INSTITUTO POLITÉCNICO DO PORTO

Instituto Superior de Contabilidade e Administração do Porto

Análise ao Relatório
da
Auditoria
à
Inspecção-Geral dos Serviços de Justiça

Auditoria da Administração Pública

Mestrado em Auditoria ISCAP 2008/2009
Prof.: Dr. Rodrigo Carvalho

Lurdes Costa, nº 2020515, A13N

lurdesmsc@sapo.pt
Índice
ÍNDICE....................................................................................................................................................... 2
ÍNDICE DAS FIGURAS ........................................................................................................................... 3
SIGLAS....................................................................................................................................................... 4
INTRODUÇÃO.......................................................................................................................................... 5
GLOSSÁRIO.............................................................................................................................................. 6
AUDITORIA – CONCEITO, OBJECTIVO E ESSÊNCIA .................................................................................... 6
O TRIBUNAL DE CONTAS ......................................................................................................................... 6
LINHAS ORIENTADORAS DO TC – INTOSAI ............................................................................................ 7
RELATÓRIO DE AUDITORIA ...................................................................................................................... 8
RELATÓRIO DE AUDITORIA À INSPECÇÃO-GERAL DOS SERVIÇOS DE JUSTIÇA............ 9
PARTE INTRODUTÓRIA ............................................................................................................................. 9
AVALIAÇÃO DOS SISTEMAS DE CONTROLO INTERNO E DE GESTÃO ......................................................... 11
Caracterização da IGSJ .................................................................................................................. 11
Caracterização do SCI..................................................................................................................... 13
Actuação do CC SCI........................................................................................................................ 14
DESENVOLVIMENTO DOS TRABALHOS DE AUDITORIA ............................................................................ 15
Articulação entre o IGSJ e o SCI ................................................................................................... 16
Acções correctivas implementadas.................................................................................................. 18
Apreciação da Gestão da IGSJ ....................................................................................................... 19
CONCLUSÃO.......................................................................................................................................... 23
BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................................... 24
INTERNET .............................................................................................................................................. 24

2
Índice das Figuras

FIG. 1 RECURSOS HUMANOS ...................................................................................................................... 13

FIG. 2 DESPESAS ......................................................................................................................................... 13
FIG. 3 EXECUÇÃO DOS PLANOS DA IGSJ E DO SCI...................................................................................... 17
FIG. 4 PRINCIPAIS RESULTADOS DAS AUDITORIAS CONCLUÍDAS E COMUNICAÇÕES EFECTUADAS ............... 18
FIG. 5 INDICADORES DE EFICIÊNCIA ........................................................................................................... 19
FIG. 6 INDICADORES DE EFICÁCIA .............................................................................................................. 20
FIG. 7 PLANEAMENTO ................................................................................................................................. 21
FIG. 8 EXECUÇÃO ....................................................................................................................................... 22
FIG. 9 RELATO/RELATÓRIO ........................................................................................................................ 22

3
Siglas

SA – Serviços de Apoio
TC – Tribunal de Contas
INTOSAI – International Organization of Supreme Audit Institutions
IGSJ – Inspecção-Geral dos Serviços de Justiça
SCI – Sistema de Controlo Interno
CC-SCI – Conselho Coordenador do SCI
LEO – Lei do Enquadramento Orçamental
MJ – Ministério da Justiça
PRACE – Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado
OE – Orçamento do Estado
DGO – Direcção Geral do Orçamento
IGFSS – Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
LEP – Linhas Estratégicas de Planeamento
COSO – Committee of Sponsoring Organization of the Treadway Commission
SIAudit – Sistema de Informação das Auditorias do SCI
Manual – Manual de auditoria e de Procedimentos (Vol. I)
EFS – Entidades Fiscalizadores Superiores

