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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À

GESTÃO PÚBLICA

PROFESSORAS
Me. Elisabete Camilo
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett
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DIREÇÃO UNICESUMAR
Reitor Wilson de Matos Silva Vice-Reitor Wilson de Matos Silva Filho Pró-Reitor de Administração Wilson de
Matos Silva Filho Pró-Reitor Executivo de EAD William Victor Kendrick de Matos Silva Pró-Reitor de Ensino
de EAD Janes Fidélis Tomelin Presidente da Mantenedora Cláudio Ferdinandi

NEAD - NÚCLEO DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA


Diretoria Executiva Chrystiano Mincoff, James Prestes, Tiago Stachon Diretoria de Design Educacional
Débora Leite Diretoria Diretoria de Graduação e Pós-graduação Kátia Coelho Diretoria de Permanência
Leonardo Spaine Head de Curadoria e Inovação Tania Cristiane Yoshie Fukushima Head de Produção de
Conteúdo Franklin Portela Correia Gerência de Contratos e Operações Jislaine Cristina da Silva Gerência de
Produção de Conteúdo Diogo Ribeiro Garcia Gerência de Projetos Especiais Daniel Fuverki Hey Supervisora
de Projetos Especiais Yasminn Talyta Tavares Zagonel Supervisora de Produção de Conteúdo Daniele C.
Correia

FICHA CATALOGRÁFICA
Coordenador(a) de Conteúdo
Juliana Moraes da Silva
Projeto Gráfico e Capa C397 CENTRO UNIVERSITÁRIO DE MARINGÁ.
Arthur Cantareli, Jhonny Coelho Núcleo de Educação a Distância. CAMILO, Elisabete; STRUETT,
Mirian Aparecida Micarelli.
e Thayla Guimarães
Editoração Administração Voltada à Gestão Pública.
Elisabete Camilo; Mirian Aparecida Micarelli Struett.
Sabrina Novaes
Design Educacional
Maringá - PR.: UniCesumar, 2021.
Bárbara Neves
208 p.
Revisão Textual “Graduação - EaD”.
Ariane Andrade Fabreti
1. Administração 2. Gestão 3. Pública. EaD. I. Título.
Ilustração
André Azevedo
Fotos
Shutterstock CDD - 22 ed. 658
CIP - NBR 12899 - AACR/2
Impresso por:
ISBN 978-65-5615-261-5

Bibliotecário: João Vivaldo de Souza CRB- 9-1679

NEAD - Núcleo de Educação a Distância


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BOAS-VINDAS

Neste mundo globalizado e dinâmico, nós tra-


balhamos com princípios éticos e profissiona-
lismo, não somente para oferecer educação de Tudo isso para honrarmos a nossa mis-

qualidade, como, acima de tudo, gerar a con- são, que é promover a educação de qua-

versão integral das pessoas ao conhecimento. lidade nas diferentes áreas do conheci-

Baseamo-nos em 4 pilares: intelectual, profis- mento, formando profissionais cidadãos

sional, emocional e espiritual. que contribuam para o desenvolvimento


de uma sociedade justa e solidária.
Assim, iniciamos a Unicesumar em 1990, com
dois cursos de graduação e 180 alunos. Hoje,
temos mais de 100 mil estudantes espalhados
em todo o Brasil, nos quatro campi presenciais
(Maringá, Londrina, Curitiba e Ponta Grossa) e
em mais de 500 polos de educação a distância
espalhados por todos os estados do Brasil e,
também, no exterior, com dezenas de cursos
de graduação e pós-graduação. Por ano, pro-
duzimos e revisamos 500 livros e distribuímos
mais de 500 mil exemplares. Somos reconhe-
cidos pelo MEC como uma instituição de exce-
lência, com IGC 4 por sete anos consecutivos
e estamos entre os 10 maiores grupos educa-
cionais do Brasil.

A rapidez do mundo moderno exige dos edu-


cadores soluções inteligentes para as neces-
sidades de todos. Para continuar relevante, a
instituição de educação precisa ter, pelo menos,
três virtudes: inovação, coragem e compromis-
so com a qualidade. Por isso, desenvolvemos,
para os cursos de Engenharia, metodologias ati-
vas, as quais visam reunir o melhor do ensino
presencial e a distância.

Reitor
Wilson de Matos Silva
TRAJETÓRIA PROFISSIONAL

Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett


Mestrado na área de Gestão de Negócios pela Universidade Estadual de Londrina,
em consórcio com a Universidade Estadual de Maringá (UEL/UEM). Especialização
em Novas Tecnologias da EAD pela Unicesumar e graduação em Administração pela
Universidade Estadual de Maringá. Funcionária pública na área de Gestão Hospitalar,
desde 1992, e atua na função de Gestora de Contratos e Convênios no Hospital Uni-
versitário Regional de Maringá; também é docente de graduação e pós-graduação na
área de Gestão Organizacional desde 2005 e, especificamente, na Unicesumar, des-
de 2009. Tem experiência na área de Administração Pública e Privada e atua como
docente nas áreas de Gestão Hospitalar, Gestão de Hotelaria e Estrutura Hospitalar,
Gestão da Qualidade e Certificação Ambiental, Administração Voltada para a Gestão
Pública, Sustentabilidade e Responsabilidade Social, Desenvolvimento Sustentável,
Segurança no Trabalho Hospitalar, Conceitos da Administração e Ética Empresarial.

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Me. Elisabete Camilo


Mestre em Administração pela Universidade Estadual de Maringá (2014). Especialista
em Auditoria e Perícia Contábil (2003) pela Universidade Estadual de Maringá. Gra-
duação em Administração (1992) e Ciências Contábeis (2008) pela mesma instituição.
Atualmente, é professora da Universidade Estadual de Maringá no ensino presencial.
Professora no EAD da Unicesumar e de Pós-Graduação EAD na Unifamma, Uningá,
PUC-PR e Unicesumar. Tem experiência organizacional, sendo, por 15 anos, funcio-
nária da Receita Federal, no período de 1986 a 1997. Gestão de Licitações Grupo
Tâmara e Principal Vigilância no período de 1998 a 2002. Analista em Licitações
Martinucci do Brasil, em 2002. Gerente de Pós-Venda Via Verdi Veículos, de 2002
a 2004. Em 2002, ingressa na carreira acadêmica no ensino presencial. Tem expe-
riência acadêmica e organizacional nos temas correlatos a: Gestão de Organizações,
Gestão Pública, Auditoria e Perícia Contábil, Planejamento Estratégico, Financeiro e
Produção, Empreendedorismo e Comércio Internacional.

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A P R E S E N TA Ç Ã O DA DISCIPLINA

ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA

Caro(a) aluno(a), com muita satisfação, apresentamos este material de estudo que auxiliará
na disciplina Administração Voltada à Gestão Pública.

Para facilitar o aprendizado, os conteúdos são apresentados de forma sistêmica, que são,
ao mesmo tempo, interligados e independentes, e encontram-se organizados em cinco
unidades, dispostas de forma didática, objetiva e coerente. Este livro tem o objetivo de
facilitar ao máximo o processo de aquisição de conhecimento sobre os temas abordados
e que são foco da disciplina.

Na Unidade 1, abordaremos, inicialmente, a Administração e as Organizações nas Esferas


Pública e Privada e sua evolução, trataremos das teorias da Administração: a Administra-
ção Científica, as abordagens Humanística e Comportamental, as abordagens Neoclássica,
Estruturalista, Contingencial e Sistêmica, as quais demonstram as questões de importância
estrutural e de divisões do trabalho e de setores. Para finalizar, as distinções existentes entre
a Administração Pública e Privada.

Na Unidade 2, veremos a Administração Pública no Brasil, caracterizando a estrutura governa-


mental e sua evolução, sob a égide dos princípios constitucionais e fundamentais que regem
a Administração Pública e norteiam as ações em prol da sociedade. Como a cultura organi-
zacional faz parte de toda e qualquer organização, faremos, nesta unidade, esta integração.

A Unidade 3 tratará da reforma gerencial e da Administração Pública contemporânea,


trazendo os ocorridos e as crises vivenciadas por esta última, que ensejou a necessidade
da reforma gerencial com um Estado empreendedor, trabalhando as estruturas de go-
vernança e os modelos gerenciais, com processos de evolução e encaminhamento para
o processo de desburocratização.

Na Unidade 4, estudamos as estratégias que poderão ser aplicadas à Gestão Pública participativa
e transparente, com funcionários treinados e capacitados, além de estudarmos as agências re-
guladoras para que a Administração Pública, efetivamente, atenda aos princípios constitucionais.

Na Unidade 5, trabalharemos os conceitos das efetividades dos controles e mecanismos para


dar transparência a todos os atos executados pela Gestão Pública.

Preparado(a)?! Vamos juntos!


ÍCONES
pensando juntos

Ao longo do livro, você será convidado(a) a refletir, questionar e


transformar. Aproveite este momento!

explorando ideias

Neste elemento, você fará uma pausa para conhecer um pouco


mais sobre o assunto em estudo e aprenderá novos conceitos.

quadro-resumo

No fim da unidade, o tema em estudo aparecerá de forma resumida


para ajudar você a fixar e a memorizar melhor os conceitos aprendidos.

conceituando

Sabe aquela palavra ou aquele termo que você não conhece? Este ele-
mento ajudará você a conceituá-la(o) melhor da maneira mais simples.

conecte-se

Enquanto estuda, você encontrará conteúdos relevantes


online e aprenderá de maneira interativa usando a tecno-
logia a seu favor.

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Experience para ter acesso aos conteúdos online. O download do aplicativo
está disponível nas plataformas: Google Play App Store
CONTEÚDO

PROGRAMÁTICO
UNIDADE 01
8 UNIDADE 02
45
ADMINISTRAÇÃO ADMINISTRAÇÃO
VOLTADA PÚBLICA NO BRASIL
À GESTÃO PÚBLICA

UNIDADE 03
84 UNIDADE 04
124
A REFORMA PLANEJAMENTO
GERENCIAL E A ESTRATÉGICO E
ADMINISTRAÇÃO GESTÃO PÚBLICA
PÚBLICA
CONTEMPORÂNEA

UNIDADE 05
160 FECHAMENTO
196
RESPONSABILIZAÇÃO, CONCLUSÃO GERAL
CONTROLE E
TRANSPARÊNCIA
NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
1
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA
À GESTÃO PÚBLICA

PROFESSORAS
Me. Elisabete Camilo
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett

PLANO DE ESTUDO
A seguir, apresentam-se as aulas que você estudará nesta unidade: • Administração Pública • Histórico
da Administração de 1900 à atualidade • Administração Científica • Abordagem Humanística e Com-
portamental da Administração • Abordagem Neoclássica da Administração • Abordagens Estruturalista,
Contingencial e Sistêmica da Administração.

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
• Contextualizar a Administração Pública • Analisar a evolução da Administração dos anos 1900 até a
atualidade • Contextualizar a Administração Científica • Compreender as abordagens Humanística e
Comportamental da Administração • Compreender os aspectos da abordagem Neoclássica da Admi-
nistração • Contextualizar as abordagens Estruturalista, Contingencial e Sistêmica da Administração.
INTRODUÇÃO

Esta unidade tem, por objetivo, trazer uma reflexão sobre os estudos
realizados nas organizações públicas e privadas e estabelecer o entendi-
mento dos aspectos em que as Teorias da Administração emergem para,
então, haver a compreensão da operacionalização ocorrida nas organi-
zações durante a evolução das teorias apresentadas e, também, iniciar a
abordagem das pesquisas científicas que ocorreram em cada momento
vivenciado pelas organizações, tanto privadas quanto públicas. Veremos
como as funções da Administração são tratadas dentro dessas teorias,
desde os primórdios até os dias de hoje.
Isto dentro de uma concepção de análise interna e externa para as orga-
nizações, demonstrando sua complexidade de inter-relacionamentos e seu
alcance dos objetivos propostos pela direção, seja esta pública ou privada,
e avaliar em quais aspectos a gestão se dá de forma eficiente, abordando as
diferenças existentes e suas tratativas.
Uma exemplificação de como uma organização é, operacionalmente,
tratada, foi trazida pela experiência realizada por Elton Mayo, conhecida
como experiência de Hawthorne, em que as conclusões advindas desta
pesquisa se mostram existentes até os dias atuais. Para melhor estabelecer
o entendimento, caro(a) estudante, procure realizar a leitura atenta desta
unidade para que você possa interagir com os demais acadêmicos de forma
a aplicar o conhecimento sistêmico aqui abordado, a construir uma crítica,
a estabelecer conexões com as organizações que você interage e avaliar o
quanto as teorias e abordagens foram e são importantes para cada mo-
mento das organizações.
Faça, também, a correlação de todos os aspectos aqui estudados com as
demais disciplinas e, numa situação de contemporaneidade, exponha todas
as situações que podem ocorrer nas organizações, também nas contingên-
cias, além de como essas teorias e abordagens contribuem para o processo
de planejamento e tomada de decisão.
1
ADMINISTRAÇÃO
UNIDADE 1

PÚBLICA

Esta aula faz parte de nosso estudo para nos reportar ao âmbito da Adminis-
tração Pública e suas vertentes, como ela opera de forma direta e indireta com
a sociedade e suas particularidades advindas deste conteúdo. Nos remete, neste
momento, aos estudos de outras aulas desta unidade, em virtude de todas as
teorias trabalhadas pela Administração Pública, como: formas de controle, pla-
nejamento estratégico, hierarquização, departamentalização e sistemas organi-
zacionais que interagem com a sociedade. Também trataremos das experiências
realizadas pelos pesquisadores teóricos da Administração para, assim, obter a
efetividade no desempenho das funções administrativas e operacionais dentro
da Administração Pública e Privada.
Chiavenato (2003) e Maximiano (2007) remetem a fatores históricos deixa-
dos pela Antiguidade sobre as primeiras formas organizacionais que trazem um
cenário político, social, econômico e cultural, onde as relações eram conduzidas
pela troca de mercadorias, uma transação bastante rudimentar e conhecida por
escambo, a qual se trocava mercadoria por mercadoria, sem avaliar o custo de
produção de cada item. Desta forma, foi necessário organizar essa transação,
assim, a primeira figura organizacional foi a do ourives, depois chamado de guar-
da-livros, e, por fim, aquele que permanece até os dias de hoje: o contador. Este
mantinha a ordem e o controle de todas as formas de organização, mas para que

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toda esta evolução ocorresse, foi necessária a realização de muitas pesquisas bem

UNICESUMAR
como a evolução da ciência aplicada às organizações.
Desta feita, tivemos Sócrates, que traz a Administração como uma habilidade
pessoal, Platão traz a Administração Pública e Aristóteles traz o Estado e suas
formas de organização, que, hoje, tem as autarquias, as fundações, as empresas
públicas e os consórcios.
Segundo Maximiano (2007), algumas contribuições deixadas pelos povos da
Antiguidade, foram importantes. Em uma visão global, a Administração Pública
é “[...] todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços,
visando à satisfação das necessidades coletivas” (MEIRELLES, 2011, p. 65).
Para Santos (2006), a Administração Pública pode ser caracterizada em três
sentidos: no primeiro, o institucional, ela assume características estruturais e
diz respeito aos órgãos criados para o alcance dos objetivos governamentais;
no segundo sentido, o funcional, a Administração Pública assume uma feição
dirigida ao conjunto das funções que se fazem necessárias para o desempenho
dos serviços públicos em geral e, em um último sentido, o operacional, ela está
relacionada à execução perpétua e sistemática, legal e técnica dos serviços que
estão sob a responsabilidade do Estado, sejam estes próprios da atividade estatal
ou mesmo assumidos de modo a beneficiar a coletividade. Estas caracterizações
concordam, integralmente, com o exposto por Meirelles (2011).
Di Pietro (2007) explana que, de forma orgânica, a Administração Pública
designa as pessoas jurídicas, ou seja, os órgãos e agentes públicos responsáveis
por realizar a função administrativa e, de forma funcional, a própria função ad-
ministrativa incumbida ao Poder Executivo. Para a autora, há, ainda, outra distin-
ção, comumente trazida pelos demais autores, na bibliografia da Administração
Pública: a dos sentidos amplo e estrito.
Em sentido amplo, a Administração Pública compreende, de forma subjetiva,
tanto os órgãos governamentais, aos quais compete planejar, dirigir e controlar
planos de ação, como os órgãos administrativos, que se subordinam ao governo
e aos quais são incumbidas atividades de execução dos planos governamentais,
e, de forma objetiva, compreende a função política, direcionadora das diretrizes
de governo, e a função administrativa, responsável por executar o planejado; em
sentido estrito, a Administração Pública considera, subjetivamente, apenas os
órgãos administrativos e, objetivamente, somente a função administrativa, exe-
cutora dos planos governamentais, bem evidenciado no Quadro 1.

11
Sentido Subjetivo Objetivo
UNIDADE 1

Órgãos Governamentais e
Amplo Função Política e Administrativa.
Administrativos.

Estrito Órgãos Administrativos. Função Administrativa.

Quadro 1 - Caracterização da Administração Pública / Fonte: adaptado de Di Pietro (2007, p. 45).

Em síntese e conforme o ilustrado no Quadro 1, a caracterização subjetiva de


Administração Pública diz respeito aos órgãos instituídos para a consecução dos
objetivos governamentais, concordando com a definição, de forma institucional,
exposta por Santos (2006), enquanto a caracterização objetiva foca-se nas funções
desempenhadas por esses órgãos, o que Santos (2006) caracteriza como definição
funcional de Administração Pública.
Para além do conceito de Administração Pública, é preciso conceituar sua
divisão entre direta e indireta, bipartição esta que ocorre em razão do grande
número de atividades e das naturezas distintas imputadas ao âmbito público,
conforme expõe Madeira (2010).

Administração Pública direta

Para Madeira (2010, p. 6), a Administração Pública direta é sinônimo de descon-


centração, o que significa uma “[...] difusão das funções administrativas entre os
órgãos da pessoa federativa (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios [...]”.
Complementa o autor que, por se tratar de Administração direta, são os órgãos
constitucionalmente designados que desenvolvem as atividades administrativas
de sua competência, sem intermédio de qualquer outro ente, e que estes órgãos
não possuem personalidade jurídica própria, pois estão inseridos em uma mes-
ma pessoa jurídica, podendo ser a União, o estado, o Distrito Federal ou um
município. Conclui o autor que o nome Administração Pública direta decorre
do fato de que, na prestação ou execução dos serviços públicos, a Administração
é, concomitantemente, titular e executora.
Di Pietro (2007) considera como componentes da Administração direta do
Estado todos os órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (da própria
União, dos estados, municípios e do Distrito Federal) aos quais a lei atribui o exer-
cício das funções administrativas, e conclui tratar-se de uma forma de execução
12
direta da atividade administrativa. No mesmo sentido, Meirelles (2011) conclui

UNICESUMAR
que a Administração direta é aquela efetivada de forma imediata pela própria
União, por meio de seus órgãos próprios.
No âmbito da jurisprudência, o Decreto-Lei de nº 200, de 25 de fevereiro
de 1967, cujo qual, dentre outros objetivos, visa dispor sobre a organização da
Administração Federal, determina, de forma ampla, que a Administração Federal
direta se compõe “[...] dos serviços integrados na estrutura administrativa da
Presidência da República e dos Ministérios” (BRASIL, 1967, on-line). Observam
Di Pietro (2007) e Madeira (2010), mui oportunamente que, não obstante este ins-
trumento legal regule, obrigatoriamente, apenas a Administração Federal, muitos
de seus conceitos e princípios foram incorporados, com ressalvas, pelos Estados
e Municípios, trazendo, em suas próprias constituições, conceitos equivalentes.

pensando juntos

Observe, nas repartições públicas existentes em seu município, qual é a Administração


Pública e como é a designação das pessoas jurídicas, ou seja, quais os órgãos e agentes
públicos responsáveis por realizar a função administrativa.

Administração Pública indireta

Se a Administração Pública direta se caracteriza pela desconcentração, a Admi-


nistração Pública indireta o faz por meio da descentralização, o que, de acordo
com Di Pietro (2007, p. 380), significa a “[...] distribuição de competências de
uma para outra pessoa, física ou jurídica”. Conceito este ampliado por Madeira
(2010) como sendo a transferência realizada pelos entes federativos para outras
pessoas jurídicas por eles criadas, atribuindo-lhes determinadas competências
administrativas, objetivando melhor funcionamento dos serviços públicos.
Para o entendimento dos trabalhos realizados para a sociedade de forma
indireta, Di Pietro (2007), Madeira (2010) e Meirelles (2011) abordam que a
Administração direta realiza serviços públicos dentro do que a legislação pública
apregoa, porém mantendo a autonomia na forma de administrar a organização
e os recursos financeiros, e, como representação, têm-se as autarquias, as funda-
ções e os consórcios públicos, conteúdo este que é completamente abordado, em
conceitos e funcionalidade, pela Unidade 2.
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Distinção entre Administração Pública e Adminis-
UNIDADE 1

tração Privada

As distinções existentes entre a Administração Pública e Administração Privada


são apresentadas desde a sua constituição até suas formas de contratação com
terceiros, em que, para a criação das formas de Administração Pública, são todas
realizadas por ato de solicitação do Executivo, sua criação, por ato do Legislativo
e, ainda, avaliado e acompanhado pelo Judiciário.
A forma de registro contábil, na Administração Pública, se dá por legis-
lação própria cujas terminologias específicas são de designação pública e
para o interesse público, sendo primada pelos princípios tanto das normas
contábeis quanto por legislações e princípios específicos estabelecidos para
a Administração Pública.
O contrato que estabelece os direitos e deveres, para o caso da Administra-
ção Pública, será registrado, por estatuto, em Cartório de Títulos e Documentos
específico para esta modalidade contratual. Para a Administração Privada, seu
regimento será realizado por contrato social registrado na Junta Comercial.
Quando a Administração Pública decide adquirir bens e serviços, o fará pe-
las modalidades especificadas na legislação própria à Lei de Licitações, em que
sempre a Administração Pública deverá realizar suas compras, primando pelo
menor preço e por mais qualidade, dentro dos princípios estabelecidos. Já a Ad-
ministração Privada pode comprar e vender dentro do que rege as legislações
civis e comerciais e, também, internacionais.
Os colaboradores da Administração Pública serão sempre contratados por con-
curso público ou por contratos especiais para finalidades específicas e dentro do
princípio da legalidade e do interesse público. Na Administração Privada, a contra-
tação é realizada por acordo entre as partes regidas por contrato próprio ou CLT.
O patrimônio da Administração Pública tem o caráter e o interesse público,
não podendo adquirir, ceder ou vender sem lei que o estabeleça. Para a Admi-
nistração Privada, é do interesse de seus acionistas.
A Administração Pública precisa operar suas atividades dentro dos princípios
da eficiência e eficácia, e todo superávit é revertido para o bem da sociedade,
na Administração Privada, o lucro é distribuído entre seus acionistas e, ainda,
revertido para aumento do patrimônio da sociedade.

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No Quadro 2, apresentamos, de forma resumida, estes critérios que as dife-

UNICESUMAR
renciam em sua operacionalização.
Administração Pública Administração Privada

Decisão entre as partes


Ato de constituição Por lei.
relacionadas.

Lei das Sociedades por


Lei das Sociedades por
Designação contábil Ações e Interpretação Téc-
Ações.
nica Geral nº 2002/2012.

Registro contratual Estatutário. Contrato social.

Licitação Pública nº
Contrato particular en-
Aquisição de bens e 8.666/1993, alterada pela
tre as partes e emissão
direitos Lei nº 12.462/2011 e MP
de notas fiscais.
896/2019.

Controle Ministério Público. Controles administrativos.

Por concurso público, em CLT e demais contrato de


Contratação
sua maioria. prestação de serviços.

Patrimônio Público – Capital social. Privado – Capital privado.

Finalidade Bem social e público. Lucratividade.

Quadro 2 - Distinção entre Administração Pública e Privada / Fonte: as autoras.

Pode, ainda, ocorrer de as Administrações Pública e Privada operarem em conjun-


to, quando houver esta necessidade, e sua efetividade for necessária. Um exemplo
desta modalidade são as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Empresas públicas e sociedades de economia mista

As empresas públicas e sociedades de economia mista são, de acordo com Meirelles


(2011), duas espécies de empresas estatais. Juridicamente, explana o autor, as socie-
dades de economia mista estruturam-se como sociedades anônimas, visto que se
sujeitam à Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, enquanto as empresas públicas
podem instituir-se sob qualquer das formas admitidas em direito. Madeira (2010,
p. 62) aponta que a característica preponderante às empresas estatais e sociedades
de economia mista é a sua “existência em função das necessidades estatais”.
15
Ambas as empresas estatais apresentam traços comuns, conforme Di Pietro
UNIDADE 1

(2007, p. 414), que são:


a criação e extinção por meio da Lei; sua personalidade jurídica
de direito privado; a sujeição ao controle estatal; a revogação, por
meio de instrumentos legais, de parte do regime de direito privado,
substituindo-o por normas de direito público; a vinculação aos
fins definidos na Lei que as institui e o desempenho de atividades
de natureza econômica.

Esta derrogação, ou revogação, de parte do direito privado, utilizando, em seu


lugar, o direito público, apresentada por Di Pietro (2007), caracteriza, de acordo
com ela, uma forma de personalidade jurídica híbrida, muito embora, legal-
mente, determine-se sua submissão ao direito privado, o que corrobora Ma-
deira (2010, p. 62), ao afirmar que a “personalidade jurídica de direito privado
que reveste as empresas estatais não passam de expediente técnico sujeito a
determinados limite”, visto que, do contrário, ficariam comprometidos os ob-
jetivos principais do Estado de Direito. Meirelles (2011, p. 46), entretanto, não
comenta o hibridismo jurisdicional e “caracteriza ambas as empresas estatais
como Pessoas Jurídicas de Direito Privado”.
De acordo com Di Pietro (2007), existem algumas diferenças entre a sociedade
de economia mista e as empresas públicas. Conforme exposto no Quadro 2, estas
diferenciam-se em suas formas de organização e em sua composição de capital, pois,


estruturalmente, as empresas públicas podem ser organizadas de
todas as formas admitidas no direito, e podendo ter caráter civil ou
comercial, enquanto as sociedades de economia mista devem ser
estruturadas em forma de sociedade anônima e ter caráter comer-
cial (DI PIETRO, 2007, p. 418).

Em se tratando de capital, as empresas públicas são mantidas, exclusivamente, com


capital público, enquanto as sociedades de economia mista possuem capital privado
e público simultaneamente, devendo o Estado ser o sócio majoritário do negócio.

16
Sociedades de economia

UNICESUMAR
Diferenças Empresa pública
mista

Pode ser estruturada Conforme determina o Art. 5º do


sob qualquer das formas Decreto-Lei nº 200/67, devem
Forma de
admitidas em direito, ser estruturadas sob a forma
organização
podendo ser civil ou de sociedade anônima, sempre
comercial. uma sociedade comercial.

Capital público e privado, porém,


ainda em conformidade com
Composição Capital exclusivamente
o Decreto-Lei nº 200/67, deve
do capital público.
haver participação majoritária
do Estado.

Quadro 3 - Diferenças entre economia de sociedade mista e empresas públicas


Fonte: adaptado de Chiavenato (2011).

São exemplos de empresas públicas, de acordo com Mazza (2018), o Banco Na-
cional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), a Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos (ECT) e a Caixa Econômica Federal; ainda de acordo
com Mazza (2018), são espécies de sociedades de economia mista a Petrobras, o
Banco do Brasil, a Eletrobrás e Furnas.

Consórcios públicos

Meirelles (2011, p. 411-413) caracteriza os consórcios públicos como “pessoas


de direito público, quando associações públicas, e de direito privado, quando
decorrem de contratos firmados entre a União, o Distrito Federal, os Estados ou
municípios” para a gestão de serviços públicos e de objetivos considerados de
comum interesse entre os consorciados, sem fins econômicos.


Trata-se de gestão associada ou cooperação associativa de entes
federativos para a reunião de recursos financeiros, técnicos e ad-
ministrativos - que cada um deles, isoladamente, não teria para exe-
cutar o empreendimento desejado e de utilidade geral para todos
(MEIRELLES, 2011, p. 412).

17
No mesmo sentido, Di Pietro (2007, p. 444) conceitua os consórcios públicos, ob-
UNIDADE 1

servando os dispositivos legais, como “associações formadas por pessoas jurídicas


políticas [...] com personalidade de direito público ou de direito privado, criadas
mediante autorização legislativa, para a gestão associada de serviços públicos”.
Cunha (2004) observa que os consórcios públicos poderão desempenhar
ações de planejamento, regulação, fiscalização e prestação de serviços, na forma
da lei. Dentre as possibilidades de utilização do instrumento de consórcio pú-
blico, comenta a autora, tem lugar de destaque as políticas sociais e voltadas ao
desenvolvimento urbano, com exemplificação de algumas dessas políticas:


[...] a gestão e a prestação de serviços de saúde, educação e assistên-
cia social; ações em áreas como saneamento, habitação, transporte
público, planejamento e gestão territorial e urbana; atividades de
promoção e proteção do meio ambiente; e ações de desenvolvimen-
to agrário (CUNHA, 2004, p. 22-23).

18
2
HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO

UNICESUMAR
DE 1900 À
ATUALIDADE

Agora, estudaremos os princípios e as normas que nortearam os trabalhos de


administração nas organizações, sejam estas pública ou privadas, e, neste ínterim,
fazer uma reflexão de como a Administração Pública opera em conjunto com a
Administração Privada.
A administração é uma ciência que vem sendo estudada há, mais ou menos,
6.000 anos a. C., isto em virtude das necessidades existentes, e se aprimora até os dias
de hoje. O primeiro e complexo desafio dos administradores foi na administração
pública para a criação das cidades no Oriente Médio, no período chamado de Re-
volução Urbana, em que obras públicas foram necessárias (MAXIMIANO, 2017).
Esta fase era administrada pelos sacerdotes, que desenvolveram as funções de
recebimento, armazenagem e desembolso de produtos, que são funções adminis-
trativas e praticadas pelos funcionários. Após esse período, ocorrem mais processos
advindos da administração, isto por volta de 3.100 anos a. C., com os egípcios, por
meio do planejamento em longo prazo e da construção das pirâmides do Egito, que
ficaram conhecidas como exemplo de competência administrativa, e, também, as
boas formas de administração e organização militar (MAXIMIANO, 2017).
Na Babilônia e Assíria, constituíram-se 282 regras que normatizaram os prin-
cípios de administração e deram ênfase para a organização militar, a utilização
das cores para controle de estoques e o trabalho das mulheres encarregadas da
fiação e tecelagem, de acordo com a produção individual, por meio do pagamento
de salários (MAXIMIANO, 2017).
19
A China, no século IV a. C., deu continuidade às estratégias militares e utili-
UNIDADE 1

zou-se do manual A Arte da Guerra, que recomenda: “evitar a batalha, intimidar


psicologicamente o inimigo e usar o tempo, em vez da força, para desgastá-lo e
atacá-lo quando estiver desprevenido” (MAXIMIANO, 2017, p. 33). Esse manual
enfoca estratégias militares somadas a alguns dos princípios fundamentais da
administração que são utilizados pelas organizações até os dias de hoje, como:
planejamento, comando e doutrina, entre outros.
Maximiano (2017) elenca alguns pontos relevantes que são utilizados pelas orga-
nizações públicas e privadas destes primórdios até o século XXI, em que destacamos:
■ Por comando atributos de um general, considerado o líder, ou ainda, em
uma hierarquia, a cúpula, tem-se sabedoria, sinceridade, humildade, co-
ragem e exigência.
■ Por doutrina, utilizaram as funções de organização e controle para os
postos de comando.
■ Consideram o ato de dirigir como uma questão de organização.
■ Ainda, dentro do que, no século XXI, trata-se do ciclo PDCA – Pla-
nejamento, Direção, Controle e Ação, tem-se a necessidade de con-
trolar os resultados.

Para chegarmos mais perto de uma Administração Pública, têm-se os estudos re-
levantes apurados pela Grécia Antiga, quando os principais temas desenvolvidos
foram: democracia, estratégia, igualdade de todos perante a lei, ética na Adminis-
tração Pública, raciocínio metódico e qualidade, como podemos ver no Quadro 4.
Democracia Ética Qualidade

A responsabilidade dos
Prega a igualdade de O ideal de excelência
políticos-administrado-
todos perante a lei e a para o homem é a
res da pólis, a cidade,
governabilidade pelo qualidade moral, inte-
era promover a felicida-
povo. lectual e física.
de dos cidadãos.

Quadro 4 - Características de democracia, ética e qualidade / Fonte: adaptado de Maximiano (2017).

Se trouxermos estes conceitos para o ano de 2020, temos as legislações próprias


para a Administração Pública que retratam os deveres do gestor público, da for-
ma como foi preconizada pelos gregos. Neste ínterim, temos Roma, que estabe-
lece, também, critérios para a boa Administração Pública, com arrecadação de
tributos, manutenção de funcionários civis e militares, construção de redes de
20
estradas e serviços públicos e uma hierarquia de comando. Com isto, os sistemas

UNICESUMAR
organizacionais demonstram algumas características utilizadas até o momento,
como regulamentação dos serviços públicos, burocratização, planos de carreira,
organização, motivação e disciplina.
Dentro destas premissas, agora, estudaremos o que deu base para a cientifi-
cação desses modelos de organização e funções administrativas. Para isto, muitos
pesquisadores se debruçaram sobre pesquisas para estabelecer teorias a serem
seguidas pelas organizações públicas e privadas.

3
ADMINISTRAÇÃO
CIENTÍFICA

Nesta aula, estudaremos a Escola Clássica da Administração, cujos principais autores


foram Frederick Taylor, com o livro Princípios da Administração Científica, Henri
Fayol, que publica Administração Geral e Industrial, Henry Ford, que implanta a
linha de montagem móvel, e Max Weber, o qual desenvolve estudos sobre as orga-
nizações formais e publica o livro Economia e Sociedade. Estes cientistas abriram
este vasto campo para pesquisa que são nossas organizações, sejam elas públicas ou
privadas. Tendo em vista estas observações, apresentam-se algumas perspectivas con-
sideradas clássicas pela administração (MAXIMIANO, 2017) O objetivo é destacar,
embora muito brevemente, o que prevalece na teoria organizacional neste período.
21
UNIDADE 1

Figura 1 - Henry Ford na fábrica da Ford Motors / Fonte: Chiavenato (2011, p. 78).

A Teoria Clássica da Administração deu ênfase à divisão do trabalho, que remonta


às consequências geradas pela Revolução Industrial, e à necessidade de estudos
para resolver o problema do crescimento acelerado e desorganizado das organiza-
ções, em que aumentar a eficiência e a competência delas foi necessário para obter
o máximo rendimento possível dos recursos face à concorrência e à competição
(CHIAVENATO, 2011). Se trouxermos essas teorias para o século XXI, ano de 2020,
nada mudou, e as organizações estão ainda mais presentes na corrida de fazer mais
com menos, e isto tanto na empresa pública quanto na empresa privada.

TEORIAS ADMINISTRATIVAS
CLÁSSICA:
- ÊNFASE: divisão do trabalho, ESCOLA DAS RELAÇÕES HUMANAS:
centralização e seguimento das - ÊNFASE: nas pessoas e a influência
TEORIA normas. TEORIA do fator psicológico na produtividade.
- CONTRIBUIÇÃO: criação de um - CONTRIBUIÇÃO: o homem como um
sistema de regras e normas
administrativas. ser social e os tipos de liderança.

COMPORTAMENTAL:
TEORIA DOS SISTEMAS:
- ÊNFASE: comportamento
- ÊNFASE: na divisão da empresa
individual das pessoas e na
TEORIA TEORIA como um todo.
motivação humana.
- CONTRIBUIÇÃO: conceito de
- CONTRIBUIÇÃO: influência de
sistema e seu organizacional.
motivação na produtividade.

CONTINGENCIAL:
BUROCRÁTICA: - ÊNFASE: introdução da visão realista
- ÊNFASE: Administração racional e contingencial das organizações
TEORIA e centrada na autoridade TEORIA - CONTRIBUIÇÃO: não existência de
- CONTRIBUIÇÃO: criação de um um modelo organizacional comum a
modelo de organização racional. todos os momentos e a influência do
ambiente externo.

Figura 2 - Teorias administrativas / Fonte: Maximiano (2017, p. 245).

22
Taylor (1970), baseado em uma concepção puritana do trabalho humano, lança

UNICESUMAR
suas ideias de Administração Científica no fim do século XIX, em que havia o
pensamento de que o ser humano era preguiçoso, com interesse individual, desta
forma, com a criação de normas e de métodos organizacionais, estas deficiências
humanas seriam sanadas. Para qualquer problema, existe sempre o melhor mo-
delo de se organizar, e tal modelo pode ser alcançado por meio da aplicação de
métodos científicos de pesquisa. Nestes modelos, criam-se condições econômicas
e técnicas para o surgimento do taylorismo e do fordismo nos Estados Unidos,
e do taylorismo na Europa.
Para a análise da cientificidade racional trabalhada pelas organizações, abor-
dada por Bonazzi (2000), é necessário avaliar a estrutura das organizações que
tratam os recursos humanos, materiais e financeiros de forma a atender aos ob-
jetivos das organizações com critérios racionais cuja utilização dos recursos são,
tão somente, para atender aos objetivos preestabelecidos.
Para a Teoria Comportamental, os estudos foram realizados para obter me-
lhores resultados no processo de criação de normas e regras administrativas,
para que os trabalhadores fossem mais eficientes e eficazes no desenvolvimento
de seu trabalho. E, com a divisão do trabalho, surge a figura do gerente, aquele
que pensa, e dos trabalhadores, aqueles que executam. Criam-se, nesta teoria, os
padrões de produção, a descrição de cargos e salários, a determinação de funções
e os métodos para o desenvolvimento das tarefas.
Chiavenato (2011) e Maximiano (2017) trazem os princípios básicos de or-
ganização, que são: divisão do trabalho, especialização, hierarquia, autoridade,
responsabilidade, delegação e amplitude de controle e, assim, trabalhar, cienti-
ficamente, os métodos para a operacionalização de todas as atividades as quais
os colaboradores são devidamente treinados e capacitados para, desse modo,
utilizarem as máquinas da forma como foi estabelecida em um plano de trabalho,
atendendo ao comando preestabelecido.
Dentro desta perspectiva de estudos de métodos para a Administração, Weber
forma, ao lado de Taylor e Fayol, o terceiro pilar da Escola Clássica da Administração.
Também é importante salientar a análise do trabalho e do estudo dos tempos
e movimentos trazidos por Taylor. Para este contexto, apresentamos seis vanta-
gens apontadas por Chiavenato (2011, p. 57-58):

23

1. Elimina o desperdício de esforço humano e de movimentos inúteis;
UNIDADE 1

2. Racionaliza a seleção dos operários e sua adaptação ao trabalho;


3. Facilita o treinamento dos operários e melhora a eficiência e ren-
dimento da produção pela especialização das atividades;
4. Distribui uniformemente o trabalho e evita períodos de falta ou
excesso de trabalho;
5. Define métodos e estabelece normas para a execução do trabalho;
6. Estabelece uma base uniforme para salários equitativos e prê-
mios de produção.

Se analisarmos, estas teorias foram bastante praticadas, no Brasil, na década de


80, quando se buscou, tanto na Administração Pública quanto na Administração
Privada, a eficiência dos trabalhos desenvolvidos pela especialização da mão de
obra. Um exemplo, aqui, a ser seguido, foram os atendimentos médicos e hospi-
talares que seriam regulados pela especialização de cada profissional.
Chiavenato (2011) aborda que a Teoria Neoclássica traz a soma destes teóri-
cos como uma das maiores contribuições para a base dos estudos em Adminis-
tração e corrobora apontando os aspectos estudados pelos teóricos Taylor, Mayo,
Fayol e Weber. Para a Administração Pública, Weber é sempre lembrado por ser
o pai da burocracia, com a criação de procedimentos e normas para a operacio-
nalização da máquina administrativa das organizações, em que a racionalidade
traz melhores resultados, pois os objetivos deverão ser alcançados por meio dos
recursos humanos, materiais e financeiros alocados com eficiência.
Segundo Chiavenato (2011), Weber distingue três tipos de sociedade: (1)
sociedade tradicional; (2) sociedade carismática; (3) Sociedade legal, racional e/
ou burocrática. Todas possuem características que as distinguem uma das outras;
a tradicional tem, como exemplo, a organização familiar; a carismática é citada
como exemplo a partidos políticos que necessitam do carisma para angariar votos
e serem eleitos pelo povo (um exemplo prático é a formação dos cargos diretivos
do Brasil para o Executivo e o Legislativo, e, com isto, o Judiciário é formado);
e a terceira sociedade é a legal, racional e/ou burocrática, em que as formas de
controle são seu maior símbolo de administração.
A burocracia estabelecida por Weber, segundo Drucker (1995), Chiave-
nato (2011) e Maximiano (2007), é encontrada na Administração Pública e,
também, nas grandes corporações, com o intuito de padronização dos pro-
cedimentos e das formas de controle.

24
Como foi visto na primeira aula, Administração Pública, a questão da buro-

UNICESUMAR
cracia pode ser vista por um outro viés em que a tradição organizacional pós-
-burocrática se baseia no falso pressuposto de que o problema da burocracia era
exclusivamente organizacional, e lá demonstra que a administração pública se faz
flexível sem perder o controle da burocracia pela especialização do trabalho, que
é o caso das Fundações e Empresas Públicas, que possuem características públicas
porém operam como organizações privadas, e disso na fala de Bresser-Pereira e
Prestes-Motta (1980, p.12-13) temos o destaque para análise.


Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de
sistema social rígido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente
ao tipo ideal de burocracia descrito por Max Weber. Para esses autores,
bastaria que o sistema social se afastasse um pouco desse modelo, que
se descentralizasse, que se flexibilizasse para deixar de ser uma orga-
nização burocrática. [...] Todo sistema social administrado segundo
critérios racionais e hierárquicos é uma organização burocrática. Ha-
verá organizações burocráticas mais flexíveis ou mais rígidas, mais
formalizadas ou menos, mais ou menos autoritárias. [...] Assim, a crí-
tica administrativa, ao afirmar as fontes de ineficiência da organização
burocrática, ou ao afirmar que estamos passando para uma fase de
organizações pós-burocráticas, na verdade, legitima ideologicamente
a burocracia, enquanto poder e dominação que é.

Se trouxermos estas definições para a Administração Pública do século XXI, obser-


vamos que ela é flexível, no momento quando descentraliza muito de suas atribui-
ções, com fundações, associações e comunidade em geral, para a administração par-
ticipativa e complementar, trazendo a população para a formação do PPA – Plano
Plurianual e o LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias. Tudo bem que estas normas
legais foram quase que impostas por necessidade de transparência na Administra-
ção Pública, mas também trazem consigo este plano pesquisado e abordado por
Max Weber, como uma forma racional de administrar grandes organizações. Para
Weber, não há um modelo ideal de organização, desta forma, ele distingue estas três,
que, no seu contexto, abrangem todo e qualquer tipo de organização.
Porém, segundo Chiavenato (2011) e Maximiano (2007), com a flexibilização
da burocracia e o trabalho com formas de controle eficientes, tem-se uma orga-
nização sustentável, ou seja, uma organização que gera resultados na aplicação

25
dos recursos inerentes às atividades exercidas e, com isto, ganha-se na raciona-
UNIDADE 1

lização do trabalho humano e organizacional, a qual foi bastante abordada na


Teoria Clássica da Administração, pela capacidade humana de ser avaliada pelos
métodos de tempos e movimentos trabalhados por Ford, e, depois, melhorada
pelas relações humanas quanto às fadigas do indivíduo.
Para todas essas teorias, existirão suas vantagens e desvantagens, conforme
estabelecido por Max Weber (apud CHIAVENATO, 2011).

