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¿Quién ordena a quién,

y qué se ordena en el territorio?


A propósito de la revisión del POT de Bogotá
¿ QUIÉN ORDENA A QUIÉN,
Y QUÉ SE ORDENA EN EL TERRITORIO?

A propósito de la revisión del POT de Bogotá

Confluencia Social y Académica


hacia la Revisión del POT de Bogotá
Contenido

Preámbulo
Este libro, el POT y el principio esperanza.
Hernán Darío Correa //9

Homenaje
Como Fals, vamos en pos del camino doble de la investigación acción
participativa desde Bogotá. Confluencia Social y Académica hacia
la revisión del POT. //16

Introducción
El ordenamiento no es una disciplina pura, es política en el mejor sentido
de la palabra.
Oscar Molina //18

Alternativas al modelo de ciudad.


Jaime Franky Rodríguez //24

El territorio, la planeación y el ordenamiento hacia un modelo alternativo


de ciudad.
Johanna Eloisa Vargas Moreno //28

I
ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PODER
Y DEMOCRACIA EN LA GLOBALIZACIÓN

Aspectos a tener en cuenta en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial.


Carmenza Saldías //36

La revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, un ejercicio de “gobernanza”.


Elkin Velásquez //42

Miradas a la globalización en pos de un análisis integral del ordenamiento.


Edgar Novoa //48

La globalización, el poder y la democracia en el reordenamiento territorial.


Hernán Darío Correa //56

El modelo global y la construcción local del territorio.


Dora Peña //66
II
ORDENAMIENTO TERRITORIAL, REGIÓN Y PAÍS

Avances y limitaciones en la mirada sobre la ciudad y la región central.


Patricia Rincón //78

La Ciudad región: sentidos del territorio en la globalización.


Jorge Pulecio /84

Exigiendo participación democrática en el ordenamiento del territorio.


El POT y el centro de todos y todas.
Jaime Mora //90

Estructura ecológica principal y POT.


Andrés Ramírez //96

III
EL POT Y LAS TRANSFORMACIONES DE LA CIUDAD

El modelo de ciudad y el Plan de Ordenamiento Territorial.


Carlos Alberto Torres Tovar //106

El ordenamiento físico-espacial de la ciudad y las opciones y capacidades


de los ciudadanos.
Humberto Molina //114

Modelo de ciudad, poder e instrumentos de planificación.


José Salazar Ferro //122

La ciudad es impensable sin tener en cuenta lo que le sucede al país.


Edgar Montenegro //128

IV
ORDENAMIENTO Y CONFLICTOS TERRITORIALES EN BOGOTÁ

La vivienda, el suelo y el ordenamiento territorial.


María Mercedes Maldonado //142

El Consejo Territorial de Planeación y la participación social.


Ricardo Nanclares //152

¿Políticas de ordenamiento o de acaparamiento del territorio?


Hugo Mendoza //158


Agenda propuesta hacia un programa de plan de manejo y ordenamiento
ambiental y de los territorios populares para garantizar un pacto de vida
en los Cerros Orientales.
Mesa Ambiental de Cerros Orientales //162

El aeropuerto de Bogotá y el Ordenamiento territorial en Engativá.


Aidé Pachón //170

La Agrópolis: una propuesta de ciudad y democracia desde la cuenca


del Tunjuelo.
Javier Reyes //176

Pensar el modelo de ciudad desde los conflictos territoriales y las


oportunidades de nuestros hijos.
Patricia Bohórquez //184

EPÍLOGO

Desafíos hacia un territorio ordenado socialmente.


Gloria Moreno y Catalina García //199

Bogotá: Alternativas al modelo de ciudad. A propósito de la revisión


del Plan de Ordenamiento Territorial -POT-.
Andrés Ramírez H. //206

Anexos
Las mesas de trabajo- Relatorías //211
Agenda del evento //234


Preámbulo

Este libro, el POT y el principio esperanza

Hernán Darío Correa*

* Miembro de la Mesa Ambiental de los Cerros Orientales, de Planeta Paz y de la


Confluencia Social y Académica.


P oco a poco las múltiples búsquedas personales y colectivas hacia una
ciudad diferente a la actual, han venido encontrando un piso real que
define sus límites y abre sus perspectivas. La planeación urbana atada por los
hilos del Plan de Ordenamiento Territorial – POT – se ha ido revelando para
el ciudadano común a partir del debate que se propone desde quienes la ofi-
cian, o de quienes encuentran en ella obstáculos sustanciales a la construcción
de un modelo de ciudad justo y dignificante de la vida. En esta publicación
se encontrarán tres tipos de puntos de vista sobre el POT, y sobre los retos
de su revisión: institucional, académico y social, los cuales son mucho más
que diferentes enfoques sobre el tema, pues de algún modo el sino político
de sus relaciones ha estado definido desde que nació el asunto del reordena-
miento territorial en el país, por el paradigma neoliberal de su separación, y el
ocultamiento de sus vínculos con la política misma, como juegos de poder en
torno al acceso a los recursos naturales, el control y el orden de la población,
las relaciones entre la ciudad y el campo, y la organización y uso del espacio y
del suelo.
A mediados del año pasado, a partir de una convocatoria hacia y desde
la Maestría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia, y espe-
cíficamente como iniciativa sostenida durante varios años por algunos de
sus profesores y estudiantes en torno al debate abierto sobre el modelo de
ciudad, miembros de algunos procesos sociales territoriales como la Mesa
Ambiental de Cerros Orientales, Asamblea Sur, o iniciativas sociales, políti-


¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

cas y de Ongs, en el Borde Norte de la ciudad, Humedales y río Bogotá, entre


otras, acordaron consolidar un espacio académico y político aún en cons-
trucción, que incidiera sobre los procesos sociales e institucionales con base
en un trabajo proyectado a un año en pos de tres objetivos: a) caracterizar el
POT como instrumento de poder y de gestión pública; b) señalar una ruta
metodológica de revisión del POT; y c) proponer a la administración distri-
tal alternativas temáticas concretas de revisión del mismo instrumento de
planeación, mediante diálogos de saberes, debates y elaboraciones colectivas
en una serie de reuniones y de foros abiertos, el primero de los cuales se rea-
lizó a finales del 2008, con resultados que se presentan en esta publicación.
La confluencia social y académica en torno a la revisión del POT partió
de un primer acuerdo sobre el tema: realizar una caracterización política de
aquel, para reconocer las lógicas del ejercicio del poder político y social en la
planeación pública, y por supuesto en el trasfondo de los procesos urbanos
que se han venido dando en la ciudad y en la región central del país durante
las últimas dos décadas.
Actualmente, la mayoría de sus integrantes se encuentran adelantando
compromisos específicos dentro de dicho empeño, y en un proceso de re-
elaboración de los términos del espacio, influido por diversos factores polí-
ticos y sociales que se empezaron a compartir como elementos de reflexión
crítica dentro de la misma tarea de revisión del POT, y se proyectan hacia
las actuales apuestas sociales y ciudadanas de organización, movilización y
propuesta frente al ordenamiento territorial y el modelo de ciudad.
Pero también se mostraron enormes dificultades de trabajo, relaciona-
das con el hecho de que muchas comunidades y líderes locales han venido
siendo asediados por el recrudecimiento de formas de violencia política y
social como las que han asolado al país, con significativa presencia en la
ciudad durante los últimos meses, tales como amenazas, señalamientos y
detenciones, desapariciones, reclutamientos forzosos o engañosos hacia
asesinatos colectivos mal llamados “falsos positivos”, y asesinatos selectivos
de líderes, jóvenes y miembros comunitarios y vecinales, así como despla-
zamientos forzosos de personas y de familias enteras, etc. en las localidades
urbanas y rurales de Bogotá.
Al empezar la tarea, se revelaron los enfoques mencionados, y las políti-
cas que éstos han proyectado sobre el POT, pues los tres modos de abordar

10
Preámbulo

el asunto se han diferenciado en general por ceñirse los unos (los técnicos
con apoyos puntuales de sectores de la academia), a los aspectos técnico-
económicos del asunto, como retos en la construcción de lo que se ve o
propone como bases de infraestructura, de movilidad y de competitividad
hacia el desarrollo entendido una vez más como crecimiento; y los otros
(los líderes y organizaciones sociales con apoyos también puntuales de otros
sectores de la academia), como un asunto del conflicto social en torno a la
calidad de vida, el modelo de ciudad y de desarrollo, e incluso de democra-
cia que requieren Bogotá y la región central del país.
Tal vez por eso los mencionados enfoques se han diferenciado entre
sí además de los escenarios donde han construido sus propuestas, por los
actores que las han impulsado: el de la planeación oficial, concertada con los
grandes grupos económicos a través de la Cámara de Comercio de Bogotá,
Camacol, la Lonja de propiedad raíz y otros; algunas universidades privadas
y sectores de la universidad pública, que han venido dando fundamento
técnico a los intereses y la visión de ciudad de los anteriores, articulados
en instrumentos del POT como los planes maestros, zonales y locales de
renovación urbana; el mercado profesional de las consultorías, donde un
conjunto de especialistas se ha alternado durante años entre los cargos pú-
blicos y las consultorías privadas a grupos de poder; y actores sociales, bien
líderes o intelectuales orgánicos de procesos sociales, quienes a través de
búsqueda de confluencias con actores académicos y de construcción de es-
pacios sociales han intentado desarrollar visiones comunitarias y territo-
riales fundamentadas e informadas, en empeños como Asamblea Sur o la
Mesa Cerros, entre otros, en torno a lo que se ha llamado organicidad entre
el pensamiento y la acción.
Esas perspectivas y escenarios se han venido desenvolviendo de modo
paralelo, con escaso diálogo entre sí, mientras avanza una colosal y efectiva
reorganización del territorio urbano y rural bajo las tendencias dominan-
tes de la globalización capitalista, separada además de la discusión política
electoral, salvo aspectos puntuales como la densificación o la ampliación de
la ciudad en el pasado debate electoral.

 Gramsci, Antonio. La formación de los intelectuales. México, Colección 70, Grijalbo,


1968.

11
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Así una doble escisión ha tenido lugar: Entre lo social y lo técnico, y


entre este y lo político, ahondando por supuesto la profunda división entre
lo social y lo político que hoy tiene al país como va. En efecto, dos proce-
sos de reordenamiento han tenido lugar en Colombia durante los últimos
quince años: el formal, que tiende a racionalizar las tendencias de cambio
que imponen los grandes grupos económicos en los mercados abiertos; y
el de hecho, agenciado por estos grupos en muchos casos con ayuda de los
actores del paramilitarismo, que muy pronto o desde los inicios mismos se
constituyeron en agentes atroces de la construcción de las condiciones de
viabilidad económica, social, militar y de seguridad de los megaproyectos
impulsados por los primeros. En esto los grupos urbanos dominantes han
sido por lo menos hermanos del actual gobierno nacional, quien además en
su primer programa electoral planteó liquidar el ministerio del ambiente,
y junto con él la auténtica participación social y todo lo que estorbe a los
planes globalizadores de la seguridad de los grandes inversionistas, y del
Estado.
La confluencia social y académica ha intentado recuperar organicida-
des y diálogos como los enunciados, asumiendo una constructiva relación y
complementariedad de saberes entre las mesas territoriales que han logrado
avances importantes en la racionalización de su experiencia, la comprensión
de la ciudad y de la dinámica organizativa requerida en la consolidación de
un nuevo modelo, y la universidad cuyos análisis sobre la ciudad ayudan a
generar alineamientos de estudiantes de las maestrías hacia las mesas terri-
toriales, bajo la idea compartida que ante una crisis de civilización como la
que vive el mundo (conjugación de crisis ambiental, social y de la justicia),
es preciso transformar los modelos dominantes de ciudad, democracia y
desarrollo, construyendo teoría desde y en diálogo con los procesos sociales
de lucha.
Ahora se avanza, pero de modos que una vez más no parecen descifrar
lo que algunos hemos llamado los eslabones perdidos de la participación
en el país: la división entre lo público oficial y lo público popular, la se-
paración entre lo social y lo político, la formalización técnico-económica


Sachs, Wolfgang. “La anatomía política del ‘desarrollo sostenible’”. En Varios autores, La
gallina de los huevos de oro. Debate sobre el concepto de desarrollo sostenible. Bogotá,
Ecofondo-Cerec, 1996.

12
Preámbulo

de los escenarios y las formas de la participación social y comunitaria, y


la invisibilización del conflicto social del imaginario de la gestión pública
(Cfr algunas de las ponencias que siguen). El debate continúa, recogiendo
antiguas propuestas surgidas en los orígenes del POT, que evidencian las li-
mitaciones y controvierten un modelo de ciudad orientado por la lógica del
capital, cuyos principios de competitividad, productividad y movilidadad
determinan el Plan de Ordenamiento Territorial.
Entre dichas propuestas sobresale la discusión sobre la ciudad-región,
inmersa en la tensión entre unas relaciones dominantes dentro de la actual
red de ciudades orientadas a fortalecer la competitividad y el crecimiento
económico como negocios de unos cuantos; y las potencias históricas, so-
ciales y culturales que anidan en la diversidad de territorios, paisajes urba-
nos y rurales, mercados y dinámicas sociales y económicas propias de una
región que se podría reorganizar desde la solidaridad, donde el sector de
producción primaria, las iniciativas de ordenamiento a partir de la riqueza
hídrica y la cultura campesina y la relación con el territorio, supere las de-
terminaciones subordinadas al capital y a la adaptación pasiva al mercado
global. Otros tópicos de reflexión que han quedado fuera de las normas
de ordenamiento, son la sustentabilidad de la relación urbano – rural del
territorio, la defensa de los mercados internos y de los territorios sociales
existentes, y una idea del desarrollo basado en el bienestar de la población.
Por ello este libro, editado sobre la base de las ponencias del Foro rea-
lizado en la Universidad Nacional en agosto de 2008, evidencia en primera
instancia múltiples posiciones sobre las formas como se concibe el ordena-
miento del territorio y el modelo de ciudad, desde la experiencia de líderes
de procesos sociales, funcionarios de la administración distrital, académi-
cos, investigadores, consultores y pobladores urbano – rurales que se hicie-
ron presentes en los dos días de discusión.
El encuentro reveló que las convergencias y divergencias mencionadas
también empiezan a ser replanteadas, en un proceso incipiente pero real
basado en la persistencia de la diversidad de la región central del país, que


Las ponencias han sido incluidas aquí a partir de la transcripción de grabaciones directas
de conferencias orales presentadas durante el evento, a las cuales se les ha hecho una
corrección de estilo que ha sido revisada en su versión final por el comité coordinador de la
Confluencia (nota del editor).

13
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

aún sostiene a Bogotá como eje urbano, y dinamizado por la esperanza, ese
principio inagotable de la condición humana que de hecho y ante todo
cuenta con lo que un pensador decimonónico señalaba metafóricamente
como “astucias de la historia”, para indicar que el antagonismo y los con-
flictos sociales, como el viejo topo, seguirían, como siguen, socavando el
suelo de la acumulación capitalista en pos de una ciudad y una sociedad
distinta a la de los designios de la explotación, la ganancia, el consumo y la
dominación privadas.

 Bloch, Ernest. El principio Esperanza. Madrid, Aguilar, 1980

14
15
Homenaje*

Como Fals, vamos en pos del camino doble


de la investigación acción participativa
desde Bogotá

H
oy nos reunimos para volver a pensar e imaginar a Bogotá y sus alre-
dedores como ciudad región, y al hacerlo, no podemos dejar de ren-
dir homenaje a uno de nuestros grandes pensadores: el Maestro Orlando Fals
Borda, quien dedicó su vida a reflexionar y andar el camino, el recorrido que
dibujan las vidas regionales desde el río y el mar. Hoy, desde esta ciudad sin
playas le rendimos homenaje a su pensamiento, haciendo el mismo camino
doble de la costa que el abrió.
En efecto, porque nos sabemos pobladores de esta región de sabana
protegida por la montaña, podemos evidenciar el pensamiento activo y
comprometido del Maestro Fals Borda, una ruta de reconocimiento de las
potencias sociales que se expresan en la calle, en el barrio, en el recorrido, en
el camino que cruza otros caminos; allí nos encontramos como poblado-
res urbanos, como habitantes más o menos antiguos, más o menos nuevos,
para hacer territorio, tejer la casa y el vecindario, intentando volver a reco-
rrer juntos estos espacios con la perspectiva de un proceso de investigación
– acción— participación.

* Palabras de homenaje al maestro Orlando Fals Borda, pronunciadas como instalación


del encuentro, en la mañana del 14 de agosto de 2008.

16
Así, reconociendo nuestras particularidades, con el compromiso apren-
dido del Maestro, que dejó esta ciudad hace dos días, nos dispondremos a
emprender el camino de repensar nuestro territorio para hacer de Bogotá y
sus alrededores nuestra región, tejida con los hilos inseparables de la movi-
lización, la academia y la política, tal y como lo comprendió y propuso Fals
Borda, quien, además sostuvo durante buena parte de su vida que en el país
sigue pendiente un ordenamiento territorial que parta del reconocimiento
de las vitalidades y las apuestas de los procesos sociales en cada una de las
regiones. Seguimos en deuda con una apuesta comprometida con el criterio
de que el liderazgo político construido desde lo social debe recuperar la éti-
ca dentro del ejercicio político; e insistimos sobre la necesidad de provocar
una práctica académica comprometida, que genere reflexión y propuesta
para la vida en el territorio y con dignidad.
Hoy celebramos a toda una generación que, con el ejemplo vital de
Fals Borda, con sus coherencias y contradicciones, aportó a la construcción
de Universidad de Pensamiento para la Acción, de la cual somos producto
como apuesta y aventura de transformación que ahora nos propone volver
a pensarnos desde la ética, desde nuestra capacidad de acción, desde nues-
tras potencialidades y apuestas comunes.

Confluencia Social y Académica hacia la revisión del POT

17
Introducción

El ordenamiento no es una disciplina


pura, es política en el mejor
sentido de la palabra

Oscar Molina*

*
Secretario de Planeación Distrital enseptiembre de 2008, al momento de realización del Foro
A partir de la Ley 388 de 1997 se establece un deslinde entre los ámbi-
tos económicos y sociales a ser abordados en el Plan de Desarrollo,
los cuales son espacializados en el Plan de Ordenamiento, adquiriendo así
una dimensión política. Estos cambios son fundamentales para compren-
der la discusión sobre el Plan de Ordenamiento Territorial en un marco más
amplio que el de los tecnicismos de una práctica planificadora.
He considerado que este evento centra su foco en un punto de partida
muy adecuado: la definición del modelo de ciudad. Evidentemente el orde-
namiento no es un fin en sí mismo, sino más bien un medio para construir
un modelo como meta de desarrollo.
La reflexión sobre el modelo como meta desarrollo es fundamental. Una
de las grandes crisis del ordenamiento en el país en los años 70 es que el mode-
lo se perdió, no tenemos un modelo de ordenamiento del territorio claramente
definido y concertado por el conjunto de actores sociales. El tema en la norma-
tiva es un medio que desafortunadamente en los años 80 se convirtió en fin sin
tener en cuenta el proyecto urbano al cual se le estaba apuntando.
En ese sentido, consideramos fundamental pasar del modelo de ciudad
al modelo de territorio, lo cual, obviamente, implica afrontar conflictos. Si
bien, debemos considerar que hay múltiples factores interactuando, hay
conflictos de interés a grandes escalas que han sido una constante desde los
orígenes de la ciudad, por lo cual la definición del modelo de ordenamiento
territorial implica establecer y definir múltiples aspectos.

19
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

En este orden de ideas quisiera desarrollar cuatro temas que no son


excluyentes y que de alguna manera establecen las prioridades absolutas.
En primer lugar el tema regional: ciudad-región. La situación de la ciu-
dad en éste momento puede enunciarse a través de la anécdota futbolística
de que los equipos que no hacen los goles los ven hacer. Bogotá debe enton-
ces participar de manera activa en las decisiones que van a ser tomadas con
intereses específicos que terminan afectando el devenir de la ciudad.
En este escenario, la ciudad juega con las limitaciones del instrumento
jurídico del cual disponemos, concebido desde la lógica de las áreas metro-
politanas ante las cuales el instrumento político y el contexto institucional
hacen que no sean aplicables tal y como están establecidas para el caso de
Bogotá. Es por esta razón, que se han adelantado en los últimos años esfuer-
zos muy interesantes, que en mi opinión deben ser tenidos en cuenta en la
búsqueda de mecanismos de interacción regional.
Bogotá debe liderar estos procesos. La semana pasada se veía en la
prensa un estudio sobre la desindustrialización de las áreas urbanas, pre-
sente no sólo en Bogotá sino en otras ciudades del país, el cual genera opor-
tunidades pero también efectos fiscales, dinámica que se debería aprovechar
de manera significativa con una mayor coherencia institucional.
El segundo punto tiene que ver con los temas de movilidad urbana y
regional que han estado en la agenda pública y señalan cómo las decisio-
nes que se tomen deben trascender el contexto del transporte y reflejar el
contexto del ordenamiento. En los mapas se encuentra que el tren de cerca-
nías aparece trazado como una rayita y unos punticos donde están las esta-
ciones; sin embargo, en la ciudad vital, existente, ¿en dónde está la rayita?,
¿dónde los punticos?, las dimensiones son distintas y el POT tendrá efecto
en las relaciones y no en los planos. El Plan de Ordenamiento va impactar y
a generar unos efectos en cascada que debemos pensar y potencializar.
Un tercer punto parte del modelo de ordenamiento y tiene que ver con
los temas de integración y segregación social. El reciente Estudio Desarrollo
Humano de Naciones Unidas ha llamado la atención sobre los índices de
segregación en Bogotá y creemos que el modelo de ciudad debe acatar los
lineamientos propuestos para reducir dichos índices.


Primera semana de agosto 2008.

20
Introducción

Por último el tema de renovación urbana. Estimo en la actualidad que


este tema fue un referente olvidado durante muchos años, cuando los Pla-
nes de Ordenamiento se denominaban Planes de Desarrollo; pero hoy es
imperativo atenderlos, pues también en este sentido podemos afirmar que
el modelo anterior ya llegó a su término.
El fenómeno de la renovación urbana tiene como antecedente el con-
flicto de la movilidad y hace que las personas valoren más su tiempo; esto
es algo pragmático que ha hecho revalorizar las diversas localizaciones ur-
banas. El tema renovación urbana va a requerir una fuerte organización en
el futuro y va a generar enormes oportunidades, pero también va a generar
riesgos; y por ello quisiera señalar que el escenario sobre el cual se desarrolla
esta revisión del Plan de Ordenamiento Territorial es el más estratégico, y en
tal sentido estimo que las decisiones que se tomen van a afectar la forma y la
calidad de vida en la ciudad para las próximas generaciones.
Manifiesto que me alegra mucho que hacia la revisión del POT que se
avecina, sea precisamente la Universidad Nacional de Colombia quien está
proponiendo y generando la posibilidad de iniciarla. Los procesos de admi-
nistración de la ciudad con sus diferentes instrumentos son una tarea fun-
damental que permite acceder a una visión integral del futuro de la ciudad
y participar de la misma a cada uno de sus habitantes, pues en la actualidad
los procesos de re-urbanismo constituyen acciones integrales con actores
físicos y sociales que superan la simple realización de códigos normativos.
Debo decirlo, estas dinámicas incluyen procesos de carácter social y político
que entrañan relaciones de poder en torno a la vivencia de la ciudad.
Los instrumentos que otorgan las disposiciones legales a partir de la
Reforma Urbana de 1989 y de la Constitución de 1991, permiten tomar
decisiones quizás un poco más equitativas en torno al desarrollo urbano,
pero es indudable que tales instrumentos y decisiones requieren de sujetos
colectivos consolidados.
Uno de los instrumentos que permiten a la administración ejercer su
función pública dentro del urbanismo y orientar las actuaciones públicas y
privadas en el desarrollo de la ciudad es precisamente el POT, a través del
cual es posible garantizar la armonía con los fundamentos constitucionales
relativos a la prevalencia del interés general sobre el particular, expresado
en cosas tan concretas como la participación que debe tener el Estado en

21
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

el cobro de las plusvalías que se generan en el suelo, o en la distribución de


cargas y beneficios que permite una autofinanciación de las mismas obras
de urbanización en construcción, y a su vez garantizar la función social y
económica de la propiedad.
El desarrollo de los principios constitucionales relativos al POT en la
Ley 388 de 1997, aportó herramientas como los Planes Parciales y en general
las Unidades de Actuación Urbanística y la participación de la comunidad
en los procesos de desarrollo. En consecuencia a través del POT adoptado
para Bogotá en el año 2000, mediante el Decreto 619, la ciudad ha conse-
guido que exista una orientación bastante clara sobre el modelo esperado a
corto, mediano y largo plazo; y ha permitido consolidar proyectos de infra-
estructura vial y de servicios, así como ha orientado las inversiones locales
durante estos ocho años, y permitido armonizar los planes de desarrollo
distrital con el modelo de ordenamiento de la ciudad.
Con la experiencia que acabamos de tener en la formulación del Plan
de Desarrollo “Bogotá Positiva para Vivir Mejor”, avanzamos en una arti-
culación con el programa de ejecución del POT. Conforme lo ha estable-
cido la Ley 388, los Planes de Ordenamiento Territorial pueden ser objeto
de revisión periódica en sus diferentes componentes. En efecto a través del
Decreto distrital 469 de 2003, se realizó la primera revisión del POT ajus-
tando diferentes componentes, destacándose entre estos ajustes lo relativo
a ciudad región.
Por ello asumir la revisión del POT como un momento de planeación
nacional, requiere que se cuente con definiciones claras, concretas y precisas
sobre su alcance y pertinencia. De ahí que sea fundamental el trabajo de la
academia, de las organizaciones no gubernamentales y de los movimientos
sociales.
Debo decir que la administración presidida por el Alcalde Samuel Mo-
reno tiene una clara decisión y voluntad de adelantar el proceso de revisión
del POT, de modo muy participativo y durante varios meses, en el cual no
nos limitemos a la elaboración técnico-jurídica, sino que realmente demos
lugar a una interlocución estratégica entre todos los actores, que constru-
ya una serie de acuerdos para el futuro de la ciudad. Tenemos también la
voluntad de que este proceso de revisión del POT incluya un diálogo muy
activo y eficaz con los municipios vecinos, en un marco de región.

22
Introducción

De otra parte, pensamos que el POT, es una oportunidad de darle sa-


lida a algunos elementos estratégicos que son importantes en la ciudad. Es
indudable que requerimos de una ciudad más densa, más compacta, con un
uso más racional del suelo y una mejor distribución de los equipamientos
públicos, con mayor facilidad de acceso de los distintos actores sociales a ta-
les equipamientos; y en ello los proyectos de renovación urbana deben jugar
un papel primordial, pues también son un factor de desarrollo económico,
el cual sin duda impulsa los negocios, pero al mismo tiempo debe ser una
oportunidad para recrear la ciudad en condiciones dignas desde el punto
de vista de la calidad de vida de sus habitantes en términos ambientales, de
espacio público, etc.
Creemos también que el proceso de revisión del POT nos debe llevar a
unas normas que garanticen que muchas de las decisiones sobre el desarro-
llo urbanístico de la ciudad queden en manos de las comunidades a nivel
local, barrial.
Quiero finalizar, entonces, afirmando que para el Gobierno Distrital y
en particular para la Secretaría Distrital de Planeación, es fundamental la
participación de sectores que tienen visiones alternativas de la ciudad y que
precisamente están interesados en avanzar hacia una institucionalidad más
democrática, principalmente en el ordenamiento territorial de la ciudad; y
en tal sentido no sobra repetir que el proceso de revisión del POT es una
confrontación en términos democráticos entre distintas misiones e intere-
ses, y por eso es tan importante, tan fundamental que haya actores sociales
con ideas muy claras desde el punto de vista democrático para participar en
dicho proceso.

23
Alternativas al modelo ciudad

Jaime Franky Rodríguez*

*
Decano de la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia – Sede Bogotá D.C.

24
N os convoca otra vez Bogotá. Otra vez como muchas veces vamos a
pensar a Bogotá, situación que no tiene nada de novedoso y que,
por el contrario, resulta muy frecuente; sin embargo, el hecho de que fre-
cuentemente nos reunamos a pensar a Bogotá no invalida que hagamos el
ejercicio por la sencilla razón de que una ciudad como la nuestra, atraveza-
da por conflictos, esperanzas y desesperanzas, se construye cada día, muta
en todo momento, en una dinámica propia de ese entorno artificial creado
por el hombre cuya velocidad de cambio excede en mucho a los cambios
propios de la naturaleza en la que la humanidad ha instalado las ciudades.
La velocidad del cambio de Bogotá se explica por la confluencia de múlti-
ples procesos sociales, políticos, económicos, externos algunos a ella pero
que la afectan profundamente; tanto como se explica por el crecimiento
propio y por las regulaciones derivadas de lo político que pretenden con-
trolarlo. No resulta novedoso, repito, pensar a Bogotá. Lo que sí resulta in-
teresante en este foro es el enfoque desde el cual ha sido formulado: de una
parte, procurando superar la disyunción entre lo político y lo técnico, como
todos creemos que debe ser, pese a que en no pocas ocasiones la disyunción
mencionada permanece.
El segundo aspecto destacable es el sentido crítico para abordar el tema,
que incorpora múltiples aspectos que ayudarán seguramente a poner en
evidencia desde dónde se quiere ordenar a Bogotá y con qué propósitos se
quiere hacer de esa manera. El sentido crítico es propio de la actividad aca-

25
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

démica e ineludible en una universidad como la Universidad Nacional, que


se ocupa no solo de la mirada técnica y práctica para solucionar problemas
sino de la comprensión de los impactos de la solución y del sentido que
tiene optar por una u otra alternativa.
En tercer lugar, quisiera destacar la apertura a la participación de múlti-
ples instancias involucradas en el tema y de la comunidad como eje medular
de la discusión. Tal y como están las cosas, el foro augura éxitos.
Ahora bien, apartándome del enfoque de los expertos en la ciudad que
tratan lo político y lo técnico, quisiera ver la ciudad desde una dimensión
propiamente humana, mencionar que en estricto sentido y atendiendo a
una realidad compleja no se trata de comprender a Bogotá para ordenarla
sino de encontrar caminos para interactuar y para habitarla dignamente.
Esto exige la superación de la concepción de la ciudad como elemento físico
o como problema espacial, exige considerar las dimensiones que se super-
ponen al espacio, los procesos temporales, pues la ciudad se nos revela cada
vez más como una instancia temporal y su tratamiento se distancia de lo
físico espacial, porque –como escribió Carlos Hernández,- “las ciudades de
signos que el hombre crea no se instalan en ese universo de dos o tres di-
mensiones que ata las cosas con leyes inviolables. Las ciudades de signos,
del arte, de la moral, de la historia, de la política, de las costumbres, de la
vida, de las formas puras, de las ideas, comprenden el mundo del espacio y
el tiempo como algo que está dado para ser trascendido, como parte de una
materia que se transforma para que adquiera la forma de una habitación
donde el hombre reposa y se alimenta para saltar a otros mundos”.
Por irrealista o complejo que parezca, es allí donde deberíamos ubi-
car nuestra atención, en la ciudad como escenario o como soporte, en el
propósito que mencioné anteriormente de procurar que ella permita tejer
relaciones y la podamos habitar dignamente, lo que equivale a decir que
nos permita desarrollarnos como seres sociales y desarrollar plenamente
nuestras potencialidades, no solo a algunos de nosotros sino a todos los
que por venir aquí al mundo o por venir aquí del mundo, nos corresponde
compartir a Bogotá.

26
27
El territorio, la planeación y el ordenamiento
hacia un modelo alternativo de ciudad

Johanna Eloisa Vargas Moreno*

*
Politóloga, miembro del Grupo Urbano de Investigación y Acción – GUIA/ , y de la
Confluencia Social y Académica hacia la revisión del POT

28
H oy nos hemos convocado para compartir y para construir un espa-
cio para la construcción colectiva de pensamiento y reflexión so-
bre el ordenamiento territorial de Bogotá. Nos inquieta nuestra ciudad, sus
cambios, sus nuevas estructuras, sus vías, sistemas de movilidad, su acento
en la pedagogía del ciudadano que aún se confunde entre un inmenso río
de personas, trabajadores informales, infantes que mendigan, desplazados,
prestadores de servicios y jóvenes buscando qué hacer, entre otros. Nos in-
quieta y motiva a la acción, el ser hijos e hijas de este territorio, el haber
levantado en él nuestras esperanzas, nuestras más íntimas y profundas re-
laciones, nuestros más fuertes sentimientos y prácticas hacia esa sociedad
transformada que hacemos día a día.
Hoy nos convocamos porque el territorio nos ha hablado, porque so-
mos sensibles a la historia que no vivimos pero que sí recordamos, historia
contada por esas voces que salen prófugas de la modernidad impuesta y
de la informalidad compartida. Nos reconocemos habitantes del territorio
bogotano, de su ruralidad y de su urbe, de sus mezclas e incertidumbres; y
en tanto herederos de esta ciudad nos permitimos soñarla, cambiarla, pla-
nearla y realizarla.
Es por esto que hemos decidido encontrarnos en la perspectiva de arti-
cular nuestras experiencias y voluntades, conocimientos, angustias y certe-
zas, con el fin de debatir y construir reflexiones activas que convoquen a la
organización, la movilización y la incidencia efectiva de nuestras opiniones
y propuestas sobre el Ordenamiento Territorial de Bogotá y la región, a pro-

29
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

pósito de la Revisión del POT que debe iniciarse legal e institucionalmente


este año.
Partimos de reconocer en el POT una pieza del rompecabezas del mo-
delo actual de ciudad, de territorio y de vida propuesto para sus habitantes.
Pieza clave en todo el ordenamiento regional; núcleo que dinamiza y orien-
ta esta dinámica, pensado para optimizar procesos del mercado en todas sus
escalas sobre unas líneas políticas claras de productividad, competitividad y
movilidad, que en la mayoría de ocasiones pasan por encima de las necesi-
dades y dinámicas propias de los habitantes del territorio.
Reconocemos a su vez en el Plan de Ordenamiento Territorial, un ins-
trumento que pretende transformar y perfilar una cultura social y política
que moldea “tipos” de representatividades funcionales a los intereses con
mayor incidencia en la planeación.
En este sentido, es vital enmarcar la reflexión sobre el POT en un con-
texto que sobrepase la coyuntura para interrogarnos por el quehacer del or-
denamiento de nuestro territorio nacional, de nuestras regiones, campos y
ciudades. Hoy cuando el país se debate en una profunda crisis institucional
soportada en la cultura del miedo y la privación de todos los derechos, es
preciso dar justas dimensiones a nuestros debates y reflexiones, permitien-
do logros de corto, mediano y largo alcance.
Por lo tanto es necesario que el movimiento social sea capaz de reconocer
sus debilidades, como la falta de información, de soporte técnico de las pro-
puestas, de cohesión interna y de visibilización ante el resto de la sociedad. Así
como es preciso que se disponga a construir alternativas capaces de incluir en
la estructuración del Plan de Ordenamiento, propuestas críticas que se con-
viertan en políticas públicas nutridas desde lo social sin perder de vista que el
verdadero logro de lo que podría ser este proceso está en la configuración de
rutas ciertas hacia escenarios de transformación del modelo de ciudad.
En este camino, resaltamos dos ejes estructurantes de la discusión: el
territorio y la planeación.
La noción de territorio implica sectores sociales, sujetos, reivindicacio-
nes y propuestas de nación; no hace referencia solamente a lo local, a un
territorio geográficamente entendido, sino a la creatividad social, en la cual
se reconstituye el sujeto social y popular a través de la movilización social,
el sancocho, el foro, el encuentro. El territorio es pues mucho más que una

30
Introducción

definición normativa, es vitalidad y la expresión constante del proceso que


caminamos y tejemos día a día.
Desde ésta noción reconocemos la importancia de hacer realidad la
autonomía y la soberanía territorial como principios claves en la lógica de
ésta construcción. En este sentido, la diversidad, la multiculturalidad y la
participación, consignadas en la Constitución de 1991, puestas a andar en
la marcha disciplinada y emancipadora de nuestro maestro Orlando Fals
Borda y la Comisión de Ordenamiento Territorial, deben ser revisadas a la
luz del nuevo siglo.
La impronta de la regionalización que declaró está Comisión, está vi-
gente, y debe confrontar y subvertir desde la creatividad la actual práctica
voraz del desarrollo, en la cual hay territorios ganadores y perdedores; pues
aquella implica el equilibrio como regla, y obliga a cambiar la contrapro-
ducente y anacrónica filosofía “desarrollista” que se ha venido empleando
de manera tan ciega, y adoptar la idea de un progreso auténticamente par-
ticipativo.
Sobre esta base, asumimos al territorio como espacio físico que permite
la existencia de los sujetos, comunidades y de la sociedad en su conjunto, y
a la vez como síntesis de sus relaciones.
La planeación, por su parte, nos lleva a pensar en el ordenamiento te-
rritorial en Colombia y en el resto de América Latina, como parte de una
idea del desarrollo que se inscribe en el modelo neoliberal. En su esencia
esta nueva lógica encarna una falsa disyuntiva entre lo técnico y lo político,
y concibe al ordenamiento territorial, y específicamente y con mayor fuerza
a sus instrumentos, como herramientas técnicas inmunes a las determina-
ciones del flujo de fuerzas económicas, políticas, culturales, que emanan del
diario transcurrir de las relaciones sociales en el territorio. Emilio Pradilla,
expresa dicho fenómeno de la siguiente forma:
“La crisis de larga duración del capitalismo mundial (…) está produciendo
profundas transformaciones en las formas sociales de apropiación destructiva
de la naturaleza, la organización del territorio y la vida cotidiana de sus
pobladores. La totalización y la fragmentación aparecen como polaridades,
contrapuestas y simultáneas, de este proceso. En cambio, las explicaciones
científicas de los procesos reales se mueven en un solo sentido: la creciente
fragmentación parcelaria. El rechazo de las grandes teorías, sólo aparentemente

31
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

muertas, conduce al dominio de una ideología: la neoliberal. El pragmatismo,


el tecnicismo y el empirismo se adueñan de nuestras prácticas formativas e
investigativas”.

El neoliberalismo a través de planes y proyectos concreta el modelo de


desarrollo y consolida un modelo urbano donde la racionalidad en el uso y
gestión del suelo, de los recursos y de la proyección hacia el futuro juegan un
papel de sustento de procesos de recorte de las funciones estatales y aumento
de las responsabilidades fiscales de los usuarios urbanos, de privatización y
de cosificación de la ciudadanía que se define sujeta al consumo desde el in-
greso básico para suplir las necesidades más cotidianas de alimento o techo,
hasta otros consumos de carácter más complejo como el de los proyectos de
participación como única vía de acceso a recursos de inversión pública para
el mejoramiento de las condiciones de vida en la escala de la comunidad.
A esto se suma la confusión provocada por la ambigüedad de la política,
frente a la cual se desarrollan múltiples enfoques sobre las competencias que
debe cumplir el POT. Para muchos significa la oportunidad de profundizar en
los procesos de descentralización administrativa, y para otros cumplir funcio-
nes vinculadas exclusivamente con el aspecto físico – espacial. La definición y
caracterización de los alcances de la ciudad en relación con la globalización y
la región se presentan también como elementos ambiguos, dejando el campo
abierto para que las fuerzas predominantes en el mercado, orienten el sentido
y objetivo de las relaciones en el marco del ordenamiento territorial.
En este sentido, se propone evidenciar y caracterizar las determinaciones
y contextos que constituyen el modelo de planeación que se ha implementado
en Colombia, a partir del cual emergen las distintas dinámicas de ordenamien-
to territorial, siendo este uno de los primeros elementos del desorden al que
asistimos: la implementación de políticas definidas por expertos y técnicos que
no tienen correspondencia con la realidad y las condiciones nacionales.
Pensar y hacer de la planeación un ejercicio común, implica asumir un or-
denamiento que se constituya desde la posibilidad colectiva de ordenar el terri-
torio y no desde la idea de operativizar una serie de órdenes provenientes desde
 Pradilla Cobos, Emilio (1998). “Estado de la teoría regional urbana: Regiones o
territorios. Totalidad y fragmentos” en Varios autores, La investigación regional y urbana
en Colombia. Desarrollo y territorio (1993-1997), DNP, Carlos Valencia editores, Bogotá
D.C.P: 17

32
Homenaje

los centros de poder. Y para esto es precisa otra noción de desarrollo, que pasa
por asumir desde nuestra condición, cualquiera que sea, el ser conciencia crítica.
Para los intelectuales implica además asumir el reto del nuevo siglo, que en pa-
labras del maestro Fals se sintetiza como “(…) diseñar y vigilar la construcción
de una nueva sociedad entre nosotros, capaz de llevar a su realización plena las
potencialidades de la tierra y de llenar las aspiraciones de quienes la habitamos
y trabajamos, especialmente de los miembros de las clases humildes.”
Para las comunidades indígenas en sus construcciones cosmogónicas la
relación entre el hombre, la naturaleza y el territorio se constituyen como par-
tes de un mismo universo. En este sentido, los indígenas de la Sierra Nevada
de Santa Marta señalan que, “Colombia está ordenada, los que estamos des-
ordenados somos nosotros.” Ellos conciben el ordenamiento territorial como
un proceso en el cual se involucra el espíritu y la materia, por lo tanto junto a
ellos consideramos que ordenar el territorio implica ir más allá que delimitar
un pedazo de tierra, pues se trata de un proceso que involucra a quienes lo ha-
bitan, sus necesidades sociales y sus exigencias, pero sobre todo de una apuesta
política que en este momento invitamos a repensar, transformar y asumir.
Son entonces el territorio, la planeación y el ordenamiento elementos
centrales de la reflexión a la cual convocamos.
Hoy, en la voz del Grupo Urbano de Investigación y Acción, de Fuerza
Común, de la Mesa de Cerros Orientales, de la Alianza Solidaridad Local de
Suba, de la Corporación Construyendo Hábitat, de Asamblea Sur, de Cor-
pofrailejón, del Cinep, de Planeta Paz, de la Fundación Trenza, del Consejo
Territorial de Planeación Distrital; en la voz de estudiantes, maestros e inves-
tigadores de la Universidad Nacional de Colombia, doy la bienvenida a este
Foro Público, “Bogotá: Alternativas al modelo de ciudad, a propósito de la
revisión del POT”, con la esperanza de que sea un escenario fructífero respec-
to de la caracterización de los distintos ámbitos que constituyen y definen el
Plan de Ordenamiento Territorial, de la síntesis de propuestas para alternati-
vas metodológicas de revisión del POT, y por último en el reconocimiento y
sistematización de propuestas encaminadas a la consolidación de un modelo
alternativo de ciudad que sea socialmente justa y políticamente posible.


Fals Borda, Orlando (1996). Región e Historia. Elementos sobre ordenamiento y
equilibrio regional en Colombia, Tercer Mundo Editores en coedición con el Instituto de
Estudios Políticos -IEPRI- de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C. P:16

33
UNO
35

Ordenamiento territorial,
poder y democracia
en la globalización
Aspectos a tener en cuenta en la revisión
del Plan de Ordenamiento Territorial

Carmenza Saldías*


Experta en temas de Ordenamiento Territorial. Secretaria de Planeación Distrital en la segunda
administración de Antanas Mockus. Participa en la Mesa de Planificación Regional Bogotá –
Cundinamarca MPRBC. Asesora de la Secretaría de Planeación Distrital.

36
E ste escenario permite el encuentro del pensamiento, la sociedad civil y
otras instancias de gobierno y del sector privado, todos con intereses
centrados en el ordenamiento territorial. Por lo tanto, es importante eviden-
ciar en este espacio los verdaderos temas del debate, los cuales han de ser agen-
ciados, promovidos y discutidos ampliamente por la ciudadanía.
Sin duda en torno al ordenamiento territorial se plantean discusiones
absolutamente estructurales para el país, las ciudades y la sociedad. Así que
bienvenidos este tipo de eventos y muchos éxitos en este debate, que como
decía el Secretario de Planeación, tal vez terminarán en un año, cuando se
pueda llevar al Concejo de Bogotá un proyecto de Acuerdo; pero de modo
independiente de cuándo termine el proceso de revisión de este POT, oja-
lá el interés y debate en torno al ordenamiento territorial sea liderado de
modo permanente por la Universidad.
Si queremos que la planeación sea más que un instrumento, necesi-
tamos que desde distintas instancias, como lo señalaba la politóloga que
presentó el evento, seamos capaces de mantener el espíritu crítico. En esto
no va a haber un último modelo, ni uno ya construido sobre lo que no hay
que hacer; pero el pensamiento crítico va a ser fundamental. En este sentido
y ante la imposibilidad de exponer todos los aspectos que contienen la te-
mática del ordenamiento, quiero dejar señalados algunos planteamientos a
mi parecer fundamentales para entender y dinamizar el debate.
El primero es si hay o no un modelo en Bogotá, un modelo de ordena-
miento. Sigo pensando que en Bogotá no hay uno sino varios modelos, y en

37
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

este sentido son claras las diferencias entre el POT del 2000 y el del 2003. En
este último momento la revisión buscaba superar la perspectiva de la ciudad
física del POT del 2000 hacia un tema de ciudad región con consideraciones
de los procesos económicos, sociales, culturales y políticos involucrados en
el ordenamiento, es decir, ir más allá de un modelo concentrado y lograr
que la expansión dejara de ser una mancha de aceite a través de decisiones
en las que se cerraba el perímetro, e indicar la conveniencia de empezar a
trabajar sobre un enfoque desconcentrado donde en el resto del territorio
de Cundinamarca y en la región central del país se tuviera más claridad
respecto de procesos más explícitos.
Se pretendía superar esa fase del paisajismo epidérmico – como dicen
que la mente se confunde con hacer cosas muy bonitas, que quedan, deco-
ración de exteriores – y empezar por el tema del alcantarillado para todo
el mundo, del manejo de aguas servidas, de las redes de servicios públicos,
de las estructuras, del subsuelo donde empiezan a construirse y a darse las
reformas de mejor calidad, dejando atrás un modelo del POT del 2000, que
claramente y sin ninguna consideración incorporaba el último suelo que
quedaba en la ciudad. Las mismas UPZ que estaban empezando a diseñarse
eran una definición del volumen físico de construcción que se iba a requerir,
pero no hay todavía ningún manejo sobre los instrumentos que permitirían
acceder a las rentas y a los grandes recursos asociados a las decisiones de
desarrollo urbano.
Así las cosas reafirmo que entre el POT del 2000 y el POT del 2003 hay
un cambio que a su vez deriva en una tensión que no se ha logrado resolver
entre dos posiciones que están hoy sobre la mesa: una resuelta a mantener
un desarrollo urbanístico basado en el predio a predio, dándole mayor ven-
taja al dueño de la tierra y dejando la financiación del urbanismo al cons-
tructor; y la otra que promueve al gobierno como actor principal sobre el
suelo, en tanto los apetitos e intereses particulares se supeditan al momento
en que aquel toma decisiones que deberían ser racionales, entendiendo que
cada quien tiene una porción a pagar sobre el desarrollo urbano.
Hay aquí dos visiones. Es posible que se encuentre que los planteamien-
tos de ordenamiento territorial parecen neoliberales, pues el tema principal
en torno al ordenamiento territorial sigue siendo definido desde una óptica
feudal, de manera que se beneficien unos pocos; o pasamos a un ordena-

38
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

miento territorial contemporáneo, al del derecho general y de la inclusión


social.
Esto tiene que ver con un tema ya señalado: vamos a seguir con un
modelo que extiende la ciudad hasta llegar a 14 o 18 millones de habitantes
dentro de 15 o 20 años, o nos vamos hacia una transformación más radical
de la ciudad ya construida. Se trata de transformar sobre lo que tenemos o
seguir expandiéndonos. Aquí se dibuja una temática de difícil tratamiento
entre el proyecto y el plan: Es preciso poder dejar de creer que todo el orde-
namiento termina en una construcción física para poder pasar de una pe-
riferia de zonas bonitas y zonas pobres, a una ciudad que en realidad tenga
calidad homogénea en todos sus equipamientos y que incluya el campo y
la región.
El anterior recuento no pretende ser exhaustivo, tal vez es desordenado,
pero trata de señalar los debates de los últimos ocho o diez años después de
la Ley de Ordenamiento Territorial, e indagar sobre los avances del modelo
en Bogotá.
En tal sentido, daría respuesta al mismo empezando por señalar que el
primer tema es la visión regional. Haber hecho explícito que Bogotá no va
a vivir sola, que necesita del resto del territorio, de otros municipios porque
tienen el agua, la comida, etc., haber incorporado instrumentos de gestión y
participación son avances significativos.
El POT de 2000 no incluía la plusvalía, pero cuando se tramitó en el
2003 se hizo junto con el acuerdo de plusvalía para poder aplicarla. Quizá
hay tareas por hacer. Es interesante saber que Bogotá tiene en su revisión del
POT de 2003 las UPZ, Planes Zonales, bajo una perspectiva que todavía está
en discusión, pero hay un enfoque más o menos unificado sobre el hecho
de que el error está extendido a todos los instrumentos, y eso por lo menos
es un punto de partida.
En el desarrollo de aplicaciones estratégicas hay temas recientes como
Nuevo Usme, Aeropuerto, Centro de la Ciudad, que no son abordados
como un espacio físico sino desde la lógica del desarrollo de intervenciones
más integrales. Todo es un trabajo de aprendizaje sobre ordenamiento terri-
torial, sobre la formulación de instrumentos, la concertación con distintos
actores, dinámicas que son nuevas para todos. No solamente hay un Depar-
tamento de Planeación sino también una Secretaría de Planeación. No solo

39
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

se habla de la Caja de Vivienda sino de la producción de hábitat, tema que


complejiza la discusión sobre la producción de vivienda en relación con la
producción misma de ciudad. En este sentido, han aparecido otros temas
como los relacionados con la Defensoría del Espacio Público o los proce-
sos de movilidad; o el de sistemas de información que permitan mayores y
mejores niveles de conocimiento, análisis o control sobre la ciudad y sobre
la realidad, aún no desarrollados del todo, los cuales ameritan un esfuerzo
para su realización.
Un avance importante de la ciudad está relacionado con los instrumen-
tos de financiación y de gestión para el desarrollo urbano. Reconociendo el
principio de la equidad, a partir de la contribución de cada quien según su
capacidad de financiar ese proceso de construcción y el ordenamiento per-
manente de la ciudad. A estos procesos se suma la valorización de la ciudad,
pues todo el mundo lo ve en el recibo del predial, en cifras sobre el manejo
de la ciudad, y al final el ordenamiento territorial busca que la ciudad valga
más, pero no un sector o unas casas de un sector, sino que en general la ciu-
dad tenga mayor valor, es decir, que sea competitiva y reconocida a escala
internacional.
Otro tema en el cual la ciudad ha demostrado cambios favorables es
el de la previsión y atención de desastres. Hay una presión violenta por el
comportamiento climático sobre otras regiones del país. Se ha visto que
aún cuando en Bogotá ha habido problemas, estos han sido mucho más
puntuales, y las intervenciones de los últimos años al menos garantizan que
ese tipo de cosas no sucedan con la misma intensidad ni con la misma fre-
cuencia en Bogotá.
El fortalecimiento de la participación ciudadana se presenta como un
tema de transformación y avance. Al respecto, no más al leer durante los úl-
timos cinco años los debates ciudadanos que se han dado por muy diversas
razones como el establecimiento de un centro comercial, la construcción de
un edificio, etc., permite observar el alineamiento común de una tarea que
todavía es bastante lenta y que depende de procesos de carácter pedagógico.
Así mismo, es claro que aún hay temas pendientes, tales como la integración
regional, aunque ya se ha avanzado algo en tal sentido. Hay quienes lo ven
solamente como un tema de la alianza con la Sabana de Bogotá y los 25 mu-
nicipios del área metropolitana, dejando los otros 15 mil km2 a su deriva;

40
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

o la visión de trabajar por una integración con todo el Departamento, una


discusión que vuelve a estar presente.
En cuanto al tema de movilidad todavía no está claro si la solución es
resolver Transmilenio, el metro o los distintos modos de desplazamiento
en la ciudad. Otro tema es el precio del suelo. Hay quien se atreve a decir
que el suelo está caro y por ende no hay dónde hacer vivienda para estratos
populares; pero, entonces, ¿para qué el ordenamiento? Lo que se busca es
tener un control, una regulación, evitar la especulación en los mercados del
suelo; esta es una tarea pendiente, para garantizar el acceso democrático a
toda la población reduciendo la segregación y la exclusión. Por último el
tema de vivienda social es gigantesco: 500 o 600 mil viviendas de déficit,
más lo que falta a futuro, es un tema demasiado grueso que los Planes de
Ordenamiento todavía no logran resolver de manera radical, ni aportar so-
luciones. Mientras hagamos POTs que vuelven más ilegal la ciudad y ponen
en más problemas a la ciudadanía frente a la norma, al dejarla por fuera de
sus designios, vamos a tener problemas para incluir en una buena ciudad a
todos sus habitantes.