4
Introdução

Este trabalho é desenvolvido no âmbito da unidade curricular ‘Auditoria da

Administração Pública’ e a justificação para a escolha deste tema em particular prende-
se com a abrangência e interesse prático. Desta forma o objectivo deste trabalho é fazer
uma análise à auditoria realizada pelo Tribunal de Contas à Inspecção-Geral dos
Serviços de Justiça, Relatório nº 2/2009 da 2ª secção – PROC. Nº 48/08 AUDIT e
confrontar com as normas de auditoria entretanto estudadas.
Em primeiro lugar é apresentado um glossário e uma lista das siglas que irão ser
utilizadas, cujo interesse é situar o leitor para uma melhor compreensão do que a seguir
será analisado.
De seguida é feita a passagem para o tema propriamente dito, a análise ao
relatório de auditoria, que, como iremos observar, segue a estrutura apresentada na
página 123, do Manual de Auditoria e Procedimentos do Tribunal de Contas.
Na parte introdutória são definidos, o fundamento, âmbito e os objectivos da
Auditoria a efectuar, assim como as metodologias utilizadas. Definidos os objectivos,
verifica-se que são 3 e envolvem várias entidades Inspecção-Geral dos Serviços de
Justiça (IGSJ) e os órgãos de controlo estratégico do Sistema de controlo Interno (SCI)
da Administração Financeira do Estado: coordenação e articulação entre estas
entidades; acções correctivas implementadas após auditoria anterior; apreciação da
gestão da IGSI.
A caracterização de cada entidade permite a avaliação do controlo interno e de
gestão.
Finalmente, no desenvolvimento dos trabalhos o auditor irá fazer as análises
económico-financeiras, de legalidade e regularidade e da gestão que permitirão no final
o tribunal de contas fazer as recomendações que achar necessárias.

5
 Glossário

Auditoria – Conceito, objectivo e essência

“Auditoria é o exame das operações, actividades e sistemas de determinada

entidade, com vista a verificar se são executados ou funcionam em conformidade com
determinados objectivos, orçamentos, regras e normas”.
INTOSAI

“Auditoria é um exame ou verificação de uma dada matéria, tendente a analisar a

conformidade da mesma com determinadas regras, normas ou objectivos, conduzido por
uma pessoa idónea, tecnicamente preparada, realizado com observância de certos
princípios, métodos e técnicas geralmente aceites, com vista a possibilitar ao auditor
formar uma opinião e emitir um parecer sobre a matéria analisada.”
Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas

Com sede na Avenida da Republica, 65, em Lisboa, o Tribunal de Contas, é um

órgão de soberania que está inserido no poder judicial.
Aplicam-se aqui os princípios constitucionais aplicados aos demais tribunais:
Independência; Direito à coadjuvação das outras autoridades; Respeito pela
Constituição e princípios nela consignados; Fundamentação das decisões;
Obrigatoriedade e prevalência das decisões jurisdicionais; Publicidade das decisões.1
Está integrado no sistema de controlo financeiro nacional e é o órgão supremo de
controlo da actividade financeira do Estado, integrando nas suas competências, os
poderes:

1
Art. 202º, 203º, 204º, 205º, 206º Constituição da Republica Portuguesa. Também consagrados e
desenvolvidos pela Lei 98/97, de 26 de Agosto.

6
 • Controlo financeiro, exercido através de acções de fiscalização em sentido
técnico, e destinadas à preparação dos relatórios e pareceres sobre a Conta Geral do
Estado e as Contas das Regiões Autónomas, bem como à produção de relatórios
autónomos de análise, valoração e avaliação de quaisquer aspectos ligados à actividade
financeira das entidades sujeitas aos seus poderes de controlo, os quais podem conter
recomendações;
• Jurisdicional, traduzido na efectivação de responsabilidades financeiras,
mediante processos de julgamento de contas, de responsabilidades financeiras ou
demais espécies processuais legalmente previstas.2
O poder de controlo financeiro, actualmente é o núcleo essencial da sua
actividade, assumindo no sistema nacional de controlo, a posição de órgão supremo de
controlo externo.

Linhas orientadoras do TC – INTOSAI

Em 02 de Abril de 1992, através da portaria nº 005, o Tribunal de Contas da

União recomendou a observância, às Normas de Auditoria da International
Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), Organização Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores.
Fundada em 1953, a INTOSAI, é um organismo internacional, autónomo,
independente, profissional e não governamental, e é a organização central para a
fiscalização pública exterior. Conta actualmente com 189 membros, entre eles
Portugal3. Tem como lema "Experientia mutua omnibus prodest", o que significa que o
intercâmbio de experiencias entre os membros da INTOSAI e os conseguintes
descobrimentos e perspectivas constituem uma garantia para que a fiscalização pública
avance continuamente, alcançando novas metas.

2
Pagina 8 do Manual de Auditoria e Procedimentos do Tribunal de Contas.
3
Guilherme de Oliveira Martins, Presidente de Tribunal de Contas, Tribunal de Contas, Av. Barbosa du
Bocage, 61, 1069-045 Lisboa, Portugal, Tel: +351 21 794 51 00 (793 60 35, 797 47 97), Fax: +351
21 793 33 59, 793 60 33, E-mail: geral@tcontas.pt, dg@tcontas.pt, WWW: http://www.tcontas.pt

7
 Existem grupos de trabalho regionais por todo o planeta: AFROSAI;
ARABOSAI; ASOSAI; CAROSAI; EUROSAI; OLACEFS; PASAI. As metas
principais das Entidades Fiscalizadores Superiores (EFS), que compõem esses grupos
são: fomentar a cooperação internacional entre as EFS; incentivar o intercâmbio de
informações e documentos; fomentar a análise da fiscalização no sector público;
fomentar a criação de cursos universitários sobre este tema; harmonizar a terminologia
na fiscalização do sector público.
(http://www.intosai.org/es/portal/about_us/, consultado em 07/06/2009).

