TRAUMAS DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Fase do Batismo (séc.
XIX para XX): associada ao modelo do
1. Circunstância do nascimento do Contencioso: Revolução
Francesa que é concedido como privilégio, destinado a defesa
dos poderes públicos e não a defesa dos direitos dos particulares.
Surge pela via jurisprudencial da atuação do Conselho de Estado
(TC de França). Após a Revolução Francesa, os tribunais comuns
ficam proibidos de perturbar a Administração Pública, ficando
proibidos de julgar a Administração. Referem que estão a fazer
uma separação de poderes, mas estão a fomentar a promiscuidade
entre a Administração e a Justiça – a Administração autoanalisa-
se, pervertendo a separação de podres. Portanto, o contencioso
não era administrativo e havia uma justiça privativa para a
Administração. Assistiu-se a uma confusão total, em que o órgão
decisor julgava os atos que tinha praticado. Basicamente, a
Administração julgava-se a si mesma. Consequências: demora
até o Direito do Contencioso Administrativo ser uma realidade.
Só no início do séc. XX, em Portugal em 1976 é que passa a ser
uma realidade quando os Tribunais Administrativos passam a ter
poder de ordenar e condenar a Administração
2. Circunstâncias em que foi afirmada a autonomia do Direito
Administrativo: surge para justificar a necessidade de limitar a
responsabilidade da Administração perante uma criança de 5 anos
que foi atropelada por um pagão do Estado. Nega os direitos dos
particulares. Surge como o Direito produzido pelo Contencioso
privativo da Administração, salvaguardando os seus interesses
(conceção autoritária). Sentença de Agnès Blanco, em 1873,
reconhece-se autonomia ao Direito Administrativo e a
necessidade de se criar um ramo do Direito distinto do civil.
Torna-se necessário, criar uma legislação especial para proteção
da Administração Pública, de forma a não estar sujeita à
responsabilidade civil igual à dos particulares. Construção
jurídica em que o particular não tem direitos perante a
Administração, somente ao cumprimento da lei, o particular não
tinha direitos subjetivos perante a Administração. Consequência:
Até 2004, fazia-se a distinção entre gestão pública e gestão
privada. Na opinião do VPS, tratava-se de uma esquizofrenia do
contencioso da Responsabilidade Civil. Em 2004, consagrou-se o
4º ETAF, na medida em que os tribunais administrativos são
competentes quando existir responsabilidade administrativa. Em
2015, chega-se à conclusão que pelo 4º ETAF os tribunais
administrativos são sempre competentes. Menciona-se também a
Lei 67/2007, da qual o Professor Marcelo Rebelo de Sousa,
critica a lei, mas conforma-se. VPS afirma que ao referir “normas
e princípios do Direito Administrativo”, permite o controlo das
atuações de gestão privada, em virtude dos princípios presentes
no CPA.
EVOLUÇÃO DA JUSTIÇA ADMINISTRATIVA:
Momento anterior ao Pecado Original: circunstância que tiveram
relevância, a separação de poderes (o Estado continua atrás da
Administração), medo da aristocracia, criação do Conselho do Rei e
Continuidade das Instituições.
Fase do Pecado Original (séc. XVIII e XIX): apresenta
configurações até chegar ao sistema de justiça delegada, modalidade
que se impôs como paradigma do modelo do Estado Liberal.
Promiscuidade do juiz-administrador, situação de justiça privativa para
a administração. VPS defende que há um privilégio de foro para a
Administração, concretizando uma confusão entre julgar e administrar.
Tal é afirmado pelo novo modelo de Estado Liberal de Direito e por
regimes autoritários, administração agressiva, realidade centralizada e
concentrada no Gov. Modelo do ato autoritário, definido perante os
particulares, executório e definitivo. Contradição dos revolucionários,
que não gostavam da administração e davam-lhe liberdade em tudo o
que não fosse limitado pela lei, apenas se requeria a garantida da
segurança e o primado da força física. Contudo VPS, a Administração
nunca pode ter liberdade, os seus poderes são os que a lei estabelece.
[1789 - 1799]: Promiscuidade Total, ou seja, não havia distinção
entre quem julgava e quem atuava; [1799 - 1872]: Justiça Reservada -
Vigência do Conselho de Estado. Chefe de Estado tinha a última
palavra ao homologar os pareceres do Conselho de Estado; [1872 –
1889]: Justiça Delegada - chefe de Estado delega no Conselho de
Estado os poderes de decisão. Para VPS, não é aqui que nascem os
tribunais administrativos, uma vez que o Conselho de Estado ainda é
um órgão da Administração. Há transformações, mas ainda estamos no
sistema do administrador-juiz: nada muda na natureza do Conselho de
Estado; vigora a teoria do “ministro-juiz”; meio processual para
controlar as decisões da Administração é o Recurso; Delegação de
Poderes.
Estado Social. Jurisdicionalização do contencioso administrativo -
subordinação da Administração ao Direito. Afirmada pelo modelo do
Estado Social: Administração prestadora - Estado providência novas
funções, tendo discricionariedade no quadro da sua atuação; levou ao
crescimento do aparelho administrativo; Estado de Administração -
intervenção económica (influência do keynesianismo).
A Administração tem a possibilidade de escolha quanto à forma de
atuação mais adequada para reagir e tomar uma decisão de natureza
administrativa. Administração não diz o Direito nem o define, como
fim (isso cabe aos Tribunais), usa o Direito como meio para satisfazer
as necessidades coletivas. O ato já não tem nada de definitivo (isso
permanece dos traumas) e atribui bens aos cidadãos deixando de ser
executório e sem poder ser aplicado coativamente, sendo que há atos
de realização coativa, como os da Polícia. Assiste-se a uma
desconcentração e descentralização dos poderes do Governo, não
podendo gerir a atuação da Administração.
França: instituição que nasceu com o objetivo de proteger a
administração do controlo dos tribunais, se ter transformado num
verdadeiro tribunal pela sua atuação (self-made court) – pela atuação
do Conselho de Estado. Em 1980: Conselho Constitucional Francês
reconhece que os Tribunais Administrativos são autónomos e
fundamentam essa concepção na lei da separação de poderes de 1789.
Reino Unido: até ao séc. XIX não havia Direito Administrativo e a
Administração subordinava-se ao common law, sendo julgada pelos
Tribunais comuns. Com o Estado social surgem os Tribunais (≠
Courts) que são tribunais administrativos com poder de execução de
decisões e de julgamento – promiscuidade da fase inicial tinha surgido
no Reino Unido, uma vez que estes são órgãos da Administração.
Surge depois uma Judicial Review – meio processual para apreciar atos
administrativos (anos 30 e 40). Por fim, um Administrative Court.
Alemanha: reconstrução pós-guerra do Estado de Direito deu origem
à constitucionalização da Justiça Administrativa destinada à proteção
plena e efetiva dos particulares.
Portugal: Só surge com a CRP 1976 – 268º/4 como o art. “mais-que-
perfeito” porque tem mais do que deveria conter na CRP.
Fase do “crisma ou da confirmação”: fase da tutela plena
administrativa, integral e efetiva dos direitos dos particulares face à
Administração. Representa a superação dos traumas do passado.
Estamos agora perante um contencioso subjetivista, de partes,
destinado a tutelar plena e efetivamente os direitos fundamentais, agora
o contencioso administrativo serve para proteger os particulares no
quadro das relações jurídicas administrativas. Ou seja, trata-se de uma
fase de reafirmação da natureza jurisdicional do Contencioso e
aceitação da dimensão subjectiva com uma proteção plena e efetiva
dos direitos dos particulares (corresponde à fase do Estado Pós-social).
VPS: superação dos dois traumas. Podemos destacar dois períodos
desta última fase:
- Fase da Constitucionalização [período das Constituições dos anos
70]: são as Constituições que vão introduzir a nova história do
Contencioso Administrativo, impondo um modelo constitucional
que assenta na lógica da confirmação da natureza judicial do
processo, afirmando um contencioso destinado à tutela efetiva dos
direitos dos particulares. A Alemanha foi o primeiro país europeu a
constitucionalizar um modelo de contencioso jurisdicionalizado e
subjetivo, o que é compreensível, uma vez que a mesma tinha saído
do pós-guerra, numa situação de eclipse do Estado de Direito, tendo
a administração pública sido usada enquanto instrumento totalitário
de opressão dos cidadãos. Surge, então, na Alemanha o artigo
perfeito - 19º/4 da Lei Fundamental da República Federal da
Alemanha, que estabelece, uma lógica da tutela plena e efetiva dos
controlos judiciais por parte da administração e da tutela plena e
efetiva dos direitos dos particulares em face da Administração.
