02. Política Cambial de Proteção aos Cafeicultores 03. Crise dos Anos 1920
GREMAUD, A. P.; VASCONCELLOS, M. A. S.; TONETO JÚNIOR, R. Economia brasileira contemporânea. 7 ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 344-430.
Capítulo XIII – Economia Agroexportadora
I. Os Ciclos da Economia Agroexportadora
Durante os períodos Colonial (1500 – 1822), Imperial (1822 – 1889) e da República Velha (1889 – 1930), a economia brasileira dependia basicamente de seu desempenho na exportação de algumas poucas commodities agrícolas (ciclos do açúcar, algodão, café, ouro e borracha), essa foi a forma de inserção do Brasil no mercado internacional. A República Velha é o momento de auge e ruptura dessa forma de inserção.
As condições do mercado internacional dos produtos importados não eram controladas pelo Brasil, desse modo as crises internacionais dos compradores, dentre outros fatos, poderiam prejudicar outros setores da economia nacional, que dependiam direta ou indiretamente da exportação. Essa falta de controle evidencia a vulnerabilidade de uma economia essencialmente agroexportadora.
Outro ponto importante é o alto dinamismo e rentabilidade do setor exportador, o que provoca uma elevada concentração de recursos e capitais no setor, explicando a elevada concentração de renda desse modelo de desenvolvimento. No Brasil, há também problemas históricos de distribuição de renda e propriedade devido à estrutura fundiária preexistente e às consequências dos quase 300 anos de escravidão.
II. Modelo de Desenvolvimento Voltado para Fora
Segundo Maria da Conceição Tavares, economista luso-brasileira, esse modelo caracterizou boa parte da América Latina, e seu principal problema era o descompasso entre a estrutura produtiva e a estrutura de consumo interno, mas há outros fatores, com o grande peso da exportação, concentrada em produtos primários, e a importação diversificada que atende a boa parte da demanda interna (produtos manufaturados e commodities). Isso também explica a vulnerabilidade desse tipo de economia, uma vez que problemas externos poderiam implicar na queda das importações e afetando o consumo interno. Nos países de economia desenvolvida, há maiores investimentos em pesquisa, maior quantidade de produtos manufaturados nas exportações, as importações atendem apenas a parte da demanda interna, e proximidade entre a base produtiva e a estrutura de consumo.
III. Oscilações de Preço na Economia Cafeeira
As oscilações do preço do café dependem das condições de demanda, e por outro lado, das condições de oferta. O tempo entre o investimento do plantio e a colheita também influencia esse comportamento cíclico dos preços. Analistas apontam a tendência da queda dos preços das commodities e da deterioração dos termos de troca das economias agroexportadoras, já que os preços das exportações tendem a cair frente às importações.
Termos de troca: relações entre os preços das exportações e das importações de uma economia.
a) À medida em que a renda mundial cresce, há uma tendência de crescimento menor por produtos primários e maior por produtos manufaturados. b) O estabelecimento de um mercado com características oligopolistas para produtos manufaturados, e concorrencial para produtos primários.
Com a deterioração dos temos de troca, há uma tendência de crescimento relativamente inferior desse tipo de economia, implicando em menor desenvolvimento ou subdesenvolvimento em nações agroexportadoras. Para os analistas, a solução estaria na mudança do modelo de desenvolvimento, justificando então as políticas de fortalecimento do setor industrial.
IV. Políticas de Defesa da Economia Agroexportadora e seus Problemas: Superprodução e
Socialização das Perdas
É interessante notar que o reinvestimento dos lucros no setor agrícola aumenta o volume de empregos, mas não a remuneração dos trabalhadores, devido à grande oferta de mão-de-obra disponível através do fluxo de imigração (especialmente italianos) após a abolição em 1888 que também agregou um grande contingente de recém-libertos em busca de sustento.
Quando os preços do café caíam, da mesma forma, não alteravam-se os salários, mas o número de empregados era reduzido. As possibilidades de ação do governo com o intuito de proteger a economia eram poucas, com destaque para a desvalorização cambial e a política de valorização do café, que cumpriam sua função a curto prazo, mas eram prejudiciais a longo prazo.
Desvalorização Cambial em uma Economia Agroexportadora
A desvalorização cambial servia para proteger, em moeda nacional, os lucros do setor cafeeiro quando o preço do café caísse, e também sustentava o nível de emprego da economia, mas gerava outros dois problemas: a) Essa prática “escondia” os reais indícios dados pelo mercado de excesso de oferta, causando a tendência à superprodução do café. b) Isso também encarecia todos os produtos importados, e como os produtos importados eram a base do consumo, causava uma inflação que afetava toda a sociedade, algo que o economista Celso Furtado chamou de socialização das perdas.