41
La revisión del plan de ordenamiento
territorial: un ejercicio de gobernanza

Elkin Velásquez*

*
Universidad el Externado de Colombia

42
E ntender el Ordenamiento Territorial pasa por entender la relación di-
recta entre territorialidad y geografía del poder, lo cual lleva a pensar y
a poner en práctica lo analizado, pues así se comprende fácilmente que la for-
ma como se están haciendo los planes a partir de sueños, recetas y seguramente
convicciones muy importantes, conduce fácilmente a una gran distancia res-
pecto de lo que ocurre en el territorio.
Si se recorre hoy Bogotá –que avanza muchísimo y que es un mode-
lo–, se topa todo el tiempo con conflictos territoriales que no están siendo
resueltos por el POT; y si se va más allá se encuentra con que hay actores,
personas, grupos detrás de esos problemas, muchas veces ligados a ellos por
convicción o maquiavelismo, y otras de una manera no necesariamente pre-
meditada. Por esto se trata de entender lo que hay en el territorio, los actores
territorializados y sus relaciones. Ese es el tema que debe ser abordado por
la política pública.
Pero la geografía política, históricamente, se ha ocupado de los terri-
torios como escenarios vistos desde un avión, como lo han hecho muchos
arquitectos, urbanistas, economistas, ingenieros que hacen sus planos de
manera técnica. Es lo que podría llamarse la geografía política desde arriba,
pero también hay una desde abajo, en la cual los protagonistas son olvidados.
No ha pasado mucho tiempo desde que apareció el concepto de geografía
política ligada a los actores territorializados y a una serie de procesos socio-
espaciales que ocurren en el sitio donde habitan, junto con lógicas institucio-

43
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

nales que por supuesto lo van determinando paso a paso, a partir de estrategias
territoriales que dan lugar a acciones políticas puestas en el territorio.
Cuando el Gobierno Nacional plantea que va a desarrollar los macro-
proyectos, por supuesto que ello impacta el territorio, por los intereses y
perspectivas que conllevan, no todos conocidos por la mayoría. La realidad
es entender cuáles son y por qué existen. Así, hay discursos imaginarios:
durante los últimos años, por ejemplo, el país ha vivido en carne propia lo
que significan los discursos y la capacidad de construcción imaginaria de lo
que otros llaman falsos positivos. Eso es muy importante y tiene incidencia
sobre lo que ocurre en el territorio.
Otro ejemplo: los gringos, que disfrutan con experimentos callejeros,
estaban analizando la percepción de seguridad de dos territorios, uno real-
mente muy inseguro donde pusieron policía, y otro bastante seguro pero
muy solo, en el cual no lo hicieron. La medición realizada, simple y llana-
mente mostró que los ciudadanos se sienten más inseguros en este último
que en el sitio seguro donde hay policías, lo cual quiere decir que dejamos
de lado una lógica de la política y administración pública tradicional, las
percepciones, según la cual se trata de entender el actor territorial a partir
de su discurso y qué significa en términos de construcción de imaginarios,
en relación con los cuales actúa la gente.
Hay territorialidades múltiples en torno de un macroproyecto como
el aeropuerto de Bogotá, de interés nacional, pues al interior mismo del
gobierno nacional o distrital hay intereses distintos aparte del interés de los
actores privados que ven una posibilidad económica suculenta, y del interés
de los habitantes de los barrios aledaños, como en Fontibón y Engativá,
que ven una posibilidad económica en el futuro, pero también el problema
de desplazados económicamente por esas obras de infraestructura o por
las intervenciones en el entorno. Ya algunos están empezando a sentir los
problemas relacionados con la especulación del suelo. Así, se debe ante todo
entender el territorio y los conflictos territoriales como un proceso que em-
pieza por sus actores, teniendo en cuenta que son muy complejos. Muchas
veces los técnicos olvidamos que ese es el tema detrás de las decisiones polí-
ticas, lo cual genera equivocaciones.
Es necesario entonces entender a los actores que inciden en la decisión,
ubicándolos en su respectivo contexto, y es allí donde aparece el concepto

44
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

de la gobernanza territorial, haciendo parte de aquellos conceptos que se


utilizan para todo. Sin embargo, de todos los credos y evangelios de la go-
bernanza hay dos que parecen fundamentalmente útiles: hablamos de un
dispositivo de negociación y operación entre actores de la sociedad civil; ha-
blamos del sector económico, del mercado y del Estado, y también de cómo
los procesos que, al determinar la forma, determinan a su vez las decisiones,
elaborando así normas sociales en relación con los asuntos públicos.
La forma como tomamos decisiones sobre el Plan de Ordenamiento
Territorial va más allá del procedimiento formal establecido por la norma
sobre la participación ciudadana. Hay otras formas de analizar y tomar de-
cisiones que están definidas por posiciones ideológicas. No se imaginan us-
tedes cuánto incidieron en esta ciudad una serie de reglas informales, que
gracias a una gran capacidad pedagógica que puso en marcha el ex alcalde
Antanas Mockus, lo que todos llamamos cultura ciudadana, se debe de al-
guna manera a ese más allá del cumplimiento de las reglas formales. En
este sentido, vemos que existen elementos importantes, los cuales se deno-
minaran espacios de conflictividad, tales como el evento anterior (reglas
informales) en los cuales vemos cómo se construyen planteamientos, ideas
e imaginarios en pos de lo que podríamos llamar como el desarrollo de la
inteligencia territorial colectiva.
Lo cierto es que la relación entre los actores del ordenamiento territo-
rial puede parecerse mucho a redes de interacción absolutamente comple-
jas, a las cuales es conveniente acercarse, entendiendo las justificaciones que
hay detrás de cada uno de dichos actores. Dentro de un grupo que respalda
un mismo modelo pueden encontrarse actores que parecieran totalmente
opuestos, terminan integrados en torno a un objetivo particular.
Un marco analítico de la gobernanza ha sido desarrollado para abordar
a los actores de una manera más sistemática en términos del ordenamien-
to territorial; entendiendo que se puede simplificar la realidad, e identi-
ficar dónde se están dando las transacciones de tipo negociación, de tipo
direccionamiento, de repartición entre estos actores, en la claridad de que
toda sociedad en cualquier época tienen sus problemas de ordenanza. Por
ejemplo, la forma como hoy se va a dar el debate sobre la revisión del POT
no puede ser la misma del 2002, ni de 1999 ni del 2005; cada momento
es distinto, hay tensiones diferentes que debemos reconocer junto con las

45
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

conflictividades crecientes, para evitar algo que está evolucionando social y


económicamente, que constituye un reto para los poderes públicos, y es lo
que voy a llamar como infantilización de la sociedad.
Bogotá ha avanzado muchísimo en términos sociales y económicos, en
disminución de la pobreza, pero quedan cuantiosos problemas hacia los
cuales se va desplazando la capacidad de demanda que tenemos los ciuda-
danos. ¿La sociedad afortunadamente va disminuyendo el umbral de to-
lerancia al riesgo? Las conflictividades territoriales de hoy pueden ser en
muchos casos diferentes a las de hace tres o seis años, y por lo tanto hay
que identificarlas y valorarlas cada una en su momento. No hay modelo
universal de gobernanza, no sólo de territorio, cada sitio tiene en un mo-
mento determinado una solución al respecto, y por ello es preciso asumir
la revisión del POT.
Dicha revisión representa un reto muy grande para el Estado porque
estamos acostumbrados a que la administración pública se exprese a partir
de una lógica de ventanilla, lo cual genera dificultades para avanzar en ese
sentido. El POT va a establecer unas categorías, y el ciudadano, ¿va a hacer
fila en planeación y le van a decir si cabe o no dentro de ellas, si puede hacer
algo o no? Hemos sido testigos de lo que hizo Carmenza Saldías para que la
oficina de planeación cambiara hacia constituirse en una oficina estratégica,
no ocupada de la atención día a día del ciudadano; todos sabemos que esa es
una tarea difícil, pues hay una cultura complicada al respecto; y en tal senti-
do se debe pasar precisamente de la lógica de ventanilla a la de gobernanza.
Por último considero que es preciso ayudar a ver la revisión como un
proceso de negociación entre las visiones de los diferentes actores, evitando
por un lado que surjan vencedoras y vencidos; y por otro, postergar cada vez
más las decisiones buenas por estar buscando las excelentes. Y de esta mane-
ra asumir la planeación como un proceso de negociación y no simplemente
como un asunto de planes y zonificaciones.

46
47
Miradas a la globalización.
En pos de un análisis integral
del ordenamiento

Edgar Novoa*

* Profesor Universidad Nacional de Colombia

48
E n el contexto actual de la globalización es preciso enunciar una diná-
mica que siempre queda faltando en la mayoría de análisis: la diná-
mica de la geopolítica de la acción social. Si nos centramos demasiado en la
interpretación que se ha denominado como crítica a la armonía política de
la geografía del capitalismo y sus dimensiones espaciales, estamos dejando
de lado en cierta medida este elemento fundamental. Sin embargo dicha
acción social no se entiende únicamente como resistencias. Precisamente
creo que debe ser parte de la necesaria discusión en los diferentes talleres,
el hecho de que la lógica o ilógica de la resistencia no son exclusivamente
reactivas y negativas frente a procesos establecidos, pues también hay pro-
puestas.
El tránsito de la protesta a la propuesta hace ya mucho tiempo que se
dio, y por ello esta presentación va dirigida específicamente a tratar de de-
limitar particularmente la biopolítica del capitalismo en tiempos de glo-
balización, como ruta de comprensión necesaria para la dinamización de
las acciones alternativas con posibilidad efectiva de construir un proceso
favorable a la vida por encima del flujo económico.
Las ciencias sociales hablan de lo espacial sin conocerlo, y por el otro
lado los sociólogos nos hablan de lo social sin conocerlo, en un cruce su-
mamente interesante. Hablar de la geopolítica del capital implica ubicarnos
específicamente en los últimos cuarenta años del proceso de acumulación
de capital, entendiendo básicamente que estamos en una crisis en reestruc-
turación. Más particularmente, en términos de esa lógica del capital, nos

49
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

encontramos en la búsqueda de una solución espacio-temporal a los exce-


dentes producidos durante un largo período de tiempo como las mercan-
cías, el dinero o la fuerza de trabajo; un momento para tratar de encontrarle
salidas a estas inversiones productivas y rentables, en medio de una ruptura
que tiene dos dimensiones, la espacial y la temporal, las cuales son resaltadas
en el proceso de globalización.
En ese sentido, para efectos de la exposición, me remitiré en un primer
momento a esbozar algunas ideas de lo que es el proceso de globalización;
luego enunciaré cuatro procesos fundamentales que están en la base del
proceso de globalización, para tratar finalmente una de las preguntas que
se hace el seminario, orientada a la definición del régimen político que esta-
mos viviendo en Colombia.
Para mirar el proceso de globalización habría que entender que, es un
proceso bastante complejo, pues son muchas las dimensiones que se trasla-
pan con sus diferentes escalas. Tal vez su característica más importante sea
lo que se denomina como tiempos reales, de los cuales se hará mención más
adelante. En términos de un vocabulario de la globalización encontramos la
palabrita que nos abre todas las puertas: lo glocal, donde se traslapan todas
las dimensiones de la vida, social, económica, política, cultural, ambiental,
con las diferentes escalas geográficas que corresponderían a este proceso.
Por lo tanto todo proceso de globalización es un proceso de compresión
espacio-temporal. No se trata de una lógica; el proceso de globalización no
es exclusivamente el final de una lógica lineal y acumulativa que va de lo
local a lo regional, a lo nacional, y entonces actualmente estaríamos en un
momento de escala global. Los procesos de globalización se han dado con
anterioridad en otras civilizaciones de la humanidad, con otras caracterís-
ticas y con otros actores; esos procesos de compresión espacio-temporal se
han dado anteriormente, y actualmente estamos asistiendo a uno nuevo
con características y singularidades que es necesario resaltar.
Por otro lado, ese proceso de globalización no prefigura ni define una
comunidad o sociedad única: son diversas las posibilidades que están in-
mersas en él, tales como los movimientos antiglobalistas. En este sentido, es
preciso recalcar que a esa lógica, a la economía política del capitalismo, de-
bería corresponderle un análisis mucho más amplio de la geopolítica social.
Para el caso colombiano contamos ya con toda la obra del desaparecido Fals

50
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

Borda, quien dejó un paradigma fundamental que expone la experiencia de


lo subalterno, al mismo tiempo como subvertor de la dinámica establecida.
Hay que entender que la globalización no es únicamente un proceso
económico. Claramente aparecen una mayor velocidad y alcance de todos
los flujos comerciales y financieros, pero debido a la comprensión espacio-
temporal, también asistimos a una transformación en todas las dimensio-
nes de la vida social.
Otro aspecto que debe ser tenido en cuenta, es la necesaria distinción
entre globalización y universalidad. Lo global no se puede confundir con
universal. No es un proceso que represente fundamentalmente todos los
símbolos, las culturas en sí mismas. Por esa vía es importante también en-
tender las fragmentaciones propias del proceso de globalización, cuya diná-
mica actual nos está llevando a una nueva reconfiguración de las relaciones
sociales y territoriales que hacen parte del proceso de desenvolvimiento del
capitalismo en sus cinco siglos de historia. Existe una tendencia hacia la
homogenización, a partir de un proyecto general como el neoliberal, orien-
tado hacia la imposición de un espacio definido, único, que al mismo tiem-
po será un escenario siempre en disputa, pues siempre existirán profundos
elementos de diferenciación.
Así, el desarrollo homogéneo de la retórica globalizadora, no es otro
que el desarrollo desigual que anteriormente entendíamos como centros y
periferias, y que ahora es muchísimo más complejo, porque centros y peri-
ferias existen dentro de los primeros. Las grandes ciudades son un ejemplo
claro: ver arder París durante cinco días fue una maravilla, como muestra
de esta construcción de lo central desde la periferia. De ese modo, la actual
etapa de globalización es profundamente dura, condensada, fuerte.
Esa compresión espacio-temporal que implica alcance, intensidad, ve-
locidad, repercusión de las diferentes tendencias que están en la base del
proceso de globalización, no ha tenido precedentes. Efectivamente en la
historia de la humanidad siempre ha existido, pero no la hemos podido
ver en vivo y en directo; muchos de los elementos que constituyen las di-
mensiones territoriales hoy en esa compresión espacio-temporal son flujos,
interacciones y redes que tienen cada vez muchísima mayor consistencia y
velocidad, y esto es lo que hace que hablemos de características fundamen-
tales del tiempo real, como un elemento fundamental de nuestras vidas, en

51
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

donde estaríamos probablemente asistiendo a una de las grandes utopías


del capitalismo: la tierra plana; y sin embargo, así como el capitalismo y el
desenvolvimiento del capital se hace en los lugares específicos, jamás podrá
deshacerse de las resistencias específicas.
Casos como los call centers ubicados en lugares distintos desde los cua-
les es requerido un servicio porque la mano de obra es más barata, o la
posibilidad de trabajar 24 horas sin ningún pago de las horas extras, implica
que esa gran utopía del famoso tiempo real llega a ser uno de los elementos
más importantes de los análisis apologéticos de la globalización.
En términos del análisis crítico de la lógica del proceso de acumulación
capitalista, para entender en tiempo real esas decisiones espaciales o territo-
riales, es fundamental remitirnos a la necesidad del capitalismo de aniquilar
el espacio con el tiempo, porque los impedimentos a la regulación de las
barreras físicas-espaciales siempre han sido un elemento determinante, y
por otro lado, porque los impulsos también consecuentes de eliminación de
todas esas barreras, o fricciones espaciales que se encuentran simultánea-
mente, implican unos impulsos a la aceleración permanente de la rotación
del capital en el tiempo y el espacio.
Todo esto para buscar una salida a las crisis de sobre-acumulación, para
la cual existen múltiples soluciones en lo espacial y lo temporal como claves
para tratar de solucionar parcialmente los límites que se han impuesto a los
flujos del capitalismo. En general las crisis del capital se evidencian como
crisis de exceso de mercancías, de dinero, de capacidad productiva, de fuerza
de trabajo, que no se pueden acoplar rentablemente y que necesariamente
tienen que buscar vías o estrategias para ampliar los límites que ese mismo
proceso de globalización ha establecido para su propio desenvolvimiento.
En ese sentido, se deben mirar al menos cuatro procesos fundamentales
para entender el actual proceso de globalización, para ir pensando en deve-
lar esas dimensiones territoriales: 1. Mercantilización de todas las relaciones
sociales; 2. El desarrollo y la aplicación de lo que hoy se denomina la tecno-
ciencia; 3. Financiarización de la economía; y 4. Las revalorizaciones institu-
cionales requeridas para que el proceso tenga el uso que se le ha establecido.
Por efectos de tiempo voy a profundizar en el tercer y cuarto aspectos.
En cuanto a la financiación de la economía se presenta un elemento
fundamental que es el dinero, el cual se posee o no, que permite una lógica

52
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

más acabada del desarrollo del dominio del capital sobre toda la sociedad.
Asistimos efectivamente a una sobre acumulación de dinero que acelera el
proceso mismo unido al proceso de desarrollo tecno-científico, llevándonos
efectivamente a que el desenvolvimiento territorial de la lógica del valor se
haga en todos los rincones del planeta.
La posibilidad de encontrar esa relación entre una gran cantidad de
dinero acumulado que quiere valorizarse con un desarrollo tecno-cientí-
fico muy alto implica avanzar efectivamente hacia la ocupación de todos
los espacios y territorios mundiales. Cada vez más se establece una relación
perversa entre las relaciones de productividad y dinero. El capital financiero
implica la relación directa con la producción.
En algunas épocas del capitalismo, cuando en medio de la crisis se es-
peraba que ésta pasara, lo primero que se hacía era sacar el dinero del ca-
pital productivo para introducirlo como capital financiero mientras pasaba
el chaparrón, y luego, volver a incluir ese capital como capital productivo
nuevamente. Hoy no, hoy estamos hablando en cierta medida de un capi-
talismo que combina las estrategias de sectores de capital de una manera
mucho más amplia y rápida, en término de sus inversiones, de los cambios
para la aplicación de determinado capital de un sector y traslado hacia otro.
Esto implica una mayor velocidad del capital financiero que está en la base
de las trasformaciones que se vienen presentando.
El otro elemento es la reducción de todas las relaciones sociales a ope-
raciones de valor, batalla que perdió el capital, y sin embargo en su reorga-
nización hoy estamos asistiendo a una fábrica social y difusa, según la cual
se nos ha impuesto la relación de valor como la única relación importante y
trascendental para toda la sociedad. Esto implica también la imposibilidad
para establecer con claridad cuál es el lugar de la producción, cuál el de la
vida y cuál el del trabajo. Con mayor frecuencia esos espacios se traslapan, lo
que implica necesariamente que a través de la aplicación de las tecnologías
esa reorganización de la producción ha llevado a transformaciones deriva-
das en la conversión de toda relación social en una relación de valor.
Otro elemento fundamental de esta transformación es la solución insti-
tuida desde el capitalismo para superar la crisis. El desarrollo y la implemen-
tación de nuevas tecnologías, la robótica, la informática, etc., contribuyen de
una manera eficaz y eficiente a reorganizar tanto el proceso de producción,

53
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

como los de distribución y de consumo, lo que implica el desplazamiento


de la mano de obra y el ya existente desempleo, pues no hay una relación
directa entre inversión y baja del desempleo. El proceso de glocalización
industrial y empresarial se hace de manera más acelerada.
Todos estos elementos confluyen de modo directo en la reorganización
del proceso de sobre-acumulación de capital, lo cual hace que recobren sen-
tido los debates sobre la soberanía y la autonomía, e implica la reformu-
lación de la presencia del Estado como ente articulador o responsable de
ciertas infraestructuras que en principio no asume la actividad privada.
Por esa vía las estrategias neoliberales siguen siendo la privatización, la
desregulación y la descentralización, y dentro de ellas las políticas moneta-
rias se convierten en elementos centrales para el manejo de la política esta-
tal; se trata de las famosas tasas de interés que maneja la lógica de inversión
del Estado, e implican cada vez más la presencia y el poder financiero a nivel
internacional.
Si se miran esos cuatro elementos y se trata de entender la lógica del
régimen político colombiano con una democracia bajo el régimen narco-
paramilitar neoliberal en el cual estamos viviendo, se encuentra que sí hay
una extensión de esa lógica del valor, y que ella cuenta con muchísima
fuerza. La idea es cómo se le abre espacio a las grandes transnacionales en
términos territoriales, y se acaba con prácticas tradicionales que no per-
miten la valorización o la apertura de espacios de valorización, tal y como
lo ha expresado el caso del paro de los pequeños productores, a finales del
año 2008.
Hemos olvidado claramente que la modernización de nuestro país se
ha hecho a sangre y fuego y en términos territoriales; la violencia de los
años 50 es solamente una de ellas, es el final de una lógica perversa que se
inició a finales del siglo XIX, y continúa con la actual lógica de colonización,
despojo, migración, dentro del proceso paramilitar que tiene a cuatro mi-
llones de personas desplazadas en las calles. El régimen se encuentra en una
reacomodación del ordenamiento urbano - regional, alrededor de un pacto
entre facciones narco-paramilitares y de financistas que existen al interior
de las élites de poder. Por el otro lado encontramos la “presencia del Estado”,
ya que sin Estado Comunitario la segunda etapa de la aplicación de políticas
neoliberales hubiera sido imposible.

54
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

Para concluir es preciso entonces asumir lecturas que apuesten por el


análisis complejo de elementos y actores definitorios frente a una de esas
perspectivas de abordaje de la lógica de la globalización, y su relación con las
dinámicas propias de lo que es el ordenamiento territorial en un país como
el nuestro, donde el régimen político vive un fuerte proceso de reacomodo.

55
La globalización, el poder y la democracia
en el reordenamiento territorial

Hernán Darío Correa

56
P rimero es bueno saludar no solamente la asistencia y el interés, sino
también este acto como un primer paso en el trabajo de un año de ésta
Confluencia Social y Académica, a través de la cual se trabajará en torno de
una serie de temas y productos dentro de unas reglas de juego que hemos em-
pezado a acordar. Esperamos que nos acompañen en ese proceso, que incluye
distintos debates y el apoyo a procesos directos de lucha social sobre el orde-
namiento territorial de Bogotá y obviamente de la vida y del mejor estar de las
y los bogotanos. También es de resaltar el compromiso formal de la Secretaría
de Planeación de revisar el POT, ya que la anterior administración no lo hizo,
siendo una necesidad, y hacia allí se dirige esta reflexión, orientada hacia una
serie de puntos en la revisión del POT que se consideran fundamentales para
los destinos nacionales, además de los de ésta ciudad, por razones como las
siguientes, expuestas aquí a través de algunos ejemplos sobre cómo se ha des-
cuidado éste debate en los espacios públicos del país.
El primero, el caso del Tren de Cercanías, que al parecer va a decidir la
expansión de la ciudad —de hecho y por presiones del gobierno nacional y
departamental—, al contrario de lo que la opinión pública votó en torno a la
densificación urbana en el pasado debate electoral para alcalde del Distrito; y
si no entramos en el debate y no garantizamos la armonización local–regional.
Así se vuelve imperativa la revisión del POT de cara a la regulación de los cam-
bios en los mercados de tierras de la Sabana producidos por la dinámica de la
movilidad y de los nuevos usos del suelo, derivados de la expansión urbana

57
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

desde los municipios vecinos, etc.; pero hacerlo, no se prescribe en ningún es-
cenario político, ni en el programa de ningún candidato, ni en ningún plan.
Otro ejemplo se refiere al hecho de que el candidato derrotado en la
anterior elección de alcalde, el actual Ministro del Medio Ambiente, pierde
ante el electorado en cuanto a sus ideas sobre la ciudad y el ordenamiento
territorial, pero es nombrado Ministro del Medio Ambiente, y la Presiden-
cia de la República, que lo había propuesto como candidato, lo convierte
en autoridad macro dentro de Bogotá para garantizar una serie de temas
como son los megaproyectos, decididos desde lo nacional respecto de lo lo-
cal, para garantizar el poder sobre el territorio bogotano y sobre el territorio
de la región. Eso es claro en el debate de la reserva de los Cerros Orientales y
los derechos de los pobladores del borde urbano y de la ruralidad de varias
localidades.
Finalmente, para dar otro ejemplo algo más cercano a la actual adminis-
tración; la gestión del acuerdo entre la administración distrital y algunas go-
bernaciones en torno al abastecimiento alimentario de Bogotá. Estamos llenos
de inquietud, pues aunque hubo algunos cambios en el Plan Maestro diseñado
por Peñaloza y Mockus, gracias a algunos debates ciudadanos al inicio de la
administración Garzón, sigue muy presente la lógica de las agro y multiredes,
las especializaciones campesinas, en una lógica de acopio y de favorecimiento
de las grandes superficies en la comercialización de alimentos en Bogotá. Una
de las metas del Plan original era que las grandes superficies pasaran del 17 o
el 18% del mercado alimentario de la ciudad al 33%, y que se debía acabar con
los tenderos bogotanos, pasando de 130.000 a 6.000 en nombre de la eficiencia
económica y de la competitividad. Al respecto nunca hubo una respuesta clara
sobre cómo se iba a resolver el impacto en el ingreso de 1’000.000 de personas
asociados a ese pequeño mercadeo, y en los tejidos sociales y comunicativos
populares correspondientes, a raíz de la intromisión de esas grandes superfi-
cies en los barrios, quienes de hecho compiten deslealmente con las tiendas,
las plazas y en general los mercados alimentarios abiertos. Hoy se apresta el
Distrito a un acuerdo de profundización del Plan Maestro de abastecimiento y
no tenemos ese debate en la palestra pública.
Ejemplos como estos quizás ayuden a presentar de modo sintético unas
tesis sobre la caracterización política del POT y los retos de su revisión en el
marco de las intenciones que persigue éste Foro, pues ellos nos ponen ne-

58
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

cesariamente a reflexionar sobre las relaciones entre poder y democracia en


contextos globalizados, y obviamente el peso de la planeación en ellas.
En tal sentido, la primera tesis consiste en que los avances históricos
de la Ley 388, que define y da forma a los POTs y se constituyó en un hito
nacional dentro de la racionalización de la planeación, no sólo se han empe-
zado a revelar como insuficientes, sino también a extremar y evidenciar sus
limitaciones originales, relacionadas con su condición de ley de Reforma
Urbana, que acabó imponiéndole al desarrollo regional una lógica urbanís-
tica, -en contextos nacionales y locales de intensas diversidades naturales y
culturales-. El POT de Mitú, por ejemplo, obliga a pensar el desarrollo re-
gional del Vaupés con lógicas de gran ciudad, siendo una población que vive
del puente aéreo, porque allí ni siquiera se usan los ríos. Obligarla (como
hacerlo con un municipio de páramo como Toribío en el Cauca), a acreditar
la inversión de sus transferencias según competitividades y mercados cada
vez más abiertos y más grandes, es un absurdo impuesto por el enfoque de
dicha ley, que ha impulsado inmensas transformaciones en la esfera pública
de los municipios y del país, a veces catastróficas en lo social. El aparato de
salud de Colombia, por ejemplo, ha terminado acoplándose bajo los dictá-
menes de la Ley 100, a los mercados perfectos en las zonas de los estratos
altos de las ciudades, mientras los hospitales públicos de las zonas populares
y de las regiones atrasadas han venido quebrando.
La segunda debilidad de la Ley 388, que se ha trabajado mucho, y por
ello no se desarrolla aquí, no es otra cosa que la ausencia de la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial (LOOT), vacío que dejó sueltos a los POTs
enfrentados a soportar con el peso enorme derivado de esa ausencia.
En tercer lugar, el paradigma del desarrollo social como urbanización,
que pesa enormemente en las proyecciones del POT sobre la ruralidad.
Dentro del ejemplo del Plan Maestro Agroalimentario de Bogotá, campesi-
no que no se especialice y no agregue valor a su producción para beneficio
del distribuidor urbano, desaparece, pero si se especializa también, pues se
urbaniza, entendiendo que la especialización económica es una forma de
urbanización ya que ésta no es solamente construir edificios, sino ligar más
profundamente el trabajo y la producción al mercado para depender com-
pletamente de éste, olvidando el uso de la tierra para el pancoger, la diversi-
dad, la calidad de vida vecinal y la conservación ambiental.

59
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Y finalmente, la crisis de la descentralización es otro gran tema, ligado


a la falta de la LOOT, según la cual muchos municipios resultan inviables
-ambiental o culturalmente- dentro de las lógicas de funcionamiento de sus
relaciones con el Estado central, y sus actuales alcances geográficos, a no
ser que se conceptualice su complejidad urbano rural dentro de una región
dada, y las determinaciones de la biodiversidad natural y cultural en sus
limitaciones y potencialidades hacia un desarrollo humano y alternativo al
del capital. En este sentido, la Ley 388 empieza a mostrar limitaciones his-
tóricas, muchas de las cuales ya son evidentes en los truncados procesos de
desarrollo desigual y excluyente del país.
La segunda tesis tiene que ver con el actual desgarramiento del POT
como instrumento de planeación. Es preciso recordar que la Ley 388 plan-
tea para el POT dos dimensiones fundamentales: orientar el desarrollo, y
regular el uso y la ocupación del espacio; pero este se ha referido casi exclu-
sivamente a lo primero, mientras de hecho se ha constituido en camisa de
fuerza de una lógica de desarrollo en términos de los valores hegemónicos
de la globalización: competitividad y eficiencia, derivados del mercado y no
de las creatividades territoriales y naturales que tenemos.
En ese contexto el POT hace ya varios años, imprime una dinámica
política perversa, hasta el punto de convertirse en un instrumento de adap-
tación de las realidades locales, regionales y nacionales, a las tendencias do-
minantes de la globalización, cuando había sido pensado como un instru-
mento de intervención del Estado en el uso del suelo, en los mercados del
suelo, en el ordenamiento territorial con una serie de criterios ambientales
muy interesantes.
A pesar de esto, y allí está la tercera tesis, la revisión a fondo del POT se
constituye en una oportunidad de construir agendas de paz para Colombia
desde la Región Central del país, por todo el potencial que significan Bogotá
y su economía, ligadas de hecho en sus lógicas excluyentes a los factores de
reproducción del conflicto armado nacional. Esto significaría entrarle de
hecho al tema de la LOOT y de recomponer elementos de la descentraliza-
ción, en un sentido opuesto al que impone el actual gobierno nacional.
En este punto, es preciso reflexionar, así sea de modo breve, sobre el
concepto de región. Se dice mucho, que hay que construirla, pero muchos
analistas insisten en que las regiones no se construyen, sino que existen, son

60
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

de larga duración histórica, el sustrato desde los cuales los Estados nacio-
nales emprendieron sus tareas de centralización política y han perdurado
como encadenamientos urbano rurales diferenciados desde sus bases na-
turales y culturales, pero también desde grandes divisiones del trabajo o
especializaciones socio-económicas de mercados y territorios culturales.
En el caso de la Región Central del país, antes que inventar una ciudad
región, está el problema de democratizar y mejorar muchas de las relaciones
que la sustentan y que están construidas históricamente en tanto regionales;
por ejemplo, el caso del campesinado aún existente en alrededor de 300
municipios que en este momento están ligados al abastecimiento bogotano
y a su economía, y cuya pluralidad depende del establecimiento de relacio-
nes de equidad económica y ambiental en esa articulación; en un sentido
diferente al esquema de urbanización planteado además como inexorable
por los planificadores, que hacen cálculos demográficos sobre el futuro de
Bogotá, cuyos guarismos repercuten en discursos sobre la movilidad dentro
de la competitividad, y saltan hacia las acciones políticas para plantear la
redistribución en el espacio dentro del Plan de Ordenamiento Territorial.
Así, el POT acaba siendo el racionalizador de las tendencias dominantes si
no lo revisamos a fondo.
En ese orden de ideas, un corolario de la anterior tesis, llega a ser el
hecho de que es preciso repensar el modelo de ciudad desde el mismo re-
pensar el modelo de la región donde se ubica y sustenta la primera. La ciu-
dad no son sólo sus equipamientos, sino también tejidos, relaciones socio-
culturales de reproducción social y familiar que van del centro urbano a la
ruralidad, y viceversa.
De otra parte, y en relación con lo anterior, el país tiene una oportu-
nidad de ayudar resolver el problema de la guerra desde propuestas de la
Región Central, que se sabe, tiene un peso enorme en la economía, en el
empleo, en los servicios de todo el país, y por supuesto en los alcances de
la economía y sociedad del campesinado que aún subsiste. Pero en vez de
resolver la regionalización del desarrollo para aportar lógicas democráticas
al país, siguiendo los mandatos electorales que han dado derrotas enormes
a la derecha en las principales ciudades, se nos vende o impone la idea de
un desarrollo hacia fuera, como “oportunidades de adaptación a la globa-
lización”, como un hecho natural que no se discute ni existe en los agendas

61
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

políticas de los partidos, ni en los cálculos y perspectivas de la oposición,


sacrificando además el potencial de los mercados regionales.
La ausencia de ello se deriva de que la política de oposición se sigue
pensando en el tiempo y no en el espacio, mientras los sectores dominantes
la deciden en el espacio, al tenor de la especulación financiera y los cálculos
bélicos. Así, se nos vende e impone la idea de la seguridad con un plan-
teamiento del blindaje de la ciudad, de poner batallones, de garantizarle al
ciudadano la exclusión del conflicto social y armado del país, sobre la base
de que la seguridad empieza y termina por la de la inversión y la competiti-
vidad, cuando la seguridad estaría más bien en abrir la ciudad con una ló-
gica de desarrollo democrático, para ir marcando pautas de inclusión social
de actores sociales como el campesinado, como los colonos, resolviendo el
desempleo con todo el potencial que tiene el desarrollo de la Región Central
del país.
Cuarta tesis, a propósito de la definición del POT como instrumento de
políticas públicas: en la medida de que se trata de un eje complejo de articu-
lación de políticas que se ha convertido en eje de racionalización de tenden-
cias dominantes de desarrollo, aquel es un factor de representación política
en el sentido de recreación de imaginarios de los actores del desarrollo y de
la política, pero también en cuanto a representación como modo de hacer
la política, manera de organizar las mediaciones políticas fundamentales en
torno al destino de la ciudad.
Ya los políticos saben, y por eso se reproduce el clientelismo desde la
entraña de los tecnicismos en la planeación, que lo que importa es ganar
de forma populista las elecciones mientras se atan los contratos y las lógi-
cas que se le imponen al equipo de profesionales de Planeación Distrital, a
nombre de los principios de la tecnocracia: la eficiencia y la información
especializada; y pare de contar. Se hace política repartiendo prebendas a las
clientelas, y gestión pública mediante contratos privados de desarrollo, pues
también el POT resulta siendo un factor de legitimidad, en tanto sólo tienen
derecho a opinar sobre el desarrollo y a participar en el debate público sobre
las perspectivas de la ciudad, quienes estén formados técnicamente, o a lo
máximo quienes se acrediten como usuarios: se olvidan los conceptos de
ciudadanía, de la condición socio cultural concreta de los grupos sociales
etc., y de este modo sólo participan en el diseño o ajustes del POT los que

62
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

saben del mismo, y la Secretaría de Planeación se muerde la cola con sus


consultores, sobre el mismo tema.
La última tesis se relaciona con la necesaria articulación entre el POT
y el plan de desarrollo. En los Planes de Desarrollo debiera existir deter-
minantes legales para incluir propuestas de revisión de POT, desde las op-
ciones ciudadanas de desarrollo y gobierno, atendiendo a todas las razones
aquí expuestas. Lo histórico y lo político se combinan para hacer del POT
ese instrumento complejo, cuya enorme dimensión política se ve acrecen-
tada por el hecho de que lo político no se agota hoy en el marco nacional,
determinado por lógicas de poder mundial, globalizado, etc., como lo reve-
lan los contratos petroleros, las inversiones extranjeras, los pactos de libre
comercio que están por encima de la Constitución, hasta el punto de que
gran parte del poder real está descentrado de los escenarios electorales.
Así, la división de lo político y lo técnico como punto de partida de la
gestión pública, no son más que paradigmas, estrategias de poder, disposi-
tivos de dominación que hacen del POT un elemento importantísimo en la
perspectiva de repensar el régimen político. El POT es instrumento – ya lo
señalé – de articulación de tendencias pero también del modelo de desarro-
llo promovido en los últimos años desde las instancias nacionales y sobre
todo internacionales. Hay ahí un problema fundamental para mirar.
Finalmente, de las anteriores tesis se deriva lo que se podría denominar
como los grandes retos en la revisión del POT.
Un reto político de administraciones como las de Samuel Moreno en
Bogotá o Navarro en Nariño, o en general de los gobiernos territoriales que
se dicen alternativos, es hacer de la revisión del POT un escenario de deba-
te político, recuperando para la política los problemas de la sociedad, del
piso social, del territorio, porque en la Colombia de hoy la política no solo
está extraviada, envilecida por las lógicas mediáticas, mafiosas y corruptas,
sino que está extraviada de los debates de las agendas reales de los conflic-
tos sociales y de las necesidades de la gente. Por ello debe ser recuperada,
reencontrada en los territorios locales y regionales en tanto expresión de la
transformación social.
Por ello, si todavía se cree en la democracia, hay que escuchar el manda-
to social, incluso el electoral que se ha expresado en la escala territorial. En
Bogotá ha habido dos mandatos ciudadanos a las alcaldías para cambiar las

63
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

lógicas de la ciudad, pero hasta ahora escuchamos al Secretario de Planea-


ción diciendo que hay una intención de revisar el POT. Es preciso volver el
POT un debate político en la ciudad, sobre los destinos de la ciudad. Y ahí
los retos son mayores, pues deben incluir algunos temas emergentes, que
resultan cruciales para todos.
En tal sentido, propongo tres temas como fundamentales para empe-
zar ese debate de la organización territorial y por ende de la revisión del
POT. La crisis humanitaria entendida no solamente como la violencia, la
degradación de la guerra y la situación de las víctimas, sino también como
el hambre, el desempleo y la segregación socio espacial de los desplazados y
de la mayoría de los habitantes urbanos. Así, la crisis humanitaria nacional
y el peso de Bogotá y la región central sobre ella son centrales para orientar
la lógica de la revisión del POT.
La soberanía, la seguridad y la autonomía alimentaria como temas cen-
trales ante una crisis alimentaria mundial que llegó para instalarse y que-
darse por razones obvias para todos. Y por último la condición pública y
común del agua y de su manejo, y aquí es preciso destacar el referendo del
agua como una oportunidad con que cuenta el país para hacer un debate en
toda la línea a la visión y a las políticas neoliberales, desde estos asuntos de
la defensa del agua como bien público; el acceso al agua como un Derecho
Humano fundamental, el cuidado de los ecosistemas estratégicos, y el res-
peto a la dimensión cultural y la gestión pública estatal o comunitaria sin
ánimo de lucro de la misma. Hoy en Bogotá el acueducto se mantiene como
cascarón público, pero se ha privatizado la gestión y se ha mercantilizado el
recurso, como lo revelan los debates adelantados por dicho movimiento.
El otro reto es la armonización territorial en la región central del país,
como componente de revisión del POT, a partir de la cual se puede y debe
generar un proceso de inclusión social de aquellos municipios que alimen-
tan a la ciudad, o que le facilitan el agua para beber o para disponer de las
aguas servidas en sus territorios, a partir de una mesa de encuentro de la
Región Central del país hacia un proceso constituyente hacia la paz. Las
experiencias de las constituyentes regionales pueden aportar a dicho em-
peño vía acuerdos territoriales, o a través de los canales de la misma oposi-
ción partidista actual, pues la solución de fondo de la guerra en Colombia
no puede encontrarse sin una democratización profunda a la cual pueden

64
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

aportar las actuales realidades de la región central país, inscritas en procesos


de auténtica reorganización territorial. Esa lógica de la armonización terri-
torial es fundamental en la manera cómo, de verdad este país se juegue hacia
una vía viciada, autoritaria, mafiosa de desarrollo, o hacia una vía democrá-
tica de consolidación de la diversidad, a partir de los paisajes campesinos
sobrevivientes, la conservación natural de los ecosistemas esenciales al ciclo
de agua, y las construcciones históricas territoriales y culturales regionales.
Pero ello sólo es posible si se abren las esclusas del último reto que ape-
nas queda enunciado aquí: la reconceptualización de la participación y de la
movilización social y ciudadana, en este contexto de una profunda revisión
del plan de ordenamiento territorial de Bogotá.

65
El modelo global y la construcción local
del territorio

Dora Peña*

* Asamblea Sur

66
E l éxito de esta convocatoria significa que hay con nosotros muchas más
personas pensando en la revisión del POT, y en que las políticas actua-
les en Bogotá son inequitativas, injustas y están perjudicando a mucha pobla-
ción a pesar de que eso no se vea en los indicadores económicos y de bienestar
social. Para Asamblea Sur, proceso en el cual he venido participando desde
hace seis años, ha sido una tarea importante entender la lógica del capital en el
marco del territorio y de los conflictos que todo el tiempo están perjudicando
al sur de Bogotá, la cual nos llevó a formular nuevos interrogantes desde la
perspectiva de la Cuenca Hidrográfica del Tunjuelo, que presenta conflictos en
la zona urbana, y también una serie de potencialidades que después de hilar e
investigar dan cuenta de la verdadera razón de la desgracia que tenemos en el
sur de Bogotá, desde el punto de vista de indicadores sociales de vulnerabili-
dad de las personas, la indigencia, los altos índices de inseguridad, entre otros
problemas.
Otra entrada del análisis y la práctica de Asamblea Sur parte de algo que
ya ha sido dicho aquí: el territorio no es solamente el espacio geográfico o fí-
sico, sino también las relaciones culturales, de cariño y afecto que se generan
en un espacio determinado, lo cual define su construcción y desarrollo.
En este sentido hemos venido haciendo una serie de reflexiones desde
la cotidianidad y desde el sentir y vivir en el sur de Bogotá, enfrentando
conflictos como la minería, el basurero de Doña Juana, las inundaciones y
el crecimiento urbano, que más allá de las declaraciones y compromisos de

67
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

la Administración siguen dándose de manera informal, principalmente en


las localidades de Ciudad Bolívar, San Cristóbal, Bosa y en las zonas de pe-
riferia de algunas otras. Dichas reflexiones se han hecho de cara al proceso
de revisión de un modelo de ordenamiento y un modelo de ciudad que no
responden a lógicas coherentes ni a postulados claros para la población o
la realidad del sur de Bogotá, cuya situación es más complicada que otras
frente al ordenamiento del territorio, ya que en el momento de confrontar
las políticas no sabemos a quién ni cómo cuestionar, debido a que dichas
políticas cambian con cada gobierno; y aparentemente el Plan de Ordena-
miento Territorial que es impermeable a este tipo de situaciones, también
cambia dependiendo de la fuerza y capacidad de los distintos actores urba-
nos de posicionar en la mayoría de casos intereses individualistas guiados
por la lógica del mercado.
Bajo este marco general queremos compartir con ustedes una serie de
reflexiones y postulados sobre las principales limitaciones y grietas de la
actual propuesta de Ordenamiento Territorial para la ciudad, la cual entrará
en revisión en pocos meses.