Ainda hoje é um exemplo de um controlo integral da Administração
e dos direitos dos particulares através do contencioso administrativo.
Ainda que com problemas, é um modelo funcionalmente eficaz para
todos os outros modelos. Esta constitucionalização da Justiça
Administrativa implica a existência de meios processuais adequados
a essa mesma tutela.
- Fase da Europeização [decorrente desde os anos 80 até aos nossos
dias]: esta fase foi posta em causa pelo Brexit, uma vez que uma das
consequências da europeização era a criação de um direito comum a
todos os Estados da União Europeia.Nos restantes países europeus,
com o surgimento do chamado Estado Pós-Social, forma-se um
modelo de desenvolvimento assente na lógica keynesiana, que ao
invés de trazer crescimento e desenvolvimento, trouxe estagnação e
inflação, obrigando a repensar as políticas públicas e havendo uma
preocupação com a lógica da oferta e não só da procura. Assim, o

 Estado assumiu uma dimensão judicial, deixando a Adm. de ser
meramente prestadora passando a ser infraestrutural, criando
infraestruturas para os particulares das entidades públicas que
desempenham funções administrativas de uma forma conjugada,
através de instrumentos inseridos no quadro do exercício político e
administrativo. No quadro da realidade constitucional, as
Constituições construíram ou tribunais novos modelos, mais
amplos, de controlo da administração pública, desligados do poder
administrativo e com ênfase nos poderes do juiz.
Em Portugal, consagra-se um sistema de justiça administrativa
plenamente jurisidiconalizada em que os tribunais administrativos
constituem uma jurisdição autónoma dentro do poder jurisdicional
(209º e 212º CRP). A função primordial dos tribunais consiste na
defesa plena e efetiva dos direitos dos particulares (268º/4 e 5 CRP).
EUROPEIZAÇÃO DO CAT
Nos últimos anos, a UE passou a ser a principal fonte de Direito
Administrativo, através da produção de normas que o vêm modificar e
uniformizar, introduzindo uma nova dimensão de superação dos
traumas que inicialmente marcaram o Direito Administrativo.
Com o fenómeno da europeização, abandonou-se a estrutura
estatocêntrica do Direito Administrativo e das suas garantias
processuais, procedendo-se a uma estrutura dual do movimento de
europeização, através, por um lado, de mudanças ao nível das relações
horizontais/ convergência, e, por outro, através de relações verticais/
integração.
Ao nível das relações horizontais, podemos hoje testemunhar uma
maior comunicação de institutos e conceitos entre os diferentes
sistemas nacionais. Quanto às relações verticais, podemos destacar a
criação de um ius commune europeu.
Através da estrutura europeia, criou-se um sistema jurídico próprio
que se impõe a todos os Estados Membros e integra o Direito desses
mesmos Estados Membros. Assim, criaram-se estruturas
administrativas a título europeu, do ponto de vista dos tribunais, do
direito legislado e da integração horizontal das fontes do Contencioso
Administrativo.
Relativamente aos Tribunais, a reforma portuguesa de 2004 está
fortemente associada a reformas europeias, em todos os países da UE.
Conforme refere o Professor Vasco Pereira da Silva, não houve
nenhum país europeu que não tenha levado a cabo uma reforma do
CAT, alargando os poderes do juiz e estabelecendo a tutela cautelar.
Quanto à transformação da Administração, os atos administrativos,
hoje, já não são exclusivamente praticados por órgãos administrativos
e podem ser praticados por entidades públicas ou privadas, bem como
por particulares no exercício da função administrativa – atos que serão
apreciados pela jurisdição administrativa. Além disso, denota-se ainda,
por influência europeia, um alargamento da legitimidade: dado que se
notou uma transformação do modelo de relações jurídicas
administrativas, existindo hoje relações multilaterais, todos aqueles
que são afetados pelos atos têm legitimidade para recorrer à justiça
administrativa.
Por fim, relativamente à integração horizontal, tal significa que os
atos administrativos de um EM sejam reconhecidos nos outros
Existem diversas manifestações daquilo que hoje podemos chamar de
verdadeiro “Processo Administrativo Europeu”, tais como o
reconhecimento pelo TJUE de um direito à tutela jurisdicional efetiva
nos casos de atividades administrativas internas contrárias ao DUE, um
alargamento dos meios processuais à medida das necessidades de
satisfação da integral aplicação do DUE e a disponibilidade de meios
processuais próprios de fonte europeia. Por fim, outro aspeto a reparar
é o reflexo desta europeização ao nível, por exemplo, do procedimento
pré-contratual urgente com a reforma de 2015, segundo a qual se
procederam a relevantes alterações ao nível do âmbito objetivo de
aplicação deste meio processual (100º), a garantia do efeito suspensivo
automático da impugnação do ato de adjudicação (103º-A) e a
possibilidade de adoção de medidas provisórias (103º-B).
MODELOS DE JUSTIÇA ADMINISTRATIVA
Conjunto institucional ordenado normativamente à resolução de
questões de direito administrativo, nascidas de relações jurídico-
administrativas externas, atribuídas à ordem judicial administrativa e a
julgar segundo um processo administrativo específico.
Modelos Objetivista/Subjetivista: Função do Contencioso: defesa da
legalidade e do interesse público/tutela de direitos ou posições
jurídicas individualizadas dos particulares. Objeto do Processo: versa
sobre um ato ou sobre a legitimidade do exercício do poder
administrativo/processo que coloca a tónica na lesão das posições
jurídicas subjetivas do interessado. Consagra-se o entendimento do
Princípio da separação de poderes entre a Administração e os tribunais,
o tipo e o grau de vinculação jurídica da atividade administrativa, o
conceito de interesse público (que engloba igualmente a consideração
dos interesses privados em presença) ou as garantias fundamentais dos
administrados. Atualmente, opta-se por um modelo subjetivista ainda
que não puro, exemplificando o caso do contencioso de natureza
impugnatória (objetivo) não discute o direito do particular e não lhe
resolve o problema.
Modelos Organizativos: tendo em conta o órgão a quem é atribuída a
competência para decidir. Modelo Administrativista: é o modelo do
“administrador-juiz”, de “autotutela”, de “jurisdição reservada ou
conservada”, em que a decisão final dos litígios administrativos
compete aos órgãos superiores da Administração ativa. Modelo
Judicialista: a decisão das questões jurídicas administrativas cabe a
tribunais integrados numa ordem judicial, máxima segundo a qual
“julgar a Administração é (ainda) verdadeiramente julgar”. Modelo
Judicialista ou Quase-Judicialista: é o modelo de “jurisdição delegada
ou transferida”, em que a resolução dos litígios relativos à
Administração cabe a autoridades “judiciárias”, a órgãos
administrativos que, embora independentes, são alheios à orgânica dos
tribunais judiciais.
Modelos Mistos: Modelo Administrativista mitigado: a decisão final
sobre as questões contenciosas cabe a órgãos administrativos
superiores (embora estes se designem por “tribunais administrativos”),
embora implique um procedimento jurisdicionalizado que conta com a
intervenção de órgãos administrativos independentes, a quem cabe dar
o seu parecer em ordem a temperar o arbítrio da atividade
administrativa e, desse modo, assegurar a garantia legal dos
particulares; Modelo Judicialista mitigado: as decisões contenciosas
são dadas por verdadeiros tribunais judiciais, mas as sentenças por eles
ditadas não têm verdadeira força executiva ou esta encontra-se limitada
perante a Administração (esta sujeita a publicação por esta, ou
dependendo da boa vontade administrativa em executar).
Os modelos administrativistas, puros ou mitigados, já não existem
atualmente e a generalidade dos países adotou modelos organizativos
Judicialistas, tendo-se tornado inquestionável, com a emergência do
Estado de Direito social, a jurisdicionalização plena do Contencioso
Administrativo.
CRP E O PROCESSO ADMINISTRATIVO
Olhando para a CRP: O legislador português, quando trata do poder
judicial, estabelece a jurisdição administrativa como uma modalidade
de jurisdição e o juiz administrativo como qualquer outro juiz, com a
integralidade de poderes em face da administração.
Até 1976: Estrutura do administrador-juiz. Os Tribunais
Administrativos enquadravam-se numa lógica administrativa
hierárquica, sendo um órgão integrado no Conselho de Ministros. Até
1977 não havia um processo jurisdicionalizado de execução de
sentenças, tratava-se de um Processo Administrativo Gracioso -
Administração cumpria se quisesse. A expressão Processo
Administrativo era falsa, não havia um processo judicial.
