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Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP

Instituto de Economia
Inscrição no Curso de Economia Social e do Trabalho
Erika da Cunha Ferreira Gomes

1. Tema: “Abertura Econômica Brasileira na Década de 90 e seus Impactos na Indústria


Siderúrgica”

Será analisado o processo de abertura econômica brasileira que se iniciou na década


de 90 durante o Plano Collor e suas respectivas mudanças em vários setores da política
econômica, dentre elas a política cambial, a queda das barreiras alfandegárias, o processo
de reestruturação das empresas e também a especialização. Além disso, será avaliado o
comportamento da taxa de formação bruta de capital fixo ao longo da década, sendo que
este estudo, entretanto, terá como enfoque principal, as conseqüências dessas alterações no
setor siderúrgico brasileiro.

2. Introdução e Revisão Bibliográfica:

2.1 Introdução:

A siderurgia teve a partir da década de 20 o seu marco histórico no Brasil com a


criação da Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira em 1921 no Estado de Minas Gerais,
num consórcio entre capital local e belgo-luxemburguês Arbed.
Posteriormente foi fundada a CSN em 1946, a primeira a produzir produtos planos,
laminados a quente e a frio e em revestidos; a Acesita em 1951, a Cosipa (Companhia
Siderúrgica Paulista) e a Usiminas em 1956. Na formação da maior parte das empresas o
BNDE, criado em 1952, atuou como agente financeiro promovendo estratégias
governamentais de desenvolvimento e também inibindo estrangulamentos existentes na
indústria de base brasileira.

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Em 1963 foi fundado o Instituto Brasileiro de Siderurgia (IBS) de modo a
representar as empresas e em 1968 foi criado o Conselho Consultivo da Indústria
Siderúrgica (Consider). Este era formado por um conselho interministerial com os ministros
da área econômica, do BNDE e do IBS com o objetivo de implementar políticas integradas
de crescimento para o setor.
Em 1971 o Consider aprovou o Plano Siderúrgico, que visava aumentar a
capacidade produtiva de 6 milhões de toneladas/ano em 1970 para 20 milhões em 1980 e
manter sob o controle do Estado essas empresas. Também teria como objetivo primordial,
garantir um rumo para o setor siderúrgico através da manutenção da política de substituição
de importações.
Em dados agregados, a economia brasileira foi marcada por intenso crescimento,
como podemos ver em Bielschowsky, pois durante o período de 1971-80 a taxa anual de
Formação Bruta de Capital Fixo (FBKF) foi de 9,3%, e em relação ao PIB de 23,5%. O
setor siderúrgico, ademais, segue esse processo, e apresenta no período de 1952-73 uma
taxa média de evolução para a produção de 10,6% ao ano.
Grande parte desse crescimento é proveniente da intensa atuação do Estado,
principalmente via seu intermediador, o BNDE, que até 1975 era o controlador de maior
parte das empresas siderúrgicas, dentre elas a Usiminas, Cosipa e a Cofavi.
No ano de 1980, a capacidade instalada atingia a 82% do que fora proposto no
Plano Siderúrgico Nacional em 1971, ou seja, 16,4 milhões de toneladas/ano. Entretanto,
durante a “década perdida”, que foi marcada pela crise da dívida e pelas altas taxas de
inflação, a demanda interna de aço caiu de forma expressiva, juntamente com os lucros e
investimentos do setor.
Houve também queda na concessão de crédito e que diante de uma expressiva
capacidade ociosa, esta direcionou a produção primordialmente para a exportação. Os
resultados obtidos foram preços menores, isto com o intuito de pelo menos garantir a
produção. Em resumo, os investimentos caíram de um patamar de US$ 2,3 bilhões anuais
em 1980-83 para US$ 500 milhões em 1984-89.
Analisando o mercado siderúrgico entre 1974 a 1989 vê-se um período de
oscilações intensas quanto à produtividade, marcado principalmente pela queda das
importações e aumento das exportações.