Características Vantagem Desvantagem

Caráter legal das nor- Definição de todo o


Caráter impositivo.
mas e regulamentos trabalho.

Regras, decisões e
Caráter formal das Assegura a interpretação ações administrativas
comunicações unívoca das comunicações. são registradas por
escrito.

Cada participante tem


Não interfere na com-
um cargo, uma função
Caráter racional e petência alheia, nem
específica e uma esfera
divisão do trabalho prejudica a estrutura
de competência e res-
existente.
ponsabilidade.

As atribuições de ativida- As pessoas vão e vêm


Impessoalidade nas des são feitas em termos nas organizações, as
relações de cargos e funções e não funções e os cargos
de pessoas envolvidas. permanecem.

O poder de controle re- Os cargos são estabele-


Hierarquia da auto- sultante de uma posição cidos de acordo com a
ridade é inerente ao cargo e não hierarquia já estabele-
ao indivíduo. cida, não são flexíveis.

Existem regra e normas Não flexibilidade,


Rotinas e procedi-
técnicas que estabelecem engessa a fluidez do
mentos padronizados
a forma de trabalho. trabalho.

26
Características Vantagem Desvantagem

UNICESUMAR
A escolha das pessoas
Morosidade na contra-
Competência técnica para os cargos é por com-
tação ou realocação de
e meritocracia petência e não preferên-
colaboradores.
cia pessoais.

Quem administra a orga- O funcionário não pode


Especialização da
nização não é o dono, e vender ou comprar seu
administração
sim, um especialista. cargo.

Profissionalização Os colaboradores são Não há flexibilização


dos participantes. profissionais. para contratação.

Completa previsibi- Todos se comportam de


Não previsão para
lidade do funciona- acordo com as normas e
imprevistos.
mento regras preestabelecidas.

Quadro 5 - Características da burocracia, segundo Weber / Fonte: adaptado de Chiavenato


(2011, p. 248).

Na linha estabelecida por Weber, as organizações seguem normas e regras prees-


tabelecidas e devidamente planejadas, se houver imprevistos, isto já deverá estar
descrito e, também, deverá estar normatizado quais os procedimentos a serem se-
guidos tanto nos processos como nas rotinas de todos os colaboradores, dirigentes,
fornecedores, ou seja, todos os stakeholders já possuem o conhecimento de todo o
processo, pois, na Administração Pública, a compra de toda e qualquer mercadoria
e/ou serviço deverá ser realizada pelo processo licitatório em que o edital estabe-
lece todas as regras do início desse processo, sua finalização e seu controle. Neste
mesmo ínterim, a Teoria Fordista também estabeleceu regras e formas de produção
utilizadas até hoje, conhecidas como produção em linha e em massa.

conceituando

Stakeholders: são todas as pessoas que possuem uma relação com a organização, direta
ou indireta: colaboradores, fornecedores, clientes, concorrentes, governo etc.

27
4
ABORDAGEM HUMANÍSTICA
UNIDADE 1

E COMPORTAMENTAL
DA ADMINISTRAÇÃO

A abordagem humanística surgiu em 1929, devido aos procedimentos atrela-


dos à Teoria Administrativa, em que ocorreram questões de desumanização
do colaborador no processo produtivo, chegando à fadiga e ao elevado nível de
estresse, exemplo muito bem abordado no filme Tempos Modernos, de Char-
lie Chaplin, em que o processo produtivo exaustivo e as dez horas de trabalho
fizeram com que os colaboradores boicotassem aquela forma de produção em
série e em massa. Desta forma, a abordagem humanística e comportamental traz
mais humanização nas formas de trabalho bem como flexibilização. Agora, os
aspectos técnicos e formais dão lugar aos aspectos psicológicos e sociológicos
(CHIAVENATO, 2011).
Toda esta movimentação se deu por volta da década de 30, nos Estados Unidos,
tendo em vista a grande recessão e as questões de automação evidenciadas em muitas
indústrias, inclusive, a maior delas, a Ford Motors Company (MAXIMIANO, 2017).
Chiavenato (2017, p. 98) aborda alguns fatos que precisavam ser avaliados
para entender a necessidade de adaptação do trabalhador ao trabalho e vice-versa.
Desta forma, foram estudados aspectos mais humanos das organizações e, com
isto, alguns pontos foram descritos:
■ A necessidade de humanizar e democratizar a administração;
■ O desenvolvimento das ciências humanas;
■ As ideias da filosofia pragmática de John Dewey e da Psicologia Dinâmica
de Kurt Lewin;
■ As conclusões da experiência de Hawthorne.
28
UNICESUMAR
conecte-se

Neste aspecto de humanização nas organizações públicas, leia o artigo da Revis-


ta de Administração Contemporânea, “Homens Invisíveis: Relatos de uma Hu-
milhação Social”, de Luiz Alex Silva Saraiva. O artigo contempla, exatamente, as
questões de racionalização exagerada concebida pelas administrações públicas.

O estudo de Mayo, a pesquisa de Hawthorne, foi a pioneira e trouxe elevados


conhecimentos para as indústrias e, também, para questões de rotatividade de
colaboradores, de problemas e doenças por trabalhos repetitivos, compreensão de
lideranças etc. Mayo realizou a pesquisa introduzindo um intervalo de descanso,
delegou aos operários a decisão sobre horários de produção e contratou uma
enfermeira. Os resultados foram positivos, um espírito de equipe surgiu entre os
operários, a produção aumentou e a rotatividade diminuiu.

Primeira fase da pesquisa de Hawthorne

Após esta experiência, o Conselho Nacional de Pesquisa realizou um estudo em


Hawthorne, da Western Electric Company, situada em Chicago, onde o objetivo
era avaliar a correlação entre a iluminação e a eficiência dos operários, medida
por meio da produção. Elton Mayo coordenou a pesquisa que estendeu os obje-
tivos à avaliação da fadiga, aos acidentes no trabalho, à rotatividade do pessoal –
turnover, e ao efeito das condições do trabalho sobre a produtividade do pessoal.
Vamos, então, descrever para você, caro(a) acadêmico(a), como esta experiência
foi realizada e quais implicações ela teve para a Administração Pública e Privada.
Foram escolhidos dois grupos de operários que faziam o mesmo trabalho
e em condições idênticas. O primeiro grupo de trabalhadores foi colocado sob
intensidade de luz variável e o segundo grupo de controle, sob luz constante.
Observou-se, com isto, que o grupo em que a iluminação variava, por suposição
pessoal, entendeu que teria a obrigação de produzir mais quando a iluminação
aumentasse, desta forma, os avaliadores concluíram que o fator psicológico in-
terferia no fator fisiológico.
A experiência de Hawthorne foi suspensa em 1932 por motivos financeiros,
sua influência sobre a teoria administrativa foi fundamental para os princípios
básicos da teoria clássica então dominante.
29
UNIDADE 1

pensando juntos

Na Figura 3, vemos o ambiente de trabalho das moças que foram objeto da experiência de
Hawthorne. Nesta contextualização, podemos refletir como são os ambientes organiza-
cionais nos dias de hoje e, mais ainda, sobre as situações que foram melhoradas ao longo
do tempo e contribuíram para a melhoria no ambiente organizacional e, também, para as
questões de custo-benefício, fazer mais com menos.

Segunda fase da pesquisa de Hawthorne

Esta segunda fase da pesquisa foi


realizada em 1927, novamente, ti-
nha-se um grupo de observação
ou experimental. Para este grupo,
foram convidadas cinco moças
que montavam relés, enquanto
uma sexta operária fornecia as
peças para abastecer o trabalho.
Havia uma separação entre as sa-
las para o pessoal de controle, e a
única diferença existente entre os
trabalhos era uma bancada para
contar as peças. As condições la- Figura 3 - Experiência de Hawthorne: primeira e se-
gunda fase da pesquisa / Fonte: Chiavenato (2011).
borais eram as seguintes: períodos
de descanso, lanches, redução no horário de trabalho etc. Foi informado que elas se-
riam avaliadas pela produção e foi pedido, então, que as operárias trabalhassem nor-
malmente. Esta fase da pesquisa foi dividida em 12 períodos, durante 12 semanas.
1. Duas semanas que resultaram em 2.400 unidades produzidas.
2. Na quinta semana, o grupo foi isolado para uma sala de provas. O objetivo
era avaliar o efeito das mudanças de local de trabalho na produção.
3. Na oitava semana, o sistema de pagamento foi modificado. No grupo de
controle, havia o pagamento por tarefas em equipe (neste grupo, havia
uma população de 100 moças, neste caso, a produção individual era diluí-
da no grupo). Na equipe experimental, como eram apenas cinco moças, os
esforços individuais refletiam, diretamente, no salário – houve aumento
na produção, para esta amostra.
30
4. Neste período de oito semanas, houve uma mudança no trabalho: um

UNICESUMAR
intervalo de cinco minutos de descanso no período da manhã e outro de
cinco minutos no período da tarde. Houve novo aumento na produção.
5. Depois, expandiu-se o tempo de descanso para dez minutos. A produção
aumentou novamente.
6. Foram introduzidos quatro períodos de descanso de cinco minutos na
manhã e à tarde. A produção não aumentou e as moças se queixaram da
quebra do ritmo de trabalho.
7. Foram introduzidos apenas dois intervalos de cinco minutos em cada
período e um leve lanche. A produção do grupo de observação au-
mentou novamente.
8. Foram mantidas as mesmas condições do período anterior e o grupo ex-
perimental passou a trabalhar até às 16:30 e não mais até às 17:00, como
o grupo de controle. Houve acentuado aumento da produção.
9. O horário de trabalho do grupo experimental foi alterado novamente,
agora, para trabalhar até às 16:00. Não houve alteração na produção.
10. O grupo experimental passou a trabalhar até às 17:00 novamente. A pro-
dução aumentou significativamente.
11. Estabeleceu-se a jornada de trabalho para cinco dias da semana, deixando
o sábado livre. A produção do grupo experimental aumentou.
12. Todas as condições estabelecidas no terceiro período voltaram à vigência,
ou seja, tirando todos os benefícios, as cinco moças trabalham e a produção
seria diluída pela produção individual de cada uma. Houve aumento na pro-
dução jamais alcançado anteriormente: 3.000 unidades semanais por moça.

Terceira fase da pesquisa de Hawthorne

Nesta fase, os pesquisadores buscaram respostas para as diferentes atitudes entre


as moças do grupo experimental e do grupo de controle. Se afastaram do objetivo
original, de verificar quais situações alteravam a produção, pois o início da pesquisa
tinha, por objetivo, avaliar a rotatividade, diminuir custos e aumentar a produção,
agora, se concentraram nas questões humanas do trabalho, pois verificaram que
as moças consideravam humilhante e constrangedora a questão de supervisão vi-
gilante. Desta forma, no ano de 1928, iniciou-se, na empresa, formas de pesquisa
que levassem em conta as questões de atitudes e sentimentos e, assim, a empresa
31
passou a ouvir os empregados e a aceitar sugestões. Com isto, foi implantado, na
UNIDADE 1

organização, um programa de entrevistas com os 21.126 empregados.


Do resultado da pesquisa, observou-
-se que a organização informal conta
com questões como lealdade entre
os empregados e espírito de trabalho
em equipe, em que o importante é o
resultado final. Um ajuda o outro nos
momentos em que um colaborador
não conseguir produzir o máximo,
assim, os demais ajudam a cumprir
a meta estabelecida pela organização.
Quando essa lealdade passa para a or-
Figura 4 - Experiência de Hawthorne: terceira e ganização, geram-se conflitos, tensão,
quarta fase da pesquisa / Fonte: Chiavenato (2011). inquietação e descontentamento.

Quarta fase da pesquisa de Hawthorne

Esta fase iniciou-se a fim de verificar como o fenômeno da lealdade ocorria. Então,
a organização estabeleceu o pagamento pela produção e por metas, assim, o grupo
estabelecia, entre si, padrões de produção, e, quando alcançasse a meta, diminuiria o
ritmo de trabalho. Por questões financeiras, em 1932, as experiências foram suspensas.
Segundo Chiavenato (2011), a conclusão desta experiência abalou os princí-
pios básicos da Teoria Clássica de Administração e trouxe as seguintes conclusões:
■ O nível de produção é resultante da integração social - A integração social
e a disposição de produzir são proporcionais, o aumento de uma corres-
ponde ao aumento da outra.
■ O comportamento social dos empregados - O comportamento do indi-
víduo se apoia no grupo.
■ Recompensa e sanções sociais - Os trabalhadores são avaliados pelo gru-
po, recebendo recompensa ou punição.
■ Grupos informais - Constituem a organização humana da empresa.
■ Relações humanas - O comportamento humano é influenciado por ati-
tudes e pelas suas próprias normas informais.
■ Importância do conteúdo do cargo - O conteúdo do trabalho tem influên-
cia sobre o moral do trabalhador.
32
■ Ênfase nos aspectos emocionais - Aspectos emocionais não planejados e

UNICESUMAR
irracionais do comportamento humano merecem atenção especial.

Como colocado por Chiavenato (2011), essa experiência trouxe resultados tra-
balhados pelas organizações até hoje, século XXI, quando o trabalho em equi-
pe, a interação social e as relações existentes no ambiente organizacional para o
cumprimento de metas estabelecidas pelas organizações permitem uma análise
mais humanitária da força de trabalho, cujos resultados podem ser medidos por
várias técnicas que comprovam o efeito dos fenômenos lealdade e interação nas
relações humanas presentes nas organizações.

5
ABORDAGEM NEOCLÁSSICA
DA ADMINISTRAÇÃO

De acordo com Chiavenato (2011) e Maximiano (2017), a Abordagem Neoclás-


sica baseia-se nos seguintes fundamentos:
1. A administração é um processo operacional composto por funções,
como: planejamento, organização, direção e controle.
2. Devido à variedade de situações que ocorrem nas organizações, ela deve
fundamentar-se em princípios básicos que tenham valor preditivo.
3. A administração, considerada como arte, precisa de princípios universais.
4. Os princípios de administração, a exemplo da lógica e da física, são verdadeiros.
33
5. A cultura, os universos físico e biológico afetam as organizações, e as teorias
UNIDADE 1

não precisam abarcar todo o conhecimento para servir a administração.

Quando trazemos esta explicação, observa-se que toda e qualquer organização


precisa de um norte para atingir os objetivos propostos, sejam elas públicas ou
privadas, em que haverá recursos a serem transformados para o bem da socie-
dade, no atendimento público ou no atendimento privado. Este norteamento se
dá pelo planejamento incansável de suas atividades e pelo Ciclo PDCA – Pla-
nejamento, Direção, Controle e Ação. Desta forma, o administrador, tendo o
conhecimento das relações existentes em sua organização, poderá planejar, de
forma eficaz e eficiente, seu trabalho e, com direção e controle, acompanhar os
resultados, assim, quando necessário, interromper e rever o planejado.

explorando Ideias

Esta foi uma técnica que chamamos de “a arte da guerra”, utilizada pelos chineses nos
primórdios dos estudos em Administração. Quando observaram que não possuíam recur-
sos suficientes para vencer a guerra, os chineses montavam uma estratégia para atingir o
tempo e o cansaço do inimigo e, com isto, atendiam ao seu objetivo, a vitória.

Caro(a) aluno(a), todo este conhecimento pode e deve ser aplicado tanto na Ad-
ministração Pública quanto na Administração Privada para obter efetividade em
suas ações. O caráter de hierarquização, as formas organizacionais, a burocrati-
zação e a departamentalização podem ser tratados de modo a trazer resultados
satisfatórios tanto para os empregados como para a organização. Lembrando
sempre que existem vantagens e desvantagens de ambos os modelos – burocra-
tização e departamentalização, o que você precisa é aplicar estas premissas com
planejamento assertivo.

34
6
ABORDAGENS ESTRUTURALISTA,

UNICESUMAR
CONTINGENCIAL E
SISTÊMICA DA
ADMINISTRAÇÃO

Para estudarmos a Abordagem Estruturalista, condicionaremos os estudos às


abordagens Contingenciais e Sistêmicas, em conjunto, pois elas se entrelaçam
para o arcabouço organizacional.
Ao estudar a estrutura das organizações, sejam elas públicas ou privadas,
observa-se que se pensa em objetivos gerais para a organização e não para o in-
divíduo, restando, ainda, aqui, resquícios da Administração burocrática pregada
por Weber, com padrões e normas, deixando de lado os estudos da fenomenologia
e do existencialismo, pois o objetivo é da organização e não do indivíduo.
Quando se fala em burocracia, um de seus pilares é que tudo foi devidamente
planejado com antecedência, mesmo as contingências que possam vir a ocorrer,
pois as organizações estão envoltas em um sistema organizacional dinâmico,
no qual qualquer alteração, de imediato, aponta as consequências, desta forma,
estamos falando dos planejamentos estratégicos, táticos e operacionais, em que
o pensamento do colaborador não existe, ele traça suas metas de acordo com o
que foi previamente estabelecido, sendo objetivo e claro.

35
Bonazzi (2000) traz a reflexão de que os anos 70 foram marcados por mudan-
UNIDADE 1

ças estruturais nas organizações, em que a objetividade de Parsons começa a dar


lugar a estudos sobre a antropologia cultural e a etnografia, cujo “eu” começa a ter
significado, também, estudos sobre a humanização das organizações iniciam-se
com profundas mudanças nas estruturas.

conecte-se

Compreenda mais as mudanças estruturais nas organizações acessando o


seguinte artigo: “Antropologia para Administradores”.

explorando Ideias

Temos, como exemplo, o que houve na década de 80, em que todas as repartições públi-
cas brasileiras retiraram seus grandes, altos e escuros balcões que separavam, no aten-
dimento, os contribuintes dos funcionários públicos, por mesas com cadeiras em tons
pastel, para dar um ar clean aos ambientes. Assim, todas as organizações se remodela-
ram – oficinas mecânicas com seus ambientes escuros e uniformes sujos de graxa escura
deram lugar a ambientes claros, com vidros transparentes e uniformes brancos, as gra-
xas, agora, são incolores. Em suma, todo este processo colabora para dar transparência e
interação aos trabalhos realizados.

Analisando a Abordagem Estruturalista, tem-se o ponto de vista dos estudos


organizacionais: o mundo externo não tem um sentido em si, são os seres hu-
manos que atribuem sentido ao mundo. Questões como medo de substituição
do ser humano pela máquina mudam de sentido e dão lugar ao conhecimento
continuado e compartilhado entre os pares (CHIAVENATO, 2011). Todas estas
mudanças trazem o que, hoje, para as organizações, é conhecido como central de
atendimento ao cliente, ao consumidor e ao colaborador bem como as legislações
de transparência do serviço público, seus disque-denúncias etc. Estas situações
são vivenciadas e corroboram a melhoria contínua das relações interpessoais e
do atendimento, certamente, dentro das perspectivas inovadoras das abordagens
Neoclássicas, Estruturalistas, Contingenciais e Sistêmicas.
Ainda sobre a ação humana, Maximiano (2017) apresenta uma análise inte-
ressante e oferece contribuições pertinentes sobre a interação e a interferência
36
social, em que a estrutura organizacional faz parte das relações sociais estabeleci-

UNICESUMAR
das nas organizações. Um exemplo deste dado é a experiência de Hawthorne que
demonstrou a importância das relações humanas para o alcance dos objetivos
estabelecidos pelas organizações. Segundo Chiavenato (2011, p. 244), “cooperar
é atuar contra o próprio interesse, de modo que todos possam se beneficiar, caso
alguns, ou possivelmente todos, atuem da mesma maneira”, pois problemas da
ação coletiva tornam-se evidentes pela dificuldade de fazer com que as pessoas
cooperem para seu benefício mútuo, impasse este que, resolvido, alcançaria a
cooperação mutuamente benéfica tanto para os empregados como para a orga-
nização. O que foi provado, depois, pela pesquisa de Hawthorne, cuja conclusão
foi que a cooperação entre os empregados traz resultados positivos para as orga-
nizações, ou seja, mais produção com menos custos.
Neste viés, Barnard (1971) afirma, por meio dos resultados apurados pela ex-
periência de Hawthorne e pelas alterações na convivência, que o “eu” deu lugar ao
“nós”, e a forma cooperativista de execução de tarefas e as atribuições do indivíduo
no sistema organizacional reestruturam essa relação e fazem dela o alcance dos
objetivos organizacionais. Ainda, muitas regulamentações são implementadas,
dentre elas, as questões ergonômicas, as quais trazem melhores condições de
trabalho com menos custos.
Ainda pelas pesquisas de Barnard (1971, p. 44), o indivíduo como “coisa total,
singular, única, independente, isolada, abarcando inúmeras forças e matérias pas-
sadas e presentes, que constituem fatores físicos, biológicos e sociais” estabelece
um conhecimento já tratado pela Abordagem Humanista das relações de traba-
lho e, também, pelos estudos realizados por Weber, que possibilitam a meritocra-
cia para aquele colaborador que produz, que exerce suas funções com dedicação,
assim como nos propósitos estabelecidos pela organização, não limitando o seu
objetivo próprio, mas sendo singular com a organização e sua forma de trabalho.

pensando juntos

Cooperação e organização, como são observadas e experimentadas, são sínteses con-


cretas de fatos opostos, bem como de pensamentos opostos e emoções dos seres
humanos. A função do executivo é exatamente a de facilitar a síntese de forças con-
traditórias em ação concreta, para reconciliar forças, instintos, interesses, condições,
posições e idéias conflitantes.
(Chester Irving Barnard)

37
Dentro dos estudos organizacionais, tem-se que o ser humano é racional e todas
UNIDADE 1

as suas escolhas dependem de um propósito que pode ter sido inspirado por
necessidades fisiológicas, psicológicas, financeiras, morais, pessoais etc. A racio-
nalidade das escolhas realizadas pelo indivíduo e seus objetivos determinará seu
comportamento na organização e suas decisões estarão dentro de um aspecto
cultural, em que sua questão pessoal será atrelada aos objetivos inicialmente
indicados na escolha daquela ou de outra organização para desenvolver suas
atividades (MARCH; SIMON, 1947).
Barnard (1938) aponta que as decisões são influenciadas por desejos, sejam
estes psicológicos, sejam fisiológicos, e, neste ínterim, explica-se o desejo, muitas
vezes, de aceitação na sociedade enquanto indivíduo que se relaciona e possui
possibilidades morais e materiais de realização pessoal. Esta forma é racional no
que tange ao momento quando o indivíduo traça seus planos de posse de bens
e melhorias de conhecimento para uma realização pessoal, e o ambiente organi-
zacional proporciona essa realização e as melhorias no comportamento humano
mantendo a racionalidade em alto nível.
Atuar racionalmente é fazer bem, enquanto puder, para si mesmo. “A noção
da racionalidade é definida para um indivíduo, não para uma coletividade de
dois ou mais indivíduos” (ELSTER, 1989, p. 29). Quando pensamos nas organi-
zações como uma personificação jurídica que foi criada por pessoas, precisamos
entender que, dentro desta personificação, estarão várias pessoas que se inter-re-
lacionam em interfaces para um objetivo coletivo, diferente, muitas das vezes,
dos objetivos individuais e pessoais, que diferem em grau de necessidades. Desta
forma, estudar as interações existentes no ambiente organizacional exige de seus
atores um posicionamento racional e coordenado para que os objetivos internos
da organização se relacionem com os externos, o que vem a ser o objetivo de cada
indivíduo (MARCH; SIMON, 1947).
Ainda dentro desta concepção, Elster (1989), March e Simon (1947) apontam
que, para atingir os objetivos organizacionais, é necessário que os meios utilizados
sejam estabelecidos por critérios internos e externos à organização. Nesta mesma
premissa, para a Administração Pública, os gestores que, por vezes, são políticos,
poderão extrapolar os princípios da racionalidade e, ainda, não alcançar os ob-
jetivos públicos que são o bem coletivo e não individual, por isto, a importância
sobre o olhar para a organização como um ser racional, com objetivos a serem
alcançados em distinção dos objetivos individuais de cada um.  

38
CONSIDERAÇÕES FINAIS

UNICESUMAR
Caro(a) acadêmico(a), esta unidade teve, por objetivo, tratar dos aspectos das
teorias trabalhadas pela Administração e sua importância até os dias de hoje,
principalmente para a Administração Pública.
Nas características apresentadas pela Administração Pública, a sua forma de
operacionalização poderá ser centralizada quando executada pela própria Ad-
ministração Pública, e, de forma indireta, quando tal administração descentraliza
seus trabalhos por meio de contratos licitatórios ou, ainda, das empresas públicas
ou de economia mista.
Para as teorias e abordagens da Administração, é importante salientar as ex-
pressivas contribuições das teorias científicas e sua ênfase nas tarefas. As teorias
Clássica e Neoclássica, que deram ênfase às estruturas organizacionais e, dentro
da Administração Pública, a organização formal e as funções do administrador
especialista e com competência técnica; a Teoria da Burocracia, evidenciada em
todos os procedimentos da Administração Pública, e a racionalidade, mesmo na
Teoria das Relações Humanas, em que a humanização trouxe outras concepções
para as normas e os procedimentos da Administração.
Caro(a) acadêmico(a), é muito bom trabalhar com um tema amplo como este,
que faz a base para as análises e formas de se administrar uma organização, seja
ela pública ou privada, e obter resultados positivos. Acreditamos que a contribui-
ção desta unidade será não apenas para a vida profissional de vocês, mas também
para o dia a dia. Não deixem de aprofundar seus estudos e buscar esclarecimentos.
Bons estudos!

39
na prática

1. Considera-se Administração Pública toda a estrutura de recursos materiais e hu-


manos preordenados com a finalidade de atender às necessidades da sociedade,
provendo a prestação de serviços públicos. Nesta contextualização sobre o funcio-
namento da Administração Pública, analise as afirmações a seguir:

I - A Administração Pública, enquanto instituição, assume características estruturais


para o alcance dos objetivos governamentais.
II - A Administração Pública não se pressupõe em um caráter funcional, tendo em
vista que não desempenha serviços funcionais para a sociedade.
III - A Administração Pública opera em atendimento às necessidades da socie-
dade por meio de seu conjunto de funções específicas e condizentes com
as Teorias da Administração.
IV - Operacionalmente, a Administração Pública executa suas atribuições go-
vernamentais perpétua e sistematicamente, por meio da técnica atribuída
pela legislação.

É correto o que se afirma em:

a) I, apenas.
b) II e III, apenas.
c) I, III e IV, apenas.
d) I, II, III e IV.
e) Nenhuma das alternativas está correta.

40
na prática

2. A Administração Pública tem, por objetivo principal, atender à sociedade e executar


as funções de administração de forma direta ou indireta, dependendo da legislação
aplicável a cada situação. Analise o exposto e assinale a alternativa correta:

a) A Constituição Federal é que designa as atribuições específicas do Estado, po-


dendo ser União, estados, Distrito Federal ou municípios.
b) Cada ente federado poderá desenvolver as atividades administrativas do Estado
sem contar com o princípio da legalidade.
c) As atividades administrativas precípuas do Estado, constantes da Constituição
Federal, poderão ser desenvolvidas por pessoas jurídicas de direito privado.
d) A realização de serviços à sociedade estará sempre atrelada a questões de pla-
nejamento contingencial.
e) Todo e qualquer serviço a ser realizado em nome do Estado, obrigatoriamente,
deverá atender ao princípio da eficácia.

3. Muitos exemplos de técnicas de Administração foram trazidos de estudos utilizados


por civilizações antigas, dentre elas, a Grécia, com conhecimentos sobre a democra-
cia, a estratégia e a igualdade de todos perante a lei. Considerando esta informação,
assinale a alternativa correta:

a) A democracia prega o liberalismo na forma de Administração Pública.


b) Por ética, os gregos consideram a responsabilidade dos políticos com funções
de Administração.
c) Por qualidade, os gregos consideram a forma de eficiência determinada pela
população.
d) Por moral, os gregos consideram a atribuição concedida aos governantes pelos
deuses.
e) Como forma burocrática, são estabelecidas as regras de interação entre os fun-
cionários públicos.

41
na prática

4. Um dos pressupostos trazidos pelas Teorias de Administração e muito utilizada


pela Administração Pública são os estudos sobre a burocracia atribuídos a Weber,
considerado um dos pilares da Teoria Clássica da Administração. Considerando as
práticas desenvolvidas pela Administração Pública no decorrer da história, a seguir,
avalie as situações propostas e assinale (V) para verdadeiro e (F) para falso:

( ) Os estudos de métodos para a Administração tiveram, por finalidade, criar pro-


cedimentos e processos para as atividades desenvolvidas.
( ) Na Administração Pública, os estudos de métodos foram implementados quando
a obrigatoriedade da eficiência no serviço público foi instalada na década de 90.
( ) Os estudos de métodos tiveram, por objetivo, eliminar o desperdício de esforço
humano e de movimentos inúteis.
( ) Os estudos de métodos fizeram com que a normatização na execução das ta-
refas e funções fosse atribuída por competência.

A sequência correta para a resposta é:

a) V, F, V, F.
b) F, F, V, V.
c) V, V, V, V.
d) F, F, F, F.
e) V, V, F, V.

5. Para todo e qualquer administrador, a finalidade é o alcance dos objetivos estabele-


cidos em um plano de trabalho. No ano de 2000, pelo Plano Plurianual – PPA e pela
Lei de Diretrizes Orçamentárias, o que já deveria ser atribuição do administrador
público tornou-se obrigação, com punições legais caso não houvesse seu cumpri-
mento. Com base no exposto, disserte sobre a importância do Ciclo PDCA para a
Administração Pública.

6. Muitas revistas apontam pesquisas realizadas em grandes organizações e as classi-


ficam, por “n” critérios, como as melhores organizações para trabalhar. Como você
avalia estas questões? Aponte cinco possibilidades que te chamam atenção na es-
colha de uma organização para trabalhar.

42
aprimore-se

Para aperfeiçoar o conhecimento sobre a administração pública, sugerimos maios


leituras em artigos sobre a Administração Pública contemporânea, como a RAC –
Revista de Administração Contemporânea, as publicações nos eventos de Admi-
nistração Pública, como a ANPAD, em que eventos mensais são realizados com
publicações de artigos científicos que apresentam este conteúdo e, também, suas
articulações e mudanças para a adaptação às novas formas de controle e de ação
para o bem da sociedade.
Para dar transparência aos atos administrativos e de gestão, nos quais o gestor
público tem o dever de eficiência no desenvolvimento de suas atividades, também,
por legislação própria, foram criados mecanismos para que o gestor público tenha o
dever de colocar a sociedade a par de como a gestão pública está sendo administra-
da, com isto, foi criado o PPA – Plano Plurianual, a LDO – Lei de Diretrizes Orçamen-
tária, e a LOA – Lei Orçamentária Anual. O PPA é um documento em que o gestor
abordará quais são os planejamentos estratégicos para sua gestão – quatro anos
de mandato. Na LDO, o gestor estabelece quais serão os recursos necessários para
atender ao PPA, e, na LOA, ano a ano, ele expõe o que já completou do PPA regis-
trado e autorizado pelo Legislativo para o seu mandato, e quais foram os resultados
apurados. Caso não tenha atendido o que foi planejado, o gestor deverá justificar
seus atos de governo.
Nestes documentos, o gestor público dará a transparência necessária a seus atos
de governo. A sociedade poderá acompanhar, de perto, todo o plano de trabalho e
como ele está sendo executado, da mesma forma como vocês verificaram no ciclo
PDCA, estudado nesta unidade, e que será, mais efetivamente, estudado e aborda-
do na Unidade 2. Estas reflexão e comparação serão muito válidas para entender a
complexidade e o alcance dos conhecimentos necessários ao gestor público.
Fonte: as autoras.

43
eu recomendo!

livro

Administração Pública
Autor: Cláudia Costin
Editora: Campus
Sinopse: o livro refere-se ao histórico do Estado e da Administra-
ção Pública brasileira. O tratamento dado é interdisciplinar, com
contribuições da ciência política, da economia, do direito admi-
nistrativo e constitucional e de Teoria Geral da Administração.
Aplicação: destinado a universitários, gestores públicos e políticos, preparando-os
para compreender a complexa relação entre o Estado e a sociedade, o aparelho
estatal e as diferentes funções desempenhadas pelas organizações públicas.

filme

Tempos Modernos
Ano: 1936
Sinopse: o filme retrata a história dos trabalhadores nas indús-
trias e as questões de fadiga, de trabalho repetitivo, da falta de
controle das organizações para o que, como e para quem produ-
zir, aspectos revelados na experiência de Hawthorne.

filme

Ford – O Homem e a Máquina


Ano: 2001
Sinopse: este filme retrata toda a trajetória da organização de
Henry Ford e, também, sua teoria da produção em massa. É vi-
sível, no filme, as questões do controle, das relações humanas e
as formas de administração. As questões de hierarquia e, tam-
bém, questões contemporâneas da sucessão organizacional bem
como a participação do governo nas organizações e o funciona-
mento de uma sociedade.

44
2
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
NO BRASIL

PROFESSORAS
Me. Elisabete Camilo
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett

PLANO DE ESTUDO
A seguir, apresentam-se as aulas que você estudará nesta unidade: • Apresentar a estrutura gover-
namental brasileira e os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo em cada esfera • Reconhecer os
princípios constitucionais e fundamentais para realizar a Administração e a gestão pública • Demons-
trar como ocorreu a evolução da Administração Pública no Brasil • Compreender como é a cultura
organizacional na Administração Pública.

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
• Caracterização e estrutura governamental • Princípios constitucionais e fundamentais da Administra-
ção Pública • Evolução da Administração Pública no Brasil • Cultura organizacional na Administração
Pública do Brasil.
INTRODUÇÃO

Prezado(a) estudante! Bem-vindo(a) à Unidade II.


Agora que você já conheceu as principais teorias da Administração, que,
inicialmente, foram abordadas sob o viés da Administração Científica, Hu-
manística e Comportamental, seguido das Abordagens Estruturalista, Con-
tingencial e Sistêmica até a Administração praticada na contemporaneidade
e, assim, conseguiu compreender as diferenciações entre as organizações do
primeiro, segundo e terceiro setores, podemos iniciar a seara do conheci-
mento sobre a Administração Pública e, desta forma, entendê-la ainda mais.
Para iniciarmos, serão apresentadas, nesta unidade, as principais ca-
racterísticas da Administração Pública e Governamental dentro da es-
trutura governamental, de forma que você compreenda, no âmbito geral,
como é a distribuição dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nas
esferas federal, estadual e municipal.
Serão apresentados os princípios fundamentais da Administração, o
famoso LIMPE, princípios de Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,
Publicidade e Eficiência, os quais norteiam a Administração Pública bra-
sileira, além de outros princípios que convém ao administrador público
saber, como os princípios de razoabilidade, proporcionalidade, continui-
dade, entre outros necessários à gestão pública.
Em seguida, você acompanhará como ocorreu a evolução da Adminis-
tração Pública no Brasil, pautada nos modelos de Administração Pública
Patrimonialista, Administração Pública Gerencialista, Administração Pú-
blica burocrática e pós-burocrática.
Por fim, para finalizar esta importante unidade, serão apresentadas, em
nossa última aula, as principais características da cultura organizacional na
Administração Pública do Brasil, de forma que você reconheça como essa
cultura pode ser administrada na busca por resultados mais satisfatórios
à população brasileira.
1
CARACTERIZAÇÃO E ESTRUTURA

UNICESUMAR
GOVERNAMENTAL

A Administração Pública tem, como características principais, todo um aparato


estruturado para realizar serviços públicos, visando à satisfação das necessidades
da população, ou seja, da coletividade, almejando sempre o bem comum.
De acordo com Nascimento (2006) e Matias-Pereira (2010), as principais
características da Administração Pública contemplam:
■ O aparelho do Estado, no contexto da Administração Pública, deve ser
entendido como a estrutura organizacional do Estado e seus três
poderes: Executivo (gestão), Legislativo (elaboração de leis e fiscaliza-
ção) e Judiciário (solução de conflitos), em três níveis: União, Distrito
Federal, estados e municípios.
■ O governo, o qual é constituído pela cúpula dirigente dos três poderes,
por um corpo técnico de funcionários e pela força militar, considerando
o Ministério Público, praticamente, como uma instituição “quarto-poder”.

47
■ Deve-se entender que a União, os estados, os municípios e o Distrito Fe-
UNIDADE 2

deral são Entidades Estatais de direito público com poderes políticos


e administrativos.
■ A pessoa jurídica ou privada é entendida como “entidade”.
■ Entidades Estatais são pessoas jurídicas de direito público.
■ Entidades Autárquicas são consideradas pessoas jurídicas de direito pú-
blico.
■ E as de natureza administrativa são as criadas por leis específicas para
a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da Entidade
Estatal que as criou, funcionando nos termos de suas próprias leis e regu-
lamento próprio, nas áreas econômicas, educacionais ou previdenciárias.
■ A Administração Pública, direta ou indireta, de qualquer dos poderes da
União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios, das entidades e
órgãos e agentes obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência (assunto que, oportunamente, trata-
remos, ainda, nesta unidade).

Os tópicos a seguir fazem referência aos poderes Legislativo, Executivo e Judi-


ciário, aos níveis de atuação desses poderes, à estrutura do Governo Federal e à
organização político-administrativa no Brasil.

Os três poderes e os níveis de atuação

O estudo das várias contribuições de historiadores e juristas que se dedi-


caram ao tema converge sobre alguns pontos do processo, que vai da de-
cadência do feudalismo até o surgimento do que se denominaria Terceiro
Estado, momento em que surgiu a Teoria da Tripartição dos Poderes.
Consagrada pelo pensador francês Montesquieu, na obra O Espírito das
Leis, baseada em John Locke, nasce a Teoria dos Três Poderes: Executivo,
Legislativo e Judiciário (ROSA, 2009).

48
No Brasil, as funções exercidas por cada poder estão divididas entre típicas

UNICESUMAR
(atividades frequentes) e atípicas (atividades realizadas raramente), conforme
visualizamos na citação de Rosa (2009, p. 47-48, grifo nosso):


Destarte, embora a função típica do Poder Legislativo seja legislar,
ele exerce função atípica jurisdicional quando, por exemplo, o Senado
Federal processa e julga o Presidente da República ou os Ministros
do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade (CF,
art. 52, I e II) e função atípica executiva quando trata da organização
de seus serviços e de seu pessoal (CF, arts. 51, IV e 52, XIII). O Poder
Judiciário, a seu turno, possui como atividade típica a jurisdicional,
mas excepcionalmente, tanto legisla, como por exemplo, ao elaborar
os regimentos internos dos Tribunais (CF, art. 96, I,“a”), quanto pratica
atos de natureza executiva, ao organizar os serviços e seu pessoal (CF,
art. 96, I, “a”, “b”, “c”). O mesmo se diga em relação ao Poder Executi-
vo, que exerce preponderantemente a função executiva e, de forma
atípica, a função legislativa, quando, por exemplo, edita medidas pro-
visórias (CF, art. 62) e leis delegadas (CF, art. 68) e julga, nos chamados
contenciosos administrativos. Portanto, a separação de funções, nos
moldes determinados pela Constituição Federal de 1988, não é ab-
soluta. O Poder Legislativo exerce tipicamente a função legislativa, o
Poder Judiciário, a função jurisdicional e o Poder Executivo, a função
executiva, mas não com exclusividade, de modo que a função típica
de um Poder é função atípica de outro.

Atualmente, fala-se, no Brasil, a respeito da existência de um quarto poder, exercido pelo


Ministério Público, o qual é o responsável pela defesa dos direitos fundamentais e pela
fiscalização dos poderes públicos, garantindo, assim, a eficiência do sistema. Cumpre res-
saltar, contudo, que há divergência de opiniões a respeito da existência desse quarto poder.
Os poderes da União são divididos em três, conforme Art. 2º da Constituição
Federal de 1988: “Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre
si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário” (BRASIL, 1988, on-line).

49
Poder Legislativo
UNIDADE 2

O Poder Legislativo tem, como


função típica, legislar e fiscali-
zar, como função atípica, admi-
nistrar (organização interna) e
julgar. O Poder Executivo (re-
presentado, por exemplo, pelo
Presidente da República) fica
encarregado de sancionar ou
vetar o projeto de lei.

O Poder Legislativo é representado pelo Congresso Nacional, e as atividades são


realizadas no Congresso Nacional pela Câmara dos Deputados e pelo Senado
(sistema bicameral). Estes, por sua vez, são definidos a partir de votação direta.
As atividades também se estendem à esfera estadual e à esfera municipal:


A atividade legislativa consiste, portanto, na elaboração do Direito
Objetivo, sendo que, na esfera federal está ela incumbida ao Con-
gresso Nacional, composto pela Câmara dos Deputados e pelo
Senado Federal (art. 44 da CF/88). O Poder Legislativo Estadual
é exercido pela Assembleia Legislativa, que, no Distrito Federal,
chama-se Câmara Legislativa. Já o Poder Legislativo Municipal é
exercido pela Câmara dos Vereadores, na forma do art. 29, inciso
IV, da CF/88. Ambos possuem sistema unicameral. O objetivo do
poder legislativo é elaborar normas de direito que são aplicadas a
toda sociedade, objetivando, por exemplo, a satisfação dos grupos
de pressão, a administração pública ou ainda em causa própria. Tem
também atividade fiscalizatória (ROSA, 2009, p. 53-54).

A atividade fiscalizatória é bastante ampla. Todas as pessoas, físicas ou jurídicas,


públicas ou privadas, que utilizam, arrecadam, guardam, gerenciam ou admi-
nistram dinheiro, bens e valores públicos, ou que, em nome de órgão público,
assumem obrigação de natureza pecuniária, estão sujeitas à prestação e tomada
de contas pelo controle externo e pelo sistema de controle interno de cada poder.

50
Esta função está relacionada à veracidade de orçamentos públicos, licitações,

UNICESUMAR
contratos firmados e, ainda, à contratação de funcionários públicos; em situações
específicas, julgar determinadas pessoas, como o Presidente da República ou os
próprios membros da assembleia.

Poder Executivo

O Poder Executivo tem a função de administrar os interesses da nação, no


Executivo, também se executam as leis. Os representantes deste poder têm,
como função típica, administrar a coisa pública (república) e, como função
atípica, legislar e julgar.


O Poder Executivo compreende, de um lado, o governo e, de outro,
a administração. Por função governamental, em sentido estrito, en-
tendem-se as atividades de condução política da sociedade e, por
função administrativa, a responsabilidade pela execução das leis e
decisões judiciais (ROSA, 2009, p. 56).

De acordo com Rosa (2009), esse poder se dá nos três níveis de atuação, ou seja,
no município, pelo prefeito, no estado, pelo governador, sendo o Presidente da
República o principal representante do Executivo (escolhido por votação direta
e apoiado pelos ministros de estados e secretários).

