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Gestão Estratégica Pública 1

Este texto foi adotado para fim exclusivo de apoio didático ao Curso de Gestão
Estratégica Pública - Turma 2005 - uma parceria entre a Escola de Extensão da Unicamp
e a Escola de Governo e Desenvolvimento do Servidor (EGDS) da Prefeitura Municipal de
Campinas.

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Começando a governar o município - Antes e depois da Posse

O começo de uma gestão municipal, que para alguns pode parecer um prêmio pela
vitória nas eleições, pode trazer na verdade significados e desafios bem diversos. A
posse é, muito além da festa, um dos primeiros passos para a concretização dos
grandes anseios das comunidades. Assim, o que externamente só deixa
transparecer a imagem das solenidades, dos discursos, das comemorações,
foguetórios, abraços e sorrisos, esconde também as inúmeras atribulações que
cercam aqueles que, muitas vezes, estão estreando no palco das funções públicas
já com responsabilidade de direção.
O presente manual, elaborado por Edmo da Cunha Pereira, busca exatamente
contribuir com este rico momento, no qual o entusiasmo e a dúvida se misturam, em
meio a um turbilhão de informações necessárias (mas nem sempre disponíveis) para
que toda a equipe de governo - Prefeito, Vice, Secretários, Diretores, Técnicos -
tome pé da real situação do município e comece a governar. Pode-se dividir o
começo da gestão em três momentos importantes:
I – Transição de Governo;
II – Posse e Primeiros 100 Dias de Governo,
III – Primeiro Ano de Governo.

É óbvio que o autor não tem a pretensão de esgotar os temas relativos a cada um
dos três momentos citados e nem mesmo tecer um tratado das questões relativas ao
início da gestão municipal. Ele tenta, isto sim, com uma linguagem simples e
acessível, apenas listar e orientar algumas ações próprias da Transição e do
Primeiro Ano de Governo, com incursões pelas áreas do planejamento, do direito,
das finanças e da administração pública.
O interesse do leitor em estender os estudos sobre qualquer um dos itens listados
deve remetê-lo, necessariamente, para outras leituras que tratem com maior
profundidade cada assunto.
O nosso Mandato fica feliz em participar desta publicação, por ter, nos últimos 6
anos, uma positiva parceira com o INAPP – Instituto de Políticas Públicas – e, com o
Edmo no acompanhamento de algumas prefeituras em Minas Gerais.

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Trechos retirados de PEREIRA, Edmo da Cunha. Governar o Município – Antes e depois da Posse.
5a. edição. Belo Horizonte: Editora O Lutador, 2004.
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A Comissão de Transição

A chamada “Comissão de Transição” nada mais é do que a equipe organizada pelo


Prefeito, que irá auxiliá-lo na preparação do seu governo, durante o período
compreendido entre a divulgação dos resultados eleitorais e a posse.
A “Comissão de Transição” tem, em princípio, a tarefa de levantar dados, traçar um
diagnóstico da situação atual do Município e propor um projeto de trabalho para
antes da posse e para os primeiros dias de governo.
A passagem do Governo Fernando Henrique para o Governo Lula, em 2002, ajudou
a destacar e a mostrar para o país a importância das “Comissões de Transição”,
devido principalmente ao nível de organização que se deu no processo e à forma
civilizada como as equipes dos dois presidentes se relacionaram.
A existência ou não desta Comissão, é algo que é analisado e decidido em cada
local, segundo as necessidades e conveniências que os dirigentes avaliam, mas é
importante salientar que administrar um município se torna cada dia uma tarefa mais
complexa. O emaranhado de leis, decretos, regulamentos, normas, sistemas e
demais informações necessárias, além do rol de atribuições municipais cada dia
maior, impõem sempre um trabalho de equipe, que deve ser preparado com uma
certa antecedência, a fim de que se evitem “surpresas” e dificuldades de última hora.
Ao contrário do que alguns pensam, não dá para iniciar os trabalhos no dia 1º de
janeiro, na hora da posse. Até lá, muito deverá estar feito e a posse apenas
consolida o que foi realizado desde a divulgação do resultado das urnas.