Política de Valorização do Café
Após o Convênio de Taubaté (1906), o café passou a ser retido em estoque, para diminuir a oferta e recuperar os preços em queda, com as políticas de preços mínimos e de estoques reguladores, para reduzir a oscilação dos preços durante as safras e entressafras. Disso decorriam dois problemas:
a) Havia incentivo para o plantio, pois à medida em que o governo intervinha, os riscos de queda nos preços diminuíam. b) No mercado internacional, essa ação do mercado brasileiro acabava estimulando a concorrência com os demais produtores de café.
V. Superprodução e Crise da Economia Cafeeira em 1930
Dada a rentabilidade da cafeicultura e os incentivos governamentais à ela, os recursos existentes no
país acabavam convergindo à ela. Em 1930, dois elementos conjugaram-se no rompimento desse sistema: a enorme produção de café e a Grande Depressão de 1929, que reduziu os preços. A situação da economia brasileira era insustentável, o governo queimava boa parte dos estoques durante a década de 1930 e 1940.
A crise de 1930 foi um momento de ruptura no desenvolvimento econômico brasileiro, expondo a
fragilidade do sistema agroexportador e a necessidade de promover a industrialização (que começara no final do século XIX) para superar esses problemas externos e o subdesenvolvimento de forma prioritária enquanto política econômica. Isso só seria possível, porém, com a centralização do poder das oligarquias da República Velha, e esse foi o objetivo da Revolução de 1930.
VI. Irradiação do Setor Exportador e Início da Industrialização Brasileira
Duas são as correntes que buscam explicar as origens da indústria brasileira antes de 1930: a teoria dos choques adversos e a industrialização induzida por exportações.
A teoria dos choques adversos explica o surgimento da indústria através das dificuldades em importar produtos industrializados em determinados períodos, como a Primeira Guerra Mundial e a Grande Depressão, ou quando o governo desvalorizava o câmbio. A industrialização induzida por exportações, por sua vez, coloca que a indústria crescia juntamente nos momentos de expansão da economia cafeeira, pois era quando havia o aumento do mercado consumidor. Na primeira, é a crise do setor exportador que gera o impulso para a industrialização. Na segunda, o impulso é o bom desempenho desse setor. Não se pode dizer que a indústria teve sua origem na crise do café, visto que ela surgiu para, primeiramente, atender às necessidades de um mercado incipiente que surgia graças à cafeicultura. Os produtos têxteis, alimentícios e de bebidas correspondiam a mais de 80% da produção industrial do país em 1919.
Capítulo XIV – Processo de Substituição de Importações
I. A Década de 1930 e o Deslocamento do Centro Dinâmico
A Grande Depressão de 1930, iniciada nos Estados Unidos e rapidamente alastrada pela Europa impactou o Brasil de duas formas: a queda dos preços do café e a reversão dos fluxos de capital, ocasionando uma grave crise no balanço de pagamentos brasileiros.
O Brasil reagiu com o que Celso Furtado chamou de deslocamento do centro dinâmico, da demanda externa, como é típico de uma economia agroexportadora, e passa a ser a atividade voltada para o mercado interno. Em comparação com outros países, os efeitos dessa crise econômica mundial foram de menor intensidade e duração.
Manutenção da Renda
A manutenção do nível de renda foi feita essencialmente por meio da política de defesa do café, com compra, estocagem e queima da superprodução e desvalorização cambial, uma política keynesiana de sustentação da demanda agregada.
Deslocamento da Demanda
Sustentada a demanda, continuava, porém, existindo um problema no balanço de pagamentos, pois
houve queda das exportações e da entrada de recursos externos. Foi feita uma moratória da dívida externa do pais e uma expressiva desvalorização do câmbio, que elevou os preços dos importados, além do contingenciamento no uso dos recursos externos, que dificultou ainda mais as importações, tornando os produtos nacionais cada vez mais atraentes.
A produção nacional passou a gerar uma rentabilidade cada vez maior e, dada a queda do setor cafeeiro, atraía cada vez mais capital, caracterizando então o deslocamento do centro dinâmico da economia nacional.