Poder Judiciário

Tem, como função básica, aplicar a lei a um caso concreto, geralmente, resultante
de conflito de interesses bem como os de natureza administrativa e legislativa.
De acordo com o portal do Senado Federal (BRASIL, [2020], on-line), são
órgãos do Poder Judiciário: o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tri-
bunal de Justiça (STJ).

51
1. Supremo Tribunal Federal (STF): é considerado o órgão máximo den-
UNIDADE 2

tro da estrutura do Poder Judiciário, cuja função é zelar pelo cumprimen-


to da Constituição Federal, e são indicados 11 ministros para compor
sua estrutura. Esta indicação é feita pelo Presidente da República após a
aprovação do Senado Federal.
2. Superior Tribunal de Justiça (STJ): tem, como responsabilidade, fazer
uma interpretação uniforme da legislação federal, cuja finalidade é julgar
causas relevantes que envolvam os governadores, os desembargadores, os
juízes, dentre outros. Como ocorre na estrutura do STF, sua composição
também é de ministros, mas em número maior, ou seja, 33 ministros.

Além do STJ e STF, o Poder Judiciário é composto pela Justiça Federal Comum e a
Justiça Federal Especializada (Justiça do Trabalho, Justiça Eleitoral e Justiça Militar).
■ Justiça Federal Comum: tem, como função, processar e julgar causas
em que estejam envolvidos órgãos do Estado (União, autarquias ou em-
presas públicas federais) na condição de réu, assistente ou oponente. A
Justiça Federal Comum tem sua composição formada por juízes federais,
regionais e juizados especiais.

No que se refere à competência da Justiça Federal Especializada, tem-se a


Justiça do Trabalho, a Justiça Eleitoral e a Justiça Militar:
■ Justiça do Trabalho: tem, como função, julgar conflitos entre tra-
balhadores e patrões. Sua composição é de juízes trabalhistas, que
atuarão, em primeira instância, nos Tribunais Regionais do Trabalho
(TRTs), e por ministros que atuam, em segunda instância, no Tribunal
Superior do Trabalho (TST).
■ Justiça Eleitoral: com o objetivo de garantir o direito ao voto direto e
sigiloso, descrito em nossa Constituição Federal, a Justiça Eleitoral tem
diversas funções, como regulamentar os procedimentos eleitorais e con-
ferir diplomas aos candidatos eleitos pelo povo, além de decretar a per-
da de mandatos e julgar irregularidades que possam ser praticadas nos
processos eleitorais. Os juízes eleitorais atuam na primeira instância e

52
nos Tribunais Regionais Eleitorais (TREs), e os ministros, em segunda

UNICESUMAR
instância, atuam no Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
■ Justiça Militar: tem, como função, processar e julgar crimes mi-
litares, sua composição é de juízes militares, cuja atuação ocorre
em primeira e em segunda instância, e por ministros do Superior
Tribunal Militar (STM).

Referente às organizações das Justiças Estaduais, elas são compostas por juiza-
dos especiais cíveis e criminais, nos quais atuam juízes de Direito (primeira
instância) e desembargadores nos Tribunais de Justiça (segunda instância). Nos
estados e no DF, há juizados especiais cíveis e criminais, cuja função é proces-
sar e julgar qualquer causa que não esteja sujeita à Justiça Federal Comum ou às
Justiças Especializadas.
É preciso observar que o STF e o STJ têm poderes sobre a Justiça comum
federal e estadual, que ocorrem da seguinte forma:
1. Em primeira instância, as causas são analisadas por juízes federais
ou estaduais.
2. Quando há recursos de apelação, estes são enviados aos Tribunais Regio-
nais Federais (TRFs), aos Tribunais de Justiça (TJs) considerados tribunais
de segunda instância, sendo que, nas decisões dos tribunais de última
instância das Justiças Especializadas (Militar, Eleitoral e do Trabalho),
cabe recurso ao STF.

conecte-se

Para compreender mais o assunto das Justiças Especializadas e suas instân-


cias, verifique quais foram as formas de apelação de uma cidadã ao Tribunal
de Justiça do Estado. A requerente solicitou recurso indenizatório contra gra-
ves sequelas estéticas devido à tomada de vacina antirrábica fornecida pelo
Estado, evidenciando, assim, a má prestação de serviço médico em um hos-
pital público. Acesse: http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4589.

53
Estrutura governamental federal
UNIDADE 2

De acordo com o portal do Senado Federal ([2020], on-line) e Nascimento (2006),


a estrutura governamental federal é formada por: ministérios, secretarias e órgãos
especiais, e ficam a seu cargo a formulação, a implantação e o acompanhamento
das políticas públicas. É importante salientar que o Presidente da República, por
meio de lei especial, pode criar, modificar a estrutura e extinguir ministérios,
secretarias e órgãos da Administração Pública. A seguir, são apresentados suas
principais funções e níveis de atuação.
Ministérios: são diretamente subordinados ao Presidente da República e
integram a cúpula administrativa, auxiliando o Poder Executivo (federal, esta-
dual e municipal), possuindo autonomia técnica, financeira e administrativa bem
como o papel de estabelecer estratégias, diretrizes e prioridades na aplicação dos
recursos públicos, na criação de normas, no acompanhamento e na avaliação dos
programas federais, cujos titulares são escolhidos pelo Presidente da República.
Destacamos, aqui, como exceção à subordinação ao Presidente da Repúbli-
ca, o Ministério Público Federal (MPF), que faz parte do Ministério Público da
União (MPU), cujo responsável é o Procurador-Geral. O MPU é composto pelo
Ministério Público do Trabalho, Ministério Público Militar e Ministério Público
do DF e territórios; juntos, o MPU e os Ministérios Públicos Estaduais, formam
o Ministério Público Brasileiro. Estes Ministérios não pertencem a nenhum dos
três poderes, pois o seu papel é fiscalizar o cumprimento das leis. No MPF, pro-
curadores da República atuam junto à Justiça Federal e do Estado; promotores e
procuradores da Justiça trabalham junto à Justiça Estadual.


O Ministério Público abrange o Ministério Público da União (que
compreende o Ministério Público Federal, o Ministério Público do
Trabalho, o Ministério Público Militar e o Ministério Público do
Distrito Federal e Territórios) e os Ministérios Públicos dos Estados
(CR/88, art. 128), que possuem funções descritas, em rol exemplifica-
tivo, no próprio Texto Constitucional (art. 129). Há ainda, ao lado do
Ministério Público comum, outro Especial, cujos membros oficiam
junto aos Tribunais de Contas (CF/88, art. 130) (ROSA, 2009, p. 71).

Ainda de acordo com Rosa (2009), o Ministério Público é autônomo, tem inde-
pendência assegurada pela Constituição e não pertence a nenhum dos poderes
54
públicos, exerce importante papel para a efetivação dos instrumentos, principal-

UNICESUMAR
mente em relação aos direitos sociais e individuais indisponíveis, que são parte do
controle jurisdicional indispensável, e à defesa da constitucionalidade das normas.
A Constituição Federal de 1988, em seu Art. 127, define o Ministério Público
como “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incum-
bindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses
sociais e individuais indisponíveis” (BRASIL, 1988, on-line).
De acordo com Rosa (2009), quanto à forma de atuação dos Ministérios Pú-
blico Militar, do Trabalho, do Distrito e Territórios, suas principais funções são
assim descritas:
■ Ministério Público Militar: incluem
ações penais no âmbito da Justiça Mi-
litar da União, cujas funções são decla-
rar indignidade ou incompatibilidade
para o oficialato, pedindo investigação
e instauração de inquérito e exercer o
controle externo da atividade de polí-
tica judiciária militar.

■ Ministério Público do Trabalho: atua


como árbitro e mediador em conflitos
trabalhistas coletivos até a fiscalização
de direito de greve.

■ Ministério Público do Distrito Fe-


deral e Territórios: seu papel é fiscali-
zar a execução dos programas e proje-
tos no âmbito federal.

55
UNIDADE 2

■ Ministério Público Eleitoral: atua


junto à Justiça Eleitoral, visando ga-
rantir a soberania popular por meio do O
E IÇÃ
voto, fiscalizando o processo eleitoral. EL

Secretarias: de acordo com portal da EBC (2012, on-line), estas secretarias atuam
em área estratégica, por exemplo, a área de Segurança Institucional e a de Direitos
Humanos. As secretarias especiais, assim como os demais Ministérios, com exce-
ção do MPU e MPF, são subordinadas diretamente ao Presidente da República.
Neste sentido, a Secretaria-Geral visa assessorá-lo em atividades que envolvam o
relacionamento e a articulação com os movimentos (sociais, entidades patronais
e de trabalhadores), visando captar informações e garantir a participação popular
na definição de agenda prioritárias em cada área de atuação. Lembrando que os
secretários têm status de ministros e são escolhidos pelo Presidente da República
e a atuação dessas secretarias está relacionada à Constituição Federal, que tem,
como princípio, contemplar a participação social como forma de democracia,
constituindo, assim, espaços que intencionam incorporar pautas de interesses
diversos da sociedade civil na elaboração das políticas públicas do Estado.
Órgãos especiais
Dentre os órgãos especiais, temos os conselhos e as agências reguladoras, cujas
finalidades e exemplos são descritos a seguir:
Conselhos: o fortalecimento dos conselhos, a partir da Constituição Federal
de 1988, tem, como finalidade, propor diretrizes, tomar decisões relacionadas às
políticas ou cuidar da gestão de programas. Dependendo da área e finalidade,
os conselhos podem contar com a participação de representantes de diversos
segmentos da Administração Pública (ministérios e órgãos do governo).
São exemplos de órgãos especiais: o Conselho Nacional de Defesa Civil (CON-
DEC), presidido pelo secretário nacional de Defesa Civil, contando com partici-
pação de representantes de vários ministérios e órgãos, designados pelo ministro
da Integração Nacional, e o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),
que, por sua vez, é composto por representantes de entidades de trabalhadores e da
sociedade civil, entidades empresariais e dos governos federal, estadual e municipal.
56
UNICESUMAR
conecte-se

Caro(a) aluno(a), no portal do governo são apresentados links de acesso


a cada um dos ministérios, secretarias e conselhos existentes no Brasil,
oferecendo diversas informações e as principais ações e atuações dos
mesmos na atualidade. Acesse o link disponível em: https://www.gov.br/
pt-br/orgaos-do-governo.

■ Agências reguladoras

Segundo Mesquita (2005), desde a década de 90, as agências reguladoras intensi-


ficaram a fiscalização na prestação de serviços públicos, praticada pela iniciativa
privada. Elas funcionam como órgãos direta ou indiretamente ligados à Adminis-
tração Pública e são dirigidas em regime de colegiado, representadas por um con-
selho diretor ou diretoria, geralmente, composto por conselheiros ou diretores,
sendo que um deles é nomeado pelo Presidente da República para ser o diretor
ou presidente. Os demais integrantes da direção das agências são escolhidos pelo
Presidente e, assim como ocorre em outros órgãos, antes de serem nomeadas, as
pessoas indicadas devem ser aprovadas pelo Senado Federal.
Atualmente, são em número de dez as agências reguladoras existentes no
Brasil, apresentadas a seguir (GOVERNO DO BRASIL, [2020], on-line):
1. Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL).
2. Agência Nacional do Petróleo (ANP).
3. Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL).
4. Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS).
5. Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA).
6. Agência Nacional de Águas (ANA).
7. Agência Nacional do Cinema (ANCINE).
8. Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ).
9. Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
10. Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC).
57
A organização político-administrativa do Brasil
UNIDADE 2

A organização administrativa mantém estreita correlação com a estrutura do


Estado e a forma de governo. O Brasil é uma federação formada pela união in-
dissolúvel dos estados, municípios e Distrito Federal, e constitui-se em Estado
Democrático de Direito, ao qual se assegura a autonomia político-administrativa.
A organização político-administrativa do Estado brasileiro compreende a União,
os estados membros, o Distrito Federal e os municípios, numa descentralização
territorial em três níveis de governo – federal, estadual e municipal, cabendo, em
cada um deles, o comando da administração ao respectivo Chefe do Executivo
– Presidente da República, governador ou prefeito.
A organização administrativa refere-se ao ordenamento estrutural dos órgãos
que compõem a Administração Pública, representando, em sentido formal, o
conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo e,
em sentido material, o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos
incluídos no Decreto-Lei nº 200/67, Art. 4, classificando a Administração Federal
em Direta e Indireta. Este Decreto dispõe sobre a organização da Administração
Federal, estabelecendo as diretrizes para a reforma administrativa e dá outras
providências (NASCIMENTO, 2006).
De acordo com o Decreto-Lei nº 200/67 (BRASIL, 1967, on-line):


Art. 4° A Administração Federal compreende:
I- A Administração Direta, que se constitui dos serviços integra-
dos na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios.
II- A Administração Indireta, que compreende as seguintes catego-
rias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista;
d) Fundações públicas.

58
De acordo com Nascimento (2006), a administração direta está ligada à Pre-

UNICESUMAR
sidência da República, aos ministérios e aos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário e exerce competências pautadas na centralização administrativa. Já a
administração indireta se caracteriza pelas atividades realizadas pela adminis-
tração descentralizada do Estado em todas as esferas.
A administração indireta (Art. 5º do Decreto-Lei nº 200/67) é composta por
fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e autar-
quias. São exemplos destas:
■ Fundações públicas: personalidade jurídica de direito privado, sem fins
lucrativos, por exemplo, a FUNAI, o IBGE e a Fundacentro.
■ Empresas públicas: personalidade jurídica de direito privado, com
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, por exemplo, a Caixa
Econômica Federal, o Banco Nacional de Desenvolvimento e a Empresa
Brasileira de Correios e Telégrafos.
■ Sociedade de economias mistas: personalidade jurídica de direito pri-
vado, com ações com direito a voto que pertencem à União, por exemplo,
a Petrobrás, a Bolsa de Valores e o Banco do Brasil.
■ Autarquias: personalidade jurídica com patrimônio e receitas pró-
prias para executar atividades típicas da Administração Pública; são
exemplos conhecidos: o Banco Central, as agências reguladoras, o Ins-
tituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) e órgãos
como o Conselho Administrativo da Defesa Econômica (CADE), o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico (CNPq) e, tam-
bém, as universidades federais.

Ainda de acordo com o Art. 5º do Decreto-Lei nº 200/67 (BRASIL, 1967,


on-line), a descentralização administrativa ocorre de duas formas: pela ou-
torga e pela delegação.
■ Outorga: quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere a titularidade,
por lei, de determinado serviço público, geralmente, por prazo indeterminado.

59
UNIDADE 2

conecte-se

Como ocorre a gerência pela outorga das águas, considerada patrimônio


público? A outorga de direito de uso de recursos hídricos é realizada pela
Agência Nacional de Águas (ANA) e demais informações sobre as relações
contratuais estão no link: http://www2.ana.gov.br/Paginas/institucional/
SobreaAna/uorgs/sof/geout.asp.

■ Delegação: quando o Estado realiza por contrato ou ato unilateral,


unicamente, a execução do serviço para que o ente delegado desem-
penhe ao público em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob
a fiscalização do Estado, por prazo determinado, como acontece
nos Contratos de Concessão ou Atos de Permissão. Neste caso, de
acordo com Aragão (2008, p. 3):


Os serviços públicos concedidos à iniciativa privada não per-
dem a sua natureza pública: à iniciativa privada é delegado o
seu mero exercício, permanecendo o serviço sob a titularidade
estatal exclusiva, nos termos do art. 175 da Constituição Federal.

Ainda conforme Aragão (2008), há diversas formas de delegação dos serviços


públicos além dos Contratos de Concessão e dos Contratos de Permissão. Há,
também, as Parcerias Públicas Privadas (PPPs), o Arrendamento, a Autorização
Contratual, a Franquia Pública, o Credenciamento, os Contratos de Gestão, o Ter-
mo de Parceria com OSCIPS, a Gerência Privada de Estabelecimentos Públicos,
Convênios e Consórcio Público. Estas formas de delegação dos serviços públicos
serão detalhadas na aula 4 desta unidade.

60
2
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS

UNICESUMAR
E FUNDAMENTAIS DA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA

A Administração Pública de qualquer poder da União, dos estados, do


Distrito Federal e dos municípios, seja direta ou indireta, deverá obede-
cer aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
eficiência, economicidade, razoabilidade e, ter, por finalidade precípua,
a promoção do bem-estar social, que será alcançado mediante a elabo-
ração de políticas públicas materializadas no Plano Plurianual – PPA e,
sua execução, em cada exercício financeiro por meio da Lei Orçamentária
Anual – LOA, especificamente ao PPA (NASCIMENTO, 2008). O Plano
Plurianual, a LOA e, também, a Lei das Diretrizes Orçamentárias – LDO,
serão abordados na Unidade 5 deste material.

61
Princípios constitucionais
UNIDADE 2

O Brasil é considerado uma República Federativa, formada pela União, pelo Dis-
trito Federal, pelos estados e municípios, e constitui-se como Estado Democrático
de Direito. De acordo com a Constituição Federal (BRASIL, 1988, on-line):


Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.

A Administração Pública, direta ou indireta, de qualquer dos poderes da União,


dos Estados, do Distrito Federal, dos municípios, entidades, órgãos e agentes
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência, com flexibilidade nos processos, sem ferir os trâmites legais e ações
administrativas. Esses princípios visam permitir que as instituições alcancem
seus objetivos, atendendo à sociedade com igualdade e respeito à Constituição
Federal (MATIAS-PEREIRA, 2010).
Os princípios são regras que apontam os caminhos os quais se deve seguir
para que haja coerência e harmonia para o ordenamento jurídico. A seguir, con-
forme previsto no Art. 37 da Constituição Federal, a finalidade desses princípios,
considerando as modificações feitas pela Emenda Constitucional nº 19 (BRA-
SIL,1988, on-line):


Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoa-
lidade, moralidade, publicidade e eficiência.

62
De acordo com Pinto (2008), são princípios básicos da Administração Pública:

UNICESUMAR
a legalidade, de forma que ao administrador somente é dado realizar o que está
previsto em lei; impessoalidade, a qual exige que a atuação do administrador
público seja impessoal e geral, não sendo atribuída ao agente público, mas à en-
tidade estatal a que se vincula; moralidade, o administrador deve atender, a um
só tempo, à lei, à moral e à equidade, deveres de boa e honesta administração;
publicidade, o que faz com que sejam obrigatórios a divulgação e o fornecimen-
to de informações de todos os atos praticados pela Administração Pública; e a
eficiência, o que impõe a necessidade de critérios profissionais e técnicos que
assegurem o melhor resultado.
■ Princípio da legalidade: somente é considerada legítima a atuação do
agente público ou da Administração Pública se for permitida por lei, pois
se não estiver autorizada, não é lícita.
■ Legalidade da impessoalidade: compreende a igualdade de tratamento
que deve ser dispensada ao administrado, é vedado tratamento discri-
minatório aos administrados que se encontrem na mesma situação. Este
princípio busca combater o desvirtuamento da atuação do administrador
público por meio de promoção pessoal, sendo, portanto, vedada a utiliza-
ção de nomes, símbolos e imagens nas realizações das administrações que,
em prejuízo do interesse público, promovam partidos políticos e agentes
públicos, comprometendo a legítima atuação administrativa.
■ Princípio da moralidade: evita que haja o distanciamento da atua-
ção administrativa da moralidade. A atividade administrativa deve ser
pautada não só pela lei, mas também por princípios éticos de boa-fé,
lealdade, probidade, deveres da boa administração. Razoabilidade (não
pode atuar segundo seus valores, mas aos valores comuns da coletivi-
dade, tutelado por ordem jurídica) e proporcionalidade (permanente
adequação entre meios e fins) são princípios gerais que ditam o princí-
pio da moralidade administrativa.
■ Princípio da publicidade: a Administração Pública tem o dever de dar
publicidade, esclarecimentos, conduzindo conhecimento por meio de
informações disponibilizadas a terceiros, com o conteúdo exato da di-
mensão do ato administrativo, para facilitar o controle dos atos admi-
nistrativos, justamente por ter de manter a transparência dos seus atos.

63
■ Princípio da eficiência: a Administração Pública deve ser organizada
UNIDADE 2

de tal forma que se obtenham os padrões mais modernos de gestão para


lograr os melhores resultados na prestação dos serviços públicos.

Ressalta-se que, em razão de outros princípios importantes na Administração, o


gestor deve estar atento:
■ Ao princípio da indisponibilidade: não é concedida liberdade absoluta
ao administrador sem prévia autorização legal.
■ A outro princípio importante ao administrador, que é o da conti-
nuidade, pois a prestação de serviços não pode sofrer interrupções
abruptas e imotivadas.
■ Ao princípio da autotutela: o de rever os seus próprios atos para revo-
gá-los quando inconvenientes ou anulá-los quando ilegais, e ao dever de
zelar pelos bens por meio de política administrativa, sem a necessidade
do auxílio do Poder Judiciário.
■ Ao princípio da especialidade, ou seja, as entidades não podem abando-
nar, alterar ou modificar as finalidades para as quais foram construídas.
■ Ao princípio da motivação, exigindo que o administrador público expli-
cite os pressupostos de fato e de direito da decisão prolatada, demonstran-
do compatibilidade entre ambos e correção da medida adotada.
■ Aos princípios já mencionados da proporcionalidade e da razoabilidade.
■ Ao princípio da segurança jurídica, do qual se salienta que o adminis-
trador público não deve, sem justa causa, invalidar atos administrativos,
desfazendo relações ou situações jurídicas consolidadas.

Princípios fundamentais da Administração Pública


De acordo com o Art. 6º do Decreto-Lei Nº 200 - de 25 de Fevereiro
de 1967, as atividades da Administração Federal obedecerão aos
seguintes princípios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenação.
III - Descentralização.
IV - Delegação de Competência.
V - Controle. (BRASIL, 1967, on-line).
64
O Quadro 1, a seguir, demonstra quais são e quais devem ser essas atividades:

UNICESUMAR
CAPÍTULO I - DO PLANEJAMENTO
Art. 7º A ação governamental obedecerá ao planejamento que vise pro-
mover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional,
norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e
compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembolso.

CAPÍTULO II - DA COORDENAÇÃO
Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução
dos planos e programas de governo, serão objeto de permanente coordenação.
§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administra-
ção, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática
de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e
funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo.
§ 2º No nível superior da Administração Federal, a coordenação será as-
segurada através de reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado
responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um
dos Ministros de Estado (art. 36), funcionamento das Secretarias Gerais (art.
23, § 1º) e coordenação central dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31).
§ 3º Quando submetidos ao Presidente da República, os assuntos
deverão ter sido previamente coordenados com todos os setores neles
interessados, inclusive no que diz respeito aos aspectos administrativos
pertinentes, através de consultas e entendimentos, de modo a sempre
compreenderem soluções integradas e que se harmonizem com a políti-
ca geral e setorial do Governo. Idêntico procedimento será adotado nos
demais níveis da Administração Federal, antes da submissão dos assuntos
à decisão da autoridade competente.
Art. 9º Os órgãos que operam na mesma área geográfica serão subme-
tidos à coordenação com o objetivo de assegurar a programação e execu-
ção integrada dos serviços federais.
Parágrafo único. Quando ficar demonstrada a inviabilidade de cele-
bração de convênio (alínea b do § 1º do art. 10), com os órgãos estaduais e
municipais que exerçam atividades idênticas, os órgãos federais buscarão
com eles coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de investimen-
tos na mesma área geográfica.

65
UNIDADE 2

CAPÍTULO III - DA DESCENTRALIZAÇÃO


Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser
amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se clara-
mente o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos
ou concessões.
§ 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que com-
põem a estrutura central de direção devem permanecer liberados das
rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de atos adminis-
trativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento,
supervisão, coordenação e controle.
§ 3º A Administração casuística, assim entendida a decisão de casos in-
dividuais, compete, em princípio, ao nível de execução, especialmente aos ser-
viços de natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público.
§ 4º Compete à estrutura central de direção o estabelecimento das
normas, critérios, programas e princípios, que os serviços responsáveis pela
execução são obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no
desempenho de suas atribuições.
§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou incon-
veniência, a execução de programas federais de caráter nitidamente local
deverá ser delegada, no todo ou em parte, mediante convênio, aos órgãos
estaduais ou municipais incumbidos de serviços correspondentes.
§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão
a autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis
sobre a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel
cumprimento dos programas e convênios.
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação,
supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado
da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realiza-
ção material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução
indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficiente-
mente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.
§ 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso,
aos ditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional.

66
UNICESUMAR
CAPÍTULO IV DA DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA
(Vide Decreto nº 83.937, de 1979)

Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento


de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior
rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos,
pessoas ou problemas a atender.
Art. 12. É facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e,
em geral, às autoridades da Administração Federal delegar competência para
a prática de atos administrativos, conforme se dispuser em regulamento.
Parágrafo único. O ato de delegação indicará com precisão a autorida-
de delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação.

CAPÍTULO V - DO CONTRÔLE
Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exer-
cer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particu-
larmente:
a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e
da observância das normas que governam a atividade específica do órgão
controlado;
b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância
das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens
da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplifi-
cação de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como
puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

Quadro 1 - Princípios fundamentais das atividades da Administração Federal


Fonte: Brasil (1967, on-line).

67
3
EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
UNIDADE 2

PÚBLICA NO BRASIL

O Brasil, conforme aponta Matias-Pereira (2010), se apresenta, concomitan-


temente, como um sistema político e uma organização. Nascido do sistema
político absoluto, passa, no século XIX, ao sistema político liberal, e adota a
democracia no século XX. O Estado nasce como uma organização patrimonial,
atravessando o século XIX e chegando ao final do século seguinte como bu-
rocrático, no final do século XX, passa a ser uma organização gerencial. Cons-
tata-se que ocorreram duas reformas administrativas significativas: a reforma
burocrática e a reforma da gestão pública.
■ Reforma burocrática: início na segunda metade do século XIX, refere-se
à transição do Estado Patrimonial para o Estado Burocrático (Weberiano).
■ Reforma da gestão pública: transição do Estado Burocrático para o
Estado Gerencial.

A partir do surgimento do Estado Moderno, existem, na trajetória da Adminis-


tração Pública, três formas de atuação: a Administração Pública Patrimonialista,
a Burocrática e a Gerencial. Uma síntese destes modelos é apresentada, a seguir
(CHIAVENATO, 2006; MATIAS-PEREIRA, 2010):

68
Administração Pública Patrimonialista

UNICESUMAR
As reformas não ocorreram de forma impositiva ou autoritária, mas por questões
de necessidade na maneira de gerir o Estado como sistema político. Na vigência
do Estado Absoluto, ou seja, no tempo dos monarcas, a Administração poderia ser
Patrimonial, pois não havia a necessidade de separação entre seu patrimônio e o
patrimônio público. No entanto, no Estado Liberal, esta mudança foi necessária,
uma vez que era nítida a separação entre o patrimônio dos governos e dos cidadãos
que, ao pagarem seus impostos, passam a exigir garantias das suas liberdades.
Na Administração Pública Patrimonialista, o aparelho do Estado atua como
uma extensão do poder do monarca. Os servidores possuem status de nobreza e
os cargos funcionam como recompensas, gerando o nepotismo, contribuindo para
a prática da corrupção e do controle do órgão público por parte dos soberanos.

conceituando

Nepotismo: termo utilizado para designar o favorecimento de parente ou amigos próxi-


mos em detrimento de pessoas mais qualificadas para ocupar um cargo.

Administração Pública Burocrática

Nasce na segunda metade do século XIX e tem, como objetivo principal, o com-
bate à corrupção e ao nepotismo patrimonialista.


A administração pública burocrática foi adotada para subs-
tituir a administração patrimonialista, que definiu as monar-
quias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado
eram confundidos. Nesse tipo de administração, o Estado era
entendido como propriedade do rei. O nepotismo e o empre-
guismo, senão a corrupção era a norma. Esse tipo de adminis-
tração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial
e as democracias parlamentares, que surgem no século XIX
(BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 4).

69
Suas principais características estão relacionadas ao desenvolvimento, à profissio-
UNIDADE 2

nalização, à ideia de carreira pública, à hierarquia funcional, à impessoalidade e ao


formalismo – legalidade ou poder legal, com a finalidade única de acabar com o
nepotismo e a corrupção. Diante deste contexto, torna-se necessário um controle
rígido dos processos e o ingresso na carreira pública, com regras claras na admissão.
Da mesma forma, o controle se estende às compras, visando evitar abusos, inefi-
ciência e incapacidade. Com o tempo, as regras passaram a sobrepor os interesses da
sociedade, e o modelo foi bom por muito tempo quando o Estado era menor, apoiava-se
em normas rígidas, o que não exigia um sistema descentralizado de gestão, afinal, conse-
guia executar seus serviços. Entretanto, quando o Estado passa a ser democrático e tem,
como responsabilidade, gerar o bem comum, por meio do atendimento adequado às
necessidades, cada vez mais crescentes, da população, ocorre a ampliação de suas fun-
ções nos campos socioeconômico e político, de forma que o aumento destas pressões
e a incapacidade de o Estado Burocrático atender de maneira satisfatória culminam na
reforma da gestão pública – o Estado Gerencial.
A diferença entre os modelos de Administração Pública Burocrática e Geren-
cial é bastante significativa, conforme apontado no quadro a seguir.

Administração Pública Buro-


Administração Pública Gerencial
crática

i. É orientada para o cidadão, voltada


i. É autorreferente e se con- para o consumidor, e se concentra nas
centra no processo, em suas necessidades e perspectivas desse con-
próprias necessidades e pers- sumidor, o cliente-cidadão.
pectivas, sem considerar a alta O administrador público preocupa-se em
ineficiência envolvida. oferecer serviços, e não gerir programas;
ii. Acredita em uma racionalida- visa atender os cidadãos e não às neces-
de absoluta. sidades da burocracia.
iii. Assume que o modo mais ii. Pensa na sociedade como um campo
seguro de evitar o nepotismo e de conflito, cooperação e incerteza, na
a corrupção é pelo controle rígi- qual os cidadãos defendem seus interes-
do dos processos, com controle ses e afirmam suas posições ideológicas.
dos procedimentos. iii. Parte do princípio que é preciso com-
iv. Não existe confiança. bater o nepotismo e a corrupção, mas
v. É centralizadora e autoritária. que não são necessários procedimen-
vi. Prega o formalismo, a rigidez tos rígidos, e sim, outros meios, como
e o rigor técnico. indicadores de desempenho, controle de
resultados, entre outros.

70
Administração Pública Buro-

UNICESUMAR
Administração Pública Gerencial
crática

iv. A confiança é limitada, permanente-


mente controlada por resultados, mas,
ainda assim, é suficiente para permitir
a delegação, para que o gestor público
possa ter a liberdade de escolher os
meios mais apropriados ao cumprimento
das metas prefixadas.
v. Prega a descentralização, com delega-
ção de poderes, atribuições e responsa-
bilidades para escalões inferiores.
vi. Preza os princípios de confiança e des-
centralização da decisão, exige formas
flexíveis de gestão, horizontalização de
estruturas, descentralização de funções e
incentivos à criatividade e à inovação.

Quadro 2 - Principais diferenças entre a Administração Pública Burocrática e a Administração


Pública Gerencial / Fonte: adaptado de Hood (1991;1995 apud MATIAS-PEREIRA, 2010).

Administração Pública Gerencial

Redefinido seu papel, o Estado deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvi-
mento econômico e social pela via de produção de bens e serviços para se adequar
ao novo papel, o gerencial. Dá-se início à transferência para o setor privado de
atividades que podem ser controladas pelo mercado.
Dessa forma, a questão da transparência passa a ter um lugar de destaque,
uma vez que a corrupção age como um enfraquecimento da democracia, da
confiança no Estado, da legitimidade dos governos e da moral pública.

pensando juntos

A corrupção no Brasil afeta diretamente o bem-estar dos cidadãos brasileiros. E o mais


grave, este dinheiro nem sempre retorna aos cofres públicos.

71
De acordo com Matias-Pereira (2010, p. 117):
UNIDADE 2


É oportuno ressaltar que grande parte das reformas de segunda e
terceira geração no Brasil depende da criação de novas instituições,
de mudanças constitucionais ou de alterações profundas no sistema
administrativo. Como essas mudanças afetam grandes interesses
políticos e econômicos, fica evidenciado que os próximos governos
devem continuar priorizando as reformas que o país ainda necessita
promover. É preciso incluir também na agenda política a criação de
um consistente programa nacional de combate à corrupção, que
possa garantir, de maneira eficiente, eficaz e efetiva, a transparência
e a ética na Administração Pública.

Conforme percebemos no cotidiano, a forma de atuação apresentada no contexto


público tem sido a descentralizada e baseada no controle por resultados. O Esta-
do tem terceirizado para empresas inúmeros tipos de serviços e, para entidades
públicas estatais (organizações sociais), boa parte dos serviços sociais e científi-
cos. Além dessas mudanças, o que sugere elevar o nível de eficiência do Estado
Democrático é a presença de cada vez maior número de reguladoras.
Corrobora-se Matias-Pereira (2010), o qual discorre sobre o surgimento da
Administração Pública Gerencial vir ao encontro da necessidade do desenvol-
vimento tecnológico, da abertura e expansão dos mercados e da globalização
da economia mundial. Esta reforma não deve ser vista como rompimento dos
princípios anteriores, e sim, como mais flexibilidade no processo para melhorar
o seu desempenho, prevalecendo sempre o interesse público, tornando o cidadão,
ao mesmo tempo, contribuinte de impostos e cliente dos serviços oferecido pelo
Estado. Para Filho et al. (2012, p. 2):


Desenvolver um padrão de excelência, traduzindo em qualidade, eficiên-
cia, eficácia e efetividade, na prestação de serviços públicos, é uma tarefa
de exclusivo compromisso e responsabilidade dos servidores públicos.

Se o serviço público é ruim ou não funciona, isto se configura numa avaliação


negativa do trabalho dos servidores públicos, e os cidadãos esperam que os ges-
tores e servidores propiciem a aplicação eficiente dos recursos públicos, de forma
que os serviços ofertados e demandados atinjam o esperado nível de excelência.

72
Paradigma pós-burocrático

UNICESUMAR
O paradigma gerencial contemporâneo, fundado em princípios de confian-
ça e da descentralização das decisões, exige formas mais flexíveis de gestão,
horizontalização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à
criatividade, contrapondo-se à ideologia anterior, de formalismo e rigor téc-
nico burocrático (CHIAVENATO, 2006).


No presente momento, uma visão realista da reconstrução do apa-
relho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a neces-
sidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência
de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea,
bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo bu-
rocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica
da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata sim-
plesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em
que está superada e as características que ainda se mantêm váli-
das como formas de garantir efetividade à administração pública
(CHIAVENATO, 2006, p.122).

A avaliação sistemática, as recompensas por desempenho e a capacitação


permanente – que já eram presentes na administração burocrática –, o
controle por resultados e a competição administrada estão se tornando
frequentes nas gestões públicas. O exemplo desta nova forma de gestão
é o caso de Minas Gerais.
De acordo com Telles e Assis (2009), há um modelo de premiação por
produtividade em implantação no estado de Minas Gerais. Este sistema se
tornou, em 2008, o maior sistema de remuneração variável da Administração
Pública Brasileira, ao premiar mais de 300 mil servidores públicos do serviço
estadual. A premiação foi baseada nos acordos de resultados e contratos de
gestão que já abrangem 93% dos órgãos mineiros.

73
UNIDADE 2

explorando Ideias

Esse artigo tratará do panorama histórico e evolutivo da implementação da gestão do


desempenho no Governo do Estado de Minas Gerais, abordando o novo modelo de ges-
tão do desempenho por competências e os desafios trabalhados ao longo do referido
projeto. A Gestão de Desempenho por Competências da Secretaria de Planejamento e
Gestão do Estado de Minas Gerais é referência para uma gestão como mecanismo de
Alinhamento Estratégico Institucional.
Para saber mais, acesse o link: http://www.spell.org.br/documentos/ver/50029/o-papel-
-da--avaliacao-de-desempenho-por-competencias--no-estado-de-minas-gerais-segundo-
-a-perspectiva-dos-servidores-publicos-estaduais-

4
CULTURA ORGANIZACIONAL
NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA DO BRASIL

As organizações públicas, como responsáveis pela prestação de serviços para a


sociedade, são consideradas sistemas complexos, interdependentes e dinâmicos,
uma vez que atuam e interagem em seu ambiente, de forma ininterrupta, por
meio de pessoas e tecnologias, troca de informações e estruturas organizacionais,
buscando cumprir suas atividades da melhor maneira possível.
Para Shepherd e Valência (1996, p.103-128 apud MATIAS-PEREIRA, 2010),
as situações que dificultam a Administração Pública são as seguintes:
74
■ A Administração Pública oferece serviços dos quais detém monopólio e

UNICESUMAR
isso propicia que tais serviços sejam produzidos de maneira ineficiente.
■ O controle dos eleitores sobre os políticos é incipiente, uma vez que as
organizações políticas destinadas a representar os eleitores dificilmente
trabalham sem atritos.
■ Há dificuldade por parte dos políticos em controlar os servidores pú-
blicos bem como em definir e mensurar, com exatidão, os resultados da
Administração Pública.

A cultura é a responsável por viabilizar a transformação da natureza e toda


a organização recebe influências do contexto cultural em que se insere,
principalmente as relacionadas ao contexto socioeconômico e cultural,
tanto no âmbito nacional como no internacional. As características cul-
turais peculiares à Administração Pública podem facilitar ou dificultar
as mudanças que precisam ser introduzidas para que os serviços públicos
alcancem mais efetividade, eficiência e eficácia.


No contexto das organizações públicas, a luta de forças se manifesta
entre o “novo e o velho”, isto é, as transformações e inovações das
organizações no mundo contemporâneo ante uma dinâmica e uma
burocracia arraigadas. As organizações públicas se deparam com a
necessidade do novo tanto em aspectos administrativos quanto em
políticos. Mais que isso, necessitam criativamente integrar aspec-
tos políticos e técnicos, sendo essa junção inerente e fundamental
para as ações nesse campo. Entretanto, essa busca de forças torna-se
necessária para se conduzir a uma reflexão, onde se possa obter as
melhores estratégias para descrever organizações públicas capazes
de atingir seus objetivos, que consistem em serviços eficientes à so-
ciedade (PIRES; MACÊDO, 2006, p. 83).

Uma das possibilidades para compreensão desta realidade para futuras in-
tervenções está na cultura organizacional, ou seja, a cultura é um dos pontos
chave na compreensão das ações humanas. As organizações estão inseridas
dentro de um ambiente e interagem com ele, recebendo influências e in-
fluenciando, de forma que as pessoas contribuem com este intercâmbio e são
agentes, sendo os seus valores componentes para a formação da cultura da
organização (MATIAS-PEREIRA, 2010).
75
De acordo com Medeiros (2006), apesar das críticas, a dimensão cultural foi
UNIDADE 2

uma das três dimensões nas quais se baseou o Plano Diretor em sua estratégia de
reforma do aparelho do Estado, que também abordou as dimensões institucional-
-legal e gerencial. O Plano Diretor propôs a substituição do Modelo Burocrático
Weberiano pelo modelo de Administração Gerencial.
A transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial fundou-se
na utilização de ideias e ferramentas de gestão mais recentes encontradas no setor
privado, como é o caso dos programas de qualidade, da reengenharia organiza-
cional, da terceirização, do planejamento estratégico e de outras que teriam sido
criticamente adaptadas ao setor público (PAULA, 2001 apud MEDEIROS, 2006).

Cultura em organizações públicas

Torna-se necessário conduzir uma reflexão sobre


a cultura organizacional brasileira, a fim de obter
as melhores estratégias para a administração das
organizações públicas, que consistem em serviços
eficientes à sociedade.
Conforme apontam Pires e Macêdo (2006, p. 84):


[...] por cultura entende-se aqui um conjunto complexo e multidi-
mensional de tudo o que constitui a vida em comum nos grupos
sociais. Seria ainda um conjunto de modos de pensar, de sentir e de
agir, mais ou menos formalizados, os quais, tendo sido aprendidos
e sendo partilhados por uma pluralidade de pessoas, servem de
maneira ao mesmo tempo objetiva e simbólica, e passam a integrar
essas pessoas em uma coletividade distinta de outras. É o resultado
de ações cujos componentes e determinantes são compartilhados
e transmitidos pelos membros de dado grupo.

Segundo Mintzberg et al. (2000 apud PIRES; MACÊDO, 2006, p. 88),

76

a cultura organizacional é a base da organização. São as cren-

UNICESUMAR
ças comuns que se refletem nas tradições e nos hábitos, bem
como em manifestações mais tangíveis — histórias, símbolos,
ou mesmo edifícios e produtos.

Para compreender a cultura de um país, é necessário entender a sociedade e a


cultura nacional, suas concepções de vida em sociedade, seus valores e suas for-
mas de governo; desta forma, passaremos à contextualização da cultura brasileira.
É importante salientar que os resultados apresentados por Pires e Macêdo (2006)
se propuseram a verificar os traços e as características da cultura organizacional de
organizações públicas sobre a representação que se relaciona às organizações públicas
“em geral”, não se aplicando a todos os tipos de organizações, mesmo porque muitas têm
gestão profissional e alto investimento em tecnologia, com resultados surpreendentes.
Desta forma, relataremos, aqui, alguns aspectos e traços, segundo a conclusão
dos estudos de Pires e Macêdo (2006).
■ Desenho organizacional: complexo em níveis hierárquicos múltiplos.
A estrutura demonstra paternalismo, gerando alto controle sobre a movi-
mentação do pessoal e da distribuição de empregos e cargos e comissões
dentro da lógica dos interesses dominantes. Além disto, são estruturas
altamente estáveis que resistem, de forma generalizada, a mudanças de
procedimentos e implantação de novas tecnologias.
■ Interferência política e administrativa: é regida por um governo de
poucas pessoas e patrimonialista bem como burocrática e corporativa, o
que orienta, fortemente, a gestão das organizações públicas.
■ Traços específicos: burocratismo, interferência política externa à organiza-
ção, autoritarismo centralizado, paternalismo, aversão ao empreendedorismo
e à descontinuidade de gestão, que levam ao reformismo de projetos em curto
prazo com conflitos, objetivos e gestão nem sempre profissionalizados.
■ Outras especificidades: apego às regras e rotinas, supervalorização da hierar-
quia, paternalismo nas relações, apego ao poder, entre outras, o que dificulta a
definição de processos internos na relação com inovação e mudanças, na for-
mação de valores e crenças organizacionais e na política de recursos humanos.

77
Em pesquisa recente realizada por Barreto et al. (2013) em um município bra-
UNIDADE 2

sileiro, evidenciou-se que um dos fatores que podem tornar a cultura da gestão
pública vulnerável é o fato de esta ser resistente ao novo, realizando tarefas do
mesmo modo que sempre fez.
A cultura organizacional influencia, diretamente, os servidores, na sua manei-
ra de pensar, agir ou até mesmo de realizar uma tarefa, e impacta, significativa-
mente, a decisão dos processos internos, as propostas de mudanças e inovações,
as políticas de recursos humanos e, em especial, a formação dos valores e das
crenças organizacionais. Conforme afirmam Barreto et al. (2013, p. 13):


O cenário torna-se preocupante quando essa cultura tende a se
perpetuar, tal fato explica porque os resultados obtidos por grande
parcela das organizações públicas no Brasil ficam abaixo da expec-
tativa dos colaboradores.