Múltiples voces desde La Cuenca para la ciudad


en la perspectiva de otro ordenamiento posible.
En primer lugar quiero presentar la ubicación geográfica de Colombia
en relación con los temas que convocan éste panel: poder, democracia y
globalización. Quise comenzar con una definición de la globalización. Ha-
blamos de la globalización como el fenómeno de apertura de las economías
y las fronteras con el incremento de los intercambios comerciales, movi-
mientos de capitales, circulación de las personas y las ideas y difusión de la
información, de los conocimientos y las técnicas, como proceso geográfico y
sectorial basado en indicadores y principios económicos, que afecta e invo-
lucra otros factores y ámbitos de existencia de la sociedad, el país y la región
donde se implante.
Una de las exigencias de la globalización para que un territorio, una
ciudad o una región hagan parte de ese modelo, como componentes efi-
cientes, es la famosa competitividad económica. En sociedades como la
nuestra la competitividad ha implicado fuertes cambios en la estructura de
la economía interna, los cuales derivan en cambios en las estructuras admi-

68
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

nistrativa y militar, y en la normatividad. Se promueve un cambio en todas


las instituciones que regulan la vida social, marco en el cual se encuentra,
para nuestro caso, el actual Plan de Desarrollo del presidente Álvaro Uribe
Vélez.
Otro aspecto de este nuevo momento está relacionado con la búsqueda
del financiamiento certero de las inversiones y obras que se quieran desarro-
llar dentro de la ciudad, la región o el país. Para nosotros el apoyo financiero
se basa en empréstitos, en créditos internacionales o el apoyo con algunos
recursos condicionados por el país donante, tal y como sucede con la polí-
tica del Plan Colombia y el Plan Patriota, ejemplos claros de ésta forma de
inversión y condicionamiento por parte de las orientaciones extranjeras.
La inversión extranjera es otro proceso que se impone, y por eso en los
medios de comunicación o en las exposiciones de entidades como la Cá-
mara de Comercio, se propone que es necesario un ambiente amable para
el inversionista, lo cual está representado en la necesidad de mayores vías y
mejor infraestructura, es decir en el acondicionamiento físico espacial de
la ciudad de cara al mercado internacional y de espalda a la realidad de la
mayoría de sus pobladores.
Este proceso se incentiva bajo el supuesto del mejoramiento de los indi-
cadores macro económicos, y supuestamente con ellos, el del mejoramiento
de las condiciones de vida de nuestra población. También es importante
el establecimiento de una infraestructura física para el desarrollo de una
economía de servicios como exigencia determinante para medir el nivel de
competitividad de Bogotá y la Región.
El atraso en las políticas de ciencia y tecnología es otro aspecto proble-
mático para Colombia en el contexto actual. El modelo globalizante exige
desarrollos en investigación y tecnología con los que aún no contamos. En
Cundinamarca y en Bogotá los avances en la materia son muy pobres, y
en esa medida nuestro lugar en el ranking mundial es de final de lista y lo
seguirá siendo en tanto no garanticemos la cualificación de las relaciones de
producción que se dan en la ciudad - región.
La situación laboral es otro de los elementos determinantes. Hoy la ten-
dencia es a la desaparición del contrato de trabajo con garantías laborales, y
la entrada de la modalidad de prestación de servicios. Es increíble el número
de instituciones que hacen prestación de servicios donde el patrón sencilla-

69
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

mente se desentiende de prestaciones sociales, salud, etc., bajo una lógica


en la cual el trabajo se convierte en un costo para el contratista. Desde otra
perspectiva la educación se ha precarizado debido a la estrecha relación con
el trabajo y al papel de éste último en nuestra sociedad. La oferta educativa
para la cualificación de mano de obra en áreas técnicas se privilegia por
encima de la opción profesional. Para el modelo sigue siendo mejor tener
mano de obra más barata que sea muy operativa.
El siguiente aspecto es el sistema tributario. Ustedes saben que Colom-
bia tiene una pirámide inversa donde el que tiene y mueve más capital es el
que menos paga impuestos, y finalmente todo el sistema tributario se so-
porta sobre las clases más bajas que somos los que pagamos para que no nos
quiten lo poco que tenemos. Pero las exenciones de impuestos a los grandes
capitales son muy altas, y en este sentido son totales las condiciones que se
les dan a las multinacionales para que lleguen aquí y hagan sus inversiones.
En segundo lugar se debe tener en cuenta lo macro y lo sub-sectorial,
para ser competitivos. Reitero la importancia de afinar la lectura correspon-
diente a la competitividad ya que es ésta una de las columnas que sostiene
el modelo globalizador. En ese sentido, la orientación de las políticas co-
merciales internacionales y su concreción en Tratados como el TLC, son los
desarrollos que han venido agenciando nuestros ministerios e instituciones
del Estado a partir de la clara orientación del Plan de Desarrollo Nacional.
El comportamiento del comercio exterior potencia la producción na-
cional de cara a la demanda, a lo que se va a consumir en otras partes del
mundo, lógica a la cual responde la agenda exportadora del Ministerio de
Agricultura, haciendo parte del modelo de competitividad que no diversifi-
ca sino por el contrario especializa la producción.
En este sentido, se debe caracterizar la lógica de las cadenas producti-
vas, que están fortaleciendo lo aquí enunciado. El modelo Bogotá Región
tienen un buen número de documentos que deben ser material de lectura
en estos procesos de debate y reflexión, en los cuales está soportado todo
el modelo, pues en ellos se definen las estrategias, los proyectos, las rutas
de comercialización, entre otros muchos aspectos que han venido siendo
llevados a la práctica por las instituciones y el sector privado. Sin embargo,
cabe preguntarse ¿cuántos bogotanos y bogotanas conocen estos procesos?
¿Cuántos saben que Bogotá está inmersa en éste modelo y que la ciudad

70
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

puede convertirse en una Ciudad – Estado con la influencia en municipios


cercanos de la región, siendo esto a su vez el desarrollo lógico de una diná-
mica que supera los límites de la misma Colombia?
Aunque la población viene reclamando alternativas democráticas al
modelo, expresadas entre otras en las dos últimas alcaldías de la ciudad, pa-
reciera que dichos alcaldes no interpretaron estas apuestas y por el contrario
han sido funcionales a la implementación del modelo definido por el Plan
de Desarrollo Nacional.
Otro aspecto es la forma de democracia participativa que tenemos en
el país, la cual ha estado definida por el poder económico gremial clásico,
junto con el reciente poder económico mafioso. En este cruce debe incluirse
la dinámica de los intereses internacionales que para el caso del actual Presi-
dente, están directamente relacionados con Estados Unidos. Podemos decir
que en los escenarios como el Congreso y el Concejo Distrital, la mayoría de
representantes apuestan a la reestructuración normativa de la sociedad de
cara a una mejor ubicación en el concierto global.
La lectura desde el escenario social: las formas de organización y par-
ticipación de unas décadas para acá han sido sectorizadas y movilizadas
por intereses específicos. Así pues, en Asamblea Sur promovemos sin olvi-
dar los intereses individuales una participación más territorial, movida por
conflictos que evidencien cómo de una forma colectiva se pueden sortear
estos problemas o presionar para que efectivamente se acaben. No estamos
abogando por el fin de la participación desde lo sectorial, sino más bien por
enrumbarla nuevamente desde los diferentes sectores tales como el género,
jóvenes, mujeres, ambientalistas, culturales, derechos humanos, etc., hacia
la articulación y comprensión de la dimensión territorial en cada una de las
luchas muy serias que desde allí se han emprendido.
Después de todos estos años hemos llegado a la conclusión de que los
conflictos en el sur de Bogotá son de carácter territorial atravesados por el
choque de intereses económicos con efectos básicamente en lo social y en lo
ambiental. Con esta claridad hemos consolidado la organización, la parti-
cipación y las soluciones, principalmente en el sentido de evitar la sectori-
zación de las respuestas y salidas a nuestra crisis, evitando la parcialización
y el asistencialismo que no resuelven problemas estructurales como los que
aquí se han mencionado.

71
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

En esta misma ruta Asamblea Sur propende por la movilización social


entendida como el acto de organizarse, presionar o incidir por las diferentes
vías de lucha, en la transformación de un territorio para lograr resolver los
problemas del grupo o colectivo que se nombren para ello. Ahora mismo dicha
movilización se encuentra muy debilitada, frente a lo cual hacemos un llamado
a preguntarnos qué estamos haciendo desde los sectores o qué podemos hacer,
sin dejar lo que venimos haciendo hace varios años; cómo podemos lograr
articularnos para volver a constituir los movimientos sociales como los que
reivindicaban intervenciones y concertaciones desde lo territorial.
Todos estos aspectos constituyen el ambiente para que la planeación, las
políticas públicas y el ordenamiento territorial, se aprueben sin el concurso
de la gente, las iniciativas de la administración y del sector privado, conver-
tidas en las políticas para la ciudad. En tanto la gestión y la administración
local siguen repitiendo los mandatos norteamericanos y europeos sintetiza-
dos por ejemplo en los Objetivos del Milenio.
Finalmente en relación con los aspectos que caracterizan a la globali-
zación y al ordenamiento del territorio en éste marco, me interesa señalar
algunos de los efectos que vemos en el Sur y en la periferia de la ciudad,
como son la destrucción de territorios y sectores de la sociedad que no son
competitivos, que no tienen poder de adquisición, industrial, etc.; la agu-
dización de la pobreza, el aumento del número de jóvenes sin acceso a una
educación de calidad, del desempleo y de la explotación de nuestros recur-
sos, la privatización y monopolización de los servicios públicos, con una
fuerte tendencia a la violación de Derechos Humanos que cada vez es más
grave, y la agudización de un conflicto interno, que el Presidente niega, pero
que todos los días crece.
También quiero resaltar algunos de los elementos que definen, o mejor
caracterizan la expresión de la globalización en el Plan de Ordenamiento
de Bogotá. Tal vez no estemos todos de acuerdo, pero desde el proceso de
Asamblea Sur hemos venido considerando que la globalización en Bogotá
se expresa con un modelo de Ciudad – Estado donde el crecimiento de la
población y el comercio provocan un matrimonio que implica nuevas re-
laciones políticas e institucionales al interior de los territorios que impacta.
La competitividad, productividad y la conectividad, son los pilares del Plan
de Ordenamiento nuestro.

72
Ordenamiento territorial, poder y democracia en la globalización

La tendencia ha sido la entrega de servicios públicos a multinacionales,


la bancarización de actividades económicas, la renovación urbana al servicio
de centros comerciales, mercados financieros y movilidad, la determinación
del uso del suelo orientada por intereses privados y no colectivos, acciones
que se realizan por encima del bienestar de la mayoría de la población.
Este modelo ha avanzado a partir de una planeación que no consulta a
nadie, lo cual nos arroja 17 Planes Maestros firmados que prescriben donde
se debe ir a estudiar, a trabajar, a tomar el transporte, cambiando hábitos y
transformando la cultura. No estamos hablando del Plan de Ordenamiento
que organiza solamente lo físico, sino de un Plan de Ordenamiento que
organiza la cabeza.
Con el POT se quiere implantar este modelo de competitividad en una
ciudad donde más del 60% de su economía es de origen especulativo; noso-
tros no transformamos, tenemos bancos, empresas de servicios, el gobierno
se involucra en dinámicas que llevan a que la industria ocupe tan solo un
15% de dicha productividad. Entonces pregunto ¿estaremos listos para eso?
La respuesta es: no.
Así mismo, la división político administrativa en UPZs, líneas, trazados
y demás, para nada atienden al conflicto que está todo el tiempo presente
en la ciudad.
Uno de los casos más emblemáticos de las consecuencias de la globali-
zación en la ciudad es la explotación minera más grande que se tiene aquí
en la región central, y ella se encuentra dentro del perímetro urbano, en la
cuenca del Tunjuelo.
En ésta explotación hacen presencia una serie de personas jurídicas
que se reducen a tres multinacionales: Holsing, Cemex y la Arquidiócesis
de Bogotá. Son ellos quienes hacen la explotación minera y nos tiene en
riesgo a más de 36 barrios del sur de Bogotá. La situación del 2002 al 2008
ha empeorado, las multinacionales nos demandan por $388 mil millones
de pesos, demandan al distrito argumentando que éste tuvo la culpa de que
ellos tuvieran que parar su actividad económica durante aproximadamente
tres años.
Asamblea Sur realizó orgullosamente un paro en el 2004 con el apoyo
de toda la comunidad y de muchos de los que estamos hoy aquí, habitan-
tes de Usme, Ciudad Bolívar, gente de la Mesa de Cerros, logramos parar

73
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

temporalmente éste proceso de explotación natural y social. Sin embargo


el paro fue temporal, y ahora hay 36 barrios entre Ciudad Bolívar, Usme
y Bosa que se encuentran en riesgo de inundación; pero la única solución
ha sido la atención inmediata de la DPAE, quienes llevan un colchón y se
olvidan de la problemática pasada la emergencia.
Para terminar quiero hacen énfasis en algunas de las afirmaciones de-
sarrolladas en la presente ponencia. 1. Bogotá y la región están preparadas
para entrar en un modelo de globalización, y en ese sentido desde casos tan
significativos como los que ocurren en Cerros, Usme, San Cristóbal, en el
Sur, debemos preguntarnos si realmente estamos dinamizando procesos de
organización y movilización capaces de exigir un lugar digno en éste con-
texto. 2. Es preciso adelantar ejercicios de democracia directa en la toma de
decisiones de la política pública, aunque hoy parezca imposible. 3. Por últi-
mo, nosotros creíamos que el POT de Bogotá era imposible de transformar
hasta esta fecha. Pero sí, el Plan de Ordenamiento se debe reformar porque
la gente lo pide, porque está organizada, porque plantea mejores alternati-
vas de las existentes. Y a partir de impulsos como éste ya logramos detener
el crecimiento del basurero Doña Juana, prueba de que la organización y
movilización popular tienen capacidad de traducirse en mejores condicio-
nes de vida para el conjunto de la población.

74
75
DOS
77

Ordenamiento territorial,
región y país
Avances y limitaciones en la mirada
sobre la ciudad y la región central

Patricia Rincón*

* Docente de la Universidad Nacional de Colombia, experta y consultora en temas de Ciudad Región

78
L a base del análisis que presentaré sobre la temática que nos reúne, re-
coge dos puntos de vista sobre la región central; uno más personal y
académico, surge desde la perspectiva de un trabajo de tesis doctoral, elabora-
da con apoyo de un grupo de investigación de la Universidad Nacional; el otro,
desde trabajos de acompañamiento a éste proceso de integración regional, rea-
lizados para la Secretaría Distrital de Planeación.
Estamos convocados a una reflexión sobre la revisión del POT de Bo-
gotá a efectuarse el próximo año, en función de temáticas variadas, dentro
de las cuales se encuentra la regional. Es importante precisar que la forma
como se estructura la relación de Bogotá con su región tiene un primer ni-
vel de referencia en sus vías, en tanto conexiones que van configurando las
actuales relaciones desiguales entre la ciudad y la región.
Las vías principales de Bogotá, empiezan a adquirir un sentido regional
cuando se las mira en el contexto de sus departamentos vecinos. Así Bogotá
se va conectando por la calle 80 con el occidente de Cundinamarca, por la
autopista norte y la carrera 7ª con Boyacá, por la autopista sur con el Tolima,
y por la Avenida Boyacá con el Meta. Si miramos estas vías en el contexto
nacional, vemos que conectan desde Bogotá hasta Antioquia, la Costa At-
lántica y Venezuela, o el Pacífico y Ecuador. La conexión tradicionalmente
más débil ha sido con el oriente del país.
En este contexto uno se pregunta sobre el impacto de Bogotá en la re-
gión, y cuál es el límite de éste impacto respecto de los departamentos ve-
cinos o del territorio nacional. Es importante mencionar algunas cifras, así

79
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

sea en este caso de modo porcentual: el área de la región central (Bogotá y


los cuatro departamentos) representa el 14% del área del país, el 29% de
sus habitantes, el 30% del total de municipios (1.100 en total nacional), y
suma el 32% de los aportes al PIB colombiano. Pero, cuando hablamos de
región central surge la pregunta sobre, ¿por qué se le llama región siendo
un territorio tan diverso, marcado por la cordillera oriental y sus altiplanos,
tradicionalmente muy poblados, o por las partes bajas como las llanuras del
río Magdalena y los Llanos Orientales, así como por los piedemontes de las
cordilleras Oriental y Central?.
En la caracterización y significado de la región, no es la diversidad de
las subregiones el elemento sobresaliente, sino el de las dinámicas actuales
de articulación entre sus ciudades capitales Bogotá, Ibagué, Villavicencio y
Tunja más toda la constelación de ciudades de menor jerarquía pero tam-
bién importantes en el territorio, las que aparecen como el hilo conector,
especialmente en relación con el tema de población, importante en dicha
caracterización.
Es así que el porcentaje de población de la región central en los censos
nacionales desde el año 38 hasta el año 2005 ha sido relativamente estable,
manteniéndose entre un 33% y un 29%. Lo que ha cambiado dramática-
mente durante los últimos 80 años es su composición interna. En el año
38 el departamento de mayor peso poblacional era Cundinamarca con un
13%, luego Boyacá con un 8%, le seguía el Tolima y en cuarta posición esta-
ba Bogotá con apenas el 4%; el Meta aun no iniciaba una dinámica pobla-
cional importante.
En el 2005 se revela el fuerte cambio ocurrido, pues Bogotá, de repre-
sentar casi una octava parte de la población, ahora representa más del 50%,
y los demás departamentos han visto disminuir muy drásticamente su re-
presentatividad, con excepción del Meta que en ese tiempo empezó a con-
solidar su población actual. Esto permite establecer la ligazón profunda en
población y cultura de estos cuatro departamentos. En la capital son muy
fuertes las raíces de abuelos y padres provenientes de estos departamentos,
quienes la han enriquecido y construido, y allí surge la pregunta sobre cómo
devolver el aporte que han hecho estos departamentos con sus poblaciones
al crecimiento y consolidación de una ciudad como Bogotá.

80
Ordenamiento territorial, región y país

Existen otras variables a reconocer, como es la evolución político admi-


nistrativa de estos cuatro departamentos: en el año 38 algo más del 80% de
los municipios de Boyacá, Cundinamarca y Tolima estaban definidos, mien-
tras que el Meta era un gran territorio con pocas divisiones municipales
establecidas, que se fueron multiplicando durante los últimos 40 o 50 años.
También vale la pena resaltar el cambio drástico que sufrió Boyacá cuando
en el año 70 se le separó el territorio del actual departamento del Casanare;
o las variaciones en las conexiones: Es preciso identificar cómo han estado
tradicionalmente conectados o aislados estos territorios, aquí encontramos
que la más antigua conexión ha sido la de Bogotá con Boyacá, tanto por
Tunja como por Chiquinquirá, o la conexión férrea del año 38 de Bogotá
con Honda, Girardot o Sogamoso. Conexiones que en distintas épocas han
ido cambiando: ya casi no se usa el tren, se supone que su uso se va a reacti-
var en algún momento; las conexiones hacia el Meta empiezan a surgir con
más fuerza desde los años 50.
Si se cruza la demografía con la conectividad, es posible establecer que
los municipios más poblados están conectados a los ejes viales importantes,
en tanto que los más despoblados son los menos conectados. Otro cambio
a resaltar es el de la migración rural-urbana, en el año 38 la mayoría de la
población de estos cuatro departamentos vivía en el área rural, mientras que
en el 2005 pesa más la población ubicada en las áreas urbanas, al tiempo que
las áreas rurales de algunos departamentos se van despoblando.
¿Cómo funcionan los ejes de conectividad respecto de los municipios
que ellos cruzan? ¿Cuáles son las características de estos? ¿Cuál es la activi-
dad económica en las áreas rurales? ¿Qué se cultiva? Y aquí nuevamente se
encuentra una gran diversidad. Se cultiva arroz en el Tolima o en el Meta,
donde también hay café y palma, en otros se cultiva papa, flores, frutas. En
todos los departamentos hay municipios que reciben regalías por hidro-
carburos, por sal, esmeraldas, hierro etc. En muchos resalta la ganadería, y
hasta la producción de coca, para dar sólo algunos ejemplos.
La investigación que vengo adelantando para el trabajo de doctorado
propone una articulación de todas las anteriores variables, a partir del pen-
samiento complejo, que busca identificar y reconocer las relaciones exis-
tentes entre las dimensiones social, espacial y temporal, las cuales a su vez
van generando nuevas dimensiones; es decir las personas sobre el espacio

81
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

van generando una sociedad, en un territorio específico y con una cultura


particular.
En ese esquema conceptual, las dimensiones de espacio, territorio,
tiempo, cultura, personas y sociedad nunca van a ser equilibradas, ni van
a tener el mismo peso, y por ello algunas serán a veces dominantes y otras
débiles. Se reconoce que dentro del modelo actual de desarrollo del país al
tema económico se le da mayor peso, y eso marca una de sus características.
A partir del esquema de interrelación de variables, que según sea el caso
puede hacerse más complejo, se construyó un modelo espacial multi-crite-
rio que permite identificar la estructura funcional actual de la región.
Como resultado, se obtuvo un mapa en donde se identifica la estructura
funcional de la región central, la cual fue subdividida en tres rangos fun-
cionales (alto, medio y bajo). La estructura funcional alta es la zona donde
se producen la mayor cantidad de flujos, relaciones e intercambios de po-
blación, de productos, de comunicaciones para el caso de la región central,
ésta cubre de manera continua un eje norte-sur, que va desde Espinal en el
sur-occidente hasta Sogamoso en el norte pasando por Bogotá, y de manera
no continua llega hasta las capitales del eje oriente-occidente, es decir Villa-
vicencio e Ibagué. La zona de funcionalidad intermedia se ubica de forma
inmediata a la anterior, y la de funcionalidad baja en las zonas periféricas de
los cuatro departamentos, mostrando el menor intercambio e interacción
de estas poblaciones entre sí y con las de las zonas de funcionalidad alta o
media. Cuando se cruza el modelo de estructura funcional urbana con la
variable “áreas de protección”, se hace evidente que las zonas de mayor in-
teracción están limitadas o constreñidas por aquellas, y por ende se deduce
que el impacto y la presión ejercida por las actividades urbanas, pone en
grave peligro áreas de protección estratégica como los páramos, de inne-
gable importancia sobre el agua, o en general los ecosistemas que siempre
rebasan los límites político-administrativos municipales y en muchos casos
departamentales, como sucede con el río Magdalena.
Otra de las variables que se cruza con el modelo de estructura funcio-
nal urbana, es el indicador de necesidades básicas insatisfechas, el resultado
evidencia que las áreas con mayores índices de NBI están ubicadas en las
zonas de estructura funcional baja, que ya se ha comentado están locali-
zadas mayoritariamente de forma periférica en los cuatro departamentos,

82
Ordenamiento territorial, región y país

aunque hay pequeñas áreas al interior de zonas de funcionalidad media o


alta. Con relación a la estructura funcional tanto urbana como rural, se ha
encontrado que la cobertura de servicios públicos es menor en las zonas de
funcionalidad baja.
Por todo ello se pueden y deben mencionar los principales ejes de im-
pacto regional, que tendrán que ser discutidos e incorporados en la revisión
del POT. Son ellos, el eje ambiental, el de hábitat, el económico, el de infra-
estructuras y movilidad y el político e institucional. Esto supone identificar
cuáles son los proyectos conjuntos que permitirán un mejor manejo de los
bienes ambientales, o ayudaran a la generación de polos de desarrollo, don-
de trabajo, vivienda y equipamientos deberían estar articulados dentro de
una misma intervención, permitiendo fortalecer ciudades de diversas jerar-
quías que apunten hacia la conformación de una región ambiental y social-
mente sostenible, en una perspectiva de región que no se puede aplazar más,
pues ya en el año 1951 el plan piloto para Bogotá planteaba justamente que
el tema regional era central para la por aquel entonces pequeña ciudad, pero
no hubo la voluntad política para discutirlo.

83
La ciudad región: sentidos del territorio
en la globalización

Jorge Pulecio*

* Economista, profesor de ciencias y económicas de la Universidad Nacional de Colombia y consultor


en temas económicos y sociales

84
Q uiero comentarles que hice un estudio en España sobre los temas de
los impactos territoriales de la globalización y en uno de los módu-
los de mayor discusión, me sorprendió que el expositor central se refirió a un
Maestro de Colombia que había hecho unos grandes aportes, los cuales que-
rían ser retomados para el caso de España sobre los temas de integración regio-
nal. Ese Maestro era por supuesto Orlando Fals Borda, tal vez más conocido en
América Latina y en otros continentes que entre quienes toman decisiones de
política sobre ordenamiento territorial en nuestro país.
Es importante destacar que el contexto en el cual se va a discutir el POT
es el de la globalización; marco en el cual el tema del territorio y del espacio
ha sido tratado por algunas corrientes desde la perspectiva de los “no-luga-
res”, que nos ubica en el mundo de las redes, los flujos, los espacios simbó-
licos y no euclidianos. Esa tendencia a suponer que los territorios pueden
pasar a un segundo lugar en un contexto de globalización es sustentada por
las innovaciones tecnológicas, el avance de la comunicación, el transporte,
los sistemas y el comercio de servicios dentro del cual muchos de los bienes
son intangibles, lo cual ha llevado a suponer que efectivamente estábamos
entrando a un mundo carente de lugares y espacios locales; pero dichos
supuestos vienen siendo contrastados no solo en la teoría sino también en
la práctica política.
En el Informe de Desarrollo Humano que presentó el PNUD para Bo-
gotá la semana pasada, precisamente se destacan aspectos como los que la
Profesora Patricia Rincón resaltaba para el caso de la ciudad. Una simple

85
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

idea para concretar sobre por qué sí son vigentes los territorios es la exis-
tencia de la competitividad y la pertenencia. En todo caso, en el contexto
de globalización las empresas fluyen a escala planetaria buscando ubicarse
en aquellos espacios más fértiles para ser competitivas, es decir donde haya
oferta de recursos naturales, humanos, institucionales, ambientales etc., y
reglas de juego que les permitan ser innovadores y por lo tanto competir
a escala planetaria. Pero en este escenario es evidente que finalmente las
empresas aterrizan en los lugares; y por más que hablemos de ciudadanos
del mundo, o que sepamos por ejemplo que hoy el 9% de los bogotanos
son residentes fuera del país, es decir tenemos 650.000 bogotanos viviendo
fuera de Colombia, o que la mayoría de los bogotanos no somos de Bogotá
a pesar del flujo de personas que es característico de la globalización; en
todo caso los seres humanos no sólo nacemos en algún territorio sino que
en él encontramos ofertas ambientales y familia, heredamos una cultura y
unas tradiciones, que nos hacen pertenecientes a algún lugar. Así migremos
estamos buscando espacios fértiles para tener éxito como seres humanos.
Tanto las empresas como los ciudadanos se organizan espacialmente
en los territorios; y a partir de ellos construyen historias, sentidos de per-
tenencia, legitimidades, espacios, institucionalidades y consensos políticos
que les permiten seguir existiendo a pesar de la globalización. Lo que quiero
destacar es que los ciudadanos, las ciudadanas, las empresas constituidas en
los lugares como ciudades o regiones con pertenencias, se concretan como
tales en estos espacios locales, y allí desarrollan los sentidos de solidaridad,
los pactos sociales, los proyectos de futuro compartidos.
Si en el contexto de la globalización aparece la tensión de los no-luga-
res, de los flujos de mercancías, empresas, capitales, personas, ideas, datos,
imágenes, culturas y saberes; también de manera contradictoria, en esos
espacios territoriales aparecen los sentidos de pertenencia, legitimidad y
solidaridad.
La siguiente idea que quiero compartir hace referencia a que, segura-
mente ciudades como Bogotá, y masas metropolitanas en particular, son
espacios socialmente construidos pero en permanente reconstrucción; lo
cual refuerza la importancia de abandonar la lectura de las ciudades como
datos, y profundizar en metodologías de análisis que nos permitan verlas en
movimiento, en esa permanente dinámica reconstructiva. A Bogotá diaria-

86
Ordenamiento territorial, región y país

mente está entrando un exagerado cúmulo de energía, alimento, biomasa,


seres humanos; la ciudad elabora esos flujos de recursos naturales, huma-
nos, de conocimiento, y los transforma, utiliza y acumula, pero expulsa sus
residuos. En este sentido, las ciudades también hay que verlas como una
cloaca que excreta permanentemente energías degradadas, agua contami-
nada, residuos sólidos sobre su entorno.
El neto entre lo que entra y lo que sale es lo que queda para la ciudad.
En general lo que tenemos es un espacio socialmente construido que utiliza
su entorno y extrae energía, agua, alimentos y otros seres humanos, pero
que también, diariamente expele residuos sobre aquel. Tanto la extracción
de recursos naturales como de seres humanos afecta al resto del planeta, los
ecosistemas, saturando las posibilidad de vida sobre los cuerpos de agua,
los mares, los ríos, los bosques, etc. El problema de la sostenibilidad de una
ciudad es que el modelo de producción y de consumo, el cual hemos con-
siderado como ideal de la modernidad y del progreso, nos está llevando a
identificar el progreso como mayor consumo sin definir la sostenibilidad
del impacto de la constante extracción de recursos del entorno. Esto es lo
que se trata en teoría económica como la huella ambiental del desarrollo.
Esos dos aspectos de contexto deben ser tenidos en cuenta cuando ha-
blamos del tema de región, de bio o de ecoregión, y mucho más en relación
con los planes de ordenamiento territorial; y en ese sentido debemos hablar
de la Región Central, o como aparece en el Plan de Desarrollo Bogotá Posi-
tiva, de la Región - Capital. No es posible pensar el desarrollo sostenible, el
crecimiento, ni preocuparnos o pensar en la calidad de vida de los bogota-
nos sin tener una perspectiva de región; hasta dónde va y cuál es el destino
de ella, según lo definido en los ámbitos político, jurídico y cultural, y por
supuesto de acuerdo con lo expresado en los proyectos de inversión y desa-
rrollo, y en los planes de ordenamiento territorial.
Otro aspecto fundamental para el análisis que aquí se ha provocado, es
el tema del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de Nortea-
mérica. El TLC, firmado y aprobado ya por el Congreso colombiano y por
la Corte Constitucional, está en la agenda del próximo presidente de los
Estados Unidos, que seguramente será Obama. En esas condiciones va a ha-
ber TLC, se harán algunas modificaciones a lo que ya ha firmado Colombia,
pero ellas serán aceptadas sin discusión por éste gobierno.

87
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Es preciso anotar que cuando fue enunciado el TLC, la gran apuesta


del Presidente Uribe era garantizar a los Estados Unidos como un aliado
estratégico, el cual por lo tanto le daría un tratamiento preferencial al TLC
con Colombia, diferente a los de Centroamérica, Chile, Australia, Singapur,
Jordania, Marruecos o Israel; porque Colombia combatía el terrorismo y
seguía las orientaciones de los Estados Unidos de Bush. En esas condiciones
el tema agrícola tendría un tratamiento preferencial, y en los otros temas el
consenso de la cúpula empresarial de Colombia fue ceder hasta donde fuera
necesario para conseguir los 218 votos que necesita el TLC en la Cámara de
Representantes de Estados Unidos, manteniendo un alto margen de ganan-
cia en los sectores alimentario y agrícola1.
Sin embargo, las condiciones han cambiado de manera dramática y
sustantiva. Lo que animaba a que le dieran tratamiento preferencial a Co-
lombia, para productos como maíz, sorgo, algodón, la agricultura y tal vez la
palma africana, se relativizó ante otros fenómenos de orden mundial como
el alza acelerada de los precios del petróleo, que pasó de ocho a 104 dólares
por barril en los últimos diez años, lo cual significa que se va a dar un desa-
rrollo de los biocombustibles a escala planetaria, para tratar de compensar
la deficiencia que tienen los países desarrollados.
En esas condiciones el escenario alimentario a escala mundial ha cam-
biado. Se dispararon los precios de los alimentos y hoy ya no necesitamos ni
siquiera la protección que se pedía de tratamiento preferencial en la agricul-
tura para la producción de maíz en Colombia, porque el precio se disparó
y ahora hay que pelear por el maíz que nos vende Estados Unidos, el trigo
también escasea y su precio ha ascendido 125% en los últimos dos meses, tal
y como sucedió con el sorgo y el algodón.
La apuesta actual del gobierno colombiano al respecto es pasar de pro-
ducir 220.000 ha. a un millón de ha. en caña de azúcar, y pasar de 300.000
ha. a tres millones de ha. en palma africana para la producción de biodi-
sel como insumo de los automóviles colombianos y para la exportación. El
drama es que si esto se mantiene sin ninguna restricción dentro del marco
de nuestro ordenamiento territorial, los territorios usados para producir

1
En la página de la alcaldía, en el link Bogotá internacional aparece una extensa bibliografía
sobre el tema la cual invito a que sea consultada. en la que se evidencia el costo para la
Soberanía Alimentario de la ciudad frente al TLC

88
Ordenamiento territorial, región y país

la canasta alimentaria de la cual se nutren los seres humano y los flujos de


masa de los que hablaba, no producirán más alimentos sino insumos para
los tanques de los automóviles.
Por ello debemos no sólo discutir el ordenamiento territorial que hace
viable tal despropósito, sino el modelo de desarrollo que sigue impulsando el
gobierno nacional, de enormes efectos sobre la ciudad y la región central.

89
Exigiendo participación democrática
en el ordenamiento del territorio.
Por el centro de todos y todas

Jaime Mora*

* Miembro de la Mesa de Cerros Orientales al momento del encuentro en agosto de 2008

90
Algo de memoria…

H ablar de la organización de los pobladores del centro de la ciudad


es remontarse a la historia económica social y política de la ciudad y
del país , “... de un régimen que ha partido de considerar al ciudadano como un
peligro para la ciudad. La urbanización ‘salvaje’ del Estado de Sitio trajo como
consecuencias no solo el diseño y la estética de nuestra urbanización, sino que
limitó al ciudadano al interior de su residencia y lo formó en el desprecio por el
espacio público y comunitario. Las ciudades del Estado de sitio son ciudades a las
cuales les falta un espacio para la democracia…” Ahora debemos agregar que a
nuestras ciudades no solo les hace falta un espacio para la democracia, sino que
además en ellas se impone la exclusión a nombre de la humanización.
El centro que conocemos hoy está configurado por siete divisiones te-
rritoriales político-administrativas: Las Localidades de Santafé, La Candela-
ria, Mártires, parte de Teusaquillo, de San Cristóbal al Sur, de Chapinero al
Norte y de Antonio Nariño al Suroccidente, en las cuales se padece el triple
síndrome de ser al mismo tiempo centro de la ciudad, de la capital de la
República y de Bogotá y sus municipios aledaños.
Como centro de la ciudad y de la región tiene una población aproxi-
mada de 259.000 habitantes y un territorio que recibe a diario aproxima-

1
Fuente: DAPD. PZCB- 2004

91
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

damente un poco mas de 1´700.000 personas que usan su territorio en


múltiples actividades y se retiran en la noche1; como centro de la capital de
la República soporta la responsabilidad de ser parte de la imagen y símbolo
patrimonial vivo e histórico al cual pretende conectarse de manera física y
virtual con la red andina de ciudades; y además alberga en su interior la sede
de los órganos ejecutivo, legislativo y parte del Judicial.
Desde la llegada de los conquistadores (invasores), se impuso no sólo
el trazado de la retícula española, sino también se importó la segregación
social de una ciudad como centro del poder colonial, estableciendo desde
sus inicios la ciudad del poder y la periferia de los indígenas y colonos po-
bres que le proveían de mano de obra barata y de alimentos y materiales de
construcción. Un poco más de 72 guerras civiles durante el siglo XIX dieron
inicio al siglo 20, cuando se configuraron las bases de la ciudad actual, en
función de los privilegiados, con otra ciudad a lado, la subnormal, donde
se ha forzado una ocupación sin ningún planeamiento en zonas para ese
entonces consideradas marginales, lejos de la provisión de servicios públi-
cos, sociales y culturales, y con exclusión de sus pobladores pobres de las
decisiones sobre la vida política local, regional y nacional.
A ese respecto, existen distintas interpretaciones e intereses; por ejem-
plo la visión de ciudad a partir de las recomendaciones y orientaciones del
estudio de productividad y competitividad patrocinado por actores pri-
vados representados por la Cámara de Comercio de Bogota, Fuerza Capi-
tal, realizado por la multinacional Monitor Company dirigida por Michael
Porter, quien propone entre otros asuntos desarrollar siete formas de capital
regional -natural, financiero, de infraestructura, institucional, cultural, de
conocimiento y humano- la articulación de la tríada conectividad, com-
promiso cívico y calidad de vida, en la cual compromiso cívico se reduce
a aceptación de extranjeros y civismo por el pago de impuestos, calidad de
vida a seguridad en hombres y equipos de seguridad, y conectividad a la de
convencer a la administración pública de vender las empresas de infraes-
tructura principalmente en telecomunicaciones a las multinacionales, y a
considerar que el Concejo de la ciudad debe comprender que el sector pú-
blico debe hacer todo lo necesario para ayudar al sector privado (multina-
cionales) excepto impedir la competencia; desarrollar el sistema controlado
de oferta y demanda del sistema de buses; y ponerle límite al crecimiento;

92
Ordenamiento territorial, región y país

todo con el eslogan de la ciudad que queremos, o sea un plan de innovación


en negocios y operaciones claves con el potencial se decía en 1.997 para
convertirse en el centro de control estratégico de los 500 mil millones de
dólares que representa el producto interno total de la región andina, hacien-
do palanca de aporte fuerte de Medellín y Cali en áreas complementarias
como la manufactura, integrando con ese triángulo de ciudades conexiones
entre ellas y otras del país, así como de otras en el Pacífico y en el sur del
continente (Perú, Ecuador, Argentina y Chile), Centro y Norteamérica por
intermedio de Miami, y por el oriente con Venezuela y Brasil.2
También aquellos que reivindican una visión abstracta de sociedad, to-
man como referente las sociedades industrializadas, “desarrolladas”, “pro-
ductivas”, “competitivas”, y subvaloran fenómenos relevantes en la realidad
colombiana como la existencia de áreas marginales o barrios subnormales;
o se refieren a la ciudad como artefacto, es decir como objeto que puede ser
diseñado hasta en sus más mínimos detalles. Ambas visiones retoman el
espacio social como dado por encima de la sociedad.
Las últimas tres administraciones -Mockus, Peñalosa y Mockus- se ca-
racterizaron por implementar una ciudad al servicio de la circulación de los
grandes capitales, una ciudad en donde la política social es una mera acción
para acentuar la exclusión de grandes conglomerados sociales.
A pesar de que en el país se aprobó una Constitución fundamentada en
el respeto a todas las formas de vida, de los derechos y deberes humanos
económicos sociales y culturales, en el desarrollo de la concepción políti-
co-económica implantada por un modelo neoliberal se centran los grandes
debates y luchas de los sectores populares y alternativos, que se reflejan
en las actuales propuestas de reordenamiento del territorio en la Ciudad de
Bogotá, y específicamente en la de ordenamiento para el centro denomina-
da Plan Zonal del Centro y 17 planes maestros.
Ante la inminencia de la concreción del Plan de Ordenamiento de Bo-
gotá y la determinación de un conjunto de planes maestros y zonales que
se han ido elaborando a espaldas del constituyente primario, o sea de los
ciudadanos, con un marcado enfoque de mercantilización de la tierra, la

2
Fuente: consultar estudio de Productividad y Competitividad para Bogotá elaborado por
Monitor Company en Cámara de Comercio, además consultar visión compartida de región
de Consejo Regional de Productividad y Competitividad de Bogotá y Cundinamarca.

93
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

educación, la salud y la cultura, los alimentos, el manejo ambiental de los


cerros, la disposición final de residuos, el manejo de la infraestructura vial,
en síntesis la ciudad, los cuales quedan en función y al servicio del dinero,
ahogando la exigibilidad de los DESC (Derechos Humanos Económicos,
Sociales y Culturales), expulsando a sus habitantes de su territorio para con-
vertir la ciudad en el centro de control estratégico y financiero de los Andes
que beneficia al capital transnacional en su afán de adaptar la plataforma
de ciudad al tratado de libre comercio y a las exigencias de los mercaderes
de la tierra.
¿Qué hacer? El mundo se debate  entre la supervivencia del hombre
como ser social, y la sociedad donde  aquel está sujeto a la máquina, que
ya no solo hace las tareas por él sino que lo sustituye con todas las secuelas
posibles de deshumanización.  Un sistema social en que el hombre ya no es
el elemento principal, pues ha pasado a ser la parte más débil y maleable y
como tal desdeñable.
La opinión se divide entonces entre dos tendencias prácticamente
irreconciliables: 1. La que define el cambio drástico hacia la llamada me-
gamáquina social, en la que el hombre es solo  parte de su engranaje, y
considera que esa nueva sociedad es inevitable, y en ese fatalismo aparecen
los  defensores de oficio del sálvese  quien pueda; y 2. La que defiende la
tesis de que la humanidad aún es capaz de replantearse como una nueva
sociedad y de trascender las limitaciones que le impone esa megamáquina,
para permitirle al hombre volver a ser el señor de la naturaleza y real ma-
nejador de las cosas que  ha creado y va a seguir creando. Este último grupo
está formado por quienes pensamos y actuamos para crear condiciones
de gestación y nacimiento de un nuevo modelo de vida donde el hombre
investigue, cree, transforme la naturaleza y se transforme a sí mismo sin
perder el control y mucho menos sin generar procesos para su propia es-
clavitud y destrucción.
El  actual momento  de  reordenamiento  del  territorio  nos  plantea  el 
reto  de  construir  una   visión  y  acción  desde las  resistencias  populares.
Ello nos obliga, hoy más que nunca, a unirnos no sólo como resistencias -el
que mucho resiste revienta-, sino como alternativas del tamaño que sean;
experiencias y estrategias que nos permitan defender nuestros territorios,
los cuales son “mucho más que montañas, valles, ríos, asentamientos huma-

94
Ordenamiento territorial, región y país

nos, puentes, caminos, cultivos, paisajes; son los espacios habitados por la
memoria y la experiencia de los pueblos”, es decir, pensamiento plasmado,
espacio construido por el tiempo, el de la naturaleza y el de los seres hu-
manos, de los pueblos, de la vida; y decir como en el  Foro  Social  Colom-
bia: “Nos toca hacer el camino juntos. Así que lo  empezamos para  llegar a
donde queremos. Así todos,  como los pueblos de América, estamos siendo
contagiados de una Alegría que se llama dignidad y esperanza.”

95
Estructura ecológica principal y POT

Andrés Ramírez*

*Ecólogo. Director de la Corporación Construyendo Hábitat, Investigador y Consultor en


Planificación y Ecología Urbana.

96
E l componente ambiental en la planificación territorial de Bogotá (Plan
de Ordenamiento Territorial -POT-) es expresado principalmente en
lo que se denomina Estructura Ecológica Principal -EEP-, definida en el artí-
culo 17 del POT (Decreto 190 de 2004) como “la red de espacios y corredores
que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales
a través del territorio del DC, en sus diferentes formas e intensidades de ocu-
pación, dotándolo al mismo tiempo de servicios ambientales para el desarrollo
sostenible”.
Dicha estructura cubre actualmente una superficie de 76.468 has
(47.2% de Bogotá), y existe en cada “tipo” de suelo que hay en Bogotá en
proporciones del 10.8% del “suelo urbano” (4.130 has del total de 38.306
has); de casi el 60% del suelo rural, que cuenta con 71.680 has; y el 22.1%
del “suelo de expansión” (658 has), destinado para el crecimiento urbano.
El enfoque de determinar una estructura ecológica principal para Bo-
gotá se enmarca en la lógica de la definición de espacios estratégicos para
la conservación biológica, la recreación y la provisión de bienes y servicios
ambientales; y cuenta con los siguientes elementos de territorio. 1. Los Co-
rredores Ecológicos, es decir las zonas verdes que acompañan los bordes
urbanos, la red hídrica y las principales vías, con el fin de aumentar la co-
nexión ecológica entre los elementos de aquella tanto en las áreas rurales
como en las urbanas; 2. El Área de Manejo Especial del Rió Bogotá, corres-
pondiente a la ronda del río Bogotá y su zona de manejo y preservación;

97
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

3. Los Parques urbanos de mayor extensión como los metropolitanos (Ej.


Simón Bolívar); 4. El Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital, el
cual cuenta con áreas del orden nacional, regional y distrital.
Esta estructura hace parte fundamental del “esqueleto” de la ciudad,
de su estrategia de ordenamiento junto con las Estructuras Socio-dinámica
y Espacial, y Funcional de la Ciudad; y también es parte de la lógica regio-
nal, pues busca aportar en la construcción compartida de la región Bogo-
tá–Cundinamarca y enlaza el ordenamiento territorial del Distrito Capital
en perspectiva regional. En tal sentido, es entendida como el eje estructural
del ordenamiento ambiental regional -particularmente: Sumapaz, Cerros
Orientales y Río Bogotá- sobre la base de los sistemas hídrico y orográfico,
en función de permitir una estructura regional que fundamente la sostenibi-
lidad de la región y de los servicios ambientales que prestan los ecosistemas,
vitales para el funcionamiento tanto de la ciudad como de la región en su
conjunto -Ejemplo de elementos de dicha estructura son el nacimiento del
río Bogotá y la laguna de Guatavita, entre otros-. Actualmente, recogiendo
planteamientos de los últimos años, se ha avanzado en la consolidación de
dos conceptos que ayudan a enriquecer el de estructura ecológica principal,
y aportan a los procesos de Planificación territorial: “Conflicto Ambiental”
y “Territorio Ambiental”.
El primero alude a una situación territorial que además de la degrada-
ción ambiental, involucra dinámicas complejas políticas, sociales y econó-
micas en territorios urbanos o rurales. No es lo mismo hablar de problema
ecológico o daño ambiental que de conflicto ambiental, ya que los primeros
se refieren al deterioro del medio o de los recursos naturales, y el conflicto


Entre las áreas protegidas del orden nacional, se encuentran el Parque Nacional Natural de
Sumapaz y la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá (Cerros Orientales), el
primero con fuertes conflictos de manejo y toma de decisiones concertadas con la población
local, y los Cerros Orientales con complejos conflictos ambientales asociados a su manejo
y concertación social e interinstitucional. En el nivel regional está el área proyectada como
Reserva Forestal Regional del Norte; y finalmente en la escala distrital existen al menos
71 Áreas, la mayor parte de las cuales desconocidas por la ciudadanía general, muchas no
delimitadas, e ignoradas por los propietarios de sus suelos, quienes no saben que están en
un área protegida; y menos del 30% de ellas tendrán planes de manejo en los próximos
cuatro años, lo que evidencia la ausencia de un eficaz Sistema Distrital de Áreas Protegidas,
que de hecho cuenta con cuatro categorías principales de protección natural: Santuarios
Distritales de Fauna y Flora, Áreas Forestales Distritales, Parques Ecológicos de Montaña
y Parques Ecológicos de Humedal.

98
Ordenamiento territorial, región y país

hace referencia a procesos sociales suscitados por el desacuerdo que gene-


ra la apropiación, distribución y utilización de los recursos naturales y a
la movilización y denuncia contra los causantes de los daños ecológicos.
La búsqueda de soluciones efectivas a estos conflictos, pasa por implemen-
tar mecanismos eficaces de planeación participativa, así como acciones de
gestión ambiental pública que garanticen los derechos de los ciudadanos
urbanos y rurales.
En cuanto al territorio, este viene siendo repensado colectivamente a
través de la integración de espacio, hábitat, ecosistema, pensamiento y cul-
tura. Los territorios tienen agentes y actores sociales diversos, cada uno con
diferentes intereses, necesidades y formas de actuar; entonces el territorio es
también escenario político donde el poder se disputa constantemente. En
Bogotá podemos encontrar de forma preliminar al menos siete territorios
principales, donde se desarrollan permanentemente complejas y diversas
territorialidades urbano rurales: el área Rural -con territorialidades dife-
rentes: área rural de Suba, cuenca alta del río Teusacá, cuenca del río Tun-
juelo y Sumapaz-; el borde norte de la ciudad; los humedales y el valle del
Río Bogotá; los Cerros Orientales; y las cuencas de los ríos Tunjuelo, Fucha
y Salitre; estos dos últimos contienen las dinámicas de la ciudad urbana
consolidada (mesociudad).
El Territorio Rural está conformado por más de 60 veredas distribui-
das en 9 de las 20 localidades de Bogotá, las cuales ocupan casi el 75% del
área del Distrito Capital. Allí los conflictos ambientales se relacionan con la
expansión urbana formal e informal sobre este territorio, particularmente
en Usme, con la operación estratégica Nuevo Usme, Ciudad Bolívar, parti-
cularmente hacia la parte media y alta de la microcuenca Quebrada Limas,
y Suba, sobre la vereda Chorrillos. También los mega-proyectos orientados
desde el Plan de Ordenamiento Territorial, como el Relleno Sanitario de
Doña Juana, o las grandes vías de conexión regional hacia el sur de la ciu-
dad, generan conflictos así como la declaración de áreas protegidas y la for-
mulación de sus Planes de Manejo Ambiental sin la suficiente concertación
con los propietarios y pobladores. Todos estos elementos se constituyen en
los referentes más importantes para los análisis de estos territorios.

La territorialidad entendida como el territorio mismo matizado localmente por las
diferencias históricas de las comunidades sociales.

99
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

El Territorio Borde Norte involucra a las localidades de Usaquén, Suba


y en menor proporción Engativá, las cuales limitan con los municipios del
norte de la Sabana de Bogotá; tiene importantes áreas para la protección
ambiental, como la ronda del río Bogotá, humedales como el de la Coneje-
ra, y la Reserva Regional del Norte, entre otros. En este territorio persisten
junto a las comunidades urbanas, comunidades campesinas. Al ser un te-
rritorio urbano- rural las dinámicas de expansión urbana se desarrollan de
forma informal y formal (Plan Zonal del Norte). A lo anterior, se evidencia
la ausencia de coordinación institucional con municipios del primer anillo
de la denominada Ciudad-Región: Cota, Sopó, La Calera y Chía, incremen-
tando los conflictos particularmente por el uso del suelo y el manejo de la
Estructura Ecológica Regional. De la misma forma, la construcción de la
Avenida Longitudinal de Occidente -ALO- se ha convertido en uno de los
principales conflictos territoriales, tanto por sus indeterminados impactos
ambientales, como por la incertidumbre misma de su ejecución debido a
que la Gobernación de Cundinamarca impulsa el proyecto Vía perimetral
de la Sabana, en pos del mismo propósito de la ALO, el cual es ofrecer una
alternativa para que los vehículos que deben cruzar por la ciudad no ingre-
sen a las áreas centrales urbanas y puedan utilizar una vía perimetral por los
municipios del departamento.
El Territorio Humedales y río Bogotá. Son territorios ubicados prin-
cipalmente en el occidente (valle del río Bogotá) y norte de la ciudad, al-
bergando trece humedales de planicie, muchos de ellos deteriorados y con
fuertes problemáticas en torno a la mala disposición de residuos sólidos y
la contaminación hídrica tanto en su interior como en sus afluentes -Rios
Juan Amarillo - Salitre, Fucha y Tunjuelo-. Estos conflictos son causados
por el proceso de urbanización y la expansión no planificada de la ciudad,
en menos de medio siglo los humedales pasaron de 50.000 a 800 hectáreas.
La existencia de varios humedales está amenazada por los posibles impactos
generados por proyectos, urbanos en fase de aprobación como la Avenida
Longitudinal de Occidente ALO. Otro conflicto relacionado al territorio es
el del río Bogotá, el cual presenta altos niveles de contaminación, donde
estrategias institucionales realizadas para su descontaminación, como las


Aún está por definirse su declaración.