Composição da Comissão

Não há uma regra única que determine quem deve participar desta Comissão. A sua
constituição deve atender a cada uma das realidades políticas e administrativas
locais. É possível, porém, adiantar a conveniência de se levar em conta à presença
de representantes dos seguintes grupos:
• Equipe de coordenação da campanha eleitoral;
• Equipe de coordenação do programa de governo do candidato;
• Dirigentes dos Partidos coligados;
• Prefeito e Vice eleitos;
• Vereadores;
• Profissionais de cada área, comprometidos com o Programa de Governo.
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É importante ressaltar que não há, em princípio, o compromisso do Prefeito em


manter os membros da Comissão de Transição na equipe de governo que tomará
posse. Estas são atribuições e tarefas distintas, não se podendo confundir um
convite para compor a Comissão de Transição com um convite para integrar o
secretariado ou a equipe de governo.

Atribuições

Podem ser destacados quatro grupos de atribuições da Comissão de Transição:


a) Levantamento e sistematização do programa e propostas de governo
apresentados durante a campanha eleitoral, levando-se em consideração:
• As propostas globais e setoriais;
• As necessidades prioritárias expressas pela comunidade; e
• Os compromissos firmados com os diversos segmentos sociais;
b) Levantamento das informações e realização de um diagnóstico mínimo sobre
o município e sobre a administração municipal;
c) Elaboração de um Plano de Trabalho para os primeiros dias de governo;
d) Acompanhamento dos últimos atos da gestão que finda (Legislativo e
Executivo) e encaminhamento de eventuais alterações na legislação
municipal (através dos meios legais cabíveis).

Iniciando o Trabalho da Comissão de Transição

Antes de qualquer outra providência, é importante que a Comissão se reúna para


planejar o seu trabalho. Serão 2 ou 3 meses de intensa atividade e não é
recomendável que se parta para campo sem uma reflexão prévia do que deverá
acontecer neste período. Afinal de contas, não se trata de qualquer trabalho, trata-se
de “começar a governar antes da posse”.
É bom que se organize um seminário com os membros da Comissão, a fim de se
conhecer e discutir sobre a administração municipal e os desafios e as perspectivas
do governo que irá tomar posse. Se na equipe existirem pessoas com maior
experiência, eles poderão organizar exposições para os demais, sobre as
atribuições, competências, princípios e outras questões inerentes à administração
pública. É recomendável também que se aborde temas como: finanças,
responsabilidade do administrador público, cidadania, direito público, direitos e
deveres do servidor público, informações sobre o município, políticas públicas, etc.
Se na equipe não houver alguém com a experiência requerida, é recomendável que
se busque um apoio externo.
A seguir, é importante buscar a atual Administração Municipal, a fim de se obter as
informações necessárias ao trabalho da Comissão. Quanto a este segundo passo,
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fica sempre a dúvida sobre se o atual prefeito e sua equipe de governo


disponibilizarão para o candidato eleito todas as informações relativas à
administração pública municipal. Se, de um lado, a lei garante o livre acesso a tudo
que seja público, por outro, não há ainda, na maioria dos municípios, regras
definidas para a Transição de Governo, ficando este assunto, muitas vezes, por
conta da boa vontade dos dirigentes municipais. Em alguns municípios, os
vereadores já tiveram cuidado de regulamentar esta questão, na Lei Orgânica
Municipal ou na legislação ordinária. Em qualquer caso, diante de uma recusa dos
atuais mandatários municipais, sempre haverá a possibilidade de uma saída
amigável, ou mesmo de um recurso ao Judiciário, o que, às vezes traz resultados,
mas nem sempre com a desejada agilidade.
O que se espera é que o saudável hábito de se promover uma transição
politicamente correta vá se disseminando entre os administradores públicos
brasileiros, de forma que se torne a cada dia apenas mais uma rotina normal das
democracias e sem que os novos eleitos tenham que se submeter ao humor dos
mandatários de plantão.

Roteiro de Trabalho da Comissão de Transição


A extensão do trabalho da Comissão de Transição fica comumente determinada e
condicionada pelas necessidades e conveniências locais, passando por uma análise
da equipe do candidato eleito e também pela gama de informações que podem e/ou
devem ser buscadas em cada município. A partir da análise feita pelo próprio grupo
é que se pode traçar um roteiro de trabalho, definindo-se a sua extensão e as
atribuições de cada membro da Comissão.
É também durante a Transição que o Prefeito vai consultando, tomando as decisões
e formulando os convites para a formação de sua equipe de governo. É
recomendável, tanto quanto possível, que na posse, a equipe de primeiro escalão já
esteja formada e sendo empossada juntamente com o Prefeito.