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A queda dos financiamentos por intermédio do BNDE também se fez significativa,
alcançando a média de 18,7%, bem abaixo dos 26,2% obtidos no período de 1952-73.
Diante desse processo cíclico de queda dos investimentos no setor siderúrgico, a sua
estrutura produtiva foi aos poucos sendo cada vez mais e mais sucateada. As alternativas,
fortemente defendidas pela visão neoliberal, foram a privatização e a abertura econômica
como formas de trazer maiores investimentos e proporcionar elevações na competitividade.
Isto pode ser observado na crítica feita por Carneiro: “O desenvolvimentismo teria sido o
responsável pela crescente perda de dinamismo das economias latino-americanas,
especialmente no que diz respeito à incapacidade de manter o ritmo de incorporação do
progresso técnico e do aumento da produtividade”1.
A partir daqui discutiremos com maior precisão as evoluções ou involuções que o
processo de abertura econômica provocou na estrutura produtiva brasileira, especificamente
no setor siderúrgico.

2.2 Revisão Bibliográfica:

2.2.1 Contexto Atual:

O desempenho da economia brasileira superou as expectativas formadas do início


do ano. A produção industrial crescou a taxas maiores do que o valor médio de crescimento
dos outros setores. As vendas industriais obtiveram aumento de 27,7% em junho de 2004 se
comparado ao mesmo período do ano passado, conforme dados da CNI. Deve-se, no
entanto, ter certo cuidado diante de tal cenário. Assim como em 2001, em que o país foi
surpreendido por racionamento de energia, advindo de estrangulamentos em sua infra-
estrutura, o mesmo poderá se repetir num futuro não muito distante.
As indústrias estariam trabalhando muito próximas de sua capacidade, em média
83%, conforme dados da CNI. Além desses estrangulamentos, o fornecimento de matérias-
primas para as indústrias também se constitui como um problema preocupante. Há muitos
setores na indústria brasileira que podem utilizar importações como forma de suprir suas
necessidades e evitar que a falta de oferta em meio à demanda crescente se transforme
1
CARNEIRO, R. (2001)

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numa crise. Porém, a importação crescente também traz conseqüências negativas, pois
deteriora as contas do balanço comercial e também incorre em reflexos imediatos no
comportamento dos preços.
Em conseqüência disso, ao invés do Banco Central iniciar uma escalada decrescente
dos juros, ocorrerá exatamente o oposto, como forma de manter o controle da inflação.
Juros altos, tanto para o curto quanto para o longo prazo, inibem qualquer disposição dos
agentes em iniciar investimentos, justamente o que país necessita para atender suas
necessidades e elevar o índice de capacidade ociosa.
Esta revisão procurará, analisar, portanto, o desempenho da economia brasileira no
contexto de abertura econômica da década de 90, os caminhos tomados, as visões
discutidas e suas conseqüências nos dias atuais.

2.2.2. O Processo de Abertura:

A década de 90 se inicia com o processo de abertura econômica no governo Collor e


se caracterizou pela queda da maior parte das barreiras tarifárias que existiam na economia.
Foi abolido o Anexo C, e de 1990 a 1994 a proteção tarifária caiu em mais de um terço.
Isso incentivou em grande monta o coeficiente de penetração (importações/produção) que
saltou de 5,7% em 1990 para 20,3% em 1998. Além do processo de abertura que se iniciou
no começo da década, temos a partir do início do Plano Real, a existência do sistema de
bandas assimétricas para o câmbio, ou seja, havia um teto máximo para o real que seria sua
paridade com o dólar, porém não havia o mesmo compromisso com o Banco Central de um
valor mínimo. O Real seguiu um processo de apreciação (cerca de 15%), devido às altas
taxas de juros que absorviam os capitais de portfólio que vinham em busca de valorização
no curto prazo. Com o câmbio apreciado, e a abertura econômica, as importações tiveram
um salto considerável para o período.