100
Ordenamiento territorial, región y país

Plantas de Tratamiento no han logrado el impacto esperado. Las dinámicas


de expansión urbana sobre el río también han incrementado los riesgos por
inundación afectando a sectores populares. Una de las acciones estratégicas
de ciudad, consiste en adelantar las acciones de política y de ordenamiento
(Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Hidrográfica POMCA del
río Bogotá) que articulen las dinámicas distritales con la región.
El Territorio Cuenca del río Fucha y Cuenca del río Salitre (Meso-Ciu-
dad). Allí los conflictos se originan tanto por la deficiente implementación
de un instrumento de planificación ambiental y territorial (POMCA),
como por la alta contaminación hídrica y atmosférica en localidades como
Puente Aranda, Kennedy y Fontibón, con fuertes implicaciones en la salud
-particularmente enfermedades respiratorias-. En este territorio central se
consolida la estructura urbana de Bogotá, y a partir de las proyecciones del
POT se expresan por lo menos cuatro grandes operaciones estratégicas: la
expansión del Aeropuerto, el Plan Zonal del Centro, los parques industriales
y el anillo de innovación.
El Territorio Cerros Orientales. Los Cerros están categorizados bajo la
figura de Reserva Forestal Protectora. Hacen parte del sistema montañoso
de Bogotá y de la región, integrado a los cerros de Suba, Ciudad Bolívar,
Usme y Sumapaz, pero también se articulan a la dinámica regional de los
cerros de Chía, la Calera, Ubaque, Choachí y los páramos de Chingaza y
Sumapaz. El territorio agrupa cinco localidades: Usaquén, Chapinero, Santa
Fe, San Cristóbal y Usme, y está habitado por 100 mil pobladores -distribui-
dos en 5 veredas y 65 barrios- afectados por la limitación al uso del suelo
que les impone este tipo de reservas, prohibiendo la vivienda y la produc-
ción agropecuaria, y permitiendo solamente la conservación estricta.
Este territorio en el cual confluyen tres autoridades ambientales con
competencias distintas -CAR, MAVDT, y Alcaldía-, tiene un área aproxi-
mada de 14.116 hectáreas, y cuenta con una gran riqueza ambiental repre-
sentada en las más de 150 quebradas y ríos que nacen en su interior, des-
tacándose el Teusacá, Torca, Arzobispo o Juan Amarillo y Fucha; así como
las quebradas Chiguaza, Yomasa y Santa Librada, afluentes del río Tunjuelo.
Todos los cursos de aguas drenan hacia el río Bogotá, y atraviesan la matriz


Cada uno de estos proyectos urbanos es descrito con claridad en el Plan de Ordenamiento
Territorial de la Ciudad.

101
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

urbana, exceptuando el río Teusacá cuya cuenca es totalmente rural. Los


Cerros también son una gran zona de recarga de acuíferos, y en su interior
se localizan algunas de las áreas de mayor precipitación del Distrito, concen-
trado una gran biodiversidad de fauna y flora.
Territorio Cuenca del Río Tunjuelo. La cuenca urbano-rural del río
Tunjuelo presenta una gran su riqueza ambiental, alta densidad de pobla-
ción y varios problemas sociales derivados de la marginalidad estatal. Esta
unidad biogeográfica del sur de Bogotá está conformada por ocho locali-
dades: Sumapaz, Usme, San Cristóbal, Ciudad Bolívar, Tunjuelito, Rafael
Uribe Uribe, Kennedy y Bosa, cuatro de ellas principalmente rurales (Usme,
San Cristóbal, Ciudad Bolívar y en menor medida Bosa) y Sumapaz total-
mente rural. El territorio tiene un área de 39.000 has, en donde el suelo rural
ocupa 31.515 has con más de 35 Veredas, el área urbana 7.485 has con cerca
de 1.475 barrios. La población total de las ocho localidades es de 3’416.045
habitantes, distribuidas en 725.944 hogares. Los principales conflictos en
este territorio están asociados a los impactos generados por la gran minería,
pobreza focalizada, la expansión urbana no planificada y el relleno sanitario
Doña Juana, entre otros.
A partir de lo anterior, está claro que en Bogotá, las organizaciones so-
ciales y ambientales han logrado avanzar en el análisis y reconocimiento
de sus territorios, así como en la consolidación de propuestas de política
pública y ordenamiento territorial para afrontar los diferentes conflictos
territoriales. Ejemplos de lo anterior son la Mesa Ambiental de los Cerros
Orientales, Asamblea Sur, los Sindicatos rurales, el Sistema Ambiental Local
de Suba SIAL, el Sistema Ambiental Local de Puente Aranda, la Asamblea
del río Fucha, el Comité inter-local del centro y la Red de Humedales, entre
otros.
Se evidencia la necesidad de incorporar el concepto de territorio en
los instrumentos de planificación del suelo en Bogotá. Las localidades, o la
Unidades de planeamiento Zonal (UPZ) se quedan cortas al momento de
realizar un ordenamiento ambiental urbano rural. La definición de estos
territorios pasa por reconocer los procesos sociales que los habitan y por
buscar la concertación entre las entidades oficiales del Estado y las comu-


Algunos de sus representantes presentaron ponencias en el evento de septiembre de 2008,
incluidas en este libro (nota del editor).

102
Ordenamiento territorial, región y país

nidades sociales organizadas para avanzar hacia la búsqueda de soluciones


a los diferentes conflictos territoriales. La estructura ecológica principal no
puede seguir siendo solo “una red de espacios”, y debe consolidarse a partir
de la cultura urbana y rural que la habita y la usa. En relación con compo-
nentes como las Áreas Protegidas, es reiterativa la necesidad de concertar
su manejo con los sectores más vulnerables: los campesinos y los sectores
populares que los habitan.
La coordinación con la región aún es insuficiente para el manejo de los
ecosistemas compartidos: es preciso dinamizar los consejos de cuencas, y
las comisiones conjuntas, así como la tarea de consolidar una agenda am-
biental regional, un derrotero estratégico que defina las acciones a seguir en
materia de planificación ambiental. Para llevar a cabo esta coordinación se
necesita del fortalecimiento de las entidades ambientales tanto del Distrito
-Secretaría Distrital de Ambiente y Jardín Botánico- como de la Región -
Corporaciones Autónomas Regionales-.
En las labores de consolidación de la Estructura Ecológica Principal,
tal como está planteada, es prioritaria la recategorización de las 71 áreas
protegidas del Distrito, la formulación, implementación, coordinación y se-
guimiento de los Planes de Manejo Ambiental para cada una de ellas, y la
articulación del Sistema Distrital de Áreas Protegidas con el SIRAP.
El ejercicio de la planificación del uso del suelo de la ciudad pierde en
estrategia y oportunidad si continúa incorporando como componente am-
biental únicamente a la Estructura Ecológica Principal. Si bien la gestión
ambiental de la ciudad y la región, pasa por buscar la protección y el manejo
sostenible de aquellos territorios destinados para la conservación, cada vez
resulta más relevante para la reconfiguración de la ciudad, gestionar solu-
ciones en los territorios que se encuentran inmersos en fuertes conflictos
ambientales Incluyendo por supuesto aquellas problemáticas de mayor re-
conocimiento por la ciudadanía: como la contaminación del aire, el ruido y
los residuos sólidos, entre otros. Ese es el reto del ordenamiento territorial
en materia ambiental para los próximos años.

 Sistema Regional de Áreas Protegidas Regional

103
TRES
105

El POT y las transformaciones


de la ciudad
El modelo de ciudad y el plan
de ordenamiento territorial

Carlos Alberto Torres Tovar*

* Arquitecto, urbanista, profesor de la Universidad Nacional y coordinador de la Maestría


en Hábitat

106
C omo punto de partida es preciso reconocer que durante los últimos
años Bogotá se ha convertido en una ciudad paradigmática y referente
de los procesos de transformación urbana no solo en Colombia sino en Amé-
rica Latina, y que ello se deriva del proceso de inflexión constitucional de los
años 90, y del cambio en el conjunto de paradigmas que moldean los mode-
los de desarrollo nacional y urbano. Pero a pesar de ello y de los avances en
planeación urbana, Bogotá continúa siendo una ciudad fragmentada, donde
coexisten diversas formas de construcción y apropiación territorial.
En ese sentido no podemos hablar de una sola ciudad, ni de una ciudad
formal, ni de una sola lógica de construcción de la ciudad, sino de que ésta
es la sumatoria de actuaciones que se conectan a través de distintas lógicas
de ordenación y planeamiento que han permitido configurar un modelo
propio de Bogotá, en el cual se superponen dos formas básicas de produc-
ción de ciudad: la formal y la informal, que antes que ser antagónicas, son
dos modelos que coexisten en el territorio, y que basan su racionalidad en
formas diferenciadas de mercado, incidiendo negativamente en la habitabi-
lidad y la calidad de vida de la mayoría de su población.
El modelo parte de reconocer que hay una población en el territorio,
disponible para poder atender las distintas actividades y lógicas que establece
el mercado; y desde esa perspectiva el problema del modelo no se centra en
resolver la problemática ni las necesidades de aquella, sino en disponer de los
recursos existentes en ese territorio para poder fortalecerse como modelo,
indistintamente de que todos puedan ser beneficiados o no. Ese es un punto

107
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

importante, porque el modelo no está planteado como una alternativa para


resolver las lógicas de segregación y exclusión de la ciudad, sino como un
mecanismo que permite implementar una mirada y una perspectiva desde
un sector de la sociedad que concibe el territorio con unos fines particulares;
es decir, se proyecta como un modelo para toda la ciudad, pero no es un
modelo compartido por todos, sino por un sector que de alguna manera pri-
vilegia y establece relaciones de poder en la construcción de ese territorio.
En tal sentido hay un conjunto de problemas acumulados en la ciudad,
asociados tanto al modelo de desarrollo como al modelo de ordenamiento.
El primero es el aumento sostenido de la urbanización y la pobreza, y por
tanto el aumento de la población junto con lógicas y prácticas de informa-
lidad urbana. Lo segundo es que ésta se entiende como una respuesta de los
pobres. La magnitud de la informalidad, que ocupa más o menos el 25% del
territorio urbanizado de la ciudad, se ha entendido como un problema deri-
vado de una falla del mercado, y por eso hoy en día se conoce que su tamaño
es un acumulado que debe insertarse dentro del mercado, asumiendo que
ahora no se trata de formular políticas ligadas a la erradicación de la pobre-
za y de los tugurios, o a la erradicación de aquellas formas de coexistencia
no formales, sino de formas que de alguna manera deben ser reconocidas,
insertas e incluidas en la ciudad.
Al reconocer ambas formas de ciudad, no se pretende hacer una apo-
logía de la informalidad, sino reconocer que la informalidad existe como
una forma de hecho que coexiste con esa manera de planificada y orde-
nada a través de los distintos planes, en un POT; pero también que hay un
conjunto de impactos negativos producidos por ella, sobre el medio am-
biente urbano, el aumento de la precariedad de las condiciones sociales de
los habitantes que están en estos territorios, los altos costos de la inversión
pública urbana, y otros temas ligados a la generación de estas lógicas, como
la seguridad y la convivencia.
Allí entonces no es claro cuál es el problema central que se intenta abor-
dar: si la relación entre urbanización y pobreza, inclusión y exclusión, los
procesos formales e informales de construcción del territorio, el desarrollo
incompleto o completo del territorio, la incorporación de la ciudad a la
globalización o la construcción de un modelo de ciudad en relación con la
región. Todas esas perspectivas están puestas simultáneamente, pero ningu-

108
El POT y las transformaciones de la ciudad

na de ellas han logrado establecer unas dinámicas sobre las otras y estable-
cer un punto de desarrollo. De esta manera las respuestas públicas para los
problemas urbanos han sido diversas y han cambiado de administración en
administración, sin una perspectiva que permita mirar políticas públicas de
mediano y largo plazo.
A partir de ahí, un segundo aspecto relevante: el modelo de desarrollo
propuesto, sobre el cual se configura el modelo de ciudad. Es claro para to-
dos que el modo de producción capitalista determina las relaciones de la so-
ciedad y las relaciones de producción del territorio, por lo tanto las nuevas
formas que asume ese modelo en el territorio son expresión de la manera
como se apropian las distintas formas de ordenamiento y de planeación.
En el caso concreto del ordenamiento territorial, a mi modo de ver exis-
ten cuatro elementos que configuran ese modelo: 1) el territorio, 2) la pobla-
ción, 3) la política y 4) el mercado. El territorio, tiene la dificultad de que no
corrige los problemas de la segregación socio-espacial, propicia la expulsión
de territorios mejorados por parte del mercado, y mantiene las prácticas de
especialización de usos del suelo en función de esas lógicas del mercado. En
cuanto a la población, no se basa en la actuación sobre sus necesidades, ni ata-
ca los problemas estructurales de la pobreza y la miseria, y más bien construye
una práctica unilateral de la participación en la democracia; y su eje central de
actuación no apunta al mejoramiento de la calidad de vida. Desde la política,
supedita las relaciones de lo público a lo privado, no le interesa la construc-
ción social del territorio, la respuesta pública a los problemas urbanos es por
defecto y no por una acción anticipada, apunta a la construcción del modelo
de desarrollo fortaleciéndose en la mirada del estadio neoliberal. Y el mercado
se asume como la base del modelo de desarrollo, materializa el modelo de
ciudad en marcha y determina la construcción de la política pública.
Este modelo que ya opera en Bogotá, que no es un producto del POT en
tanto modelo que viene desarrollándose con anterioridad a la expedición de
este instrumento, ha efectuado la transferencia de la responsabilidad públi-
ca al sector privado en materia de servicios públicos, mediante la privatiza-
ción de las empresas de electricidad, telecomunicaciones, gas natural y aseo,
en materia de servicios sociales con los modelos de privatización de salud y
educación entre otros, y la venta de los activos públicos con el pretexto de la
reinversión para la atención de las necesidades sociales.

109
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Un tercer aspecto son los procesos estructurales de reciente transforma-


ción, y allí es necesario reconocer nuevamente el punto de inflexión de los
años noventa, a partir de dos elementos que conviene destacar: por una parte
hay que reconocer que en esos procesos de transformación hay elementos
positivos, tales como la descentralización local, la ampliación de los procesos
de participación ciudadana, la cultura ciudadana y la actualización en obras
públicas, en materia de equipamientos de infraestructura de carácter metro-
politano, sistemas de espacio público, entre otros; pero también, en términos
de las discusiones vigentes, allí está todo el tema de la apertura indiscrimina-
da a la globalización, el impulso de la política de privatización de lo público y
el papel de la reestructuración de la administración pública en la ciudad.
En cuanto a los avances de la gestión urbana, la descentralización ha
significado un avance importante en la ciudad, aunque con limitaciones
debido a que por un lado la descentralización se ha manejado más como
un proceso de desconcentración de funciones que de descentralización real
de lógicas de poder en la ciudad; y por otro, la ampliación de los procesos
de participación ciudadana con la ley 142 y el acuerdo 13 se han limitado
fundamentalmente a generar lógicas de participación para la información
de la ciudadanía, pero no para la toma de decisiones frente a los procesos de
construcción de la ciudad y de formulación de políticas públicas.
Por otra parte se reconocen los esfuerzos adelantados por la ciudad
para avanzar en un proceso de actualización de la infraestructura y equi-
pamientos de carácter metropolitano, y de otras escalas, que aquella aún
no ha logrado completar, pues una ciudad tan grande como Bogotá, con las
complejidades que representa, adolece de un conjunto de equipamientos de
carácter público y comunitario. Se deben reconocer los esfuerzos hechos,
pero también que aún son insuficientes frente a las necesidades del conjun-
to de la población que coexiste en este territorio.
Así aparece un elemento importante que sigue siendo el centro de la discu-
sión y es el tema de la recuperación y construcción del espacio público, enten-
dido como un espacio colectivo para el conjunto de los ciudadanos, que debe
ser estructurado como un sistema a través de aspectos como el componente
ambiental, la sostenibilidad y el desarrollo de los planes maestros de espacio
público. Sin embargo el problema de este espacio no se resuelve simplemente
con el desarrollo de un conjunto de obras de infraestructura que embellezcan

110
El POT y las transformaciones de la ciudad

la ciudad, sino con la construcción de relaciones sociales en el territorio colec-


tivo de esta; y ese proceso implica mirar cómo ese espacio público atiende las
necesidades del conjunto de la población, no solo en cuanto a la economía y las
ventas informales, sino a la apropiación colectiva o privada del mismo, tema
que se invisibiliza pero que tiene mucha más profundidad.
Otros elementos que se plantean en términos de esas dificultades que
aún no logra resolver la ciudad tienen que ver con que el ajuste que hizo al
POT en el año 2003/4, con un viraje fundamental al entender que la lógi-
ca de funcionamiento de la ciudad de Bogotá debe orientarse no frente al
territorio o la región, sino frente a la lógica de la globalización. Desde esa
perspectiva la mayoría de ciudades apuntan a que todas son el ombligo del
mundo y el mejor sitio para construir esas relaciones de mercado global,
sin ningún tipo de restricción pero con una generación y una atracción de
capitales; y con ello la economía ha desarrollado procesos de tercerización a
los cuales se suma la reducción de los salarios y la pérdida del poder adquisi-
tivo del dinero. Bogotá se ha convertido entonces en atractiva para el capital
internacional bajo diferentes manifestaciones.
El otro aspecto tiene que ver con la política de privatización de lo pú-
blico. Aquí hay un elemento importante y es que sobre el discurso y las
necesidades de lo público se plantea que muchas de las cosas no se pueden
desmontar, desarrollar o asumir de modo conflictivo, porque se trata de la
prestación de un servicio público esencial, pero esa esencialidad no se refleja
en términos de cómo la ciudad entiende la apropiación y la participación en
esos escenarios esenciales. Por lo tanto avanza una tendencia hacia la priva-
tización de lo público, de los escenarios públicos, y con ellos de los sistemas
de bienestar y seguridad pública. Con esto hay un detrimento patrimonial
de la ciudad, porque se plantea que los recursos que se captan van a fortale-
cer lo social, pero terminamos consumiendo sin mayor claridad los recursos
de empresas que ya no son públicas, las cuales implican una elevación de las
tarifas y simultáneamente una desmejora en la calidad de los servicios.
El último elemento que aparece allí es que a partir de la reestructu-
ración del aparato burocrático de la ciudad, se plantea redimensionar la
ciudad en función de su tamaño y de las tareas correspondientes. Ante esto
es absolutamente contradictorio cómo durante todo el año 2007 la admi-
nistración se dedicó a reestructurar la ciudad en función de doce secretarías,

111
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

pero con el cambio de la administración estamos reestructurando nueva-


mente el aparato democrático. Hay una incoherencia en el manejo de la go-
bernabilidad política de la ciudad, y eso implica una parálisis en la atención
de las necesidades de la ciudad.
Con esto quiero señalar un conjunto de problemas y contradicciones
no resueltas que de alguna manera el POT debería tratar. Los voy a enume-
rar porque no tenemos tiempo para poder detallarlo pero no quiero pasar-
los por alto, porque cada uno de ellos en sí mismo demanda un proceso de
profundización en términos de sus contenidos e implicaciones.
El POT no es simplemente un instrumento de ordenamiento espacial
del territorio y de sus habitantes, pues se refiere necesariamente al proce-
so de organización de la sociedad en un territorio específico, y por lo tanto
debe contribuir a la solución de las deficiencias y problemas de los escenarios
urbanos, tales como la atención a lo social para superar el aumento de la
miseria y la pobreza; la generación del empleo y los ingresos como un tema
fundamental; el conflicto interno de este país y las manifestaciones de la gue-
rra y la violencia, que no pueden ser ajenas al tema del ordenamiento territo-
rial, como parte de la resolución de ese conflicto; los déficits acumulados en
cuestión de hábitat y vivienda; las dificultades de acceso a los equipamientos
urbanos; el aumento importante y significativo de la segregación socio-espa-
cial; la participación comunitaria y de la cultura ciudadana como escenarios
donde se generen lógicas para la toma de decisiones; la movilidad urbana,
ante la necesidad que se tiene de un sistema integrado de transporte masivo;
la sostenibilidad del territorio, que supone continuar con la concentración
y aglomeración de volúmenes importantes de población en la ciudad, las
cuales afectan no solamente su territorio sino el circunvecino; y los citados
problemas del aparato institucional.
Finalmente, es preciso referir la necesidad de un modelo incluyente de
ciudad. Si se entiende la ciudad como un proceso dinámico que expresa un
contexto cultural en un momento y entorno determinado, no se puede acep-
tar que la producción del principal espacio vital de los seres humanos, la ciu-
dad, en nuestro caso Bogotá y principalmente los sectores más pobres, sigan
creciendo fundadas en la precariedad físico-espacial, la exclusión política, la
injusticia social, la irregularidad jurídica, la desinencia ambiental y la miseria
económica.

112
El POT y las transformaciones de la ciudad

Esta es hoy por hoy una manifestación de ese modelo global de desarro-
llo, que es inadmisible tanto desde el punto de vista humano como urbano,
y por ello, a manera de conclusión, se plantean cuatro aspectos esenciales en
la perspectiva de una ciudad incluyente, a partir del reconocimiento de las
distintas formas de concebir y hacer ciudad y frente a la posibilidad de cons-
truir un modelo compartido.
El primero, tiene que ver con profundizar los procesos de descentralización,
no sólo como desconcentración de funciones, sino de descentralización de las
responsabilidades de la ciudad, que de acuerdo con su tamaño, no puede seguir
funcionando con una mirada centralista para poder atender las distintas escalas
de los problemas que afectan este territorio. En segundo lugar, la necesidad de
garantizar adecuados procesos de participación ciudadana con carácter deciso-
rio. La participación no puede seguir siendo matizada y maquillada a través de
lógicas en las cuales se invita a participar a través de distintas metodologías que
siempre llegan a lo mismo: opinen, digan, propongan, pero otros deciden. El
tema de la participación en la definición de las políticas públicas es fundamental,
como lo es en este caso frente a lo que significa el ajuste y la revisión del POT.
El tercer aspecto se refiere a garantizar que los procesos de planifica-
ción superen la perspectiva económica. Allí hay una dificultad importante: el
tema del ordenamiento de la ciudad ha estado determinado históricamente
por distintas escuelas y miradas, tales como la de los arquitectos–urbanistas
o las jurídica o económica, mientras no se han visto reflejadas otras escuelas
de pensamiento y acción sobre el territorio. En ese sentido hay que superar
la perspectiva actual, fundamentalmente económica, no porque sea negativa,
sino porque el enfoque se centra en los intereses particulares de un sector y no
en el conjunto de los intereses de la sociedad. El último aspecto es garantizar
el tema de la sostenibilidad de manera multidimensional, pues aquella no es
simplemente un fenómeno ambiental o de los ambientalistas, la cuestión está
en como garantizar que las generaciones presentes y las futuras que ocupamos
este territorio podamos desarrollarnos acá, y esto implica garantizar sostenibi-
lidad en todos los ámbitos.
Para concluir, desde la perspectiva aquí enunciada se busca construir un
proyecto compartido no solo de ciudad, sino también de nación, sociedad y te-
rritorio que garanticen su futuro a mediano y largo plazo, y no tanto como res-
puesta frente a momentos coyunturales de la economía o del sistema financiero.

113
El ordenamiento físico-espacial de la ciudad
y las opciones y capacidades de los
ciudadanos

Humberto Molina*

* Economista y urbanista. Hace parte del equipo técnico y académico del Informe de
Desarrollo Humano –IDH- para Bogotá que el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo –PNUD- lanzó recientemente.

114
D ebemos empezar por volver a señalar que partimos de una ciudad
dual como elemento fundamental del modelo urbano en el que he-
mos desembocado, producto del proceso de crecimiento acelerado de la ciu-
dad en estos últimos cincuenta años. Dicha dualidad se presenta entre una ciu-
dad formal desarrollada de acuerdo con un conjunto de normas urbanísticas,
en la cual han predominado modelos provenientes del movimiento moderno;
y una ciudad informal, espontánea; y se expresa en un fuerte desequilibrio,
puesto que más de la mitad de la población habita en menos de la mitad del
territorio desarrollado informalmente, y no más de un 30% está localizada en
áreas residenciales de origen propiamente formal, construidas mediante pro-
cesos de urbanización contemporáneos.
Este es un primer elemento fundamental que deben enfrentar los pro-
cesos de planeamiento, cuyas raíces históricas y económicas han sido sufi-
cientemente analizadas, y que no son atribuibles en su integridad a fallas de
las políticas públicas. En esto hay que ser muy claro, pues si bien estas han
fallado en algunos aspectos, también hay un problema de recursos, es decir,
de necesidades. Bogotá es un caso paradigmático en América Latina, junto
con Sao Paulo, Río de Janeiro, Lima y Ciudad de México, en tanto crecieron
tan rápidamente que bajo ningún escenario hubiese sido posible disponer
de los recursos públicos necesarios para canalizar sus procesos y conjurar
todos los posibles efectos negativos de ellos; pero también es preciso anotar
que aún con la carga y las externalidades negativas de dichos procesos, a

115
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

las cuales ahora me referiré, ellos se han constituido en la gran oportuni-


dad para la población latinoamericana en términos de conglomerados, por
las economías externas y las oportunidades de empleo que crean, como un
potente vehículo para el crecimiento económico de las poblaciones migran-
tes.
El profesor Eduardo Umaña Luna, en el inicio de sus clases de intro-
ducción a la sociología, nos hacía esta pregunta: “¿Cuántos de ustedes son
de origen campesino?”; casi todos lo éramos en esos años de la década de los
60, y ahora somos parte de las elites urbanas, pues entre otras cosas debe-
mos entender que la ciudad crea una gigantesca posibilidad para el cambio
social, para las oportunidades y las capacidades de los individuos, y que pese
a las fallas de las políticas y del mercado, implica procesos de ajuste de largo
plazo en los cuales puedan solucionarse todos los problemas relacionados
con la disponibilidad de recursos.
Los pobres de Bogotá lo son en menor medida que los del resto de las
ciudades colombianas, y los de estas menos pobres que los campesinos de
todas las regiones agrarias de Colombia, lo cual es un buen indicador sobre
qué implica la pobreza urbana y por qué razón la gente sigue trasladándose
a los centros urbanos, donde sus oportunidades son mayores a pesar de la
pobreza. Por supuesto que en esto también influyen otros factores de carác-
ter exógeno que no podemos entrar a analizar ahora, los cuales están rela-
cionados con la violencia y con otra serie de conflictos más directamente
asociados al problema social agrario.
Esto por supuesto hace parte de una dinámica puramente inercial in-
ducida por cambios económicos, sociales, tecnológicos y culturales que son
problemas a enfrentar por parte de la política pública, abocada a resolver lo
que no pueden superar espontáneamente los grupos vulnerables por la es-
casez de recursos, las condiciones de empleo o las fallas del mercado, como
campo de intervención del Estado y de la responsabilidad pública.
La expresión social de esa ciudad dual es la segregación socioeconómica
del espacio urbano. El POT vigente, según el decreto del 2003, plantea como
uno de los objetivos fundamentales de la política de reestructuración espa-
cial y de ordenamiento de la ciudad, disminuir esa segregación socioeco-
nómica del espacio urbano a través de políticas de suelo, promoción de
una ciudad multicéntrica de accesibilidad al espacio público y a los equipa-

116
El POT y las transformaciones de la ciudad

mientos metropolitanos, y políticas de movilidad y transporte. La pregunta


que uno debería hacerse en este punto es ¿qué tanto hemos avanzado en
esa dirección, y sobre qué factores habría que actuar para superar de modo
efectivo esos efectos de la segregación socioeconómica del espacio urbano
que hacen no incluyente la ciudad, pues en ciertos casos no reconoce la
multiculturalidad como elemento sustancial de su carácter metropolitano?
Pero el Informe de Desarrollo Humano –IDH-, que ha hecho una re-
visión más o menos cuidadosa y enciclopédica de lo que ha ocurrido en la
ciudad en los últimos quince años, reconoce al respecto avances muy signi-
ficativos en distintas direcciones, también reconocidos internacionalmente
a través de premios como el que recibió Bogotá en el 2006 por haber mejo-
rado la gobernabilidad en aspectos muy críticos, que implican precisamente
la lucha contra la segregación y por la inclusión desde el punto de vista del
tipo de infraestructura que le está proporcionando a sus ciudadanos.
El IDH, por ejemplo, encuentra que la política de subsidios desarrolla-
da en los últimos años en favor de los grupos de bajos ingresos que habitan
precisamente en la ciudad informal, ha tenido un efecto positivo. Dicho de
otra manera, al restarle al ingreso de los hogares más pobres lo que le pagan
a la ciudad tributariamente por otro rubro, y al sumarle los subsidios que se
le dan a esos mismos hogares, el resultado es que el ingreso real disponible
es mayor que el ingreso puramente nominal, como sucede con las políticas
de salud. Por supuesto Carlos Torres ya ha mencionado muchos de los fac-
tores que están incidiendo en la calidad de la política de salud, a causa de
las políticas equivocadas en el sistema nacional de salud; pero lo que Bogotá
agrega hace positivo el efecto sobre la salud de los hogares más pobres.
En cuanto a la política de educación prácticamente es total la cobertura,
y esta es una conquista enorme a pesar de los problemas en la calidad; pero
por ejemplo en infraestructura se han conseguido conquistas sustanciales a
través del Plan de Ordenamiento Educativo de las administraciones Peñalosa,
Mockus y Garzón, quien de modo particular hizo un gran énfasis al respecto.
En materia de accesibilidad, hoy la Secretaria de Educación de Bogotá está en
condiciones de colocar frente a cada niño y estudiante de secundaria un equi-
pamiento educativo a distancia peatonal de su lugar de residencia, lo cual se
constituye en una conquista enorme de pocas ciudades del Tercer Mundo, has-
ta el punto de que en eso comenzamos a parecernos a ciudades del primero.

117
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Estos avances son muy importantes porque pese a todo lo que falta, sig-
nifica que hemos tenido unas políticas públicas sostenidas en estos últimos
quince años que han ido mejorando notablemente la calidad humana, y
conjurando algunos factores de exclusión. Por ejemplo la mayor cobertura
educativa y accesibilidad espacial a los equipamientos educativos, implica
mejores oportunidades de los más pobres y ese es un punto que es impor-
tante subrayar, así como los mejoramientos en el espacio público.
De cierta manera esto explica lo que se ha llamado en algunas partes
el milagro Bogotá. Quiero subrayar esto de entrada porque también han
mejorado la calidad de la administración pública y la gobernabilidad de la
ciudad en cuanto a fluidez política, y a calidad de un consejo más vigilante
y pluripartidista y con menor corrupción administrativa, lo cual no im-
plica necesariamente que las políticas de regulación económica no puedan
ser sustancialmente mejoradas en beneficio del conjunto de los ciudadanos
desde el punto de vista fiscal, en cuanto a políticas tributarias o de regula-
ción de las concesiones de servicios públicos.
Este es un punto de partida importante, pero hay otro, importante para
reflexionar sobre los cambios a estimular y acelerar, los problemas a resol-
ver, y las cuestiones negativas a suprimir junto con los avances sustanciales
que se han dado en la naturaleza de la ciudad: el nivel de segregación.
Cuando medimos por ejemplo en el Informe de Desarrollo Urbano la
segregación, no resultaron muy diferentes los tiempos de viaje entre secto-
res de distinto nivel socioeconómico; pero cuando se les mira más en deta-
lle en la escala barrial o local, por supuesto que aparecen diferencias muy
significativas, ya analizadas en trabajos anteriores como el realizado sobre la
Operación Usme, en donde se revela claramente que las localidades particu-
larmente del sur y del suroccidente, albergan hogares pobres cuyos miem-
bros deben viajar durante más tiempo, y son destino de menos gente, mer-
ced a un problema de movilidad según el cual los hogares pobres requieren
más energía, con un efecto indeseable sobre el equilibrio ecológico urbano
y sobre las pautas de movilidad urbana, y que por lo tanto el problema de
movilidad sigue siendo crítico.
También cuando medimos en el Plan Maestro de espacio público cómo
es la accesibilidad a espacios públicos de distinto nivel, no solamente en tér-
minos de la disponibilidad de metros cuadrados por habitante, sino de qué

118
El POT y las transformaciones de la ciudad

tan lejos quedan los equipamientos de espacio público de escala metropo-


litana y urbana con respecto a las áreas en donde residen los más pobres, se
revela de inmediato que en muchos casos resultan inaccesibles a los grupos
de menores ingresos. Voy a poner simplemente un ejemplo: Para un habi-
tante de Tunjuelito desplazarse al parque Simón Bolívar un domingo con
su familia, compuesta por dos adultos y tres o cuatro hijos, representa más
de $7.000 el desplazamiento hasta el parque Simón Bolívar por trayecto, es
decir, alrededor de $14.000, lo cual en un ingreso promedio de $380.000 o
$400.000 familiar, es una suma gigantesca que hace imposible el acceso al
parque, si además se piensa en la alimentación necesaria durante una visita
de cuatro o cinco horas con la familia.
Sigue habiendo entonces una enorme iniquidad en la distribución espa-
cial de este tipo de equipamientos, y por consiguiente hay todavía muchísimo
por avanzar en las políticas de espacio público y de movilidad y accesibilidad
en esta materia, que además es un problema que directamente incide sobre
lo que queremos como ciudad ambientalmente sostenible. El otro problema
crítico que está detrás de eso, es que se requiere mayor inversión en sistemas
de movilidad que consumen esencialmente recursos energéticos no renova-
bles, mayor costo de desplazamiento para este tipo de hogares, y finalmente
mayor contaminación ambiental. Esta clase de problemas no han sido en-
frentados exitosamente por las últimas administraciones, cuyos retrasos en
el Sistema Integrado de Transporte Masivo y en las políticas para regular
económicamente este mercado del transporte, es en últimas el culpable de
que no podamos tener un transporte público de calidad e integrado.
Este problema no es fundamentalmente un problema técnico y ni si-
quiera las restricciones fiscales lo explican. En el pasado lo explicaron erro-
res gigantescos en la apreciación de qué significan los sistemas de transpor-
te para una ciudad metropolitana. Recuerdo que por allá en la década del
setenta se desarrolló una visión maravillosa de lo que iba ser esta ciudad,
se recomendó que no se construyera el metro para fortalecer el sistema de
buses y busetas, hoy una calamidad urbana; además, detrás de eso hay po-
deres fácticos, poderes del transporte que ni la autoridad nacional ni local
ni distrital han sido capaces de enfrentar; y es preocupante, por ejemplo,
que estemos pensando nuevamente en que no podemos seguir imponiendo
restricciones al automóvil.

119
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

No es eficiente como política plantear un sistema integrado de trans-


porte masivo sin que al mismo tiempo se incrementen restricciones sobre el
uso del automóvil para las ciudades del Tercer Mundo, demandadas por sus
economías emergentes en tanto entrañan una tecnología obsoleta, y porque
la depreciación de las grandes inversiones que se habían hecho en el pasado
por las multinacionales en los países metropolitanos, se está hoy pagando
mediante las exportaciones y la imposición de dicho consumo a estos paí-
ses. Por eso los automóviles están cada vez más baratos, pues se trata de sa-
lir de esa tecnología obsoleta, imponiéndonosla. Un gobierno de izquierda
debería tener esta cuestión clara, es un asunto crítico en la economía mun-
dial desde el punto de vista ambiental, y para el porvenir de esta ciudad.
Es preciso subirle los impuestos de rodamiento al automóvil, e imponerle
retenciones de circulación, y obligarlo a que contribuya también con la in-
fraestructura vial, entre otros, por todos los efectos de dicha tecnología.
Finalmente, el modelo de ciudad incluyente desde el punto de vista es-
pacial debe expresarse en una ciudad multicéntrica y con capacidad, en el
caso específico de Bogotá, de apoyar el desarrollo de la economía popular.
Bogotá, donde el 93 % de las industrias están dentro de los hogares, es una
ciudad de micro y pequeña industria; en segundo lugar, donde el espacio
público no es incluyente y por ende no puede contener las manifestacio-
nes de la economía popular; y en tercer lugar, donde el espacio público ha
sido apropiado por los free rider, gorriones que utilizan dicho espacio para
grandes negocios sin retribuir a la ciudad. La política con respecto a la eco-
nomía popular necesariamente debe expresarse sobre el uso del espacio
público, la política de abastecimiento, y la política de fortalecimiento de
las centralidades populares mediante medidas que desde el punto de vista
del ordenamiento resulten incluyentes, impulsoras de la economía popular,
y fortalezcan fiscalmente a la ciudad en la medida en que se regulen los
aprovechamientos del espacio público y la apropiación de las externalida-
des que genera la inversión pública a través de una adecuada regulación
económica.
Por supuesto hay un tema que siempre quedará allí, entre el tintero, y se
refiere a que además esto requiere una verdadera integración con el entorno
de toda la zona metropolitana. Pero no quiero terminar sin decir que en ello
hemos tenido un fracaso gigantesco e incluso un retroceso después de la

120
El POT y las transformaciones de la ciudad

administración Mockus, en cuanto a las políticas sobre cómo nos tratamos


con el resto del vecindario para obtener no solo una ciudad internamente
multicéntrica, sino como plantea el Plan de Ordenamiento Territorial, una
ciudad red, policéntrica, donde se integren los núcleos urbanos que compo-
nen todo el sistema metropolitano de la sabana, y los que van a llegar a ser
parte de la megalópolis bogotana, cuando alcancemos unos diez millones de
habitantes con tres climas y con un área conurbada o que interactúa entre
sí. Pero eso no se puede lograr simplemente haciendo acuerdos con el Go-
bierno Nacional para que haga megaproyectos de Vivienda de Interés Social
en Soacha o en Funza; se trata de hacer una metrópolis policéntrica, no de
terminar por acentuar la exclusión social y la segregación socioeconómica
del espacio mandando a los pobres a la zona metropolitana, y manteniendo
exactamente el mismo esquema de ciudad central absorbente.

121
Modelo de ciudad, poder e instrumentos
de planificación

José Salazar Ferro*

* Arquitecto urbanístico, profesor de la Universidad Nacional y coordinador de la Maestría


de Urbanismo.

122
Q uisiera plantear algunos problemas no tanto a partir del modelo es-
pecífico de ciudad, ya debatido, pues no creo que sea preciso repetir
la necesidad de un modelo incluyente, ni los problemas y vacíos actuales de la
ciudad. A ese respecto, los puntos de la ciudad multicéntrica y del apoyo a la
economía popular son fundamentales para avanzar.
Uno de los problemas del país que es preciso superar, es que antes de
empezar a hacer algo ya estamos proponiendo cambiarlo, como sucede con
el modelo de ciudad propuesto por el POT del 2003, en el cual está plantea-
do todo el tema al que Carlos Torres hizo referencia, referido a una ciudad
incluyente, no segregada; pero no lo hemos logrado, en tanto no hemos
logrado poner en práctica el modelo mismo.
La visión regional es fundamental, y el POT nuevo la incorporó en
el planeamiento, pero no ha tenido los resultados esperados. Han pasado
cinco años, en los cuales el desarrollo de la región, por lo menos la que
está alrededor de la ciudad, ha sido cada vez más caótico, menos ordenado,
cumple cada vez menos con los requisitos de una ciudad más incluyente y
ordenada, menos costosa de operar no sólo en el transporte de las personas
sino en el general de la ciudad. Igualmente, hay muy poco de la ciudad de
las centralidades allí propuestas.
De manera que en este nivel inicial se podría proponer una primera
conclusión, y es que si bien se ha avanzado en muchos temas como educa-
ción, dotación de bienes públicos, algunos aspectos de la movilidad, del es-

123
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

pacio público o de la atención a la población vulnerable, ello no ha sido así


en la planeación, ni en el ordenamiento territorial, ni en los instrumentos
para hacerlo. No hemos logrado hacer una buena política de vivienda, por
ejemplo, con fundamentos precisos y concretos, tal y como se propuso en
la Operación Usme, que por alguna circunstancia no hemos podido llevar a
cabo, a pesar de lo esencial de esta política dentro de la idea de una ciudad
incluyente. El problema de la vivienda es extremadamente importante, se
habla de 400 mil o 500 mil viviendas de interés social, pero ¿cómo las vamos
a hacer, con metas a 10, 15 o 20 años? Ahí existe un problema muy grueso,
que implica no tanto fijar una meta para la administración, sino para la ciu-
dad, ubicando incluso al Gobierno Nacional en los términos de sus aportes,
pues en Bogotá hay necesidad de construir unas 40 o 50 mil viviendas al año
para siquiera evitar que el déficit siga creciendo en forma importante. Pero
¿plantearnos esa producción es sólo un problema de suelo? También lo es
de una política pública articulada a los recursos nacionales, y seguramente,
aunque no nos guste, al sector privado constructor, al cual debemos vincu-
lar dentro de dicha política pública.
De otra parte, ¿Cómo hacemos para solucionar el problema del trans-
porte sin decir algo sobre el metro, el Transmilenio y la movilidad? ¿Cómo
proponer un sistema de transporte sin planear la ciudad al mismo tiempo?
En mi caso, en las primeras clases de urbanismo nos decían: “El mejor sis-
tema de transporte es una buena planeación urbana”; no hay posibilidad
de que el sistema más sofisticado, con más inversión, reemplace una buena
distribución de actividades y usos en la ciudad; pero seguimos operando a
partir de propuestas fundadas en matrices de origen–destino, y de rentabili-
dad. Los ingenieros de transporte suelen ser autistas, miran los problemas y
obviamente contratan un urbanista para que les haga el primer capítulo del
plan de movilidad, porque es una exigencia que tienen en términos de re-
ferencia, pero después lo guardan y empiezan a hacer el trabajo que llaman
de verdad. Por ello avanzar en la planeación de la ciudad en este sentido
supone dar pautas para que el sistema de transporte que vamos a diseñar en
esta segunda etapa, esté orientado hacia un modelo de ciudad.
Durante los últimos cuatro o cinco años ha habido un auge inusita-
do en la ciudad de sedes económicas de diferente tipo, bodegas, oficinas,
comercios, etc., el cual no aclara la forma como define el planificador su

124
El POT y las transformaciones de la ciudad

localización. ¿Qué instrumentos como inversión pública, un sistema de


transporte aledaño, un cierto tipo de irrigación, equipamientos de carácter
administrativo, educativo, social, etc., todos localizados en uno u otro lugar
definido como centralidad, y la promoción de los servicios que proporciona
el sector privado de comercio, correos, seguros, etc., utiliza para crear esa
centralidad?
Las centralidades no se crean por decreto, sino por procesos promovidos
por la administración, pero ¿los ha habido? La inversión pública ha estado en
otros lugares, y si se revisan los planes maestros de las inversiones públicas,
tampoco tenemos una ciudad multicéntrica, dentro de la hipótesis de que es
necesaria, pues no contamos con los instrumentos para hacerla, y por ello
estaríamos en pos de otro modelo de ciudad, quizá más bonito pero igual.
Seguimos presos de un sistema de planeación en el cual lo único impor-
tante era hacer unas normas para que las inversiones privadas se rigieran;
mientras que a partir del año 1991 la inversión pública volvió a retomar la
iniciativa pública para la ciudad que se había perdido en los años 80’s. La
iniciativa pública y la planeación estaban totalmente desligadas de la ini-
ciativa privada; léanse los acuerdos 6 y 7 que tanto conocen los urbanistas
y los planificadores, a ver si hay ahí una obra pública propuesta, pero en
cambio los POT’s ya empiezan a definirlas. A pesar de esto seguimos atados
a lo mismo: Dibujamos unas obras públicas y después les decimos a los
ingenieros que se defiendan o planeen la inversión, o le pedimos al IDU que
defina cuáles vías se incluyen en la valorización, sin mirar ninguno de los
problemas que aquí se están planteando como planeación, como problemas
de organización de la ciudad.
Personalmente sigo creyendo que hay varias cosas pendientes desde la
planeación. En primer lugar a partir de una gran discusión como la que
estamos dando hoy sobre cuál es el modelo de ciudad, debemos asumir que
cambiarlo no garantiza nada si no cambiamos las prácticas específicas que
nos permitan concretarlo, pues si se sigue diciendo que debe ser multi, poli
o unicéntrico, etc., sin ratificar el POT en cuanto a exigencias como la pro-
puesta desde el año 2000 respecto de construir una ciudad multicéntrica, o
sin aplicar los instrumentos específicos a través de los cuales podemos llevar
a la práctica el modelo que nos propongamos, volvemos a lo mismo, sin
resolver el problema de la segregación.

125
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

En ese sentido es preciso cambiar la forma de planificación, pues lo


mismo pasa con la ciudad región, sobre la cual podemos seguir haciendo
maravillosos discursos, sin avanzar en el cómo llevarla a la práctica. En el
ordenamiento de la región alrededor de Bogotá, desde el trabajo del año
2003/4 de Luis Jorge Garay y Humberto Molina titulado “Ciudad y Re-
gión”, donde sustentaron la importancia del eje regional, en la práctica no
hemos avanzado nada, pues sólo hemos construido bodegas e industrias,
y nos proponemos construir viviendas que no se han definido claramente
como fundamentales para la ciudad, en cuanto a otorgar a los ciudadanos
la posibilidad de acceder a bienes y servicios urbanos básicos, empleo cerca
a los sitios de residencia, o calidad de vida, que no se logra con base en el
discurso. En efecto, ¿Puede una ciudad ser competitiva si no ha solucionado
el problema de vivienda? ¿Cuáles son sus metas en cuanto a vivienda o a
espacio público? Esos son los temas gruesos que se debería enfrentar en las
mesas de revisión del POT.

126
127
La ciudad es impensable sin tener en cuenta
lo que le sucede al país

Edgar Montenegro*

* Activista del movimiento social desde hace varios años, primero en el movimiento estudiantil,
después en el movimiento campesino y en los movimientos cívicos, donde ha tenido un mayor
reconocimiento. En los últimos tiempos ha venido trabajando en asuntos ambientales y
políticos.