1º Período CRP 1976 [1976 – 1986] : A CRP 1976 trouxe um novo
modelo jurídico-constitucional, jurisdição administrativa era uma
jurisdição facultativa. Em 1977 há reforma cirúrgica, estabelece-se o
Direito de Fundamentação, o deferimento tácito é mera ficção legal (e
não um ato administrativo). Por fim, estabelece-se processo de
execução das sentenças dos Tribunais Administrativos. Aqui surge
verdadeiramente o CAT independente.
Revisão Constitucional 1982: Legislador cria uma referência à
dimensão subjetiva do processo. Com a alteração da legislação
processual de 1984/85 (ETAF e LPTA), assiste-se a um alargamento do
âmbito do contencioso administrativo e a uma intensificação da
proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos
(subjectivização do modelo de justiça administrativa). Manteve-se o
Ato Definitivo e Executório, mas acrescentou-se o Ato
Independentemente da sua Forma - alargou o conteúdo material do ato
administrativo. Do ponto de vista PROCESSUAL, assiste-se a um
aperfeiçoamento da tutela judicial dos cidadãos, que vêm a sua posição
ser mais equilibrada com a dos órgãos administrativos (o recurso é
menos um “processo feito a um ato” e mais um “processo de partes”).
do ponto de vista FUNCIONAL, verifica-se uma intensificação dos
poderes do juiz administrativo no âmbito dos meios impugnatórios,
bem como uma ampliação da possibilidade de o juiz dirigir à
Administração sentenças condenatórias, intimações e injunções,
decorrentes das novas ações e dos novos meios acessórios, contudo a

 jurisdição é limitada. VPS: mudanças pouco efetivas, ficou tudo
praticamente na mesma.
Revisão Constitucional 1989: Acesso à justiça administrativa como
direito fundamental dos administrados a uma proteção jurisdicional
efetiva (substancial e procedimental). Institui-se a jurisdição
administrativa como jurisdição obrigatória. Contudo, só se iniciou em
1986: deixa-se cair o ato executório; fala-se em relação jurídica
administrativa; surge conceito de Partes. No plano SUBSTANCIAL, a
jurisdição administrativa é considerada a jurisdição especializada nas
questões jurídico-administrativas. No plano PROCESSUAL, reforça-
se um Princípio de favorecimento do processo, admitindo-se, entre
outras medidas, as providências cautelares não especificadas. No plano
FUNCIONAL, a jurisdição administrativa deixa de poder ser
considerada uma jurisdição diminuída em face da jurisdição dos outros
tribunais, os juízes passam a poder controlar o uso de poderes
discricionários em função de um conjunto de princípios jurídicos
fundamentais. VPS: Tribunais Administrativos comportam-se como se
nada tivesse mudado. Como é o caso do Recurso Hierárquico
Obrigatório - era obrigatório para o particular ir a Tribunal;
Revisão Constitucional de 1997: avança-se no sentido da plena
jurisdição administrativa, desde logo consagrando-se expressamente o
Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva dos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidadãos. 268º/4 e 5 da CRP - VPS:
Revolução Coperniciana no CAT - tudo passa a girar em torno dos
direitos dos particulares. Criam-se ações e meios processuais
semelhantes aos do Processo Civil. Evolui-se num sentido de
aperfeiçoamento das garantias das posições jurídicas substantivas dos
cidadãos. Neste sentido, abandona-se a ideia do recurso contra atos
como contencioso-regra; possibilita-se ao juiz condenar a
Administração na prática de Atos Administrativos devidos; consagra-se
uma proteção cautelar adequada; VPS: grande novidade é que
particular já não vai meramente anular atos da Administração. Pede a
condenação da Administração e obriga a fazer o que devia ter sido feito
- faz valer os seus direitos. As sentenças deixam de ser meramente de
anulação: à anulação soma-se a condenação o Particular pede a
satisfação do seu interesse e reconstituição da sua situação.
Reforma 2002/2004: Pontapé inicial para o processo de revisão do
CPTA, começou logo a discutir-se em 2000. Reforma surge em 2002 -
após 2 anos da aprovação, a reforma entra em vigor em 2004, surgem 2
diplomas: o ETAF (4º alarga o âmbito do CAT a todas as relações
Administrativas, mas o resto ainda tinha lógica do passado), CPTA
respeitava a CRP e é parecido ao atual, o essencial mantém-se desde
2004, onde ocorre uma mudança radical. O ETAF, estabelece que tudo
o que corresponda a qualquer forma de atuação administrativa é
possível de ser tutelado na jurisdição administrativa. VPS: surge
realidade esquizofrénica em que não havia diferença entre Ação
Especial (ato e regulamento) e Ação Comum (outros). Isto é um
disparate porque a diferença era substancial e não processual; há aqui
uma confusão entre o critério substancial e o critério processual, a
Ação Comum nunca era preenchida. Introduziu também, Providências
Cautelares, aberta e inominadas, contra o anterior princípio de numerus
clausus, lógica de alargamento da justiça cautelar. Processo Urgente,
diferente das providências cautelares, pois aqui decide-se o fundo da
causa. Contencioso a partir de 2004 é um contencioso pleno e em que
havia a possibilidade de serem tutelados todos os direitos.
Reforminha 2015: surge na sequência da revisão do CPA e não há
alterações de fundo, somente sendo alteradas algumas formulações.
Houve uma valorização das Providências Cautelares: em todos os
casos estabelecem-se regras para o juiz as decidir. 4º ETAF ultrapassou
as visões clássicas do CAT, o legislador adotou todos os critérios para
introduzir na jurisdição administrativa tudo o que são relações de
natureza administrativa, no quadro da função administrativa, veio
conciliar o universo do contencioso com o universo do direito
administrativo, que era uma realidade que até aí estava desencontrada.
Encontramos uma lista neste artigo, bastante abrangente: Critério dos
Direitos – engloba tudo o que respeita a tutela de Direitos, há critérios
ampliativos e tudo pode estar no âmbito do CAT. Lista muito ampla, ou
seja, realidades de Direito Administrativo especial são matérias de
CAT, foi acentuado em 2015 pois as contraordenações agora aqui
também cabem, tipicamente são matéria de CAT, pelo que as
contraordenações destas realidades deviam estar nos Tribunais
Administrativos. VPS: situação do nº3 e 4 se excluírem relações
laborais públicas. Materialmente elas são Direito Administrativo, uma
vez que tem a ver com as relações do Estado-empregador público o
funcionário ao serviço da Administração - quer tenha estatuto de
funcionário ou estatuto de trabalhador privado.
[73º CPTA]
Relacionado com a Impugnação de Normas Regulamentares, criação
de mecanismos processuais para controlar a validade dos regulamentos
e proteger os direitos dos indivíduos, por eles afetados, é o corolário
necessário da proliferação de normas jurídicas emanadas de órgãos
administrativos. Regulamento = todas as disposições unilaterais que
sejam só gerais, ou só abstratas, para além das que possuam ambas as
características. Critica-se legislador do CPA por ter estreitado o
regulamento ao dizer de forma expressa que regulamentos são gerais e
abstratos porque em relação de realidade programáticas, a maior parte
das normas de qualificação tem uma destas caraterísticas não tem as
duas.
Declaração da ilegalidade de normas regulamentares SEM força
obrigatória geral. No 73º/2 – o autor invoca a inconstitucionalidade
da norma impugnada e os tribunais declaram que a norma é ilegal, com
efeitos circunscritos à situação do interessado, subtraindo-o ao seu
âmbito de aplicação. VPS: não faz sentido que um processo destinado
a apreciar a legalidade de um regulamento, a título principal, tenha
como resultado, verificada a existência dessa invalidade, uma
declaração de ilegalidade de uma norma geral e/ou abstrata, mas que só
vale para aquele caso concreto. O conceito de “caso concreto” não é
claro – se for um ator popular a defender a legalidade sem possuir
interesse direto na demanda, a lei equipara-o ao particular para efeito
de aplicação deste regime.
A declaração concreta da legalidade (geral e/ou abstrata) é
inconstitucional também por violação de bens e valores constitucionais
de natureza objetiva – nomeadamente os princípios, da legalidade, ao
admitir que a sentença de um tribunal possa declarar a ilegalidade de
uma norma jurídica, mas simultaneamente, deixá-la subsistir na ordem
jurídica, sem que isso resulte, da ponderação da igualdade (ao criar
desigualdades inadmissíveis decorrentes da manutenção em aplicação
de uma lei declarada ilegal). Afeta o Estado de Direito – já que permite
a subsistência da ilegalidade, apesar dela ter sido declarada pela
sentença, pondo em causa os princípios da unidade e da coerência,
assim como da certeza e da segurança do ordenamento jurídico.
MEIOS PROCESSUAIS E DISPOSIÇÕES FUNDAMENTAIS
1º CPTA: o princípio segundo o qual as leis que regulam o
contencioso administrativo não pretendem ser exaustivas.