A cultura dentro da organização deve ser implementada sob a influência de líde-


res ou gestores que, por sua vez, influenciam os seus liderados, entretanto, como
afirmam Barreto et al. (2013, p. 14), “a lentidão acentuada nos procedimentos do
setor público contraria a célere mutação do mercado”.
A sugestão seria a atualização, principalmente dos recursos humanos e tecno-
lógicos. Desta forma, implantar um plano de cargos, carreiras e salários, visando
a melhor gestão de seu quadro de colaboradores, com mais oportunidades de
crescimento profissional e salarial. Além disto, a estruturação de uma política
que possa contribuir para a motivação, atração e retenção de pessoas se torna
necessária. Nota-se que a figura do colaborador passou a ser uma exigência do
mercado, de forma a gerar mais valoração do perfil do funcionário, o que acar-
retará benefício ao cidadão (BARRETO et al., 2013).

pensando juntos

A educação permanente e continuada dos servidores públicos seria suficiente para acarre-
tar a mudança da cultura organizacional pública, traduzindo-se em benefícios aos cidadãos.

78
CONSIDERAÇÕES FINAIS

UNICESUMAR
Prezado(a) estudante!
O sistema do governo, o aparelho do Estado, o conjunto de ideias, atitudes,
normas e processos e as formas de conduta humana devem atender, por meio da
estrutura dos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo, os interesses públicos,
que têm a missão de realizar atividades que visem garantir qualidade e bem-estar
aos seus cidadãos. Para tanto, é necessária uma estrutura adequada, e o Estado
Federativo está organizado em uma cúpula dos três poderes: Executivo, Legis-
lativo e Judiciário, nas três esferas de atuação no âmbito da União, do Distrito
Federal, dos estados e municípios.
A Administração Pública executa suas atividades de forma direta e indire-
ta, sendo a primeira a partir de órgãos integrados à estrutura administrativa, o
que ocorre de forma centralizada, e a segunda, a partir das autarquias, empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, o que ocorre de
forma descentralizada. Esta última ocorre de duas formas, pela delegação ou pela
outorga da titularidade do serviço público.
A Administração é orientada por regras e princípios; dentre os principais,
destacamos os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
publicidade e da eficiência; entre outros, foram citados o princípio da razoabili-
dade, da proporcionalidade e da motivação.
Ainda, nesta unidade, foi possível conhecer como ocorreu a evolução da Ad-
ministração Pública e de que forma os modelos contribuem e contribuíram para
a mesma, em determinado contexto histórico. Foram apresentados os modelos de
Administração Pública Patrimonialista, Burocrática e Gerencialista. Em seguida,
fizemos uma pequena discussão sobre o paradigma pós-burocrático, exemplifica-
do por uma ação concreta dos resultados que se esperam dos serviços públicos.
Por fim, caro(a) aluno(a), foram apresentadas a você algumas das caracterís-
ticas culturais que são peculiares à Administração Pública.

79
na prática

1. O Governo Federal e a Administração Pública atuam por meio de uma estrutura


composta por vários órgãos, agências e instituições, na forma da Administração
direta e indireta. Explique como ambas são estruturadas.

2. Considerando que a Administração Pública atua de forma centralizada e descentra-


lizada, descreva a maneira como ela atua em ambas as formas.

3. Apresente os princípios da Administração Pública, explicando por que eles são ne-
cessários.

4. Quais são os princípios fundamentais da Administração Pública? Explique, sucinta-


mente, seus principais aspectos.

5. Faça um resumo da evolução da Administração Pública, explicando os modelos


apresentados: Patrimonialista, Burocrático e Gerencial.

80
aprimore-se

Nos anos 90, a reforma do Estado se torna um tema central em todo o mundo. No
Brasil, o Governo Fernando Henrique Cardoso inicia a Reforma do Estado a partir
de 1995. O país passava por uma forte crise econômica iniciada nos anos 80 e agra-
vada na década de 1990. O cenário negativo de crise fiscal, social e hiperinflação
mostrava a necessidade de mudanças no modelo de gestão pública do país. Existia
um consenso entre Estado e sociedade quanto à importância da modernização da
administração pública, onde esta seria responsável pela prestação de serviços pú-
blicos de qualidade, prestados de forma eficiente, eficaz e com mais efetividade no
atendimento das demandas da sociedade.
Como dito anteriormente, a Reforma teve início com a criação do MARE. Fer-
nando Henrique nomeia o Ministro José Carlos Bresser Pereira. Este, após realizar
um diagnóstico sobre a Administração Pública Brasileira, apresenta um conjunto de
propostas chamado de Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).
No contexto da elaboração do Plano estava a crise de governança gerada pelo retro-
cesso burocrático advindo da Constituição de 1988 e a percepção de que o processo
de globalização reduzia a importância do Estado. Porém, a ideia de estado mínimo
não chegou a ser cogitada, pois a sociedade esperava que ele mantivesse a presta-
ção dos serviços existentes, mas cobrava mais eficiência por parte da administração.
O Plano Diretor tinha como principal objetivo a implantação do modelo gerencial
na administração pública brasileira. O projeto estava pautado em alguns pilares:
ajuste fiscal duradouro; reformas econômicas voltadas para o mercado; reforma da
previdência social e reforma do aparelho do estado, com vistas a aumentar sua “go-
vernança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as políticas
públicas (COSTA, 2008).

81
aprimore-se

O foco do PDRAE era claramente a reforma administrativa, esta priorizou a des-


centralização dos serviços sociais, a autonomia administrativa, o aumento da res-
ponsabilização (accountability) e da transparência, e a busca pela gestão por resul-
tados. A Reforma de 1995 buscou contribuir com o processo de modernização do
Estado. Na visão de Marini (1996), podemos resumir sua atuação em três dimensões
estratégicas. A dimensão institucional-legal, que busca o aperfeiçoamento de todo o
sistema jurídico-legal. A segunda se refere à dimensão cultural, que visa a substitui-
ção da cultura burocrática pela gerencial. A terceira dimensão é a da gestão, voltada
para a melhoria do desempenho das instituições públicas. Podemos sintetizá-la em
dois movimentos principais: o primeiro voltado para um programa de qualidade e
participação, incluindo a reestruturação estratégica, o estabelecimento de compro-
missos de resultado e desenvolvimento dos servidores; já o segundo foi definido
pela maior autonomia administrativa com a utilização de Agências Executivas e Or-
ganizações Sociais.
Em decorrência do PDRAE, o Estado tentou reduzir a sua participação na execu-
ção direta dos serviços públicos, através de privatizações. Foram criadas agências
reguladoras, que seriam responsáveis pela fiscalização dos serviços prestados pelos
concessionários. Alguns serviços públicos de interesse coletivo (educação, saúde,
cultura, etc.) foram divididos com o setor público não estatal – organizações sociais
(OSs) e organizações das sociedades civis de interesse público (OSCIPs). No tocante
à gestão, sai de cena o controle de processos e inicia-se o controle de resultados.
São criados as agências executivas e os contratos de gestão, com vistas a ampliar
a autonomia dos órgãos e instituições da administração indireta que optassem por
assinar um compromisso pelo alcance das metas.

Fonte: Santos (2017).

82
eu recomendo!

livro

GBRSP – Gestão Baseada em Resultado no Setor Público


Autor: Nelson Machado, Victor Branco de Holanda, José Francisco
Ribeiro Filho, Jorge Lopes, Marcleide Pederneiras
Editora: Atlas
Sinopse: o livro oferece recursos e conceitos que podem auxiliar
na mudança do paradigma pós-burocrático a caminho da imple-
mentação de uma cultura gerencial no serviço público. É uma
obra formatada a partir da contribuição de vários autores que discutem e apre-
sentam diversos temas fundamentais à Administração Pública, de forma bastan-
te didática; os conceitos permitem uma perspectiva para a institucionalização da
avaliação do desempenho e o resultado no setor público na prática.

conecte-se

“A História do Brasil por Boris Fausto” é uma série narrada por este his-
toriador, o qual, por meio de documentos e imagens de arquivo, traça
um panorama político, social e econômico do país, desde os tempos
coloniais até os dias atuais.

conecte-se

O website de Bresser-Pereira oferece uma gama de escritos do autor


na língua portuguesa e inglesa, além de diversas informações sobre
a política e a Administração Pública brasileiras bem como de temas
atuais mundiais.

83
3
A REFORMA GERENCIAL E A
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
CONTEMPORÂNEA
PROFESSORAS
Me. Elisabete Camilo
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett

PLANO DE ESTUDO
A seguir, apresentam-se as aulas que você estudará nesta unidade: • Compreender como se deu a
crise do Estado e a necessidade de reformulação das formas de Administração Pública • Conhecer
a proposta de Bresser-Pereira e apontar como foi e está sendo implementada na atualidade • Com-
preender quais são as ações de um governo empreendedor e de governança pública • Demonstrar,
na prática, como funciona o programa de Administração Pública e a desburocratização.

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
• A crise do Estado e a necessidade da reforma gerencial no Brasil • A Administração Pública Gerencial
e o governo empreendedor • A governança pública e os modelos gerenciais • Programa Nacional de
Gestão Pública e Desburocratização – Gespública.
INTRODUÇÃO

Prezado(a) estudante! Bem-vindo(a) à Unidade 3.


É imprescindível que você compreenda a forma como algumas prá-
ticas da Administração Gerencialista foram introduzidas no contexto da
Administração Pública e como ela está sendo vista por alguns autores/
pesquisadores que acompanham a evolução da Administração Pública e
da reforma do Estado.
Para isso, será apresentado, nesta unidade, o plano de estrutura de
reforma do Estado proposto por Bresser-Pereira; em seguida, você com-
preenderá que, concomitantemente à reforma, é solicitada, por parte do
governo e dos administradores, uma postura mais empreendedora para,
verdadeiramente, atender os nossos cidadãos e a sociedade da forma que
eles devem e precisam ser tratados em relação aos serviços públicos ofe-
recidos pelo Estado.
Não somente o Estado está imbuído do compromisso de mudar sua
postura frente aos novos desafios propostos pela Nova Administração Pú-
blica, mas também, de forma geral, a sociedade. Pelo princípio da gover-
nança pública, você verá como isso ocorre.
Caminhamos em busca da qualidade e, conjuntamente às mudanças
propostas pela Administração Pública Gerencial, o Gespública se propõe
a ser um instrumento de qualificação, de forma que, por meio de critérios
de desempenho, as organizações públicas são avaliadas por um comitê
executivo, na busca por demonstrar que merecem ser reconhecidas com
os prêmios de Qualidade na Gestão Pública.
Desta forma, você conhecerá como as organizações públicas têm de-
sempenhado e almejado essa qualidade, por meio dos critérios de avaliação,
buscando a melhoria da qualidade de seus serviços e seu reconhecimento
perante o cidadão e a sociedade brasileiros.
Nesta unidade, prezado(a) estudante, você começará a entender carac-
terísticas importantes de uma Administração Pública que busca ser efetiva,
eficiente e eficaz em seus objetivos.
1
CRISE DO ESTADO E A
UNIDADE 3

NECESSIDADE DA REFORMA
GERENCIAL
NO BRASIL

De acordo com estudos de Paula (2005), na busca por reformar o Estado e construir
um modelo de gestão pública mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros,
encontram-se duas vertentes de projetos políticos em desenvolvimento e disputa.
Um deles é o Plano Gerencial, introduzido no Brasil na década de 90 por Fernando
Henrique Cardoso, e o outro envolve a vertente societal, mais voltada para o conse-
lho de gestores e o orçamento participativo, com as mobilizações populares. Ambas
as vertentes estão imbuídas de ampliar a democracia no país e, nesta unidade, nos
deteremos na vertente administrativa. Na Unidade 5, ampliaremos o conhecimento
acerca da proposta ao Modelo de Orçamento Participativo.
Traçaremos, portanto, resumidamente, um panorama da crise no Brasil e a
emergência da reforma gerencial (BRESSER-PEREIRA, 2011):
■ Crise de Estado: a grande crise econômica da década de 80 reduziu as
taxas de crescimento, levou os países em desenvolvimento a terem sua
renda por habitante estagnada por quinze anos e implicou a crise de Es-
tado associada ao processo de globalização, que reduziu a autonomia das
políticas econômicas e sociais dos Estados Nacionais.
■ Crise fiscal e financeira: no Brasil, o período que compreende o final da
década de 80 até 1994 foi uma fase de estagnação da renda per capita e
de alta inflação (estabilizada somente em 1994 com o Plano Real); entre
os problemas, estavam a crise do petróleo, a crise fiscal e a perda de capa-
86
cidade de coordenar o Estado, o que levou à perda do crédito público e a

UNICESUMAR
uma poupança pública negativa.
■ Crise do modo de intervenção: caracterizou-se pelo esgotamento do
modelo protecionista de substituição das importações, pela falta de com-
petitividade, pelo fracasso de criar um Estado de bem-estar e pela crise
da forma burocrática de administrar o Estado, trazida em função do
retrocesso burocrático representado pela Constituição de 1988.
■ Crise no aspecto político: teve três momentos – a crise do regime militar, a
tentativa populista de voltar aos anos 50, com uma crise de adaptação ao regime
democrático, e a crise do impeachment de Fernando Collor de Mello, crise moral.


É essencial mostrar que a necessidade da reforma administrativa foi
causada pela excessiva complexidade que o governo brasileiro vai,
gradualmente, adquirindo quando passa a realizar tarefas referen-
tes ao desenvolvimento econômico. O aparelho estatal cresceu sem
racionalidade. O projeto desenvolvimentista implementado pelo re-
gime militar atribui ao Estado papel preponderante na alavancagem
do crescimento econômico e promoveu, por meio do Decreto-Lei nº
200, de 1967, a busca de um modelo organizacional coerente com a
estratégia definida pelo regime (CAVALCANTI, 2012, p. 292).

Nas décadas de 70 e 80, a grave crise nacional provocada pela crise internacio-
nal do Petróleo leva o governo a criar, em 1979, a Secretaria de Controle das
Estatais (SEST), como instrumento de controle dos recursos e dispêndios das
estatais e, somente em 1986, passa a ter mais poder e controle sobre as empresas
direta ou indiretamente controladas pela União, porém com demasiada ênfase
no poder e controle de seus diretores; há uma resistência acentuada por parte
das organizações da Administração indireta. Há ampla e profunda revisão do
papel do Estado, o que, por sua vez, ganhou pujança em 1988, com a promul-
gação da Constituição Federal (CAVALCANTI, 2012).
No Brasil, o movimento para o gerencialismo ganhou força a partir da dé-
cada de 90, principalmente pelo debate da reforma gerencial do Estado e pelo
desenvolvimento da Administração Pública, face às críticas ao patrimonialismo
e ao autoritarismo do Estado brasileiro, o que estimulou o consenso político de
caráter liberal. Assim, Bresser-Pereira, ao ser indicado para o Ministério da Admi-
nistração e Reforma do Estado (MARE), manifestou seu interesse pelas reformas
87
gerencialistas em outros países, a fim de estudar e formular uma proposta para o
UNIDADE 3

Brasil, o que faz em 1995 (após eleição e posse de Fernando Henrique Cardoso),
por meio do Plano Diretor da reforma do Estado, e esta é viabilizada pela pro-
mulgação da reforma constitucional de 1998 (PAULA, 2005).
Nos anos seguintes, foram realizadas as recomendações para essa reestruturação,
com o intuito de fortalecer seu núcleo estratégico e reformar o modelo de Adminis-
tração vigente, mudar da cultura burocrática para a gerencial e, também, introduzir
mudanças relacionadas à qualidade dos serviços e à reengenharia organizacional.
De acordo com Bresser-Pereira (2011), a primeira geração de reformas con-
fundiu-se com downsizing, levando a uma segunda geração, agora, mais imbuída
em aplicar os princípios e as práticas da nova gestão pública (NGP).
De acordo com Bresser-Pereira (2011, p. 31), em análise atual:


A reforma do Estado, além da reforma administrativa, envolve tam-
bém um plano diretamente fiscal, a reconstituição da poupança públi-
ca e a reforma da previdência social, e, no plano político, as reformas
políticas, visando dar mais governabilidade aos governos por meio
da constituição de maiorias políticas mais sólidas. Tais reformas, e
particularmente a Reforma Gerencial, partem do pressuposto de que
em um grande número de áreas, particularmente na social e científica,
o Estado pode ser mais eficiente, desde que use instituições e estra-
tégias gerenciais, e utilize organizações não estatais para executar os
serviços por ele apoiados, recusando, assim, o pressuposto neoliberal
da ineficiência intrínseca e generalizada do Estado.

Para Santos (2003), a governabilidade depende de várias questões, dentre elas: a)


a qualidade das instituições políticas quanto à intermediação de interesses; b) a
existência de mecanismos de responsabilização dos políticos e burocratas perante
a sociedade; c) a qualidade do contrato social básico. Estas dimensões remetem
à reforma política, essencial à reforma do Estado no Brasil.
Para Bresser-Pereira (2011), embora a reforma tenha um caráter institucional,
ela é executada em três dimensões: institucional-legal (forma de atuação do Esta-
do), cultural (tentando sepultar de vez o patrimonialismo e transitar da cultura bu-
rocrática para a gerencial) e de gestão (colocar em prática as novas ideias e oferecer
à sociedade um serviço de melhor qualidade a um custo menor – cidadão-cliente).
A seguir, serão apresentadas algumas destas propostas, práticas e tendências
atribuídas à reforma gerencial na Administração Pública no Brasil.
88
2
A ADMINISTRAÇÃO

UNICESUMAR
PÚBLICA GERENCIAL
E O GOVERNO
EMPREENDEDOR

As principais tendências de modificação do padrão burocrático de Weber, pelo


debate do modelo gerencial, se constituíram por:
■ Incentivar a adoção de parcerias com o setor privado e com organizações
do terceiro setor, como as organizações não governamentais – ONGs.
■ Ampliar a introdução de mecanismos de avaliação de desempenho in-
dividual e dos resultados organizacionais, baseados em indicadores de
qualidade e produtividade.
■ Dar maior autonomia às agências governamentais.
■ Descentralizar a política, apoiada no princípio do poder de decisão do
cidadão, visando melhorar a qualidade da prestação de serviços públicos.
■ Estabelecer o conceito de planejamento estratégico, em médio e longo
prazos adequados às mudanças no mundo contemporâneo.
■ Flexibilizar as regras que regem a burocracia pública, principalmente do
Direito Administrativo.
■ Flexibilizar a política de pessoal, mantendo a profissionalização do ser-
vidor público como prioridade do governo bem como a manutenção do
conceito de carreira.
■ Motivar e valorizar a ética no serviço público.
■ Desenvolver habilidades gerenciais, em especial, nos níveis de médio e alto es-
calão, principalmente as voltadas à Administração (produtividade, qualidade,
inovação, modernização do fluxo de decisões, entre outras) (SANTOS, 2003).
89
Dois modelos são apresentados como alternativas ao modelo burocrático, sendo
UNIDADE 3

um a Administração Pública Gerencial (APG), e o outro, o governo Empreende-


dor (GE), pois são modelos organizacionais que incorporam prescrições para a
melhora da efetividade da gestão das organizações públicas. De acordo com Pes-
sin (2013), os processos de mudança têm, como foco, o comportamento dos em-
preendedores. Alguns marcos são apontados rumo à reforma pública gerencial:
1. A reforma para uma administração pública gerencial ocorreu com a
promulgação do Decreto Lei nº 200, em 1967, que promoveu a transfe-
rência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias e
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, pois não
atendiam mais aos anseios da sociedade, voltando o seu foco para o cida-
dão (SANTOS, 2003; CAVALCANTI, 2012). O Plano Diretor da reforma
do Estado, em 1995, pelo ministro Bresser-Pereira, apresentou-se como
a nova forma de gestão da coisa pública (res publica) mais compatível
com os avanços tecnológicos e com o avanço da democracia, além de ser
mais ágil.
2. O que é demonstrado na Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho
de 1998, à Constituição de 1988, que, entre outros assuntos, “modifica o
regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública,
servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas”
(BRASIL, 1998, on-line, grifos da autora), deixou bastante claro o marco
da transformação da Administração Pública Burocrática para a Gerencial,
no contexto mais amplo da reforma do Estado brasileiro (NETO, 1998).
3. O código da qualidade dos serviços públicos, em 1998, foi um instru-
mento importante, visando garantir a qualidade dos serviços de natureza
pública (energia elétrica, água e esgoto, telecomunicações, saúde pública,
educação básica, segurança pública, proteção ao meio ambiente e trans-
porte) (SANTOS, 2003).
4. O Plano Plurianual (PPA) foi aprovado em 1999 e realizado como um
desafio organizacional envolvendo gestão, planejamento e recursos hu-
manos, por meio de programas, visando resgatar a transparência na alo-
cação dos recursos humanos e obtenção de resultados. O PPA federal
2000/2003 buscou implantar uma nova espécie de gerência, envolvendo
eficiência, eficácia, custo e efetividade, diferentemente da existente na Lei
n° 4320/64 (efetividade). A nova visão promoveu uma reforma gerencial
do orçamento – controle, gerência e planejamento (SANTOS, 2003).
90
5. Os cerca de 350 programas advindos do “Avança Brasil e Gestão Pública

UNICESUMAR
Empreendedora” vieram como um modelo de transformação da Admi-
nistração Pública – instrumento de planejamento e coordenação, por
meio do PPA 2000-2003, no sentido de melhorar a governança.

A seguir, é demonstrado como deveria ser a área de atuação do Estado na nova


perspectiva da visão gerencialista de Bresser-Pereira e como fica a Administração
Pública Gerencial (AGP) nessa perspectiva. Em seguida, são descritas as ações de
uma gestão empreendedora e de um governo empreendedor.

A reforma gerencial de Bresser-Pereira

A área de atuação do Estado é delimitada pelas seguintes atividades: (1) as ativida-


des exclusivas; (2) os serviços sociais e científicos não exclusivos ou competitivos
e (3) a produção de bens e serviços para o mercado, sendo que, em algumas dessas
áreas, há as atividades principais (core activities) e as auxiliares ou de apoio. O
quadro, a seguir resume, com uma simples matriz, estas distinções, sendo que,
nas colunas, temos as atividades exclusivas do Estado, nas linhas, as atividades
principais e as de apoio ou auxiliares.

Produção
Serviços
Atividades Exclusivas de bens e
Sociais e
do Estado serviços para
científicos
o mercado

P P
Atividades ESTADO u r
b i
principais (core) enquanto pessoal l v
i a
c t
i i
z z
a a
Atividades ç ç
ã ã
auxiliares o o
Te r ce i ri z a ç ã o

Quadro 1 - Delimitação da área de atuação do Estado / Fonte: adaptado de Bresser-Pereira


(2011, p. 96).

91
Fazendo a análise das colunas, politicamente, o Estado é uma organização buro-
UNIDADE 3

crática que detém o “poder extroverso” sobre a sociedade civil existente em um


território, sendo as atividades exclusivas de Estado derivadas da própria defi-
nição do que é esta instituição. As organizações privadas e públicas não estatais
têm poder apenas sobre os seus funcionários, enquanto o Estado tem poder fora
dele, chamado também de “poder de Estado”, quais sejam: legislar, punir, tributar
e realizar transferências de recursos a fundo perdido (BRESSER-PEREIRA, 2011).
De acordo com Bresser-Pereira (2011), o Estado detém esse poder para as-
segurar a ordem interna (garantir propriedade e contratos, defender o país de
inimigos externos e promover o desenvolvimento econômico e social). Ativi-
dades exclusivas implicam, também, aquelas monopolistas, sem concorrência.
Além destas atividades, outras correspondem ao Estado Social, por exemplo, a
formulação de políticas na área econômica e social e a realização de transferências
para essas áreas bem como as atividades econômicas que lhe são exclusivas, como
garantir a estabilidade da moeda, por exemplo.
Em oposição às atividades exclusivas dos Estados, temos a produção de bens
e serviços para o mercado, inicialmente, estas eram monopolizadas, estatizadas,
agora, são privatizadas, principalmente a partir da década de 80, influenciadas
pela crise fiscal. Foi necessário estabelecer agências reguladoras autônomas, capa-
zes de impor os preços que prevaleceriam se houvesse mercado. Por fim, as ativi-
dades na área social e científica que não lhe são exclusivas, e que não envolvem
poder no Estado. Incluem-se escolas, universidades, centros de pesquisa científica
e tecnológica, creches, ambulatórios, hospitais, entidades de assistência a carentes,
museus, orquestras sinfônicas, oficinas de arte, emissoras de televisão, rádio ou
cultural. Seu financiamento em grandes proporções é uma atividade exclusiva
do Estado, pois seria difícil garantir educação fundamental e saúde gratuita de
forma universal contando com caridade pública, por isso, implica publicização e
não privatização, ou seja, transferência para o setor público não estatal.
Comumente, como salienta Bresser-Pereira (2011), só se faz referência a duas
formas de propriedade, a pública e a privada, levando as pessoas a se referirem às
entidades de caráter essencialmente público, sem fins lucrativos, como “privados”.
Na expressão de Mintzberg (1996 apud BRESSER-PEREIRA, 2011), são orga-
nizações públicas não estatais e fazem parte do terceiro setor ou são organizações

92
sem proprietários. As Universidades Católicas Brasileiras (PUCs), por exemplo,

UNICESUMAR
ou a Santa Casa de Misericórdia de São Paulo não são entidades privadas, mas
públicas, porém, como não fazem parte do aparelho do Estado e não são subor-
dinadas ao governo, não têm, em seus quadros, funcionários públicos, não são
consideradas estatais, mas sim, públicas não estatais com outros nomes (entidades
do terceiro setor, sem fins lucrativos, não governamentais etc.).
Passando, agora, para nossa análise das linhas, temos as atividades principais
(core functions) e as atividades auxiliares ou de apoio. As atividades principais
são aquelas propriamente do governo, atividades em que o “poder do Estado” é
exercido. São as ações de legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir polí-
ticas, fomentar, sendo necessário que os políticos e a alta burocracia estatal, no
núcleo estratégico, juntamente com a média administração, contem com o apoio
de uma série de atividades auxiliares, como limpeza e vigilância. Essas atividades
auxiliares podem ocorrer pela terceirização, porém, com exceções, quando a ati-
vidade exclusiva não recomenda a terceirização. Dentre as atividades exclusivas
de Estado, distinguem-se:
a) O núcleo estratégico (definição de políticas públicas) faz parte do nível
federal (presidente, ministros, parlamentares, magistrados e procurado-
res), do nível estratégico (altos administradores públicos) e dos Três Po-
deres (responsáveis pela administração do Estado). Nos níveis estadual
e municipal, existem os correspondentes núcleos estratégicos.
b) As agências descentralizadas (execução das políticas públicas). O setor
das agências descentralizadas é formado por aquelas atividades ou fun-
ções nas quais o Estado exerce poder (policiar, defender o país, repre-
sentar o país internacionalmente, regulamentar, julgar, fiscalizar, tributar,
realizar transferências), incluindo a polícia e as forças armadas, órgãos de
fiscalização e regulamentação e os de transferências de recursos, como o
Sistema Único de Saúde (SUS) etc.

O quadro, a seguir, retoma as categorias apontadas no quadro anterior e resume as


relações entre estas variáveis, sendo a propriedade pertencente ao núcleo estratégico
por definição estatal; as instituições típicas, as secretarias formuladoras de políticas
públicas e o contrato de gestão, usado para controlar as agências descentralizadas.

93
FORMA DE
FORMA DE PROPRIEDADE
UNIDADE 3

ADMINISTRAÇÃO
INSTITUIÇÕES
Pública não
Estatal Privada Burocrática Gerencial
estatal
Secretarias
NÚCLEO
formuladoras
Atividades exclusivas do Estado

ESTRATÉGICO
de políticas
Congresso, tribu-
públicas
nais superiores,
Presedência, cúpu- Contrato de
la dos ministérios gestão

UNIDADES DES-
CENTRALIZADAS
Polícia, regula-
Agências
mentação, fisca-
executivas e
lização,fomento
reguladoras
da área social e
científica, seguri-
dade social
SERVIÇOS NÃO
EXCLUSIVOS
Organizações
Escolas, museus,
sociais
hospitais e cen- Publicização
tros de pesquisa

PRODUÇÃO PARA
Empresas
O MERCADO Privatização privadas
Empresas estatais

Quadro 2 - Formas de propriedade, de administração e instituições.


Fonte: adaptado de MARE (1995) e Bresser-Pereira (2011).

As unidades descentralizadas com poder do Estado serão as agências executivas


e reguladoras, com propriedade estatal; os serviços científicos e sociais terão
propriedade pública não estatal e a instituição típica será a organização social. As
empresas estatais deverão ser privatizadas (BRESSER-PEREIRA, 2011).

pensando juntos

As empresas estatais deverão ser privatizadas. Esta afirmação de Bresser-Pereira nos leva
a pensar sobre o papel do Estado. Qual é este papel, realmente? Conseguirá o Estado
manter-se forte, desta maneira?

94
Apenas para conhecimento, no segundo mandato de Fernando Henrique Car-

UNICESUMAR
doso, o MARE foi extinto e absorvido pela SEGES (Secretaria de Gestão do Mi-
nistério do Planejamento, Orçamento e Gestão). Desde 23 de janeiro de 2012, a
partir do Decreto nº 7.675, promoveu-se a revisão sobre estrutura regimental do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o que teve, como resultado, a
fusão entre a Secretaria de Gestão (SEGES) e a Secretaria de Recursos Humanos
(SRH), agora, fundidas na Secretaria da Gestão Pública (SEGEP), com o objetivo
de formular políticas e diretrizes para a gestão pública e de pessoal.

Ações da Gestão Pública Empreendedora

De acordo com Martins (2000), as ações da Gestão Pública Empreendedora, no


Programa de 2000-2003, “Avança Brasil”, foram baseadas em quatro programas
da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:


gestão pública empreendedora: voltada à promoção na transfor-
mação da gestão pública, visando a ampliação dos resultados para os
cidadãos e a redução de custos; qualidade dos serviços prestados
aos cidadãos: que busca promover a melhoria da qualidade dos ser-
viços públicos; desburocratização: que visa proteger as pessoas da
opressão burocrática; e valorização do servidor público: voltada
à flexibilização de pessoal, ampliação da autonomia e responsabili-
zação (MARTINS, 2000, p. 3, grifos do autor).

De acordo com Martins (2000), todos esses programas compreenderam ações


destinadas a produzir determinadas respostas às demandas da sociedade e foram
integrados ao PPA – Plano Plurianual, dando mais visibilidade às oportunidades
de investimento e potencializando a alavancagem de meios extraorçamentários,
mediante parcerias com os entes da federação. Os eixos de Integração e Desen-
volvimento Nacionais permitiram uma visão estratégica, em longo prazo, bem
como sinalizaram problemas, vocações e potencialidades de cada região.
Valente (2001), Secchi (2009) e Pessin (2013) apontam alguns traços do que
é considerado um governo empreendedor, baseados na obra Reinventando o
Governo (1992), de David Osborne e Ted Gaebler:

95
■ Tem ação ampla e é um governo catalisador: o governo amplia sua
UNIDADE 3

ação, pois catalisa o setor público, o privado e o voluntário no que cada


um sabe fazer melhor, de modo que o governo deixa de ser provedor
direto do serviço público e passa a ser catalisador. Desta forma, cabe ao
governo: definir os problemas, reunir recursos, modelar e dar rumo à
sociedade, definir a política a ser seguida, manejar, o máximo que puder,
as instituições econômicas e sociais, enfim, cumprir a ação regulatória.


De acordo com Osborne, o que o governo sabe fazer melhor é o
gerenciamento de políticas governamentais, a regulamentação das
atividades, a prevenção da discriminação e exploração, a garantia da
continuidade e estabilidade dos serviços públicos, a defesa da coesão
social, já o que as empresas sabem fazer melhor são as tarefas eco-
nômicas, obviamente as que visam os lucros, tarefas que envolvem
inovação, treinamento mais rápido, capacitação melhor das pessoas,
repetição de experimentos bem sucedidos (VALENTE, 2001, p. 2).

Outras considerações de Valente (2001) se referem à questão do tempo de ava-


liação da gestão, pois enquanto o governo discute de quatro em quatro anos, a
gestão privada discute cotidianamente, desfazendo-se, rapidamente, das questões
consideradas obsoletas ou inúteis. Já no terceiro setor, o voluntário, as tarefas não
lucrativas envolvem compaixão e solidariedade, as quais exigem confiança ampla
dos clientes, o que depende da ação direta do pessoal, aconselhamento individual,
aplicação de regras e conduta moral. Nas ONGs ou numa entidade religiosa,
pode-se exigir determinado comportamento, já para o servidor público, não se
pode determinar ou exigir regras de conduta moral.
■ Promove a competição, é um governo competitivo: de acordo com
Osborne e Gaebler (1992 apud VALENTE, 2001), os serviços públicos
são de 30 a 95% mais caros do que os terceirizados. Isso acontece porque
a iniciativa privada trabalha sob o sistema de competição, e o governo
não, porém a questão não é ser público ou privado, e sim, a competição
versus o monopólio, sendo a competição mais vantajosa, uma vez que
são estimuladas a eficiência e a inovação. É só comparar as atividades
realizadas pelo sistema de monopólio e as da concessão ou permissão na
mesma área. Desta forma, a competição deve ser estimulada, no público

96
e no privado, inclusive a competição interna, caso contrário, todos têm o

UNICESUMAR
direito de procurar aquilo que lhes sirva melhor.
■ É um governo que se orienta pela missão: missão em vez de regula-
mentos, o que implica conceder poder às pessoas na tomada de decisão,
dar-lhes autonomia.
■ É um governo que investe nos resultados: focar no sucesso em vez de
investir nos resultados, ou seja, investir no sucesso significa não investir
nos fracassos; citamos o exemplo do servidor que atinge os resultados e
não aquele que é mais bem pago por antiguidade ou nível hierárquico.
■ O governo é orientado para o cliente no setor público: é importan-
te, também, fazer a distinção entre o cliente que representa sociedade e
a reforma da qualidade. Fazer prevenção elimina problemas, e isso não
acontece quando se cria a burocracia.
■ O governo deve ser empreendedor, o que implica mudança de ati-
tudes: os gerentes devem estar atentos a quatro atitudes, numa visão em
longo prazo: (1) inativismo, esta questão de “a Deus pertence” deve ficar
no teórico; (2) reativismo,“o passado era melhor”, que é uma forma de re-
sistência à mudança, é melhor admitir que existe futuro; (3) preativismo,
predizer o futuro e preparar-se para ele, aproveitar as oportunidades; (4)
interativismo, o futuro é uma sucessão de estados presentes, ou seja, “o
que eu fizer hoje determinará o meu amanhã”. Esforçar-se para aumentar
seus ganhos e ampliar os serviços.
■ Um governo descentralizado: o governo empreendedor descentraliza
a autoridade, abdicando da hierarquia em nome de trabalho de equipe
e da participação e esta é necessária a qualquer custo. Os servidores são
mais eficientes e inovadores, ficam com o moral mais elevado, sentindo-se
mais capazes e com mais responsabilidades.
■ Prefere os mecanismos de mercado a práticas burocráticas, é um go-
verno orientado para o mercado: não é mais possível resolver os proble-
mas aumentando os impostos e programas administrativos. É melhor usar as
soluções de mercado, o que está ocorrendo em todos os lugares do mundo.
■ Transferência do poder ao cidadão, é um governo que pertence à
comunidade: atribuir a responsabilidade também aos cidadãos, não ficar
somente por conta do governo. Esta é uma discussão basilar dentro da
reforma gerencial.

97
De acordo com Martins (2000), a gestão empreendedora tem, como propósitos,
UNIDADE 3

reduzir custos e melhorar a qualidade dos serviços prestados ao cidadão, tendo


como princípio básico um novo paradigma de gestão voltado para resultados,
focado no cliente-cidadão, baseado em parcerias, compromisso, responsabiliza-
ção, autonomia, risco, iniciativa, aprendizado conjunto e trabalho em rede. Serve
como orientação para transformar a burocracia pública e melhorar a governança.
Para Diefenbach (2011 apud VALADARES et al., 2012), o empreendedoris-
mo público implica um papel inovador e proativo do governo, de forma a trazer
melhorias na qualidade de vida, com a inclusão de geração de receitas alternativas,
melhoria dos processos internos e desenvolvimento de ações inovadoras para a
satisfação das necessidades sociais e econômicas do país.
O potencial do EP relaciona-se à adoção deste construto no âmbito da apro-
priação de técnicas gerenciais na Administração Pública. Estas técnicas, quando
bem delimitadas e adaptadas ao contexto local, podem contribuir para o alcance
de mais efetividade da organização pública. Neste sentido, o empreendedor públi-
co pode contribuir, pois, devido a seu comportamento, auxilia a organização a se
tornar mais dinâmica, flexível e focada nos resultados. No entanto, para que isso
aconteça, observa-se a necessidade de desenvolver uma cultura empreendedora
na organização pública.

Reflexões acerca da reforma gerencial: a nova Ad-


ministração Pública e o governo empreendedor

De acordo com Paula (2005), é possível visualizar – apesar de o projeto de Bres-


ser-Pereira ser bem definido – que a reforma causou a fragmentação do aparelho
do Estado, pois os novos formatos organizacionais não substituíram os antigos,
havendo a convivência entre ambos, por exemplo, nem todas as autarquias pú-
blicas se transformaram em agências executivas e várias entidades da sociedade
civil optaram por manter o mesmo formato, sendo que, na realidade, o projeto
de conversão das agências executivas e das organizações sociais não alcançou a
extensão esperada, impossibilitando uma diretriz mais definida, além do funcio-
namento das agências reguladoras não ter conseguido alcançar níveis satisfató-
rios de eficiência em atendimento público.

98
Para Matias-Pereira (2010), o gerencialismo (New Public Management NPM/

UNICESUMAR
NGP – Nova Gestão Pública) levanta sérios problemas. Um deles parte das supo-
sições de que a gestão empresarial é superior à gestão pública e de que o papel dos
cidadãos pode ser reduzido ao de consumidores. O outro problema é que o New
Public Management – NPM insiste na descentralização e no desaparecimento
de escalões intermédios, mas, por outro lado, acentua a necessidade de controle
financeiro e coordenação orçamental, o que gera incoerências e contradições no
processo de decisão e implementação das políticas públicas.
Muitos dos serviços públicos são difíceis de mensurar em termos de eficiência
e avaliação de desempenho, o que torna sua aplicação muito problemática. Verifi-
camos, também, outras questões importantes, como explicar a orientação pública
e política no sentido de enfatizar a participação popular de um país, imitando o
setor privado, sendo que ambos têm objetivos distintos.


Por ser demasiado rígido para capacitar o Estado na expansão dos
meios de interlocução com a sociedade e por enfatizar predominan-
temente a eficiência administrativa, esse modelo de gestão não vem
se mostrando apto para lidar com a complexidade da vida política.
Além disso, ao imitar a administração do setor privado, a adminis-
tração pública gerencial posterga a elaboração de ideias, modelos
e práticas administrativas que atendam às especificidades do setor
público e à demanda de participação popular (PAULA, 2005, p. 10).

Na mesma linha de pensamento de Matias-Pereira (2010), Peroni (2013) nos


alerta para a orientação do Estado relacionada à nova forma de tratamento que
vem sendo dada ao terceiro setor ou à gestão social, seguindo o modelo apontado
por Bresser-Pereira:


Verificamos que o Estado se retira da execução e permanece com
parte do financiamento (propriedade pública não-estatal), mas tam-
bém, o que permanece sob a propriedade do Estado passa a ter a
lógica de mercado na gestão (quase-mercado). É importante atentar
que “quase mercado” quer dizer que a lógica de mercado é a que
orientará a ação Estatal (PERONI, 2013, p. 246).

99
Valente (2001, p. 1) faz algumas ressalvas:
UNIDADE 3


A primeira é que não é só uma reforma da máquina administrativa,
é também uma reforma do Estado, ou seja, envolve as dimensões e
novos papéis do Estado e principalmente das relações desse Esta-
do com a sociedade. Outra ressalva é que, embora se aproveite de
modelos técnico-gerenciais da área privada, não se pode confundir
Estado com organização privada. Então a nova gestão pública não
é coincidente, embora apoiada na teoria moderna de organização
empresarial, ela se distingue.

Para Santos (2003, p. 13), a reforma gerencial da Administração Pública foi po-
sitiva no sentido de que:


[...] ao introduzir modificações substanciais nas formas de controle
dos serviços públicos, propiciou maior transparência às decisões ad-
ministrativas (controle da sociedade) e contribuiu para o aumento
da responsabilização dos administradores públicos. Na administra-
ção gerencial, os resultados a serem alcançados devem ser negocia-
dos entre os formuladores da política pública e a instituição encar-
regada de implementá-la. Nesse sentido, a identificação precisa dos
objetivos e metas a serem alcançados, assim como dos responsáveis
pelo seu atingimento em todos os níveis da organização, justificará
a celebração do contrato de gestão.

Secchi (2009) compara os modelos organizacionais APG e GE:


■ Um elemento comum entre os modelos é o controle (da máquina admi-
nistrativa, dos resultados das políticas públicas e do social).
■ A responsabilidade sobre os resultados das políticas públicas recai sobre
os ombros dos políticos, suavizada pela descentralização do poder de
decisão com o envolvimento da comunidade e dos burocratas no desenho
das políticas públicas.
■ A percepção do funcionário público é desenhada para a avaliação
dos resultados.

100
■ O governo é catalisador e há práticas deliberativas entre redes de políticas

UNICESUMAR
públicas e parcerias público-privadas (PPPs).
■ Os cidadãos são chamados, agora, de clientes, cujas necessidades devem
ser satisfeitas pelo serviço público.
■ A função planejamento estratégico é, também, bastante enfatizada na
administração por objetivos (entre políticos, burocratas, cidadãos).
■ Há mais ênfase na coordenação entre atores públicos e privados, com coorde-
nação horizontal entre organizações públicas, terceiro setor, cidadãos e redes
de políticas públicas e privadas, na busca por soluções de problemas coletivos.

Valadares et al. (2012, p. 13) trazem apontamentos importantes relacionados à


política sobre o empreendedorismo público.


O EP é tratado como uma prática cerimonialista ou simbólica que
trabalha a imagem de novidade (inovação) do governante e do seu
governo. Neste sentido, pode-se tornar um risco para as Políticas de
Estado, pois os governos podem buscar benefícios para legitimar o
seu governo. Desta forma, o empreendedorismo pode ser mais uma
ferramenta promocional do discurso político. Deve-se ressaltar que
este ensaio buscou suscitar reflexões teóricas sobre o potencial e
alcance da aplicação do empreendedorismo público no Brasil.

O que vemos dos autores citados são preocupações distintas sobre a finalidade do
Estado, que, se geridas pela orientação de mercado, poderão trazer profundas mu-
danças não somente na gestão administrativa, mas em toda a conjuntura política
e de governo, uma vez que a lógica do mercado parece, também, orientar a ação do
Estado, cabendo ao cidadão, friso mais uma vez, a sua participação democrática.
Aspectos positivos, negativos e ressalvas sobre a Administração Pública Ge-
rencial e Empreendedora no serviço público são enfatizados e, embora a reforma
administrativa na perspectiva gerencialista esteja ocorrendo de forma gradativa,
esta não acaba com o modelo organizacional burocrático, mantendo-se em al-
guns aspectos, pois há continuidades e descontinuidades dos modelos apresen-
tados em diferentes áreas organizacionais públicas no Brasil.