128
C reo que tenemos tremendos problemas de comunicación, es decir, las
palabras ya no significan como tales lo que se supone que deben de-
cir, pues el Plan de Ordenamiento Territorial resulta de la pelea en torno a
un reordenamiento territorial nacional definido en la constitución del 1991,
de modo que los ríos unan y no separen como sucede en la división político
administrativa del país, y que la planeación pública sea coherente, consistente,
seria y ponderada, y no permita que diferentes centros del poder impongan y
decidan desde sus intereses el orden de un mismo territorio.
Como la crisis ambiental del país es más que evidente, así no esté en la
agenda pública de este país de muerte y mentira: cuando llueve nos inun-
damos y se anuncian racionamientos energéticos, y vivimos de crisis en cri-
sis hasta el punto que algunas ONGs y entidades internacionales viven de
nuestros desastres cotidianos; estamos hablando de centenares de miles de
personas afectadas, pero eso parece no existir, pues de hecho el año pasado
la Universidad Nacional y la Presidencia de la República estuvieron festejan-
do en el Congreso Nacional los diez años de la ley 388 y del ordenamiento
territorial de Colombia, a pesar de ser una ley ordinaria, y de carecer de una
ley orgánica que implicaría un cambio profundo de la división político-ad-
ministrativa del país.
Colombia se merece una revolución profunda en los términos de lo
propuesto en los años 70; pero nos hemos quedado en las palabras, y como
diría el poeta, cada quien merece lo que sueña. Algunos quizá soñamos de-

129
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

masiado al soñar con el destino de la nación; otros soñaron con ser bu-
rócratas nacionales e internacionales, que son peores que los nacionales,
y lo han conseguido: editan tremendos e importantísimos libros sobre lo
mucho que hemos avanzado, pero no hemos avanzado! Compañeros de la
academia y de la burocracia nacional e internacional: hemos retrocedido, y
lo hemos hecho tremendamente, pero si no quieren reconocerlo, no lo ha-
gan, allá ustedes con sus sueños, pero para algunos esto es una pesadilla: El
65% de la ciudad vive en condiciones de pobreza; algunos se atreven a decir
que tenemos instituciones democráticas, o que se trata simplemente de un
enfrentamiento de escuelas de pensamiento, pero ese no es el problema.
En términos del pensamiento, a propósito de la epistemología, en esta
misma academia donde ahora hablamos, tan crítica del pensamiento mo-
derno -ahora somos posmodernos-, no se reconocen las cifras que eviden-
cian el desastre en que está convertida Colombia, y en cambio no se cuestio-
nan afirmaciones propias del pre-modernismo que hablan de la paz como
producto de un milagro.
Algunos se preguntarán sobre la relación de esto con el POT, pero la
ciudad es impensable sin tener en cuenta lo que le sucede al país. ¿Acaso
los desplazamientos de los campesinos producidos por el terror oficial no
significan absolutamente nada, no tienen ninguna relación con la pobreza
de la ciudad? ¿Acaso esos desplazamientos de centenares de miles de campe-
sinos con la disculpa de la subversión, no son para apoderarse de la tierra ni
tiene que ver con el rebusque impresionante de los ciudadanos en el centro
de la ciudad?
Sófocles decía que “la ciudad es la gente”, e insisto en esto de las palabras,
porque sólo con esa frase podríamos entrar en un enorme debate: ¿Quién es
la gente? Porque si la gente es el conjunto de los sectores acomodados de la
ciudad, o las burocracias, o si la ciudad es apenas lo físico-espacial, pues no
se deben criticar las terribles condiciones en que vivimos!
El POT como instrumento nació para que los planes de desarrollo de
los entes municipales no pasaran por encima unos de otros, y pudieran
compartir un recurso natural, llámese montaña, o río; pues había que hacer
algo ante el fracaso y la miseria de un pensamiento que nos estaba y nos está
conduciendo a un desastre que, entre otras cosas, ya está instalado entre
nosotros. Y luego nació la ley 388, como adecuación de la ley 9ª de Refor-

130
El POT y las transformaciones de la ciudad

ma Urbana, que contradice completamente el espíritu del ordenamiento


territorial, pensado desde un instrumento con vigencia sobre tres periodos
administrativos y varios municipios, y lo vuelve un desastre porque obliga
a que cada ente territorial tenga su propio POT. ¿Quién puede entonces
armonizar los planes de los entes territoriales, en medio de ese galimatías
jurídico y de planificación que obliga a expedir una ley orgánica para rede-
finir la división administrativa del país, que ignora el río Magdalena como
eje estructural de una gran región llamada Magdalena Medio, fragmentada
desde Medellín, Tunja y Manizales, entre otras ciudades.
En Bogotá sucede exactamente lo mismo: hay un POT, pero cada uno de
los municipios de la parte occidental de la Sabana tienen los suyos y hacen
lo que quieren con el río Bogotá. En efecto, y a propósito de la relación de la
ciudad con la región, ¿Qué tal la alcantarilla del río Bogotá, que recorre todos
los días la provincia del Tequendama a pesar de los genios de la planeación?
Ad portas de esa turística provincia que hiede, le devolvemos porquería a la
región que nos entrega agua, energía y atmósfera. ¿Qué tal esos planificado-
res? Porque ese el problema de las palabras: ¿Qué es entonces la planificación?
¿Un buen restaurante para unos cuantos urbanistas? ¿No se trata acaso de
pensar el futuro? ¿Desde cuándo aquella no consiste en prever en su sentido
más amplio, o en prevenir el desastre que tenemos? ¿No les da pena su plani-
ficación a esos egresados probablemente de esta misma Universidad que no
tuvieron en cuenta la superposición de las políticas globales y la inhumana
economía de acumulación creciente, ni el hecho de que al lado de la gente
linda como los señores del arzobispado o de los palacios en donde despachan
sus órdenes de muerte, están la prostituta, el drogadicto y el desastre?
Hace poco me hacía una pregunta sobre la relación entre el progreso y
la miseria, y cómo las heridas, los tajos a la naturaleza que se ven en el sur,
son directamente proporcionales a los bellísimos edificios de la banca en
el centro internacional de la 72, construidos con los mismos ladrillos que
salieron de aquellas; y no es el costo del progreso, pues además de la miseria
material que se vive en el centro, tenemos la otra, la miseria espiritual de
quienes han dirigido este país, y la de nuestro pensamiento moderno que
resuelve los problemas.
Por ahí van efectivamente las cosas. ¿Qué tal la economía? El profesor
Carlos nos dice que debemos superar la planeación centrada en la econo-

131
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

mía; pero se trata de esa economía. Y otro maestro nos habla de articular la
informalidad a la formalidad. Lo que debemos hacer es recuperar el sentido
de la economía; y en cuanto a la informalidad, en el centro de la ciudad
hay vendedores clandestinos hasta que el código de policía prohíba que lo
hagan. Y es que ¿la venta de cigarrillos, de dulces, de llamadas telefónicas en
la esquina, qué tecnología de punta, no tienen nada que ver con las multi-
nacionales? ¿La señora que en la esquina nos vende la llamada a celular es
qué es aspirante a multinacional de las telecomunicaciones? ¿Por qué no
visibilizamos la formidable economía de la gente en el mismo rebusque?
¿Ustedes han visto en la carrera séptima los viernes entre cinco y nueve de la
noche, la gente vendiendo lo que sea?
Uno de esos oportunistas, creo que se llama Antanas Mockus, utili-
zando el prestigio de la Universidad, nos embarcó en torno a una ciudad
educativa, y creó una ciudad publicitaria para el mandatario de turno, un
sirviente del neoliberal que estuvo manejando este país cuando se cometie-
ron los mismos crímenes de ahora, que se llama César Gaviria; pues decía
que la basura de los pobres es pobre! Y en efecto, a un matemático no se
le puede escapar que los pobres somos millones. Pero, a propósito de la
discusión en torno a las palabras, basura es todo lo que no nos sirve, lo que
nos contradice en términos de las palabras, pero también los residuos que
mezclamos, de manera que hablamos basura sobre planeación y política y
economía, para que las nuevas generaciones no se planteen muy seriamente
ir a la esencia de las palabras, y reconozcan qué estamos hablando cuando
nombramos la planeación sin tener en cuenta los intereses y los derechos de
la inmensa mayoría de la ciudadanía; pues entonces tendríamos que inven-
tarnos otra palabra.
¿La planeación no debería de tener en cuenta acaso el conjunto de los
factores? ¿Acaso el Estado, conjunto institucional que maneja recursos pú-
blicos, no debe inclinarse en beneficio de los sectores más vulnerables? Pero
hace lo contrario, se inclina en beneficio de los sectores menos vulnerables;
si esa es la planeación, si la economía son las cuentas formales de los benefi-
ciarios principales de lo público y con lo público, pues entonces inventémo-
nos otro término para nombrar la economía.
Y en cuanto a la participación, a pesar de que nos han dicho que hemos
avanzado, no lo hemos hecho; más bien hemos retrocedido porque hemos

132
El POT y las transformaciones de la ciudad

perdido la esencia de las palabras. ¿Qué tal los avances respecto de la pobre-
za con base en el asistencialismo más cínico? Eso no tiene presentación, el
banco arquidiocesano de alimentos, o sea la santísima madre iglesia, recibe
regaladas las sobras de las grandes cadenas de comercialización de alimen-
tos, y nos las venden a los comedores populares, arman una cadena de inter-
mediaciones y nos inducen a competir en los barrios populares a ver quién
se queda con el negocio de la pobreza. Nosotros, los que tenemos hambre,
hacemos posible el formidable negocio de los alimentos, que beneficia a los
atracadores de lo público con algunos informes técnicos muy bonitos sobre
la forma como vamos avanzando.
En cuanto a la descentralización, comparemos los presupuestos asig-
nados para este aspecto. Se les llena la boca de agua pensando que están
entregando 800 mil millones para combatir la pobreza en los planes de de-
sarrollo local, según el acuerdo trece; pero esa cifra es muy pequeña: la cifra
maravillosa son los 12 billones 500 mil millones para los “megaproyectos”
que aquí se señalan como grandes desarrollos, en realidad para beneficio de
ciertos sectores, y a costa de fracturar la ciudad a través de grandes avenidas
y de una especialización de servicios caracterizados por muchos como la
inhumanidad y el malestar de las ciudades; por eso aquellos viven en sus
guetos con una cantidad de vallas cuidándose de los pobres, porque los po-
bres, que somos la inmensa mayoría y a los cuales nos pertenece la ciudad
también, les resultamos peligrosos, porque olemos mal, nos vestimos feo,
no nos parecemos para nada al sueño que nos tratan de pintar de que esta-
mos andando en esa perspectiva.
Se me está acabando el tiempo para hablar de salud, de educación, cu-
yos grandes desarrollos en infraestructura que agradecemos mientras no
nos refiramos a la calidad, porque cuando un 50% de los niños de los estra-
tos 1, 2, y 3 no tienen suficiente alimentación y sus cerebros se quedan sin
potasio ni fósforo, se duermen en las clases a las que pueden acceder gracias
a la cobertura general.
Finalmente debo decir que ante los engaños de la participación, vamos
a tener que ponernos modernos por lo menos si queremos saltar la ilusión
de que en este país todo es perfecto: no solo no lo somos, sino que hemos
retrocedido.

133
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Respuestas a las preguntas


de los participantes

Carlos Torres

Q uiero partir por señalar a partir de una pregunta que se hizo: ¿Por qué
la Universidad Nacional con sus investigadores y analistas no se invo-
lucra más en la parte técnica de la planeación, en vez de criticar y distanciarse
en su torre de marfil como si también no fuese su responsabilidad? No sé si eso
está pasando, pues lo que estamos haciendo ahora es lo contrario, estamos ayu-
dando a abrir y a propiciar el espacio de análisis. Lo primero es que la Univer-
sidad no es una sino un conjunto de personas, espacios y relaciones con múlti-
ples miradas, diversas actuaciones y relaciones que interactúan con la sociedad,
y en ella hay miradas de todo tipo, una diversidad que permite que algunos se
relacionen y otros no, pero en todo caso esta es una discusión significativa para
la ciudad, como lo dijo ayer el Secretario de Planeación de la ciudad.
Aquí estamos iniciando un proceso en el cual ni siquiera la ciudad ha
establecido cómo quiere jugar, entonces no pretendan que podamos resol-
ver la inconformidad existente, pues es claro que efectivamente debemos
ser un actor protagónico en el sentido de lo que nos compete, y nuestra
competencia está en términos de la responsabilidad que implica el acompa-
ñamiento a distintas lógicas y procesos.
De otra parte, hay un grupo de preguntas bastante grandes sobre el
tema de la participación y la democracia, y eso es algo que no podemos
resolver aquí, en tanto se trata de uno de los temas centrales de lo que se ha
venido señalando no sólo en esta mesa sino en las otras de este encuentro:
¿Cómo construir una participación que no se quede en el discurso, en la
enunciación o en las palabras? Parte de la responsabilidad se deriva de la
forma como construimos los mecanismos de participación, porque existe
una fuerte tendencia a la institucionalización y al reconocimiento de que las
únicas formas son aquellas que se generan a través de las prácticas institu-
cionales, y nos limitamos a eso; pero este no es un espacio institucional, y
por lo tanto lo celebramos, pues de hecho convoca a la participación y a una
dinámica de interacción.

134
El POT y las transformaciones de la ciudad

También se ha preguntado cómo hacer viable la aplicación de leyes que,


además de no cumplirse abundan, y ese es parte del problema no sólo en el
territorio local sino también nacional; y el POT no es la excepción. Se trata
de un tema también relacionado con la participación, pues esta no puede
seguir siendo nominal sino real, y las leyes deben constituirse en escenarios
reales de intervención.
Finalmente una pregunta se refiere a cómo superar los enfoques de
la planeación territorial. Ahí existe una dificultad enorme en términos de
que el detentador del poder en los espacios territoriales concretos, establece
las reglas del juego. Lo absurdo del espacio territorial de Bogotá es que las
administraciones anterior y actual, ambas de izquierda, continúan con un
proceso de planeación similar a lo que han sido otros gobiernos que no lo
son; y no se trata sólo de un problema de continuidad de las políticas pú-
blicas, sino de cuál es el enfoque, en dónde se ponen las prioridades entre
lo que significa para quién se gobierna y con qué gobernabilidad; pues la
planeación no puede ser solamente un problema de expertos, sino también
de aquellos que de alguna manera viven los problemas en los territorios.

Humberto Molina

Voy a pedir excusas porque hay preguntas imposibles de contestar en


el breve tiempo que tenemos, referidas a la accesibilidad o el sistema de
transporte, entre otras; y por ello intentaré resolverlas de modo temático,
en cuanto a lo que merecería ser revisado en el POT; pero queremos ser
precisos, atengámonos a lo propuesto: aquí estamos hablando de la revisión
del POT, y no de lo que pasa en las regiones agrarias, de los problemas del
Ministerio de Agricultura, de lo que ha pasado con la economía internacio-
nal, etc.
José Salazar acaba de tocar un tema muy importante: si uno revisa el
Plan actual es difícil estar en desacuerdo con algunas de las políticas que
propone, tales como una ciudad integrada regionalmente, consolidada a
través de unas políticas de vivienda y de suelos, menos segregada, incluyen-
te, sostenible, competitiva y compacta. Al revisar el POT la pregunta clave
es, ¿Qué se ha avanzado al respecto? Y ahí el sistema de planeación merece

135
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

seriamente ser enjuiciado, pues poco se ha avanzado en muchos temas, sal-


vo los que mencioné relacionados con el Informe de Desarrollo Humano.
Un primer tema, por ejemplo, está relacionado con el sistema de movi-
lidad, el Sistema Integrado de Transporte Masivo y la posibilidad de hacer
transferibles con un billete único los buses alimentadores y los articulados
del Transmilenio, el futuro metro e incluso algunos tramos del tren de cerca-
nías. Eso está lejos, y detrás hay una verdadera y muy compleja negociación
política y económica con poderes fácticos, porque además ahí entran los
grandes y pequeños poderes de la informalidad en el transporte urbano.
Es necesario que la ciudad asuma el pago de la deuda social que ha ad-
quirido con algunos pequeños trabajadores del sector del transporte, pero
a la vez lograr una negociación capaz de hacer que los grandes beneficiarios
de un negocio que mueve cinco mil millones de pesos diarios, retribuyan a
la ciudad por lo que ella y la ciudadanía están aportando, que son el espacio
público y las calzadas. Es un primer tema en el cual es preciso avanzar con
un ejercicio de la administración pública capaz de enfrentar a esos poderes
fácticos; y es lamentable tener que hablar de la debilidad de las dos últimas
administraciones para enfrentar este problema.
El segundo tema se refiere a la necesidad de un POT más comprome-
tido con proyectos que con reglamentaciones, ese es el gran cambio que
propone la ley 388. Yo no estoy de acuerdo en absoluto con el señor Mon-
tenegro, de que la ley 388 es un esperpento: es la más avanzada que se ha
formulado en el país desde 1936 en la aplicación de la función social de
la propiedad. En el punto de la descentralización, se le ha entregado a los
municipios una facultad más fuerte que en cualquier otro país de América
Latina para que intervengan no sólo sobre los usos del suelo sino sobre la
calificación de los derechos de propiedad, a través de la función pública del
urbanismo y la creación de la figura de la acción urbanística. Eso es una re-
volución en nuestro orden legislativo, pero otra cosa son los poderes políti-
cos que deben aplicarla, y el problema está ahí, en cuál es la capacidad de las
organizaciones políticas para hacerse presente en los debates electorales y
en la participación electoral, y elegir gobernantes capaces de aplicarla; pero
ese es un problema de orden político, en cuanto a la obligación de los líderes
cívicos, de los partidos políticos y de las organizaciones sociales de utilizarla
debidamente. De lo contrario, ¿Qué nos proponen? ¿Que nos quedemos en

136
El POT y las transformaciones de la ciudad

los antiguos estatutos urbanísticos y derecho civil? ¿Eso no es un avance?


Es necesario entender que vivimos una historia y que es preciso asumirla.
Aquí no se puede venir a decir que no se ha avanzado nada en Desarrollo
Humano, cuando a comienzos del siglo pasado en este país el promedio de
vida de la gente era de 36 años, y ahora está entre 65 años para unos grupos
y 68 años para otros.
Esto está cambiando sustancialmente; otra cosa es que quede mucho
por hacer, que haya muchas injusticias, muchos vicios de corrupción, clien-
telismo y violencia por superar; pero otra cosa es que desconozcamos los
progresos y por consiguiente los compromisos que debemos asumir en esa
dirección histórica. Hablar no solo es hacerlo en términos negativos, sobre
lo que no se ha hecho, sino de los compromisos por asumir para superar los
problemas que no han sido superados; lo demás es fácil.
Por ejemplo, ¿qué hacer para contener la expansión hacia el sur? Los
proyectos se formularon a través de la operación estructurante de Usme,
pero el aparato de planeación de la ciudad, incluido el anterior gobierno de
izquierda, ha sido incapaz de enfrentar seriamente la ejecución de la ope-
ración con todos sus componentes. Lo que requerimos es compromiso con
los proyectos por parte del aparato de administración local y central, y la
debida asignación de recursos, porque nos vamos a pasar otros treinta años
discutiendo sobre lo que se debería hacer, cuando lo que tenemos que mirar
es si en el plan de desarrollo se asignaron o no los recursos requeridos.
Las políticas no pueden hacerse como se intentó en la administración pa-
sada, yendo a tumbarle la casa a un campesino detrás de los cerros como forma
de avanzar en el tema de borde urbano; eso fue pura demagogia, porque el
asunto implicaba enfrentar otros poderes fácticos relacionados con la expan-
sión de la ciudad y el manejo de la políticas de borde, y en este sentido reitero
que se debe asumir más compromisos con los proyectos y menos reglamenta-
ciones, que no era lo que se estaba buscando precisamente con el nuevo POT.

José Salazar Ferro

Algunas preguntas sobre el transporte. Sin ser experto en el tema, po-


dría decir que el plan de movilidad de la ciudad se aprobó sin un debate so-

137
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

bre la disyuntiva entre objetivos derivados de la demanda, o de la necesidad


de fortalecer las centralidades y de llegar a sitios donde aquella es diferente.
Si se reflexiona al respecto desde la planeación el plan cambia radicalmente,
pues habría que mirar cuál es el tema urbanístico que está detrás de movi-
lidad, un capítulo que no dice absolutamente nada sobre lo que es la ciu-
dad, el plan y el POT; luego lo borramos y empezamos sobre una matriz de
oferta y demanda que excluye el planeamiento de un sistema integral en el
cual definamos cómo debe ser la movilidad en la ciudad, cómo influye en
las políticas de vivienda, empleo, educación y de todos los demás elementos
de un esquema que sea el más productivo para la ciudad y para la gente, que
posiblemente incluya el metro, con base en una sola empresa, como funcio-
na en las ciudades del mundo, integradora de las empresas actuales sin que
se genere un monopolio, dentro de un verdadero sistema sin el cual no hay
salida, como lo demuestra la experiencia internacional.
Esos temas convocan a dar respuestas en diferentes niveles, tales como
argumentos de política general sobre transformar o ejercer cierto tipo de
poderes fácticos para poder avanzar; pero también los poderes de técnicos
que no hacen caso y carecen de un modelo serio o complejo sobre la ciudad.
Hoy en día estamos reproduciendo planes de movilidad iguales en todo el
país. Como se hizo un sistema Transmilenio que tenía ciertas características,
se lo impusimos a otras siete ciudades del país sin más sentido que decir que
aquí funcionó; es realmente increíble que eso haya pasado, hacer un sistema
de transporte para la ciudad con una inversión tan gigantesca, y trasladarlo
a otra sin saber si sirve. Hoy existen serios problemas en Pereira, porque
no hay la cantidad de público y no es sostenible, y así va a ocurrir en otros
lugares.

Edgar Montenegro

Las preguntas de algunos van en el sentido de las propuestas que se ha-


cen necesarias ante los pésimos resultados de todo, porque lo que tenemos
es simulación de democracia, de nación y de participación, y a un costo
enorme. ¿Alguien sabrá qué sucede con centenares de miles de familias en
pobreza? ¿Qué significa eso en términos de dolor? Mírenlo en las estadísti-
cas de violencia intrafamiliar, si lo pueden soportar.

138
El POT y las transformaciones de la ciudad

El punto es este: la “distribucionalidad” (sic) pública maneja nuestros


recursos. Les quiero preguntar una cosa para interesarlos en el proceso social
de Bogotá: ¿Cuántos funcionarios de campo promedio hay por localidad,
lo que en otros tiempos llamaban cuadros profesionalizados vinculados a
procesos con madres comunitarias, comunidades negras, jóvenes, cultura,
acción comunal, cooperativismo, funcionarios? No menos de doscientos! Y
todos expertos en participación: no solo les hemos producido instituciona-
lidad pública, sino que ahora se nos presentan y nos ponen citas cruzadas,
y ya no podemos contar los refrigerios al día, pues nos ofrecen una cucha-
radita del jarabe de la “organización” comunitaria. Pero si nos pudiéramos
reunir los funcionarios de campo de las entidades del distrito y locales, y
acordar que no es el discurso sino el mapa del territorio, e hiciéramos la
georeferenciación de los problemas, veríamos que hay áreas en deslizamien-
to, no habitables, donde se ahogan los hijos en el barro; o sabríamos lo que
significan para la gente de Fontibón y Engativá quinientas operaciones día
de un aeropuerto enclavado en la mitad de sus viviendas, y que están anun-
ciadas mil más con el riesgo de muerte súbita de nuestras abuelas.
La coordinación pública y la georefenciación nos convocan a la buro-
cracia popular, de la cual hago parte, y a los funcionarios de campo, a lo que
queremos en esos territorios, pues sin importar quien fuera el alcalde ni
los grandes burócratas de la ciudad, a partir de ello podríamos determinar
nuestra historia. Sin embargo, eso no se consigue de la noche a la mañana
y sin recursos, pues están atomizados los destinados a la participación, y se
impone reconstruir un diálogo honesto en los espacios destinados al trabajo
comunitario, para empezar a resolver ese tipo de problemas.
Quiero agradecer la oportunidad a la Universidad, al equipo que hizo
posible que pudiéramos estar en este espacio donde por primera vez hay
compañeros de base, vinculados a territorios y a problemas concretos, bus-
cando conexiones con los estudiantes, desde el ejercicio de sus propios dere-
chos, en función de transformar profundamente la vida de este país.

139
CUATRO
141

Ordenamiento y conflictos
territoriales en Bogotá
La vivienda, el suelo y el ordenamiento
territorial

María Mercedes Maldonado*

*Profesora Universidad Nacional de Colombia.

142
L a reflexión que presento a continuación tiene que ver con mi ejercicio
como docente universitaria y con mi experiencia en el trabajo de in-
vestigación o acompañamiento y asesoría a la administración en los temas de
precios del suelo e implementación del POT.
Para iniciar, uno de los efectos de las políticas neoliberales enfocadas
al tema de la vivienda, ha sido desmantelar toda la capacidad estatal y la
organización social al respecto de ésta, y de modo particular poner a los
diferentes actores a discutir únicamente el trámite de los subsidios. Este des-
articuló totalmente el complejo conjunto de elementos que confluyen para
construir, acceder y poder disfrutar de una vivienda digna, como la define la
Constitución del 91, dentro de los cuales está el tema del suelo.
Pero también, quiero en este foro discutir lo del modelo, que como
muchos otros problemas apareció en el POT del 2000. Cuando se discutía
el proceso de aplicar la ley de 388, se hablaba de un proyecto de territorio
o de ciudad en el POT de Bogotá, y entonces empezamos a hablar de mo-
delo, pero ese nuevo marco que ofrece la ley 388 cuando plantea los planes
de ordenamiento territorial, lo que trata de construir colectivamente es un
proyecto político que le de sentido al ejercicio técnico de la planeación. Por
eso me aparto de hablar de modelo, definido por un diccionario como “un
esquema teórico de un sistema, de una realidad compleja”, o por el diccio-
nario de la Real Academia Española de la Lengua como “lo que se elabora
para facilitar el estudio, la comprensión de un comportamiento o un punto

143
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

de referencia de la realidad”. Creo que hablar de modelo es problemático


porque ese es el ejercicio que se ha hecho, perdiendo de vista determinar
cuáles son los puntos de discusión política que orientan la forma de orga-
nizar la ciudad.
En el caso del acceso a la vivienda, debemos hablar de la composición
socioeconómica de la población, según la cual el 45% de los hogares y el
52% de la población pertenecen a los estratos uno y dos, el 31% al estrato
tres, el 9% al estrato cuatro y sólo el 6% de la población a los estratos cinco
y seis. Este dato es muy importante debido a que uno de los problemas más
importantes de la planeación territorial, es reservar unas áreas significativa-
mente mayores para la población de altos ingresos, mientras que los suelos
contemplados dentro de los instrumentos de planeación reservados para los
sectores populares, son significativamente inferiores a la condición de esa
población, y eso ya de por sí es una decisión macro de la planeación que se
traduce en exclusión social y en el predomino de la informalidad.
En el plano de suelos, aquellos de origen informal legalizados por pla-
neación son 6.000 has., mientras que del 2000 para acá la administración no
tiene datos precisos. En la década de los 60 eran 7.500 has de origen infor-
mal en la ciudad, localizadas en la periferia con una presencia muy impor-
tante dentro de la ciudad; posteriormente, en la década del 80 se registra un
crecimiento de 1.300 has, y 2119 has en la década de los 90, justo cuando se
adopta la política de vivienda basada en subsidios directos a la demanda.
Ese es el gran reto que debemos afrontar: unas 180 has en promedio al
año son incorporadas por los agentes urbanizadores piratas al uso formal,
bajo el Acuerdo 6 de 1990, que se basó en facilitar la incorporación de los
usos urbanos, con la idea de dinamizar el sector inmobiliario y el sector de
la construcción. El problema es que la norma se deja de una manera amplia,
sin ninguna contraprestación, y sigue dominando para todo el suelo conso-
lidado, como uno de los grandes obstáculos para hacer un fuerte cambio de
las reglas del juego, no propuesto por el POT del 2000 ni por su revisión del
2003. Ahí existe un gran factor de inercia que explica una parte del ordena-
miento territorial de la ciudad.
Los suelos se incorporaron para usos urbanos con un mecanismo del
Acuerdo 6 del 1990, que consistía en hacer las concertaciones de esos suelos
sin estar ocupados. Esto por ejemplo es lo que pasa con el Plan del Norte; en

144
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

buena parte del corredor todo tiene el rótulo de urbano sin serlo realmente,
bajo un mecanismo orientado a darle a los propietarios la aprobación del
suelo como urbano sin algún tipo de cargo o de obligación de financiar la
urbanización; y por ende empezaban a especular con el suelo porque con-
taban con un decreto, un simple documento de disponibilidad de servicios
públicos, y por ello muchas de esos suelos siguen sin ser desarrollados a la
espera de los usos más rentables.
Un ejemplo es Ciudad Salitre, los urbanistas nos la presentan habitual-
mente como el modelo de planeamiento en la ciudad, pero ¿de cuál mode-
lo se trata? Treinta años reservando un suelo bien localizado y con buenas
estructuras, originalmente de una entidad pública, terminan beneficiando
a los estratos cuatro y cinco, que como vimos en la composición de la pobla-
ción tienen un desarrollo tan lento. Esta es la discusión que está agotando
el Plan de Ordenamiento, en el Plan Zonal del Norte; y si vamos a repetir
la misma experiencia de reservar por cincuenta o sesenta años el suelo para
los estratos medios y altos de la ciudad, los sectores populares seguirán ex-
cluidos.
Los suelos incorporados para usos urbanos a través de planes parciales
representan el cambio con la aprobación del POT: Estos han aumentado
desde el 2006 y vamos más o menos en unas 550 has. Si se observa grosso
modo tenemos 2000 has desarrolladas por los urbanizadores piratas, inte-
gradas por la ocupación ilegal; 2500 has formales con mecanismos ligados
a alianzas entre la administración y los intereses de los especuladores del
suelo, porque se desarrollan muy lentamente y en algunos casos de vivienda
de interés social -VIS- se reservan para usos urbanos. Esta es la minucia de
la intervención estatal que es el Banco de Tierras, es decir, Metrovivienda,
creado en 1998, el cual empezó a operar en el año 2000 con 400 has repre-
sentadas en los proyectos de Bosa y Usme, con respecto a la magnitud de
las 170 has que los piratas incorporan al año por usos urbanos, y como un
mecanismo ligado a la política de subsidios directos a la demanda dirigidos
en su gran mayoría a la construcción de vivienda por constructoras empre-
sariales.
Lo anterior significó un lento desarrollo. en primer lugar porque ese
sector afirma no estar interesado en construir vivienda de interés priori-
tario -VIP-, es decir del más bajo precio para la población más pobre de

145
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

la ciudad; entonces por un lado se hace poca vivienda -en este momento
Metrovivienda está vendiendo lotes de lo que llama vivienda tipo 1, es decir
del porcentaje más económico-, y por el otro, la familia tiene el subsidio
pero no cuenta con otros recursos para adquirir la vivienda, lo que demues-
tra que del total de ese banco de tierras solo se ha desarrollado la mitad,
aproximadamente.
Este dato señala que la vivienda formal aprobada en Bogotá, tipo uno
y dos, con un precio menor a $ 32 millones de pesos, es solo el 27% de
200.000 viviendas construidas en el periodo 2000 - 2006 en la ciudad, de las
cuales el tipo uno es sólo el 7% del total de la vivienda formal. En el último
periodo 1993 al 2005, en Bogotá aparecen 800.000 viviendas nuevas y un
poco menos de 400.000 son formales; el grueso de la vivienda está creciendo
en los barrios populares, tanto en expansión sobre áreas nuevas, como en la
redensificación de las áreas ya existentes en donde la vivienda de alquiler se
convierte en la opción para familias que carecen de los recursos para acce-
der a un lote sea legal o no.
Buena parte del 56% de las familias de los barrios de origen informal
viven en alquiler, producto de los procesos de redensificación de estas áreas
informales. Este aspecto hace parte de la discusión de ciudad densa o ciu-
dad compacta. Las zonas más densas están en buena medida ubicadas en la
periferia que son las zonas populares, con un modelo de vivienda progresi-
va que hace poco eficiente el uso del suelo porque las densidades son muy
bajas. Esto significa que la ciudad es relativamente densa; estamos hablando
de hasta 746 hab/ha, más de unas 150 viviendas/ha, una densidad relativa-
mente alta. Significa que el modelo de ciudad densa y compacta o la idea de
redensificación tiene que estar acompañada de las reglas de la norma urba-
nística de recuperación plusvalías, de imposición de cargas y sobre todo una
obligación que recientemente se ha empezado a implementar, que son los
porcentajes de VIP en cualquier proyecto, y los impuestos sobre la malla vial
de la ciudad, respecto de la cual los estratos 1 y 2 son los más excluidos, el 3
tiene una mejor cobertura y obviamente los estratos 5 y 6 están localizados
donde aquella tiene una mayor densidad.
En cuanto a la cobertura de los niveles de accesibilidad de las grandes
troncales en la ciudad, se vuelve a presentar que las más excluidas de los niveles
adecuados de accesibilidad son todas las zonas populares y el norte en creci-

146
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

miento, donde también hay zonas populares, como en el occidente. Bogotá es


una ciudad claramente monocéntrica a pesar de que se afirma lo contrario, con
un centro expandido donde la mayoría de las oportunidades desde el espacio
urbano hasta la actividad económica se concentran en una zona muy pequeña,
y las mejores condiciones del espacio urbano y empleo está reservadas solo
para unos pocos, dejando las zonas periféricas como las más excluidas.
Finalmente, los precios del suelo de la ciudad. Aunque es un dato del
2001, se calculaba para aquel entonces precios desde $80.000 m2 hasta
$2.000.000 m2 sin construir. Esta cifra ha aumentado a $3 millones en la
zona de La Cabrera del Parque de la 93, donde igualmente se concentran los
precios más altos, entre $500.000 m2 y $800.000 m2 que más o menos han
aumentado a $1.300.000 m2. El resultado de toda esa movilización de las
rentas urbanas en la ciudad se debe al modelo propiciado por la norma, por
la localización privada que genera exclusión. Así es como se ha venido den-
sificando la ciudad por la ausencia de espacios públicos, y en mayor medida
en las zonas populares de origen ilegal, así no tengan altura, pues eviden-
temente hay problemas de habitualidad, y la vivienda que se está constru-
yendo en la ciudadela de Usme de metro vivienda, es precaria y se la está
reproduciendo dentro del modelo promovido por la vivienda estable.
Ahora bien, ¿Cómo es la situación actual de Bogotá de acuerdo con las
decisiones generales tomadas con Plan de Ordenamiento? Bogotá tiene ac-
tualmente alrededor de 5.300 has en suelo de desarrollo; se ha promovido la
idea de que el suelo se acabó, para empezar a presionar nuevas expansiones
o para discutir nuevas decisiones de ordenamiento. Si se trabajara en vi-
viendas por hectárea estaríamos hablando de unas 500 mil viviendas (como
se dijo, en los sectores populares la densidad es de 150 casas/ha), hay 1300
m2 de suelos que fueron liberados por presión de los inmobiliarios para
formular Plan Parcial porque eran aéreas menores a 10 has, y hoy en día
quedan unas 900 has, pues el resto ya fueron construidas, y hay 3300 has en
proceso o con plan parcial, en total unas 2000 has sin ningún proceso, y los
Planes Zonales de Usme y Norte. Estas son las perspectivas de suelo urbano
que tiene la ciudad para crecer.
Adicionalmente se tiene al interior de la ciudad un problema que no fue
corregido en el Acuerdo 6 de 1990, y es que el promotor inmobiliario puede
ir a las curadurías a solicitar una licencia y se le otorgaba sin mayor restric-

147
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

ción con el argumento de dinamizar el sector de la construcción; pero esto


por el contrario se convirtió en un poderoso mecanismo de especulación de
los precios del suelo. Es algo que no cambió en el POT del 2000, porque en
este se cometió el grave error de no integrar la ciudad ya construida, y aún
peor es que insertó la categoría de suelo urbano con tratamiento de desa-
rrollo, absurda porque tiene todos los soportes para que la gente pueda vivir
en él, vías, red de alcantarillado, servicios, áreas verdes y recreativas, cuando
suelo de desarrollo apunta justamente a cumplir con los procesos para pro-
ducir suelo urbano; entonces la categoría zona de tratamiento urbano con
desarrollo es una contradicción.
Y eso genera que los suelos que se regulaban a través de los códigos ur-
banísticos y los planes regulados, pasaran de lo que se denomina como lotes
de engorde a suelo urbano con tratamiento de desarrollo, aumentando su
precio y mientras el propietario exigía que el Distrito le instalara los servi-
cios públicos. Esa categoría es bastante complicada en el Acuerdo 6 de 1990,
y se mantuvo en el POT del 2000 sin tener en cuenta lo ordenado en la ley
388 de 1997 que contiene todos los soportes urbanos para este caso.
Por otra parte está el suelo liberado con el Plan Parcial, una de los ins-
trumentos de política de suelo en Bogotá. Con este se le asignó un Índice
Básico de Construcción –IBC- igual a uno, y se dice que solo a partir de ahí
se debe pagar lo que denomino cargas urbanísticas; esto quiere decir que
un suelo básico de uno es igual a una densidad de 60, 80 y 100 viviendas/ha
según el caso, lo cual significa que los constructores deben estar muy con-
tentos porque casi no se les exige nada.
Después está el suelo sujeto a Planes Parciales, que sí debe cumplir con
la nueva reglamentación, pero esas decisiones anteriores, que no fueron to-
cadas, han dificultado el recaudo de plusvalías porque la ley dice que se
cobrará sobre el suelo actual. La norma anterior era muy general pues se
puede calcular que sólo hoy un 50% de la edificación prevista en 1990 es
relegada para promover la especulación de los propietarios del suelo y, por
otra parte, está el tema de cómo en las nuevas zonas que se desarrollan, la
mayoría de los usos son para los estratos más altos en detrimento de los
sectores populares. Los estratos uno y dos son el 50% de la población de
la ciudad, entonces por ejemplo la norma reglamenta mínimo el 20% para
VIS o el 15% para VIP, y este mínimo se convierte en máximo.

148
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

Esa es otra de las grandes discusiones que no tiene que ver tanto con la
revisión del POT, sino más bien con la forma como se aplican las decisio-
nes que se adoptan. Una de estas discusiones es la del Plan Norte, donde se
propone que mínimo el 50% debería estar destinado a VIP, para que apro-
vechen la riqueza ambiental de la zona del norte, en la cual están la reserva
y el sistema de humedales, y además las inversiones que se van a percibir
en esa zona máximo deben ser de un 15%. Este es un tema sin doliente que
debería estarse discutiendo.
¿Cuál es entonces el proyecto de Ordenamiento del Territorio en tér-
minos del acceso a la población de más bajos recursos a la vivienda y al
suelo urbanizado? Hemos hecho ejercicios de planeación sin el cambio de
las reglas del juego de las rentas del desarrollo urbano, y los intentos son
aún muy tímidos al aplicar el arsenal de instrumentos previstos en la ley
388. Sin esa discusión previa el tema de la densificación y ciudad compacta
no tiene sentido, porque son los sectores populares resistiendo las más altas
densificaciones en procesos informales sin servicios, en detrimento de los
otros sectores, los más afectados.
El otro tema tiene que ver con el crecimiento de la población urbana,
pues si sigue creciendo a una tasa de crecimiento anual de 1.6 o 1.8% de
los cuales una buena parte está en los sectores populares, no se puede ne-
gar el problema del crecimiento físico de la ciudad cuya población crece
con una potencial densificación. Hemos empezado a tener un pensamiento
anti-expansivo en Bogotá, pero un movimiento contra la expansión que no
entienda las lógicas del mercado del suelo y de la norma, termina a su vez
apoyando la especulación con el suelo.
La no expansión y la norma generosa ilimitada de la ciudad, promueve
sectores urbanos casi sin casas, con una serie de divisiones suburbanas y
semi-rurales de las aéreas de expansión. Ejemplo de esto es Usme, toda la
disposición a la expansión de ésta zona, mientras en el Norte la ciudad ideal,
suburbana con grandes equipamientos y altos ingresos para grupos de es-
tratos altos, y mucho mejor si hay auto provisión de servicios públicos.
El problemas más grave en Bogotá es la norma que genera unas plus-
valías, se sigue haciendo de manera gratuita para el propietario del suelo y
los precios del suelo altos son un factor de exclusión para el que no tenga la
capacidad de pago; por ello se requiere de una política fuerte que reduzca

149
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

los precios del suelo a nivel global de la ciudad, lo cual no es totalmente


aceptado por los propietarios sino por el conjunto de grupos sociales en
la ciudad, porque en todos domina una visión patrimonialista del suelo y
la propiedad de la vivienda que estimula la idea del precios del suelo alto.
Ese es uno de los temas más importante para combatir en el imaginario
general con una política fuerte que aumente el suelo para la VIS, aumente
las obligaciones y cobros a los propietarios del suelo y redefina la regla se
asignación y distribución de los usos y los grupos sociales en la ciudad, que
conlleve a la reducción de los precios del suelo dentro de ésta.

150
151
El consejo territorial de planeación
y la participación social

Ricardo Nanclares*

* Delegado del Consejo Territorial de Planeación –CTP-

152
L a reflexión en el Consejo Territorial de Planeación CTP se refiere a que
todos contamos con los fragmentos necesarios para construir ciudad,
y eso es lo que representa dicha instancia en la ciudad: todos, técnicos, acadé-
micos, funcionarios o miembros de dicho consejo, entre otros, debemos par-
ticipar en un proceso político de formación de un nuevo modelo de ciudad.
Por ello presentaré algunos aspectos de la conformación del mismo, los retos
frente a la labor del POT, y una propuesta relacionada en su ejecución con los
soportes que podamos conseguir para hacerla realidad.
Los Consejos Territoriales de Planeación son la única instancia de par-
ticipación ciudadana creada con la Constitución del 1991, que como uste-
des saben es un acuerdo político en el cual participaron todos los actores de
la sociedad civil en busca de la reestructuración y la organización del Estado
colombiano, basado en principio de identidad y de justicia, según el cual
la democracia participativa quedó como un principio del Estado Social de
Derecho, proyectado territorialmente sobre la sociedad civil como actores
llamados a construir sociedad en conjunto con otros actores.
Con el POT se le asignaron funciones muy específicas establecidas por
el artículo 388 de la ley 152, según la cual el CTP debe emitir un concep-
to sobre el Plan de Desarrollo que elabora el alcalde electo, para poder ser
presentado a los concejos municipales y distritales. También tiene unas
funciones muy precisas relacionadas con la propuesta de modificación y de
formulación del POT. En un principio los CTP’s simplemente agotaban su

153
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

ejercicio cuando entregaban el concepto razonable sobre el Plan de Desa-


rrollo o el POT; pero después, mediante la Sentencia C-325 del año 2003,
se especificó que los CTP’s son de carácter permanente, para garantizar la
participación de todos los actores en las diferentes etapas de los procesos de
planeación, tales como la formulación o la ejecución de los citados instru-
mentos. Probablemente esta lectura que hizo la Corte Constitucional sobre
la función de los CTP’s haya generado una serie de retos para estos, más allá
de su función elaboración de conceptos. Otras funciones son definidas por
leyes o acuerdos distritales. A ese respecto, la intención del CTP es recoger
a todos los sectores poblacionales, ambientales y territoriales, y particular-
mente los concejos de planeación local.
El CTP del distrito estaba conformado el año pasado por 40 actores,
pero ahora somos 72 integrantes, lo que refleja su riqueza, pero también
genera una serie de tensiones pues en la medida en que esta instancia se arti-
cula, entiende que su función como representante de algunos de los sectores
debe trascender al mismo y entrar a actuar en el plano distrital.
El CTP tiene una serie de retos, como el que afrontamos en este mo-
mento relacionado con la concertación de intereses en la sociedad civil para
asegurar la eficacia de las políticas públicas y el ordenamiento territorial.
Esta función se establece en el acuerdo 388 para los concejos, en la parte
relacionada con la participación democrática de la sociedad civil. El CTP
interpreta el acuerdo 388 y debe reflejarlo en el concepto que presente a pla-
neación; hecho que se constituye en uno de sus grandes retos: establecer una
metodología que recoja todos los criterios de la sociedad civil para llegar a
un proceso de concertación con la administración.
En este orden de ideas el CTP tuvo una experiencia muy importante
con la administración pasada en relación con los planes maestros, como fue
la concertación con la administración sobre la directiva 09 de 2006, la cual
decía que una instancia de participación ciudadana, el CTP, coordinaría con
instancias distritales la etapa de formulación, evaluación y seguimiento de
los planes maestros. Luego de una concertación se asumió la labor de in-
volucrar a la sociedad civil en la formulación de estos planes antes de su
expedición por el alcalde, y logramos que cada plan maestro incluyera un
artículo referido a la participación ciudadana. Sin embargo, el reto que nos
fijamos, en mi concepto no logró sus cometidos, ni obtuvo el apoyo de la

154
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

administración para sacar adelante este proceso, ni desarrolló capacidad de


convocatoria, ni, por último, logramos superar el hecho de que la sociedad
tampoco sabía que eran los planes maestros; así, encontramos que el tema
de la participación es mucho más complejo, pues se trata de un proceso
lento de aprendizaje y de reconocimiento.
Por un lado, ha predominado el énfasis tecnocrático del urbanismo,
en el cual la participación se limita a la legitimación y a la información; y
por otro, se requiere crear un canal en el cual se encuentren la participa-
ción formal y la informal con los actores sectoriales, económicos, políticos,
académicos, técnicos, entre otros. En ese sentido nosotros, interpretando
los intereses de las organizaciones populares, trabajamos con el Concejo
Distrital en la expedición del Acuerdo 257, en cuyo artículo 43 se incluyó
el Sistema Distrital de Participación; pero desafortunadamente la adminis-
tración expidió el decreto sin tener en cuenta las recomendaciones, y dicho
sistema no quedó construido desde las bases sociales, y es preciso empezar
a dialogar para hacerlo.
Otro elemento importante es saber cómo van los procesos de descen-
tralización, porque el ordenamiento se da en las localidades. En esta admi-
nistración se ha hablado inclusive de adelantar un proceso de descentraliza-
ción, sobre el cual se ignora casi todo: sus resultados posibles, los términos
de la participación ciudadana local, entre otras cosas.
Un reto adicional es la valoración que hace la administración de la par-
ticipación, y hasta qué punto efectivamente cree en su importancia. En tal
sentido, se debe reconocer que la actual administración contempló en el
Plan de Desarrollo de Bogotá Positiva un objetivo estructural que denomi-
nó Participación, al cual saludamos pues se refiere a la participación inci-
dente, aunque la quisiéramos obligatoria. Ahora queda el reto de asumirla
como incidente de la sociedad civil en la ejecución de las políticas públicas,
no solamente en el ordenamiento territorial si no en la educación y el ma-
nejo ambiental, entre otros.
Un último reto está en la carencia de metodologías o instrumentos que
hagan efectiva la participación a nivel sectorial. Se deben crear espacios de-
mocráticos de diálogo, hacer una lectura desde lo territorial, sectorial, local
y distrital para generar amplia información de este proceso; y por último,
dar apoyo logístico-administrativo a las instancias de participación, es decir

155
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

a este proceso que vamos a afrontar, el cual en términos concretos requiere


no sólo recursos, sino del compromiso efectivo de la administración para
garantizar que la sociedad civil lo asuma.
En términos generales creemos que es necesario expedir algo así como
otra directiva, donde la sociedad civil y la administración acuerden unos
instrumentos mínimos de participación ciudadana con incidencia en la re-
visión del POT, pues de otra manera no podemos llevar a cabo ni ejecutar
ningún acuerdo con la administración.

156
157
¿Políticas de ordenamiento
o de acaparamiento del territorio?

Hugo Mendoza*

* Delegado de la Mesa de los Cerros Orientales.

158
P rimero que todo quisiera hacer una referencia histórica sobre lo que ha
sido nuestra ciudad. Inicialmente vivían los Muiscas, aquí en esta alti-
planicie en armonía con la naturaleza, tenían un ordenamiento del territorio,
sabían que debían respetar el agua, el aire, y por eso vivieron muchos años allí.
Hasta que llegó la invasión con un grito que decía tierra, y hasta el día de hoy
nuestros campesinos siguen luchando desde sus territorios, desde el campo,
desde sus montañas, por el territorio, por su tierra.
Desde y en los Cerros Orientales realmente se construye una ciudad
verdadera, y no esa ficticia que tiene que ver con el modelo mercantilista,
neoliberal y privatizador. Los Cerros tienen una estructura ecológica prin-
cipal, allí se produce el recurso más precioso que es el agua, allí están las
quebradas y aún se encuentran los vestigios históricos de los parques y las
alamedas, desde allí se nutre el Río Bogotá cada día más reducido por la
voracidad industrial de esta ciudad, frente a la cual muchos luchan por la
defensa de los humedales y las cuencas.
En esta gran reserva también encontramos nuestros cultivos que hoy
resisten; estamos haciendo la resistencia de las semillas, los custodios de se-
millas; pero también nuestra agua, enfrentando situaciones similares a la
de Usme, es una de las localidades más acabadas por esas multinacionales,
ahora castigada porque lo más triste es que Bogotá debe pagarles una multa
a aquellas, porque el río se les desbordó y les dañó su capital.
En nuestros cerros, que van desde las localidades de Usme, San Cristó-
bal, hasta las del centro y el norte (Santa Fé, Chapinero y Usaquén), existen

159
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

barrios y veredas campesinas que sueñan y que le dan una mano al orde-
namiento desde su pensamiento y conocimiento. Aún allí donde hay poca
infraestructura, está el conocimiento de nosotros que luchamos y resistimos
todavía por nuestros territorios.
Nosotros, nuestros abuelos, nuestros padres, llegamos a los Cerros
como única posibilidad de tener un pedazo de tierra para nuestras vivien-
das. Por eso estamos planteando desde nuestros territorios, la construcción
de un socialismo raizal como el propuesto por Fals Borda, basado en nues-
tra ciudad real y no en la ficticia; porque desde la ley no hay participación
ni información, sino una planeación sobre nosotros sin nosotros, que no
reconoce nuestra capacidad ni nuestras decisiones sobre nuestro territorio.
Así, aún estamos allí, resistiendo las políticas dominantes de esta ciudad,
referidas a la mercantilización y a la privatización, robo y monopolio de los
recursos naturales, tales como las leyes de aguas y forestal.
Por eso decimos que estamos en un Estado que no facilita la partici-
pación, que genera desplazamiento y es acaparado por el mercado. Esa es
la crisis del modelo que estamos viendo, sintiendo, viviendo desde nues-
tros territorios donde hay barrios y asentamientos sin servicios básicos, y de
donde se producen desplazamientos forzados por amenazas y allanamien-
tos. A ese respecto, una compañera decía que realmente no hay políticas de
ordenamiento sino de acaparamiento del territorio, y por eso como decía
otro compañero campesino, hecha la ley hecha la trampa.
Nosotros tenemos que construir nuestras leyes desde un quehacer
popular. Hay unos elementos que se abren para la participación, pero la
construcción de nuestro propio ordenamiento debemos hacerla nosotros
mismos. Me acuerdo de unos y los traigo a colisión, porque eran seis ha-
bitantes que por exigir el derecho a ese territorio tuvieron que pagar 10
meses en la cárcel modelo, perder la vivienda, con el argumento de que ese
territorio era peligroso; hoy en día allí, después de haber expulsado a todas
esas familias, están construyendo unos proyectos de apartamentos de más
o menos $2.000 millones y universidades privadas. Allí en nuestros cerros,
con el argumento de una franja de adecuación y de reserva nos expulsan a
nosotros, pero extrañamente las universidades privadas se han ido insta-
lando en nuestros territorios, destruyendo la naturaleza que es sabia y se
recupera sola.