2º CPTA: desde 1997 que se concebe o CAT para tutelar os
particulares. Garantia constitucional de acesso à Justiça
Administrativa, os diferentes meios processuais que “giram” à volta do
princípio da tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares. Trata-se
de um princípio idêntico ao do Processo Civil -– o princípio de que a
CADA DIREITO DO PARTICULAR CORRESPONDE UM MEIO
PROCESSUAL ADEQUADO PARA O TUTELAR. Concretiza o
268º/4 CRP.
3º CPTA: Princípio da Plena Jurisdição dos Tribunais
Administrativos - pressupõe e ao mesmo tempo implica que aos
Tribunais Administrativos seja reconhecido o poder de emitir todo o
tipo de pronúncias contra a Administração. 3º/2 CPTA: Numa lógica de
controlo do poder discricionário tem que se coordenar o 3º com os 66º
e ss. – Tribunal pode dar indicações sobre o modo concreto de exercer
o poder discricionário, i.e., controlar a discricionariedade. VPS: sim,
mas o 71º permite ao juiz fazer mais do que isso – permite balizar as
opções do caso concreto, o juiz controla o poder discricionário, não
havendo liberdade na Administração. Sanções Compulsórias: tem
origem no Direito Francês, no seio do Contencioso Administrativo,
existindo agora no Direito Processual Civil Executivo. No âmbito
administrativo não se limita ao processo Executivo, existe logo no
processo Declarativo e o juiz pode dizer qual o momento em que a
Administração tem de cumprir, controlando o mérito, obrigando a
Administração a cumprir ordens em certo prazo. 3º/3 CPTA: ideia de
urgência que tem a ver com controlo do mérito - determina-se o
momento da decisão. 3º/4 CPTA: o que está em causa não é Tribunais
Administrativos praticarem atos administrativos, é admitir sentença
que torne desnecessário o ato administrativo.
4º CPTA: Princípio da Livre Cumulabilidade de Pedidos, tendo que
existir uma certa relação de conexão que justifique a cumulação. Deixa
de ser através de processos autónomos e separados, que eram feitos
sequencialmente. É possível cumular pedidos de várias atuações
administrativas e em relação a qualquer forma de atuação, para
determinar a integralidade da relação jurídica e permitir que ela seja
levada a juízo (PRINCÍPIO DA CONCENTRAÇÃO). Cumula-se por
razões de Autotutela da Administração leva a que particular se encontre

 perante ato que já produziu efeitos. Ou seja, a Administração agiu e ato
já foi executado, pelo que a mera impugnação ou anulação do ato já
não serve de nada, tendo de haver uma reparação dos prejuízos
decorrentes do ato que já produziu efeitos. VPS: cumulação de pedidos
leva a que haja só uma ação, sendo isso o mais adequado.
6º CPTA: O tribunal deve assim, na prossecução deste objetivo,
atuar com imparcialidade, auxiliando e informando do mesmo modo
qualquer uma das partes, em ordem a garantir a sua igualdade no
processo.
7º CPTA: VPS: necessidade desde artigo surge na sequência de, até
2004, os Tribunais Administrativos serem “juízos de formalidades” -
atendia-se muito a vícios formais. Preceito promove o julgamento do
mérito das causas, fundado no princípio do in dúbio pro actione -
impõe ao juiz o dever de, em caso de dúvida, interpretar as normas
processuais num sentido que favoreça a emissão de pronúncia sobre o
mérito das pretensões formuladas. Solução que consagra que o CAT
deve ser dirigido para uma justiça material e não uma justiça formal.
7º-A CPTA: Juiz recebe o objeto do processo tal como ele é
configurado pelas partes. Isso não obsta a que ele tome todas as
medidas de gestão processual para que o processo seja célere.
8º CPTA: 8º/3 CPTA impõe-se à Administração o dever de remeter o
processo ao tribunal e de lhe dar conhecimento das superveniências
resultantes da sua atuação. Vem de uma discussão já desde a reforma
de 1985, a administração não tinha o dever de contestar e remetia, sim,
o processo ao juiz – sendo isso um sucedâneo do ónus de impugnação.
Mas, o ónus de impugnação existe sem ser sucedâneo e corresponde a
um dever de contestar. VPS: ónus de contestar existe sempre e é uma
decorrência do processo de partes. 8º/4 CPTA: já não se tem só em
conta o que acontece até à Ação. A Administração tem que comunicar
todos os atos que eventualmente pratique em relação àquela relação
jurídica. O Juiz não se limita ao conhecimento dos factos tal como eles
existiam no momento da sua apresentação, conhecendo integralmente
o objeto.
OBJETO [PEDIDO + CAUSA DE PEDIR]
Trata-se de assegurar a ligação entre a relação jurídica material e a
relação jurídica processual, determinando quais os aspetos da relação
jurídica substantiva, existente entre as partes, que foram trazidos a
juízo, questões jurídicas que os tribunais foram chamados a
pronunciar-se. Duas teorias:
- Substancialista: o que releva é o modo como a parte qualifica
juridicamente aquilo que leva a juízo, o Pedido.
- Processualista: o que releva são os factos levados a juízo,
independentemente das qualificações jurídicas, a Causa de Pedir.
Uma noção adequada do objeto do processo deve proceder a uma
ligação do pedido e da causa de pedir, considerando-os como dois
aspetos do direito substantivo invocado. MAA: O objeto do processo
define-se por referência à pretensão formulada pelo autor - identificada
pelo pedido e pela causa de pedir que por ele foram deduzidos. Antes
havia uma perspetiva dualista, consoante fosse contencioso de
anulação ou contencioso de ações, com a Reforma do CAT, deixou de
ser assim.
Pedido: Enunciação da forma de tutela jurisdicional pretendida pelo
autor e do conteúdo e objeto do direito a tutelar. Pedido Imediato:
efeito pretendido pelo autor (aquilo que o particular solicita ao juiz);
Pedido Mediato: direito que esse efeito visa tutelar (Direito que o
particular faz valer nesse processo). Atualmente, temos de considerar o
pedido tanto na sua vertente imediata como na sua vertente mediata,
tanto no que respeita aos efeitos pretendidos pelas partes como às
posições jurídicas subjetivas que tais efeitos visam proteger - 2º/2
CPTA.
O CAT hoje significa que todos os direitos das relações
administrativas (e fiscais) são suscetíveis de proteção jurídica e que,
para a respetiva tutela, podem ser formulados todos os pedidos, de
acordo com as formas processuais adequadas.
Causa de Pedir: Doutrina Clássica: que relevava para a determinação
da causa de pedir eram as alegações do autor referentes ao ato
administrativo, nomeadamente a saber qual o tipo de invalidade que o
ato enferma e qual a forma dessa invalidade. A causa de pedir, no
âmbito de um sistema em que todos os meios processuais são de plena
jurisdição, deve ser sempre entendida, não em termos absolutos ou
abstratos, mas de forma conexa com as pretensões formuladas pelas
partes, podendo corresponder a direitos subjetivos dos particulares. O
95º define em termos adequados o que é o objeto do processo quanto à
causa de pedir. VPS: juiz deve decidir todas as questões que foram
suscitadas pelas partes, não podendo deixar nenhuma de lado e
respondendo a todas até ao fim. Tribunal deve decidir todas a questões
que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se
senão das questões suscitadas, assim a causa de pedir deve ser
determinada em razão das pretensões dos sujeitos.
95º/1, 1ª parte - tem a dimensão acusatória. Particular alega todas as
questões que foram suscitadas, introduzindo lógica nova de que o CAT
não deve ser um contencioso de meras formalidades.
95º/1, 2ª parte - tem a dimensão inquisitória. Isto resolve trauma do
CAT – incongruência entre o que se defendia e o que se praticava.
Doutrina subjetivista – objeto do processo tem de ter em conta uma
conexão de ilegalidade com um direito subjetivo, que obrigava a
analisar a ilegalidade não em abstrato, mas em função do direito que o
particular levava a juízo.
95º/3, 1ª parte - norma tem como objetivo que julgador aprecia a
integralidade dos direitos alegados pelo particular, evitando-se que o
juiz conheça apenas da primeira ilegalidade apreciada, a pretexto que
isso, só por si, bastaria para inquinar a validade da atuação
administrativa.