Transição na reeleição

Atualmente, estando em vigor o instituto da reeleição, para muitos municípios pode


parecer desnecessário o processo de transição. Realmente, tal como está aqui
exposto, a Transição não se justifica nos locais onde houve reeleição do Prefeito.
Porém, não há como negar que a renovação do mandato poderá servir como uma
grande oportunidade para um balanço do governo que finda e para a definição de
novos planos para a gestão que se inicia.
Talvez não haja melhor momento para a reunião da equipe de governo, a exposição
e o debate franco e sincero sobre os avanços e limites encontrados e a preparação
para uma nova etapa. Deixar passar tal momento para uma ação deste nível pode
significar a perda de uma das melhores oportunidades de avanço da equipe e de
busca de um novo fôlego para o enfrentamento de mais quatro anos de ação
governamental.
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O exercício do mandato tem início no primeiro dia do ano seguinte ao da eleição (1º
de janeiro), após a sessão solene de posse e de compromisso dos eleitos, tudo
conforme as regras, em geral definidas nas Leis Orgânicas Municipais e nos
Regimentos Internos das Câmaras Municipais.
Na posse, são importantes alguns cuidados, a fim de que se preservem o novo
mandato e os interesses da coletividade. O prefeito eleito deve reunir-se com a
Comissão de Transição e depois com a sua Equipe de Governo, a fim de fazerem o
planejamento cuidadoso da posse e dos primeiros dias de gestão.

Primeiras Medidas do Prefeito

Algumas medidas devem ser tomadas imediatamente após a posse do Prefeito.


Entre elas, estão as seguintes:
• Nomear a Equipe de Governo;
• Conferir as contas bancárias e os bens recebidos;
• Enviar aos bancos os comunicados sobre os novos responsáveis pela
movimentação das contas municipais;
• Recolher as chaves dos locais de acesso restrito da Prefeitura;
• Garantir a continuidade dos serviços públicos municipais;
• Realizar um diagnóstico do município e da administração pública municipal
(ou atualizar e ampliar o diagnóstico feito durante a “Transição”);

• Garantir os contratos com aquelas empresas que fornecem bens e serviços
essenciais à continuidade dos serviços públicos (ou providenciar rapidamente
novos fornecedores);
• Iniciar a elaboração do PAIG – Plano de Ação Imediata de Governo;
• Nomear Comissão Especial para verificar a adequação das finanças públicas
à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF);
• Providenciar os preparativos para a cobrança de tributos municipais que
vencem no início do ano (principalmente o IPTU e as taxas);
• Verificar a situação da prestação de contas dos recursos recebidos através de
repasses e convênios;
• Verificar a situação do julgamento das contas anteriores do município, junto
aos órgãos conveniados, ao Tribunal de Contas do Estado e à Câmara
Municipal;
• Providenciar a prestação de contas do ano imediatamente anterior;
• Consolidar toda a legislação que institui a estrutura organizacional da
Prefeitura e o seu organograma geral (incluídas todas as secretarias,
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departamentos, seções, órgãos da administração indireta, os postos de


saúde, as escolas, creches, etc);
• Consolidar toda a legislação que cria cargos e define salários dos servidores;
• Obter as últimas folhas de pagamento pessoal, com o local de trabalho de
cada servidor;
• Analisar os resultados e as listas de aprovados nos concursos públicos que
ainda estão em vigor.