101
Para Secchi (2009), é importante lembrar que deve haver cautela em relação
UNIDADE 3

às reformas administrativas, pois muitas compartilham características do modelo


weberiano e continuam a colocar ênfase na função de controle. Cuidados espe-
ciais são necessários em relação às políticas simbólicas, de forma que políticos,
funcionários de carreira e empreendedores políticos em geral tentem manipular
a percepção coletiva a respeito das organizações públicas e que avancem mais em
autopromoção e retórica do que em fatos concretos.

conecte-se

Baseada nos preceitos da Nova Administração Pública (NAP), a Confederação


Nacional dos Municípios criou uma cartilha com conceitos sobre gestão mu-
nicipal e tendências contemporâneas – Coletânea Gestão Pública Municipal
(Gestão 2009-2012). Caro(a) aluno(a), para ler a Nova Administração Pública
– Confederação Nacional dos Municípios, acesse o link:

102
3
A GOVERNANÇA PÚBLICA

UNICESUMAR
E OS MODELOS
GERENCIAIS

Estudos de relações internacionais concebem governança como mudanças nas


relações de poder entre Estados no presente cenário, denotando, também, o pro-
cesso de estabelecimento de mecanismos horizontais de colaboração para lidar
com problemas transnacionais, como tráfico de drogas, terrorismo e emergências
ambientais. Por sua vez, as teorias do desenvolvimento tratam a governança como
um conjunto adequado de práticas democráticas de gestão que ajudam os países a
melhorar suas condições de desenvolvimento econômico e social; boa governan-
ça é, portanto, a combinação de boas práticas de gestão pública (SECCHI, 2009).
O Estado é uma organização complexa e atua em um contexto complexo,
permeado por instabilidades e incertezas (globalização, desenvolvimento tecno-
lógico e reestruturação produtiva, crise fiscal, com demandas mais exigentes e
complexas por parte dos cidadãos, potencial da sociedade organizada); pluralis-
mo de atores (com demandas urgentes, constantes e imediatas); liderança difusa;
objetivos ambíguos, métodos paradoxais; diversidade de produtos e serviços e de
culturas internas (MARTINS, 2000). Ainda de acordo com Martins (2000, p. 5),“o
novo contexto de governança contemporânea se caracteriza por uma multiplici-
dade de atores e modelos de gestão envolvidos na produção dos bens públicos”.
De acordo com Secchi (2009, p. 357), “a etiqueta ‘governance’ denota plu-
ralismo, no sentido que diferentes atores têm ou deveriam ter o direito de in-
fluenciar a construção das políticas públicas”. Conforme afirma o autor, esta
mudança, implicitamente, traduz-se numa mudança de papel do Estado para
103
menos hierárquico e monopolista na solução dos problemas públicos. Desta
UNIDADE 3

forma, a governança pública implica em um resgate da política dentro da Ad-


ministração Pública, com a diminuição dos critérios técnicos nos processos de
decisão para o reforço dos mecanismos participativos.
Os impulsionadores do movimento de governança pública são múltiplos,
conforme afirma Kooiman (1993 apud SECCHI, 2009).
■ A primeira, considerada a força motriz, é a crescente complexidade, dinâmica
e diversidade de nossas sociedades que colocam que “governança é necessária”.
■ A segunda força é a incapacidade do Estado em lidar com os problemas
coletivos, gerando desconfiança na habilidade estatal, o que, muitas ve-
zes, é denunciado pelas organizações estatais versus as organizações não
governamentais (ONGs).
■ A terceira força motriz é a Administração Pública Gerencial, focando mais
atenção ao desempenho e ao controle social e à definição de políticas públicas.

Dentre os aspectos de mais discordância, segundo Secchi (2009), está o papel


do Estado no processo de elaboração de políticas públicas, o que implica o en-
volvimento dos atores não estatais no processo de coprodução e gestão dessas
políticas, em que o Estado não deve perder sua importância, mas sim, deslocar
o seu papel primordial para a implementação, a coordenação e o controle. Isto
deve conduzir a práticas, como plataformas organizacionais, com envolvimento
dos cidadãos, usando a democracia deliberativa e as redes políticas públicas (po-
licy networks), as quais representam outras formas implícitas de interação entre
público e privado (SECCHI, 2009, p. 361):


As redes de políticas públicas (policy networks) representam outra
forma específica de interação entre atores públicos e privados (BÖR-
ZEL, 1998). A participação nas redes de políticas públicas é aberta a
qualquer interessado e tal tipo de arena produz baixa externalidade
negativa ao ambiente externo (REGONINI, 2005). Um exemplo de
rede desse gênero seria o grupo de jovens que se organiza para resol-
ver o problema de cachorros abandonados nos grandes centros urba-
nos, ou ainda o grupo de empresários e organizações do terceiro setor
que se organizam para encontrar soluções locais para combater a cri-
minalidade. A relativa independência das redes de políticas públicas

104
é sublinhada por Rhodes (1997:52) quando diz que as “[...] redes de

UNICESUMAR
políticas públicas se auto-organizam. Trocando em miúdos, auto-or-
ganização quer dizer que as redes são autônomas e autogovernáveis
[...]”, redes se desvinculam da liderança governamental, desenvolvem
suas próprias políticas e moldam seus ambientes.

As características básicas dos modelos organizacionais apresentados até


agora, denotam:
Governança
Característica Burocracia APG e GE
Pública (GE)
Função Sistêmica Homeostase Homeostase Homeostase
Relação Sistêmica
Fechado Aberto Aberto
com o ambiente
Separados
Trabalhando
Distinção entre políti-
juntos sob co- Distinção superada
ca e Administração
mando político
Funções Administrati- Controle e
vas enfatizadas organização
Controle e pla- Controle e
nejamento coordenação
Discricionariedade
Baixa
Administrativa
Cidadão Usuário Alta
Cliente n.a*
Parceiro
*a GP dedica pouca atenção a assuntos organizacionais, tais como autonomia dos
gestores, descentralização vertical ou administrativa.
Quadro 3 - Características básicas dos modelos organizacionais / Fonte: Secchi (2009, p. 364).

Salientamos que uma reforma na Administração Pública envolve, progressivamen-


te, práticas de gestão, mudanças nos valores, aceitabilidade de novas práticas de
políticas nacionais e internacionais que, gradativamente, incorporamos às práticas
de gestão e às novas formas de interação entre público e privado, e que visam, fun-
damentalmente, trazer qualidade aos serviços públicos prestados ao cidadão bem
como soluções conjuntas aos problemas considerados de caráter público e coletivo.

105
4
PROGRAMA NACIONAL
UNIDADE 3

DE GESTÃO PÚBLICA E
DESBUROCRATIZAÇÃO
– GESPÚBLICA

O Gespública é uma política formu-


lada a partir da seguinte premissa: a
gestão de órgãos e entidades públicas
pode e deve ser excelente, inclusive,
comparada a padrões internacionais
de qualidades de gestão, sem, no en-
tanto, deixar de ser pública, sendo
Fonte: Brasil (2016, on-line). esta qualidade voltada para o cida-
dão e devendo ser federativa, ou seja,
em todos os poderes e esferas da Administração Pública. A banca examinadora está
alinhada com o modelo de excelência de gestão de mais de 60 países, considerando
critérios públicos e privados, dentre eles, o prêmio President’s Quality Award (es-
pecífico para organizações públicas), Malcolm Baldrige National Quality Award,
dos EUA, e o Prêmio Nacional da Qualidade no Brasil (FERREIRA, 2009).
O modelo de excelência teve seu início marcado na década de 90, quando
foi criado o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade – PBPQ, gerando
o subcomitê de Administração Pública, o qual foi o embrião de programas de
qualidade no serviço público. Em 1995, com a reforma do Estado, foi criado o
Programa Qualidade e Participação na Administração Pública – QPAP, e, em
1999, foi criado o Programa de Qualidade no Serviço Público – PQSP, com a
106
pesquisa de satisfação dos serviços públicos com foco no cidadão, além do lan-

UNICESUMAR
çamento do SAC, Serviço de Atendimento ao Cidadão. Em 2005, foi lançado o
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – Gespública (De-
creto nº 5.378, 23/02/2005), unificando, assim, o programa de qualidade com o
Programa Nacional de Desburocratização (FERREIRA, 2009).
RETROSPECTIVA

1990... 1996... 2000... 2005...


SUB PROGRAMA DA QPAP PQSP GESPÚBLICA
QUALIDADE E PROGRAMA DA PROGRAMA DA PROGRAMA
PRODUTIVIDADE NA QUALIDADE E QUALIDADE NO NACIONAL DE GESTÃO
ADMINISTRAÇÃO PARTICIPAÇÃO NA SERVIÇO PÚBLICO PÚBLICA E
PÚBLICA. ADMINISTRAÇÃO DESBUROCRATIZAÇÃO
PÚBLICA
QUALIDADE POR
QUALIDADE DO
GESTÃO DE GESTÃO E RESULTADOS
ATENDIMENTO
PROCESSOS RESULTADOS ORIENTADA PARA
AO CIDADÃO
O CIDADÃO

Figura 1 - Evolução da Gespública / Fonte: Ferreira (2009).

De acordo com Ferreira (2009), esse programa inseriu-se a partir do paradigma


administrativo gerencial, buscando responder às novas circunstâncias do mun-
do atual. O modelo de excelência em gestão pública passou por evoluções e um
grande número de organizações públicas nas três esferas o utilizou nos últimos
11 anos de aplicação, orientado para a qualidade ao cidadão dentro do espaço
constitucional, demarcado pelos princípios da constitucionalidade. Este modelo
permitiu o envolvimento de mais de 463 órgãos e entidades mediante candida-
tura em um ou mais ciclos de premiação da PQGF.
A partir de 2005, com a criação da Gespública, o comitê conceitual passou a
ser instância técnica responsável por manter atualizados e alinhados os funda-
mentos e conceitos atrelados à excelência em gestão pública, incluindo a atualiza-
ção do instrumento, propondo melhorias para os planos de ação de planejamento
estratégico a ações de execução da Gespública, assessorando a gestão executiva
e o comitê gestor do programa, sempre que demandado, além de desenvolver e
propor instrumentos de tecnologias de gestão. É importante destacar que a par-
ticipação do comitê conceitual é voluntária, não remunerada, sendo considerado
serviço público relevante, submetido ao código de ética da Gespública.
107
Desde 2012, o objetivo tem sido alinhar a atuação do Programa Nacional de
UNIDADE 3

Gestão Pública e Desburocratização (Gespública) às prioridades do governo à


SEGEP (Secretaria de Gestão Pública) (BRASIL, [2020], on-line), para isso, são
sempre necessários: as medidas de revisão dos critérios de excelência, o relança-
mento do Prêmio Nacional de Gestão Pública (PQGF), o fortalecimento da rede
de colaboradores e do modelo de atuação dos núcleos do programa e o aprimo-
ramento da carta de serviços, com a criação de comitês técnicos, por exemplo.
Orientados pelos princípios constitucionais, já conhecidos por você, o famoso
LIMPE, estão os fundamentos a seguir, os quais representam a base de sustenta-
ção do Modelo de Excelência em Gestão (MEPG).
Pensamento sistêmico: é o entendimento de que as organizações possuem
relação de interdependência entre organizações, meio ambiente e sociedade.
Aprendizado organizacional: trata-se da busca contínua e do acesso a no-
vos patamares de conhecimento individuais e coletivos, por meio de percepção,
reflexão, avaliação e compartilhamento de informações e experiências.
Cultura da inovação: faz parte da promoção de um ambiente favorável à
criatividade, experimentação e implementação de novas ideias, levando a orga-
nização a um diferencial em sua atuação.
Liderança e constância dos propósitos: este é um elemento promotor da
gestão, responsável pela orientação, pelo estímulo e comprometimento neces-
sários para o alcance dos resultados organizacionais, devendo ocorrer de forma
aberta, democrática e inspiradora bem como motivadora, visando ao desenvol-
vimento da cultura de excelência organizacional, com a promoção de relação de
qualidade e proteção do interesse público, exercida pela Administração, com o
mais alto nível gerencial e de assessoria.
Orientação por processos e informações: representa a compreensão e a
segmentação do conjunto de atividades e processos da organização que agreguem
valor às partes interessadas, considerando critérios de desempenho (medição e
análise), levando-se em consideração informações disponíveis.
Visão de futuro: diretamente relacionada à capacidade de estabelecer um
rumo à organização, um futuro desejado que dê coerência ao seu processo deci-

108
sório e que faça com que a organização se antecipe às necessidades e expectativas

UNICESUMAR
dos cidadãos e da sociedade, com a compreensão dos fatores externos que afetam
a organização e com o objetivo de gerenciar seu impacto na sociedade.
Geração de valor: está relacionada ao alcance de resultados consistentes,
assegurando que haja aumento de valor tangível e intangível, de forma sustentada,
para as partes interessadas.
Comprometimento com as pessoas: pressupõe melhoria na qualidade das
relações de trabalho, levando as pessoas a se realizarem tanto profissional quanto
pessoalmente, maximizando seu desempenho por meio de oportunidades para o de-
senvolvimento de suas competências e pela prática do incentivo ao reconhecimento.
Foco no cidadão e na sociedade: refere-se a atender e a se regular, continua-
mente, às necessidades dos cidadãos e da sociedade, na condição de sujeitos de direi-
to e beneficiários dos serviços públicos de qualidade advindos dos serviços públicos.
Desenvolvimento de parcerias: atividades conjuntas com outras organiza-
ções, buscando o pleno uso de suas competências e o desenvolvimento de siner-
gias expressas em cooperação e coesão.
Responsabilidade social: assegurar às pessoas condições de cidadania,
com a garantia de acesso aos bens e serviços essenciais e, ao mesmo tempo,
mantendo, como princípios gerenciais, a preservação da biodiversidade e dos
ecossistemas naturais, potencializando as capacidades das gerações futuras de
atender às suas próprias necessidades.
Controle social: está relacionado à transparência e participação social, re-
quisitos fundamentais para a efetivação do controle social. A organização deve
estimular a sociedade a exercer seu papel.
Gestão participativa: trata-se de um estilo de gestão que possibilita às pes-
soas a autonomia no alcance de metas, também cobrando cooperação, compar-
tilhamento de informações e confiança. Elas assumem desafios e processos de
trabalho, dos quais participam, tomam decisões, criam e inovam, gerando um
clima organizacional saudável.
Agilidade: agilidade, flexibilidade e resposta rápida às mudanças e demandas
da sociedade por serviços e políticas públicas.

109
Modelo de excelência em gestão pública
UNIDADE 3

A excelência da gestão pública implica a adoção de métodos e instrumentos de


gestão adequados, eficazes e eficientes, favorecendo o alcance de padrões elevados
de desempenho e qualidade, cujo investimento deve ser permanente e contínuo
em práticas de excelência, conforme demonstrado nas dimensões do sistema re-
presentado a seguir, dentro do órgão/entidade pública, o Ciclo PDCA (Plan, Do,
Check and Action). Este ciclo está representado pelos quatro blocos que contêm,
juntos, as oito dimensões do modelo.

SISTEMA DE GESTÃO PÚBLICA

BLOCO I BLOCO II BLOCO III

3 - Público-
alvo

6 - Pessoas

1 - Governança 2 - Estratégia 8 - Resultados


e planos

7 - Processos

4 - Interesse
público e
cidadania

5 - Informação e conhecimento BLOCO IV

Figura 2 - Visão sistêmica das dimensões / Fonte: Brasil (2015, p. 20).

O MEGP organiza a gestão com alto desempenho institucional e excelência ge-


rencial e subsidia a promoção da melhoria da gestão do órgão/entidade pública.
Dentre as tecnologias de gestão da Gespública, são apresentadas algumas
ferramentas visando promover a melhoria continuada dos processos gerenciais
e de resultados dos órgãos e entidades públicas que delas se apropriarem:
■ Avaliação continuada: é uma autoavaliação aplicável a qualquer organi-
zação pública que desejar avaliar seus sistemas de gestão, o que serve como
ações de aperfeiçoamento. Inicia-se com 250 pontos (autoavaliação).

110
A autoavaliação é um diagnóstico interno, feito pela própria organização, cujo

UNICESUMAR
objetivo é quantificar e qualificar os principais fatores relacionados à organização,
com ênfase em suas práticas de gestão e resultados institucionais. O ciclo da me-
lhoria contínua envolve a realização de ciclos periódicos de avaliação e permite
medir e descrever a evolução dos resultados alcançados pela organização.

PROCESSO DE MELHORIA CONTÍNUA DA GESTÃO

AVALIAR E AGIR

Elaboração do Validação Implementação


plano de melhoria externa da das melhorias e
Autoavaliação autoavaliação
da gestão - PMG do monitoramento
do PMG

Reinício do ciclo

Figura 3 - Ciclo da melhoria contínua / Fonte: Brasil (2015, p. 8).

O Instrumento de Avaliação da Gestão Pública (IAGP) está estruturado em oito


critérios. O Instrumento para Avaliação da Gestão Pública – IAGP (250 pontos)
está estruturado em oito critérios e 72 alíneas.
Critérios Pontuação

1. Governança 22

2. Estratégia e planos 22

3. Cidadão-usuário 22

4. Interesse público e cidadania 22

5. Informação e conhecimento 22

6. Pessoas 22

7. Processos 22

8. Resultados 96

Total 250
Quadro 4 - Critérios de avaliação e pontuações máximas – 250 pontos / Fonte: Brasil (2015, p. 11).

111
É importante que a organização pública que realizar a autoavaliação bus-
UNIDADE 3

que se adequar aos pré-requisitos para, se tiver interesse, posteriormente,


participar de processos de avaliação da qualidade e concorrer aos prêmios
oferecidos pelo Gespública.

conecte-se

Avaliar a gestão de uma organização pública significa verificar o grau de ade-


rência de seus processos gerenciais em relação ao Modelo de Excelência em
Gestão Pública, referencial do Programa Nacional da Gestão Pública e Des-
burocratização – GESPÚBLICA. Nessa avaliação, são identificados os pontos
fortes e as oportunidades de melhoria da organização. As oportunidades
podem ser consideradas como aspectos gerenciais menos desenvolvidos
em relação ao modelo e que, portanto, devem ser objeto das ações de aper-
feiçoamento. Acesse o sistema online de autoavaliação, disponível no link:

■ Carta de serviços: esta carta é formulada pela organização pública, que


deseja informar aos cidadãos quais são os serviços prestados por ela e
como acessar e obter esses serviços, demonstrando, também, neste docu-
mento, quais são os compromissos e padrões de atendimento. Tem como
foco: participação, compromisso, informação e transparência, aprendiza-
gem e participação do cidadão (indução ao controle social).

conecte-se

A Carta de Serviços ao Cidadão é um documento elaborado por uma


organização pública que visa informar aos cidadãos quais os serviços
prestados por ela, como acessar e obter esses serviços e quais são
os compromissos com o atendimento e os padrões de atendimento
estabelecidos. A seguir, você encontra uma relação de Cartas de Serviço
publicadas por diversos órgãos do poder público. Acesse o link: http://www.
gespublica.gov.br/carta-de-servi%C3%A7os.

112
■ Gestão de processos: é um instrumento que orienta a modelagem e ges-

UNICESUMAR
tão de processos. É voltado ao alcance dos resultados, envolvendo reflexão
acerca da validade dos produtos/serviços prestados de acordo com refe-
rências de qualidade. Oferece um guia de gestão de processos, orientando,
metodologicamente, a sua construção, melhoria e contratação de serviços
bem como as boas práticas na gestão de processos.

conecte-se

Para conhecer mais estas fases de aplicação na gestão de processos, você


deverá ler o Guia de Gestão de Processos e assistir às videoaulas. É o instru-
mento que orienta a modelagem e a gestão de processos voltados ao alcan-
ce de resultados. A descrição envolve a reflexão acerca de características
de validade dos produtos e serviços prestados, de referências (normas e
conhecimentos) observadas, de recursos consumidos e dos insumos neces-
sários à tomada de decisão com qualidade pelas pessoas e pelas instituições
públicas. São, ao todo, nove vídeos que demonstrarão desde os conceitos
até a modelagem e o rock dos processos. Acesse o link:

■ Guia D Simplificação: elaborado para auxiliar quem quiser simplificar


seus processos, normas, rotinas que geram, muitas vezes, fluxos descone-
xos na tramitação de documentos. Está organizado em dez passos, sub-
divididos em quatro etapas, sendo (1) planejamento da simplificação; (2)
mapeamento dos processos; (3) análise e melhoria dos processos e (4)
implementação das melhorias.

explorando Ideias

O presente Guia D Simplificação Administrativa foi elaborado para auxiliar qualquer or-
ganização pública interessada em simplificar seus processos e suas normas, de forma a
proporcionar a melhoria da qualidade de seus serviços. O guia deve ser entendido como
uma ferramenta de trabalho, eminentemente prática, para realizar a análise e melhoria
de processos organizacionais.

113
■ Guia referencial para medição de desempenho e manual para
UNIDADE 3

construção de indicadores: este guia permite aos governos definirem


e mensurarem seu desempenho, assumindo-se que este é o primeiro
e decisivo passo para a gestão de desempenho com divulgação e com
momentos posteriores.

conecte-se

A primeira parte deste material traz o Guia Referencial para Medição de De-
sempenho na Administração Pública. Trata-se de um referencial metodológico
que permitirá a governos (federal, estaduais e municipais), áreas ou domí-
nios de políticas públicas, conjuntos de organizações, organizações públicas
e suas unidades definirem e mensurarem seu desempenho. Acesse o link:

■ Instrumento padrão de pesquisa de satisfação (IPPS): trata-se de um


software utilizado como padrão para investigar o nível de satisfação dos
usuários de um serviço público e que tem, como base, a divulgação da
carta de serviços ao cidadão. É aplicável a todos os tipos de organizações
dos Três Poderes e esferas da Administração.

conecte-se

Conheça mais o Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação (IPPS) a partir


das informações coletadas presencialmente, gerando informações relevan-
tes para a melhoria da qualidade de atendimento da Administração Pública.
Acesse o link: https://www.youtube.com/watch?v=5PtHCztpiUQ

114
CONSIDERAÇÕES FINAIS

UNICESUMAR
Prezado(a) estudante, esta unidade foi muito importante, pois, nela, foi possível
compreender a necessidade da reforma gerencial a partir da crise do Estado,
principalmente porque esta já foi uma realidade na maioria dos países. Algumas
práticas da Administração Pública Gerencial (APG), principalmente da refor-
ma do Estado, proposta por Bresser-Pereira, e do governo empreendedor, foram
discutidas por vários autores renomados, de forma que todos apontaram suas
considerações positivas e negativas bem como algumas ressalvas ao modelo Ge-
rencial e à reforma.
Além disto, prezado(a) estudante, foram apresentados a você alguns traços e
características de um governo empreendedor e da governança pública, buscando
atender os nossos cidadãos e à sociedade com a qualidade que eles almejam.
Face às mudanças propostas pela Administração Pública Gerencial, foi apre-
sentado o Gespública como instrumento capaz de qualificar, por meio de critérios
de desempenho baseados em conceitos internacionais e nacionais, a qualidade
nos serviços das organizações públicas. Na busca de uma Administração mais
voltada à lógica de mercado, compreendemos que a qualidade é fundamental
para o cidadão-cliente, que rege o papel principal na mudança de paradigma da
Administração Pública.
Foi possível, desta forma, compreender como as organizações públicas têm
desempenhado e almejado esta qualidade, por meio dos critérios de avaliação,
buscando reconhecimento e desenvolvendo a qualidade dos serviços prestados
ao cidadão e à sociedade brasileira e, principalmente, apesar das reflexões posi-
tivas e negativas, além de algumas ressalvas importantes suscitadas sobre a Ad-
ministração Pública Gerencial, esta é aplicada gradativamente.

115
na prática

1. A governança pública é vista como necessária, devido às crescentes complexidade,


dinamicidade e diversidade da sociedade. Considerando o contexto relativo à go-
vernança, leia as afirmações a seguir sobre os impulsionadores deste movimento.

I - A governança pública implica um resgate da política dentro da Administração


Pública, que visa à diminuição dos critérios técnicos nos processos de decisão
e reforço dos mecanismos participativos.
II - A Administração Pública Burocrática, no contexto de governança, é vista como
essencial para focar a atenção ao desempenho e controle social bem como à
definição de políticas públicas.
III - A capacidade do Estado em lidar com os problemas estatais gerou melhores re-
sultados, demonstrando a sua competência para lidar com problemas coletivos.
IV - Existe desconfiança por parte da sociedade sobre a habilidade do Estado em
lidar com problemas coletivos.

É correto o que se afirma em:

a) I e II, apenas.
b) II e III, apenas.
c) II e IV, apenas.
d) I e IV, apenas.
e) I, II, III e IV.

116
na prática

2. O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – Gespública foi ins-


tituído pelo Decreto nº 5.378, de 23 de fevereiro de 2005, coordenado pela Secre-
taria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Ele constitui
importante iniciativa do Governo Federal, considerando o propósito de apoiar a
implementação de organizações públicas, focadas em resultados para o cidadão,
por meio da disseminação do Modelo de Excelência em Gestão Pública – MEGP e
das tecnologias de gestão desenvolvidas pelo programa. Considerando-o, leia as
afirmações a seguir.

I - O programa utiliza de um instrumento que envolve avaliar o perfil da organização


pública por meio de diversos critérios. Dentre as ferramentas apresentadas para
as organizações públicas, estão: a carta de serviços e a gestão de processos.
II - O uso do modelo permite, também, que órgãos e entidades públicos possam
identificar e atuar na implementação de ciclos contínuos de avaliação de seus
sistemas de gestão, oportunizando o conhecimento das práticas e dos resulta-
dos atuais e seu alinhamento aos requisitos do MEGP.
III - O guia prático para a avaliação da Gestão Pública, GAGP 250 pontos, reúne
informações, conceitos, fundamentos, métodos e técnicas do Instrumento de
Avaliação de Gestão Pública – IAGP 250 para orientar os avaliadores internos
das organizações públicas brasileiras nos processos de avaliação e melhoria da
gestão e da elaboração e implementação de planos para essa melhoria.
IV - Este modelo está pautado em fundamentos como: o pensamento sistêmico, a
liderança, a cultura da inovação, o foco no cidadão e na sociedade, a geração
de valor e a responsabilidade social.

É correto o que se afirma em:

a) I e II, apenas.
b) II e III, apenas.
c) II e IV, apenas.
d) I e IV, apenas.
e) I, II, III e IV.

117
na prática

3. A crise fiscal dos anos 70 e 80, caracterizada pela incapacidade do Estado em superar
o problema da poupança pública negativa e pela falta de recursos para introdução e
desenvolvimento de novas políticas governamentais nada mais representaram que
uma crise de governança, à medida em que imobilizava o Poder Público, obstando-o
de cumprir seus deveres sociais e contribuindo, ainda mais, para a precarização dos
serviços públicos.
Fonte: adaptado de https://jus.com.br/artigos/3598/crise-e-reforma-do-estado.

Considerando esta realidade, assinale (V) para a afirmativa verdadeira e (F) para a
afirmativa falsa.

( ) A grande crise econômica da década de 80, denominada crise de Estado, re-


duziu as taxas de crescimento e levou os países em desenvolvimento a ter sua
renda por habitante estagnada por mais de uma década, tudo isso associado
ao processo de globalização, entre outros fatores.
( ) A crise fiscal e financeira iniciou-se ainda no regime militar, com uma tentativa
populista de adaptação ao regime democrático, e finalizou com o impeachment
de Fernando Collor de Mello.
( ) No Brasil, o período que compreende o final da década de 80 e o início da dé-
cada de 90 representou uma fase de estagnação da renda per capita e de alta
inflação e reduziu a autonomia das políticas econômicas e sociais.
( ) A crise no aspecto político caracterizou-se pelo esgotamento do modelo prote-
cionista de substituição das importações, pela transparência na falta de com-
petitividade e no fracasso de criar um Estado de bem-estar.

A sequência correta para a resposta da questão é:

a) V, F, V, F.
b) F, V, F, V.
c) V, V, F, F.
d) F, F, V, V.
e) V, F, F, V.

118
na prática

4. A Administração Pública Burocrática teve origem na segunda metade do século XIX,


como forma de combate aos excessos do modelo anterior, patrimonialista, que não
resistiu ao desenvolvimento do capitalismo e da democracia, e ao fortalecimento da
sociedade civil. Entretanto diversas foram as tendências para que houvesse a mo-
dificação do padrão burocrático do Estado para o modelo gerencial. Considerando
estas tendências, leia as afirmações que se seguem.

I - Houve a introdução de mecanismos de avaliação de desempenho individual e


de resultados organizacionais bem como a valorização do serviço público.
II - Dentre as ferramentas, procurou-se desenvolver as habilidades gerenciais vol-
tadas à Administração, por exemplo, a qualidade.
III - A descentralização da política apoiada no princípio do poder de decisão do
cidadão na busca de melhoria de qualidade do serviço público trouxe mais
autonomia às agências governamentais.
IV - Dentre os conceitos novos gerenciais, há o estabelecimento da Administração
estratégica voltada a resultados para o longo prazo a partir dos princípios da
burocracia pública centralizada.

É correto o que se afirma em:

a) I, II e III, apenas.
b) II, III e IV, apenas.
c) I, III e IV, apenas. 6I, II e IV, apenas.
d) I, II, III e IV.

119
na prática

5. “Quando Fernando Henrique Cardoso é eleito Presidente da República, a crise já es-


tava instalada. Para solucionar o problema, em 1995, o referido chefe de governo
transformou a Secretaria da Administração Federal da Presidência da República
em MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, e nomeou
Luiz Carlos Bresser-Pereira para ser seu ministro. Assim, Luiz Carlos Bresser-Pereira
apresentou o diagnóstico da crise da Administração Pública e propôs a sua Reforma
no sentido de uma Administração Pública gerencial”
Fonte: http://docplayer.com.br/18811655-2-o-modelo-gerencial-na-administracao-
-publica-e-a-positivacao-do-principio-da-eficiencia.html.

De acordo com a reforma gerencial de Bresser-Pereira e as atividades do Estado,


leia as afirmações a seguir e assinale (V) para verdadeiro e (F) para falsa:

( ) As atividades exclusivas do Estado envolvem a realização das atividades princi-


pais, enquanto os serviços sociais e científicos podem ser transferidos para o
setor não estatal, por não serem considerados exclusivos.
( ) Em oposição às atividades exclusivas dos Estados está a produção de bens e
serviços, estas são atividades que podem ser privatizadas pelo Estado.
( ) A atuação do Estado é delimitada pelas atividades exclusivas, serviços sociais
e científicos não exclusivos ou competitivos e a produção de bens e serviços.
( ) As atividades realizadas na área social e científica (escolas, universidades, centros
de pesquisa) são exclusivas ao Estado, porém não envolvem o poder do Estado
(punir, legislar, tributar etc.).
( ) A produção de bens e serviços para o mercado deve ocorrer por meio da pu-
blicização, ou seja, as atividades devem ocorrer por meio da transferência de
gestão de serviços e atividades para o setor público não estatal.

É correto o que se afirma em:

a) V, F, V, F, V.
b) F, V, F, V, F.
c) V, V, V, F, F.
d) F, F, F, V, V.
e) F, V, V, F, F.

120
aprimore-se

Até o século XIX, o Estado Brasileiro era, fundamentalmente, um Estado patrimonialis-


ta clássico, que pouco se voltava para o desenvolvimento econômico e social. Mesmo
após a proclamação da República e tomada de poder pelas oligarquias locais, não se
verificaram alterações substanciais no modo de administrar. A primeira experiência
efetiva de reforma do Estado brasileiro dá-se a partir de 1930, momento em que o
mesmo passa por mudanças profundas, em face da aceleração do processo de indus-
trialização nacional. No governo Getúlio Vargas, então, emergem as primeiras caracte-
rísticas de um Estado Intervencionista, expandindo-se as ideias weberianas.
Paralelo ao crescimento das atribuições do Estado, surgiu o modelo racional-
-legalista das organizações burocráticas, ampliou-se o funcionalismo público e uni-
versalizou-se o sistema de mérito, impessoalidade, centralização e hierarquia. Para
implementar todas essas mudanças foi criado, em 1936, o Departamento de Ad-
ministração do Serviço Público – DASP. Os sinais de disfuncionalidade do sistema
rapidamente começaram a aparecer, tanto que, pouco tempo após a introdução do
mesmo, criou-se a primeira autarquia, a partir da idéia de descentralização e flexi-
bilidade dos serviços públicos. Esse fato já correspondia, para alguns, a um primei-
ro indício da administração gerencial. Na verdade, porém, a administração pública
burocrática predominou até a década de 60 do século passado, quando ocorreu a
primeira real tentativa de redução da rigidez burocrática e implantação de algumas
vertentes do modelo gerencial, através do Decreto-Lei nº 200, de 1967.
Mediante o Decreto-Lei 200/67 foi implantada uma filosofia de descentralização
e delegação de competências, privilegiando-se a administração indireta por meio
da criação de autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas
públicas. Nesse setor indireto, foram reduzidos os controles meramente formais,
flexibilizando-se a gerência de recursos públicos. As alterações administrativas in-
troduzidas pelo Decreto-lei 200/67 trouxeram, no entanto, algumas conseqüências
negativas. Isso porque a possibilidade de contratação de funcionários sem prévio
concurso público acabou por estimular o patrimonialismo e o clientelismo, com a
nomeação, em muitos casos, segundo critérios exclusivamente políticos.
Outrossim, a não institucionalização de instrumentos de controle para os órgãos
da administração indireta contribuiu para o seu desvirtuamento, haja vista que tais

121
aprimore-se

órgãos acabaram por se curvar aos interesses privados. Com o uso indevido da flexi-
bilidade e autonomia do sistema, proliferaram-se os entes indiretos, fragilizando-se
o núcleo central de políticas públicas. Essas falhas do sistema introduzido pelo men-
cionado diploma legislativo foram postas em discussão na década de 80, diante da
crise que tomava o país e do processo de redemocratização.
Como reação ao patrimonialismo e clientelismo verificados na administração in-
direta, tidos como resultados da excessiva autonomia de seus entes, os constituin-
tes de 1988 retiraram dos mesmos sua flexibilidade operacional, submetendo-os
a normas de funcionamento semelhantes às das entidades da administração dire-
ta. Tal empreendimento foi apontado pelo PDRE como um retrocesso burocrático,
promovendo um engessamento do aparelho estatal, com o retorno a muitos dos
paradigmas do modelo de administração burocrática, a exemplo do controle rígido
de processos, dificuldades na contratação de pessoal, na execução de compras e
manejo dos recursos orçamentários. Dado esse diagnóstico, a partir de 1995, come-
çou a se defender uma nova reforma da administração pública brasileira, integrada
a um abrangente processo de Reforma do Estado.
Em decorrência disso, transformou-se a então Secretaria da Administração Fede-
ral - SAF - no novo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE.
O MARE passou a desenvolver uma nova política de organização do Estado, que pode
ser identificada em oito princípios fundamentais: 1) desburocratização (por meio de
flexibilização administrativa e eliminação de procedimentos operacionais desnecessá-
rios); 2) descentralização (delegação de competências dentro da estrutura do Estado e
estabelecimento de parcerias com a sociedade); 3) transparência (maior publicidade
das ações governamentais, possibilitando o controle social); 4) accountability; 5) ética;
6) profissionalismo; 7) competitividade; e 8) enfoque no cidadão (como principal usuá-
rio dos serviços públicos). As referidas propostas foram posteriormente consolidadas
no Plano Diretor da Reforma do Estado - PDRE -, e com base nelas iniciou-se todo o
processo de Reforma do Estado que vem sendo gradativamente implantado no Brasil.

Fonte: Jucá (2003, on-line).

122
eu recomendo!

livro

Governança no Setor Público


Autor: José Matias-Pereira
Editora: Atlas
Sinopse: este livro trata da governança no serviço público. Os resul-
tados permitiram a concepção e a aplicação da governança corpo-
rativa no setor público e as sérias dificuldades que a Administração
Pública tem para tornar efetivas as suas ações que, em geral, são
morosas e inflexíveis, o que reflete na qualidade dos serviços públicos ofertados à
população. Argumentamos, por fim, que os maiores desafios a serem superados
pelo governo brasileiro, em parceria com o setor privado e o terceiro setor, são a
consolidação e a institucionalização do processo de governança pública no país.

conecte-se

O artigo “Governança Corporativa Aplicada no Setor Público Brasi-


leiro” tem, como objetivo, analisar os fundamentos e as razões de
adaptação e transferência das experiências da governança corporati-
va para o setor público brasileiro.

conecte-se

Esta dissertação discute a importância do empreendedorismo no setor


público brasileiro, a partir da análise das iniciativas empreendedoras na
gestão de pessoas por meio do desenvolvimento de competências como
estratégia para a melhoria da gestão e atuação dos governos municipais.

conecte-se

O Prêmio Ceará da Gestão Pública é uma das ações do Governo do


Estado do Ceará em parceria com o Programa Gespública. Sua finali-
dade é reconhecer e premiar as organizações públicas que assumem o
compromisso de mudança e autoavaliação da gestão.

123
4
PLANEJAMENTO
ESTRATÉGICO E
GESTÃO PÚBLICA

PROFESSORAS
Me. Elisabete Camilo
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett

PLANO DE ESTUDO
A seguir, apresentam-se as aulas que você estudará nesta unidade: • Compreender as formas de pla-
nejamento estratégico na Administração Pública, em especial o Modelo PES e a ferramenta Geplan •
Entender como se dá o desempenho institucional e de recursos humanos, apontando a efetividade
dos serviços públicos a partir da alocação eficiente desses recursos • Entender o papel do Estado e das
agências reguladoras no âmbito público e privado • Conhecer as formas de execução e administração
dos serviços públicos.

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
• Planejamento estratégico em organizações públicas • Desempenho institucional e de recursos hu-
manos • O papel do Estado e das agências reguladoras • Formas de administração e execução dos
serviços públicos.
INTRODUÇÃO

Prezado(a) estudante! Bem-vindo(a) à Unidade 4!


Nesta unidade, você compreenderá as formas de planejamento Estra-
tégico e Situacional na Administração Pública. Por muitos anos, ela busca
não deixar que haja descontinuidade dos programas e políticas públicos,
causada, muitas vezes, pelas mudanças de gestão. O planejamento em longo
prazo é fundamental para que o Estado brasileiro consiga alcançar os resul-
tados de uma Administração mais efetiva. Desta forma, o governo tem in-
centivado as organizações públicas a adotarem essa importante ferramenta.
Para aumentar a qualidade dos serviços realizados pelo Estado Fede-
rativo, é necessário acompanhar o desempenho institucional e de recursos
humanos, apontando a efetividade dos serviços públicos a partir da aloca-
ção eficiente desses recursos. A agilidade e a flexibilidade do Estado tanto
se referem à gestão interna quanto à habilidade de adaptação às mudanças
ambientais. Partindo da premissa de que não é preciso um poderoso apa-
rato de controle, mas sim, a estruturação de mecanismos efetivos de men-
suração e desempenho e de resultados alcançados por meio de indicadores
e metas, apresenta-se o modelo de gestão do desempenho.
Com a descentralização dos serviços públicos, muda, também, o papel
do Estado e entram em cena as agências reguladoras. Ele passou a ter um
papel de regulador em vez de produtor de bens e serviços; a redução acen-
tuada da intervenção direta exige uma nova forma de intervenção. Desta
forma, a criação das agências reguladoras decorre das mudanças de papel
em que o Estado deixa ser produtor e assume sua função de regulador.
Dentre os serviços públicos a serem administrados e executados por
entes delegados ou de concessão/permissão e os serviços públicos pres-
tados por particulares, são apresentadas diversas formas: concessão, per-
missão, PPPs, autorização, arrendamento, franquia pública, contrato de
gestão, termo de parceria pública e privada, convênio, consórcio público
e gerência privada.
1
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
UNIDADE 4

EM ORGANIZAÇÕES
PÚBLICAS

Conforme apresentado, as organizações públicas têm diversas formas de atuação


jurídica, de forma que um único tipo de planejamento estratégico não seria ideal
para todos os tipos de organizações existentes na Administração Pública.
De acordo com Paula, Tanaka e Araújo (2010, p. 1), “o governo tem estimu-
lado a adoção do planejamento estratégico por parte das organizações públicas
como instrumento para a formulação e o alcance dos objetivos organizacionais”.
No entanto menos da metade das organizações possui planejamento estraté-
gico institucional, segundo o Tribunal de Contas (BRASIL, 2008) e, dentre as
organizações que possuem planejamento estratégico institucional em vigor, os
mais destacados são o Balanced Scorecard (BSC) e o Planejamento Estratégico
Situacional (PES).

pensando juntos

A Administração Pública deve se apropriar dos conceitos utilizados na Administração Em-


presarial?

Hatten (1982 apud CORREA et al., 2007) foi um dos primeiros a aplicar con-
ceitos sobre planejamento estratégico à área pública e às organizações sem fins
lucrativos, porém com poucos casos práticos. Montanari e Bracker (1986 apud
126
CORREA et al., 2007) afirmam que a diversidade de premissas, muitas vezes,

UNICESUMAR
conflitantes, e propostas nas organizações sem fins lucrativos, torna essencial
pensar, antes, a real finalidade das organizações e identifica ações estratégicas. É
importante salientar, como afirma Ansoff (1979 apud CORREA et al., 2007), que
as organizações públicas têm um poder de outorga da sociedade para prestar ser-
viços necessários à manutenção da infraestrutura social que não são fornecidos
pelo privado, uma vez que, como explicam Eck e Tubaki (1994 apud CORREA et
al., 2007), as organizações públicas têm sua atuação baseada nos objetivos sociais.
O Planejamento Estratégico Situacional se apresenta como um dos mais ade-
quados ao contexto público, porém não possui todos os elementos necessários
para tratar o contexto privado corporativo; por sua vez, o BSC pode ser utilizado
em qualquer tipo de empresa, com ou sem fins lucrativos. De acordo com os
autores Paula, Tanaka e Araújo (2010), pode-se questionar o PES por este lidar
com problemas e não com objetivos estratégicos, entretanto é importante frisar
que, no contexto público, a quantidade de atores é ampliada e os conflitos de
interesse são mais intensos.

Modelo PES – Planejamento Estratégico Situacional

A proposta do PES é uma ferramenta que potencializa a formulação de políticas


públicas e contribui como instrumento de articulação, uma vez que este processo
de planejamento está em constante e permanente transformação e em movimen-
to de interação com a realidade, de forma que esse modelo pode contribuir para
a inovação e a modernização dos processos decisórios.
Criado em 1970 por Carlos Matus, esse modelo é considerado exclusivo do
setor público, concebido para servir aos dirigentes políticos, no governo ou na
oposição, com temas ou problemas públicos, de forma a influenciar o ambiente
social e ser influenciado por ele.
Entretanto é importante salientar que há estudos sobre a aplicabilidade da
metodologia PES para a estruturação de problemas na área privada, como apon-
taram os estudos de Rieg et al. (2012), de forma que os autores demonstraram a
sua aplicabilidade em uma prestadora de serviços de manutenção elétrica, ins-
trumentalização e mecânica, analisando, parcialmente, a metodologia PES para
tratar do problema da motivação e do plano de carreira, sendo o ganho principal
a promoção da reflexão conjunta dos funcionários sobre os problemas, o que, por
127
sua vez, proporcionou-lhes mais entendimento sobre esses problemas e aumentou a
UNIDADE 4

possibilidade de tais funcionários enxergarem alternativas de ações para revertê-las.