A Revolução de 1930 e o Populismo*
A Revolução de 1930 foi um movimento político militar que derrubou o presidente Washington Luís e impediu o recém-eleito Júlio Prestes de tomar posse. Liderado por Getúlio Vargas, opunha-se à oligarquia cafeeira paulista. Os compromissos sob os quais esse governo firmava-se com os diferentes grupos que o apoiavam eram: a) Evitar mudanças sociais e alterações na estrutura fundiária do país. b) Trazer para a base de sustentação do governo as massas urbanas, para que essas não fossem influenciadas pelos movimentos comunistas, algo que foi alcançado através da concessão de direitos (CLT, 1932), sem que estas entravassem o avanço da industrialização.
O desenvolvimento econômico era fundamental para manter esse compromisso, e com ele as alianças estabelecidas. O período populista do Brasil vai de 1930 a 1964, sendo dividido em dois momentos: inicialmente, o autoritarismo que exacerba o Estado Novo, e após a Segunda Guerra Mundial, a fase democrática do populismo, com as eleições diretas para Presidente. Ele termina com a instabilidade política do Governo de Jânio Quadros e João Goulart, culminando com o Golpe Militar de 1964.
Compra dos 11 aviões Savoia-Marchetti S 55 em troca de mais de 80 mil dólares em sacas de café que estavam apodrecendo nos armazéns, em negociação com o Ministro italiano Italo Balbo Rossi, em 1931.
II. Características da Industrialização por Substituição de Importações
A industrialização ocorrida na década de 1930 possui certas características que permitem chamá-la de industrialização por substituição de importações. A primeira delas é a de ser uma industrialização fechada, em função de dois elementos:
a) Ser voltada para dentro, visar ao atendimento do mercado interno, e não uma industrialização que produz para exportar. b) Depender em boa parte de medidas que protegem a indústria nacional de concorrentes externos.
E suas consequências:
a) Inicia-se com estrangulamento externo, o motor dinâmico do PSI – por exemplo, queda do valor das exportações, que mantendo a demanda interna por produtos importados, gera escassez de divisas. O estrangulamento era frequente e relativo, pois as importações deveriam manter-se minimamente para fazer face às necessidades de investimentos e ampliação da capacidade produtiva do país, funcionando como, ao mesmo tempo, estímulo e limite. b) Para contrapor-se à essa crise cambial, o governo toma medidas que protegem a indústria nacional preexistente, aumentando a competitividade e rentabilidade da produção doméstica. c) Há uma onda de investimentos nos setores substituidores de importação, produzindo internamente o que antes era importado, aumentando a renda nacional e a demanda agregada. d) Em função do próprio crescimento da demanda, há um maior estrangulamento externo, que se traduz em aumento das importações e de parte dos investimentos feitos em matérias-primas e equipamentos importados, e como o ritmo das importações é maior do que das exportações, retoma-se o processo. Dentro dessa lógica, inicia-se a industrialização por etapas, onde a pauta de importações ditaria a sequência dos setores objeto dos investimentos industriais. O setor industrial é composto por subsetores produtores de diversos tipos de bens: bens de consumo não duráveis (vestuário e alimentos), bens de consumo duráveis (eletrodomésticos, automóveis), bens intermediários (ferro, aço, cimento, petróleo, químicos), e bens de capital (equipamentos, máquinas). A industrialização pode desenvolver todos os subsetores ao mesmo tempo, ou construir um após o outro, e nos dois casos a demanda interna é parcialmente suprida por importações. O caso brasileiro aproxima-se mais da segunda forma, mas em etapas; em cada etapa, um setor é mais atingido do que outro.
O processo de industrialização por substituição de importações caracterizava-se pela ideia de
“construção nacional”, alcançar o desenvolvimento e a autonomia com base na industrialização, para superar as vulnerabilidades e restrições externas e a tendência à especialização na exportação de produtos primários.
III. Mecanismos de Proteção à Indústria Nacional Utilizados no PSI
Pode-se apontar quatro medidas em resposta às crises cambiais.
a) Desvalorização real do câmbio, Governo Vargas na Crise de 1930;
b) Controle de câmbio, Governo Dutra na Crise de 1947-1948; c) Taxas múltiplas de câmbio, Governo Vargas na Crise de 1952; d) Elevação das tarifas aduaneiras, Governo Juscelino Kubitschek;
IV. Dificuldades na Implementação do PSI
As principais dificuldades na implementação do PSI no Brasil foram:
a) Tendência ao desequilíbrio externo, que aparecia por várias razões, como através da política cambial, que visava diminuir os custos da produção industrial, transferindo a renda da agricultura para ela, da indústria sem competitividade, que devido ao protecionismo buscava atender apenas ao mercado interno, sem concorrer no mercado internacional, e a elevada demanda por importações, que estabelecia-se com o investimento industrial e o aumento de renda.