160
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

Por eso decimos que las políticas sobre nuestros cerros, aparte del or-
denamiento territorial, son neoliberales, en tanto imponen un modelo de
ciudad que nos empieza a desplazar, y a producir esa ciudad de y para unos
pocos, según lo decía Peñalosa, para el cual Bogotá es para 3’000.000 de
habitantes, y absurdamente, según él, ya somos 8’000.000. Así, ¿Para dónde
vamos con ese plan de ordenamiento que viene desde esa época?
Frente a esta realidad nosotros hemos construido unas estrategias or-
ganizativas desde nuestros territorios, planeadas y formuladas con base en
cartografía social. Consideramos que es importante reconstruir nuestra
historia porque los medios de comunicación neoliberales nos destruyen la
cultura, nos imponen su historia, nos dicen las mentiras cada día. Por eso
desde nuestros territorios seguimos soñando, seguimos movilizando.
Por ello este Foro debe servir para estimularnos a ir a nuestros territo-
rios a construir realmente desde unas constituyentes primarias de nuestros
territorios, para enseñarle a estos gobiernos neoliberales que nosotros real-
mente tenemos dignidad para vivir y construir. Por eso reconocemos nues-
tros territorios, y con nuestras experiencias estamos construyendo, conser-
vando nuestra soberanía alimentaria con nuestras semillas, reforjando una
política de hábitat, de integración social, de participación efectiva en ese
ordenamiento del territorio, según el cual de los cerros no nos vamos.
Frente a la política ambiental se debería iniciar la formulación de un
proyecto de ley orgánica para presentarla al Congreso, formulada conjun-
tamente con los procesos sociales. Decimos que se debe construir un Plan
de Ordenamiento Territorial Popular y Democrático, cuyos accionistas de-
ben ser todos los que andamos sin trabajo, sin vivienda, los humildes, los
habitantes de la calle, por una ciudad con aire limpio, con agua para todos,
donde se viva con dignidad, con salud y con un proyecto de construcción de
nación con niños y jóvenes vivos y dignos en el presente. Ninguna decisión
sobre nosotros sin nosotros.

161
Agenda propuesta hacia un programa
de plan de manejo y ordenamiento ambiental
y de los territorios populares para garantizar
acuerdos de pacto de vida en los Cerros
Orientales

Mesa Ambiental de Cerros Orientales*

* Tomado del libro Mesa Ambiental de Cerros Orientales, Territorios populares, ambiente y hábitat,
propuestas de política pública desde los Cerros Orientales de Bogotá. Bogotá, Mesa Cerros, enero
2008. Página 52 y ss. Allí se publicó con la siguiente nota: “Este documento es un resumen del original,
producido a mediados del 2007 dentro de un intento de la Mesa Ambiental de Cerros Orientales de
conformar una mesa de interlocución y concertación con el gobierno distrital, que fue rápidamente
desestimada por éste, en tanto no sólo no asumió ningún compromiso al respecto, sino que no se dignó
responder de modo oficial esta propuesta. Posteriormente, en noviembre del 2007, se intentó de nuevo,
también de modo infructuoso, a pesar de haber avanzado con algunos funcionarios medios, en varias
definiciones temáticas preliminares, como se detalla más adelante. En consecuencia, aquí se agrupan
temas para una probable agenda de trabajo con la nueva administración Distrital, con la Car y el
Ministerio del Medio Ambiente”.

162
P ropuestas: Objetivo: Construcción concertada de política y acciones
públicas de manejo integral de los territorios que conforman los Ce-
rros Orientales de Bogotá, que incluya la conservación ambiental, la defensa
de territorios y de los derechos de las comunidades que los habitan, la reso-
lución de los conflictos territoriales y de competencias institucionales que
existen.

Problemas por resolver:


1. Se carece de una política pública única de manejo ambiental armoni-
zada entre el Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital, y le-
gitimada con la participación democrática de los actores comunitarios
afectados negativa y positivamente;
2. No hay publicitación masiva sobre la situación actual de seguridad o
inseguridad jurídica para los habitantes asentados en los bordes (no se
han definido o delimitado estos);
3. No existe un escenario integrado de interlocución de los diferentes ac-
tores institucionales y comunidades; esta interlocución está fragmen-
tada por cada uno de los niveles gubernamentales. Además, entre los
actores comunitarios existen diversos intereses y necesidades;
4. No existe armonización entre manejo de ecosistema estratégico, es-
tructura ecológica principal, manejo de cuenca y reconocimiento de
territorialidades en el área de reserva forestal.

163
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

5. No existe unidad de criterio jurídico y coordinación interinstitucional


que frene los atropellos cometidos en materia de Impuestos y Avalúo
Catastral.
6. Se requiere promover una actitud responsable con el manejo ambiental
y de ordenación en los Cerros Orientales, hasta ahora se ven amenazas
tanto institucionales como particulares que afectan la riqueza ecológica,
paisajística, el corredor biológico con gran variedad de especies en flora
y fauna que sirven de soporte al páramo y al sub-páramo alto andino.
7. Hace falta promover conocimientos fundamentales sobre los valores
ambientales, reconocer en la identidad cultural cuáles son las restric-
ciones no solo en la expansión y regulación urbana, sino también en el
uso y goce de la propiedad en Cerros Orientales.
8. Hace falta formación para contrastar los derechos privados y la función
social y ecológica de la propiedad.
9. Por la magnitud de la problemática no existe la configuración de una
política de hábitat armonizada para atender a la población en Cerros
Orientales (déficit de cantidad y calidad, entorno).
10. Hace falta consolidar escenarios para el diálogo de saberes entre insti-
tuciones y comunidad.

Temas:
1. Los seis ejes temáticos del documento “Lineamientos para la construcción
de la política pública ambiental Distrital, Cerros orientales de Bogotá,
territorio sostenible y patrimonio ambiental: para sus pobladores actuales,
el distrito, la región y la nación” producido por la Mesa Ambiental de
Cerros Orientales y remitido a las entidades.
2. Reordenamiento territorial (y relaciones con POT, Planes Maestros y
zonales, PGA y otros instrumentos de planeación de la ciudad).
3. Zona de reserva campesina.
4. Política de hábitat (reordenamiento en sitio, alto riesgo, cuencas,
legalización de barrios, legalización de tenencia individual y colectiva,
mejoramiento integral de Ecobarrios y Ecoveredas).
5. Instrumentos de gestión del suelo urbano.
6. Cerros Orientales y región (Comisión Conjunta, ley orgánica de
ordenamiento territorial, modelo de productividad y competitividad).

164
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

7. Tratamientos diferenciales de problemas sociales.


8. Franja de Adecuación, Reserva Forestal y áreas protegidas.
9. Comisión conjunta Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y
desarrollo territorial, CAR, Distrito Dama, Planeación.
10. Información y publicitación masiva, política de participación territorial,
ambiental y social.
11. Agua, acueductos veredales, urbanos, manejo integral de la cuenca alta
del río Bogotá,
12. Los temas planteados en las 28 ponencias deliberadas en los foros de
construcción social de política pública ambiental, planteados desde los
procesos de cerros orientales.
13. Reforma administrativa (límites de localidades, creación de una unidad
administrativa de manejo territorial de los cerros, con autonomía
presupuesta equivalente a una actual localidad).
14. Curadurías urbanas (delegación a privados de competencias públi-
cas).
15. Tratamiento diferencial (identidad cultural, población vulnerable, con-
sulta previa, territorialidades).

Composición de la mesa:
Miembros constituyentes. Delegados de la Mesa Ambiental de Cerros
Orientales, quienes serán miembros de cada uno de los procesos que la
conforman, Delegados de las principales instituciones distritales con com-
petencia en el tema (Secretaría de Gobierno, Dama, Planeación Distrital,
Jardín Botánico, Empresa de Acueducto, Metrovivienda, Caja de Vivienda,
Depae, IDRD), de acuerdo con las necesidades se invitará a otras institucio-
nes para cumplir el objetivo general.
Miembros invitados: Censat, Enda América Latina, Cinep, Planeta Paz,
Trenza, Fedemprender; delegados de organizaciones sociales y ambientales
de territorios en relación con la cuenca alta del río Bogotá, el ecosistema
y corredores del páramo alto-andino. Las instituciones que se convoquen
puntualmente durante el proceso de trabajo de la Comisión. Los procesos
sociales y miembros de la sociedad civil que se propongan.

165
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Reglas de juegos básicos:


1. Instalación conjunta por las Entidades de la Reserva y la Mesa de Cerros
Orientales.
2. Tratamiento de temas en perspectiva y dimensión de política pública.
3. Construcción social e institucional de propuesta, programas y planes.
4. Línea de base temática y de diagnóstico: Documento Lineamientos de
la Mesa ambiental de Cerros orientales; Concertación ad referéndum
(respecto de comunidades de los territorios de la Mesa, consulta,
asambleas, construcción colectiva, debate público).
5. Integralidades y sinergias temáticas en lo sectorial y territorial público.
6. Armonización en rutas de trabajo de proposiciones de las comunidades,
con las rutas institucionales.
7. Memorias y documentación, y socialización de proceso de trabajo.
8. Información social, técnica e institucional de doble vía.
9. Comunicaciones e información permanentes.
10. Transparencia y carácter abierto de la Mesa (se reconoce que existen
otros actores que no hacen parte de la mesa) y la posibilidad de trabajar
conjuntamente aunque existan diferencias y también consensos.
11. Periodicidad y permanencia de la mesa hasta finalizar proceso.
12. Trabajo a través de agendas temáticas, comisiones y mesas de trabajo,
metas y cronogramas definidos precisamente.
13. Participación de afectados directamente.
14. Realización de actas a dos manos Mesa Ambiental de Cerros y entidades).

Actividades:
1. Reuniones ordinarias y extraordinarias.
2. Foros y eventos abiertos con participación social y comunitaria.
3. Reuniones y asambleas sociales (por territorios según necesidad y
acuerdos).
4. Visitas de campo.
5. Publicaciones.
6. Acciones de amparo.
7. Convocatoria de una Comisión conjunta o de armoniosa concurrencia
entre Alcaldía Mayor de Bogotá, CAR Ministerio del Medio Ambiente,
y Procesos sociales Ambientales, entre otros.

166
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

Cronograma: Esta primera fase de construcción de una agenda desde


0ct 07 hasta diciembre 5 de 2007.

Propósitos del camino andado en la construcción


de la agenda
1. Promover y fomentar la participación democrática en el manejo y or-
denación de la Reserva Cerros Orientales (Corredor Biológico, Cuenca
Hidrográfica estratégica, Borde Urbano y sus territorialidades, Borde
Rural, incluyendo la ruralidad existente).
2. Desarrollo de actividades de educación ambiental que permitan dar a
conocer el estado del arte desde la perspectiva distrital y de la comuni-
dad.
3. Atender y fijar criterios que permitan superar dificultades específicas
en donde se aplica normatividad contradictoria (Impuesto, Avalúos,
Reubicaciones, entre otras).
4. Avanzar en la puesta en marcha de un escenario de concertación entre
comunidades y la Administración distrital en lo inmediato, el mediano
y el largo plazo; pare ello se hace necesario el desarrollo de una agenda
que se ha venido construyendo con base en una metodología que nos
ha permitido identificar denominación de temas, componentes de esos
temas, criterios y enfoques de la intervención en relación con los temas,
consensos y disensos, responsables, cronogramas, actores.

Agenda propuesta1
Participación.
1. Reconocimiento de la participación de los pobladores y sus organiza-
ciones.
2. Reglamentación de las Territorialidades (Unidad Administrativa de
Manejo Territorial).

1
Este documento se construyó inicialmente en dos escenarios paralelos, uno con la CAR
y otro con el distrito, y hubo dos reuniones a finales del 2007 donde se pudo contar con la
presencia simultánea de ambos y la Mesa Ambiental de Cerros Orientales, sin la presencia
del Ministerio del Ambiente. Es por supuesto tarea fundamental para el año 2008, lograr
una auténtica concertación (Nota del original). (N.E. Hasta la fecha de salida de este libro,
ninguna entidad ha retomado el asunto, a pesar de la insistencia de la Mesa de Cerros).

167
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

3. Definición del Espacio de Interlocución directa Distrito – Mesa Am-


biental.
4. Propuestas desde los territorios (documentos generales, ponencias es-
pecificas, acuerdo pacto de vida). 5. Garantía Participación Democráti-
ca en los procesos Ronda de Quebrada Empresa de Acueducto, Reubi-
cación por Riesgos DPAE, Caja de Vivienda Popular.

Seguridad jurídica.
1. Aplicación del principio constitucional de favorabilidad en la aplica-
ción de jurisprudencia, tratamiento diferencial, derechos adquiridos,
interés social, vulnerabilidad.
2. Detención de los procesos judiciales de expropiación, statu quo, des-
alojos, Reubicación, demandas y sanciones, adelantados contra pobla-
dores de los cerros (urbanos y campesinos).
3. Unidad de criterio jurídico y coordinación Inter-Institucional que fre-
ne acciones cometidas en materia de Impuestos y Avalúo Catastral Se-
cretaría de Hacienda y Secretaría de Catastro.
4. Análisis de posibles escenarios de acuerdo al posible fallo del Consejo
de Estado. Plan de emergencia.

Planeación, ambiente y ruralidad.


1. Plan de Manejo y Ordenamiento en la Reserva Cerros Orientales.
2. Desarrollo de un acuerdo interinstitucional para realizar armoniosa
concurrencia entrre Distrito, Car, Ministerio del Medio Ambiente y ac-
tores Sociales.
3. Armonización de una política de ruralidad en la reserva.
4. Formas de manejo en la reserva.
5. Constitución de escenario de interlocución y Mesa de Concertación.
6. Integralidad de la interlocución (distrito- mesa).

Temas detallados por entidades del Distrito.


Secretaría Distrital de Hábitat. Reubicación de familias afectadas por
riesgo (Gestión Integral de Riesgos); mejoramiento Integral de Barrios.
No solo a nivel bio-físico. Por ejemplo: Convivencia; legalización y titu-
lación de barrios; rondas de Quebrada (EAAB); predios de la Empresa

168
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

de Acueducto; uso público de esos predios; mejoramiento Integral de


los centros poblados rurales; política de hábitat para Cerros Orientales.

Secretaría Distrital de Ambiente. Comisión Conjunta (CAR - Minam-
biente - Distrito, Procesos territoriales en Cerros); recategorización
de la Reserva Forestal; canteras. Ejecución de Planes de Recuperación
Morfológica; revisión del Plan de Gestión Ambiental - PGA, en lo que
compete a cerros; articulación Política de Ruralidad y Cerros Orienta-
les; participación: Articulación Mesa Cerros. Comité Inter-Institucio-
nal de Cerros del Distrito.

Secretaría Distrital de Planeación. Franja de adecuación (propuesta


DAPD); corredor Ecológico; pacto de Bordes; restricciones de uso;
delimitación y Amojonamiento de los cerros; adecuación con partici-
pación de Planes Maestros y Planes Zonales a los cerros; acciones De-
mostrativas (Mejoramiento Integral de Barrios y Reubicación en sitio
alto riesgo); revisión de fichas normativas UPZ - planes maestros, POT,
Área de Reserva.

Secretaría Distrital de Hacienda. Impuesto Predial en los barrios. Urba-


nos o Reserva?

Secretaría Distrital de Catastro. Re-Valorización de predios (Deprecia-


ción y pérdida patrimonial).

Secretaría de Desarrollo Económico. Opciones alternativas para cante-


ros y mineros pequeños; desarrollo rural; valoración del riesgo socio-
económico de la reubicación para las familias afectadas; eco-empleo
para pobladores de los cerros.

Jardín Botánico. Información cartográfica para los procesos sociales de


Cerros Orientales. Se han propuesto metodologías en la identificación
de temas, componentes, criterios y enfoques de los temas, e instrumen-
tos jurídicos e institucionales necesarios para articular las propuestas
en torno a las cuales se definan consensos.

169
El aeropuerto de Bogotá y el ordenamiento
territorial en Engativá

Aidé Pachón*

* Coordinadora Mesa Ambiental de Engativá

170
L a Mesa Ambiental de Engativá es un espacio donde confluyen diversas
organizaciones sociales y personas interesadas en el tema ambiental en
la localidad, y por ello es importante destacar su experiencia en el ámbito dis-
trital, relacionadas con acciones y aprendizajes de ordenamiento territorial.
Una pregunta inicial se refiere a los conflictos que se han presentado en
el proceso de aplicación del Plan de Ordenamiento Territorial -POT- en la
localidad, y para resolverla es necesario contextualizar el tema a partir de la
relación entre globalización, nación, distrito y localidad.
La primera ha generado un debilitamiento de los Estados Nacionales,
con una fuerte influencia de actores transnacionales en el ámbito nacional
dentro del marco del modelo neoliberal, que se caracteriza por una imposi-
ción de beneficios individuales del mercado sobre los compromisos colecti-
vos, la carencia de una política sostenible, y la limitación de la participación
de la sociedad civil en decisiones estratégicas.
El actual Plan de Ordenamiento Territorial -POT- se orienta desde esta
lógica como un Modelo Neoliberal Competitivo para la ciudad, que al ser
impuesto desconoce e invisibiliza la noción de territorio, ignora a las pobla-
ciones históricamente asentadas en los territorios, y transforma los valores
de identidad y apropiación del territorio.
En esta medida, según se logró identificar en el trabajo con la comu-
nidad, con un conocimiento parcial de algunos de los instrumentos de
planeación que se han venido implementando como los planes maestros,

171
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Engativá pasa por un momento de fuertes intervenciones e impactos en


el territorio por parte de mega-proyectos que incluyen la ampliación del
aeropuerto cuyas afectaciones van hasta Fontibón y los municipios aleda-
ños, la instalación de la planta de reciclaje en el Cortijo en una zona de uso
residencial bastante consolidada, el proceso de saneamiento del Rio Bogotá
y la instalación de la planta de tratamiento de aguas residuales El Salitre.
Estas intervenciones y este tipo de esquemas y lineamientos del POT están
reconfigurando el espacio territorial de dicha la localidad.

Conflictos asociados al Plan Parcial Aeropuerto


En primer lugar una pérdida grande del territorio. La población de los sec-
tores populares no existe en la ciudad y no es reconocida como constructora del
territorio, por lo tanto con la implementación de este tipo de planes siempre es
desplazada de sus espacios. La ampliación del Aeropuerto en Engativá contem-
pla una red de centralidades, y con ello se empieza a desplazar a las poblaciones
de los alrededores, un sector residencial consolidado, para darle paso a toda la
zona de equipamientos, centros de convenciones, centros comerciales, centros de
transformación de algunas industrias que van a estar asentadas en el borde sur
occidental de esta localidad, en cuya mesa de trabajo la Secretaría de Planeación
Distrital –SPD-, presenta el documento oficial del Plan Zonal Aeropuerto, en la
cual se deslegitiman los logros históricos de las comunidades y se menosprecia y
subutiliza el territorio y la protección que la gente ha hecho.
Según este documento “el área de influencia del Aeropuerto Eldorado
se consolidará como una zona de fuertes actividades económicas de alcance
local, regional e internacional, que integrará la operación aeroportuaria a la
estrategia de competitividad de la ciudad y la región”. “Sus usos del suelo,
infraestructura, servicios, espacio público y estructura ecológica permitirán
un buen funcionamiento de la zona equilibrando las diferentes actividades
como vivienda, servicios, industria, comercio”, en pos de los siguientes ob-
jetivos: “1. Competitividad. Vincular el crecimiento de la actividad aeropor-
tuaria y del flujo de mercancías a una estrategia de promoción económica
de la ciudad y la región; 2. Movilidad. Mejorar las condiciones de accesibi-
lidad vial y de transporte; 3. Ordenamiento. Revitalizar y cualificar la zona
respetando la mezcla de usos y de estratos socioeconómicos, conformar una
red de centralidades de diferente jerarquía y de zonas de concentración de

172
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

actividad económica. Consolidar la Estructura Ecológica como sistema de


soporte territorial y de generación de espacio público.”
Para desarrollar dichos objetivos plantea las siguientes estrategias: “1.
Delimitación y definición de los lineamientos para conformar una red de
centralidades, articulándola a otras zonas de concentración económica y
proyectos de vivienda, 2. Promoción de procesos de renovación urbana de
iniciativa pública, 3. Apoyo al propósito de que las dos pistas operen al 100%,
en función de la mitigación de impactos por ruido, 4. Reconversión de los
usos residenciales mediante Renovación por redesarrollo, 5. Mejoramiento
de la estructura vial para la movilidad de la población, carga y pasajeros, 6.
Conformación del parque del humedal de Capellanía, 7. Articulación de los
elementos ambientales y del espacio público.”
Adicional a esto se presentaron los siguientes elementos sobre el esta-
do de la zona que rodea el predio del Aeropuerto por áreas: “a. Área con
alta mezcla de usos. Fuertes relaciones urbanas y regionales. Alta dinámi-
ca económica y social, en cuanto al sector de Fontibón. Frente al sector de
Engativá: b. Área de vivienda con comercio barrial. Deficiencias de acceso,
parques y equipamientos, c. Área empresarial e industrial. Importante diná-
mica económica regional e internacional.”
Según el documento predominan las zonas de vivienda con alta mezcla
de usos, zonas especializadas en comercio, servicios e industria, diversidad de
actividades económicas, desde comercio local hasta actividades relacionadas
con el Aeropuerto, 20% del suelo aún por desarrollar (525 Has), el 13% me-
diante planes parciales, el 8% predios pequeños que requieren licencias.
Para la realización de este Plan Parcial se está planteando afectar una
serie de zonas que hacen parte de la Estructura Ecológica Principal -EEP-,
como es el borde del Río Bogotá y el Humedal Jaboque.
Este documento presentado por la Secretaría Distrital de Planeación genera
varias dudas frente a los instrumentos de planeación, Planes Maestros, Licencias
Ambientales, Planes de Reforestación, Planes Zonales, donde la gran preocupa-
ción está en que estos procesos no han contado para su definición con la partici-
pación de las comunidades, desconocen totalmente las poblaciones, su historia,
su cultura, sus propuestas, la manera como la gente ha configurado y apropiado
el territorio, sus visiones, sus usos y sus proyecciones, hacen invisibles los territo-
rios como un todo y los escinden de la región y de otros territorios de la ciudad.

173
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Frente a esta idea hay dos debates: primero, en qué medida se entra a pen-
sar qué es el POT, cuáles son los instrumentos que existen en este momento, si
se manejan desde las comunidades, las organizaciones y los procesos alternati-
vos; si realmente estos dimensionan cuáles son esos instrumentos y si cuentan
con una unidad de lenguaje y de criterios. Una segunda parte del debate, se
refiere a si efectivamente se van a seguir apropiando desde los territorios esas
mismas herramientas de revisión, o se plantearán unas herramientas alternati-
vas frente al reconocimiento de la identidad, de valores como el de la solidari-
dad, de la condición social e histórica de la gente y lo humano.
Ese es uno de los grandes desafíos que plantea este espacio, empezar a
abrir y propiciar una apuesta de diálogo donde se involucren los diferentes
sectores y miradas, debe constituirse en una lucha integral, contar con la
articulación de organizaciones y territorios frente a lo que está pasando.
Otro tema importante es la forma como la Secretaría Distrital de Pla-
neación está planteando el tema ambiental frente al proyecto de ampliación
del Aeropuerto. El documento destaca los siguientes problemas que padece
la zona al respecto: “Estructura vial incompleta: problemas de accesibilidad,
movilidad, configuración predial poco atractiva para la actividad económi-
ca, Incompatibilidad de usos, restricción para el crecimiento de la actividad
aeroportuaria y de sus servicios complementarios porque la segunda pista
opera al 50%.” Esto demuestra una clara prevalencia de la Estructura Fun-
cional y de servicios (Comercio Internacional), sobre las Estructura Ecoló-
gica Principal y la Estructura Socioeconómica y Espacial.
En relación con lo anterior, la Mesa Ambiental de Engativá plantea que:
el problema ambiental no se reduce solo al problema del ruido, sino que
se debe trabajar de manera muy amplia en torno a los impactos que va a
tener la contaminación del aire causada por los combustibles usados por las
aeronaves, que es uno de los factores que no se ha tenido en cuenta, y como
se proyecta con la ampliación. En efecto, el Plan asume lo ambiental única-
mente desde la problemática de la contaminación auditiva (ruido) causa-
do por la operación del Aeropuerto, tratando de demostrar que el ruido es
aceptable (decibeles permitidos) y que la Aeronáutica Civil ha tomado las
medidas para mitigar sus efectos, sin tener en cuenta cómo ha afectado la
vida cotidiana y los impactos en la salud de las personas que habitan allí.

174
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

Se desconocen todas las afectaciones sobre la salud, que de acuerdo con


los estudios de Juan Luis Londoño y el análisis del grupo Ktedra Engativá,
el funcionamiento del aeropuerto en este sector genera altos niveles de es-
trés, afectaciones a embarazadas, fetos, accidentes de trabajo, entre otros.
Tampoco se tienen en cuenta las afectaciones sobre especies y otras reser-
vas (Humedal Jaboque, Juan Amarillo, Meandro del Say, Parque la Flori-
da, Zonas rurales, etc.) y por el contrario se están desarrollando acciones
totalmente contrarias a lo que sería la preservación de estos ecosistemas,
tales como el parque Industrial en cercanías al humedal de Capellanía, y el
parque dentro del humedal Jaboque.
Todos estos proyectos se están presentando de manera inconexa, sin referen-
te territorial ni de afectación para la localidad y la calidad de vida de las personas
que habitan allí. En este momento no hay claridad sobre la forma como se va
concertar el proceso de negociación con la comunidad. Se está presentando un
desequilibrio en la relación de negociación inmobiliaria, basada en el supuesto
carácter de ilegalidad de los predios, por falta de licencias de construcción. Así,
hay un manejo muy perverso de la información en cuanto a la relación Costo
Beneficio, pues los costos son asumidos por Engativá, Fontibón y la Sabana, y
los beneficios son disfrutados por todo el país, especialmente los estratos altos
que pueden hacer uso del Aeropuerto; desplazamiento Interno (inicialmente se
afectarían en sólo Engativá mas de 8.000 predios, se ha oído hablar de más de
20.000), no se ha generado ningún tipo de propuesta de reubicación (Déficit de
lotes para construcción); y problema de Soberanía Alimentaria, por cambio en
el uso del suelo -incremento de precios en alimentos-.

Las propuestas y las preocupaciones


- Consensuar interpretaciones sobre POT
- ¿Cómo se va abordar?
- ¿Hacia dónde se va a orientar?
- ¿Vamos a seguir manejando los códigos establecidos?
- ¿O vamos a proponer otras alternativas estructurales del ordenamiento?
- ¿Qué es lo fundamental en el POT?
- ¿Cuáles son los valores que queremos posicionar?
- Construir consensos frente a la noción de ciudad, de región, de desa-
rrollo, de sustentabilidad.

175
La agrópolis: una propuesta de ciudad
y democracia desde la cuenca del Tunjuelo

Javier Reyes*

* Delegado de Asamblea Sur.

176
L a forma como hemos venido entendiendo este territorio a lo largo
los años nos ha permitido dar una interpretación a los conflictos,
y así trasmitirle a diferentes sectores de la sociedad algunas ideas para el
debate sobre el territorio y la vida. Un gran avance del proceso se dio con
la interpretación de los acontecimientos trascendentales en el territorio
particularmente desde el año 1997 después de la tragedia socio-ambiental
más grande de América que representó el deslizamiento de un millón de
toneladas del basurero de Doña Juana, los aportes a la construcción so-
cial del parque Entrenubes con los campesinos de la vereda de los Soches
cuando se creó el Agroparque del mismo nombre y la inundación de más
de 50 barrios del sur Bogotá en el año 2002 con el represamiento de más
de treinta millones de metros cúbicos de agua del rio Tunjuelo en las ex-
cavaciones de la explotación desarrollada por las multinacionales Cemex,
Holcim y San Antonio de la iglesia católica que profundizó más esta tra-
gedia; estos acontecimientos nos permitieron visualizar la cuenca del río
Tunjuelo como el escenario de encuentro, como el territorio, y con esto
muchas personas comprendieron que era necesario superar las fracciones
administrativas de las localidades y avanzar en la construcción social de
un territorio que de manera integral y participante planee para superar los
diferentes conflictos y problemáticas. En tal sentido, el mayor avance fue
haber entendido la integralidad del territorio desde una visión ecológica e
histórica que articula la parte más alta y la más baja de la cuenca como una
unidad biosistémica.

177
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Hacia el año 2000 nos encontramos con un debate impuesto por la


administración sobre el POT (plan de ordenamiento territorial), y desde
allí comenzamos a analizar cómo afrontar este tipo ordenamiento. Uno de
los mayores retos era identificar qué tipo de territorio íbamos a proponer:
No era simplemente coincidir o no con el lenguaje, o lo que dicta la norma
con sus UPZ (unidades de planeamiento zonal) o con los planes estraté-
gicos o los mismos mega proyectos que inciden desde el Tunjuelo sobre
toda Colombia, sino precisamente cómo desde el habitante de barrio, el
amigo, interpretaríamos conflictos cotidianos sobre el uso del territorio,
la expansión urbana, la expansión del botadero de Doña Juana que para
la administración es el relleno sanitario; la presa seca de Canta Rana, las
viviendas en lato riesgo por remoción, un área rural amenazada por la im-
posición de una cota que limita su practica ancestral agropecuaria para dar
paso a áreas protegidas, el parque industrial del cuero, los famosos parques
mineros industriales, todos recursos, potencialidades del territorio de la
cuenca y disputados por distintos intereses hasta convertirse hoy en esce-
narios en conflicto.
Efectivamente el reto más importante estuvo en determinar lo que
queremos a futuro para ese territorio, y entonces nos encontramos con un
concepto interesante: lo Agropolitano o la Agrópolis. Para nosotros encon-
trarlo fue como despertar a una nueva discusión, porque significó ingresar
al escenario de las ideas, del debate, de la ciencia y la tecnología para supe-
rar esos conflictos.
La Agrópolis es policéntrica, multiactiva, multifuncional y multidi-
mensional. Configura en lo económico un ente vivo y completo, un tejido
social orgánico conformado por actividad agraria destinada a satisfacer en
todos los niveles consumos internos, demandas exportables, recreación,
ecoturismo y en articulación con la producción urbana y sus actividades
comerciales administrativas, educativas e industriales1.
La Agrópolis es la unión armónica entre el campo y la ciudad. Busca-
mos que esta relación se diera en nuestro territorio, y por eso empezamos
a definirnos como una cuenca urbano - rural que nos fue enseñando desde
sí misma que cada conflicto tenía una alternativa, ya fuese desde la ciencia

1
Ponencia “Colombia Estado Regional Unitario”, Alberto Mendoza Morales. (Fotocopia)

178
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

y la tecnología o definitivamente desde la movilización social. Entonces la


propuesta que se viene desarrollando desde el proceso está orientada hacia
la resolución de esos problemas a través de un debate con los actores que
promueven el conflicto, y de esta manera hallar las soluciones en la cons-
trucción social del territorio agropolitano.
Por ejemplo para caso del basurero de Doña Juana encontramos un
gran potencial para solucionar el conflicto. Consiste entre otras, en apro-
piar la tecnología de la gasificación que ofrece la posibilidad de transfor-
mar los residuos orgánicos en combustibles, como el etanol que necesita
la gasolina en Bogotá, o si se quiere la misma gasolina, a través de unas
plantas especializadas. Eso conforme a lo que podría ser la construcción de
un territorio Agropolitano ecoenergético, en el sentido de la producción
de energías alternativas que nos estarían resolviendo un conflicto; lo cual
tendría valores adicionales, en tanto sería el primer gran ejemplo para una
Bogotá ambiental, puesto que si hiciéramos una planta como ésta en el
sur de Bogotá, que solucionara este problema pero que además le dejara
dividendos a la ciudad, estaríamos construyendo un borde urbano rural
diferente y pagando una deuda social histórica con los habitantes del sur
de la ciudad.
Otro de los conflictos identificados está relacionado con el tema de la
vivienda, es la expansión urbana. Desde la administración se designó por
medio del decreto 252 de 2007 predios de Usme y Ciudad Bolívar como
zona de expansión, pero en realidad se venía comprando predios para el
negocio inmobiliario desde hace más de 10 años. Hoy el 70% de esa tierra
la tiene Arquímedes Romero, en el primer polígono de la Operación Nue-
vo Usme. Afortunadamente los abuelos hablaron y decimos que hablaron
porque con el hallazgo de más 1500 tumbas Muiscas en este sector se obli-
gó al Distrito a reconsiderar su plan de expansión urbana. Este debate se
dio en el Congreso con algunos campesinos de la zona, pues tenía que ver
con la manera como se debía consolidar el borde urbano rural. Ante esa
realidad hemos promovido, estamos estudiando y queremos abrir el de-
bate desde aquí, desde las universidades, que nos pensemos un desarrollo
urbano rural especial, con unos diseños de casas bioclimáticas, bioenergé-
ticas para aprovechar la energía solar, el agua y el viento, que tenga criterios
de saneamiento ambiental ecológico teniendo en cuenta que se ubica en la

179
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

entrada al mayor páramo del mundo, el Sumapaz, y de esta manera evi-


tar mayor carga contaminante a la cuenca del Tunjuelo ya que serán más
1´500.000 personas nuevas en la cuenca que producirán residuos de todo
tipo e impactarán enormemente, situación que se puede mitigar desde la
arquitectura y la tecnología.
De la misma manera podemos nombrar conflictos como el minero, las
viviendas en alto riego, la ruralidad y viva campesina, el poblamiento, los
cuales en la vía de la construcción social del territorio agropolitano tienen
su propuesta de solución alternativa.
Surgen nuevos retos cuando formulamos la Agrópolis desde las po-
sibilidades que crean la ciencia y la tecnología más la movilización social.
Creemos que el problema no solamente es técnico, sino que tiene que ver
con la forma como las comunidades, una vez tomamos las decisiones e
ideas las sacamos adelante.
Gracias a estas movilizaciones en la vía de construir socialmente terri-
torios, hoy el Distrito Capital tiene la posibilidad de instalar una planta de
gasificación en compañía del departamento de Cundinamarca, para evitar
que un basurero regional vaya a afectar al municipio de Nemocón. Noso-
tros proponemos que haya una estrategia de reemplazo de tecnología y de
modelo de gestión del manejo de residuos, donde la gasificación y otras
tecnologías nos permitan ir resolviendo el problema sin tener que trasla-
darlo a otras comunidades.
Creemos que con base en ese encuentro de ideas, análisis y propuestas
económicas de fondo podemos poner soluciones a lo que ya está preesta-
blecido, e ir transformando el paisaje social conflictivo a uno más armóni-
co y vivible. Hay algunos elementos de los Planes Maestros y del POT a los
cuales ya les construimos una alternativa coherente, y con esto podremos
incidir claramente y competir con lo establecido; prueba de eso es preci-
samente el tema de las basuras, pues se le ha dicho al distrito que combine
estrategias que faciliten la inclusión social del sector del reciclaje, tanto del
habitante de calle, como de la industria que cumple un papel clave en esta
labor. Si se quiere una política pública de saneamiento ambiental diferente
propongamos que el negocio de los servicios públicos se democratice y
no sea solo de las multinacionales, como hasta ahora. Ese es el cambio de
modelo que necesitamos.

180
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

De otra parte, un elemento importante que nos resuelve el concepto


Agropolitano es el debate de lo rural, pues el concepto en sí es una alter-
nativa a tener en cuenta en la revisión del POT y para la construcción de
ciudad. Nos han metido en el debate de lo rural, cuando lo que nos interesa
realmente son los campesinos, pues en la cuenca del Tunjuelo el 70% es
área campesina que se comienza a desplazar por las cotas de uso de suelo
de las áreas de conservación, curiosamente aéreas siempre protegidas por
los campesinos además de la expansión urbana y del basurero; por ello
no se entiende la utilidad de los discursos de conservación o de inclusión
social que se nombran desde la política, si además están amenazados con
un Plan maestro de Abastecimiento de Alimentos para Bogotá donde difí-
cilmente se ven involucrados.
En cuanto al tema minero, lo hemos tenido que padecer, pues tene-
mos tres parques mineros industriales definidos por el POT, en Mochuelo,
Usme y el Valle del Tunjuelo, con el cual se ha cometido un crimen eco-
lógico, además de los impactos de salud pública que la administración ha
registrado. Pero al revisar la normatividad minera, en uno de sus artículos
dice que el Estado ante un impacto evidente sobre el medio ambiente po-
dría quitarles licencia minera a las multinacionales, hecho lejos de sancio-
narse con el actual gobierno. De esto se puede interpretar que hasta que no
haya 3.000 muertos en el sur de la ciudad, por una catástrofe como la de
2002, el Estado no lo hará. En ese sentido hemos propuesto una asamblea
nacional minera desde el sur, pero tenemos que involucrar al país entero,
porque es perversa la ley minera precisamente diseñada por los abogados
de las mismas multinacionales, como lo demuestra la investigación que
hizo Sintraminercol hace unos años; tenemos que unirnos a un gran mo-
vimiento nacional que nos permita formular otra ley. Otro elemento que
hace parte de este debate minero, y de acuerdo con algunos proyectos de
investigación, es la necesidad de materiales alternativos para la construc-
ción de vivienda, con base en obras ya construidas en el país como es el
centro “Gaviotas”, en los llanos orientales que instaló un hospital comple-
tamente bioenergético, con aprovechamiento de energía solar, no genera-
ción de residuos y beneficio de la energía eólica.
Una mirada integral del territorio nos puede dar la solución de los
problemas y conflictos mineros. En su momento el señor alcalde Mockus

181
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

dijo que esa inundación no tenía que ver con las multinacionales que están
allá desde hace cuarenta años explotando el territorio, pero gracias a los de-
bates que hemos venido promoviendo, la administración ha tomado algu-
nas medidas y ha venido apropiando algunas de las propuestas expuestas.
Actualmente se habla de territorialidades para implementar unos pro-
gramas de salud en micro territorios, mientras no es clara la política con
una visión integral de intervención. Se debe declarar el sur de Bogotá en
emergencia social, ambiental e incluso humanitaria, donde la nación apor-
te los recursos necesarios para solucionar los problemas que aquejan este
sector de la ciudad, pero esto sólo puede hacerse con voluntad política,
cuya ausencia nos convoca a seguir construyendo estas ideas y propuestas
como la Agrópolis, imaginada desde la cuenca del rio Tunjuelo, caminan-
do, conversando, y profundizando su sentido. A donde nos inviten ahí esta-
remos. Muchas gracias a los organizadores por permitir este espacio y nos
veremos allá en el territorio.

182
183
Pensar el modelo de ciudad
desde los conflictos territoriales
y las oportunidades de nuestros hijos

Patricia Bohórquez*

* Miembro del proceso Borde Norte y de la Organización Alianza Solidaria.

184 184
E mpiezo por definir el poder como ser capaz de actuar bien en la vida
con lo que uno sabe y lo que tiene a mano. Los campesinos buscan
la independencia por el conocimiento tradicional que ponen al servicio del
campo y de su propio progreso, sus esfuerzos se suman a los de los educado-
res populares, invasores de terrenos, estudiantes, pues entre todos juntamos y
producimos conocimiento tal como las abejas se juntan para hacer miel, hasta
formar un movimiento popular y político de gran participación.
Nosotros como Alianza Solidaria Local hemos trabajado en los impac-
tos de los procesos territoriales que se vienen dando en el escenario local de
Suba, en el territorio Borde Norte, uno de los ocho grandes territorios de
la ciudad donde hemos avanzado en un proceso organizativo que pretende
construir reflexión política desde el trabajo que se hace, avanzar en el for-
talecimiento organizativo, y proyectar el proceso de planeación de hechos
concretos y fortalecimiento del pacto social. En ese mismo sentido hemos
desarrollado procesos de educación popular en los cuales hemos querido
abordar nuevos modelos para su entendimiento, y poder hacer transforma-
ciones de las problemáticas en los valores culturales y sociales dominantes,
así como entender en qué consiste el modelo económico que rige nuestra
sociedad.
Nuestro planteamiento es el POT en perspectiva familiar. Este proceso
de Alianza Solidaria es un proceso de tipo familiar donde uno de los puntos
centrales es la familia como escenario de actuación que se haga visible en

185
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

las políticas públicas. Por eso vamos a la pregunta ¿Qué implica el POT en
la vida familiar? Reflexión normalmente ausente, que permite asumir retos
como hacer aportes a un plan de desarrollo local con base en las propuestas
de madres de familia de sectores como el floricultor, las vendedoras am-
bulantes y algunas personas de juntas de acción comunal, con las cuales
hicimos un ejercicio hace poco, en función de replantear el POT.
Con este ejercicio entendimos que la oferta del Estado no satisface las
necesidades reales de una familia; también que se trata de un tema de escalas
en el que el escenario geopolítico realmente tenía una expresión como pun-
to visible en la problemática de la sociedad, de la educación a nivel global
porque está orientada a la producción globalizada; vemos el consumismo a
través de un modelo muy eficiente y pedagógico que son los medios de co-
municación, y el desmantelamiento de lo público y de lo colectivo. Es ese el
escenario es de la globalización. Por ende, no se trata de un tema que afecta
solo a los urbanos o rurales, sino que sus impactos en torno al desmantela-
miento de lo público y del ordenamiento están presentes en toda la región.
Por otra parte en el escenario nacional entendíamos que había otras
maneras de tipo cultural y social que se reflejan en el escenario local, como
la drogadicción, cuyo análisis nos llevó hasta la relación entre los problemas
familiares y el POT. En esa perspectiva vimos que el Estado no reconoce las
problemáticas reales de una familia atípica como la que impera, en la cual
son muy pocas las constituidas por padre y madre, o muchas cuyos hijos
son educados por señoras del servicio doméstico, lo cual nos conduce a pre-
guntas sobre el sentido de la educación de los niños, el papel de la mujer en
este nuevo modelo de sociedad y como fuerza laboral. Ahora parece impe-
rar una familia polinuclear extensa, de acuerdo con las nuevas categorías
que se exponen en las teorías sociales.
El esfuerzo laboral implica que en una familia normal, todos debemos
acogernos a las estructuras laborales por una razón tan elemental como es el
costo de la comida, que cada día está más elevado, pues en menos de un año,
de acuerdo con lo que nos contaban las familias con las que trabajábamos,
el acceso a la leche se ha restringido, ya no se come pan porque el trigo es
cada día más caro, y se lo ha sustituido por la arepa, pero ahora también el
maíz ha aumentado su precio. Así, ante la caída del consumo de leche y pan,
debemos preguntarnos por lo que sucedió con el modelo económico que

186
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

prometía el gobierno hace unos diez años. Y entendimos que ello ocurrió
porque en Colombia dejó de sembrarse papa, trigo y maíz, porque desde los
años 90 empezamos a importarlos mientras los gobiernos nos hablaban de
neoliberalismo y de competencia del mercado como mecanismos para aba-
ratarlos en el largo plazo, hasta el punto de que ahora la comida está siendo
utilizada para producir agrocombustibles.
Esta discusión nos permitió entender lo que estaba ocurriendo en las
lógicas del mercado del altiplano cundiboyacense. Hace unos años, en 1997,
con la ley 388 se empezaron a desarrollar los POT que, como decían, no co-
nocíamos lo que significaba; pero empezaron a crecer los compradores de la
tierra de cultivo que estaban cerca de la carretera para establecer industrias
y nuevas urbanizaciones; se trasformó el suelo rural o suelo protegido para
dar lugar a planes parciales, generalmente desconocidos por los ciudadanos,
que están definiendo el uso de nuevos polígonos territoriales con categoría
de suelo industrial.
Con el POT y el cambio de la categoría del suelo rural a urbano, apare-
ció un nuevo mercado del suelo que además es un negocio privado. Como
decía María Mercedes Maldonado, el cambio de uso aprobado por el mu-
nicipio no genera una ganancia para éste, como es el caso de Bogotá y de
otros municipios de la sabana. La capital pensó este problema y desarrolló
el sistema de reporte de cargas y beneficios que habría que refinar, pero no
tuvo en cuenta lo que ello implicó en términos de desarrollo, la pérdida de
diversidad regional, de suelo fisiológico tipo uno, que como se sabe en la
Sabana de Bogotá es de óptima calidad, sólo comparable al de Barranquilla.
Se trata de los mejores suelos del país, que nunca debieron ser desarrollados
para fines urbanos.
Frente a esto es necesario repensar los límites de crecimiento de la ciu-
dad, en perspectiva de un metabolismo urbano; pero como seguimos cre-
ciendo, desde el norte creemos que el problema está en que si no definimos
una primera etapa de la ciudad región en el sur de la ciudad, el problema se
traslada hasta el Magdalena y cuatrocientos kilómetros más allá de la ciu-
dad. En ese sentido, cuando miramos la voracidad del crecimiento urbano
de la sabana de Bogotá, adquieren pleno sentido las aéreas protegidas del
nivel regional y distrital.

187
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Por ello entendemos que hay conflictos de uso en las relaciones que se
establecen con cada uno de los territorios, y que ellos implican hablar no sólo
de soberanía territorial, sino también de intereses privados. Cuando miramos
la estructura ecológica principal de Suba, nos damos cuenta que hay un sector
que se llama el Santuario de las Mercedes, en el cual eran muy pocos los pro-
pietarios, como ocurría con todos los municipios de la sabana, en Engativá
o en Usaquén. En dicho Santuario, el abuelo mayor es quien defiende toda
la estructura ecológica asociada al Humedal de la Conejera, al bosque de Las
Mercedes, y la categoría de suelo rural porque su expectativa de uso está plan-
teado sobre la conservación y sobre la calidad de vida; pero ese no es el caso
de sus hijos, ni del Distrito. De hecho aunque se trate de un gran propietario,
tiene una visión sobre el sentido y la función ecológica y social de la propiedad
privada, que es en últimas lo que nos pone en conflicto como sociedad.
Es posible en este país, con los instrumentos de suelo protegido, hablar
de la función ecológica de la propiedad privada; pero la expectativa de uso
del habitante actual es la de los hijos, y el problema se resolverá entre esas
dos visiones.
Cuando en la configuración regional se miran los cruces viales que se
están definiendo hacia el Borde Norte, en general se comprende que se está
consolidando una matriz de tipo urbano, porque hay unas distancias entre
todos estos corredores viales, similar a lo que podría estar ocurriendo en
cualquier zona urbana de Bogotá. En efecto, si lo miramos en términos de
distancias entre vías principales al nivel de escala urbana, la Avenida Lon-
gitudinal de Occidente –ALO- representa por ejemplo una intervención
directa sobre los humedales de Tibabuyes y de la Conejera, luego atraviesa
completamente el Bosque de las Mercedes y la Vereda de Corrillo, donde
desde la vía Suba – Cota se puede ver campesinos que justamente han ga-
rantizado la conservación de muchas de esas áreas en suelo rural, ahora
considerados como el único mercado posible en la zona. En ese sentido uno
de los grandes conflictos que allí se plantea entre los propietarios del Borde
Norte, es que no hay identidad, pero en el sector ambiental y el rural, desde
el campesinado de la vereda de Chorrillos, contamos con ella aunque sólo
seamos una pequeña mancha dentro de una estructura de grandes propie-
tarios. Además la particularidad de la zona rural de Suba es que realmente
no se depende de suelo para la producción agrícola.

188
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

En la estructura del Plan Zonal del Norte, en la esquina norte queda el


Humedal Guaymaral, sobre el cual justamente están los principales desarro-
llos del polígono industrial y de los planes de implantación. Por ello, uno de
los grandes temores que surgen para los bogotanos en general, entendien-
do que este Plan Zonal del Norte nos impacta no solamente en términos
de biodiversidad de suelo y ecológica, sino en términos de capacidad de
cuenca, está en lo que va a suceder cuando se instalen cien mil habitan-
tes más en la zona, pues el agua que los abastecería tendría que venir de la
Orinoquia, y se incrementará la contaminación del río Bogotá, pues se va a
aumentar el consumo de sesenta o cien mil habitantes, según el volumen de
densificación que se establezca en el Plan Zonal del Norte. ¿Será que eso no
repercutirá sobre las localidades de Engativá, Fontibón, Kennedy y el cruce
del Tunjuelo con el río Bogotá? Eso es sumamente probable. Es evidente que
la ciudad no está preparada para manejar el tema del manejo del río Bogotá
desde la perspectiva de expansión Zonal en el Norte.
De otra parte, allí mismo se está presentando uno de los negocios más
fuertes de especulación por metro cuadrado de la ciudad, justo con grandes
compras sobre las áreas protegidas del sector, lo cual lleva a preguntarnos
sobre qué vamos a hacer para defender el modelo del cinturón verde de
la ciudad que plantean Julio Carrizosa y Thomas Van der Hammen, con
el cual incluso estuvo de acuerdo el profesor Sargón, cuyo sentido está en
configurarse alrededor de esta ciudad con el fin de permitirle crecer hasta
cierto límite.
Ese es el sentido de las áreas protegidas, aún estando habitadas algunas
de ellas, y por ello debemos garantizar su existencia mediante la aplicación
de instrumentos de gestión del suelo como el Acuerdo 105; pero cerca del
70% de los propietarios del sector no pueden acceder a él, y eso crea la ne-
cesidad de nuevos elementos normativos que nos permitan garantizar la
protección del suelo de reserva.
Pero hay otro elemento fundamental para la revisión del POT: la ciudad
decidió entregarle una función pública a los curadores urbanos. En nuestro
caso, tenemos más o menos unos sesenta predios desarrollados mediante
planes de implantación de pequeños desarrollos en suelos protegidos cuya
definición tiende a no ser incluida en las escrituras, tal y como sucede con
el suelo rural, con lo cual en pocos años vamos a estar como en el conflicto

189
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

de Cerros Orientales, donde existe mucha especulación del suelo y casi que
se plantean unos espectaculares ejercicios de renta urbanística, con transac-
ciones que además no reportan ni un peso al distrito.
Con esto volvemos al otro problema, que en últimas tiene que ver con
el hacinamiento. En general, uno decide dónde quiere vivir según su ca-
pacidad económica, pero en términos del acceso al mercado de vivienda,
estamos identificando con las señoras de la zona un problema muy serio:
el del área mínima de Vivienda de Interés Social –VIS- y de Vivienda de
Interés Prioritario –VIP-, el cual es supremamente conflictivo, en tanto sus
alcances lo llevan desde el marco del POT hasta la Nación: si vamos a em-
pezar a desarrollar toda una visión prospectiva sobre el modelo de ciudad,
uno de los puntos más importantes que Bogotá debe plantear es el área
mínima de la VIS y la VIP, tema ya discutido de modo infructuoso por no-
sotros en el Consejo Nacional de Planeación, según el cual es imposible que
no perdamos libertad con lotes o viviendas integrales de 25 m2; pero eso es
lo que estamos viendo en Bogotá, cuyas condiciones de hacinamiento están
implicando la construcción de imaginarios y modelos mentales. El hacina-
miento actualmente es una política de Estado agenciada por el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT- porque no hay
política ambiental, aparte de la desestructuración del Sistema Nacional Am-
biental y del no requerimiento de licencias ambientales para los proyectos
de vivienda. ¿Qué vamos a hacer desde el POT de Bogotá para ponerle el
norte a esta discusión? ¿Cuál es nuestro proyecto de bogotaneidad y de país?
Antes que preguntarnos por el modelo de ciudad, debemos hacerlo por las
oportunidades que desearíamos tener junto con nuestros hijos en la ciudad.
Eso nos ayudaría a saber lo que esperamos de aquel modelo.