2.2.3 “Cirurgia e Reorganização” e o “Catch up” Produtivo:

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Diante desse contexto, existem duas visões acerca da condução da política
econômica brasileira. Analisaremos inicialmente a visão de Antônio Barros de Castro e
Lídia Goldenstein sobre esse processo.
Conforme os autores, a superação da ineficiência da década de 80, a chamada
“década perdida”, viria com um processo caracterizado pela abertura econômica e
financeira, que traria “a redefinição do alcance e perfil dos negócios e também a
reorganização produtiva”. O grande objetivo para a empresa naquele momento seria
redimensionar seus quadros trabalhistas, realizar “reestruturações”, fechar instalações com
retornos insuficientes e principalmente, adotar novas práticas gerenciais. É o período que o
autor chama de “Período da Cirurgia e Reorganização”.
Até 1994, o país, mesmo realizando a abertura, ainda não havia alcançado todos
seus objetivos, pois o que realmente existiu foi um processo de “abertura travada” em que o
contexto inflacionário da época reduziu a capacidade dos agentes de exercer seu poder de
contestabilidade. O caos inflacionário não permitia a compra de bens de melhor qualidade e
também desestimulava a busca pela competitividade entre as próprias empresas, que não
investiam em novos produtos e em novas estratégias.
A economia neste período passava por uma fase de intenso encadeamento vertical,
advindo de um longo processo de substituição de importações. Começavam a surgir nessa
época mudanças no mercado de trabalho, que passou a se caracterizar pela seleção de
cargos, alterações no modo de gerenciamento e formulação de estratégias. As
reestruturações para a competição, e a redefinição das multinacionais, foram as alterações
realizadas no período que trouxeram à época, maior eficiência produtiva.
Posteriormente a essa fase, é proposta a análise daquilo que Castro chamou de
“Catch up Produtivo”. Este período se caracterizou por ter ocorrido após a implantação do
Plano Real em 1994.
A transição para a estabilidade trouxe grande otimismo ao mercado, pois apesar de
ter-se controlado as taxas de inflação, não foi contido o avanço da variável crédito. Iniciou-
se a “festa da estabilidade”, no qual o mercado brasileiro foi inundado por liquidez
internacional e a crença de que a conta de capitais financiaria os déficits em conta-corrente.

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A apreciação do câmbio para níveis altíssimos fez com que os preços dos produtos
tradables caíssem com relação aos salários, incentivando a onda de consumo que se iniciou
(excedente do consumidor).
No que se refere ao comércio internacional, com o câmbio valorizado, as
importações de insumos e bens de capital se intensificaram, refletindo na modernização das
linhas de produção e também na especialização dos produtos. Estes fatores, aliados ao
processo de reestruturação empresarial, implicaram em “uma sensível reativação dos
investimentos” e também para as empresas “comprar capacitação”.
Foi incentivada também, a migração de empresas dos antigos centros urbanos para
novos centros de atração, com boas condições de infra-estrutura, e privilégios fiscais,
trazendo consigo gastos menores com mão-de-obra e insumos. Nestes locais seriam
experimentadas novas plantas produtivas, porém o que não se observou foi a instauração de
novos processos tecnológicos de caráter endógeno.
Pode-se concluir que apenas os setores de porte tecnológico médio se
estabeleceram, fragmentando-se os setores dotados de alta tecnologia. O Catch-up se
caracterizou por realizar no período pequenas variações da produtividade em torno da
média, mas a maior parte dos resultados operou-se através de técnicas e resultados, obtidos
através de políticas que favoreciam a importação, e pela sua implantação por empresas
multinacionais. Este processo pode-se dizer, foi uma alternativa para o crescimento, porém,
resumiu-se ao trinômio “cópia de processos produtivos - redução de custos-
diferenciação”. O avanço da produção, através do Catch up, contudo, se concentrou em
setores já saturados no mercado externo, tornando a busca por novos mercados e
concomitante a isso, aumento das exportações, algo insuficiente.
De acordo com essa visão, a diversificação produtiva e a perda de dinamismo que
existia na economia seriam problemas estruturais advindos do intensivo processo histórico
de substituição de importações no Brasil. Este mecanismo de proteção fazia com que o país
fosse escasso de produtos avançados, pelo fato de ter sua economia severamente protegida.
Os empresários possuíam reservas de mercado, incentivos e subsídios por parte do governo
para continuar produzindo. Com isso, não investiram em competitividade e perderam
dinamismo internacional.