95º/3, 2ª parte - VPS: juiz não pode trazer factos novos, pois não é
uma parte – juiz identifica causas de invalidade distintas das alegadas,
tendo sempre como limite os factos trazidos a juízo e o modo como
foram trazidos pelas partes. Não se introduz factos novos e apenas se
identifica/individualiza ilegalidades distintas das referenciadas pelo
autor, desde que elas resultem das alegações das partes que
introduziram os factos em juízo. Há 2 sentidos possíveis para este
preceito: 1. Juiz pode qualificar de forma diferente os factos alegados
pelas partes, de acordo com o iure novit curia (valoração da causa de
pedir); 2. Juiz deve conhecer integralmente o que as partes levaram a
juízo (deve conhecer integralmente as ilegalidades da atuação
administrativa que está em causa (alarga os poderes do juiz)).
MAA: juiz pode carrear factos novos para o processo (mas tem
mudado a perspetiva ao dizer que é dentro do alegado pelas partes –
VPS: então não são novos). Isto não significa, contudo, como já se
referiu, que o juiz não tenha visto ampliados os seus poderes de
conhecimento do objeto do processo, sempre no limite dos direitos
invocados pelas partes, ao ser-lhe permitido aceder direta e plenamente
ao pedido e à causa de pedir alegados, sem a “mediação” objetivista e
limitadora dos vícios, e sem ter mesmo de se confinar apenas ao ato
administrativo impugnado.
VPS: 95º/3 não é nenhuma exceção à regra do nº1. É uma
particularização dessa regra para os processos impugnatórios, tendo em
conta que os processos são de plena jurisdição. É a superação dos
traumas: passagem da perspetiva do “processo ao ato” para a do
“processo de partes”, que justifica a necessidade de uma norma
especial para os processos impugnatórios, de forma a deixar claro que
o objeto do processo se alargou à proteção plena e efetiva das
pretensões dos sujeitos, deixando de estar limitado por
condicionamentos objetivistas de alegação da causa de pedir, como era
o da doutrina dos “vícios do ato administrativo”. A possibilidade de
contraditório, em 10 dias, é mais um argumento que confirma a regra
do 95º/1, não só consagrando a regra geral de que o objeto do processo
é delimitado em razão do princípio do contraditório como também se
estabelece que quando o juiz, no uso dos respetivos poderes, pretenda
“ir mais além” do que as partes direta e expressamente alegaram (mas
sempre no âmbito do objeto, por elas delimitado), as deve ouvir sobre
isso – o que constitui uma exigência acrescida de respeito pelo
contraditório.
AÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM E ESPECIAL
Ação administrativa tutela alguns dos mais importantes direitos
subjetivos das relações administrativas. Tem um vasto âmbito de
aplicação e permite a formulação de uma grande variedade de pedidos,
correspondendo a uma grande diversidade de efeitos das sentenças.
Contudo, a circunstância de haver uma única forma de processo não
significa uma unificação total dos processos administrativo, nem
mesmo ao nível da respetiva tramitação.
Com a revisão de 2015 todos os processos passam a ser submetidos a
uma única forma de processo: Ação Administrativa (37º). Mesmo após
2015 continuou a distinguir-se as pretensões relativas a atos
administrativos e a regulamentos, havendo pressupostos processuais
específicos e um regime próprio que não se aplica aos demais tipos de
pretensões. Integração numa única forma de processo de uma série de
pedidos: através da ação administrativa pode pedir-se uma série de
situações. Escapa apenas à ação administrativa os regimes de urgência:
5 formas (97º e ss.).
Ação Administrativa é a irmã da Ação Declarativa Comum do CPC,
hoje também sujeita a uma forma comum, na qual convivem alguns

 processos especiais. Desde 2015 que no CAT se passa o mesmo: há
uma forma processual única onde entram todos os pedidos. Esta Ação
Administrativa única veio substituir uma dualidade/dicotomia: opunha
Ação Administrativa Especial à Ação Administrativa Comum, havia
dificuldade em conciliar um pedido de impugnação de um ato e um
pedido de indemnização na sequência dessa impugnação.
Em 2015 esta dicotomia é extinta - estabelece-se um modelo único
de tramitação, verifica-se uma unificação das formas do processo
declarativo não-urgentes nos 35º e 37º e ss.
Unificação da Ação Administrativa Comum e a Ação Administrativa
Especial não significa que tenha havido uma homogeneização das
anteriores ações, a dois níveis: 1. Meios Processuais: apesar da
unificação, o legislador não podia ter deixado de continuado a regular
de forma mais específica aquilo que são as pretensões típicas do CAT,
há regras particulares e mais densificadas em relação a pressupostos
processuais das formas típicas da administração, significando que,
embora existir uma única forma de processo (ação administrativa),
consegue-se identificar no CPTA diferentes meios processuais
(diferentes blocos de meios processuais com pressupostos processuais
específicos). 2. Forma de Processo/Marcha do Processo/Tramitação do
Processo: não há unificação total, nos 78º e ss. CPTA estipulação como
começa e como acaba uma ação administrativa. Divide-se em 5 fases:
Fase de Articulados; Fase de Saneamento e Condensação; Fase de
Instrução; Fase da Audiência Final e Discussão; Fase de Julgamento e
Decisão. Fases correspondem ao protótipo da ação declarativa do DPC,
mas, não se pode dizer que este modelo é uma cópia do modelo do
DPC. É em grande medida uma cópia, mas, há algumas especialidades:
conservação de especialidades da Ação Administrativa Especial -
síntese que faz a autonomia e especificidade da ação administrativa
como forma processual.
[38º CPTA] ATO ADMINISTRATIVO IMPUGNÁVEL
VPS: a inimpugnabilidade é um simples efeito processual que
decorre de ter passado o prazo de impugnação (prazo curto para a
impugnação de actos administrativos). Deixando passar esse prazo, o
ato torna-se inimpugnável. Alguma doutrina defende que implica que o
caso decidido sanava as invalidades do ato administrativo.
Contrariamente, VPS: um ato que é ilegal não se transforma em legal a
menos que se corrija essa invalidade, a menos que haja um ato
expresso de sanação do acto administrativo (um acto que era inválido,
continua a ser inválido). O TC não pode falar de convalidação porque o
acto é ilegal e continua a ser ilegal, o que não pode é ser usado o meio
processual de impugnação contra o acto, porque já passou o prazo, mas
o acto continua a ser ilegal para todos os efeitos. E, portanto, particular
pode pedir ao Tribunal que aprecie, incidentalmente, a legalidade do
acto para obter outro efeito jurídico.
O preceito refere, "nos casos em que a lei substantiva o admita,
designadamente no domínio da responsabilidade civil": não é taxativo
(a responsabilidade civil é um exemplo porque é sempre possível pedir,
mesmo quando não se impugnou o acto anulável). Vem-se dizer que o
tribunal pode proceder a conhecer, a título incidental, da ilegalidade de
acto administrativo que já não possa ser impugnado. Assim, é possível
o tribunal conhecer, a título incidental, da ilegalidade.
VPS defende que nada proíbe que a Administração pratique um acto
de conteúdo contrário e que o particular peça ao tribunal a condenação
da Administração na prática do acto de conteúdo contrário – não pode
é ser praticado pelo mesmo órgão que praticou aquele acto de conteúdo
inimpugnável. Portanto, nº 2 tem de ser interpretado de uma forma
restritiva. O que se pretende é que não pode usar o meio “acção de
impugnação”, que deixa de ser possível ao fim de um ano, que é o
prazo máximo. Mas, se não pode haver o uso da acção de impugnação,
pode haver o uso da acção administrativa para condenar a
Administração a praticar o acto de conteúdo contrário.
Não se deve dizer que, um acto com um ano e um dia é exatamente
igual ao acto com um ano. Tem um ano e um dia: o particular já não
pode impugnar contenciosamente. Mas o acto é o mesmo, a ilegalidade
continua e, portanto, este acto pode ser apreciado pela ordem jurídica,
quer a título incidental, quer até para obter um acto de conteúdo
contrário. É uma apreciação que é incidental e que não vai ser sobre o
acto; vai ser sobre o dever de afastar o acto, vai ser sobre o dever que
foi incumprido pela Administração na prática daquele acto.
[ 1 2 8 º C P TA ] P R O I B I Ç Ã O D E E X E C U TA R O AT O
ADMINISTRATIVO
Foi mantido intocado na revisão de 2015, renunciando-se à resolução
de diversos problemas e insuficiências de aplicação que o artigo
colocava e que poderiam ter sido resolvidos (ex: questão de saber
quando se entende ter havido receção do duplicado do requerimento.).
Entende-se que opera com a citação no processo cautelar (117º).
Durante este período, a entidade não pode iniciar ou prosseguir a
execução do ato e aqueles que eventualmente pratique podem ser
declarados ineficazes pelo tribunal. Opera extrajudicialmente, sem
estar dependente da decisão do juiz (ao contrário do 131º). Em comum
com o 131º tem a intenção de evitar o periculum in mora do processo
cautelar.