190
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

Respuestas a las preguntas de los


participantes

María Mercedes Maldonado

D ado a que el tema está centrado en instrumentos de gestión del suelo y


no tengo todo el tiempo para contestar todas las preguntas, más bien
quiero dialogar con el compañero de la mesa sobre el supuesto carácter neoli-
beral de la ley 388.
El neoliberalismo tiene una forma de intervenir en los hechos sociales
a partir de pensar que el Estado no interferirá, y confía en que las decisio-
nes racionales de los individuos van a ser capaces de producir bienestar y
orden; es decir, propone dejar actuar el mercado, de modo que el individuo
como agente económico sea quien tome las decisiones más adecuadas. Pero
justamente la ley 388, junto con un paquete de leyes del 90, es una de las
más intervencionistas, y debemos entenderlo así, a pesar de que en el POT
continúen las lógicas anteriores o se utilicen al servicio de intereses como
los que se han mostrado en esta mesa.
Hay mucha gente que se pregunta por qué salió esta ley. Es cierto que hubo
un consenso político que incluyó a las inmobiliarias para que tuvieran mecanis-
mos y condiciones de incorporación del suelo para el desarrollo urbano; pero se
movieron otros actores, desafortunadamente diferentes de los actores sociales,
con resultados que no me parecen tan malos, pues aquellos propusieron crear ese
consenso pero con un régimen concreto que interviene y redefine la propiedad.
Tenemos una Constitución que dice que la propiedad no es un derecho
sino una función social y ecológica, y hay gente que dice que eso es un escán-
dalo porque implica obligaciones a los propietarios del suelo. Si miramos los
proyectos actuales, en el suelo del norte no hay más de 300 propietarios, al
igual que en el sur, así sean de bajos ingresos, versus los siete millones cuatro-
cientos mil habitantes que ya tiene Bogotá; y en realidad el primer tema que
surge al reflexionar al respecto es la visión que se tiene de la ley 388, la cual
cuenta con un conjunto de instrumentos importantes que permiten cambiar
radicalmente la forma como hasta ahora se han aplicado los POT, aunque
requieran de conocimientos técnicos un tanto sofisticados.

191
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Por ejemplo, se han apropiado las cuantiosas rentas del desarrollo ur-
bano. El suelo rural de Bogotá puede tener un precio comercial de $ 500
m2, y el suelo dentro de la ciudad puede llegar a $3.000.000 m2; y tenemos
38.000 hectáreas de suelo urbano. Imagínense la cantidad de plusvalías que
han sido apropiadas por los propietarios de suelo, debido a que hemos te-
nido mecanismos de ordenamiento territorial completamente desregula-
dos. Pero tenemos una herramienta que nos permite hacer intervención, los
instrumentos de gestión del suelo, los planes parciales, que si bien pueden
servir de base para proyectos inmobiliarios rentables a favor de los intereses
que ya se han mostrado en este foro, también pueden servir para introducir
una técnica que se llama reparto equitativo de cargas y beneficios, es decir
que al propietario del suelo, diferente a quien ya tiene una casa, se le puede
exigir cuando lo va a desarrollar que aporte todo el suelo necesario para los
elementos colectivos que sean necesarios, tales como vías, parques y equipa-
mientos sociales, además de que financie todas las estructuras.
En la mesa de discusión del Plan del Norte está aún pendiente qué hacer
con el sistema vial. Aceptando los aportes de Patricia sobre el no ajuste de
dicho Plan frente al necesario respeto de la reserva, lo que quedó de la discu-
sión del año 2000 fue muy fuerte, en el sentido de haber definido como ne-
cesidad del suelo de expansión urbana más o menos del orden de $800.000
millones; y para hacer una inversión de esa magnitud está planteado por
la administración que nosotros tenemos que ayudar a que eso se concrete
como ciudadanía, que eso sea financiado por los propietarios de suelo, y no
por el conjunto de contribuyentes de Bogotá que pagamos impuestos, como
siempre sucede, porque lo que se genera por plusvalía es el doble. Ese es un
instrumento disponible, es decir que quien quiera desarrollar como propie-
tario debe asumir todas las cargas, y eso hace que baje el precio del suelo.
Otro instrumento muy importante son los porcentajes obligatorios de
suelo destinado a VIP. El POT de Bogotá dice mínimo 20% para VIS, que
sube a 25% en la ley nacional junto con el 15% para VIP. Hay que dejar de
hablar de VIS porque con este término se está haciendo vivienda reducida y
excluyente; es necesario hablar de VIP, esa es una herramienta muy potente
de renovación urbana, la cual se debe empezar a desarrollar, pues la redensi-
ficación de la ciudad tiene un gran riesgo, en tanto los grandes movimientos
de renovación urbana terminan trayendo usos más rentables y habitantes

192
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

de mayores de ingresos para desplazar a otros de menores ingresos que ya


existen en zonas bien localizadas de la ciudad. Por ese mecanismo, nosotros
hemos estado discutiendo que en el norte, en la zona de expansión, no en
las áreas protegidas, debe haber mínimo un 50% de zona de construcción
de VIP, lo que antes se llamaba vivienda tipo uno.
Con todos esos mecanismos podemos responder una de las pregun-
tas referidas a cómo expropiar los lotes de engorde en la ciudad: primero,
cambiándoles el uso del suelo, por parte de la Secretaria de Hábitat, la cual
con muy buena voluntad y con bastante compromiso está implementando
la declaratoria de desarrollo prioritario, según lo han anunciado. Sacar en
venta en forma de subasta ese mecanismo, como todos los mecanismos del
POT, puede ser muy favorable a las políticas sociales de vivienda, pero tam-
bién puede ser muy complicado. Si el precio del suelo está muy alto, al salir
a una subasta para que lo compren organizaciones que hagan vivienda, no
lo van a poder comprar porque lo que sale en una subasta no se expropia
sino que se otorga a quien quiera hacer vivienda. Por eso hay que poner
los precios bien bajos; de lo contrario terminan convirtiéndose en lotes de
engorde.
Así, debe fijarse primero el instrumento para definir el uso de VIP, por-
que los usos los da el Distrito, y lo que hace es delegar los usos rentables, así
como las áreas protegidas. Después de eso sí funciona una declaratoria de
desarrollo prioritario, ahí pueden trabajarse otras sugerencias que han sali-
do de aquí, por ejemplo lotes más grandes para bajar el precio del suelo. Nos
venden la idea de que los lotes tienen que ser más pequeños para que haya
VIS y eso es mentira porque a medida que haya mayor aprovechamiento
del suelo el precio sube. Por ejemplo el Plan de Usme tiene lotes de 72 m2,
a diferencia de lo formal que está trabajando con lotes de 20 m2. Al Plan de
Usme ya le pusieron un parágrafo que dice que la Secretaría del Hábitat los
debe bajar a 54 m2.
El otro mecanismo es el cobro tributario del uso de las plusvalías, que
es un tributo. Cuando hay un uso más rentable se puede cobrar el 50% del
incremento de los precios del suelo. El acuerdo de Bogotá es muy interesan-
te porque dice que el 70% de los recaudos de la plusvalía deben destinarse a
producir suelo urbanizado VIP tipo uno. Eso empieza a cambiar las reglas
sobre la redistribución de los recursos de la ciudad y a generar mayor exclu-

193
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

sión. Es preciso comprender los instrumentos, empezar a trabajar en áreas


protegidas y exigir que se apliquen, porque existe una dificultad para que se
apruebe, pero es mayor la dificultad para su implementación.

Aidé Pachón

L as preguntas están más relacionadas con el Aeropuerto, sus impactos


negativos y sobre todo sus altos costos sociales, nuestras propuestas, es-
trategias y acciones al respecto, y cuáles han sido las respuestas del Distrito.
La primera propuesta es que haya información y amplios espacios de
interlocución. Tanto en Engativá como en Fontibón hay dos mesas aeropor-
tuarias que son bastantes cerradas en su conformación, algunas manejadas
desde intereses bastante politiqueros. Frente a esto se ha dicho: Primero,
abramos un espacio amplio, no para veinte personas de una localidad de un
millón de habitantes; se debe ir a los barrios con información muy amplia,
consensuada y desde diversas visiones para que se tenga la posibilidad de
analizar lo que está pasando, cuáles son las condiciones y hacia dónde va el
proyecto del ordenamiento territorial; ese esquema bien diferente a lo que
la gente planea. Por ejemplo, en la mesa está la propuesta de contemplar
un aeropuerto alternativo en Villavicencio, hay varios grupos que la vienen
trabajando a nivel barrial, manejan los diseños, no es descabellada y sería la
primera opción, pero se la desconoce.
Segundo, información veraz sobre los costos del suelo. María Mercedes
podría ampliar esta mirada sobre los usos del suelo que están aplicando,
cómo los están planteando, cuáles son los costos reales que tiene, cuál puede
ser la oferta real a los ciudadanos teniendo en cuenta el costo de oportunidad.
Si la gente no quita su casa de ahí, si no quita su pequeño lote, el proyecto
entero no se podrá ejecutar, entonces tiene que haber un costo oportunidad
que no se está teniendo en cuenta. Frente a eso, entre las acciones que se han
hecho desde la mesa ambiental, estamos haciendo un acercamiento directo
con los barrios, las comunidades afectadas directamente, dándole nuestra
visión respecto al orden de la ciudad, y estamos proponiendo la creación de
una especie de inmobiliaria comunitaria donde todos tuviéramos la posi-
bilidad de matricular nuestros predios, de modo que podamos negociar en

194
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

grande y con fuerza. Esta es una de las propuestas que más ha llamado la
atención de la población, y está en proceso de formulación.
También estamos impulsado un Cabildo Ambiental Abierto donde es-
tamos contemplando cuatro factores de la ampliación del aeropuerto, en
torno de cuatro ejes principales: el tratamiento de humedales, teniendo en
cuenta que Engativá cuenta con tres a los cuales se les está dando un tra-
tamiento bastante inadecuado, en tanto ecosistemas y como hábitat de las
comunidades vecinas; la planta del reciclaje del Cortijo; y el saneamiento
del río Bogotá. En Engativá estamos en el proceso de recolección de firmas,
pues el concejo de Bogotá nos exige 2757 firmas para realizar este cabildo
como mecanismo de participación cuyos consensos y conclusiones son de
obligatorio cumplimiento. Esperamos que todos los Engativeños nos ayu-
den con su firma!

Ricardo Nanclares

S obre la forma de activar los Consejos Locales de Planeación, es un tema


en el cual el fortalecimiento de la participación ciudadana adquiere su
connotación real. Sin embargo creemos que el Plan de Desarrollo de la actual
administración, al precisar el objetivo estructural de la participación, incluyó
como programa el fortalecimiento de las redes sociales, y dejó de modo muy
general en el acuerdo 305 del Plan de Desarrollo, el concepto del Consejo Te-
rritorial de Planeación –CTP- sobre el necesario apoyo a los Consejos de Pla-
neación Local –CPL- y a los procesos locales de participación.
Indudablemente los CPL necesitan recursos, sin los cuales no pueden
actuar. Es una obligación de las alcaldías locales y del distrito apoyarlos.
También necesitan capacitación; por ejemplo, sobre los temas tan comple-
jos que se tratan aquí del POT, que son técnicos, requieren una interpre-
tación de los actores locales para que ellos puedan revertir la información
de los procesos sociales. Por ello es preciso reformar el Sistema Distrital de
Participación, que como ya expresé no recogió nuestras propuestas sobre
los procesos locales reales; y por esto se ha hablado con el IDEPAC. Debe-
mos trabajar conjuntamente porque al fin de cuentas las proyecciones tanto
del Plan de Desarrollo, como del POT se reflejan a nivel local.

195
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Patricia Bohórquez.

L a presentación de hoy no estuvo muy centrada en las propuestas, sino


en la caracterización del conflicto de ordenamiento. En cuanto a las
primeras, básicamente abordamos el tema de empezar a definir cuáles son las
operaciones descentralizadas en términos de ingeniería, cómo habilitar la red
de vallados existentes en la zona rural en tanto red de humedales artificiales
que además tiene la capacidad de infiltrar y generar un agua de calidad apta
para el riego, y a su vez permite la sustentabilidad de las zonas rural y de la
reserva. Esa agua no puede irse canalizada al interceptor IRB, sino que justa-
mente debe generarse ese volumen, tener un uso social en el territorio, para
evitar un conflicto posterior.
Por ello la primera operación descentralizada de ingeniería para el ma-
nejo de aguas residuales no podría ser igual a la del manejo del agua en la
zona de uno u otro bloque de expansión, en relación con la zona Nariño
central del Acueducto. Estamos de acuerdo con lo planteado hasta el mo-
mento por el acueducto en el plan maestro, pero las aguas residuales deben
manejarse como un sistema de humedal artificial.
En cuanto al hacinamiento y al sitio donde vivimos las propuestas de-
ben ser trabajadas con la gente. Nosotros proponemos que se deben generar
nuevos instrumentos de tipo tributario en positivo para hacer un sistema
de gestión de suelo protegido en áreas urbanas, dedicado a parques. Uno
de los elementos que no planteé en la exposición pero que es claramente
conflictivo en todo el distrito, es el tipo de parque vecinal, de bolsillo, que se
consolida para el estrato uno y dos, bajo el modelo del IDRD, como parques
que tienen zonas duras para efecto del menor costo de mantenimiento. Lo
que la ciudad debe de hacer es invertir en sectores con alta densidad, donde
tenemos más o menos 9.000 habitantes por m2 verde, y generar áreas verdes,
y no sólo como espacio público, como en Casa Blanca de Suba o en Lisboa
en la UPZ 71. Debe pensarse un nuevo instrumento que permita generar
parques de escala vecinal donde sea posible generar otro tipo de encuentros
sociales, pues en este momento están destinados a tener canchas de micro-
fútbol que desconocen los encuentros intergeneracionales. Eso implica que
la ciudad urbana, altamente densificada, piense en el tipo de parques que
debe tener.

196
Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá

Por otro lado, en relación con la reserva actual, y la posibilidad de su


existencia en el norte o en el área rural, se hace indispensable aplicar instru-
mentos de gestión del suelo protegido, pues la lógica del mercado va a llevar
a todos estos lotes a la expansión urbana formal o informal, a pesar de que
la Unidad de Planeamiento Rural de Suba ya tenga un plan zonal.
El siguiente punto se refiere a qué se puede hacer con los curadores
urbanos, figura que no está cumpliendo con su objetivo, pues se ha pri-
vatizado, cuando debe tener un alto componente público. Por ello se debe
redefinir el esquema de la curaduría urbana.
Finalmente, en términos de la Avenida Longitudinal de Occidente -
ALO-, y esto es una propuesta que se viene adelantando con las demás lo-
calidades, en el presupuesto público que implica su desarrollo desde la calle
trece hasta la autopista norte, y sobre todo en predios que aún no se han
comprado porque cumplen una función de reserva, se genera un proble-
ma legal y público para Bogotá, sobre todo cuando esta vía está trazada en
paralelo con la perimetral de la sabana, que está perfectamente pavimenta-
da y cuenta con unas densidades muy bajas. No tiene sentido, y más en la
perspectiva de integración regional, que hagamos dos paralelas. Este punto
de vista, no sólo es nuestro: también Julio Carrizosa lo ha sustentado en di-
ferentes eventos. Lo que planteamos es hacer unos corredores que conecten
a la perimetral de la sabana con la ciudad, la autopista por la calle 170, por
la avenida Suba, con Cota, la calle 80, el corredor calle 13 y calle 26; así la
ciudad no pierde movilidad, pero sobre todo no afectamos las inversiones
públicas que se han hecho en el manejo y recuperación de los humedales
del distrito. Es un tema que nos permite evitar el detrimento público del
distrito, pero sobre todo el detrimento patrimonial de los recursos públicos
en la perspectiva del derecho colectivo y los recursos naturales.

197
Epílogo

198
Desafíos hacia un territorio
ordenado socialmente

Gloria Moreno*
Catalina García**

E l debate acerca del ordenamiento territorial pone en evidencia la ne-


cesidad de abordar la perspectiva territorial desde las dimensiones so-
ciales y económicas que subyacen a las políticas y decisiones sobre el territorio,
y toman cuerpo en las normas jurídicas como el POT y los instrumentos de
gestión del suelo.
Hemos entendido que los conflictos barriales, veredales, locales, son
síntomas de conflictos estructurales reflejados en el nivel micro, porque es
allí donde se configuran las relaciones más cotidianas de la sociedad. En
ese territorio local se expresan las contradicciones de escala nacional, regio-
nal y distrital, volviéndose corpóreas a través de conflictos ambientales, de
ocupación y de segregación como consecuencia de las definiciones sobre el
ordenamiento que resultan de decisiones políticas e ideológicas.

* Gloria Moreno, Hace parte de la Confluencia Social y Académica hacia la Revisión del POT
de Bogotá
* * Catalina García Barón, Antropóloga de la Universidad Nacional. Hace parte del Grupo
Urbano de Investigación y Acción -GUIA- y Fuerza Común.

199
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

En gran medida las decisiones sobre el ordenamiento territorial deve-


lan los diversos intereses anidados con fines de control y regulación social
de las realidades territoriales. Que Bogotá es solo un escenario más donde
se evidencian tales disputas; que el Plan de Ordenamiento Territorial es un
instrumento donde se materializa el modelo de mercado, ordenador de la
sociedad, han sido elementos de discusión y lectura crítica en este proceso
de formulación y ajustes del POT, para llegar a la conclusión que éste ins-
trumento debe ser transformado en aspectos no resueltos, durante una fase
coyuntural de modificación del POT, aún cuando no lo despreciamos como
escenario proclive a plantear no solo lo que no queremos del ordenamiento
territorial, sino lo que quisiéramos construir, así como los mecanismos para
materializarlo, con la claridad de que un proceso de reformulación del POT
demanda el esfuerzo por repensar la ciudad y su configuración social desde
sí misma, así como la gobernabilidad, los consensos y disensos sobre mo-
delos territoriales que dignifiquen la sociedad y en últimas que garantice el
buen vivir de todos, no de unos pocos.
Esto exige robustecer y ordenar nuestras propuestas, conciliando intere-
ses y enfoques desde criterios de bienestar social colectivo, que nos permita
fertilizar el terreno de la interlocución desde la perspectiva cierta de la dig-
nificación de la vida en todas sus expresiones, en la vía de anticiparnos a la
nueva coyuntura que se abrirá frente a la reformulación del POT en el 2011.
Por supuesto, exige una dosis inmensa de voluntad para avanzar en esta
ruta, desde el reconocimiento de los procesos sociales, territoriales, secto-
riales con las comunidades organizadas y no organizadas, en escenarios de
confluencia con la academia y sectores dispuestos a privilegiar lo público, el
interés colectivo y la equidad social como parte de los desafíos, en tanto lo-
gremos articular sujetos y escalas para definir horizontes compartidos sobre
el deber ser del ordenamiento territorial, y el deber ser de nuestro papel allí.
La historia nos enseña que las luchas por la tierra, el suelo urbano y rural,
se debaten entre lógicas y ejercicios del poder desde el gobierno o fuera de él,
que han sido cómplices de la concentración de la riqueza, la monopolización
de la tierra y la producción, y el establecimiento casi por decreto, mecánico,
de relaciones instrumentales y funcionales a tal modelo, cuyo vicio principal
es la propiedad individual de la tierra y la naturalización de las condiciones
de pobreza, hambre, saqueo del patrimonio natural y despojo social.

200
Epílogo

Siendo éste el panorama, el talante con el que debemos actuar de modo


propositivo, debe ser tan contundente como el reto de transformar el enfoque
de ordenamiento, así como la lógica de implementación de sus instrumentos.
Por ello, plateamos además del espíritu que ha de acogernos en una
confluencia, un enfoque que ponga en evidencia las contradicciones refleja-
das en el POT. Relaciones sociedad-naturaleza, capital-trabajo, cultura y te-
rritorio, entre otras, así como la falsa disyuntiva entre lo técnico y lo político
en torno a la planificación del territorio y la ciudad región, que deben supe-
rarse en la construcción de un horizonte de sentido que haga posible la ética
de lo público. Proponemos entonces el giro del debate hacia la construcción
de un ordenamiento social y democrático del territorio, que reconozca su
configuración regional, ambiental y de diversidad cultural, de manera que
el resultado de este proceso se constituya en la meta de reformulación de un
Plan de Ordenamiento Territorial.
Es decir convocar otras formas de hacer política y ordenamiento, propias
de las vitalidades y relaciones sociales regionales, que no han tenido cabida
en los instrumentos de planificación y desarrollo y que se orienten a la distri-
bución justa de la riqueza. Lo expuesto plantea desafíos en tres direcciones:
1. En la capacidad de convocar y ampliar la confluencia con organizacio-
nes sociales y políticas de base, locales, municipales que vienen hacien-
do el ejercicio de construcción social de sus territorios con aportes y
procesos que nutrirían el debate en marcha.
2. Poner en marcha una metodología que permita el ejercicio riguroso,
sistemático, participativo y permanente para que el debate produzca
un efecto movilizador y a la vez se plasme en propuestas hacia el Plan
de Ordenamiento Territorial en el 2011.
3. Encontrar un mecanismo de interlocución con el gobierno distrital
y regional, con capacidad de negociación y consenso en torno a los
elementos centrales que deben estructurar el Plan de Ordenamiento,
esto es enfoque, ejes, aplicación de instrumentos de gestión del suelo
y fundamentalmente pensarse y generar políticas hacia el cambio de la
ciudad modelada en función del mercado, que es hoy Bogotá.

En tal sentido abonar el camino para esa articulación mediante accio-


nes que encuentren eco en el Distrito, implica definir criterios y construir

201
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

mecanismos eficaces de interlocución donde los proceso sociales – urba-


nos y rurales puedan incidir coordinada y organizadamente en la agenda
propuesta frente al POT, y el gobierno se comprometa con el debate y sus
resultados en la toma de decisiones.
Considerando los tres tipos de retos planteados, los elementos a tener
en cuenta en los tres campos, son:

En cuanto a la ampliación de la confluencia,


• Desplegar la propuesta hacia el debate sobre el ordenamiento territo-
rial y la reformulación del POT a movimientos sociales diversos en las
localidades, áreas rurales y municipios de la Sabana.
• Profundizar en los temas estratégicos del ordenamiento territorial en
sus diversas escalas –distrital, regional, nacional-, que aporte a la mira-
da integral y crítica del modelo de país y de ciudad-región, su lógica de
ordenamiento e instrumentos de planificación y participación efectiva
en las decisiones.
• La reflexión y la acción consecuente debe abarcar la naturaleza históri-
ca, ideológica, política y social del ordenamiento territorial, que permi-
ta comprender integralmente las problemáticas, actores y conflictos del
ordenamiento regional.
• Recoger experiencias que apoyen esta iniciativa (Ej. Comuna 4 de Ba-
rranca) y que contribuyan al fortalecimiento de procesos autónomos
en los territorios.

En relación con el método,


• Diseñar una propuesta metodológica para desarrollar el trabajo terri-
torial con espacios de articulación, sistematización del debate e inte-
gración de propuestas.
• El desarrollo de una metodología abierta a los diferentes sectores so-
ciales y académicos, supone el apoyo logístico y de recursos tanto del
Estado, ONGs, Universidades lo que significa un reto en la estrategia de
financiación del proceso.
- Los instrumentos metodológicos deben responder a retos de masificar
el debate, de manera que no se limite a algunos escenarios u organiza-
ciones sociales. Ello implica avanzar en un proceso pedagógico entre

202
Epílogo

los movimientos sociales y entre éstos con la sociedad en su conjunto.


• La metodología debe permitir hacer un balance de lo que han signifi-
cado el POT y el enfoque de ordenamiento en Bogotá y los municipios
de la región. En Bogotá el balance pasa por evaluar la aplicación de sus
instrumentos, tales como Planes Zonales, Pomcas, etc.
• El diseño de la metodología deberá garantizar la sistematización y me-
moria de la discusión (consensos, divergencias, posturas) de forma que
podamos pasar a la fase de trabajo para la reformulación de un Orde-
namiento Territorial legitimado Socialmente

Respecto de lo institucional,
• Establecer con las instituciones mecanismos de interlocución con mi-
ras a construir consensos en torno a los ejes que dan estructura del
POT, su enfoque, la aplicación de instrumentos y las metas de inclusión
social.
• Será necesario conocer claramente cuáles son los alcances de la presen-
te revisión en términos de la visión, la política y los proyectos a adelan-
tar, así como las reglas de juego hacia la reformulación del POT en el
2011.
• Acordar la destinación de recursos por parte del gobierno distrital para
brindar la información necesaria y requerida por los procesos territoria-
les para el abordaje de las problemáticas y desarrollo de las propuestas.
• Conocer los proyectos en detalle acerca de los planes de expansión, la
malla vial, los enclaves económicos y la base de información genera-
da para estos proyectos como para los Pomcas, Planes Zonales, entre
otros.
• Crear una instancia de seguimiento regional a la formulación del POT
y su desarrollo, que podría estar relacionada con el Consejo Territorial
de Planeación.

Es justo que los retos sobrepasen el hecho de evidenciar el debate sobre


el POT como instrumento pensado en función de la conectividad por la
vía del mercado, y se ajusten las cargas y relaciones de poder, a favor de la
defensa del territorio, la estructuración de formas de economía propia y el
ejercicio efectivo del derecho a la ciudad y a la ruralidad.

203
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Un POT construido socialmente debe ser resultado de un proceso legí-


timo, que pasa por repensar y desentrañar las implicaciones del orden jurí-
dico y los conflictos entre derecho y territorio, economía y territorio, poder
y territorio. Uno de los ejes centrales del debate es la regulación estatal de
los precios y el mercado del suelo, en el sentido de que sea efectiva la recu-
peración de plusvalías por parte del Estado para garantizar la redistribución
colectiva de la riqueza que producen las rentas del suelo que se quedan en
los operadores inmobiliarios y en los propietarios de la tierra. Es parte de los
desafíos desmitificar la propiedad privada del suelo, así como movilizar las
plusvalías a partir de criterios de bienestar social general y calidad de vida.

204
Bogotá: alternativas al modelo de ciudad.
A propósito de la revisión del plan
de ordenamiento territorial -POT-*

Andrés Ramírez

Panel 1

Ordenamiento territorial, POT, poder y democracia en la


globalización.

El Plan de Ordenamiento Territorial POT tiene una dimensión política


determinada por las actuales dinámicas de acumulación de capital y de regula-
ción política del proceso de globalización económica. El proceso de globaliza-
ción se da en el marco de la hegemonía del modelo de desarrollo y gestión esta-
tal neoliberal, donde una de sus bases es la reforma del estado: privatizaciones
y desregulación, apertura comercial o incremento de la base exportadora de la
economía, disminución del gasto público (en especial el gasto social) y fuerte
disciplina fiscal, monetaria y financiera.
* N.E. Textos síntesis de la propuesta de páneles en el evento de septiembre de 2008, aquí
convertidos en secciones del libro.

205
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

La globalización en las ciudades supone también la transformación del


modelo sociocultural, especialmente vinculado a los hábitos consumistas,
difusión de formas de consumo -shopping centers, hoteles internacionales,
hipermercados, cadenas de fast-food, cadenas de complejos de espectáculo,
entre otros- y difusión de grandes cadenas transnacionales vinculadas al
comercio minorista, la gastronomía y el ocio. La cultura aparece entonces
como un importante legitimador de los cambios económicos y sociales, glo-
balización y neoliberalismo, según varios pensadores podrían estar sosteni-
dos y legitimados, por el emergente paradigma sociocultural posmoderno.
Un atributo central de este proceso es la desmaterialización de la economía
internacional, es decir la que se denominada globalización financiera. Otro
aspecto relevante está constituido por el agotamiento del modelo tecnológi-
co-productivo y su reemplazo creciente por parte del modelo tecnológico-
productivo flexible, particularmente teniendo en cuenta el papel central
que en este último juegan el conocimiento, la información, y la ciencia.
La globalización supone procesos de glocalización, de relaciones de do-
minación, explotación y circulación de capitales, servicios y fuerza de trabajo,
en las cuales el tema del ordenamiento territorial es decisivo, en tanto el capital
requiere la organización espacial y el acceso a recursos naturales y a circuitos de
comunicación para incrementar los ritmos de acumulación en el mundo.

Panel 2

POT, ordenamiento, región y país.


El POT de Bogotá tiene influencia y diferentes impactos sociales, eco-
nómicos, culturales y ambientales, más allá de sus propios límites, ya que


También conocido como taylorista-fordista

Posfordista

Ciccolella, P. 2004. Ciudades del Capitalismo Global: Terra Incognitae. Nuevas
relaciones económico-territoriales, nuevos territorios metropolitanos: reflexiones
partiendo de casos iberoamericanos en: VIII Seminário da Rede Ibero-americana de
Investigadores sobre Globalização e Território. Rio de Janeiro, Brasil.

Concepto referenciado comúnmente con la frase: “Pensar globalmente y actuar
localmente”.

206
Epílogo

es el eje central de la Ciudad-región, de la Región-capital, y de la Región


central de Colombia. Las decisiones en el Distrito Capital han incidido y
determinado el ordenamiento de varias regiones del país. El ordenamiento
como estrategia de planificación territorial, en el marco de los propósitos
de la globalización, ha estructurado jerarquías y dinámicas territoriales que
han profundizado a Bogotá como centralidad del modelo de ordenamiento
nacional. El modelo de ordenamiento que viene desarrollando el país, busca
profundizar su inserción en el denominado “mercado global” a través de la
especialización de su oferta de productos y servicios; también busca ahondar
la estrategia neoliberal de atracción de inversión extranjera, particularmente
a partir de los lineamientos que organismos multilaterales han determinado
para Colombia, relegando el fortalecimiento del comercio nacional interno.
Este enfoque de la planificación y del ordenamiento territorial ha sido
acelerado en los últimos 25 años, buscando aumentar la competitividad
como estrategia de desarrollo económico. Algunas acciones estratégicas y
evidentes emprendidas para tal fin son: establecimiento de grandes áreas
de monocultivos para la producción de madera y biocomustibles, amplia-
ción y entrega en concesión de áreas para la extracción de recursos natu-
rales (petróleo, carbón, oro, entre otros), zonas urbanas y metropolitanas
jerarquizadas bajo el esquema de ciudades en red (donde grandes centros
urbanos como Bogotá, tienden a ser consolidados hacia el modelo de la
“Ciudad Global”), áreas concesionadas para el ecoturismo, megaproyec-
tos para la producción, transformación, transporte y comercialización de
productos de exportación (“Ciudades industriales”, renovación de puertos,


Propuesta de articulación regional funcional, que busca articular a Bogotá con el “primer
anillo” de municipios que limitan con la capital; involucra principalmente a aquellos de la
sabana de Bogotá.

Aquella articulación económica y social de Bogotá con todos los municipios del
departamento de Cundinamarca. Esta región, según datos de la Cámara de Comercio de
Bogotá, 2008; está compuesta por casi 9 millones de habitantes (casi la quinta parte del
país), tiene el 32% del PIB nacional, es la primera región exportadora de Colombia (sin
incluir petróleo), y en ella se ubican 620 empresas multinacionales.

Esta escala de articulación regional, hace referencia a la vinculación directa de la Región
– Capital con otros departamentos de la región central como: Meta, Boyacá, Tolima, Huila
y Santander entre otros.

Ver textos de Saskia Sassen

El aeropuerto de Bogotá en remodelación y ampliación, busca seguir siendo el de mayor
transporte de carga de Suramérica, con cerca de 511 millones /ton/año, por encima de
megalópolis como Sao Paulo (373 millones/ton/año).

207
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

grandes vías y autopistas), seguridad y control territorial para la inversión


extranjera, entre otros).
Lo anterior está intrínsecamente relacionado con la geografía del con-
flicto social y armado que lleva más de 50 años en el país: regiones con
mínima inversión del estado y poco desarrollo territorial y bienestar social,
concentración del poder público en regiones estratégicas para el modelo
neoliberal, ingobernabilidad y ausencia de participación social en las dife-
rentes regiones del país, entre otros.

Panel 3

El POT y las transformaciones en la ciudad


El modelo de ciudad existente refleja un modelo de desarrollo funda-
mentado en la productividad y competitividad, así como en la rentabilidad
del suelo, poco regulado por el Estado y a merced del mercado. Esto ha pro-
ducido entre otras, exclusión y segregación socio espacial. Este modelo no
permite realizar una lectura de ciudad como resultado de un proceso social
e histórico con determinantes ambientales, culturales y geográficos.
La ciudad está fragmentada socialmente, por un lado élites tienen los
mayores privilegios sobre el espacio público, los servicios urbanos, las opor-
tunidades económicas y la riqueza ambiental, entre otras; y por otro, una
ciudad informal, urbanísticamente empobrecida, con pocos espacios reales
de participación política, bajos niveles de empleo, y aún con pocas posibili-
dades de incrementar el bienestar a sus habitantes.
Las políticas públicas juegan un papel determinante en la consolida-
ción o transformación de este modelo, y el instrumento que actualmente
ofrece la posibilidad de incidir en una decisión hacia nuevas lecturas del
territorio, es el Plan de Ordenamiento Territorial.
Los procesos democráticos en la ciudad, potenciado por los últimos
gobiernos distritales, han avanzado en consolidar la voluntad de una ciuda-
danía que desea transformar el modelo de ciudad actual, hacia un modelo
más social, más humano y con una perspectiva de justicia, equidad y susten-
tabilidad ambiental. Algunos de esos propósitos han logrado materializarse
en políticas públicas y en planes de desarrollo, sin embargo no han logrado
posicionarse en los instrumentos de ordenamiento de la ciudad, principal-

208
Epílogo

mente en el Plan de Ordenamiento Territorial, pero tampoco se han logrado


permear los planes maestros, los planes zonales, los Planes parciales entre
otros.
El POT está estructurado en la lógica de la consolidación de grandes
proyectos estratégicos, muchos de ellos Megaproyectos, que se convierten
en el andamiaje principal del modelo de ciudad, en esta medida, el POT
busca consolidar a Bogotá como Ciudad Global.
La planificación y el ordenamiento territorial realizado bajo ese enfo-
que, ha mostrado grandes vacíos en términos de equidad, participación,
sustentabilidad ambiental, justicia y bienestar social. Con base en lo ante-
rior, resulta de vital importancia avanzar hacia orientaciones políticas pro-
gresistas, logrando incidiendo en la transformación del ordenamiento terri-
torial y de los instrumentos de planificación en Bogotá.

Panel 4

Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá


Algunos sectores sociales se benefician más que otros en el uso que la
economía neoliberal hace de los territorios urbanos y rurales, unos sufren
mayores costos que otros, de ahí los conflictos territoriales. Estos conflic-
tos se constituyen en indicadores de las relaciones sociales y económicas
existentes en torno al uso, acceso y aprovechamiento de los recursos y del
suelo. En estos conflictos se evidencian temas ligados a la distribución de
la riqueza generada por el desarrollo, la descentralización política, la par-
ticipación ciudadana y la justa distribución de las externalidades negativas
que generan los procesos productivos, entre otros. El enfoque de conflictos
ambientales y territoriales, ha sido abordado en diferentes territorios lati-
noamericanos con el fin de evidenciar las disputas de poder, y la tensión
entre los diferentes actores y poderes en torno al acceso y extracción de los
recursos naturales y del uso del suelo.
En Bogotá, varios proyectos de ciudad vienen propiciando los diferen-
tes conflictos territoriales: la consolidación de zonas de expansión urbana
-como Nuevo Usme ó el Plan Zonal del Norte-, proyectos de renovación
urbana -como el Plan Zonal del Centro-, la consolidación del anillo de in-
novación, la puesta en marcha de los Parques Minero Industriales, la am-

209
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

pliación del relleno sanitario de Doña Juana, la construcción de grandes


autopistas como la Avenida Longitudinal de Occidente, la entrega en conce-
sión de autopistas rápidas con peajes urbanos, el Sendero recreativo de los
Cerros Orientales, los Planes de Manejo Ambiental de las áreas protegidas,
la ampliación del aeropuerto de Bogotá, y muy seguramente la construcción
del metro de la ciudad, entre otros.
El reconocimiento de los principales conflictos ambientales y territo-
riales, ha sido una de las tareas que han venido adelantando las organiza-
ciones y procesos sociales, quienes buscan posicionar el enfoque territorial
en la construcción de políticas públicas, y ahora, en los instrumentos de
planificación urbanos, rurales y regionales.
A partir de los conflictos derivados del ordenamiento territorial, se han
gestado procesos de resistencia y desobediencia civil urbana10 y rural de los
sectores afectados por dichas políticas y megaproyectos, conformando un
movimiento social y ambiental que se niega a asumir las consecuencias que
este proceso de reacondicionamiento económico global implica para la ciu-
dad. A estos movimientos vienen sumándose sectores políticos, académicos
y sociales, que desean una transformación estructural del ordenamiento del
Distrito, en función de la equidad, la participación, la sustentabilidad am-
biental, y el bienestar social.

10 PNUD, 2008. Informe de Desarrollo Humano: Bogotá una apuesta por Colombia.

210
Anexos

Las mesas de trabajo / Relatorías

Política, representación, participación y planeación1


“La participación es considerada en el POT como mejorías para co-
berturas, calidad y sostenibilidad, lo cual es totalmente falso porque hasta
el momento no se ha hecho nada en estos espacios como en lo hospitalario
(implementos en las localidades de Santafé, Mártires y Candelaria), edu-
cación (calidad cada vez más baja, los colegios se quiebran en educación
y estructura física), inseguridad (incrementa por hechos que determinan
la salud de los habitantes en el barrio el Guavio, donde las aguas negras se
meten a las casas y el acueducto no presenta soluciones). Se ha valorizado el
predial y en las localidades este impuesto es muy alto y en especial en la 3ª
hay gente con mucha vulnerabilidad”.
Sobre la participación en el sentido de la capacidad de movilización
de la población civil, la discusión a través de paneles es ideal para que el
POT sea resultado de un gran pacto social y comunitario donde los actores
territorializados tengan la oportunidad de contar con voz y voto. Ponerse
de cara al reto ambiental el POT, el eje ambiental que da estructura y es
fundamental, pero el manejo de aguas, de recursos hídricos, cada vez más
deficiente y deplorable como eje estructural. Tres componentes: la institu-
cionalidad puede responder a una ciudad en términos de regionalización,
acueducto empresa privada que toma decisiones con inmensos recursos,
fragmentación en muchas entidades.
Se debe buscar la organización de la comunidad alrededor de las UPZ
como eje dinamizador de todos los procesos referentes al POT, y la partici-
pación de la comunidad en la discusión y seguimiento a las reformas que
surjan en el proceso
El POT se basa en hechos cumplidos a los cuales no se puede acceder; se
requiere un referente, la comunidad ha presentado proyectos de ley sobre su
reglamentación (Ley Orgánica Territorial LOT), pero no se acogen.

1
MESA 1. Moderador: Julio César Guevara. Relator: Carlos M. Hidalgo M. Corporación
Construyendo Hábitat, Alianza Solidaridad Local de Suba.

211
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Los temas de la participación no han sido bien tratados respecto de la


revisión del POT, deben centrarse en la incidencia y en la participación con
decisión, y no permitir que la participación sea aplastada con veedurías y
votaciones parcializadas, mediante mecanismos de control y garantías.
La participación durante la vigencia del POT hay que analizarla, cuenta
con artículos propios en éste y en la ley, pero no se ha sabido crear una me-
todología para poder intervenir en una reforma el POT, ni se han definido
estrategias ni políticas públicas de participación, que incluyan la partici-
pación comunitaria, barrial, de municipios y corporaciones, con base en
información y divulgación sobre qué es el POT, qué una UPZ, la constitu-
ción y la ley 142, entre otras cosas. El ciudadano debe conocer donde puede
actuar.
El problema de fondo: se quiere convertir a la ciudad en prestadora de
servicios, pero al contrario se deben desarrollar la agroindustria, el sector
primario y la industria pesada para que la mediana y la pequeña salgan
adelante. El problema no se resuelve con Pimes y Famiempresas, somos un
país en desarrollo.

¿Cuáles son las alternativas al modelo de ciudad?2


En primera instancia, se deben definir las líneas conceptuales y filosó-
ficas del actual POT, lo cual implica asumir apuestas de tipo político para el
futuro de la ciudad, la región y el país. Actualmente estas líneas son Compe-
titividad, Productividad y Movilidad, que son estrategias, pero no pueden
ser los principios filosóficos inspiradores del modelo de ciudad.
Es necesario establecer en esta ciudad los límites del crecimiento, ex-
presando claramente las definiciones que implican el Desarrollo, tomando
como eje el desarrollo a Escala Humana y entendiendo el metabolismo de
Bogotá en la región: lo que implica analizarla en relación con residuos só-
lidos, agua, alimento, aire, en fin los recursos naturales regionales. Es nece-
sario definir los límites de crecimiento para el control de la voracidad del
sumidero Bogotá.
Debemos desarrollar un proceso de alcance pedagógico que nos permi-
ta a todos construir un lenguaje común: es necesario que todos entendamos

2
Mesa 2. Relatoría editada por Patricia Bohórquez

212
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

sus instrumentos, sus herramientas, sus desarrollos y qué quieren signifi-


car. Ello no implica que no los podamos modificar. Dicha pedagogía debe
dar cuenta de varios campos del ordenamiento territorial. A partir de éste
escenario de pedagogía social se construye gobernanza de la ciudad, para
que ser bogotano cobre sentido y se entiendan las relaciones sociales en el
territorio.
Reconceptualización de territorialidad: se debe incluir la mirada holís-
tica de la relación entre territorios: centro – periferia; centros fundacionales;
borde-expansión; rural – urbano; por ende, entender el concepto de terri-
torialidad más allá del paisaje y la retícula urbana. El paisaje está moldeado
por unas expresiones culturales, es decir, allí debe reflejarse el sentido de
apropiación social, como manifestación de derechos colectivos. La forma
como la administración fragmenta el territorio por división local, pero des-
de otras instituciones se lee el territorio de otras formas: Cerros, Bordes,
humedales, entre otros, pero se desarticulan. La pregunta central resulta en
¿Qué ordena el POT y cómo se responde a esta función? Ello con el fin de
superar la visión actual en el que los ejes viales son el centro de la dimensión
de productividad y competitividad.
¿Es necesario que el POT defina nuevas localidades rurales? Es en estas
zonas dónde se expresa el borde y la integración urbano-rural. Ello implica-
ría una alternativa de ordenamiento y de zonas de encuentro con la región
para la armonización de sus planes. En cualquier caso, la ruralidad requiere
una división político-administrativa distinta que la reconozca como un te-
rritorio con sus particularidades –patrimonio ancestral, cultural, ecosisté-
mico–, y cualquier decisión que se tome sobre ella debe concertarse con las
comunidades campesinas.
El agua como derecho fundamental debe ser el eje de ordenación del
territorio. Adicional y asociado a los derechos ciudadanos y colectivos es
necesario que el POT reconozca el problema de inequidad de la ciudad. En
éste contexto, la descontaminación del río Bogotá, demanda del compromi-
so del Distrito y el resto de los municipios de la cuenca, teniendo en cuenta
la deuda ecológica de la ciudad con la región. Los manejos inadecuados de
borde están forzando a subir en altura sobre la montaña, acercándonos más
a los nacederos de agua. Entonces la planificación del Distrito debe generar
una política pública territorial de protección del agua.

213
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

En orden a la transformación del modelo de ciudad, el POT debe plan-


tearse nuevos retos tecnológicos: Bogotá afronta problemas ambientales,
tales como la producción de residuos sólidos y el reto es qué hacer para
un manejo integral sin que afecte las condiciones de calidad de vida, o los
intereses de los individuos: la zona del relleno, las familias recicladoras, los
habitantes de sur, centro y norte. Ello implica esfuerzos tecnológicos que
permitan la selección en la fuente, el uso de residuos orgánicos y aprove-
chamiento de residuos orgánicos y no orgánicos, a reconocer como equi-
pamentos y ciclos productivos en el POT. En este mismo sentido el reto
tecnológico, acerca del control de la contaminación, el reciclaje de escom-
bros, la dependencia de materiales de construcción es un problema general,
incluso de prácticas culturales. En dicha perspectiva, ¿cómo integrar al POT
las alternativas de solución a la contaminación? Debe incorporar espacial-
mente alternativas como la promoción de procesos de agricultura urbana,
así como procesos de compostaje en vivienda para reducir el impacto y el
traslado al relleno sanitario.
Le Corbusier le planteó a Bogotá la necesidad de crecer en altura hace
casi 50 años; hoy en día, debemos replantearnos la densificación urbana y
sus implicaciones, que si bien incorpora dimensiones del crecimiento endó-
geno, también debe ser armónico con el reconocimiento de asentamientos
raizales, y la perspectiva de Cuenca de la Ciudad Región.
Esta visión se expresa en diferentes elementos de análisis que surten a con-
tinuación y que son la simiente creadora de condiciones para la construcción
de alternativas al modelo de ciudad, desde la visión ambiental de la mesa:
1. Requisitos para abordar el ajuste al POT: compromiso Político del go-
bierno distrital para abordar el ajuste al POT; continuidad de participa-
ción en este espacio u otros espacios de los procesos sociales expresados
en los territorios; consensuar los conceptos ambiente, territorio y ru-
ralidad para entender el andamiaje del modelo de ciudad; repensar la
responsabilidad Institucional que ha de abordar la discusión del POT:
incorporar los diferentes sectores; generar escenarios de Pedagogía so-
cial para el entendimiento del POT y sus instrumentos, construyendo
gobernanza de la ciudad.
2. Aspectos de enfoque: hacemos referencia a las discusiones de orden po-
lítico y metodológico que implica pensar “el ambiente” en el contexto

214
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

de Bogotá y la región. En tal sentido, es necesario pensar el proceso


de planeación de la ciudad con enfoques y lineamientos diferentes a
los que empleamos hoy para éste proceso. Se requiere abordar la com-
plejidad de las escalas en el ordenamiento, para hacer compatibles los
instrumentos derivados de la ley 388/97, junto con los desarrollados
en virtud de la ley 99/93, así como la expresión del acuerdo social,
cuya materialización funge en equipamentos y relaciones espaciales,
que condicionan en últimas, el modelo mental de nuestros anhelos de
vida.
- Pensar Bogotá desde afuera; desde el país, la región, la ruralidad y
no de adentro hacia fuera, esto implica darle la vuelta a la lógica del
ordenamiento de la ciudad. Una lectura abierta -no urbanocéntrica-
exige recrear la perspectiva de Desarrollo humano desde indicadores
que trasciendan la productividad y competitividad.
- Es necesario identificar los aportes regionales en múltiples campos:
agua, soberanía alimentaria, sustentabilidad territorial para integrar
la figura de Región Capital. Ello se debe expresar en la participación
de los municipios en los diferentes instrumentos como: Plan Maes-
tro de Abastecimiento, Plan Maestro de Acueducto.
- El POT debe reflejar las diferentes perspectivas de ciudad: los con-
flictos de uso, la densificación urbana, la biodiversidad, y aunado a
ello, el establecimiento de metas concretas, que permitan evaluar su
efectividad en el mediano y largo plazo.
- El ordenamiento debe reconocer la conflictividad ambiental y social
de su territorio derivada de la segregación y la inequidad, que exi-
ge reconocer en instrumentos de planeación los territorios formal e
informalmente construidos. Lo cual implica incluir la totalidad del
suelo de Bogotá en el POT, situación que no ocurre a la fecha.
- El ordenamiento territorial en la perspectiva de sustentabilidad ur-
bano-rural, plantea la pregunta sobre el/la bogotano/a que deseamos,
en términos de condiciones humanas inclusivas: espacios colectivos y
sociales en armonía con la visión compleja del territorio, donde el es-
pacio físico sea el reflejo del acuerdo social que deseamos construir.
- El ordenamiento de la Estructura Ecológica Principal requiere ser
analizado y traducido a los instrumentos de planeación a partir de

215
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

su cuenca principal, el Río Bogotá, integrador de la región. Para que


ello sea consistente, se requiere estimar la capacidad de carga de la
Cuenca y expresado, por ejemplo, en los planes maestros, en los pla-
nes parciales, etc.
- El POT desde la perspectiva preventiva: al incorporar la filosofía del
riesgo (asociado estrechamente a los hitos de la estructura ecológica
principal) la ciudad reducirá los costos sociales, y económicos que su
atención deriva. En éste mismo sentido, ha de incorporar la visión de
salud y Ambiente.
- Retos tecnológicos del POT: acerca del control de la contaminación,
el reciclaje de escombros, la dependencia de materiales de construc-
ción deben diseñarse estrategias y equipamentos que reconozcan los
ciclos de materiales y las prácticas culturales asociados a ellos.