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Os autores verificaram que uma nova revolução estaria ocorrendo no Brasil. A
queda do tripé produtivo (empresa multinacional - empresa privada nacional – empresa
estatal) se intensificou, para dar lugar a uma nova mentalidade por parte das empresas
nacionais de caráter familiar. Isso se basearia num processo de reestruturação produtiva que
levaria a economia a um “ciclo virtuoso” de crescimento.
Existem, entretanto, problemas ocasionados pelo processo de Catch-up, pois o
Brasil estaria concentrando sua produção em bens “menos nobres”, caracterizados
basicamente pela concentração em linhas de montagem. Esses setores possuem baixos
níveis de apropriabilidade de conhecimento e também são facilmente montados por
empresas deslocáveis que estão em busca apenas de maiores vantagens comparativas. Pela
facilidade de imitação, e também pela dependência por importações, o processo de Catch
up deveria ser repensado como modo prioritário ao desenvolvimento.
Para isso, Castro e Goldenstein propõem a adoção de uma “Política de
Investimentos e Competitividade”, que se situaria entre as políticas desenvolvimentistas do
II PND e o laissez faire do mercado. Isto teria como objetivo trazer adensamento produtivo
em alguns ramos afetados pelo processo de abertura, e também proporcionar modernização
tecnológica às exportações. Essa “alternativa” ocorreria por meio de liberação de linhas de
crédito e capital de giro às empresas, criação de parcerias no risco de projetos, políticas de
apoio às exportações, e atração de investimentos, além de realizar políticas focalizadas
direcionadas às pequenas empresas e de defesa da concorrência no mercado interno.

2.2.4 Abertura Comercial, Desnacionalização e Dinâmica do Crescimento:

Em contrapartida à visão apresentada por Barros de Castro e Goldenstein, temos a


concepção defendida por Ricardo Carneiro e Luciano Coutinho quanto ao processo de
abertura comercial e seus impactos na indústria siderúrgica.
Os autores começam questionando o papel da abertura para economia brasileira e
até que ponto isto trouxe, e se trouxe, algum ganho de produtividade e inovação à indústria
que poderiam ser observados e ter seus reflexos hoje, por exemplo, uma vez que são
investimentos de grande maturação e que não podem ser observados imediatamente,
necessitando, portanto, de intenso planejamento.

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Em visão oposta de Barros, o que foi desenvolvido na década de 90, e
principalmente identificado pós-Plano Real, foi uma crescente e continuada
desnacionalização da propriedade privada. A visão neoliberal da época teria se baseado na
insuficiência produtiva advinda da década anterior, proveniente da promoção de políticas
intensivas de substituição de importações. O Brasil teria concretizado uma estrutura
excessivamente diversificada e pouco competitiva internacionalmente. A concorrência seria
uma ferramenta útil ao mercado e potencializadora de novos processos e novas decisões. A
globalização incentivaria a busca por novos mercados e também pela definição de
especialização através das vantagens comparativas existentes.
Conforme Carneiro, no entanto, não houve aqui a formação de centros de inovação
capaz de atrair capitais que visassem novas formas de atuação. A produção continuou
baseada em commodities e a produção que buscava o mercado externo não era
essencialmente dinâmica.
A abertura da economia e a posterior apreciação do câmbio, fizeram aumentar as
importações e declinar as exportações. Simultaneamente a isso, vemos um processo
marcante de especialização da estrutura produtiva. Mas qual seria o sentido desse processo?
Basicamente foi um processo que se caracterizou pela perda de densidade dos
setores de meios de produção pela maior dependência das importações para atender à
demanda. Os setores produtivos perderam elos de suas cadeias produtivas e as relações
entre departamentos foram desarticuladas. Com isso, houve forte perda de capacidade
própria de resposta para possíveis alterações na demanda, tanto em ambiente interno quanto
externo. Os setores que mais sofreram com esses impactos foram, aqueles intensivos em
recursos tecnológicos e capitais, certamente os mais rentáveis e estratégicos.
A reestruturação discutida por Carneiro e Coutinho, diferente de Barros e Castro,
situa-se no contexto da qualidade da produção. Teria ocorrido aqui um processo de
especialização regressiva, com intensificação em setores intensivos em mão-de-obra e em
recursos naturais, ampliando apenas de forma moderada e menos diversificada a inserção
do país no plano competitivo externo.
Diante do câmbio apreciado e da abertura comercial, temos um cenário favorável ao
aumento das importações e quedas das exportações, evidenciando-se num destacado déficit