Como a geração de divisas estava sendo dificultada, o PSI só era viável com o recurso do capital estrangeiro, como dívida externa ou investimento direto, para eliminar o chamado “hiato de divisas”.
b) Aumento da participação do Estado, com quatro funções principais: a adequação do arcabouço
institucional à indústria, que foi realizada através da CLT, regulando o mercado de trabalho urbano, da criação de órgãos estatais para gerir o processo de direcionamento de capitais do setor agrícola para o setor industrial, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico; a geração de infraestrutura básica, especialmente os setores de transporte e energia; o fortalecimentos de insumos básicos, onde o Estado complementaria o setor privado, criando a Companhia Siderúrgica Nacional, a Companhia Vale do Rio Doce e a Petrobrás, bem como várias hidrelétricas, que sem fontes adequadas de financiamento, conduziram ao déficit público; e a captação e distribuição de poupança. c) Aumento do grau de concentração de renda, em função do êxodo rural, decorrente do declínio da agricultura e dos incentivos para a urbanização, e do próprio caráter intensivo do capital industrial, que não permitia a grande geração de emprego no setor urbano. Esses dois pontos criavam o excedente de mão de obra e consequentemente, baixa renda, enquanto o protecionismo permitia altas margens de lucro para as indústrias, além da concentração industrial no mercado brasileiro, que apesar de grande, era limitado pela má distribuição de renda. O modelo também não é eficiente, pois não é capaz de concorrer internacionalmente. d) Escassez de fontes de financiamento, dado o grande volume de poupança necessária, e à quase inexistência de um sistema financeiro, em decorrência da Lei da Usura (1933), que desestimulava a poupança, e à ausência de uma reforma tributária ampla, já que a indústria deveria ser estimulada, a agricultura não poderia mais ser penalizada, e os trabalhadores, além de sua baixa remuneração, constituíam a base de apoio dos governos do período populista. O governo teve então de valer-se de outros recursos, como endividamento externo.
V. Papel da Agricultura na Industrialização de um País
a) Liberação da mão-de-obra b) Fornecimento de alimentos e matérias-primas c) Transferência de capital d) Geração de divisas, para manter elevados os níveis de exportações, a fim de viabilizar a importação de máquinas e equipamentos necessários para a industrialização e) Mercado consumidor
Alguns autores destacavam, durante o processo de industrialização, o atraso da agricultura, como
destaca a visão estruturalista de inflação, segundo a qual a oferta do setor não conseguiria alcançar o nível da demanda das áreas urbanas, e outro problema apontado era a ausência de uma reforma agrária, que poderia maximizar a oferta. Outros autores ressaltam as vantagens trazidas pela agricultura, como supracitado.
VI. Plano de Metas (1956 – 1960)
O Plano de Metas adotado no Governo Juscelino Kubitschek pode ser considerado o auge desse período de industrialização brasileira, que por um lado acentuou as contradições mencionadas, e por outro foi além do PSI. Havia uma demanda por bens de consumo duráveis que advinha da concentração de renda que elevara padrões de consumo de determinadas classes sociais. O Plano pode ser dividido em três pontos:
a) Investimentos estatais em infraestrutura, com destaque para os setores de transporte (antes
ferroviário, agora rodoviário) e energia elétrica. b) Estímulo ao aumento da produção de bens intermediários c) Incentivos à introdução dos setores de consumo duráveis e de capital
Os principais instrumentos de ação do governo foram, além dos investimentos das empresas estatais, o crédito com juros baixos, uma política de reserva de mercado e a concessão de permissões para obter empréstimos externos, além de isenções fiscais e garantias de mercado (protecionismo a novos setores), que atraíram muitas multinacionais para o país. Pelo plano, visava-se atacar os pontos de estrangulamento, áreas de demanda insatisfeita em função dos desequilíbrios do desenvolvimento econômico por etapas, enquanto os pontos de germinação, áreas que geravam demanda derivada que acarretavam em novos investimentos, sustentavam a taxa de crescimento do país.
O cumprimento das metas foi satisfatório, havendo um rápido desenvolvimento econômico do período. Os setores de bens de consumo leve passaram a ceder lugar dinâmico aos bens de consumo duráveis, de acordo com a lógica do PSI. Os principais problemas estavam na questão do financiamento, que era realizado principalmente por meio da emissão monetária, causando inflação. Havia também concentração de renda. Apesar de ampliar e diversificar a matriz industrial brasileira, aprofundou todas as contradições criadas pelo processo de industrialização por substituição de importações, enquanto por outro lado o superava.