3. Aspectos metodológicos. ¿Cómo hacer posible el desarrollo de la vi-


sión armonizadora de ciudad? Esta pregunta para ser resuelta, plantea
la necesidad de definir unos escenarios y estrategias para hacer viable la
operación en condiciones institucionales y comunitarias.
- El ajuste al POT exige una interlocución en la institucionalidad del
Distrito y de los municipios de la Región Central.
- Plantea la necesidad a los procesos sociales de unificar un lengua-
je que refleje la vivencia y la construcción social del territorio, pero
también una capacidad organizativa para incidir en la reformula-
ción del POT
- Debe diseñarse una estrategia de interlocución – acción que permita
fortalecer este espacio de confluencia y poner en marcha un obser-
vatorio al desarrollo del POT
- Exige diferenciar las escalas de análisis y generar herramientas capaces
de recoger las problemáticas puntuales y locales en la escala regional.
- La planeación territorial exige unas metas de calidad de vida (en la
perspectiva de desarrollo humano, no de ECV) para los/las ciuda-
danos/as.

4. Nuevos ejes estructurantes del POT. Actualmente el POT se fundamen-


ta en tres aspectos estructurantes de la política de suelo: Competitivi-

216
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

dad, Productividad y Movilidad. Dimensiona el POT tan solo como


un instrumento de ordenamiento económico de suelo, y no como un
instrumento Operador Político en lo territorial, lo sociocultural y lo
ambiental, perdiendo de vista su esencia, por ende, se requiere dimen-
sionar su real impacto y actuar en consonancia, modificando sus as-
pectos estructurantes, construyendo una estructura que explicite las
relaciones territoriales de nuestra sociedad. En orden a esta discusión,
identificamos en la mesa algunas de ellas.

5. Redefinición de lenguajes: El POT para ser accesible requiere ser tra-
ducido en lenguajes que transmitan su contenido y sentido político al
ciudadano común, por ende debe desarrollarse la construcción con-
sensuada de los referentes principales del POT, en términos filosóficos
y operativos

6. Aspectos filosóficos. Solidaridad, Soberanía alimentaria, Desarrollo a


Escala Humana, Transformación de la Deuda Ecológica y Social, entre
otros, deben ser los referentes filosóficos que deben ser incorporados y
traducidos en metas del POT, para permitir una adecuada interpreta-
ción de las dinámicas urbano rurales de Bogotá.
Ruralidad: La ruralidad exige nuevas fronteras del pensamiento para
efecto de incorporarla en el ordenamiento del POT. En tal sentido, se
debe pensar de manera colectiva con los habitantes actuales en el terri-
torio.
Perspectiva de cuenca: la perspectiva del Ordenamiento ambiental te-
rritorial exige pensarse el territorio desde la perspectiva de Cuenca: la
capacidad de carga como el principal determinante territorial del uso
del territorio y fiel reflejo del límite del crecimiento, en la perspectiva
del Desarrollo a Escala Humana.
Conflictos territoriales. Otro de los retos consiste en consolidar los
resultados de los ejercicios de participación ciudadana, y visibilizar el
conflicto de intereses en la escala global, regional, territorial y zonal.
Bordes. Es una realidad territorial donde confluyen diferentes tipolo-
gías de suelo, en las inmediaciones de áreas protegidas biodiversas, con
alta diversidad de actores, factores e intereses sociales que requieren

217
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

atención especial para el control de los límites espaciales de creci-


miento.

Producción, economía, infraestructura y megaproyectos3


Frente a la infraestructura. Conocer a fondo el POT; establecer una me-
todología para socializar y divulgar el POT, sus impactos positivos y negati-
vos; que la planificación de programas, proyectos o cualquier intervención
del POT se haga en procesos sociales y que la infraestructura que se desa-
rrolle sea simplemente un punto adicional en el enfoque general; que en
las zonas de renovación urbana como el aeropuerto, que han perjudicado a
familias desalojándolas, no se reconoció el valor verdadero de las edificacio-
nes y nunca tuvieron proceso de acompañamiento en la reubicación. Pues
todo lo anterior se considera de responsabilidad de gobierno a través de su
gestión pública; la propuesta es sacar el aeropuerto del área urbana por sus
impactos a la comunidad y por el manejo zonal de mercancía y lo que ello
conlleva; que cuando se haga el cambio de uso del suelo, ej. de residencial
a industrial, se tenga en cuenta un plan de seguridad a las residencias ubi-
cadas en el sector, por el riesgo que causa la industria; que los cambios del
uso del suelo se sustenten con argumentos de beneficio a la ciudad y no a
intereses privados; en cuanto al metro se debe exigir al gobierno informar
sobre estos proyectos e incluir a la población en la toma de decisiones.
Frente a la producción. Bogotá debe ser una ciudad que se fundamente
en la producción de servicios como capital del país y como centro de co-
mercialización, pero donde se vea la entrada de las clases más vulnerables
en estos negocios; Bogotá debe elaborar una política pública de produc-
ción a diferentes escalas, primaria, secundaria y terciaria; que la producción
agrícola de los campesinos tanto de Bogotá como de la región se haga con
asistencia técnica hacia la producción limpia y con incentivos y subsidios a
los pequeños productores en el marco de una política pública; que en los
proyectos donde hay impactos ambientales se cobre a quienes los produz-
can compensaciones por ese impacto y/o afectación al territorio y que sean
de beneficio para la comunidad afectada; la minería se debe limitar a una
zona donde no cause grandes impactos a la población urbana y rural.

3
Mesa 3. Relatoría editada por Héctor Álvarez.

218
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

¿Qué alternativas al modelo de ciudad se proponen desde las experien-


cias y acumulados propios y territoriales? Cualificación de la participación
como condición previa a la revisión del POT. Para plantear alternativas hay
que conocer el territorio, la ciudad y visibilizar las problemáticas locales:
al conocer las problemáticas en forma detallada, es que se pueden plantear
alternativas y desarrollar el sentido de pertenencia a los procesos de modifi-
cación; se deben integrar la cultura, la identidad cultural y recuperar la cul-
tura regional dentro del POT; reforzar la parte humanística dentro del POT;
alternativas para el manejo de las basuras con la implementación del Pro-
ceso de Gasificación y cambio en los hábitos de consumo y manejo de resi-
duos; darle continuidad al proceso de modificación del POT buscando un
enfoque prioritario de lo público; en la revisión del POT, se debe incluir las
consultas previas a las comunidades para poder decidir sobre las situaciones
que los afectan; llevar a las personas desplazadas a las mesas de trabajo para
que sus opiniones sean tenidas en cuenta; los proyectos alternativos deben
contar con recursos económicos; el POT debe contemplar prioritariamente
los problemas de vivienda, desempleo e inseguridad; la construcción de un
aeropuerto alterno fuera de la ciudad.

Diversidad, cultura, hábitat y territorio4


1. Retos de la revisión del POT en cuanto a la participación.
- Lenguaje empleado para la participación: La participación requiere
superar el lenguaje técnico y que se plantee la discusión en términos
apropiados para las comunidades, hoy en día el lenguaje es una ba-
rrera para la gente del común.
- Desconocimiento de los ejercicios participativos y de las formas de
apropiación del territorio. Se denuncia el caso de la Localidad 4ª de
San Cristóbal donde el Plan de desarrollo local se está enfocando ha-
cia el ecoturismo desconociendo lo planteado por las comunidades
participantes.
- Necesidad de incorporación de los avances de los procesos sociales.
Muchas personas y organizaciones vienen trabajando propuestas
que requieren ser incorporadas a la discusión.
4
MESA 4. Moderación: Eneida Chacón, Rodrigo Carrascal. Corporación Construyendo
Hábitat. Relatoría: Ana Mercedes Panchoaga

219
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

- Investigación popular, pero ahora hay que exigir, no solo participar.


El tema ambiental y cultural pueden ser ejes que direccionen dicha
acción. También hay que trabajar la línea jurídica, como se hizo des-
de el proceso río Bogotá.
- Dotar de carácter decisorio a la participación desde las etapas ini-
ciales del proceso de planeación, para no desgastar a las personas en
ejercicios sin incidencia en las decisiones.
- Necesidad de fortalecimiento organizacional para la participación
- Desconocimiento de las comunidades acerca de los avances del
POT.
- La fragmentación en localidades y UPZ de los ejercicios de partici-
pación ante problemáticas interlocales que trascienden las fronteras
político administrativas.
- Dificultades de la participación con una mirada micro: Los bogota-
nos no sentimos identidad, no conocemos los equipamientos ni los
lugares de recreación y parques ecológicos, no conocemos la ciudad
ni tenemos mirada del conjunto

2. Avances y retos de la implementación del POT. Escaso avance en la


ejecución del Plan Maestro de Cultura; no conocemos la ciudad, no
sabemos quiénes somos, la ciudad crece demasiado rápido, no se ge-
nera identidad, todo el desarrollo es muy rápido. Entonces el primer
elemento es revisarnos desde quienes somos.

3. Principales ejes temáticos para la revisión


- Ambiente. Se evidencia la diversidad de problemáticas asociadas a
elementos de la Estructura Ecológica Principal especialmente, Río
Bogotá, Tunjuelo, Cerros Orientales y a las áreas de borde urbano
rural. Se evidencia la necesidad de seguir trabajando en la gestión del
riesgo. Potencial de hechos educativos como el referendo por el agua,
como generadores de conciencia ambiental y cultura ciudadana.
- Cultura. Potencial del tema de cultura para articular organizacio-
nes sociales. Necesidad de reconocer el mayor nivel de intercambios
culturales de los territorios de frontera. El POT no representa la
diversidad, no contempla en su norma el tema de las migraciones.

220
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

El tema cultural merece una mirada particular desde la norma. Se


debe mirar con detenimiento la historia de la ciudad, es necesario
redescubrirla para hacer una propuesta de ciudad que corresponda a
procesos de urbanización y relacionamiento, este es un ejercicio que
genera identidad y apropiación. Es necesario exigir la materializa-
ción de políticas públicas en cultura como un derecho, las comuni-
dades deben asumir esta responsabilidad. Para hablar de cultura es
importante involucrarse en el escenario de nuestras vidas y discutir
la vida de una manera abierta y democrática y no solamente técnica.
El tema cultural no solamente es equipamientos y grandes eventos,
sino que tiene que ver con plantearse una propuesta de ciudad in-
cluyente considerando la interculturalidad, la armonía con el medio
ambiente y la identidad.
- Vivienda. La falta de vivienda es uno de los problemas más preocu-
pantes, una de las necesidades, enmarcado en un contexto cultural
hecho de sueños y realidades por la sobrevivencia; las tarifas de ser-
vicios públicos y la movilidad, servicios de salud y acceso a la educa-
ción, todas aspectos cotidianos que se expresan en una diversidad de
etnias, lógicas y formas de ver la vida.

4. Problemas de enfoque del modelo de ciudad.


- Concepción mercantil del ordenamiento, en función de las grandes
empresas y actividades financieras.
- El ordenamiento desde el POT ha deteriorado territorios naturales
como el caso de los humedales.
- Hay que mejorar en la organización social para que el mercado del
suelo no pertenezca solamente a los grandes inversionistas privados
y siga siendo el determinante del desarrollo del modelo de ciudad.
- Fraccionamiento del territorio: Hay incongruencias en el ordena-
miento, cuando los límites de localidades y UPZs dividen territorios
y comunidades.
- El hábitat, como espacio donde confluyen la relación naturaleza
– hombre – sociedad, donde se encuentra la diversidad cultural. El
hábitat como manifestación de problemáticas sociales, económicas y
físicas. Territorios hechos de historias de pobladores inmigrantes de

221
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

distintas regiones del país, quienes han construido culturas cotidia-


nas desde sus territorios.

5. Territorios con mayores conflictos.


- Mártires. Usos de alto impacto. Movilización y organización social
desde la recuperación de la memoria histórica para que las personas
quieran y reconozcan su territorio, ante el deterioro urbano y depre-
ciación de las viviendas por usos de alto impacto.
- Usme y Ciudad Bolívar. Expansión urbana, deterioro ambiental y
riesgos. El cementerio muisca de Usme puede potenciar la apropia-
ción de los habitantes de la localidad en torno a la recuperación de la
historia. Son casi 80 has que Metrovivienda no puede construir por
el cementerio, lo que se constituye en una ganancia para la localidad
en su lucha contra la expansión urbana. Otra experiencia exitosa es
el agro-parque los Soches.
- Chapinero. Diversidad cultural. Debemos pensar sobre ¿cuál diversi-
dad es la que estamos hablando? Por ejemplo la diversidad sexual en
Chapinero, donde se especula sobre el precio del suelo con base en
actividades relacionadas con el comercio sexual.

6. Propuestas.
- Continuar desarrollando el trabajo de discusión en mesas: seguir
trabajando otras para lograr a incidir en el proceso de revisión.
- Las localidades de frontera que con un tratamiento diferenciado para que
se pueda establecer mecanismos de flujos culturales con la ciudad región.
- Integrar territorios con problemáticas comunes y procesos sociales
conjuntos. EL POT logra fragmentar los procesos culturales, ya que
por ejemplo hay inversión sólo por UPZs, y en grupos juveniles que
participan de diferentes territorios, se fragmentan. Eso hay que te-
nerlo en cuenta en la revisión.
- Reformular el enfoque del POT desde el reconocimiento de la di-
versidad cultural y territorial. Hay que plantear otro POT desde la
diversidad cultural de cada territorio. Pero, ¿cómo fortalecer a las
organizaciones al punto de tener una propuesta alternativa al actual
modelo de ciudad?

222
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

- Involucrar la dinámica barrial en la revisión del POT.


- Territorializar la revisión en mesas de trabajo temáticas por zonas de
la ciudad.
- Reproducir la información del Foro.
- Revisar a Usme como territorio de expansión y enfrentar la especu-
lación del suelo. Se está perdiendo la cultura campesina, y la oferta
alimentaria de la ciudad.
- Construir pequeñas experiencias exitosas para ir construyendo otro
modelo de ciudad. El territorio está fragmentado no por incapaci-
dad técnica, sino por intereses económicos.
- Mantener los espacios de participación abiertos en este proceso de
revisión que se inicia y prolongarlo cuanto sea suficiente.
- Pensar en un proceso pedagógico para la reconstrucción histórica
para ampliar la discusión sobre los territorios y así lograr apropia-
ción, es necesario ampliar los equipamientos culturales y descentra-
lizar su administración y de su uso, como es el caso de rock al parque
y del festival de teatro, ya que la cultura no debe ser privilegio de
algunos sectores. Los recursos económicos destinados a la cultura
son mínimos, ya que la mayor parte de los recursos se van para mo-
vilidad e infraestructura.

Los retos de la revisión del pot, frente a la globalización5


1. El POT y sus componentes.
- El concepto mismo. Se debe precisar lo que se quiere con el POT,
y lo que se debe plantear en el mismo. También, reconceptualizar
algunas cosas partiendo de los conceptos que se manejan desde lo
popular: hay que pensar de otra manera para no caer en el juego
impuesto de la globalización. La palabra POT, debería desaparecer,
ya que el territorio ya está ordenado: quienes que tenemos que orde-
narnos somos nosotros.
- Trabajar conceptos básicos como ciudad, ordenamiento, espacio, te-
rritorio.

5
Mesa 6. Moderación y Relatoría síntesis por Hernán Darío Correa.

223
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

- Existen tensiones a partir de proyectos como el TLC, respecto de la pro-


puesta de construcción de ciudad, como del POT y sus planes maestros.
- En cuanto a la participación, en términos de región, ciudad y locali-
dad se reflexiona sobre el proceso del POT como una cooptación que
podría afectar los procesos y movimientos sociales. La participación
y el enfoque que se le da a la misma si se mirara desde la ruralidad y
el movimiento social es diferencial frente a lo urbano, que se da en
una lógica de privatización y mercantilización; ejemplo claro el del
agua o los alimentos.

2. La construcción de la ciudad y la participación. La gente debe entender


cómo se construye la ciudad; para esto el papel de la academia debe ser
sustentar las propuestas sociales desde los conceptos científicos.
- Definir si la comunidad está en la propuesta de mantener el modelo
de desarrollo urbano impuesto a nivel mundial o un modelo más
integral que implicaría una reforma profunda. Sobre la base de que
existen grandes fuerzas que imponen dicho modelo, y el régimen no
ha hecho construcciones democráticas, se plantearía construir alter-
nativas que reconozcan la crisis humanitaria (desplazamiento, agua,
desempleo), para dar prioridad a la atención de ese tipo de crisis y
que ellos estén dentro del ordenamiento.
- Se deben estudiar las zonas que no están incluidas dentro del centro de
la Ciudad, la gente de los bordes que no son considerados ciudadanos
que no están legalizados y donde son manipulados sobre el uso de la
tierra y las viviendas. Se plantearían políticas de asentamiento y expro-
piación de sectores elite, esto para que no se den rentas de monopolio.
- Es necesario entender el hombre cultural, en el contexto de Bogotá,
diferente a otras ciudades regiones en el mundo. Frente a esto la cui-
dad no tiene las condiciones en el proceso sociocultural para hallarse
inmersa en la globalización. Se puede construir una imagen propia
de sí mismos y mostrarla al mundo, sin entrar a competir con otros
países con otros procesos y condiciones.
- En cuanto a la participación, es poco lo que en realidad la comuni-
dad y la gente pueden hacer frente a los problemas estructurales, ya
que todo está definido de antemano.

224
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

3. La región. Definición del concepto.


- Se debe construir antes que recoger desde la región, es decir generar
alternativas en las cuales nos sintamos representados. De este modo
el tema de región deja de ser difuso.
- En el tema de región hay mucha confusión; la región tiene unos
componentes estructurales y funcionales derivados de sus relaciones
socioeconómicas, es decir los mercados y los espacios donde se rela-
cionan las personas. Este universo está integrado por dichos espacios,
que son territorios o territorialidades concretas en los cuales aparece
el concepto de cultura. En este proceso se dan construcciones y cam-
bios, suscitados, por ejemplo, por el proceso de globalización: hay
lógicas económicas que determinan las relaciones e interacciones
sociales y desde ellas se han generado dinámicas de reordenamien-
to territorial. En la región central, por ejemplo, hay territorialidades
campesinas en el altiplano cundiboyacense, el piedemonte del Meta
y Casanare, Huila y Tolima. Quienes han planificado el POT, no han
pensado que gran parte de la producción alimentaria se produce en
la región central del país, este hecho es único en el mundo, sin em-
bargo se plantea acabar con la producción alimentaria para entrar en
la lógica del mercado y la acumulación de capital.
- En el POT tenemos que recoger las necesidades propias y de las loca-
lidades de la región, y establecer relaciones: lo que Bogotá necesita, y
lo que ellos necesitan, así se construye un concepto más territorial.
- Las elites son quienes hablan de la ciudad región. Pretenden que la
ciudad domine la región y determine las dinámicas de la región, se
debe mirar si ese concepto es realmente el que se quiere o es otro
más incluyente y pluralista. La ciudad región no como exportadores
e importadores ni como ciudades dormitorios sino como una inte-
gración entre actores regionales. Lo que quieren hacer con Cundina-
marca es ciudades dormitorios. La producción campesina se acaba si
se montan las ciudades dormitorios.
- Se debe resignificar el concepto de territorio ya que permea la ciudad
y la región, este debe involucrar las relaciones que nos llevaría a otros
conceptos como la comunicación y la construcción social, la huma-
nización en cuanto a la inequidad y las exclusiones.

225
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

4. La sustentabilidad urbana. Precio y usos del suelo.


- La paradoja de las distribuciones de cargas ambientales en las perife-
rias. Bogotá lanza sus desechos a la región pero no le retribuye.
- Respecto de la extensión de la ciudad, se plantean problemas de tipo
ambiental, además hay otras alternativas para utilizar y optimizar el
uso de la tierra en la ciudad sin hacer extensiones.
- En el tema de comercio justo está el reto del precio del suelo, ya que
se miran los contextos, pero la regulación de la parte legal, y sobre los
planes maestros no hay una revisión clara.

5. ¿Cómo emprender el proceso hacia la revisión del POT?


- Planteando el concepto de lo humano, el cual trasciende e incluye
el tema de la solidaridad con nuestros vecinos. En lugar de plan de
ordenamiento, deben ser procesos de ordenamiento; en lugar de or-
denamiento, reconstrucción. Si el proceso pasa por calificación de
personas hacia la movilización se logran los cambios que se esperan.
Con inteligencia y solidaridad social. Freno a la globalización desde
las prácticas individuales.
- Se debe dar cuenta de la importancia política que tiene la revisión
del POT, donde se deben tener en cuenta los modelos de ciudad y la
pelea es de fondo. La coyuntura debe poner sobre la mesa las pro-
puestas construidas durante mucho tiempo que dan cuenta de un
acumulado social.
- Se debe dar continuidad a escenarios como el de este foro, ya que no
solo son académicos sino que ponen en sintonía los diversos proce-
sos colectivos, pero también debe tener estrategias educativas y co-
municativas, con foros municipales y regionales como propuesta de
mediano plazo. Esta apuesta es la construcción de un proceso social
al cual los diferentes procesos y actores aportan desde sus actuacio-
nes. El espacio debe evidenciar la capacidad de incidencia para lo cual
el tema se debe posicionar por medio de diferentes apuestas que ya
existen y que se deben implementar; debe posibilitar el encuentro de
los diferentes actores, procesos sociales, académicos, instituciones, no
sectarios.
- Incidir y aparecer en los espacios participativos que se han diseñado

226
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

así no sean los adecuados, se deben copar estos espacios. Si se incide


en la política pública se pueden frenar muchas cosas.
- En el cómo, se debe tener una organización que articule las regiones
pasando los límites políticos e ideológicos, se propone un espacio
de concertación en el cual se haga un consenso para la región con
amplia participación.

Expresión de las lógicas de poder en el territorio


dentro del marco de la globalización y la ciudad región6
El debate de esta mesa se estructuró en tres ejes: 1. La caracterización de
la noción de poder, 2. Las relaciones de poder, actores e intereses, 3. Proble-
matización del POT, Perspectivas y Retos para el Ordenamiento Territorial,
4. Algunas propuestas para los organizadores del Foro.
En cuanto a la caracterización de la noción de poder. Entendemos el
poder como una relación y como tal, las relaciones de poder se expresan en
lógicas y prácticas de control, dominación y orden. Los poderes son diversos
y están territorializados. Si bien se estructuran en el campo político, econó-
mico y cultural, es en el territorio donde se manifiestan de manera clara,
donde se expresan a través de relaciones de subordinación, de mercado, de
competitividad, de productividad, de privatización; es decir, en donde se
concreta y se reproduce la dinámica de acumulación de capital propia del
neoliberalismo que nos rige; y es desde y frente a esta lógica que se van con-
figurando las tensiones del ordenamiento territorial.
En cuanto a las relaciones de poder, actores e intereses. No nos enten-
demos ajenos al ejercicio del poder, el poder no es externo a nosotros como
sujetos sociales, la significación del poder toca al conjunto de la sociedad
en tanto éste va creando significados, imaginarios y representaciones, rege-
nerando lógicas, formas de dominación y enajenación pero a la vez formas
de resistencia y autonomía, es decir, poderes que se disputan, a través de
acciones normativas, políticas públicas, acciones institucionales, del sector
privado, de la injerencia extranjera que privilegia el saqueo propio de las
multinaciones y las acciones desarrolladas por intereses ligados a las mafias.
Pero también está el poder que se construye, como lo hemos visto en las pre-

6 MESA 7. Relatoría. Moderadora: Catalina García. Relator: Héctor Álvarez

227
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

sentaciones de procesos y organizaciones territoriales, desde abajo, desde la


interpretación de los conflictos y realidades de los sectores populares, desde
las cuales también se ha construido esta ciudad, caracterizada por condi-
ciones de vida deshumanizantes, son en su conjunto, actores que juegan un
papel en la correlación de fuerzas evidente en cualquier relación de poder.
La dinámica de globalización imperante, implica inscribirse en la lógica de
acumulación de capital a partir de acciones y posiciones de poder que pro-
fundizan la reproducción del capital y por lo tanto la profundización de las
carencias que no solo son materiales, sino también de afectos, de valores,
de la privación de participar en las decisiones frente a lo público, frente a la
región y sus criterios de ordenamiento. La tensiones reproducidas por este
proceso de globalización se materializan en el territorio y en los proyec-
tos que lo afectan: por un lado se encuentran los modelos funcionales, que
se preocupan por ajustar las dinámicas territoriales a los requerimientos
del mercado neoliberal y por otro lado los procesos que implican generar
una noción simbólica y social. Estas tensiones disponen diversos actores y
sujetos que sitúan sus prácticas hacia una u otra posibilidad. En nuestra
ciudad la lógica funcional sigue imperando y el ordenamiento territorial
refleja estos intereses. El reto es estimular otros criterios y posibilidades de
ordenamiento, por medio de procesos autónomos, de política pública y de
movilización social
En cuanto a la problematización del POT, Perspectivas y Retos. Tene-
mos una responsabilidad que es empezar un ejercicio de evaluación del
POT y sobre todo abrir un proceso participación-acción de su revisión. Sin
embargo tenemos limitaciones sobre todo porque la comunidad no lo co-
noce, no se relaciona la vida cotidiana y los instrumentos de planificación
territorial, un desconocimiento que hace que el POT no se vincule con las
carencias y necesidades sociales. Por lo tanto debe existir un proceso para
formarnos frente al POT, para entenderlo, saber sus implicaciones, conocer
sus intenciones y los intereses que subyacen. No podemos revisar el POT si
no lo conocemos. Hay que estudiarlo críticamente, hacer un estudio crítico
de la normatividad, de los proyectos, de los Planes Maestros, informarnos
mejor para poder proponer. Esta información y crítica necesita de la arti-
culación entre las organizaciones sociales, académicos y funcionarios com-
prometidos con un nuevo proyecto y modelo de ciudad. Para construir y ser

228
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

poder efectivo, debemos diseñar procesos pertinentes, problematizadores,


que permitan interpretar críticamente las realidades y hacer una transfor-
mación de la sociedad.
Para ello es necesario comprender el proyecto y modelo de ciudad agen-
ciado por la globalización neoliberal, que han erosionado las capacidades
sociales y fragmentado los sujetos populares. Hemos perdido la capacidad
de autoregularnos, de conquistar la autonomía, hemos perdido la capacidad
de auto educarnos, de curarnos, de gobernarnos, de construir socialmente
la política pública, de decidir sobre nuestros territorios. Es pues el reto y el
espíritu con el cual hay que incidir en el Plan de Ordenamiento Territorial,
crear las condiciones para que la sociedad pueda regularse a sí misma a
partir de la historia de la formación social de las regiones.
En ese sentido es necesario recomponer y comprender la noción de
región como región-vida, ciudad – viva construida desde las prácticas y
realidades sociales, la noción de práctica social debe ser el referente para
entender la región y el territorio. El ordenamiento territorial no puede se-
guir siendo una orden impuesta, sino el fundamento de un orden social
incluyente, solidario y redistributivo.
La participación con decisión debe posicionarse como un referente sus-
tantivo para la planificación. Debemos participar activa y propositivamente
en las diferentes escalas, en la barrial, en la local, en la distrital, en la regional
y nacional, pero con criterios y políticas claras y construidas en consenso
entre las comunidades y organizaciones sociales, en la vía de favorecer los
intereses colectivos y comunitarios. Hoy en día la participación se encuen-
tra refundida entre la burocracia propia de la institucionalidad; la normati-
vidad en general. Las políticas públicas deben ser construidas socialmente.
Lo público debe entenderse en un tiempo y un espacio particular, las defi-
niciones de lo público deben ser arrebatadas a los técnicos y los tecnócratas,
tenemos que reconstruir y decidir sobre las políticas públicas.
La participación no debe darse solo en los escenarios y tiempos forma-
les-oficiales que plantea el Estado, debemos participar también por fuera
del Estado, replantear la necesidad de que alguien nos represente, ejercer el
poder en nuestros territorios, movilizarnos con iniciativas. Los liderazgos
no deben ser para obedecer, sino para ejercer una acción política que atien-
da a los conflictos e intereses comunitarios.

229
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Propuestas para el espacio. Que este foro no se quede aquí, hay que ir a
las localidades y trabajar estos temas con los vecinos, con los tenderos, con
las organizaciones y procesos de base, para prepararnos a plantear cambios
radicales a las políticas que agencia el POT. No podemos encontrarnos solo
coyunturalmente. El movimiento social organizado debe poner en marcha
observatorios temáticos territoriales que nos permitan generar nuestra pro-
pia información. Debemos hacer un plan de trabajo con las comunidades,
para definir de qué manera vamos a participar.

Cambios en la ciudad en los últimos años e impactos7


1. Elementos de diagnóstico desde los territorios y procesos ante el POT.
Durante los últimos diez años la ciudad ha sufrido múltiples trans-
formaciones, se reconoce en el Plan de Ordenamiento Territorial un
instrumento importante en dicho escenario en tanto ha dado la posi-
bilidad de pensar la ciudad de manera general y desde una perspectiva
globalizante, de mediano y largo alcance. La existencia del POT le ha
permitido al ciudadano de a pie, preguntarse qué pasa en la ciudad,
más allá de su entorno cotidiano.
Se enuncia la diferencia entre los énfasis hechos por las administracio-
nes distritales, las cuales se han distinguido por marcados desarrollos
físico – espaciales en algunos casos y en otros, planes de desarrollo con
enfoque social. En este sentido, es necesario que se logren equilibrar los
procesos de ordenamiento y planeación físico espaciales, acordes con las
necesidades y potencialidades, sociales, económicas, ambientales y cul-
turales de los pobladores urbanos y rurales que constituyen la ciudad.
La deuda social acumulada de la ciudad ha crecido en el último perio-
do. La urbanización arrolladora ha violentado el patrimonio tangible e
intangible de la ciudad. Es así como se siguen construyendo edificacio-
nes sin contemplar la preservación de las casas, de los territorios y de la
cultura que en ellos subyacen. Ni el Estado, ni la comunidad, han sido
dolientes de dicha preservación, por lo que se recalca la necesidad de
incluir y fortalecer dicho tema en la revisión del POT.
La relevancia del patrimonio natural no ocupa un primer lugar en la

7
MESA 8. R elatoría. Moderador: Juan Carlos Gutiérrez. Relatora: Johanna Eloisa Vargas.

230
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

agenda: viene siendo avasallado, como en el caso del Plan Centro para
la ciudad que promueve y operativiza la especialización espacial en fun-
ción de la especialización económica, centrada en la venta de servicios
financieros, de salud, educación y cultural, al cual muy seguramente no
podrán acceder la mayoría de pobladores urbanos, los habitantes de las
zonas en las cuales se están pensando deben concretarse dichos planes
(y menos aún los rurales).
Entre otros ejemplos de esta urbanización de espalda a la vida de la
gente de la ciudad, se encuentra en casos como la masiva construcción
de centros comerciales, la ocupación consentida por la administración
de predios de conservación ecológica, por parte de las principales uni-
versidades privadas del país, ubicadas en el centro de la ciudad o la
proyección de la ALO por encima de los humedales, entre otros.

2 ¿Qué alternativas al modelo de ciudad se proponen desde las experien-


cias y acumulados propios y territoriales? Alternativas frente a la revi-
sión del POT desde los procesos propios, pero en el marco general de la
ciudad.
En el marco de un proceso de segregación socio espacial, del detrimen-
to del patrimonio ambiental, cultural, histórico y arquitectónico de la
ciudad, de la pauperización y mal manejo de zonas del centro y peri-
ferias de la ciudad, la mesa consideró diferentes elementos que deben
abordarse como parte de un proceso de revisión del POT:
- La conservación de la memoria histórica se propone una mirada
abierta de la ciudad, con el debido respeto a su historia, aquella que
se cuenta a la luz de los lugares, espacios, construcciones, monumen-
tos. En sentido, los participantes de la mesa plantearon la necesidad
de un estatuto de conservación del patrimonio que clarifique los in-
centivos para los lugares y las personas que lo conservan.
- Se propuso mayor claridad y difusión con respecto a los usos del
suelo, en donde los usos diferenciados y los residenciales deben se-
pararse de los comerciales, así como otros usos de acuerdo a las ca-
racterísticas de los sectores.
- Debe garantizarse que instancias como las curadurías urbanas no
licencien en contra de los avances existentes en cuanto a las áreas

231
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

de protección ambiental, zonas de conservación histórica y cultural


entre otras.
- La norma urbana se acomoda de acuerdo a intereses, y se requiere
de mecanismos para garantizar que elementos de ganancia de POT
como las áreas de protección, la definición de la estructura ecológica
principal, o las densidades autorizadas se armonicen, con visión de
ciudad incluyente.
- Se requieren procesos de formación al grueso de la población en tor-
no al ordenamiento y la planificación.
- El POT debe garantizar las alternativas de acceso de vivienda digna
a los sectores de población que habitan sectores informales. Sin em-
bargo se generó un punto de desacuerdo con respecto a la definición
de legalidad – legitimidad, formalidad – informalidad, pues para al-
gunos lo que existe es ilegalidad en los casos que se han mencionado
en el foro como informales, pues existe una norma urbana que se
está incumpliendo. Mientras que, para otros se trata de informalidad
de la mano de una legitimidad de los habitantes populares que no
han tenido otra alternativa de vivienda y hábitat, que hoy habitan
zonas no incluidas por el POT como urbanizables, ante lo cual deben
plantearse políticas integrales de hábitat y vivienda.
Se planteó como parte del mismo debate que, la Legalidad en Bogotá
no se agota con la ley 388 o el POT, se debe preguntar qué es más
ilegal: ¿habitar zonas no aprobadas o aptas en un sistema que no da
alternativas para resolver esa ilegalidad-informalidad? o ¿que las per-
sonas estén viviendo en condiciones absolutamente pauperizadas?
- El POT debe fortalecer y crear los mecanismos de articulación de los
entes territoriales tanto locales como regionales.
- Se debe mantener un orden de escala: el modelo se contradice desde
el hecho de la creación de las UPZ en escala micro y después implan-
ta los Planes Maestros, no necesariamente coincidentes.
- Se deben generar nuevas operaciones estratégicas que favorezcan a
los más vulnerables.
- El POT además de generar instrumentos normativos debe convertir-
se en la carta de navegación que permita moverse a partir de este.

232
Anexos: Las mesas de trabajo / relatorías

- El POT debe ser exhaustivo tanto en participación como en técnica


de ubicación y construcción y hábitat.
- No basta garantizar la planeación de toda la ciudad, o hacer cum-
plir un POT existente, si el modelo sobre el cual está construido no
garantiza la dignidad de las personas. Es el caso de sectores tan pla-
neados como Ciudadela El Recreo o Nuevo Usme, donde la gente se
hacina en viviendas de 32 m2. De modo que queda abierto el debate
entre quienes consideran que el POT debe ajustarse, sin discutir el
modelo y la visión bajo la que se sustenta; y otros que consideran
que el debate sobre el POT parte desde su transformación estructu-
ral mediante la construcción de un ordenamiento sustentado en la
construcción colectiva de una visión compartida de la ciudad región
sostenible y justa socialmente. Esta discusión con la nación, incluye
la noción de áreas mínimas de vivienda digna para las familias.

Finalmente se dio un debate sobre la pertinencia de algunas de las po-


nencias que asumen el POT desde una perspectiva política, en donde se
ratificó que parte del sentido del ejercicio del foro es poder abrir el debate a
los diferentes sectores y territorios, a la academia y las instituciones.

233
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

Agenda del evento

Presentación:
Un conjunto de personas, organizaciones, procesos territoriales, con-
vocados por la Universidad Nacional de Colombia nos propusimos pro-
fundizar en la reflexión sobre la ciudad, el ordenamiento, los instrumentos
de planificación y el papel de los procesos sociales en su construcción his-
tórica.
Este proceso se desarrolla en el marco de la Revisión del POT que ini-
ciará éste año, se propone elaborar una estrategia metodológica de partici-
pación y divulgación que pueda ser incorporada por el Distrito, a través de
la Secretaría Distrital de Planeación. Simultáneamente se hace vital conocer
a fondo el POT en sus contenidos normativos, técnicos, políticos así como
su perspectiva ideológica.
Es un momento para propiciar el debate entre las visiones de los proce-
sos y organizaciones sociales, la academia, las instituciones, y demás intere-
sados en proponer e incidir en el ordenamiento de la ciudad. Es una oportu-
nidad para plantear un enfoque que ponga en evidencia la falsa disyuntiva
entre lo técnico y lo político en torno a la planificación del territorio y la
ciudad, así como los alcances de la participación y su nivel de efectividad.
Así mismo, se constituye en una forma de fortalecer los procesos sociales,
académicos e institucionales, en torno a la construcción de un horizonte de
sentido que priorice lo público.
Las iniciativas anidadas en ésta pretensión buscan tener continuidad
en un corto, mediano y largo plazo, contemplando incidir en la Revisión
del POT. Así como la actual administración debe dar apertura y reconocer
la pertinencia de las propuestas, el movimiento social puede proponer a la
institución una discusión crítica y estructural del modelo de ciudad expre-
sado en el POT.
Para ello se plantea un primer escenario de debate y reflexión sobre el
ordenamiento del territorio denominado Foro público “Bogotá: alternati-
vas al modelo de ciudad. A propósito de la revisión del POT”, para lo cual se
ha trazado tres objetivos:
1. Profundizar en los temas estratégicos del ordenamiento territorial en
sus diversas escalas y expresiones, que aporte a la mirada integral y crí-

234
Anexos: Agenda del evento

tica del modelo de ciudad, su lógica de ordenamiento e instrumentos


de planificación y participación efectiva.

2. Caracterizar el POT en aspectos como su naturaleza histórica, ideoló-


gica, política y social, que permita comprender integralmente las pro-
blemáticas y conflictos del ordenamiento en la ciudad.

3. Propiciar la confluencia de las distintas mesas territoriales populares


con el fin de consolidar procesos orientados a la transformación del
modelo de ciudad actual. Así mismo la realización del FORO está en-
caminada al fortalecimiento de los lazos de confianza y comunicación
entre dichas organizaciones.

El Foro está estructurado metodológicamente en cuatro paneles, orga-


nizados temáticamente de lo global a lo local, cuyo hilo conductor será el
ordenamiento territorial. Cada panel contará con presentaciones de exper-
tos, líderes populares, y funcionarios de la institucionalidad pública, quienes
provocarán una reflexión a partir de unas preguntas problematizadoras.
Una vez realizadas las presentaciones se abrirá un espacio para aportes
y comentarios. Se conformarán mesas de trabajo organizadas temáticamen-
te de acuerdo a los Paneles y al final se recogerán a manera de plenaria una
síntesis de las reflexiones del Foro.
Bajo esta identidad primaria nos hemos dado cita varios individuos y
organizaciones con el fin de construir una ruta de trabajo y definir los prin-
cipios y criterios sobre la base de los cuales adelantar acciones conjuntas
en el marco de la coyuntura de Revisión del POT para Bogotá. Propuesta
que esperaríamos fuese acogida en primera instancia por la actual admi-
nistración de la ciudad desde una perspectiva de inclusión y participación
colectiva en la toma de decisiones.
Así pues, decidimos nombrarnos como Confluencia Social y Académi-
ca hacia la revisión del POT, y desde allí convocamos a este primer escenario
de encuentro para la caracterización del Plan de Ordenamiento Territorial.
Desde la perspectiva de organizaciones, procesos sociales territoriales,
académicos e investigadores y procesos institucionales –que hasta ahora nos
hemos encontrado- se ubica una fuerte disparidad de objetivos e intencio-

235
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

nes entre lo que ha venido proponiendo la institución a través de la Secre-


taría Distrital de Planeación y el POT con relación a lo que demandan los
territorios y sus habitantes.
En este sentido, asumimos la importancia de reconocer las múltiples
perspectivas desde donde se lee y construye el ordenamiento del territorio,
en este caso la de los movimientos sociales, la academia y la institución. Los
temas se proponen como provocadores de la discusión y la reflexión junto
con los insumos de cada uno de los paneles, con el propósito de generar
elementos en torno a dos interrogantes transversales:
¿Cuáles son los retos de una revisión del POT a la luz de la problemati-
zación que arroja los paneles y de los temas propuestos en las mesas?
¿Qué alternativas al modelo de ciudad se proponen desde las experien-
cias y acumulados propios y territoriales?

Panel 1. Oordenamiento territorial, POT, poder y democracia


en la globalización.
El POT tiene una dimensión política determinada por las actuales diná-
micas de acumulación de capital y de regulación política y control social, pues
ellas suponen procesos de glocalización de relaciones de dominación, explo-
tación y circulación de capitales, servicios y fuerza de trabajo, en las cuales el
tema del ordenamiento territorial es decisivo, en tanto el capital requiere la
organización espacial y el acceso a recursos naturales y a circuitos de comuni-
cación para levantar nuevos ciclos de acumulación en el mundo globalizado.
Objetivo. Caracterización política general del POT en el contexto del mun-
do globalizado, como instrumento público de ordenamiento territorial, y sus di-
mensiones respecto del poder y la democracia, en el país y en el mundo de hoy.
Preguntas y pautas orientadoras para la discusión. ¿Cuáles son los
aspectos que caracterizan el régimen político actual con relación al orde-
namiento territorial? ¿Qué ordenamiento y reordenamiento del territorio
implica la globalización? Lógicas de poder, políticas e instrumentos de pla-
nificación pública. Biopoder-seguridad: recreación de inseguridades para
generar el reordenamiento.
Panelistas: Carmenza Saldías - Experta en temas de Planificación y Or-
denamiento Territorial; Hernán Darío Correa – Planeta Paz; Edgar Novoa
– Maestro Universidad Nacional de Colombia; Elkin Velásquez – Universi-

236
Anexos: Agenda del evento

dad el Externado de Colombia; Dora Peña – Asamblea Sur.


Moderador: Juan Carlos Gutiérrez – Mesa de Cerros Orientales

Panel 2.Pot ordenamiento, región y país.


El POT de Bogotá tiene un impacto que sobre pasa sus propios límites,
es así como las decisiones de ordenamiento de la ciudad deben compren-
derse en un marco de relación y determinación del ordenamiento de la re-
gión y el país. En la lógica del ordenamiento como pilar fundamental de la
planeación en el marco de la globalización se estructuran jerarquías que
para el caso colombiano representan la profundización de la centralidad de
Bogotá en las dinámicas del territorio nacional. En temas como la seguri-
dad alimentaria, el ordenamiento a partir de las estructuras ambientales, la
movilidad, ente otros, es preciso evidenciar la incidencia y el impacto de las
definiciones de ordenamiento de la ciudad en el resto del país.
Objetivo. Caracterizar los ejes del ordenamiento territorial y particular-
mente del POT de la ciudad de Bogotá que tienen impacto en la región y el
país, evidenciando el tipo de incidencia y sus alcances a futuro.
Preguntas y pautas orientadoras para la discusión: ¿Cómo configura
el POT de Bogota la relación con la región y el país? Analizar el POT y la
sostenibilidad territorial, a la luz de temas tales como movilidad, agua, sis-
tema agroalimentario. ¿Cuál es la relación entre políticas de poblamiento y
ordenamiento?
Panelistas. Patricia Rincón – Docente de la Universidad Nacional de Co-
lombia; Jorge Pulecio – Consultor en temas económicos y sociales; Jaime Mora
– Mesa de Cerros Orientales; Andrés Ramírez – Construyendo Hábitat.
Moderadora: Gloria Narváez – Investigadora Universidad Nacional de
Colombia – Consejo Territorial de Planeación Distrital.

Panel 3. El POT y las transformaciones en la ciudad


El modelo de ciudad existente refleja un modelo de desarrollo funda-
mentado en la productividad y competitividad del suelo, regulado por la
economía de mercado, traducido en segregación socio espacial, exclusión el
cual no es sustentable. Este modelo se aleja de la lectura del territorio como
resultado de un proceso social, histórico con determinantes ambientales,
culturales y geográficos.

237
¿Quién ordena a quién, y qué se ordena en el territorio?

El panel pretende analizar y contrastar este modelo con las realidades


de la ciudad. Una ciudad fragmentada socialmente, con guetos que privi-
legian espacios públicos y riquezas ambientales, en contraste con la ciudad
informal, urbanísticamente empobrecida y en detrimento del bienestar de
sus habitantes. Las políticas públicas juegan un papel determinante en la
consolidación o transformación de este modelo y el instrumento que ac-
tualmente ofrece la posibilidad de incidir en una decisión hacia nuevas lec-
turas del territorio, es el Plan de Ordenamiento Territorial.
Objetivo. Identificar cuáles han sido las transformaciones en el territo-
rio de Bogotá, a partir de la década del 90, con énfasis en los instrumentos
de planeación existentes desde la aplicación de la Ley 388/97, en relación al
modelo de desarrollo y la incidencia en políticas de ordenamiento territo-
rial para la ciudad, con enfoque de participación en lo público.
Preguntas y pautas orientadoras para la discusión: ¿Cuáles son las visio-
nes de modelo de ciudad que se tienen desde los diferentes sectores sociales
y políticos? ¿Visibilizan la región? ¿Qué modelo de Desarrollo ha afianza-
do el POT? ¿Ha permitido la transformación en las relaciones de poder, de
flujos de capital reduciendo de paso, la segregación socio espacial? ¿Cuál
debería ser el papel de los procesos territoriales en la construcción del POT
que conduzca a un nuevo modelo de ciudad?
Panelistas: Carlos Alberto Torres Tovar, Universidad Nacional de Co-
lombia; Humberto Molina, Grupo Informe de Desarrollo Humano 2008
-Bogotá: una apuesta por Colombia; José Salazar Ferro, Universidad Nacio-
nal de Colombia; Edgar Montenegro, Procesos territoriales.
Moderador: Vicente Zamudio, Grupo Urbano de Investigación y Acción
-GUIA-.

Panel 4. Ordenamiento y conflictos territoriales en Bogotá


No todos los humanos son igualmente afectados por el uso que la eco-
nomía hace del territorio, unos se benefician más que otros, unos sufren
mayores costos que otros, de ahí los conflictos territoriales. Estos conflictos
constituyen un importante fenómeno que presenta un barómetro de las re-
laciones sociales y económicas existentes en torno al uso, acceso y aprove-
chamiento de los recursos y del suelo.
En estos conflictos se entrelazan temas ligados a la distribución de la

238
Anexos: Agenda del evento

riqueza generada por el desarrollo, las expectativas de desarrollo local, la


descentralización política, la participación ciudadana, la suerte de los pro-
yectos de los cuáles depende el crecimiento de la economía de una región o
nación, y la justa distribución de la carga de las externalidades negativas que
presentan los procesos productivos, entre otros.
El proceso de globalización actual plantea a ciudades como Bogotá, el
objetivo de buscar la mejor forma para “insertarse” en el mercado mundial.
Las políticas implementadas en la ciudad y los respectivos instrumentos de
planificación (Ej. Plan de Ordenamiento Territorial) están estructurados en
función de cumplir dichos objetivos, buscando una ciudad más competiti-
va. En este marco, se realizan manifestaciones de resistencia de los sectores
afectados por los proyectos que buscan dicho propósito, sectores particular-
mente populares que se niegan a llevar todas las cargas que la realización de
este proceso de reacondicionamiento global implica.
El movimiento social y ambiental en proceso de consolidación, viene
trazando propuestas desde los diferentes territorios de Bogotá, aún en me-
dio de las dificultades para participar e incidir, y del fuerte desbalance entre
actores con diferente poder de decisión, en una ciudad que recibe directa-
mente las consecuencias del conflicto armado.
Objetivo. Visibilizar y socializar la lectura e iniciativas de los procesos
territoriales populares de la ciudad de Bogotá en relación con las dinámicas
de ordenamiento del territorio y específicamente con el Plan de Ordena-
miento Territorial, con el fin de evidenciar y enriquecer las multiplicidad
de rutas alternas a la dinámica institucional que plantean la transformación
del actual modelo de ciudad.
Preguntas y pautas orientadoras para la discusión: ¿Cuáles son los prin-
cipales conflictos asociados al ordenamiento territorial de la ciudad? ¿Cuá-
les son las perspectivas para los asentamientos populares en Bogotá bajo
este panorama? ¿Cómo impactar estratégicamente el POT para transformar
los conflictos existentes?
Panelistas: María Mercedes Maldonado, Docente Universidad Nacional de Co-
lombia; Delegado(a)s de la Mesa de Cerros Orientales, Asamblea Sur, Borde Norte
– Alianza Solidaria, Procesos Ambientales, Consejo Territorial de Planeación.
Moderadora: Gabriela Pérez -GUIA - Investigadora Universidad Na-
cional de Colombia -

239