Relatório de Auditoria

O relatório de Auditoria exprime a opinião do auditor sobre os resultados a que

chegou, relatando a forma como foi conduzido o trabalho, conforme nos diz o Manual
de Auditoria e de Procedimentos (Volume I)4. É importante indicar a extensão e
natureza das actividades ou programas auditados e descrever correctamente e
imparcialmente os factos constatados. E é importante também que a opinião do auditor
seja construtivas fazendo recomendações objectivas de acordo com as conclusões a que
chegou. As normas de auditoria deste manual devem ser seguidas, como regra geral,
pelo auditor, devendo os Serviços de Apoio, orientar-se também pelas normas de
auditoria e contabilidade geralmente aceites e pelas normas da INTOSAI, em tudo o que
não estiver expressamente previsto no referido Manual.

4
A lei nº 98/97, de 26 de Agosto prevê expressamente a existência de manuais de auditoria e de
procedimentos de verificação, a adoptar pelos Serviços de Apoio que desenvolvem as auditorias. O
Manual de Procedimentos e Auditoria (Vol. I), do Tribunal de Contas, aqui tratado, foi aprovado por
deliberação do plenário da 2ª secção de 26.11.98.

8
 Relatório de Auditoria à Inspecção-Geral dos Serviços de Justiça

É da competência da 2ª secção o controlo à posteriori e é exercido depois de

terminado o exercício ou a gerência e elaboradas as contas anuais e consubstancia-se em
operações e actos de simples apreciação. É através da realização de auditorias sobre a
legalidade, a boa gestão financeira e os sistemas de controlo interno, tendo por base
determinados actos, procedimentos, aspectos parcelares da gestão financeira ou a sua
globalidade, que esse controlo tem lugar. Este método permite ao auditor aferir se o
sistema é fiável ou não e permite orientar a pesquisa para as zonas de risco. É com base
no relato dos auditores que é elaborado o relatório de auditoria fixado pelo tribunal de
contas.
Os relatórios actuais do TC, na generalidade, seguem a estrutura aqui apresentada,
que á a que vem descrita na página 123 e seguintes do Manual de Auditoria e de
procedimentos do TC.
O relatório que aqui é analisado, é o relatório de Auditoria à Inspecção-Geral dos
Serviços de Justiça (IGSJ), Relatório nº 2/2009 da 2ª secção – PROC. Nº 48/08 AUDIT.
O motivo de escolha deste relatório, ‘Auditoria à Inspecção-Geral dos Serviços de
Justiça’ é apenas por ser dos mais recentemente publicados no site do TC.
Após o índice e a listagem das siglas utilizadas, é feito um ‘Sumário Executivo’,
que aparece no Manual como ‘Síntese das observações e recomendações’, onde como o
próprio nome indica, é feito um resumo do que irá ser feito. Aqui optou-se por fazer
uma análise de – Parte Introdutória, Avaliação dos Sistemas de Controlo Interno e
Desenvolvimento dos trabalhos de Auditoria – duma forma pormenorizada.

Parte introdutória

Neste ponto do relatório, são definidos os objectivos, o âmbito e os fundamentos.

Assim, no caso em estudo, temos uma auditoria parcial, solicitada pela Assembleia da
Republica, realizada à IGSJ, aos anos de 2006/2007 (podendo se estender aos anos de
2005 e 2008), fundamentada na Lei do Enquadramento Orçamental5. Os objectivos

5
Lei nº 91/2001 de 20 de Agosto.

9
desta auditoria são 3, apresentados a seguir, e envolvem várias entidades Inspecção-
Geral dos Serviços de Justiça (IGSJ) e os órgãos de controlo estratégico do Sistema de
controlo Interno (SCI) da Administração Financeira do Estado:
1. Exame do nível de coordenação e articulação entre os dois órgãos;
2. Exame das acções correctivas implementadas (quanto ao controlo
financeiro e protecção de activos), na sequência de uma auditoria interna
recentemente realizada6;
3. Apreciação da gestão da IGSJ no âmbito das suas funções de auditoria,
inspecção e fiscalização, designadamente quanto à eficiência, eficácia e
qualidade na prossecução dos objectivos programados.