O PES considera que o planejador está frente a um problema quase estru-
turado. Trata-se de um jogo social, onde existem vários jogadores agindo, com
a situação em constante mudança (MATUS, 1993 apud CORREA et al., 2007).


A busca por convergência está centrada na identificação de ele-
mentos que possibilitem pontos de “contato” entre as diversas po-
líticas públicas. Assim, considerando esta necessidade, o Planeja-
mento Estratégico Situacional – PES pode atuar como elemento
de integração entre as diferentes políticas e os diversos atores. Uma
estrutura de governo integrada e articulada com o plano constitui
um território propício para uma gestão sem improvisos (SILVA;
NIERO; MAZZALI, 2009, p. 6).

De acordo com Silva, Niero e Mazzali (2009, p. 8), mesmo com o uso do Planeja-
mento Estratégico Situacional – PES,“não está assegurado o controle da realidade,
pois pressupõe a ação de outros atores”. Para efetuar o cálculo de implantação das
políticas públicas, deve-se avaliar esta reação procurando medir o impacto sobre
os diversos grupos que interagem com o governo, que podem ser diversos. Além
disto, construir o futuro envolve uma ação deliberada para alterar a realidade,
considerando que o planejamento não é estático.
Conforme aponta Belchior (1999 apud CORREA et al., 2007) e nas palavras
de Silva, Niero e Mazzali (2009), o PES é permeado por três vértices que formam
o triângulo do governo: (1) programa de governo, (2) capacidade de governo e
(3) governabilidade do sistema.
Programa de governo: diz respeito ao planejador, ou seja, o governo,
com base nos objetivos, considera as características e restrições relacionadas
aos objetivos propostos.
Capacidade de governo: refere-se à competência do governo na condução
dos processos (técnicas, métodos, destrezas, habilidades e experiência dos atores
e equipe) para conduzir o processo social a objetivos declarados.
Governabilidade do sistema: compreende as variáveis que farão parte do
processo de planejamento e que podem ser divididas em controladas ou não con-
troladas, lembrando que quanto maior o controle sobre as variáveis do sistema,
maior é a governabilidade do sistema. A figura, a seguir, representa este vértice.
128
De acordo com Matus (1993 apud SILVA; NIERO; MAZZALI, 2009, p.

UNICESUMAR
6), o primeiro vértice também é chamado de projeto ou plano de governo.
Os vértices assim são descritos:


O primeiro vértice é o projeto de governo ou plano que expressa a
direção que pretende imprimir à Administração. O segundo vértice
é a capacidade de governo, determinada pela competência técnica
e pelos recursos financeiros. O último vértice é a governabilidade,
que demonstra o potencial de articulação com os agentes envolvidos
nos âmbitos interno e externo.

PROJETO
DO GOVERNO

GOVERNABILIDADE CAPACIDADE
DE GOVERNO

Figura 1 - PES e governo: três vértices / Fonte: Silva, Niero e Mazzali (2009, p. 4).

O PES busca a resposta de quatro questões, chamadas, também, de quatro mo-


mentos: momento explicativo, momento normativo, momento estratégico e mo-
mento tático operacional (MATUS, 1993 apud CORREA et al., 2007).


O início da gestão pública se caracteriza por um período de gran-
de expectativa, onde o governante apresenta as suas propostas de
governo. Não se pode esquecer que a euforia inicial da conquista
alcançada nas urnas pode transformar-se em desilusão, na medida
em que o período de gestão transcorre com celeridade, sem que o
gestor consiga transformar os votos obtidos em resultados efetivos.
Daí a importância do plano e do processo de planejamento; o gover-

129
no precisa estabelecer um plano para criar foco e direcionamento.
UNIDADE 4

O ponto fundamental é que o plano se constitui em um elo entre a


política e a gestão, na medida em que explicitam objetivos, recursos,
competências e, de modo particular, os agentes e os mecanismos de
articulação entre eles e as políticas propostas pelo plano (SILVA;
NIERO; MAZZALI, 2009, p. 4).

a) Momento explicativo

É importante salientar que há diversos fatos e elementos envolvidos em um plane-


jamento com inúmeras explicações, e que isso dependerá das interpretações, mui-
tas vezes, subjetivas, dos atores sociais. De acordo com o valor dos problemas, ele
é diferenciado para cada ator social participante do processo. Neste momento, se
realiza o diagnóstico situacional, uma vez que a realidade tem tantas explicações
e influências sobre o jogo, de forma que toda explicação é situacional, pois é feita
a partir da visão particular de diversos atores sociais, o que explica o nome PES.
A descrição dos problemas expressa fatos que revelam sintomas. Aos sintomas
é dado o nome de Vetor de Descrição dos Problemas (VDP), e seus elementos
são as jogadas, também chamadas de causas (fluxos), as capacidades de produção
(acumulações) e as regras do jogo (regras), com posterior desenvolvimento dos nós
críticos do problema, que devem atender a três requisitos: a) terem alto impacto
sobre o VDP do problema; b) serem um centro prático de ação entre os jogadores;
c) serem um centro oportuno de ação política durante o período do plano.
Ao conjunto de nós críticos dá-se o nome de árvore do problema, ao con-
junto com os fatores descritores do problema (que não são críticos) dá-se o nome
de fluxograma situacional, com três possibilidades de classificação das causas
do problema de acordo com a influência do governo, ou seja, dentro da gover-
nabilidade (sob controle total do ator governo) ou fora da governabilidade
(com alguma ou nenhuma influência sobre as causas) e fora do jogo (causas
provenientes de outros problemas).

b) Momento normativo

Este é o momento de formulação do plano, com o objetivo de produção de res-


postas de ação, representando um direcionamento entre a situação atual e a si-
tuação-objetivo, chamado vetor de resultados (VDR), e refletirá a resposta ao
direcionamento dado ao problema. A partir do desenho da situação-objetivo,
130
identificam-se os nós críticos da rede, em que atuarão o planejador, construindo

UNICESUMAR
cenários, situações com diferentes possibilidades de ação, de acordo com as con-
dições, contingencialidades e surpresas que podem ocorrer durante o processo.
Sintetizando as possibilidades, cria-se a árvore de propostas de cada proble-
ma com as respectivas operações descritas em um banco de operações (um con-
junto de conhecimento adquiridos), servindo de orientação para cada situação.
Como resultado, tem-se o desenho prévio das operações para posterior monta-
gem do plano direcional. Ainda assim, é necessário que se verifique a viabilidade
dessas situações propostas, com base em dois aspectos: a eficácia (situação-ob-
jetivo) e o balanço (se há os recursos requeridos para o seu desenvolvimento).

c) Momento estratégico

Neste momento, identificam-se as diversas interações entre atores, oportunida-


des e restrições. Assim, é definida, a partir do plano direcional, a sua submissão
para análise estratégica decorrente dos aspectos: definição dos atores envolvidos
e montagem da matriz de afinidades e motivações, identificação dos recursos
críticos para a viabilização do plano, construção da matriz de peso dos atores, rea-
lização da avaliação estratégica. Assim, em posse destas ferramentas, o planejador
obtém um plano direcional eficaz para a situação-objetivo, mas também viável
do ponto de vista político, econômico e institucional-organizativo. É importante
frisar que, se não houver uma interação entre os aspectos técnico e político com
o plano, este pode se tornar impraticável.

d) Momento tático-operacional

É o momento quando o plano se converte em ação, torna-se, portanto, im-


prescindível um monitoramento constante das ações e dos resultados que dela
advêm. Considerando a complexidade desta etapa, Matus (1993 apud CORREA
et al., 2007) propôs a divisão do direcionamento estratégico em cinco meca-
nismos distintos:
1. Gerência por operações: implementação da administração por objeti-
vos descentralizada da execução do plano e com transferência das res-
ponsabilidades aos órgãos.
2. Orçamento por programas: destinado aos recursos necessários previs-
tos nos vários módulos do plano.
131
3. Petição e prestação de contas: são estabelecidos procedimentos e cri-
UNIDADE 4

térios de avaliação para os recursos e as responsabilidades destinadas a


cada órgão.
4. Planejamento de conjuntura: há a mediação entre o plano e as ações
relativas às questões que possam surgir no dia a dia.
5. Sala de situações: há o monitoramento intenso dos problemas com mais
relevância para, assim, dar suporte às decisões dos dirigentes.

Gestão de Planejamento Estratégico – Geplanes

Trata-se de um software público desenvolvido para ser utilizado como ferramenta


de gestão estratégica em organizações públicas e privadas, com funções que vão
desde o planejamento até a execução estratégica, possibilitando o monitoramento
organizacional. Segundo o manual, o uso adequado dessa ferramenta permite
analisar os fatores críticos de sucesso, definir prioridades, acompanhar os pla-
nos de ação, avaliar resultados por meio de indicadores de desempenho, emitir
diversos relatórios e gráficos, entre outras opções. Não permite o gerenciamento
de projetos, processos ou portfólios, para estes, existem outras soluções presentes
no portal do software público brasileiro – Seplan.
Essa ferramenta foi, inicialmente, desenvolvida com base nos conceitos do
BSC e do gerenciamento por diretrizes. O Balanced Scorecard – BSC, desenvol-
vido por Kaplan e Norton na década de 90, tem, como principais motivações,
métodos de avaliação financeira, cliente, processos internos, aprendizado e cres-
cimento. Já o gerenciamento por diretrizes consiste na determinação de diretri-
zes que promovem o desdobramento das metas e medidas a serem atingidas e
executadas em níveis gerenciais (PAULA; TANAKA; ARAÚJO, 2010).
O manual de operação Geplanes, versão 3.0, é composto pelos menus planejar,
executar, verificar, agir e sistema; é baseado na ferramenta de planejamento PDCA
(Plan, Do, Check and Action).
Entenderemos as principais fases do ciclo PDCA de acordo com a visão de
Marshall Junior et al. (2010) e Mello (2011).

132
Fase 1: Plan (Planejar)

UNICESUMAR
Esta fase é representada pelo estabelecimento de objetivos e metas, com bases nas di-
retrizes da empresa. Em geral, as metas são desdobradas em planejamento estratégico,
representando requisitos ou parâmetros que os nossos clientes apontaram nos produ-
tos, serviços ou processos. Desta forma, nesta fase, é possível estabelecer os objetivos
sobre os itens de controle, o caminho para atingi-los e decidir quais métodos serão
utilizados para consegui-los. As metas podem ser tanto para manter quanto para me-
lhorar. Pelo fato de que, para manter, necessita-se de um padrão, poderíamos citar os
procedimentos operacionais padrão; as metas para melhorar implicam ação contínua.

Fase 2: Do (Executar)
Esta é a fase representada pela implementação do planejamento. Nesta etapa, é preciso
fornecer educação e treinamento para a execução dos métodos escolhidos no planeja-
mento. Basicamente, três pontos são importantes: a) treinar, no trabalho, o método a ser
empregado; b) executar o método; c) coletar os dados para a verificação do processo.
Neste passo, devem ser executadas as tarefas exatamente como estão previstas nos planos.

Fase 3: Check (Verificar)


Nesta fase, verificamos o processo e avaliamos se o que foi planejado consistiu nas
metas desejadas e nos resultados obtidos. Normalmente, são utilizadas ferramentas
de controle e acompanhamentos, como as cartas de controle, os histogramas, as folhas
de verificação, entre outras que abordaremos ainda nesta unidade. Ressaltamos a ne-
cessidade de comparação com dados e fatos e não com opiniões baseadas na intuição.
Desta forma, é necessário verificar se o trabalho está sendo realizado de acordo com
o padrão, se os valores medidos variaram bem como comparar os resultados com o
padrão, verificando se os itens de controle correspondem aos valores dos objetivos.

Fase 4: Act (Agir corretivamente)


Nesta fase, duas alternativas são apontadas: a primeira consiste em buscar as causas
fundamentais, a fim de prevenir os efeitos indesejados, distanciados da meta, e a
segunda, em adotar, como padrão, o planejado na primeira fase, já que as metas pla-
nejadas foram alcançadas. No caso de não terem sido atingidas, é necessária a busca
pelas causas fundamentais, a fim de prevenir a repetição dos efeitos indesejados. No
caso de terem sido alcançadas, é necessária a adoção de um padrão.

133
Marshall Junior et al. (2010) e Mello (2011) apontam que o ciclo PDCA, constan-
UNIDADE 4

temente aplicado, fornece previsibilidade aos processos e aumenta a competitividade


organizacional. Essa previsibilidade advém da obediência aos padrões estabelecidos,
fornecendo, ao mesmo tempo, informações para propor ações de melhoria contínua. Se
a melhoria for bem-sucedida, adota-se como novo padrão, caso contrário, volta-se ao
padrão anterior. Uma das aplicações mais utilizadas do ciclo PDCA é a análise e solução
de problemas, o que permite a realização do controle de qualidade por toda a empresa.
O ciclo PDCA é utilizado como desdobramento na análise de proble-
mas. Os passos a seguir representam uma sugestão do desdobramento:
■ Passo 1 – Identificação do problema: seleção do problema priorizando
temas, levantamento das perdas e ganhos, nomeação dos responsáveis e
tempo limite para conclusão.
■ Passo 2 – Observação: entender o problema, rever históricos e frequên-
cia de ocorrência, observar características no local e no ambiente, instru-
mentos, confiabilidade nos padrões, entre outros.
■ Passo 3 – Análise: identificar e selecionar causas mais prováveis do problema.
■ Passo 4 – Plano de ação: elaborar estratégia e plano de ação.
■ Passo 5 – Ação: divulgar o plano, treinar e capacitar pessoas buscando o
comprometimento, executar e acompanhar a ação registrando os resul-
tados e, também, coletar dados.
■ Passo 6 – Verificação: comparar os resultados com as metas esperadas,
verificar a continuidade ou não do problema. Se os resultados não forem
os esperados, voltar ao passo 2. Por fim, listar os efeitos secundários.
■ Passo 7 – Padronização: elaborar ou alterar o padrão, comunicar, inter-
namente, as ações alteradas, educar e treinar os envolvidos no novo padrão.
■ Passo 8 – Conclusão: registrar os avanços obtidos pelo grupo, relacionar
os problemas remanescentes voltando a executar o ciclo PDCA, refletir
sobre o trabalho visando à melhoria.

Como se percebe, o ciclo PDCA permite o gerenciamento do processo, o que


permite a todos os envolvidos conhecerem, exatamente, a sua contribuição no
processo como um todo. De acordo com Oliveira (2003), o ciclo PDCA mostra
como o gerenciamento da inovação está inserido no sistema de gestão da qua-
lidade total, servindo como um método gerencial para garantir a qualidade em
qualquer processo bem como na busca de uma posição competitiva, aproveitando

134
as capacitações internas da empresa e as oportunidades de mercado. A formula-

UNICESUMAR
ção estratégica é a ação gerencial que a empresa deve empreender para chegar às
mais promissoras estratégias de negócio.
De acordo com o manual do sistema Geplan, apresentam-se os seguintes
menus P, D, C e A:
■ P – Planejar: contempla-se a definição do negócio e das competências,
o cadastro de perspectivas e de objetivos estratégicos, o mapa estratégico,
a matriz de iniciativas versus os fatores críticos de sucesso e o painel de
indicadores.
■ D – Executar: lançar resultados, executar planos de ação, solicitar can-
celamento de indicadores e repactuar indicadores.
■ C – Verificar: relatórios (controle e gestão à vista, resultados, listagem
de indicadores por objetivo estratégico, alcance de metas institucionais,
matriz de iniciativas e FCS, mapa do negócio, mapa estratégico, mapa de
competências, pendência no cadastro de(s) anomalia(s), sintético de ano-
malias por status, desempenho, planos de ação das iniciativas) e auditoria
de gestão (modelo de auditoria e realização dela).
■ A – Agir: diário de bordo, ações preventivas, tratamento de anomalias.

No menu sistema, tem-se: acesso (nível de acesso, usuários, alterar senha), ano
de gestão, níveis hierárquicos, unidades gerenciais, competência organizacional,
sistema de pontuação, unidades de medida, envio de e-mail, histórico do envio do
e-mail, mensagens, parâmetros, processos de notificação e atualização. De acordo
com Figueiredo (2010), os propositores do treinamento Geplan, são necessários
os conhecimentos de alguns conceitos básicos sobre as metodologias BSC do
ciclo PDCA, do 5W2H e do diagrama de Ishikawa, pois o diagrama faz uso desses
conceitos e do planejamento estratégico. Já apresentamos aqui, sucintamente, o
ciclo PDCA na visão de outros autores.

conecte-se

Acesse o website e conheça o passo a passo para o uso da ferramenta Ge-


planes a partir dos manuais disponíveis no link. Faça o download do softwa-
re de gestão do planejamento estratégico em: https://softwarepublico.gov.
br/social/geplanes/versao-3.0.5

135
2
DESEMPENHO INSTITUCIONAL
UNIDADE 4

E DE RECURSOS
HUMANOS

Segundo o que aprendemos no modelo de Administração Pública Gerencial,


deve-se aumentar a agilidade e a flexibilidade do Estado, tanto no que se refere à
gestão interna quanto à habilidade para se adaptar às mudanças ambientais. Para
Bresser-Pereira (2011, p. 268):


A adequação dos recursos humanos ao novo Estado que está surgin-
do constitui-se em tarefa prioritária no atual contexto de mudança,
implicando o estabelecimento de uma política voltada para a captação
de novos servidores, o desenvolvimento ou capacitação de pessoal, a
implantação de um sistema remuneratório adequado que estimule
o desempenho por meio de incentivos e a instituição de carreiras
compatíveis com a necessária reconstrução do Aparelho do Estado.

A implantação desse novo sistema parte da premissa de que não é preciso um


poderoso aparato de controle, mas sim, a estruturação de mecanismos efetivos de
mensuração, desempenho e dos resultados alcançados por meio de indicadores
e metas. Por isso, a mensuração do desempenho é considerada elemento central,
quando se foca na gestão por resultados, sendo este um dos principais eixos da
reforma (FARO, 2010).

136
De acordo com o Decreto nº 6.944, de 2009, que dispõe sobre normas gerais

UNICESUMAR
relativas a concursos públicos e as organiza sob a forma de sistema de atividades
de organização e inovação institucional do Governo Federal, são estabelecidas
medidas para o fortalecimento da capacidade institucional, compreendendo as de
caráter organizacional que lhes proporcionem melhor desempenho no exercício
de suas competências institucionais, especialmente na execução dos programas
do Plano Plurianual – PPA.
Assim, de acordo com o parágrafo 1° deste decreto, estabelecem-se algumas
diretrizes, e o parágrafo 2º, as formas de como alcançar este fortalecimento:


§ 1o As medidas de fortalecimento da capacidade institucional ob-
servarão as seguintes diretrizes:
I - organização da ação governamental por programas;
II - eliminação de superposições e fragmentações de ações;
III - aumento da eficiência, eficácia e efetividade do gasto e da
ação administrativa;
IV - orientação para resultados;
V - racionalização de níveis hierárquicos e aumento da ampli-
tude de comando;
VI - orientação para as prioridades de governo; e
VII - alinhamento da proposta apresentada com as competências
da organização e os resultados que se pretende alcançar.
§ 2o O fortalecimento da capacidade institucional será alcançado
por intermédio:
I - da criação e transformação de cargos e funções, ou de sua extin-
ção, quando vagos;
II - da criação, reorganização e extinção de órgãos e entidades;
III - da realização de concursos públicos e provimento de cargos e
empregos públicos;
IV - da aprovação e revisão de estrutura regimental e de estatuto;
V - do remanejamento ou redistribuição de cargos e funções
públicas; e
VI - da autorização para contratação temporária de excepcional
interesse público, nos termos da Lei no 8.745, de 9 de dezembro de
1993 (BRASIL, 2009/2019, on-line).

137
Isto posto, e do ponto de vista da gestão, como afirma Faro (2010, p. 11), “as com-
UNIDADE 4

petências podem ser consideradas como um dos pilares essenciais na gestão do


desempenho organizacional”. Se, por um lado, as organizações desenvolvem o
processo de reflexão estratégica, por outro, estabelecem mecanismos para mensu-
rá-lo. Daí o estabelecimento de indicadores de desempenho e metas mensuráveis
e quantificáveis. A figura, a seguir, demonstra como isso ocorre.
Referencial Estratégico Execução Métrica
ORGANIZAÇÃO

Visão, missão, Competências Indicadores de


macro objetivos Organizacionais Desempenho
da Organização

PESSOAS COMPETÊNCIA RESULTADO

Objetivos Indicadores de
PESSOAS

Competências desempenho
individuais e de individuais e de
individuais
equipes equipes

Figura 2 - Competências como meio para transformar a estratégia em resultado.


Fonte: Faro (2010, p. 11).

De acordo com Faro (2010), as competências organizacionais são representadas


por recursos como a tecnologia, os processos, os procedimentos de trabalho,
a cultura organizacional, a estrutura, a marca, entre outros. As competências
individuais são relacionadas às pessoas e, fazem parte deste rol de recursos os
conhecimentos, as habilidades e atitudes fundamentais para a sustentação das
estratégias. O termo “resultados” mudou do contexto de mensuração da produção,
no início da Administração Científica, para uma metodologia de gestão estratégi-
ca que ocorre por meio do desdobramento e monitoramento de resultados, nos
levando a pensar no fenômeno causa-efeito que existe entre as competências e
os resultados. Sendo assim:


[..] se o indivíduo é competente, ele obterá o resultado; se um fis-
cal fazendário, por exemplo, é efetivo em sua tarefa, aumentará a
arrecadação em sua região. Sendo assim, os resultados podem ser
compreendidos com a consequência decorrente de comportamentos
138
assumidos e da aplicação de conhecimentos, habilidades e atitudes no

UNICESUMAR
contexto de trabalho. Contudo, nem sempre esta relação é verdadeira,
pois outras variáveis podem afetar o resultado: por exemplo, uma cri-
se econômica poderia fazer com que a arrecadação caísse, a despeito
de toda a competência do fiscal fazendário (FARO, 2010, p. 13).

A partir destas duas variáveis, competências e resultados, prevê-se um diagnósti-


co mais preciso sobre a realidade, sendo a avaliação de desempenho compreen-
dida como um processo de gestão do desempenho, em que a avaliação é uma
das etapas de um processo mais amplo, cíclico e evolutivo.
Desta forma, quatro etapas são primordiais e fazem parte desse processo,
como pode ser observado na Figura 3:

Estratégia

Competências Desempenho Resultados

OBTER
COMPROMETIMENTO
Contratação de Metas e de Coordenação
Coordenação
RH Comunicação Ações de Desenvolvimento Comunicação
Capacitação RH
Capacitação de Competências

DESENVOLVER E ORIENTAR, ACONSELHAR


RECOMPENSAR PAPEL DE E ACOMPANHAR
Feedback, Mérito, Promoção, LIDERANÇA Coaching
Treinamento e Capacitação

Coordenação
RH
Coordenação
Comunicação MEDIR E AVALIAR Comunicação
Capacitação
RH
Capacitação
Avaliação de Competências,
Apuração dos Resultados

Figura 3 - Visão do ciclo de gestão de desempenho / Fonte: Faro (2010, p. 13).

Obter comprometimento: é necessária a obtenção do comprometimento,


de forma que são definidos acordos de desenvolvimento individuais e de
equipes por meio da contratação de metas e de ações que visem ao desen-
volvimento de competências.
Orientar, aconselhar e acompanhar os profissionais: por meio de eventos
de monitoramento e ações, durante o ciclo de gestão do desempenho, é preciso
que haja a orientação dos profissionais, por meio de programas como coaching,
mentoring e counselling.
139
Medir e avaliar – Mensurar resultados: isto ocorre por meio da compa-
UNIDADE 4

ração entre as metas definidas nos acordos e as metas efetivamente alcançadas


bem como da avaliação da evolução das competências em função das ações de-
senvolvidas/executadas ao longo do ciclo.
Desenvolver ações e recompensas: deve haver, também, o desenvolvimento
por meio de ações institucionais estruturadas (feedback, mobilidade, treinamen-
tos formais e on the job etc.) e recompensas concedidas aos profissionais pelos
resultados alcançados e competências desenvolvidas.

conecte-se

Decreto nº 7.133/2010: regulamenta os critérios e procedimentos gerais


a serem observados para a realização das avaliações de desempenho
individual e institucional e o pagamento das gratificações de desem-
penho. Acesse o link: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2010/Decreto/D7133.htm.

140
3
O PAPEL DO ESTADO

UNICESUMAR
E DAS AGÊNCIAS
REGULADORAS

Sua criação foi resultado das transformações pelas quais passam o aparelho es-
tatal. O Estado passou a ter um papel de regulador em vez de produtor de bens e
serviços e, entendido como poder político, o Estado é o garantidor da existência
de contratos e da propriedade. Nesse sentido, ele intervém quando necessário na
vida econômica e social, desde a sua existência, evidenciando-se, assim, a sua ca-
pacidade regulatória. A redução acentuada da intervenção direta exige uma nova
forma de intervenção do Estado, desta forma, a criação das agências reguladoras
decorre das mudanças de papel citadas no início (MATIAS-PEREIRA, 2010).
As agências reguladoras, conforme apontamos anteriormente, integram a
Administração indireta e são consideradas pessoa jurídica de direito público e,
também, consideradas autarquia especial, cuja principal função é o controle de
pessoas privadas, responsáveis pela prestação de serviços públicos (concessão
ou permissão). Cabe a elas regulá-los, organizá-los e fiscalizá-los, garantindo ao
usuário desses serviços que sejam de qualidade.
Entretanto é importante salientar que nem toda atividade regulatória
requer agências reguladoras para o seu exercício. Vejamos os exemplos dados
por Brasil (2003, p. 21):

141

Como exemplos de órgãos e entidades que exercem função regu-
UNIDADE 4

ladora, temos a Secretaria da Receita Federal, o Departamento de


Aviação Civil e o Ministério do Trabalho e Emprego (órgãos da
administração direta), o Instituto Nacional do Seguro Social (au-
tarquia), o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
(autarquia), o Instituto Brasileiro de Turismo (autarquia), o Ins-
tituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Indus-
trial (autarquia), o Conselho Administrativo de Defesa Econômica
(autarquia), a Comissão de Valores Mobiliários (autarquia), a Su-
perintendência de Seguros Privados (autarquia), o Departamento
Nacional da Produção Mineral (autarquia), e o Instituto Nacional
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (autarquia
especial), dentre outros.

Dentre as atividades regulatórias das agências reguladoras, estão, preferen-


cialmente, as atividades econômicas (criar condições de concorrência, regular
preços, qualidade, barreiras de entrada e saída, proteção ao consumidor),
mas também as questões como saúde, segurança e meio ambiente. No mode-
lo brasileiro, como afirma Matias-Pereira (2010, p. 165), “temos um sistema
de regulação bastante complexo, visto que participam desse processo novos
entes governamentais”, como as agências reguladoras, o governo, as conces-
sionárias e os usuários dos serviços públicos.
Entre os poderes especiais das agências regulatórias no Brasil, estão os
poderes regulamentar, normativo e mediador. No Brasil, a partir de meados
dos anos 90, cada agência reguladora criada teve uma lei específica, conforme
aponta Vidigal (2004).
As responsabilidades das agências reguladoras, dependendo de suas finali-
dades, podem ser econômicas, sociais ou administrativas (BRASIL, 2003). Neste
sentido, apontam Brasil (2003) e Matias-Pereira (2010):
■ Regulação econômica: permite a criação de uma estrutura institucional
para agentes econômicos, empresas e mercados com o objetivo de facilitar,
limitar ou intensificar os fluxos e as trocas do mercado por meio de po-
líticas tarifárias, princípios de confiabilidade do serviço público e regras
de entrada e saída do mercado.
■ Regulação social: atua na provisão dos bens públicos e na proteção do
interesse público, estabelecendo parâmetros para a saúde, a segurança
e o meio ambiente e os mecanismos de ofertas dos mencionados bens.
142
■ Regulação administrativa: há intervenção nos procedimentos admi-

UNICESUMAR
nistrativos e burocráticos bem como em sua relação com o administrado.

As justificativas para a criação dessas agências são apresentadas no quadro a seguir:


A utilização de agências como instrumento de Estado para regulação dos setores
de infraestrutura decorre da existência simultânea de falhas do mercado e do longo
prazo de maturação dos investimentos em infraestrutura.

Nos monopólios naturais, somente é viável uma firma no setor. Assim, a regulação
deve garantir que os ganhos de escala sejam apropriados pelos consumidores.
A reconhecida existência de grandes barreiras à entrada de novas firmas; a regulação
deve criar mecanismos que assegurem este processo.
A existência de “externalidades” negativas (poluição, devastação ambiental etc.); a
regulação deve limitá-la ou taxá-la eficientemente.

A regulação garante incentivos para que os consumidores se beneficiem dos ga-


nhos de eficiência.
As agências do Estado garantem a estabilidade das regras e viabilizam o investimento
privado do longo prazo.
Quadro 1 - Justificativas da existência de agências reguladoras / Fonte: adaptado de Matias-
-Pereira (2010).

Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) – Promove o desenvolvimento


das telecomunicações no país. Criada em 1997, a agência tem independência admi-
nistrativa e financeira e não está subordinada a nenhum órgão de governo. A Anatel
tem poderes de outorga, regulamentação e fiscalização e deve adotar medidas neces-
sárias para atender ao interesse do cidadão. www.anatel.gov.br

ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) – Criada em


1998 para regular as atividades da indústria de petróleo e gás natural e dos biocombustíveis.
Autarquia federal, vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME), a ANP estabelece re-
gras, contrata profissionais e fiscaliza as atividades das indústrias reguladas. www.anp.gov.br

Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica) – Autarquia criada em 1996, regula e


fiscaliza a geração, a transmissão, a distribuição e a comercialização da energia elétri-
ca. Vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME), também atende a reclamações
de agentes e consumidores e media os conflitos de interesses entre os agentes do
setor elétrico e entre estes e os consumidores. www.aneel.gov.br

ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar) – Criada em 2000, a ANS é vincu-


lada ao Ministério da Saúde. Ela promove a defesa do interesse público na assistência
suplementar à saúde, regula as operadoras setoriais, inclusive quanto às suas rela-
ções com prestadores e consumidores e contribui para o desenvolvimento das ações
de saúde no país. www.ans.gov.br
143
Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária) – Foi criada em 1999, tem
UNIDADE 4

independência administrativa e autonomia financeira e é vinculada ao Ministério


da Saúde. A agência protege a saúde da população ao realizar o controle sanitário
da produção e da comercialização de produtos e serviços que devem passar por
vigilância sanitária, fiscalizando, inclusive, os ambientes, os processos, os insumos
e as tecnologias relacionados a esses produtos e serviços. A Anvisa também con-
trola portos, aeroportos e fronteiras e trata de assuntos internacionais a respeito
da vigilância sanitária. www.anvisa.gov.br

ANA (Agência Nacional de Águas) – Criada no ano 2000, a ANA é vinculada ao Minis-
tério do Meio Ambiente (MMA), mas tem autonomia administrativa e financeira. A agên-
cia implementa e coordena a gestão dos recursos hídricos no país e regula o acesso à
água, sendo responsável por promover o uso sustentável deste recurso natural, a fim
de beneficiar não só a geração atual, mas também as futuras. www.ana.gov.br

Ancine (Agência Nacional do Cinema) – É uma autarquia especial e, por isso, tem
independência administrativa e financeira. Criada em 2001 e vinculada ao Ministério
da Cultura (MinC), a agência tem, como objetivo principal, o fomento à produção, à
distribuição e à exibição de obras cinematográficas e videofonográficas. Além disso, a
Ancine regula e fiscaliza as indústrias que atuam nestas áreas. www.ancine.gov.br

Antaq (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) – Criada em 2001, a An-


taq é vinculada ao Ministério dos Transportes e tem autonomia financeira e adminis-
trativa. A agência implementa, em sua área de atuação, as políticas formuladas pelo
ministério e pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (Conit).
Além disso, regula, supervisiona e fiscaliza os serviços prestados no segmento de
transportes aquaviários e a exploração da infraestrutura portuária e aquaviária
exercida por terceiros. www.antaq.gov.br

ANTT (Agência Nacional dos Transportes Terrestres) – Foi criada em 2001, é vin-
culada ao Ministério dos Transportes e tem independência administrativa e financeira.
A agência é responsável pela concessão de ferrovias, rodovias e transporte ferroviário
relacionado à exploração da infraestrutura bem como pela permissão de transporte
coletivo regular de passageiros por rodovias e ferrovias. Além disso, a ANTT é o órgão
que autoriza o transporte de passageiros realizado por empresas de turismo sob o re-
gime de fretamento, o transporte internacional de cargas, a exploração de terminais e o
transporte multimodal (transporte integrado que usa diversos meios). www.antt.gov.br

Anac (Agência Nacional de Aviação Civil) – Criada em 2005 para substituir o


Departamento Nacional de Aviação Civil, a Anac tem a função de regular e fiscalizar
as atividades do setor. É responsabilidade da autarquia, vinculada à Secretaria de
Aviação Civil da Presidência da República, garantir a segurança no transporte aéreo, a
qualidade dos serviços e o respeito aos direitos do consumidor. www.anac.gov.br

Quadro 2 - Exemplos de agências reguladoras / Fonte: adaptado de Brasil ([2020], on-line).

144
4
FORMAS DE ADMINISTRAÇÃO

UNICESUMAR
E EXECUÇÃO DOS
SERVIÇOS PÚBLICOS

De acordo com Aragão (2009, p. 9),“o fundamento da atividade estatal é o bem co-
mum ou a satisfação das necessidades dos cidadãos”. Ainda de acordo com o autor,
a Constituição brasileira busca conciliar diversos interesses públicos e privados e
ideologias e não haveria como os serviços públicos escaparem a esta lógica.
Não há uma acepção única sobre o conceito de “serviço público”, segundo Aragão
(2009), pois, em um momento, o conceito pode ser considerado muito amplo, definin-
do o próprio Estado como um conjunto de serviços públicos, incluindo até mesmo
as atividades jurisdicionais e legislativas, adotando o trabalho da ciência política ou
sociologia, e, em outro momento, pode considerá-lo muito restrito.
Considerando que, cada vez mais, tem-se tentado atribuir, não só a serviços
públicos como a atividades estatais, formas de gestão econômica, por meio de
mecanismos mais ou menos híbridos e atípicos de delegação, a acepção mais pró-
xima à iniciativa privada seria: contemplar um conjunto de atividades (serviços
públicos econômicos e sociais) que, de alguma forma, podem ser prestadas me-
diante delegação do poder público ou por autorização administrativa de polícia,
sendo alguns desses serviços cobrados mediante tarifas e outros gratuitos. Não
estão incluídas no conceito de serviço público as funções soberanas, indelegáveis,
como a defesa nacional, a diplomacia, a tributação ou o poder de polícia admi-
nistrativa, por exemplo (ARAGÃO, 2009).

145
A onda neoliberal fez com que governos de alguns países propusessem uma
UNIDADE 4

nova divisão de trabalho no setor privado, assim, sanear as finanças do Estado


passou a ser o objetivo, de forma que a solução encontrada foi a privatização das
empresas estatais e dos serviços públicos. Junto a este contexto, o “modelo cliente”
estabeleceu-se em alguns discursos, principalmente, face à reforma para o mo-
delo gerencialista e, embora seja trágico chamar o cidadão de cliente, atribui-se
ao serviço público um caráter comercial e, ao cidadão, o caráter de consumidor.


Cidadão inclui-se em uma categoria jurídica específica, pois o Es-
tado permanece sempre com a responsabilidade pela adequada
prestação de serviço público, mesmo que a atividade tenha sido
delegada a um ente privado [...] O único conceito legítimo é cida-
dão. Cliente, usuário, consumidor, [...] são conceitos que fragmen-
tam e fragilizam a noção de cidadania, ou seja, do cidadão sujeito
de direitos (DASSO JUNIOR, 2013, p.11).

Ao longo dos anos, as relações entre a Administração Pública e seus usuários


foram alteradas, principalmente, face à crise gerada pelo atendimento defi-
ciente ao cidadão em relação aos serviços públicos prestados. O nível alto de
insatisfação com a qualidade do atendimento passou a exigir, cada vez, mais
um serviço de qualidade. Este fator tornou-se crítico para a Administração
Pública mundial, exigindo que esta mudasse sua postura gerencial e buscasse
a resolução dos problemas, primando pela eficiência e eficácia. Desta forma,
mudanças vêm sendo implementadas em função das crescentes expectativas
dessa sociedade, com o propósito de melhorar a qualidade da prestação de
serviço público (MATIAS-PEREIRA, 2010).
Há os serviços públicos que têm, por objetivo, o atendimento direto às ne-
cessidades ou utilidades públicas, e os que têm interesse fiscal ou estratégico
do Estado, como ocorre em atividades econômicas (petróleo, loterias, tabaco,
cassinos etc.). Há, também, uma série de atividades assistenciais e culturais
que pode ser prestada pelo Estado ou por ente delegado à iniciativa privada
ou terceiro setor (ARAGÃO, 2009).
Os serviços prestados pelas organizações públicas, direta ou indiretamente,
buscam a qualidade. Especificamente em relação aos serviços públicos diretos,
demonstramos a busca e os padrões de mensuração por meio do Gespública e
da avaliação de desempenho institucional e individual.
146
As formas apontadas mantêm relação com os entes delegados ou de con-

UNICESUMAR
cessão, ou os serviços públicos prestados por particulares, definidos confor-
me quadro a seguir.

ENTES DELEGADOS OU
OBJETIVO
DE CONCESSÃO

Esta forma desonera o poder público da prestação de


serviços públicos de sua titularidade em relação aos
quais não tem condições financeiras ou não entende ser
conveniente prestar, diretamente, o serviço. A delegação
ao ente delegado é contratual e remunerada por deter-
CONCESSÃO
minado prazo. Esses serviços não perdem sua natureza
pública, ou seja, à iniciativa privada é delegado seu mero
exercício, permanecendo a titularidade à estatal. São
exemplos as concessões de serviço, obra, uso do bem
público, de exploração (industriais, loteria, petróleo).

Refere-se a um mecanismo de soma dos esforços do Estado


e iniciativa privada na consecução de objetivos públicos. As
ditas concessões patrocinadas (subsidiadas, subvencionadas
ou, em alguns casos, de receita ou lucratividade mínima asse-
gurada) são concessões que envolvem, adicionalmente, uma
tarifa cobrada ao usuário, do parceiro público ao parceiro
privado. A diferença entre as concessões comuns é que, na
comum, as tarifas são pagas, integralmente, pelo usuário do
serviço, enquanto, na patrocinada, é realizada com tarifas e
verbas do erário. Neste caso, o objeto das concessões são
serviços públicos econômicos, atividades econômicas suscetí-
PPPS
veis de exploração pela iniciativa privada mediante delegação
(PARCERIA PÚBLICO-
com pagamento de tarifa do usuário, mesmo que não seja
PRIVADA)
suficiente para financiar os investimentos do concessionário.
As concessões administrativas são contratos em que a co-
brança de tarifas é inviável econômica e socialmente, vedada
para saúde e educação públicas. Trata-se de um contrato
de prestação de serviços do qual a Administração Pública
pode ser a usuária direta ou indireta. A diferença entre as
concessões comuns e patrocinadas é que a administrativa
é totalmente amortizada com verba do erário. Exemplo:
concessão administrativa da rodovia em que não é cobrada
tarifa porque a região é muito pobre, serviços públicos sociais
(educação, saúde, cultura e lazer em geral).

147
ENTES DELEGADOS OU
UNIDADE 4

OBJETIVO
DE CONCESSÃO

É uma espécie de delegação dos serviços públicos com as


seguintes peculiaridades em relação à concessão, sen-
do que o permissionário pode ser pessoa física, não há
referência a prazo determinado, não demanda licitação, são
qualificados com contrato de adesão, precário e revogável
PERMISSÃO
(extintos), sem previsão para obras públicas. Trata-se de um
contrato adequado a serviços que demandam investimen-
tos de baixo vulto, curto período para bens não reversíveis
ou que seja viável a assunção pelo particular dos riscos
(precariedade ou extinção) sem direito à indenização.

Não se constitui como delegação de serviços públicos,


mas de exercício de poder de polícia administrativa
(controla-se a prestação de serviços privada). Nesse
sentido, a administração legitima a Administração
AUTORIZAÇÃO Privada do serviço público por meio da autorização. Se
CONTRATUAL serviço público, há o consentimento da Administração
Pública, será concessão ou permissão; se atividade
privada (regulamentada), será autorização. Exemplos:
saúde, previdência, despachante, táxi, segurança priva-
da. São atividades privadas regulamentadas.

Trata-se de uma locação de direito público, sobre o uso


e exploração de determinado bem público. Quando visa
à exploração, tem prazo máximo de dez anos. No caso
portuário, passou a ter acepção de delegação de servi-
ARRENDAMENTO
ço público. Os detentores de terminais privativos não
prestam serviço público, mas sim, atividade econômica
em regime privado, preexistindo a autorização por força
da lei ou por delegação da atividade estatal.

148
ENTES DELEGADOS OU

UNICESUMAR
OBJETIVO
DE CONCESSÃO

Trata-se de uma autorização para o uso do nome e da


marca associado ao direito de distribuição exclusiva ou
semiexclusiva dos serviços ou produtos, pressupondo um
relacionamento de parceria entre duas empresas. Me-
diante a franquia pública (contrato de direito privado), po-
de-se contratar particular que realize atividades padroni-
zadas de serviços públicos. Exemplo: a Empresa Brasileira
FRANQUIA PÚBLICA de Correios e Telégrafos que contratou a coleta, mas não
o seu transporte. Porém se o instrumento for da presta-
ção de serviços econômicos, titularizados com exclusivida-
de do estado, se aproximará de concessão ou permissão.
O diferencial em relação à concessão está no franqueador
utilizar marcas e técnicas de atuação e organização com o
compromisso da transferência do know-how ou técnica de
produção ou comercialização.

Estes contratos celebrados mediante credenciamen-


to podem ser celebrados sem licitação em razão de
sua inviabilidade de competição – inexigibilidade (por
ausência de limite numérico de virtuais contratados
e uniformidade das condições prefixadas da adminis-
tração). Nesta modalidade de parceria, os credencia-
dos exercem atividade pública remunerada por seus
CREDENCIAMENTO serviços. Tal processo não é precedido por processo de
seleção, mas sim, de qualificação, ou seja, atende aos
requisitos a partir de chamamento público, cadastra-
mento e habilitação (competência técnica). São consi-
deradas atividades da iniciativa privada submetidas à
forte regulação, sendo considerado, também, um ato
de polícia administrativa e o ato não é prestação de
serviços, mas sim, aquisição de serviço/bem.