VPS: art. criticável. Não faz qualquer sentido no quadro de um
processo administrativo. Só quem poderia suspender seria o juiz, não a
Administração (que é o réu). Equivale a dizer que a pessoa pode ser
presa preventivamente consoante a sua vontade. É o réu que decide que
o efeito automático dessa decisão depende da sua vontade. Em
Portugal, na suspensão da eficácia há um pré-processo e só depois é
que se discute os interesses das partes. Mecanismo não faz sentido. Só
se aplica à suspensão de eficácia, portanto não se deve pedir a
suspensão de eficácia e sim todos os outros.
[57º CPTA] CONTRAINTERESSADOS
Para que a procedência da ação possa produzir o seu efeito útil
normal, é necessário que ela se projete na esfera jurídica de ambas as
partes no contrato, pelo que ambas têm de ser demandadas nesta ação,
em regime de litisconsórcio necessário passivo.
Estatuto dos Contrainteressados: tanto nos processos de
impugnação de atos administrativos (57º), como nos processos de
condenação à prática de atos administrativos (68º/2), para além da
entidade que praticou ou se pretende que pratique o ato em causa,
também devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos
aos do autor. Há particulares que têm interesses idênticos aos da Adm.,
devido à atuação jurídica visar multilateralmente vários sujeitos.
Domínios em que a ação é proposta contra a entidade que praticou ou
que omitiu/recusou o ato, mas, em que há sujeitos privados envolvidos
no litígio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da
Administração ou, pelo menos, podem ser diretamente afetados na sua
consistência jurídica com a procedência da ação.
Relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes da
Administração são complexas no plano subjetivo, apresentando-se com
uma estrutura poligonal ou multipolar, que envolve um conjunto mais
ou menos alargado de pessoas cujos interesses são afetados pela
conduta da Administração.
Muitas vezes há um interessado que pretende a anulação de um ato
administrativo que considera ilegal ou a prática de um ato que
considera devido. Também existem interessados que, enquanto
beneficiários do ato ilegal ou podendo ser afetados pelo ato devido tem
interesse em que ele não seja anulado e se mantenha na ordem jurídica
ou que não seja praticado e tudo se mantenha como está.
A discussão é se a Administração agiu de modo ilegal, não podendo o
processo ser definido por referência às situações subjetivas dos
Contrainteressados. Mas essa circunstância não retira aos
Contrainteressados a sua qualidade de verdadeiras partes no litígio,
para o efeito de se verem demandados em juízo (10º/1, parte final, 57,
68º/2). O 57º e 68º/2 densificam o conceito de Contrainteressados,
objetivando a operação de delimitação do universo dos titulares de
interesses contrapostos do autor que podem ser demandados no
processo, atendendo às consequências gravosas que resultam da sua
falta de citação. Segundo o VPS, agora tomou-se a decisão correta de
assumir este contrainteressado como parte no processo, se ele é parte
que intervém no processo, ela tem de ser citada. Devia ter-se instituído
como litisconsórcio necessário.
Expressão Contrainteressados é infeliz, marcada pelos traumas. Mais
não são que sujeitos principais da relação jurídica multilateral,
enquanto titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as
da Administração, intervindo nesses termos no processo
administrativo. Os contrainteressados são verdadeiros sujeitos de
relações jurídicas administrativas multilaterais, há uma “rede” de
ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos, uns do lado ativo, outros do
lado passivo, que são titulares de posições de vantagem juridicamente
protegidas, pelo que deve gozar dos correspondentes poderes
processuais.
O novo paradigma das relações administrativas multilaterais no
Direito Administrativo implica a revalorização da posição dos
“impropriamente chamados terceiros” no Contencioso Administrativo,
como sujeitos principais dotados de legitimidade ativa e passiva.
IMPUGNAÇÕES ADMINISTRATIVAS NECESSÁRIAS
O CPTA não tem o alcance de afastar as múltiplas determinações
legais avulsas que instituem impugnações administrativas necessárias.

 Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, os
atos administrativos com eficácia externa são imediatamente
impugnáveis perante os tribunais administrativos sem a necessidade da
prévia utilização de qualquer via de impugnação administrativa. Só
estão sujeitas a impugnação administrativa necessária, nos casos em
que isso seja expressamente previsto na lei. Resultado de uma opção
consciente e deliberada do legislador, quando este a considere
justificada. A lei especial pode adicionar um requisito adicional que
vem acrescer aos demais, decorrentes da lei geral, do qual depende a
impugnabilidade jurisdicional do ato.
Esse requisito da prévia utilização de uma impugnação
administrativa necessária é tradicionalmente apresentado como um dos
componentes nos quais se pode desdobrar o pressuposto processual da
impugnabilidade (contenciosa) do ato administrativo, justificando-se a
sua autonomização. Nos casos em que ela é legalmente prevista, a
prévia utilização da impugnação administrativa necessária é instituída
como um pressuposto processual atípico ou adicional em relação ao da
impugnabilidade do ato – é questão de natureza adjetiva.
Se não recorrer à impugnação administrativa necessária, o ato em si
mesmo não muda de natureza, nem a própria posição material do
interessado em relação ao ato. O problema é exclusivamente de
interesse em aceder à Justiça, de forma a não sobrecarregar os
Tribunais Administrativos com ações desnecessárias. Uma vez
intentada a impugnação administrativa necessária, a via de reação
contenciosa a seguir no caso de ela não surtir efeito é a mesma que
teria sido utilizada logo desde o início, se a lei não impusesse o ónus
da prévia impugnação administrativa.
VPS discorda: não faz sentido que o recurso hierárquico possa
continuar a ser exigido como condição prévia de impugnação, mesmo
quando já não pode mais continuar a ser considerado uma condição de
impugnação ou pressuposto processual. As normas especiais
limitavam-se a reiterar a regra geral, portanto a revogação desta tem
implícita a revogação de todas as outras (admitindo que sim, só vale
para o futuro – e mesmo essas seriam inconstitucionais); o afastamento
da regra geral implica o afastamento de todas as normas avulsas que
são a confirmação da regra geral.
Se já não é mais um pressuposto processual de impugnação de atos
administrativos, então a exigência de recurso hierárquico em normas
avulsas deixa de ter consequências contenciosas pelo que essas normas
caducam, pelo desaparecimento das circunstâncias de direito que as
justificavam - falta o objeto; Devem revogar-se expressamente todas as
disposições que prevêem o recurso hierárquico necessário,
procedendo-se à generalização da regra que atribui efeito suspensivo a
todas as garantias administrativas.
ATOS LEGISLATIVOS
Neste sentido, mencionamos o 4º/3 ETAF limita-se a explicitar o
critério do 212º/3 CRP, identificando tipos de litígios que se encontram
excluídos do âmbito da jurisdição administrativa por não terem
natureza administrativa. Segundo o 4º/3, al. a) ETAF, não é possível
proceder à impugnação direta de atos legislativos nos Tribunais
Administrativos, a menos que esses atos, emanados sob a forma de ato
legislativo, contenham decisões materialmente administrativas e não
sejam, por isso, nessa parte, do ponto de vista material, manifestação
do exercício da função legislativa. Menciona-se ainda o 52º CPTA,
derivando do 268º/4 CRP. A impugnabilidade dos atos administrativo
não depende da forma sob a qual eles tenham sido praticados. A
doutrina discute, dentro do universo dos atos jurídicos que são
adotados sob a forma legislativa, aqueles que devem ser qualificados
como legislativos do ponto de vista formal e material e aqueles que são
formalmente legislativos, mas contêm decisões materialmente
administrativas. É Materialmente Administrativa quando adotada ao
abrigo de lei anterior (ou concomitante) em cujos pressupostos já se
encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao
legislador – portanto, é uma decisão produzida no exercício de uma
competência administrativa que, como tal, está previamente tipificada
na lei e que, portanto, apenas pode envolver a eventual realização de
opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais
em relação às opções já contidas nessa lei. MAA: O exercício da
função legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de
normas gerais e abstratas. O que é decisivo é a intencionalidade do ato
e o facto de ele introduzir opções políticas primárias, por apelo direto à
consciência ético-social vigente na comunidade. Estamos perante um
ato administrativo praticado sob a forma de diploma legislativo quando
o comando em causa exprime o exercício de competências
administrativas. Os tos administrativos publicados sob a forma de ato
legislativo está sujeito a vacatio legis, pelo que os efeitos dos
comandos neles contidos não se produzem imediatamente com a
publicação – resulta do 59º/1.