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no período pós-94. O déficit comercial seria, portanto, estrutural, para a economia brasileira
e uma das alterações que mais se destacaria na economia durante a década.
O PIB continuou mantendo uma média de crescimento abaixo dos países
desenvolvidos e a perda de mercados foi marcante. O destino das exportações passou a ser
para países periféricos e as importações se notabilizaram por terem sua origem em países
centrais e baseadas em recursos naturais.
Além dessas conseqüências, temos ainda um intenso processo de privatização dos
bens públicos e também sua desnacionalização. A maior parte do IDE que entrou no
território se dirigiu para a compra de empresas estatais. A visão neoliberal alegava que este
processo traria maior competitividade internacional e inovações tecnológicas, porém, não
se preocupava com um possível impacto real sobre a demanda e na perda de controle sobre
o mercado. A centralização de capitais, via fusões e aquisições, fizeram com que a maior
parte dos países periféricos desnacionalizasse suas empresas, como pode ser evidenciado no
setor siderúrgico. Foi quebrado o antigo tripé formado desde o Plano de Metas
fundamentado no tripé ”empresa estatal – multinacional – empresa privada”.
Uma variável observada que evidencia esse pensamento é a baixa taxa de
investimentos em relação ao PIB e também a ocorrência de ciclos de crescimento de fôlego
curto, ou seja, sem sustentabilidade.

2.2.5 Conclusão:

As alterações produtivas com o objetivo de aumentar a capacidade (normalmente


realizadas para a eliminação de possíveis estrangulamentos) não foram realizadas. O que
encontramos é uma perda de elos produtivos e desarticulação a ponto de reduzir a taxa
global de investimento.
O setor siderúrgico foi intensamente afetado pela redução de seu saldo comercial. A
intensiva privatização que ocorreu fez intensificar a concorrência, com subseqüente perda
de articulação na compra de equipamentos. O mercado tornou-se cada vez mais
oligopolizado e muitos mercados potenciais foram perdidos. Os autores concluem que
houve “perda de capacidade de retroalimentação dos gastos correntes, e de investimentos
por insuficiências dos efeitos de encadeamento”. Com isso, verifica-se que o processo de