149
ENTES DELEGADOS OU
UNIDADE 4

OBJETIVO
DE CONCESSÃO

São contratos de gestão com entidades privadas sem


fins lucrativos qualificadas como organizações sociais.
Há algumas características públicas que distinguem
os entes privados de colaboração e as organizações
sociais. Estas são integradas ao conjunto das atuações
CONTRATO DE GESTÃO estatais (devem possuir regulamento de licitação pró-
pria, a elas são cedidos bens e servidores e de 20% a
40% do seu conselho deve ser representado pelo poder
público). Não possui natureza contratual, pois visa à
realização de atividades de interesse comum do Estado
e da entidade da sociedade civil.

Consideradas pessoas jurídicas privadas sem fins lucra-


tivos mediante a celebração de “Termo de Parceria” para
execução de um projeto de utilidade pública que serve
TERMO DE PARCERIA
de alcance à finalidade pública e desempenha serviços
COM OSCIPS
sociais não exclusivos do Estado. Importante salientar
que, em caso de repasse voluntário de verbas ou bens
da União, deverão ser contratadas mediante licitação.

Trata-se de uma experiência do governo em que o de-


legado (empresas privadas, terceiro setor ou cooperati-
vas) executa a administração de dado estabelecimento
público no qual o serviço é prestado. Faz parte de uma
GERÊNCIA PRIVADA DE
gestão profissionalizada, na tentativa de obter mais
ESTABELECIMENTOS
eficiência e economicidade na prestação de serviços
PÚBLICOS
públicos. Essa gestão é instrumentalizada por meio de
contratos de gestão com organizações sociais ou OS-
CIPS, mas nada impede que sejam realizados contratos
de prestação de serviços (terceirização).

150
ENTES DELEGADOS OU

UNICESUMAR
OBJETIVO
DE CONCESSÃO

São formalmente denominados por outros termos,


dentre outros análogos, como termo de cooperação
técnica, termo de cooperação institucional, ajuste de
desenvolvimento de projetos, entre outros, que corres-
CONVÊNIO
ponderão a duas modalidades básicas de negócios pela
Administração Pública, ou seja, contrato ou convênio
administrativo. Só há delegação quando o ente público
financiar a entidade conveniada.

Sempre foram considerados como uma espécie de


convênio, porém sua diferença é que, geralmente, são
celebrados por partes da mesma espécie. Estes termos
ocorrem com entes da federação, da mesma ou de
espécies diferentes, esferas federativas, dotadas de
CONSÓRCIO PÚBLICO personalidade jurídica do direito público (autarquias)
ou do direito privado (sem fins lucrativos). Conferem
competências para a regulação ou prestação de ativida-
des administrativas e não apenas serviços públicos. Os
consórcios podem subdelegar mediante concessão ou
permissão os serviços públicos a eles atribuídos.

Quadro 3 - Entes delegados ou de concessão / Fonte: adaptado de Aragão (2008).

Importante salientar que, para cada modalidade, há leis previstas, e que, constitu-
cionalmente, a concessão ou permissão é vista em seu sentido amplo, equivalente
a qualquer espécie de delegação contratual de serviços públicos.

151
CONSIDERAÇÕES FINAIS
UNIDADE 4

Prezado(a) estudante, esta unidade foi muito importante, pois, nela, você pôde
compreender as formas de Planejamento Estratégico e Situacional na Adminis-
tração Pública e pôde conhecer, também, outras ferramentas que compõem a
Gestão Estratégica de Planejamento – Geplan. O planejamento é fundamental
para que o Estado brasileiro consiga alcançar os resultados de uma Adminis-
tração mais efetiva. Dessa forma, o Governo tem incentivado as organizações
públicas a adotarem estas importantes ferramentas.
Além do planejamento estratégico, é necessário acompanhar o desempenho
institucional e de recursos humanos, partindo da premissa de que a estrutura-
ção dos mecanismos efetivos de mensuração e desempenho e dos resultados
alcançados por meio de indicadores e metas, apresentados a partir do modelo
de gestão de desempenho e de competências, pode melhorar a qualidade dos
serviços oferecidos na Administração Pública. A causa-efeito que existe entre as
competências e os resultados define o capital humano como fundamental para
a efetividade dos resultados organizacionais.
O Estado passou a ter um papel de regulador em vez de produtor de bens e
serviços, a redução acentuada da intervenção direta exige uma nova forma de
intervenção. Dessa forma, a criação das agências reguladoras decorre das mudan-
ças de papel do Estado. Várias agências reguladoras foram criadas para assumir
a regulamentação econômica, social e regulamentação.
Os serviços públicos devem ser executados com primazia, porém o Estado nem
sempre pode fazê-lo diretamente. Assim, descentraliza a gestão de seus serviços
públicos a entes delegados por concessão ou permissão e os seus serviços podem,
também, ser prestados por particulares nas diversas formas: concessão, permissão,
PPPs, autorização, arrendamento, franquia pública, contrato de gestão, termo de
parceria pública e privada, convênio, consórcio público e gerência privada.

152
na prática

1. Criado em 1970, por Carlos Matus, o modelo PES é considerado exclusivo ao setor
público, concebido para servir aos dirigentes políticos, no governo ou na oposição,
com temas ou problemas públicos, de forma a influenciar o ambiente social e ser
influenciado por ele. Considerando o modelo apresentado, explique qual é o seu
grande diferencial.

2. O PES, criado especialmente para a gestão pública, já foi alvo, inclusive, de expe-
rimentos na esfera pública, demonstrando forte capacidade de adaptabilidade a
diferentes cenários e servindo como um modelo de Planejamento Estratégico Si-
tuacional. A este respeito, assinale a alternativa correta sobre os três vértices que
formam o triângulo do Governo.

a) Capacidade do sistema, governabilidade e confiabilidade do cidadão.


b) Projeto ou programa de governo, governabilidade do sistema e capacidade do
governo.
c) Programa voltado ao cidadão, governabilidade e confiabilidade de governo.
d) Capacidade de governo, governabilidade da população e programa de governo.
e) Capacidade do Sistema, governabilidade do cidadão e projeto de governo.

3. Os serviços prestados pelas organizações públicas buscam a qualidade. Estes servi-


ços podem ocorrer de maneira direta ou indireta e um dos motivos está relacionado
ao atendimento deficiente ao usuário do serviço público e à falta de qualidade do
serviço prestado. Nesse sentido, tornou-se necessária uma postura gerencial que
buscasse a resolução destes problemas, de forma que as mudanças vêm sendo
implementadas em função das expectativas da sociedade.
Considerando o contexto, leia as afirmações a seguir.

153
na prática

I - A autorização não se constitui como delegação de serviços públicos com as


seguintes peculiaridades em relação à concessão: o permissionário pode ser
pessoa física e não há referência a prazo determinado, não demanda licitação,
são qualificados como contrato de adesão, precários e revogáveis.
II - Os convênios são formalmente denominados com outros termos, como coope-
ração técnica, termo de cooperação institucional, ajuste de desenvolvimento de
projetos etc., que culminam em contrato ou convênio administrativo.
III - O consórcio público é celebrado com entidades de direito privado sem fins
lucrativos, geralmente, com organizações sociais.
IV - Os termos de parcerias são celebrados por partes da mesma espécie com entes
da federação dotados de personalidade jurídica de direito público.

É correto o que se afirma em:

a) I e II, apenas.
b) II e III, apenas.
c) III e IV, apenas.
d) I e III, apenas.
e) I, II, III e IV.

4. O modelo de Planejamento Estratégico Situacional busca a resposta de quatro ques-


tões, que chamamos momento explicativo, normativo, estratégico e tático operacio-
nal. Assim, com base nos estudos desta unidade, faça a associação entre as ações
e os momentos do PES.

(1) Momento explicativo.


(2) Normativo.
(3) Estratégico.
(4) Tático operacional.

154
na prática

( ) Está relacionado a diversos fatos e elementos envolvidos no planejamento.


( ) Produz respostas de ação.
( ) Identifica as interações entre os atores.
( ) Plano se converte em ação.

A sequência correta para a resposta da questão é:

a) 2, 3, 1, 4.
b) 1, 4, 2, 3.
c) 4, 1, 3, 2.
d) 1, 2, 3, 4.
e) 3, 4, 2, 1.

5. As responsabilidades das agências regulatórias no Brasil estão relacionadas a re-


gulamentar, normatizar e servir de mediadoras e, dependendo de suas finalidades,
elas podem atuar na área econômica, social ou administrativa da Administração
Pública. Considerando essas agências, associe cada uma às suas responsabilidades:

(1) Anatel.
(2) ANP.
(3) Aneel.
(4) ANS.
(5) Anvisa.
(6) ANA.
(7) Ancine.
(8) Antaq.
(9) ANTT.
(10) Anac.

155
na prática

( ) Agência Nacional de Energia Elétrica (regulariza, fiscaliza a geração, transmissão,


distribuição e comercialização de energia elétrica).
( ) Agência Nacional de Telecomunicações (regulamentação, fiscalização das em-
presas de telefonia).
( ) Agência Nacional de Saúde Suplementar (regulariza operações setoriais e rela-
ções com prestadores e consumidores).
( ) Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustível (regulamentação,
fiscalização das empresas distribuidoras e indústrias integradas).
( ) Agência Nacional de Vigilância Sanitária (protege a saúde da população, realiza con-
trole sanitário da produção e comercialização de produtos e serviços que passam
por vigilância sanitária, inclusive insumos e tecnologias e serviços relacionados).
( ) Agência Nacional de Transportes Terrestres (regulariza e dá permissão de trans-
porte coletivo para rodovias e ferrovias bem como de fretamentos realizados por
empresas de turismo e cargas, exploração de terminais e modal ou integrado).
( ) Agência Nacional de Águas (implementa e coordena a gestão de recursos hídri-
cos e regula o acesso às águas).
( ) Agência Nacional de Aviação Civil (regula e fiscaliza o setor aéreo e direitos dos
consumidores).
( ) Agência Nacional dos Cinemas (fomenta a produção, distribuição e exibição e
regulariza e fiscaliza as indústrias desta área).
( ) Agência Nacional de Transportes Aquaviários (regula, supervisiona e fiscaliza
transportes e infraestrutura aquaviária).

A sequência correta para a resposta da questão é:

a) 10, 5, 6, 3, 2, 8, 1, 9, 7, 4.
b) 3, 2, 1, 10, 4, 7, 5, 6, 9, 8.
c) 3, 1, 4, 2, 5, 9, 6, 10, 7, 8.
d) 6, 4, 10, 7, 2, 1, 9, 8, 3, 5.
e) 9, 7, 6, 2, 8, 3, 4, 5, 1, 10.

156
aprimore-se

DESAFIOS DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO SETOR PÚBLICO: O CASO


DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO

A avaliação do desempenho na Prefeitura Municipal de São Paulo, instituída em


2004, aplica o monitoramento sistemático e contínuo da avaliação individual e ins-
titucional regida pela Lei municipal nº 13.748/04 e Decreto nº 45.090/04, e todos os
ocupantes da Administração Direta estão sujeitos ao processo de avaliação, sendo
que a Portaria nº 487/2004 da SGP institui os elementos da Avaliação de desempe-
nho (IAD) até hoje aplicados.
A avaliação possui duas partes: a avaliação individual (600 pontos) e a avaliação
institucional (400 pontos). Na avaliação individual, esta é diferenciada no nível fun-
cional ou gerencial. Na funcional (características pessoais consideradas importantes
para o bom desempenho profissional e para o ambiente de trabalho), a avaliação
se subdivide em autoavaliação e avaliação da chefia, valendo 300 pontos cada, já
na avaliação gerencial (capacidades gerenciais e de liderança integrada, comunica-
ção, desenvolvimento de pessoas e autodesenvolvimento e gestão de recursos hu-
manos), se subdivide em autoavaliação, avaliação de chefia e avaliação de equipe,
valendo 200 pontos cada. Na avaliação Institucional, pode-se atingir 400 pontos, dis-
tribuídos em 300 pontos para trabalho/metas, avaliação do desempenho da equipe
em 50 pontos e avaliação dos usuários em 50 pontos. Nessa avaliação, insere-se um
fator de correção, em relação às condições de trabalho (adequabilidade, disponibi-
lidade de materiais permanentes e de consumo, ambiente físico, disponibilidade de
recursos humanos e clareza das diretrizes do trabalho). No quesito aspecto institu-
cional, o resultado do trabalho é avaliado a partir das metas definidas.

157
aprimore-se

Os projetos e processos devem estar de acordo com as diretrizes estabele-


cidas pelo Plano Plurianual (PPA) municipal, Lei das Diretrizes Orçamentárias
(LDO), o Orçamento Programa e o Plano Diretor. A meta-ação deve ser estabe-
lecida ou através de um indicador por unidade de medida ou etapas realizadas,
dentro de um determinado período.
A avaliação dos usuários é resultado do seu nível de satisfação com os serviços
prestados segundo critérios como a qualidade de atendimento, organização, se as
informações prestadas foram suficientes e satisfação quanto à solução dada à sua
solicitação. A avaliação da equipe corresponde à avaliação da própria equipe em
relação ao seu alinhamento com as diretrizes organizacionais, compromisso com os
resultados, cooperação e relacionamento interpessoal. A avaliação sobre as condi-
ções de trabalho gera um fator de correção que eleva a nota da avaliação institucio-
nal. As avaliações até aqui descritas não são as únicas.
Ao final das avaliações, é concedido o prêmio de desempenho e as gratificações
(desempenho individual, institucional, alcance de metas e apresentação de títulos).
A Lei nº 14.173/06 e o Decreto nº 47.972/06 estabeleceram outros indicadores para
qualidade dos serviços públicos (saúde pública, educação básica, segurança no trân-
sito, proteção ao meio ambiente, limpeza pública e transporte urbano).

Fonte: Suzuki e Gabbi (2009).

158
eu recomendo!

livro

Gestão de Pessoas: bases teóricas e


experiências no setor público
Autor: Maria Júlia Pantoja, Marizaura R. de Souza Camões e San-
dro Trescastro Bergue (orgs.)
Editora: Enap
Sinopse: este livro trata, especificamente, da gestão de pes-
soas na Administração Pública. Sistematiza reflexões realiza-
das no decorrer da primeira edição do curso de Especialização em Gestão
de Pessoas no Serviço Público. Seu objetivo é disseminar os aprendizados
gerados, ampliando o debate sobre os temas de referência e produção de
conhecimentos na área pública. Refere-se a textos publicados pelos professo-
res e alunos que trataram dos temas, conceitos e experiências que, hoje, são
desafio na gestão de pessoas no setor público.

conecte-se

Experiência do processo estratégico no Ministério Público do Estado


do Rio Grande do Norte, com forte foco na gestão por resultados, por
meio do uso de padrões de desempenho e indicadores efetivos, assim
como critérios de promoção com foco na entrega do servidor ao órgão.

conecte-se

Aplicação do método PES no setor de prontuários do Centro Municipal


de Especialidades de São Carlos. O método utilizado foi uma pesqui-
sa qualitativa, exploratória e descritiva do tipo estudo de caso, com a
abordagem e aplicação do PES de Carlos Matus.

159
5
RESPONSABILIZAÇÃO,
CONTROLE E TRANSPARÊNCIA
NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
PROFESSORAS
Me. Elisabete Camilo
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett

PLANO DE ESTUDO
A seguir, apresentam-se as aulas que você estudará nesta unidade: • Compreender o orçamento par-
ticipativo, o planejamento e as regras da Lei da Responsabilidade Fiscal • Conhecer como se dão os
processos de participação popular na Administração Pública • Conhecer como se dá a participação do
Governo na economia e nas finanças públicas e de que forma é realizado o controle interno, externo e
social nas três esferas públicas • Apresentar as formas de controle social no Brasil • Conhecer os canais de
transparência e governança no Brasil e os processos de compra e termos de repasse e convênios – Siconv.

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
• A participação do Governo na economia e a Lei da Responsabilidade Fiscal • A gestão participativa
na Administração Pública • O controle na Administração Pública • O controle social no Brasil • A trans-
parência e as práticas de governança.
INTRODUÇÃO

Prezado(a) estudante! Bem-vindo(a) à Unidade 5.


Nesta unidade, você compreenderá como a atividade financeira do
Estado é desempenhada e cuja satisfação dos recursos escassos da socie-
dade está sob sua responsabilidade, exigindo um papel mais efetivo e de
mais qualidade. Dentre as funções que o Estado exerce, serão apresenta-
das suas funções básicas e como ocorre o planejamento, demonstrando as
suas principais características para a efetivação do ciclo orçamentário. O
Brasil é um governo democrático e, para isso, precisa envolver a sociedade
de forma mais participativa, daí a importância da participação popular
nas decisões coletivas, do acolhimento das demandas dos cidadãos e do
respeito à Constituição Federal. A Administração Pública se organizou
para a mudança do paradigma gerencial, entendendo que a riqueza do
orçamento participativo se torna a democratização da relação do Estado
com a sociedade, culminando na gestão democrática.
É importante apresentarmos as formas de controle interno, externo e
social a partir dos princípios de controle na Administração Pública e, tam-
bém, baseadas na Constituição Federal de 1988 e outras leis pertinentes,
demonstrando todos os sujeitos à prestação de contas na Administração
direta e indireta. Além disso, serão apresentados as propostas e os pro-
gramas que demonstram como esse controle impacta, positivamente, o
combate à corrupção, respeitando a primeira linha de controle social, que
são a transparência e o acesso à informação.
Por fim, na última aula, serão apresentados alguns conceitos sobre
transparência e governança, demonstrando que a sociedade tem acesso à
informação a partir do recurso tecnológico da internet, por meio de diver-
sos sistemas de informações apresentados pelo Estado e pelos seus entes
delegados, além de outras contribuições importantes que serão apresenta-
das, como a redução dos custos, por exemplo, no uso do e-governance ou
governança eletrônica. Para demonstrar essa governança e transparência,
você conhecerá o Siconv e o processo de compras do Estado.
1
A PARTICIPAÇÃO DO GOVERNO
UNIDADE 5

NA ECONOMIA E A LEI DA
RESPONSABILIDADE
FISCAL

A atividade econômica se caracteriza pela administração de recursos escas-


sos da sociedade humana, apoiada nos seguintes princípios (MATIAS-PE-
REIRA, 2010, p. 213):


(i) os interesses e necessidades do consumidor, que se manifestariam
na demanda por determinados produtos;
(ii) o lucro, que obriga o empresário a se guiar pela demanda dos
consumidores; e
(iii) a autoridade, pela qual o governo impõe determinadas normas
sobre o que e para quem produzir. Como a atividade financeira é
parte da economia do Estado, sua extensão e importância são deter-
minadas pela forma como se integram em um sistema econômico
as decisões da autoridade do mercado.

A atividade financeira do Estado refere-se ao desempenho de suas atividades so-


ciais, políticas, econômicas, administrativas, entre outras. Consiste em obter, criar,
gerir e despender recursos financeiros cuja satisfação está sob sua responsabilidade
ou é transferida a outras pessoas jurídicas de direito público, sendo desenvolvida em
quatro áreas: (1) a receita pública; (2) a despesa pública; (3) o orçamento público e
(4) o crédito público (NASCIMENTO, 2006; MATIAS-PEREIRA, 2010).
162
1. Receita pública: refere-se ao ingresso de recursos ao patrimônio público

UNICESUMAR
– as originárias (bens e empresas e indústrias do Estado) e as derivadas
(obtidas por meio de coerção, como impostos, taxas, entre outros).
2. Despesa pública: refere-se aos dispêndios para o funcionamento do ser-
viço público. Para Nascimento (2006, p. 52):


As receitas e despesas do Estado podem ser utilizadas como instru-
mento para influenciar o nível de produção nacional e o nível do
emprego, de forma a controlar o nível de preços (controle da infla-
ção), buscar o equilíbrio da balança de pagamentos e para redirecio-
nar as decisões de consumo e investimentos dos agentes privados.

3. Orçamento público: compreende a aprovação prévia das receitas e des-


pesas públicas para determinado período, geralmente, um ano, desempe-
nhando a função de instrumento de política macroeconômica, visando à
estabilização da economia.
4. Crédito público: é uma das formas pelas quais o Estado adquire receita
pública, caracterizando-se como um empréstimo que, necessariamente,
deverá ser reembolsado.

De acordo com Musgrave (1980 apud NASCIMENTO, 2006) e Matias-Pereira


(2010), a participação do governo na Economia pode ser decomposta e abrange
três funções distintas e básicas:
1. Função alocativa: o Estado intervém com a alocação de recursos onde
não houver eficiência da iniciativa privada ou quando a natureza da
atividade indicar a necessidade da presença do Estado, principalmente
quando não há interesse do setor privado, por exemplo, os investimentos
de infraestrutura. Essa função está associada ao fornecimento de bens e
serviços não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado. Depen-
de da obtenção compulsória de recursos, mediante cobrança de impostos.
2. Função distributiva: está relacionada às doutrinas do bem-estar e re-
fere-se ao processo de desenvolvimento econômico, cabendo ao Esta-
do promover a melhoria da distribuição de renda, usando, para isso, os
instrumentos legais de que dispõe. São ajustes na distribuição de renda
justa, significa que o Governo poderá utilizar impostos diretos e indire-
tos, subsídios, incentivos e isenções, quando houver necessidade, para a
163
viabilização das políticas públicas de distribuição de renda. Portanto, sua
UNIDADE 5

função refere-se à distribuição de rendas e riquezas, assegurando aqui-


lo que a sociedade considera como justo, por exemplo, destinar parte
dos recursos da tributação para indivíduos de menor renda ou isentar os
impostos, como ocorreu em 2012, com a isenção parcial de IPI para as
montadoras de automóveis no Brasil.
3. Função estabilizadora: esta função corresponde à aplicação de políticas
econômicas a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabili-
dade quando o mercado é incapaz de assegurar o alcance destes objetivos.
Desta forma, o governo busca proporcionar o crescimento equilibrado da
economia, evitando as crises macroeconômicas, buscando níveis adequados
de emprego, controle dos níveis de preços e fluxo de entrada e saída de recur-
sos no país. Seus principais instrumentos são as políticas fiscal e monetária.

Resumidamente, podemos afirmar que o Estado tem a responsabilidade de via-


bilizar o funcionamento dos serviços públicos considerados essenciais demanda-
dos pela coletividade. A partir das finanças públicas, o Estado desempenha seus
poderes na atividade econômica com o propósito de obter e aplicar os recursos
para o custeio, orientado pela política fiscal, que é realizada a partir da política
tributária (captação de recursos) e da política orçamentária (gastos, atos e medi-
das relacionados à forma de aplicação dos recursos).

O ciclo orçamentário

O ciclo orçamentário é um processo contínuo e simultâneo que envolve plane-


jamento, utilizando-se de instrumentos como o Plano Plurianual (PPA), com-
plementado por planos nacionais, regionais e setoriais, cujas diretrizes orça-
mentárias (LDO) orientam sua elaboração e execução, não se confundindo com
exercício financeiro, pois envolve um período muito maior, ciclo este baseado na
Lei Orçamentária Anual (LOA). Antes de entendermos quais são os passos para
a aprovação das propostas, definiremos as principais características da PPA, da
LOA e da LDO (NASCIMENTO, 2006).
■ PPA – Plano Plurianual: integra processos de planejamento e orça-
mento destinados a ações em médio prazo (quatro anos) e visa expressar
os resultados pretendidos pelos governantes (nas três esferas), tornando
164
possível o acompanhamento e a avaliação da efetividade na execução dos

UNICESUMAR
programas e a revisão dos objetivos e metas. Tem, como base legal, a in-
tegração às LDOs e às LOAs e, também, à Lei da Responsabilidade Fiscal
(cria vínculos específicos de integração entre PPA, LDO e LOA). Com-
põe-se, basicamente, de uma base estratégica (análise econômica e social,
diretrizes, análise setorial e avaliação regional) e programas (definição dos
problemas e das ações que deverão ser empreendidas), em suma, prevê as
metas e os objetivos que durem mais de um ano. Após a aprovação, terão
vigência nos próximos três anos de gestão e no primeiro ano da gestão
seguinte. Foi criado com o objetivo de ser um instrumento para alcance
de programas e metas governamentais em longo prazo.
■ LDO – Lei das Diretrizes Orçamentárias: consiste em ajustar as ações do
governo, já prevista no PPA, às reais possibilidades do caixa. Limita as dire-
trizes do PPA dentro de um ano de governo, desta forma, deve estabelecer os
parâmetros necessários dos recursos do orçamento anual, de forma a garantir
que as metas e os objetivos contemplados no PPA sejam atingidos. É um
instrumento de elo entre o PPA e os orçamentos anuais que visa compatibi-
lizar as diretrizes do plano à estimativa das disponibilidades financeiras para
determinado exercício. Deve conter regras gerais, metas anuais e indicação
dos rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exercício financeiro.
São leis cujas iniciativas são privadas ao chefe do Executivo, aprovadas pelo
Legislativo e que podem ser emendadas pelos parlamentares.
■ LOA – Lei Orçamentária Anual: é popularmente conhecida como or-
çamento da União e considerada um forte instrumento de gerenciamento
orçamentário e financeiro da Administração Pública Federal, cuja principal
finalidade é equilibrar as receitas e despesas públicas. Deve haver integração
entre os orçamentos (fiscal, seguridade social e investimentos das empresas
estatais), realizada em um único orçamento geral, respeitando os princípios
da universalidade e da unidade orçamentária. Salienta-se que as entidades
que não recebem subvenções ou transferências à conta do orçamento da
União (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades mistas) tam-
bém integram a lei orçamentária e é clara a sua subordinação ao PPA. De
acordo com o Art. 5º da LRF, a LOA deve estar compatível e adequada à
LDO e emitir demonstrativos de efeito sobre receitas e despesas. É proibido
constar no orçamento o que não consta na LDO.

165
O ciclo orçamentário segue os seguintes passos da elaboração da proposta até
UNIDADE 5

sua aprovação ou veto. A partir da integração do PPA, da LDO e da LOA (NAS-


CIMENTO, 2006):
■ Elaboração da proposta: é de responsabilidade do Poder Executivo
(Presidente da República) e deve ser compatível com os planos e as dire-
trizes já submetidos ao Legislativo por meio das Leis das Diretrizes Orça-
mentárias (LDO). Ressalte-se que o Legislativo, o Judiciário e o Ministério
Público têm autonomia para a elaboração de suas propostas. Antes da
elaboração da proposta orçamentária, o órgão central de orçamento in-
dica os dispêndios conforme o Plano Plurianual (recomendações sobre
arrecadação tributária, política de endividamento e participação de fontes
internas e externas no financiamento de despesas).
■ Tramitação do projeto de lei: é estabelecida pela lei complementar (Art.
165, parágrafo 9º), dispõe sobre vigências, prazos do exercício financei-
ro a partir do PPA (tem vigência até o primeiro exercício financeiro do
governo subsequente, é encaminhado até quatro meses antes do encer-
ramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa), LDO (deve ser encaminhado até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legisla-
tiva) e LOA (deve ser encaminhado até quatro meses antes do exercício
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legis-
lativa). Poderão ser apreciadas emendas na LOA e na LDO, desde que
compatíveis com o PPA, porém o PPA não poderá receber emendas que
aumentem as despesas.
■ Discussão, votação e aprovação da proposta: no Legislativo, o projeto
é encaminhado para a comissão mista de planos, orçamentos públicos
e fiscalização, a qual examinará e emitirá pareceres. Anualmente, serão
renovados, no mínimo, 50% dos membros titulares da comissão, vedada
a permanência por meio de dois anos consecutivos.
■ Sanção e veto: conforme Art. 66 da Constituição Federal (BRASIL, 1988,
on-line), o presidente terá 15 dias úteis para sancioná-lo. Poderá vetá-lo
no todo ou em parte, comunicando o fato em até 48 horas ao presiden-
te do Senado Federal. Ocorrendo veto, deverá ser apreciado por sessão
conjunta em 30 dias de seu recebimento. Cumpre ressaltar que a CF não
admite rejeição da LDO, mas admite da LOA.
166
TRAMITAÇÃO DISCUSSÃO,
SANÇÃO E

UNICESUMAR
PROPOSTA VOTAÇÃO E
DO PROJETO VETO
APROVAÇÃO

Figura 1 - O ciclo orçamentário / Fonte: a autora.

Lei da Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº 101, de 04 de


maio de 2000 – tem, como objetivo, regulamentar a Constituição Federal (CF)
na parte da tributação e do orçamento (BRASIL, 2000, on-line). Trata-se de uma
lei nacional que obriga os entes da Federação ao seu cumprimento nas:


[...] finanças públicas, dívida pública interna e externa, incluída
às das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo
poder público, na concessão de garantias pelas entidades públicas,
na emissão de resgate de títulos da dívida pública, na fiscalização
financeira da administração pública direta e indireta, nas operações
de câmbio realizadas pelos órgãos e entidades da União, dos esta-
dos, do Distrito Federal e dos municípios e na compatibilização das
funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas
as características e condições operacionais plenas das voltadas ao
desenvolvimento regional (NASCIMENTO, 2006, p. 175-176).

De acordo com a LRF, em seu primeiro artigo, há o estabelecimento de normas


de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal e que têm, como objetivos, a
ação planejada e transparente, a prevenção de riscos e correção de desvios que
afetem o equilíbrio das contas, a garantia do equilíbrio nas contas e nas metas,
os resultados das contas públicas e a obediência, os limites e as condições para
a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida,
operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
A ação planejada nada mais é do que aquelas que enfatizamos anteriormente
(PPA, LDO e LOA), sujeita às apreciações da instância legislativa. Estas reforçam
o papel do planejamento e a transparência será alcançada por meio do conheci-
mento e da participação da sociedade, com ampla publicidade.
De acordo com Nascimento (2006), para obter a transparência, três fins foram
instituídos, como a participação popular (Art. 48), a disponibilidade das contas
dos administradores para consulta (Art. 49) e a emissão de relatórios periódicos
167
de gestão fiscal (Arts. 54 e 55) e de execução orçamentária (Arts. 52 e 53) para
UNIDADE 5

acesso público e divulgação. Por isso, prezado(a) acadêmico(a), recomendo a


leitura atenta dos artigos recomendados para a melhor compreensão.

2
A GESTÃO PARTICIPATIVA NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA

Com a convocação para a realização da Constituição, de acordo com Gurgel


(2008), foram incorporados ao regimento mecanismos participativos para aco-
lher as demandas dos cidadãos. Um novo cenário político a partir da Constituição
Federal de 1988 incorporava o pleno direito ao exercício da cidadania como um
de seus fundamentos, ou seja, uma “constituição cidadã”.
Conforme apontado por Gurgel (2008), a cidadania constitucional aparece
diversas vezes na CF como forma de dar a ele um papel de protagonista. Ulysses
Guimarães foi o presidente da Assembleia Nacional Constituinte e, ao promulgar
a Constituição, em 1988, anunciou-a como “a constituição cidadã”.

168

[...] Logo no artigo 1º aponta a cidadania como segundo funda-

UNICESUMAR
mento da República, após a soberania, evidentemente o primeiro
fundamento, sob pena de não existir o Estado. [...] Nos Direitos e
Garantias Fundamentais, a partir do artigo 5º, seguem-se várias afir-
mações civis e políticas, da igualdade entre os sexos à livre manifes-
tação do pensamento e crença, do direito de organização, portanto,
de associação coletiva, até o direito de individualmente ser governo
pela via da ação popular, para anular atos lesivos ao patrimônio
público, à moralidade, ao meio ambiente e outras dimensões da
vida pública (art. 5º, LXXIII) [...] No campo dos direitos políticos
(Capítulo IV), a Constituição é igualmente farta em possibilidades,
desde o direito de votar e ser votado e de criar partidos, até a figura
da “iniciativa popular” (art. 14, III), regulamentada pela Lei 9.709/98,
mas já suficientemente definida como viável com o apoio de “pelo
menos, cinco por cento do eleitorado” da cidade (art. 29, XIII). [...]
no campo social, há um extenso capítulo (Capítulo II – Dos direitos
sociais), cuja preocupação vai desde a proteção à maternidade (art.
6º) e, “em face da automação” (art. 7º, XXVII), até a participação nos
lucros e na gestão da empresa (art. 7º, XI) (GURGEL, 2008, p. 8).

Diante deste contexto, ainda há os espaços formais, que vão além dos partidos
e sindicatos, criados para o exercício da cidadania, representados por conselhos
(saúde, educação, da infância e da adolescência e outros) que operam principal-
mente nos municípios. A Administração Pública se organiza para proporcionar
ao público o exercício deste papel de cidadão.


A visão tradicional da política de que o cidadão encerra a sua par-
ticipação política no ato de votar é vencida e a implementação da
política do Orçamento participativo permite aos cidadãos discuti-
rem junto com a administração pública as prioridades de aplicação
e distribuição dos recursos públicos. É uma das práticas de gestão
democrática das cidades, a partir da participação popular nos pro-
cessos de elaboração e execução orçamentária nos municípios - Lei
nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade e artigos 182 e 183 da CF
(CARVALHO, 2008, p. 8).

169
Um processo de extrema importância é o processo de transformação da Adminis-
UNIDADE 5

tração Pública Tradicional para a Administração Pública Participativa. O quadro,


a seguir, sintetiza esta diferença (MACENA; SILVA, 2011).

Administração Pública Administração Pública


Tradicional Participativa

Como se dá - Tecnocrática. - Técnicos e sociedade.


o processo - Discurso de participação. - Prática de participação.
decisório? - Centralização. - Descentralização.

Como são
- Centralizada pela burocracia. - Descentralizada com a par-
decididas as
- Baseada nas prerrogativas ticipação da sociedade.
prioridades de
do Poder Executivo. - Inversão das prioridades.
governo?

- Negociação aberta e
Qual a me-
- Barganhas e conchavos. convergência de interesses
lhor forma de
- Predomínio dos interesses sociais e setoriais.
resolver os
privados. - Predomínio dos interesses
conflitos?
coletivos.

Como é feita
- Falta de transparência. - Transparência.
a utilização
- Patrimonialismo. - Otimização.
do dinheiro
- Ausência de critérios. - Definição de critérios.
público?

- A cidadania é construída
e o voto é um elemento da
- Cidadania se resume ao voto.
Qual a base de cidadania.
- Relações privadas e cliente-
sustentação - Redes sociais e participa-
lismo.
democrática ção direta.
- Manutenção do status quo.
do governo? - Políticas estruturadoras.
- Burocracia.
- Transformação econômi-
ca, política e cultural.

Quadro 1 - Processo de transformação da Administração Pública Tradicional para a Adminis-


tração Pública Participativa / Fonte: adaptado de Prefeitura de Olinda ([2020] apud MACENA;
SILVA, 2011).

170
Genro e Calife (2002 apud CARVALHO, 2008, p. 5) afirmam que “a principal ri-

UNICESUMAR
queza do Orçamento Participativo é a democratização da relação do Estado com
a sociedade”. Como percebemos, o orçamento participativo tem, como principal
objetivo, ser instrumento de democratização.


A gestão democrática trata-se de um processo onde ocorre a partici-
pação da sociedade na discussão sobre investimentos do orçamento
público, este mecanismo permite aos cidadãos influenciar ou decidir
sobre os orçamentos públicos. Esses processos costumam contar com
assembleias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o
governo. Com isso, a sociedade civil adquire maior representatividade
após a criação de espaços onde há estímulo para que todos os inte-
ressados possam se manifestar a respeito das modificações que estão
sendo cogitadas para a cidade (CARVALHO, 2008, p. 8).

Para Tenório e Rozemberg (1997, p. 3), “a participação social e a cidadania refe-


rem-se à apropriação pelos indivíduos do direito de construção democrática do
seu próprio destino”. Os autores destacam, porém, pontos de interrogação que
pairam sobre as experiências que envolvem essa participação, um desses pontos
de interrogação estaria relacionado ao grau de domínio e de compreensão dos
participantes sobre o processo em que estão inseridos, e o outro, no modo de
assegurá-los e legitimá-los.
Desta forma, “em sua plenitude, a cidadania só se consolida na presença da
participação entendida como a ação coletiva e exercício consciente, voluntário e
conquistado” (TENÓRIO; ROZEMBERG, 1997, p. 4), sendo que não se constitui
a participação como seu único e exclusivo requisito, pois, para o alcance da cida-
dania plena, a organização social e a participação política devem estar associadas
à superação das desigualdades econômicas (TENÓRIO; ROZEMBERG, 1997).

pensando juntos

Cidadania e participação popular têm uma existência muito íntima e cabe à sociedade a
tarefa de repensar se temos, de fato, democracia no Brasil.
(Aragon Érico Dasso Junior)

171
3
O CONTROLE NA
UNIDADE 5

ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA

O controle dos gastos públicos se orienta por uma série de princípios, conforme
delineados nos dispositivos na Constituição Federal de 1988. De acordo com
Matias-Pereira (2010), podem ser identificados os seguintes tipos de controle,
exercitados pelos órgãos encarregados da fiscalização, no quadro, a seguir:

PRINCÍPIO OBJETIVO

Todos os gestores públicos estão submetidos ao controle


Universalidade do ponto de vista hierárquico, desde os mais graduados
aos que estão na menor escala funcional.

Todo o patrimônio público (dinheiro, bens e valores) é


Totalidade
submetido ao controle.

O controle deve ter uma estreita obediência aos ditames


legais, explicitados pela CF e legislação complementar, or-
dinária, normas regimentais de âmbito federal, estadual
Legalidade
ou municipal. Este princípio impõe ao controle que se
sujeite às normas jurídicas e não as extrapole, sob a pena
de se invalidar de sua ação controladora.

As ações devem ser implementadas sem que se permita


Imparcialidade a intromissão de questões de ordem política no desen-
volvimento das atividades.
172
PRINCÍPIO OBJETIVO

UNICESUMAR
Este é um princípio essencial ao exercício do controle
Autonomia para garantir sua existência e viabilizar o exercício de
suas atividades.

É o controle obrigado a manter independência em


relação a todos os agentes políticos ou servidores
Independência
públicos, qualquer que seja sua posição hierárquica na
Administração Pública.

Refere-se à adequação da despesa e dos procedimen-


tos a ele inerentes com a legislação que rege a matéria.
Despesa legal ou regular é a que se submete, estrita-
mente, aos termos da lei, sem que haja divergências. A
Legalidade
regular efetuação requer que a despesa siga os sucessi-
(controle)
vos estágios de autorização, liquidação e pagamento em
conformidade com essas normas. Se, em algum instante,
ao efetuar o pagamento da despesa, o administrador se
afasta da lei, há uma irregularidade.

Para que a despesa seja aceita como legítima, deve esta


ser orientada para o bem comum. A despesa conside-
Legitimidade
rada ilegítima é aquela que se afasta do fim último do
Estado, ou seja, ser um bem coletivo.

Está relacionada ao exame da despesa do ponto de vista


da obtenção do resultado a custo adequado. Não se refe-
Economicidade
re ao menor custo, visto que nem sempre o menor custo
atende à coletividade.

Os atos administrativos devem estar contidos dentro da


moralidade e sua observância é essencial para o funcio-
Moralidade namento da Administração Pública, na mesma linha de
importância dos demais princípios: legalidade, legitimida-
de e economicidade.

Quadro 2 - Princípios do controle na Administração Pública / Fonte: adaptado de Matias-Pe-


reira (2010).

É importante salientar que o controle se utiliza de diferentes instrumentos, como


demonstrações contábeis, financeiras, orçamentárias, patrimoniais e outras, vi-
sando ao conhecimento da coisa pública; ressalta-se a supremacia do interesse
público prevalecendo sobre o individual, de forma que a Administração Pública
173
deve praticar ações para o atendimento do interesse público, acima dos interesses
UNIDADE 5

e das vontades pessoais de todos os envolvidos, sejam autoridade, sejam servido-


res, prevalecendo os da coletividade.

Controle interno e externo

Entendido como um instrumento da democracia, o controle pressupõe a existên-


cia de uma estrutura formal para o controle de finanças públicas, por exemplo.
A fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Estado é disciplinada pelos
Arts. 70 a 74 (BRASIL, 1988, on-line), e o controle político é de exclusividade
do Poder Legislativo. A este cabe, também, o controle externo, mas auxiliado
pelo Tribunal de Contas. O controle interno, na forma de sistemas, é mantido
de maneira integrada pelos Três Poderes, já o controle social da Administração
Pública será exercido na forma da lei. A Lei do Orçamento, nº 4.320, de 1964, é
responsável por disciplinar a estrutura de controle da execução orçamentária que
evoluiu para a Constituição Federal vigente (MATIAS-PEREIRA, 2010).


Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, opera-
cional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou ad-
ministre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária (BRASIL, 1988, on-line).

Ressalte-se que aqueles que devem prestar contas são os órgãos da Adminis-
tração Direta das três esferas e do Ministério Público bem como as entidades
da Administração Indireta, as agências reguladoras e concessionárias de servi-
ços, organizações sociais e entidades sob contrato de gestão, fundos constitu-
cionais, de investimento e legais, União, estados, Distrito Federal, municípios e
particulares – repasse de recursos e gestores de bens e valores públicos federais,

174
sendo objetos do controle, segundo Matias-Pereira (2010): contas dos gestores

UNICESUMAR
de recursos públicos e contas do governo, gestão de recursos orçamentários e
extraorçamentários, atos/contratos administrativos (inclusive licitações), aplica-
ção de recursos descentralizados/repassados, arrecadação e renúncia de receita,
transferências constitucionais e legais, desestatização (privatização, concessão,
autorização), atos de pessoal e declarações de bens/rendas, programas de gover-
no e políticas públicas, cumprimento de Lei de Responsabilidade Fiscal, obras
públicas e patrimônio público.
O controle interno é uma ação exercida sobre si própria, pela organização
responsável pelo desempenho da atividade controlada, e está inserida em toda
organização pública brasileira em conformidade com o Art. 74 da CF/88, que
estabelece exigência pelos Três Poderes (BRASIL, 1988, on-line). Pode ser realiza-
do de forma prévia ou a posteriori e, também, não deve ficar restrito ao controle
orçamentário e legal, podendo opinar sobre conveniência ou oportunidade da
consumação do ato administrativo. Cabe ao controle interno apoiar o controle
externo no exercício de sua missão. O Tribunal de Contas tem levado em conta os
relatórios de auditoria emitidos pelos controles internos para emitir a sua decisão
(MATIAS-PEREIRA, 2010). De acordo com a Constituição Federal de 1988:


Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,
a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tri-
bunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalida-
des perante o Tribunal de Contas da União (BRASIL, 1988, on-line).