IMTIMAÇÕES
Trata-se de um Tutela Urgente, Aproxima-se da Tutela Cautelar por
serem processos concebidos para dar respostas rápidas e céleres aos
processos. Afasta-se, pois os Processos Urgentes decidem o fundo da
causa e os Cautelares apenas previnem. VPS: foi uma boa ideia a
introdução desta distinção. Intimação para prestação de
Informações (104º a 108º): visa dar resposta célere às questões que
possam surgir no domínio do exercício dos direitos dos cidadãos à
informação e de acesso aos documentos administrativos (268º/1 CRP,
82º a 85º CPA). VPS: nasceu em 1985 e funcionou muito bem – nasceu
para se obter documentos, mas a jurisprudência alargou o conteúdo da
lei.
Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias
(109º a 111º): resulta e concretiza o 20º/5 CRP, mas é uma forma de
processo de âmbito mais alargado e que pode ser utilizado em todo o
tipo de defesa dos DLG e não só os pessoais (referidos pelo 20º/5
CRP). Inclui os direitos de natureza análogo ex vi 17º CRP. VPS: tem
sido pouco utilizado e mais em casos políticos para criar movimento da
opinião pública. Origem no contencioso francês – compensação do
manter o recurso de anulação, mas havia esta válvula de escape para o
juiz condenar a Administração. Está em causa a possibilidade de reagir
contra situações que aconteçam no momento e que sem essa reação
não havia outra possibilidade de reagir, uma espécie de habeas corpus
no Contencioso Administrativo. Em último ratio do sistema faz sentido
- para as situações que não tenham outra tutela.
Há vários problemas quanto a este mecanismo: Âmbito de Aplicação,
VPS o facto haver previsão genérica não significa que a intimação
tenha de a seguir à risca e pode haver um alargamento. Este é um
instrumento (dirigido tanto à Administração como a Particulares) que
se define pelo conteúdo impositivo da tutela jurisdicional a que se
dirige, cobrindo de modo transversal todo o universo das relações
jurídico- administrativas. Se o juiz considerar que o risco da lesão está
iminente e é irreversível de um DLG, mas entende que não se encontra
preenchido um pressuposto que depende a utilização dessa via
principal, então deve proceder o mais depressa possível ao
decretamento provisório da providência cautelar adequada, convidando
o interessado a apresentar o requerimento cautelar necessário - 110º-A/
1.
Dirigem-se à emissão de uma imposição – pronúncia de condenação
que, com caráter de urgência, é proferida no âmbito de um processo de
cognição sumária, o 110º configura esta ação de um modo polivalente/
geometria variável consoante intervenha num caso de urgência normal
(110º/1 e 2) ou de especial urgência (110º/3).
AÇÃO POPULAR
As ações populares são ações propostas por cidadãos na defesa de
valores que interessam ao conjunto da comunidade, sem terem
necessariamente de respeitar individualmente aos autores. Neste
sentido, o CPTA configura a ação popular em duas modalidades: 9º/2 -
universo das ações que podem ser intentadas em defesa de valores e
bens constitucionalmente protegidos. Concretização do 52º/3 CRP. 55º/
2 - ação popular de impugnação de atos administrativos praticados por
órgãos autárquicos, que qualquer cidadão recenseado na localidade
respetiva pode intentar nos termos do 55º/2. Neste âmbito, e
reportando aos artigos referidos faz sentido entender quem, de facto,
tem legitimidade para intentar a ação popular.
O 9º/2 CPTA incide sobre a legitimidade para defesa de interesses
públicos o que acaba por se configurar como um fenómeno de
extensão da legitimidade, no sentido de que, para os casos aqui
previstos estende-se a legitimidade processual a quem não alegue ser
parte numa relação material que se proponha submeter à apreciação do
Tribunal.
Este preceito tem em vista o exercício do Direito de Ação Popular
(Lei 83/95) devido ao facto de a defesa dos valores
constitucionalmente protegidos ser uma das formas de Ação Popular
admitidas no Contencioso Administrativo.
A Lei 83/95 tem duplo alcance: o de conferir legitimidade ativa para
a defesa de interesses difusos e o de permitir a adaptação do modelo de
tramitação processual normal, visto que o 13º da referida lei estabelece
um regime processual próprio. No fundo, remissão significa que os
poderes de propositura e intervenção processual previstos na Lei 83/95
serão exercidos nos casos e observando, além das regras gerais, as
regras específicas.
VPS: defende que o critério para distinguir o do 9º/1 e 2 CPTA é o
interesse pessoal: 9º/2 não pode haver interesse na demanda, se não,
não é uma Ação Popular e sim uma Ação Subjetiva. Importa notar que
o ator popular não tem um interesse subjetivo, mas vai ter posição
processual de parte. MAA: é Ação Popular ou não dependendo da

 forma como autor configura a ação visto que ele pode configurar como
popular e aí somente tem título de legitimidade para intervir
processualmente. Tanto o Ator Popular como o Ator Público agem para
a defesa da legalidade e do interesse público.
Concluindo, note-se que CAT desempenha aqui uma função
predominantemente objetiva, de tutela da legalidade e do interesse
público, o que também é uma função essencial da Justiça
Administrativa num Estado de Direito.
CONCEITO DE ATO PARA EFEITOS DE IMPUGNAÇÃO
É um conceito substantivo que decorre, nomeadamente, do 128º do
CPA. Contudo, questiona-se em que termos de considera um ato
suscetível de ser impugnado judicialmente. Ora, a impugnabilidade,
conforme refere o professor VPS, é o resultado de uma situação em
que o ato administrativo se encontra e apenas uma noção processual –
qualquer ato em sentido substantivo é suscetível de impugnação desde
que seja lesivo. A questão aqui em causa é se o ato, para ser impugnado
judicialmente, se basta com a circunstância de ser lesivo (conceito
amplo) ou se, além disso, tem de ser definitivo e executório (conceito
restrito).
Antes de mais, importa referir a consagração constitucional da tutela
jurisdicional efetiva, através do 268º/4 CRP, em que se determina a
impugnabilidade de quaisquer atos administrativos, entenda-se,
lesivos, o que indicia desde logo a consagração constitucional do
conceito amplo de ato administrativo para estes efeitos. Assim, nos
termos da CRP, os particulares têm a garantia de que podem recorrer
contenciosamente de qualquer ato administrativo que lese os seus
direitos ou interesses legalmente protegidos, pelo que a
obrigatoriedade de um prévio esgotamento de todas as vias
administrativas de reação constitui um verdadeiro obstáculo ao recurso
aos tribunais.
Contudo, de acordo com o 185º/1, existem impugnações necessárias
e facultativas. Podem considerar-se necessárias aquelas que devam ser
obrigatoriamente apresentadas em momento prévio ao recurso
contencioso de um ato administrativo, constituindo um verdadeiro
pressuposto processual – “elemento cuja verificação depende, em
determinado processo, do poder-dever de o juiz se pronunciar sobre o
fundo da causa, isto é, de apreciar o mérito do pedido formulado e de
sobre ele proferir uma decisão”.
Ora, antes da Reforma de 2015, o 148º CPA determinava que o ato
tinha de ser definitivo, uma definitividade assente numa tripla
dimensão: dimensão horizontal (afastada pelo 51º/1 e 3), em que o
particular pode optar acerca do momento no qual reage perante a
administração; dimensão material, bastando que o ato produza efeitos;
e a dimensão vertical. Com a revisão constitucional de 1989, as
impugnações administrativas deixaram de ser necessárias, na medida
em que, à luz do texto constitucional, os atos impugnáveis já não têm
de ser “definitivos e executórios”, desnecessidade que é acompanhada
pelos 51º/1 e 59º/4 e 5 CPTA.
Assim, alguma doutrina entende que o recurso a uma impugnação
administrativa necessária consubstancia uma forma de o particular
resolver de forma completa as situações lesivas criadas pelo ato
impugnado, podendo alargar os fundamentos da impugnação, que
poderão então basear-se em razões de mérito ou ilegalidade. Além
disso, na sua ótica, o facto de a impugnação suspender a eficácia do ato
recorrido em geral e o prazo curto de que os particulares dispõem para
o fazer, demonstram que este regime não está construído para
prejudicar o particular e colocar em causa os seus direitos
fundamentais.
Neste sentido, o MAA entende que o CPTA, apesar de não consagrar
as impugnações necessárias, não visa excluir as disposições legais
avulsas que as prevejam, considerando que os atos dotados de eficácia
externa poderão imediatamente ser suscetíveis de impugnação
contenciosa, enquanto as meras decisões administrativas carecem de
impugnação administrativa prévia, se legalmente prevista. Nestes
casos, a impugnação é vista como um verdadeiro pressuposto
processual autónomo, justificável pela tentativa de evitar que as
entidades administrativas tenham constantemente de vir a juízo para
defender os seus interesses em situações em que a parte contrária não o
justifica e de não sobrecarregar com ações desnecessárias a atividade
dos tribunais. No caso de a via graciosa não surtir o efeito desejado
pelo particular, este poderá recorrer aos tribunais, precisamente nos
mesmos termos em que o poderia fazer antes, independentemente de
ter havido um indeferimento expresso.