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privatização das empresas estatais levou à perda de controle e coordenação do Estado dos
investimentos produtivos.
Diante de um cenário pessimista para o investimento, em que o país necessita
acumular superávits fiscais para saldar os serviços da dívida pública, tem-se especulado
muito atualmente a respeito da eficácia das “PPP’s”, ou seja, as “Parcerias - Público –
Privadas” como alternativa ao problema de investimento no setor produtivo. O papel
principal do Estado seria o de atrair a iniciativa privada para investimentos em setores
estratégicos para o país, como infra-estrutura. Através desse mecanismo, o governo
procuraria garantir rentabilidade mínima à empresa privada, mediante complementação da
receita gerada, e teriam, com isso, lucro garantido.
Por ser um setor intermediário e não ter mais o controle do Estado, a siderurgia não
seria um alvo direto das PPP’s. Porém, de forma indireta, esta poderia ser beneficiada,
assim como a maioria dos ramos produtivos. Por meio desse projeto, ao se alavancar a
economia em setores de infra-estrutura, o efeito multiplicador do investimento atingiria o
setor siderúrgico indiretamente, estimulando a formação de novas plantas e ampliação da
capacidade existente, de modo a atender à demanda crescente.
Atualmente, está se trabalhando muito perto de capacidade total. A elevação da
Taxa Bruta de Capital Fixo torna-se, antes de tudo, necessária para atender às demandas
mais urgentes da siderurgia brasileira. Entretanto, diante de um cenário de altas taxas de
juros e incerteza, alavancar o crescimento torna-se muito difícil. Para que não ocorra uma
crise por falta de oferta, ou até mesmo, aumento nos preços por culpa da escassez de
insumos, esse entrave deve ser resolvido o quanto antes.
Isso vem a refletir, portanto, que a abertura econômica e a simples reorganização
dos processos de gestão tiveram eficácia de curta duração, gerando problemas estruturais
no longo prazo, como insuficiências produtivas em conseqüência de baixos investimentos
em capacidade, como pode ser visto no setor siderúrgico.

3. Objetivos e Justificativa:

3.1 Objetivos:

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Verificar que a abertura econômica no Brasil não trouxe os investimentos
necessários em capacidade para a siderurgia, e que as privatizações não foram suficientes
para gerar novos investimentos no setor, assim como foi defendido pela visão ortodoxa da
época. Quero demonstrar também que, por conta disso, a economia brasileira passa por
estrangulamentos que se refletem em insuficiências de oferta.
3.2 Justificativa:

Na análise deste tema foram colocadas frente a frente basicamente duas visões
conflitantes acerca do processo de abertura econômica.
Essas duas visões procuraram justamente explicar a eficácia desse processo. A
primeira, a favor, acredita que houve aumento na eficiência produtiva, pois a “festa da
estabilidade” e a internacionalização de bens de capital teriam proporcionado a
modernização e a especialização das linhas de produção através mudanças gerenciais,
recusando-se em investir em inovações em P&D.
Já a segunda visão viu a abertura econômica como um processo de
desnacionalização da propriedade, com perda de dinamismo internacional (que se
evidenciou na América Latina em geral) de produtividade e incapacidade de incorporar
progresso técnico, uma vez que aqui não houve a formação de um centro autônomo de
inovação tecnológica. Ademais, a economia brasileira passou por um processo de
desarticulação entre os elos produtivos intensivos em tecnologia, contrapondo-se ao
fenômeno de especialização em setores intensivos em recursos naturais e trabalho.
Confrontando essas duas visões procuramos fazer uma análise se o processo de
abertura econômica permitiu o crescimento e o fortalecimento dessa estrutura produtiva a
ponto de suprir tanto à demanda interna quanto à demanda externa, ou se apenas
proporcionou um incremento marginal na produção que hoje se verifica insuficiente, e que
reflete, na maioria das vezes, em elevação de preços no setor e em possibilidades de crise.
Portanto, resolvi escolher este tema de modo a entender a problemática do
investimento no Brasil. Procuro analisar de que forma foi feita a abertura econômica na
década de 90 e como a explicação oficial adotada não foi suficiente para prover o país de

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investimentos no setor siderúrgico, evidenciando-se nos atuais estrangulamentos
produtivos.

4. Metodologia:

Para a análise do assunto serão utilizados como instrumentos uma ampla revisão
bibliográfica sobre assunto, mostrando as visões conflitantes, além da coleta de dados em
centros de estudos específicos, como o IBS, WORDSTEEL e ILLAFA, por exemplo.
Desejo também visitar uma siderúrgica de modo a entender com melhores detalhes o
funcionamento técnico de sua linha produtiva.

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