Recomendações
• É sempre recomendável que o Prefeito tome posse acompanhado de um
Advogado com conhecimentos em Direito Público e de um especialista em
Finanças e Contabilidade Pública.
• Ultimamente tornou-se exigência, na transferência formal do governo, a
entrega de um inventário dos bens e valores que o prefeito passa a seu
sucessor. Esta é uma prática saudável, tranqüilizadora para os que saem e
bem recebida pelos que tomam posse.
• É recomendável que todas as posses dos novos auxiliares que assumam
cargos de chefia (secretários, diretores, etc) sejam acompanhadas de um
relatório de transmissão assinado pelo chefe anterior, onde constem a
situação geral do órgão, os bens, valores e documentos deixados por ele.
• Nem o prefeito nem a equipe de governo deve se impressionar com a
arrecadação dos primeiros meses de governo. Normalmente ela é maior do
que a dos meses seguintes do ano, em razão da arrecadação de IPTU, IPVA,
taxas e outros tributos. Os gastos precisam ser contidos, já que depois vem o
período das “vacas magras”. Os valores arrecadados precisam ser
devidamente administrados e controlados por uma gestão competente das
áreas financeira, contábil e orçamentária.
• Não se deve pensar em pagar logo as dívidas deixadas pela gestão anterior.
Deve-se fazer antes um rigoroso planejamento da receita e da despesa, para
só depois se fazer uma escala de pagamentos e, se preciso, uma negociação
com os credores.
• Se a estrutura administrativa não tiver uma área de planejamento,
recomenda-se que o prefeito delegue a algum auxiliar direto a tarefa de
coordenar o planejamento geral do governo (governo sem plano é como uma
nau sem rumo). É importante que se estimule e se cobre de todos os
auxiliares a elaboração de um plano para cada um dos setores da prefeitura.
• Nos primeiros 10 dias, é recomendável que o Prefeito promova reuniões
diárias com a sua equipe de governo (ou pelo menos com os responsáveis
pelos setores jurídico, financeiro e administrativo).
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O PAIG – Plano de Ação Imediata de Governo

Após o levantamento dos dados e informações, é recomendável que a


administração municipal trace o seu Plano de Ação Imediata de Governo, dentro dos
“Primeiros 100 Dias” da gestão, destinado a orientar a atuação municipal, durante o
primeiro ano. Diferentemente do que se pode imaginar, esta não deve ser uma peça
exclusiva do governo federal, governos estaduais ou dos grandes municípios.
Muito antes, é onde menos recursos existem, que mais se deve planejar, pois o
pouco recurso mais razões deve ter para ser bem gasto. E ainda não se inventou
forma melhor para se gastar bem os recursos públicos do que planejando antes eu
investimento, escolhendo-se com critério onde e como aplicar cada centavo do
tesouro municipal. Por outro lado, o planejamento contribui para a busca de novos
recursos, tantos financeiros, quanto humanos, organizativos, cognitivos e políticos.
O primeiro ano de governo é normalmente marcado por vários atos, fatos e
necessidades peculiares deste período, alguns já previstos, outros impostos pelas
circunstâncias. Assim, é um período especial, que também merece uma análise à
parte. Costuma-se dizer que o primeiro ano do mandato é destinado à “arrumação
da casa”; no segundo, começa-se verdadeiramente a governar; no terceiro,
consolida-se o projeto do governo; e no quarto; finda-se o mandato e tenta-se eleger
o sucessor. Embora este seja apenas um calendário do “anedotário político
brasileiro” e nenhum governo sério possa se deixar pautar por ele, há que se
reconhecer que ele contém elementos para reflexão.
Assim, o primeiro ano não pode ser encarado apenas como o período da
“arrumação da casa”, mas é bom que alguns pontos da “arrumação” possam estar
realmente concluídos no primeiro ano, sob pena de se arrastarem por muito tempo,
prejudicando algumas funções futuras do governo.

Medidas próprias do Primeiro Ano


Há certas providências importantes de serem tomadas ainda neste período. Antes
de findar o primeiro ano de governo, deve estar encaminhando o seguinte:
• Implementação do PAIG – Plano de Ação Imediata de Governo e elaboração
do Plano Geral de Governo para todo o mandato;
• Elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, da Lei de Orçamento e do
PPA – Plano Plurianual;
• Aprovação e implantação da Reforma Administrativa (caso necessária aos
novos desafios do município);
• Aprovação da Reforma Tributária (caso necessária);
• Estabelecimento de uma política de relacionamento com a Câmara Municipal;
• Composição e capacitação da equipe de governo;
• Implantação do Plano Permanente de Capacitação e Reciclagem do
Funcionalismo;
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• Implantação do Sistema Permanente de Planejamento e Gestão (dinâmica de


planejamento e de funcionalismo das esferas de decisão do governo);
• Regulamentação dos concursos públicos municipais;
• Instituição do acompanhamento permanente das contas municipais e dos
convênios (bem como dos processos de julgamento e aprovação junto à Câmara,
aos órgãos conveniados e ao Tribunal de Contas);
• Busca de apoio para aperfeiçoamento da máquina (visitas a outros
municípios, parcerias, consultorias, etc);
• Adoção de medidas de democratização e transparência.