Postura mais crítica face à sua admissibilidade tem o VPS, posição
que me parece tutelar de melhor forma os direitos dos particulares.
Efetivamente, após a revisão de 1989, continuar a permitir as
impugnações necessárias coloca em causa a regra geral e basilar da
admissibilidade do acesso à justiça, pedra angular do Estado de Direito
(2º CRP). Ademais, considerar que apenas alguns atos carecem de
impugnação necessária significa colocar em causa a tutela jurisdicional
efetiva, o princípio da igualdade de tratamento dos particulares perante
a Administração e perante a Justiça Administrativa, levando à criação
de um contencioso privativo e de privilégios de foro para certas
categorias de atos administrativos.
Por fim, de salientar que defender o acesso de todos à justiça, de
forma eficiente e definitiva, implica não colocar entraves ou
“diligências inúteis”, em que se iria traduzir esta necessidade de
impugnação administrativa prévia ao recurso aos tribunais, pelo que
uma lei que exija as impugnações como pressuposto para o recurso aos
tribunais administrativos deve ser considerada inconstitucional, uma
vez que põe em causa a tutela jurisdicional efetiva (168º/4 CRP e 20º/1
CRP).
PROVIDÊNCIAS CAUTELARES
Com a Reforma de 2004, introduziram-se no Contencioso
Administrativo as providências cautelares enquanto tipo aberto e
inominado, contrastando com o anterior princípio de numerus clausus
que subsistia no Código. Com esta mudança, pretendeu-se um
alargamento da justiça cautelar, que teve origem numa condenação do
TJUE aos Estados-Membros.
Ora, num processo cautelar, o autor num processo declarativo pede
ao tribunal a adoção de uma ou mais providências, destinadas a
impedir que, durante a pendência do processo declarativo, se constitua
uma situação irreversível ou se produzam danos de tal modo gravosos
que ponham em perigo ou todo ou pelo menos em parte a utilidade da
decisão que ele pretende obter naquele processo (112º/1 CPTA). A
tutela cautelar tem certas características, como a instrumentalidade, a
provisoriedade e sumariedade.
Existe, desde logo, uma distinção a ser feita entre providências
conservatórias e providências antecipatórias. Relativamente às
primeiras, estas têm a finalidade de providenciar ao interessado uma
prestação que antecipe a utilidade que ele pretenda obter com a
procedência do processo declarativo, conforme determina o 112º/2, als.
b), c), d) e e) quanto à segunda categoria de providências, estas versam
sobre as situações em que o interessado pretende manter ou conservar
um direito em perigo, evitando que seja prejudicado por medidas que
venham a ser adotadas (112º/2, als. a)/i)
Nos termos do 120º CPTA, para que sejam decretadas providências
cautelares têm de estar preenchidos, cumulativamente, certos
requisitos, nomeadamente nos termos da 1ª parte do n.º1 do preceito
tem de existir uma situação de periculum in mora, (o necessidade de
evitar o risco do retardamento da tutela que virá a ser assegurada pela
sentença no processo principal), fumus boni iuris (a aparência de bom
direito, através de um juízo de probabilidade de que a pretensão em
causa venha a ser julgada procedente) e, por fim, tem de existir uma
ponderação complexa dos interesses em jogo com o decretamento da
providência, concretizando o princípio da proporcionalidade, nos
termos do n.º2 do mesmo artigo. Assim, e na senda da Reforma de
2015 ao CPTA, procedeu-se a uma unificação dos critérios para o
decretamento das providências, eliminando-se a distinção que
anteriormente existia entre providências cautelares conservatórias e
antecipatórias (antes da Reforma, exigia-se um mero juízo de não
improbabilidade da procedência da ação principal para a concessão de
uma providência conservatórias, enquanto de obrigava a um juízo
positivo de probabilidade para justificar a concessão de uma
providência antecipatória).
Quanto à legitimidade para requerer providências, nos termos do
112º/1, esta pertence a todos aqueles que têm legitimidade para
recorrer à justiça administrativa, tendo em conta os interesses que o
requerente visa assegurar, nos termos do 120º. Além disso, a tutela
cautelar pode ser requerida em momento anterior ou posterior à
propositura da ação principal, segundo consta do 114º/1. Forma do
processo cautelar - 114º a 119º CPTA.
Nos termos do 128.º do CPTA, ex vi do 130º/2, no caso de estarmos
perante providências conservatórias, há uma suspensão automática do
ato administrativo então impugnado e ora em execução, paralisando-se
a produção de efeitos da norma, no dia em que o requerimento for
apresentado e a entidade em causa for citada.
Já o 129º CPTA determina que se procede a uma suspensão da
eficácia de atos já executados, através da demonstração da utilidade
que ainda adviria da suspensão desse ato, requisito que se acrescenta
relativamente ao 120º.

 PODERES DOS JUIZ NA DISCRICIONARIEDADE DA

CONDENAÇÃO À PRÁTICA DE ATOS
O tribunal vai “além do ato” e vai proceder a um juízo “material”
sobre o litígio, julgando acerca da existência (e do alcance) do direito
do particular e, consequentemente, determinando o conteúdo do
comportamento da Administração juridicamente devido.
Deve o tribunal apreciar as vinculações decorrentes do ordenamento
jurídico para aquela situação da vida, em concreto e em face dos
condicionalismos fácticos de aplicação, explicitando os respetivos
alcance e limites, assim como apreciando os critérios e os parâmetros
das escolhas em causa e, nomeadamente, indicando aquilo que
consideraria ser uma (ou mais do que uma) decisão respeitadora ou
violadora dessas exigências legais.
VPS: em 2015 foi-se mais longe no aprofundar destes poderes de
pronúncia do juiz – maior abertura a este mecanismo processual. O 71º
repete regra geral do 95º: Tribunal pronuncia-se sobre a pretensão
material do interessado na sua totalidade. Complementa e afirma a
natureza subjetivista: 72º - o objeto é o direito do particular. É uma
situação de fronteira entre o domínio do administrar (realizar a função
administrativa) e o domínio do julgar (verificar a conformidade da
atuação dos poderes públicos com o Direito). Tribunal não se pode
intrometer no espaço próprio que corresponde ao exercício de poderes
discricionários por parte da Administração, de forma a assegurar o
princípio da separação de poderes. Mas o tribunal deve dizer e aplicar
o Direito em toda a extensão com que as normas e os princípios
jurídicos sejam chamados a intervir para dirimir litígios jurídico-
administrativos e, portanto, cabe ao tribunal determinar todas as
vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido -
este é o sentido do 71º CPTA.
Os tribunais administrativos não julgam da conveniência ou
oportunidade da atuação administrativa (3º/1) mas não podem deixar
de exercer, em plenitude, a função (jurisdicional) de que estão
incumbidos, pronunciando-se em toda a extensão em que as normas
jurídicas aplicáveis o permitam, sobre os termos em que a
Administração deve definir o Direito através da prática do ato
administrativo que lhe cumpra emitir. VPS: Sentenças não se devem
limitar a cominar a prática de um ato administrativo e devem
determinar, em concreto, qual o âmbito e o limite das vinculações
legais – isto é o que significa explicitar as vinculações a observar pela
Administração na emissão do ato devido.
Também é possível a condenação da Administração à prática de atos
administrativos de conteúdo discricionário, desde que a emissão desses
atos seja devida. O 71º/2 vem dizer que para conhecer do total direito
do particular o juiz pode apreciar o exercício do poder discricionário
(quando há várias opções de atuação administrativa). O juiz deve
explicitar as vinculações da Administração - o “não” que aparece no
início é posto em causa com esta disposição.
VPS: explicitar é dizer o que significa aplicar ao caso concreto o
poder discricionário - é dar indicações qual o modo correto do poder
discricionário (vem das sentenças indicativas do Direito Alemão). Não
é substituir-se à Administração - pode é dizer o que a Administração
pode fazer para comprimir essas vinculações (limita esse poder
discricionário).
O que o legislador agora diz de forma mais clara é que mesmo
quando não há somente uma única solução possível para o caso, o juiz
tem de vir explicitar as vinculações e condenar a Administração no
caso a agir segundo uma delas. O juiz é sempre obrigado a determinar
um conteúdo de uma atuação Administrativa - juiz goza da
possibilidade de controlo do poder discricionário.