175
Criada para combater a corrupção, a CGU – Controladoria Geral da União –
UNIDADE 5

atua com a missão de defesa do patrimônio público e o combate aos desvios


e desperdícios dos recursos públicos. É um órgão do governo responsável por
assistir, direta e imediatamente, ao Presidente da República, referente a assuntos
no âmbito do Poder Executivo (defesa do patrimônio público e do incremento
da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria
pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria). A CGU está
estruturada em quatro unidades finalísticas que atuam, de forma articulada, em
ações organizadas entre si: Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção
(STPC), Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), Corregedoria-Geral da
União (CRG) e Ouvidoria-Geral da União (OGU).
A implantação da CGU teve, como principal propósito, abrir um canal de
comunicação entre o cidadão e o Governo Federal. Uma das medidas adotadas
para o combate à corrupção foi a criação do portal da transparência do Governo,
apresentando a destinação dos recursos, estimulando o controle social e o fortale-
cimento da cidadania. Neste site, são disponibilizadas ao cidadão as informações
das transferências de recursos para os estados, o Distrito Federal e os municípios,
além de informações sobre aplicações diretas e gastos dos cartões corporativos.
Com o programa de fiscalização por sorteios públicos, a cada sorteio são defi-
nidos 60 municípios e, de forma efetiva, há a fiscalização municipal, com o objetivo
de inibir a corrupção, despertando o interesse da participação social. Desta forma,
os auditores fazem inspeção pessoal e física das obras e dos serviços em realização,
examinando os documentos, mas privilegiando, sobretudo, o contato com a po-
pulação, diretamente ou por meio de conselhos comunitários e outras entidades
organizadas, como forma de estimular os cidadãos a participarem do controle da
aplicação dos recursos oriundos dos tributos que lhes são cobrados. Fazem parte
do sorteio municípios com até 500 mil habitantes, exceto as capitais estaduais.
O controle externo estabelece que a fiscalização contábil e financeira, orça-
mentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta deverá ser exercida pelo Congresso Nacional. Este controle será
realizado mediante controle externo e pelo sistema de controle interno, sendo o
Congresso auxiliado pelo Tribunal de Contas da União, conforme Art. 71 da CF/88:

176

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exer-

UNICESUMAR
cido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I- apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repú-
blica, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta
dias a contar de seu recebimento;
II- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extra-
vio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admis-
são de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta,
incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão,
bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento
legal do ato concessório;
IV- realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e
auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacio-
nal e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legisla-
tivo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V- fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de
cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta,
nos termos do tratado constitutivo;
VI- fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela
União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII- prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões,
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII- aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou ir-
regularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, en-
tre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

177
IX- assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
UNIDADE 5

necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;


X- sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comu-
nicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI- representar ao Poder competente sobre irregularidades ou
abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente
pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Exe-
cutivo as medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de
noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo ante-
rior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou
multa terão eficácia de título executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e
anualmente, relatório de suas atividades (BRASIL, 1988, on-line).

Corroboram com a Constituição Federal diversas leis específicas, conferindo


atribuições ao Tribunal de Contas da União – TCU. Entre elas, a Lei das Lici-
tações e Contratos Administrativos (Lei nº 8.666/03), a Lei de Desestatização
(Lei nº 9.491/97), a Lei da Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº
101/00), as edições nacionais das leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamen-
tárias, Lei de Parceria Público-Privada (Lei nº 11.079/04) e a Lei de Contratação
de Consórcios Públicos (Lei nº 11.107/05). Além destas, o Congresso Nacional
edita decretos legislativos (MATIAS-PEREIRA, 2010).
Conforme aponta Matias-Pereira (2010), a Lei da Responsabilidade Fiscal,
no seu Art. 56, define que as contas prestadas pelos chefes do Poder Executivo
incluirão, além das suas próprias, as dos presidentes dos órgãos dos demais pode-
res e do chefe do Ministério Público, referidas no Art. 20, as quais são passíveis o
recebimento de parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.
Esse controle é realizado por meio de auditorias (controle interno) e tribunais de
contas (controle externo), como pontuamos anteriormente. Dentre as funções
exercidas pelo controle, tem-se:

178
■ Judicante: refere-se à função de julgar as contas (TCU e TCE).

UNICESUMAR
■ Sancionadora: refere-se à aplicação de sanção e penalidade (TCU e TCE).
■ Corretiva: refere-se ao prazo dado para as correções e para sustar o ato irregular.
■ Fiscalizadora: refere-se à fiscalização e apreciação/registro dos atos de pessoal.
■ Consultiva: refere-se à resposta da consulta e elaboração de parecer prévio.
■ Ouvidoria: refere-se a examinar denúncias e à representação.
■ Informativa: refere-se à prestação de informações aos órgãos legislativos
e Ministério Público.
■ Normativa: refere-se à expedição de normativas, coeficientes, entre outros.

A seguir, há um quadro representando as fontes de controle na Administração


Pública pelos Poderes Legislativo e Executivo.

Legislativo Executivo

- CGU e demais controles


- Comissões do CN. internos
União
- TCU. - Auditorias internas na Admi-
nistração indireta.

- Comissões das assem- - Controladorias dos estados


bleias legislativas e da e do DF.
Estados e DF
câmara. - Auditorias internas na Admi-
- TCE. nistração indireta.

- Comissões das câmaras - Controladorias municipais.


Municípios de vereadores. - Auditorias internas na Admi-
- TCM. nistração indireta.

Quadro 3 - Fontes de controle na Administração Pública / Fonte: TCU (2005 apud MATIAS-PE-
REIRA, 2010, p.194).

179
4
O CONTROLE SOCIAL
UNIDADE 5

NO BRASIL

De acordo com Brasil (2003, p. 17), “a primeira linha de controle social é a transpa-
rência e o acesso à informação e aos elementos que informam os processos decisórios
por parte dos consumidores e dos entes delegados”. Para Matias-Pereira (2010, p. 185):


É perceptível que as comissões parlamentares de inquérito (CPI) têm
se revestido em um importante instrumento de controle social. A
intensificação das apurações que vêm sendo realizadas nos âmbitos
das CPIs no Congresso Nacional, por sua vez, revela uma baixa efi-
ciência e eficácia do sistema de controle interno e externo. A criação
de CPIs, prerrogativa constitucional do poder legislativo (parágra-
fo 3º, artigo 58 da CF), nos últimos anos, comprova que existe uma
enorme fragilidade das estruturas formais de controle. As atividades
de CPIs, ao disporem de maiores poderes de investigação – próprios
das autoridades judiciais -, têm demonstrado que é possível oferecer
respostas mais céleres a questões não satisfatoriamente examinadas
ou mesmo omitidas de exame pelo sistema de controle instituído.

Conforme apontam Tenório e Saravia (2006), a intenção de uma gestão pública


que leve em conta a participação da cidadania, por meio de mecanismos oriundos
da sociedade civil organizada, não significa a exclusão dos poderes constituídos
do Estado, mas sim, a possibilidade de a própria dinâmica social acompanhar e
180
sugerir ações que o Estado não observa com clareza e que o mercado percebe em

UNICESUMAR
função de seus interesses particulares.
Para realizar o controle social, a população pode se valer, por exemplo, do
portal da transparência, instituído no programa de combate à corrupção pelo
CGU, lançado em 2004, para assegurar a boa e correta aplicação dos recursos
públicos com o objetivo de aumentar a transparência pública, permitindo que
o cidadão acompanhe como o dinheiro está sendo utilizado e ajude a fiscalizar.

conecte-se

Caro(a) aluno(a), por meio do portal da transparência, é possível acessar os


dados sobre gastos do Governo Federal; transferências de recursos a esta-
dos e municípios; convênios com pessoas físicas, jurídicas ou entes gover-
namentais (desde 1996); previsão e arrecadação de receitas (desde 2009) e
servidores do Governo Federal. Para isso, basta acessar o link: http://www.
portaltransparencia.gov.br/. Além disso, há um manual prático criado para
facilitar o seu acesso, disponível em: http://www.portaldatransparencia.gov.
br/manual/. Caso ainda tenha alguma dúvida, é possível assistir vídeos ex-
plicativos disponíveis em: https://www.youtube.com/watch?v=fjDX7xAeDgQ.

Caso o cidadão ou servidor público queira denunciar alguma irregularidade ou


ação do mau uso do dinheiro público federal, deve encaminhar as informações
por meio do formulário de denúncias no site do CGU, mas não se esqueça de ler
os pré-requisitos mínimos antes de fazer sua denúncia.
É importante destacar que a denúncia que não contiver fundamentação míni-
ma, não será considerada. Para agilizar a apuração, é solicitado que fatos diferen-
tes (saúde, educação, entre outros) sejam registrados em formulários separados.
Além disso, a identidade do denunciante e todas as informações pessoais
serão protegidas nos termos de acesso à Lei nº 12.527/11, não podendo ser
acessadas por terceiros, inclusive por servidores públicos não autorizados, a
não ser mediante consentimento expresso do autor ou por decisão judicial.
De acordo com o Art. 126-A da Lei nº 8.112/90 (BRASIL, 1990, on-line), o
servidor não pode ser penalizado por informar à autoridade superior sobre
a prática de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento ou quan-
do houver suspeitas do envolvimento dessa autoridade e informar outra
competente para, assim, esta fazer a apuração, ainda que em decorrência
do cargo, emprego ou função pública.
181
A transparência se refere à possibilidade de acesso do cidadão à informação
UNIDADE 5

governamental, principalmente quando é perceptível a prática da democracia


pela cobrança cada vez maior de ética e transparência na condução da Adminis-
tração Pública. O governo tem, como proposta, elevar o nível de transparência do
Estado em todas as suas esferas, e esta mudança foi alavancada na agenda política
de controle social a partir de meados da década de 80, com o fim da ditadura
militar, que durou de 1964 a 1985 (MATIAS-PEREIRA, 2010).

5
A TRANSPARÊNCIA E AS
PRÁTICAS DE
GOVERNANÇA

Segundo Matias-Pereira (2010), vários fatos ocorridos na década de 90, face


às tentativas de reforma na Administração Pública, geraram crescente e preo-
cupante desorganização nos centros decisórios, o que, como consequência,
afetou a memória administrativa bem como destruiu os sistemas de produção
de informações essenciais para o processo decisório governamental, fazendo
com que a transparência informacional do Estado e contida nos princípios
constitucionais permanecesse abaixo das expectativas da sociedade. A partir
de 1995, há uma retomada dos esforços no sentido de oferecer à sociedade
um conjunto de informações, como os:

182

orçamentários, financeiros, de pessoal, previdência, compras, entre

UNICESUMAR
outros. [...] destacam-se os seguintes sistemas: Sistema Integrado de
Administração Financeira (SIAFI), que registra os gastos efetuados
pelo Tesouro Nacional; Sistema Integrado de Dados Orçamentários
(SIADOR); a folha de pagamentos e os dados cadastrais dos servi-
dores civis federais (SIAPE); Sistema de Gerenciamento de Receita
e Despesa da Previdência Social; o planejamento das ações do go-
verno; a movimentação do cadastro de fornecedores, de preços e do
catálogo de materiais e serviços; e o fornecimento de informações
sobre a organização governamental e suas macroatribuições (MA-
TIAS-PEREIRA, 2010, p.181).

Segundo Mello e Slowski (2012, p. 188), “A governança deve estar relacionada à


habilidade e à capacidade do governo de desenvolver com eficiência e responsa-
bilidade a gestão dos recursos e das políticas públicas”. Para Matias-Pereira (2010),
atualmente, como fator de transparência, o governo utiliza-se da internet como
recurso tecnológico, porém os sistemas de informações ainda não se encontram
devidamente integrados e não oferecem ao cidadão as informações que o per-
mitam visualizar, com clareza, todas as ações governamentais.
Com o advento das TICs, a governança eletrônica aparece como tendên-
cia, especialmente na oferta de serviços públicos e na participação cidadã
na gestão, porém de maneira online. Segundo Joia (2006, p. 263), o “governo
eletrônico (e-government) é uma área de conhecimento ainda em estágio
exploratório e, portanto, de difícil detalhamento”. Para Stoker (1998 apud
MELLO; SLOWSKI, 2012), “a governança é ‘boa’ quando se atribui e gera
recursos para responder aos problemas coletivos”.
Segundo Perri (2001 apud JOIA, 2006), este conceito envolve três vertentes:
o fornecimento de serviços eletrônicos (serviços de utilidade pública, por exem-
plo), a democracia eletrônica (e-democracy – sistemas de votação eletrônica)
e o e-governance (elaboração de políticas públicas, tomada de decisões, public
choices e workgroup, entre os vários gestores públicos). De outro lado, a proposta
da construção do governo eletrônico envolve uma possibilidade de extensão da
esfera do Estado, diminuindo os custos e possibilitando o aumento da transpa-
rência para o cidadão. De acordo com Ruediger (2006, p. 234-235):

183

A aplicação do conceito de e-governance está restrita pelo custo,
UNIDADE 5

acesso e qualidade da informação, fatores críticos do processo de


escolhas públicas, sobre os quais economistas e cientistas políticos
têm se debruçado, e que problematizam tanto a questão da eficiência
econômica quanto a das escolhas políticas [...] tratar-se-ia de esten-
der o acesso ao governo, para além dos serviços comuns, alcançando
outra esfera qualitativa em termos de interação republicana, onde
houvesse uma efetiva capacidade de accountability e interlocução
entre decisores e cidadãos, bem como de provimento de informa-
ções com real valor agregado para discussão da agenda pública.

Os exemplos de governo eletrônico se caracterizam pelo intensivo uso de


Tecnologias da Informação e da Comunicação (TICs), buscando racionalizar
e simplificar o relacionamento entre o governo e seus cidadãos, principal-
mente os atos e serviços realizados pela Administração Pública que afetam a
vida da população de forma geral.
Para melhorar a governança eletrônica dos estados e do Distrito Federal, de
modo geral, Mello e Slowski (2012) sugerem dicas simples aos gestores:
a) Publicar as ofertas de empregos.
b) Disponibilizar informações com atribuição de responsabilidade formal
pelo conteúdo e pela atualização das páginas.
c) Oferecer um mecanismo para submissão, monitoramento e eliminação
de queixas/denúncias públicas.
d) Conceder licenças, registros ou permissões.
e) Disponibilizar informações de governança.
f) Propiciar um quadro de anúncios, bate-papo, fórum de discussão, de gru-
pos de discussão, chats etc.
g) Disponibilizar agendas de reuniões ou calendários das discussões públicas.
h) Limitar o acesso de dados e garantir que não será utilizado para fins não
autorizados, utilizando senhas e criptografia de dados sensíveis e proce-
dimentos de auditoria.
i) Oferecer endereço de contato, telefone e/ou e-mail específicos para de-
núncias, críticas etc., sobre a política de privacidade e segurança.
j) Apresentar, na página principal, um mapa do site.
k) Dispor de um site de busca ou de um link no próprio site do governo.
l) Conceder um mecanismo de acesso aos portadores de necessidades especiais.
m) Fornecer os conteúdos dos sites em mais de um idioma.
184
A seguir, contemplaremos exemplos das ações governamentais que contribuem

UNICESUMAR
para a boa governança e o aumento da transparência, a partir das informações
geradas pelos gestores na Administração Pública direta e indireta.

conecte-se

Caro(a) aluno(a), conheça o governo eletrônico nos links


disponíveis em: https://www.governoeletronico.gov.br/ e
http://www.brasil.gov.br.

Sistemas de Repasses e Convênios – Siconv

O sistema de convênios (Siconv) tem, como objetivo, garantir ao Governo Federal


o total controle das transferências voluntárias da União e imprimir mais eficiên-
cia, agilidade e, especialmente, mais transparência ao processo de liberação de
recursos para estados, municípios e organizações não governamentais (ONGs).
A partir da doutrina da descentralização, diversas normas completas de ní-
vel técnico de orientação dos executores e de fiscalização pelo controle interno
e externo visam a boa e regular aplicação dos recursos. Ao longo dos anos, têm
sido constatadas fragilidades nas estruturas administrativa e operacional e de
recursos humanos na área da Administração Pública.
O TCU, a CGU e os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento
e Gestão uniram esforços resultando no projeto Siconv. Trata-se de um portal de
convênios e do Sistema de Gestão dos Convênios e Contratos de Repasse Siconv,
instituídos pelo Decreto nº 6.170/2007 e revogados pelas Portarias Interministe-
riais nº 127/2008 e n° 507/2011, alteradas pelo Decreto nº 8943/2016. Esse portal
é um instrumento neste cenário, representando controle social e disponibilização
da informação à sociedade civil, esta também pode acompanhar a fiscalização do
gasto público, tendo em vista a transparência garantida pela internet.
As propostas, por meio deste sistema, podem ser pleiteadas após chama-
mento público ou pela existência de emendas parlamentares já direcionadas
às instituições. Ao apresentar as propostas e, também, as entidades (ONGs)
ou instituições das esferas estadual ou municipal (proponente ou convenente)
estando acordo com os programas dos ministérios ou devidamente cadastradas,
serão analisadas pela concedente.
185
De acordo com o Decreto n° 6.170, de 25 de julho de 2007 (BRASIL, 2007,
UNIDADE 5

on-line), convênios são acordos, ajustes ou qualquer outro instrumento que dis-
cipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Or-
çamentos Fiscais e da Seguridade Social da União que tenha como partícipe, de
um lado, órgão ou entidade da Administração Pública Federal, direta ou indireta,
ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando à execução de programa
de governo. Deve envolver a realização de projeto, a atividade de serviço e a aqui-
sição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.
Qualquer cidadão ou usuário do sistema terá acesso livre para visualizar as
informações disponibilizadas nas abas do Siconv, quando apresentadas as pro-
postas pelos proponentes, e poderá acompanhar todo o processo. Para fazer parte
do preenchimento nas abas do sistema, porém, para elaborar propostas, executar
ou prestar contas, deverão ter senha designada pela convenente:
■ Dados: deve conter a justificativa da proposta, o objeto do convênio, a
data de apresentação da proposta e a vigência, além do valor do repasse
(concedente) e da contrapartida financeira (proponente).
■ Programas: nome do programa em que a proposta será inserida.
■ Participantes: contém dados genéricos do concedente e detalhados do
convenente/proponente, inclusive de seus membros cadastrados pelo res-
ponsável pela unidade.
■ Cronograma físico-financeiro: contém a relação de metas e etapas,
além dos valores dos recursos aplicados no período de vigência pactuado.
■ Cronograma de desembolso: é o campo em que o convenente deverá
indicar o número de parcelas, a data em que ocorrerá cada uma e o valor
a ser depositado. As metas devem ser associadas às parcelas do objeto.
■ Bens e serviços: nesta aba, é destinada a previsão dos bens e serviços,
com a indicação de origem dos recursos.
■ Plano de aplicação: neste campo, é indicada a natureza da despesa a ser
efetivada com os recursos do convênio – com base na Lei nº 4.320/64.
■ Anexos: todos os documentos solicitados pelo órgão repassador devem ser
digitalizados individualmente e estar adequados ao plano de trabalho descrito.
■ Projeto básico/termo de referência: o projeto básico refere-se aos pro-
jetos que envolvam obras e serviços de engenharia. Deve ser descrito,
cronologicamente, em etapas/fases, com detalhes técnicos do projeto. Já

186
o termo de referência deverá ser apresentado junto ao plano de traba-

UNICESUMAR
lho, com o objetivo de detalhar, tecnicamente, bens e serviços a serem
financiados, proporcionando uma avaliação precisa do custo da aquisição,
por meio de comparação entre as características do bem e o orçamento
detalhado, geralmente, em número de três.

Aprovado o projeto, é elaborado um termo de convênio com acordo firmado até


31 de dezembro do ano vigente, mediante assinatura dos dirigentes das entida-
des participantes, ficando sua publicidade a cargo da concedente. Os cidadãos
poderão acompanhar todo o processo que ficará com acesso livre para acompa-
nhamento desde a elaboração da proposta até a prestação de contas, inclusive
com acesso aos pareceres, na íntegra.

Processo de compra do Estado

Como afirma Matias-Pereira (2010, p. 200), “pode-se especular que o processo de


desenvolvimento socioeconômico ambiental e o fortalecimento da democracia
no Brasil dependem de boa governança e da ética na administração pública”.
Com os problemas de corrupção ocasionados, também, pelo aumento da auto-
nomia burocrática e o excesso do poder discricionário dos agentes públicos, maio-
res são as possibilidades de ocorrer desvios e fraudes na Administração Pública e,
baseado neste cenário descrito anteriormente, o ordenamento político do Brasil
instituiu normas definidoras do processo de compra governamental contidas na
Lei nº 8.666/1993. Registre-se, também, para corroborar esse cenário, a criação das
páginas de transparência pública de cada ministério e entidade da Administração
indireta que, atualmente, exibem, em seus sites, detalhes cada vez minuciosos sobre
seus gastos com licitações e contratações (MATIAS-PEREIRA, 2010).
Corroborando Matias-Pereira (2010), Bittencourt (2006) cita que, no final da
década de 90, foram pródigas as notícias que divulgavam desvios de conduta de
toda ordem nas licitações públicas, nesse sentido, a busca pela moralização era de
tal ordem que não se limitava a regular os procedimentos licitatórios ou contratos
administrativos, mas também tratava do diploma de crimes relacionados com o
assunto, com dispositivos do Código Penal.

187
Em geral, o critério da escolha da modalidade é dado pelo valor estimado
UNIDADE 5

para a contratação, levando-se em conta outros fatores como a complexidade e o


objeto a ser contratado (obras, serviços ou outro). Sucintamente, discorreremos
sobre a regulamentação da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e suas providên-
cias (BITTENCOURT, 2006).
■ Concorrência é uma modalidade em que qualquer pessoa de natureza fí-
sica ou jurídica pode habilitar-se e participar do procedimento licitatório.
■ A tomada de preço é uma modalidade da qual podem participar os
interessados cadastrados ou os que atenderem às condições exigidas no
cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das pro-
postas, observada a necessária qualificação. É utilizada para contratos de
valor econômico médio, por exemplo, obras e serviços de engenharia com
valores de até R$ 1.500.000,00.
■ Convite é a modalidade da qual participam os interessados do ramo perti-
nente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados, em número
mínimo de três, pela Administração Pública, a qual deverá afixar, em local
apropriado, o aviso em forma de extrato, e estenderá o convite aos demais ca-
dastrados na correspondente especialidade, os quais poderão manifestar seu
interesse com antecedência de 24 horas da apresentação das propostas, visan-
do atender contratos de valor baixo que não podem exceder a R$ 150.000,00.
■ Concurso é a modalidade destinada à escolha de trabalho técnico, cien-
tífico ou artístico. É utilizado para criação intelectual e trabalhos arquite-
tônicos. Podem participar quaisquer interessados, desde que atendam aos
critérios exigidos no edital. No concurso, há a instituição de prêmios ou
remuneração aos vencedores, que possuirá um incentivo condicionado
ao fato de o autor ceder os direitos relativos ao seu trabalho ou projeto.
De acordo com Pozzi (2011), com o pagamento do prêmio, a licitação
se encerra e não há a figura da contratação, de forma que o próprio
vencedor, inclusive, não poderá participar de uma futura licitação para
executar o projeto, por exemplo, podendo apenas realizar consultoria ou
auxiliar na fiscalização da execução do trabalho.

188
■ Leilão é uma modalidade que serve a quaisquer interessados para venda

UNICESUMAR
de bens móveis e inservíveis da Administração ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados ou para alienação de bens imóveis adquiridos
em procedimentos judiciais ou de doação, a quem oferecer maior lance,
desde que seja o valor igual ou superior ao da avaliação do objeto.

Já o pregão é uma modalidade que surgiu a partir da Lei nº 10.520/2002. É desti-


nado à aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja a contratação, em
que a disputa é feita por meio de propostas ou lances, em sessão pública. O pregão
pode ser executado de duas formas: a presencial (espaço físico onde os licitantes
estão presentes) e a eletrônica (por meio da internet, com comunicação à distân-
cia). O pregão eletrônico facilita o acesso e a transparência nos atos do certame.

conecte-se

Especialmente em relação ao pregão eletrônico, enfatizo


a utilização do sistema de comércio eletrônico do portal
do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal. Ambos
se destinam à aquisição de bens e serviços comuns, por
meio de licitação realizada em sessão pública na internet.
Acesse os links disponíveis em: http://www.licitacoes-e.
com.br/aop/index.jsp e https://www5.caixa.gov.br/forne-
cedores/pregao_internet/index.asp.

O Sistema integrado de Administração de Serviços Gerais – SIAG/ComprasNet


– contribui para a disseminação internacional do comércio eletrônico. Entre
as transações efetuadas, registrem-se as compras (licitações) e contratações go-
vernamentais C2G-consumer-to-government (envolvendo governo e cidadão),
G2G-government-to-government (entre governos) e as transações eletrônicas,
chamadas B2G-business-to-government. Todas estas ferramentas contribuem
para a diminuição de custos, o fortalecimento do accountability e o aumento da
competição, dentre outras vantagens (MATIAS-PEREIRA, 2010).

189
CONSIDERAÇÕES FINAIS
UNIDADE 5

Prezado(a) estudante, esta unidade foi muito importante, pois você compreen-
deu como ocorreu o desempenho financeiro do Estado. Foi possível verificar as
principais atribuições no âmbito financeiro e as funções básicas do Estado, que
são as funções distributiva, alocativa e estabilizadora. Além disto, foi possível
verificar a importância do PPA, da LDO e da LOA e sua efetivação a partir do
ciclo orçamentário, em conjunto com a Lei da Responsabilidade Fiscal.
Para estreitar a relação entre a Administração Pública e a sociedade, o Gover-
no, por meio de seus Poderes Legislativo e Executivo, exerce o controle interno e
externo a partir, também, de leis que assegurem sua eficácia e chama a sociedade
civil para realizar o controle social.
Desta forma, qualquer pessoa que atue com a coisa pública, de interesse cole-
tivo, está sujeita ao controle que pode ser interno ou externo, executado pelo Tri-
bunal de Contas, nas suas mais diversas funções, que não é somente de controle.
A transparência e o acesso à informação são o primeiro passo para que ocorra o
controle social. Desta forma, cabe ao Estado disponibilizar essas informações da
forma mais transparente possível.
Por fim, na última aula, foi apresentada a importância da transparência e
da boa governança, ambas demonstradas a partir do acesso à informação, pelos
mais diversos canais de informações apresentados pelo Estado e pelos seus entes
delegados, com o uso do e-governance ou da governança eletrônica. Para de-
monstrar yais governança e transparência, foi apresentado o Sistema de Repasses
e Convênios – Siconv, para garantir a transparência da informação ao cidadão.

190
na prática

1. Considerando a atividade financeira do Estado relacionada ao seu desempenho de


atividades sociais, políticas, econômicas e administrativas, explique, sucintamente,
no que consistem suas funções.

2. O ciclo orçamentário é um processo que envolve planejamento e apropria-se de


alguns instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei das Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Considerando suas etapas, explique, sucin-
tamente, como ocorre esse processo.

3. Entendido como um instrumento da democracia, o controle pressupõe a existência


de uma estrutura formal. Considerando este contexto e o que foi apresentado neste
livro, explique as formas de controle.

4. Conforme apresentado por Mello e Slowski (2012, p. 188), “a governança deve estar
relacionada à habilidade e à capacidade do governo de desenvolver com eficiência
e responsabilidade a gestão dos recursos e das políticas públicas”. Como o governo
tem demonstrado essa habilidade e por qual tipo de recurso tecnológico? Explique.

5. Considerando as discussões sobre transparência e governança, explique o que re-


presenta o Sistema de Gestão dos Convênios e Contratos de Repasse (Siconv) e a
modalidade de compras do pregão eletrônico.

191
aprimore-se

METODOLOGIAS DE IMPLEMENTAÇÃO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Todas as experiências de orçamento participativo começam dividindo a cidade em


regiões, onde ocorrem reuniões gerais realizadas nos bairros, comunidades rurais
ou microrregiões, nessas reuniões ocorre a coleta das demandas, uma primeira se-
leção de prioridades locais, e às vezes, uma seleção de prioridades para a cidade
como um todo. Nas plenárias regionais são escolhidos também os representantes
locais chamados conselheiros(as) e delegados(as).
Em algumas experiências só existe um tipo de representante. Quando existem
delegados(as) e conselheiros(as), os(as) delegados(as) são mais numerosos e se
relacionam mais diretamente na região. Algumas vezes, os conselheiros são es-
colhidos entre os delegados, outras vezes eles vão diretamente para o Conselho,
para um Fórum Municipal, Assembleia ou Congresso onde são decididas as prio-
ridades do Orçamento Participativo.
Os delegados são eleitos, em geral, proporcionalmente ao número de habitantes
ou de participantes nas regiões. Por exemplo, a cada 10 ou 20 participantes, um dele-
gado pode ser escolhido, ou então, cada 10 mil habitantes dão direito a eleger um de-
legado. As principais funções dos delegados são repassar informações aos morado-
res e deliberar num primeiro momento sobre as prioridades regionais e municipais.

192
aprimore-se

Os conselheiros também podem ser eleitos em assembleias regionais ou em elei-


ções entre os delegados. Sua principal função é discutir, propor e decidir sobre as prio-
ridades do município. Na maioria dos processos de OP, existe um Conselho Municipal
que se reúne e seus participantes são chamados de Conselheiros ou de delegados. Em
muitos casos o OP é apenas consultivo e não delibera sobre orçamento geral da cidade.
As recomendações do Conselho Municipal do OP são encaminhadas para o governo
municipal. Além dos conselheiros eleitos pela população, algumas experiências incor-
poram ao processo, conselheiros representantes de entidades da sociedade civil, enti-
dades empresariais, representantes do governo e outros tipos de representantes.
Após a deliberação sobre as prioridades para os investimentos ou para todo o
orçamento do município, o governo elabora a chamada “Peça Orçamentária” ou
“Projeto de Lei Orçamentária Anual”. Este projeto de Lei é elaborado pelos órgãos da
prefeitura e segue para a Câmara Municipal para debates, no período de setembro a
dezembro de cada ano. A Câmara de Vereadores é quem aprova a Lei de Orçamento
Municipal e pode acrescentar emendas que alteram seu conteúdo. Frequentemente
alguns vereadores colocam-se contra experiências que relativizam seu papel de re-
presentantes da população nos moldes tradicionais.

Fonte: Carvalho (2008).

193
eu recomendo!

livro

Controle Social da Função Administrativa do Estado: Possibi-


lidades e Limites na Constituição de 1988
Autor: Vanderlei Siraque
Editora: Saraiva
Sinopse: este livro retrata os instrumentos adequados à possibi-
lidade jurídica de a Administração Pública ser fiscalizada pela so-
ciedade civil. Inicialmente, apresenta os direitos fundamentais,
a necessidade do controle da atividade estatal, e, em seguida, especifica os tipos
de controle existentes, demonstrando as ferramentas que viabilizam o orçamento
participativo, as ouvidorias, os conselhos de políticas públicas e, também, os instru-
mentos jurídicos que garantem o controle social da função administrativa do Estado.

conecte-se

LRF – Lei da Responsabilidade Fiscal. Lei Complementar nº 101, de 04


de maio de 2000: estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

conecte-se

Ouvidorias como dispositivos de gestão participativa de políticas pú-


blicas: sua história e experiência no Pará. Apresenta a importância
da indtalação de ouvidorias públicas como um processo do Estado
Democrático.

194
eu recomendo!

conecte-se

O orçamento participativo e a democratização da gestão pública municipal:


a experiência de Vitória da Conquista-BA. Discute as possibilidades de o OP
ampliar a democratização da gestão pública e aumentar a sua eficiência.
Parte-se da teoria da democracia participativa e do histórico do OP no Brasil
para analisar o OP de Vitória da Conquista, Bahia.

conecte-se

Manual da Lei de Acesso à Informação para estados e municípios. Este


manual busca trazer, de forma didática e em linguagem simples, informa-
ções sobre a LAI e orientações aos gestores públicos estaduais e munici-
pais sobre as medidas necessárias para a efetiva implementação dessa lei
bem como sua regulamentação. Pretende-se, com isso, o aprimoramento da gestão
pública por meio da valorização da transparência, do acesso à informação e do estí-
mulo à participação e ao controle social.

conecte-se

Acesse, consulte e faça suas propostas. Exerça, também, seu papel de


cidadão acompanhando os gastos públicos. O Portal dos Convênios
promove o encontro entre todos os atores envolvidos no processo de
transferências voluntárias, dinamizando essa relação e oferecendo à
sociedade transparência e controle social sobre a aplicação dos recursos públicos.

conecte-se

Lei das Licitações nº 8.666/93 e suas alterações. Regulamenta o Art.


37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e
contratos da Administração Pública e dá outras providências.

195
conclusão
conclusãogeral
geral

conclusão
conclusão
geral
geral

Olá, caro(a) acadêmico(a)!


Chegamos ao final do nosso livro e esperamos que nossa disciplina tenha con-
tribuído para o conhecimento destes temas que fazem parte de nosso dia a dia, já
que somos cidadãos e necessitamos estar munidos de conhecimento, não apenas
de informações, para discutir e opinar sobre nossa sociedade, mas também de
como ela é administrada e de como nós, enquanto pesquisadores e cidadãos, po-
demos contribuir, de forma imersiva, para ter uma cidade que, realmente, atenda
às necessidades da população.
Em cada unidade deste livro, fomos, passo a passo, construindo o conheci-
mento diante de uma Administração Pública e de uma gestão eficiente e eficaz,
trazendo dados e pesquisas que foram relevantes para saber de nossos deveres
e obrigações, mas também de que modo a sociedade é formada, de que forma a
Administração Pública opera, como os gestores administram os recursos públi-
cos que, por meio dos tributos que recolhemos, são disponibilizados a eles, como
podemos e devemos acompanhar a eficiência de nossos gestores, o quão é im-
portante o conhecimento que a Unicesumar nos confiou, por meio de seu corpo
docente, e, como vocês, discentes, também fazem parte desta história, trazendo
suas dúvidas bem como as experiências que vivenciam no dia a dia nas organiza-
ções privadas e públicas em que vocês operam.
Como o olhar de vocês, acadêmicos(as), agora, verdadeiramente conhecedores,
podem, ainda mais, fazer a diferença na sociedade e, também, no mundo, porque
não? Sim, agora, vocês possuem conhecimento eficaz para fazer críticas construtivas,
pois são conhecedores do que estão discutindo – Administração e Gestão Públicas.
Nos colocamos à sua disposição para conversamos sobre estes temas e pesquisá-los,
sempre que possível. Cada vez mais estamos aptos a acompanhar a efetividade de
nossos gestores e a contribuir, sim, para uma sociedade mais justa e igualitária.

196
196
referências

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204
gabarito

UNIDADE 1 lizadas pelo indivíduo e seus objetivos


determinará seu comportamento na
1. C. organização e suas decisões estarão
dentro de um aspecto cultural, em
2. A.
que sua questão pessoal será atrelada
3. B. aos objetivos inicialmente indicados
4. C. na escolha daquela ou de outra organi-
zação para desenvolver suas atividades
5. O serviço público existe da necessida- (MARCH; SIMON, 1947). Barnard (1938)
de do entendimento, seja no atendi- aponta que as decisões são influencia-
mento público seja no atendimento das por desejos, sejam estes psicoló-
privado, este norteamento se dá pelo gicos, sejam fisiológicos, e, neste ínte-
planejamento incansável de suas ati- rim, explica-se o desejo, muitas vezes,
vidades e o Ciclo PDCA – Planejamen- de aceitação na sociedade enquanto
to, Direção, Controle e Ação. O admi- indivíduo que se relaciona e possui
nistrador, tendo o conhecimento das possibilidades morais e materiais de
relações existentes em sua organiza- realização pessoal. Esta forma é racio-
ção, poderá planejar, de forma eficaz nal no que tange ao momento quando
e eficiente, seu trabalho, com direção o indivíduo traça seus planos de posse
e controle, acompanhar os resultados, de bens e melhorias de conhecimen-
e, quando necessário, interromper to para uma realização pessoal, e o
e rever o planejado. Esta já foi uma ambiente organizacional proporciona
técnica utilizada pelos chineses, nos essa realização e as melhorias no com-
primórdios dos estudos em Adminis- portamento humano mantendo a ra-
tração, por meio do manual A Arte da cionalidade em alto nível.
Guerra, em que, quando observaram
que não possuíam recursos suficien-
tes para vencer a guerra, os chineses UNIDADE 2
montavam uma estratégia mirando o
tempo e o cansaço do inimigo e, com 1. A Administração direta, que se cons-
isto, atendiam o seu objetivo, a vitória. titui nos serviços integrados na estru-
tura administrativa da Presidência
6. Dentro dos estudos organizacionais,
da República e dos ministérios. A
tem-se que o ser humano é racional e
Administração indireta compreende
todas as suas escolhas dependem de
as seguintes categorias de entidades,
um propósito que pode ter sido inspi-
dotadas de personalidade jurídica
rado por necessidades fisiológicas, psi-
própria: autarquias; empresas públi-
cológicas, financeiras, morais, pessoais
cas; sociedades de economia mista e
etc. A racionalidade das escolhas rea-
fundações públicas.

205
gabarito

2. Ainda de acordo com o Art. 5º do De- Descentralização: a execução das ati-


creto-Lei nº 200/67, a descentralização vidades da Administração Federal de-
administrativa ocorre de duas formas: verá ser amplamente descentralizada.
pela outorga e pela delegação. Delegação de competência: a
delegação de competência será
• Outorga: quando o Estado cria uma
utilizada como instrumento de des-
entidade e a ela transfere a titulari-
centralização administrativa, com o
dade, por lei, de determinado serviço
objetivo de assegurar mais rapidez e
público, geralmente, por prazo inde-
objetividade às decisões, situando-as
terminado.
na proximidade dos fatos, das pessoas
• Delegação: quando o Estado realiza ou dos problemas a atender.
por contrato ou ato unilateral, unica- Controle: o controle das atividades
mente, a execução do serviço para da Administração Federal deverá
que o ente delegado desempenhe ao exercer-se em todos os níveis e em
público em seu próprio nome e por todos os órgãos.
sua conta e risco, sob a fiscalização do
5. Na Patrimonialista, não há uma
Estado, por prazo determinado, como
separação clara da coisa pública e
acontece nos Contratos de Concessão
privada e há a prática do nepotismo,
ou Atos de Permissão.
que evolui para o Burocratismo, na
3. São necessários para que haja harmo- busca de profissionalização, impes-
nia no ordenamento jurídico: legali- soalidade e eficiência do serviço
dade, impessoalidade, moralidade, público. Na Gerencial, há a busca por
pessoalidade, publicidade, eficiência, resultados, qualidade e eficiência dos
indisponibilidade, continuidade, auto- serviços públicos, próximo ao que é
tutela, especialidade, motivação, pro- praticado na Administração Privada.
porcionalidade, razoabilidade e segu-
rança jurídica.
UNIDADE 3
4. Planejamento: a ação governamental
obedecerá ao planejamento que vise 1. D.
promover o desenvolvimento econômi-
co-social do país e a segurança nacional. 2. E.
Coordenação: as atividades da Admi- 3. A.
nistração Federal e, especialmente, a
4. A.
execução dos planos e programas de
governo, serão objeto de permanente 5. C.
coordenação.

206
gabarito

UNIDADE 4 ajustes na distribuição de renda justa,


significa que o Governo poderá utilizar
1. Foi criado, exclusivamente, para o se- impostos diretos e indiretos, subsídios,
tor público. incentivos e isenções, quando houver
necessidade, para a viabilização das
2. B.
políticas públicas de distribuição de
3. A. renda. Portanto, sua função refere-se à
4. D. distribuição de rendas e riquezas, asse-
gurando aquilo que a sociedade consi-
5. C. dera como justo, por exemplo, destinar
parte dos recursos da tributação para
indivíduos de menor renda ou isentar
UNIDADE 5
os impostos, como ocorreu em 2012,
com a isenção parcial de IPI para as
1. Alocativa, distributiva e estabilizadora.
montadoras de automóveis no Brasil.
(1) Função alocativa: o Estado inter-
(3) Função estabilizadora: esta função
vém com a alocação de recursos onde
corresponde à aplicação de políticas
não houver eficiência da iniciativa pri-
econômicas a fim de promover o em-
vada ou quando a natureza da ativida-
prego, o desenvolvimento e a estabili-
de indicar a necessidade da presença
dade quando o mercado é incapaz de
do Estado, principalmente quando
assegurar o alcance destes objetivos.
não há interesse do setor privado, por
exemplo, os investimentos de infraes- 2.
trutura. Essa função está associada ao
• PPA – Plano Plurianual: integra pro-
fornecimento de bens e serviços não
cessos de planejamento e orçamento
oferecidos adequadamente pelo sis-
destinados a ações em médio prazo
tema de mercado. Depende da ob-
(quatro anos) e visa expressar os resul-
tenção compulsória de recursos, me-
tados pretendidos pelos governantes
diante cobrança de impostos.
(nas três esferas), tornando possível o
(2) Função distributiva: está relacio- acompanhamento e a avaliação da
nada às doutrinas do bem-estar e efetividade na execução dos progra-
refere-se ao processo de desenvolvi- mas e a revisão dos objetivos e metas.
mento econômico, cabendo ao Estado Tem, como base legal, a integração às
promover a melhoria da distribuição LDOs e às LOAs e, também, à Lei da
de renda, usando, para isso, os ins- Responsabilidade Fiscal (cria vínculos
trumentos legais de que dispõe. São específicos de integração entre PPA,

207
gabarito

LDO e LOA). Compõe-se, basicamen- • LOA – Lei Orçamentária Anual: é


te, de uma base estratégica (análise popularmente conhecida como or-
econômica e social, diretrizes, análise çamento da União e considerada um
setorial e avaliação regional) e progra- forte instrumento de gerenciamento
mas (definição dos problemas e das orçamentário e financeiro da Adminis-
ações que deverão ser empreendidas), tração Pública Federal, cuja principal fi-
em suma, prevê as metas e os objeti- nalidade é equilibrar as receitas e des-
vos que durem mais de um ano. Após pesas públicas. Deve haver integração
a aprovação, terão vigência nos próxi- entre os orçamentos (fiscal, seguridade
mos três anos de gestão e no primei- social e investimentos das empresas
ro ano da gestão seguinte. Foi criado estatais), realizada em um único orça-
com o objetivo de ser um instrumen- mento geral, respeitando os princípios
to para alcance de programas e metas da universalidade e da unidade orça-
governamentais em longo prazo. mentária. Salienta-se que as entida-
des que não recebem subvenções ou
• LDO – Lei das Diretrizes Orçamentá-
transferências à conta do orçamento
rias: consiste em ajustar as ações do
da União (autarquias, fundações, em-
governo, já prevista no PPA, às reais
presas públicas e sociedades mistas)
possibilidades do caixa. Limita as dire-
também integram a lei orçamentária
trizes do PPA dentro de um ano de go-
e é clara a sua subordinação ao PPA.
verno, desta forma, deve estabelecer os
De acordo com o Art. 5º da LRF, a LOA
parâmetros necessários dos recursos
deve estar compatível e adequada à
do orçamento anual, de forma a garan-
LDO e emitir demonstrativos de efeito
tir que as metas e os objetivos contem-
sobre receitas e despesas. É proibido
plados no PPA sejam atingidos. É um
constar no orçamento o que não
instrumento de elo entre o PPA e os or-
consta na LDO.
çamentos anuais que visa compatibili-
zar as diretrizes do plano à estimativa 3. As formas de controle são: interno, ex-
das disponibilidades financeiras para terno e social.
determinado exercício. Deve conter
4. Utiliza-se da internet.
regras gerais, metas anuais e indicação
dos rumos a serem seguidos e prioriza- 5. Significa a forma que o governo tem
dos no decorrer do exercício financeiro. utilizado para a demonstração de
São leis cujas iniciativas são privadas ao transparência dos convênios e repasses.
chefe do Executivo, aprovadas pelo Le-
gislativo e que podem ser emendadas
pelos parlamentares.

208

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