Recomendações
- Se nos “Primeiros 100 Dias de Governo”, não foi possível elaborar o PAIG (Plano
de Ação Imediata de Governo) e todo o trabalho de organização pretendidos,
aproveite o restante do “Primeiro Ano” para faze-lo.
- Se no primeiro ano as demandas e urgências determinaram o ritmo do trabalho e
não foi possível atuar de forma planejada, não há motivo para desânimo. Planejar e
organizar são atividades permanentes, que permitem identificar e coordenar ações
visando atingir objetivos. Assim, sendo sempre é tempo para começar; mesmo que
seja no início do segundo ano de governo.

O Plano Geral de Governo

Uma Administração Municipal sem Plano é como uma nau sem rumo, que não sabe
onde está, nem para onde vai. É o que se costuma chamar de “administração por
sustos” ou “administração pronto-socorro”. Só quando o “susto” ou a “emergência”
ocorrem é que a equipe sai correndo atrás das soluções. Ou seja, não há uma
preparação para o enfrentamento das situações. Nas sociedades atuais, não se
admite mais que o governo de uma municipalidade – do qual dependem milhares ou
milhões de pessoas – possa ser conduzido sem um Plano de Governo, composto do
plano global e de planos setoriais, concebidos com metodologias de planejamento
minimamente eficazes.
Através da análise deste ponto crucial para a saúde do município e da gestão
pública já se pode avaliar o futuro e a qualidade do administrador e da administração
que se inicia. Já se pode vislumbrar até onde chegará o governo. Se ele se
candidata ao sucesso ou se poderá inscrever-se entre as muitas gestões que têm se
arrastado pelo país, apenas cumprindo rotinas, atendendo emergências, executando
orçamentos, acumulando desgastes e frustrando expectativas.
Por outro lado, o plano apresentado pelos candidatos, no período eleitoral, se trata
geralmente de “Diretrizes” para um Programa de Governo” e não de um “Plano de
Governo” propriamente. Um verdadeiro Plano de Governo pressupõe a presença no
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comando da gestão municipal e o conhecimento de todas as informações sobre o


município e sobre a máquina pública.
Assim, o melhor período para a administração municipal traçar seu Plano Geral de
Governo é durante o transcorrer do primeiro ano. Nesta fase, a equipe de governo
vai se aprimorando no trato com a máquina pública, tomando conhecimento da
realidade e assumindo o controle das situações.
O Prefeito deve estimular a sua equipe e elaborar este plano e a formata-lo num
relatório final encadernado e informatizado, destinado a orientar as ações da
prefeitura.
Deve nomear a comissão para a sua elaboração escolhendo também os
responsáveis pelos planos setoriais e dando um prazo final para a entrega. Os
auxiliares diretos do Prefeito, em cada área, devem ser os responsáveis pela
elaboração do plano de seu setor. A coordenação geral da comissão, normalmente,
recai sobre o Chefe de Gabinete, o Secretário de Planejamento (ou seus
correspondentes, no caso de uma estrutura administrativa menor), embora esta não
seja uma regra rígida. A comissão tem, entre outras, as tarefas de propor um
cronograma para a elaboração do plano, promover a integração necessária entre as
diversas áreas, coordenar as reuniões e montar a versão final.

Para que Planejar?


• Para que a cidade tenha uma evolução e um crescimento ordenados;
• Para definir prioridades;
• Para evitar ações que possam levar ao desperdício dos recursos públicos;
• Para garantir o bem-estar da população;
• Para definir bem os objetivos e os planos de governo;
• Para mobilizar e incorporar todos os recursos do município em prol dos
projetos prioritários;
• Para facilitar a busca de novos recursos nos níveis estadual, federal e
internacional e junto á iniciativa privada;
• Para cumprir o que determinam a Constituição e as leis.

Com quem Planejar?


O Planejamento é uma função fundamental da Administração Pública Municipal e é,
antes de tudo, uma atribuição do Poder Executivo. A iniciativa deve sempre partir do
Prefeito, que deflagra o processo de planejamento, bem como o monitoramento da
sua execução. Mas há outros setores da cidade que devem também desempenhar o
seu papel nesta história, como a Câmara Municipal, os técnicos de cada área, as
associações de moradores, as ONG´s, os conselhos e a população em geral.
Um modelo de planejamento que mobilize a cidade pode cumprir, a um só tempo,
três papéis diferentes e igualmente importantes: trazer eficácia, democracia e
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governabilidade para a gestão. Pode trazer eficácia, na medida em que incorpora


informações, legitimidade e compromisso com a execução por parte daqueles que
participam.
Promove a democracia, na medida em que partilha o poder de decisão entre os
diversos setores sociais e econômicos do município. E aumenta a governabilidade,
na medida em que aproxima a população do governo, que conquista
automaticamente mais visibilidade e apoio dentro da comunidade.
A Constituição de 1988 também optou por esse modelo de fortalecimento da
descentralização e da democracia, ao prever a participação popular na “definição
das políticas públicas, na elaboração do orçamento [orçamento participativo], no
controle em diversos outros aspectos”.
Para que isto possa acontecer, é necessário que o Prefeito, junto com sua equipe,
assuma um papel de mobilizador, articulador e mediador entre os diversos setores,
combinando com todos o funcionamento do processo de planejamento, a forma de
acesso às informações municipais e as atribuições que irão caber a cada um.

Os Três Módulos do Plano de Ação


Ninguém governa sozinho. Ninguém detém, sozinho, todo poder sobre o município.
Partindo-se destas duas premissas, conclui-se que não basta fazer um Plano de
Ação para o município. É importante pensar também em como partilhar as
responsabilidades com os outros “Atores Sociais” que participam da política, da
econômica e da vida social da comunidade. A governabilidade da Administração
Municipal sobre os problemas locais nunca é total, é sempre limitada. Assim, alguns
estudiosos do Planejamento Estratégico tem recomendado que os chamados Planos
de Governo devam conter pelo menos três módulos:
I – Um Plano de Ação, propriamente dito;
II – Um Plano de Demandas;
III – Um Plano de Denúncias.

I – O Plano de Ação, propriamente dito, contém as propostas e programas que a


Administração Municipal planeja implantar.
II – O Plano de Demandas diz respeito aos pedidos e convocações que a
Administração fará aos demais setores da sociedade, a fim de que ajudem a
administração pública municipal a implantar seus projetos. Aí estão incluídos o
Estado, o Governo Federal, a iniciativa privada, os financiadores nacionais e
internacionais, os órgãos estatais, os conselhos municipais, ONG´s, o movimento
sindical e popular, entidades e sociedade civil, municípios vizinhos, etc.
Este segundo módulo do Plano representa a convicção de que a administração
municipal não governa sozinha e o reconhecimento de que existem vários outros
planos sendo executados dentro do município, dirigidos por diferentes “Atores
Sociais”. Assim, o pedido será no sentido de que cada um faça sua parte e que, na
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medida do possível, estes diversos planos se articulem de alguma forma, ao invés


de cada um ficar tentando, ao seu modo, resolver sozinho problemas da população.
III – O Plano de Denúncias não é menos importante que os dois anteriores. Ele é
uma importante ferramenta de governo e deve conter uma análise ampla dos
problemas locais e dos “Atores Sociais” que além do governo municipal, precisam
também envidar esforços na sua solução. Deve dispor, principalmente, sobre a
forma de denúncia de responsabilização pública de setores da sociedade que, por
ação ou omissão, continuaram contribuindo para a perpetuação dos problemas. O
Plano de Denúncias precisa deixar claro para a população que, certas situações não
serão resolvidas se não houver também, a participação decisiva, o compromisso
social e a vontade política desses outros setores.
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Bibliografia:

PEREIRA, Edmo da Cunha. Governar o Município – Antes e depois da Posse. 5a.


edição. Belo Horizonte : Editora O Lutador, 2004.