A metodologia utilizada foi a definida pelo Manual de auditoria e de

procedimentos do TC, que é o reflexo dos princípios gerais de auditoria
internacionalmente aceites e definidos nas normas de auditoria de organizações
profissionais de auditores, designadamente da International Federation of Accountants
(IFAC) e da Féderation des Experts Comptables Européens (FEE) e pelas normas do
International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI).
O Auditor, na orientação do seu trabalho, procedeu ao exame do Dossier
Permanente existente no TC e à recolha das informações fornecidas pelo IGSJ e pelo
CC SCI, assim como uma auditoria realizada recentemente7. De facto pode-se dizer que
o Auditor, recorreu a dois métodos8, à realização de testes directos às contas e à análise
do sistema de controlo interno. Assim, examinou o grau de implementação das
recomendações formuladas, apoiando-se em questionários, em entrevistas9, e também
em testes de conformidade10. Recolheu indicadores de produtividade e procedeu ao
exame de processos de auditoria com base em entrevistas e numa ficha especificamente
concebida para o efeito.

6
Auditoria ao ‘Controlo interno e procedimentos de execução orçamental na IGSJ’, Mandada instaurar,
em Abril de 2008, pelo Inspector-Geral dos Serviços de Justiça.
7
Auditoria ao ‘Controlo interno e procedimentos de execução orçamental na IGSJ’, Mandada instaurar,
em Abril de 2008, pelo Inspector-Geral dos Serviços de Justiça.
8
Página 28 do Manual de Auditoria e de Procedimentos do TC.
9
Página 30 do Manual de Auditoria e de Procedimentos do TC.
10
Página 31 do Manual de Auditoria e de Procedimentos do TC.

10
 Não se verificaram quaisquer condicionantes, os dirigentes e técnicos da IGSJ
colaboraram no fornecimento de elementos e informações necessários à realização da
auditoria.
As alegações apresentadas, pelos Inspectores-Gerais em exercício de funções em
2006 e em 2007 e ao Presidente do Conselho Coordenador do SCI, foram tidas em
conta, sempre que pertinentes, na fixação do texto final do Tribunal e constam na
íntegra no Anexo IV do Relatório11.

Avaliação dos sistemas de controlo interno e de gestão

Caracterização da IGSJ

Nesta fase é feita uma breve caracterização da IGSJ, onde é indicada a sua missão,
dependência e linhas orientadoras, organização e funcionamento, âmbito de actuação e
recursos humanos e financeiros de que dispõe. Esta caracterização vai permitir ao
auditor, uma avaliação dos sistemas de controlo interno e de gestão.
A organização do controlo interno, varia em função da dimensão e natureza da
entidade, e a sua implantação, pressupõe a autorização e registo das operações, por parte
da gestão12.

A IGSJ13 tem como missão a inspecção, a fiscalização e a auditoria do MJ

(incluindo todas as entidades serviços e organismos dependentes do MJ), e, embora
funcione na sua dependência directa, é dotada de autonomia técnica e administrativa. É
feita aqui uma descrição pormenorizada das suas atribuições, nomeadamente: realização
de inspecções, auditorias, sindicâncias, inquéritos, averiguações, peritagens; apreciação

11
No sentido de dar cumprimento ao disposto nos artigos 13.º e 87.º, n.º 3, da Lei n.º 98/97, de 26 de
Agosto – Lei de Organização e Processo do TC, alterada pela Lei n.º 48/06, de 29 de Agosto e pela Lei
n.º 35/2007, de 13 de Agosto.
12
Página 47 do Manual.
13
A Inspecção-geral dos Serviços de Justiça (IGSJ), criada pelo Decreto-Lei n.º 146/2000, de 18 de Julho
e com orgânica definida pelo Decreto-Lei n.º 101/2001, de 29 de Março. Encontra-se sujeita ao regime
jurídico da actividade da inspecção, auditoria e fiscalização dos serviços da administração directa e
indirecta do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de Julho.

11
de queixas, reclamações, denúncias, participações e exposições; auditoria aos sistemas e
procedimentos de controlo interno dos serviços e organismos do MJ (no âmbito da sua
colaboração com SCI), entre outras. Esta descrição, feita neste relatório pelo auditor vai
permitir uma análise do controlo interno e a verificação dos procedimentos implantados,
ou seja, se funciona e se garante o cumprimento dos objectivos do mesmo,
nomeadamente, a legalidade e a regularidade das operações, e se estão devidamente
autorizadas, liquidadas e registadas.
O PRACE14 permitiu o fortalecimento destas funções inspectivas e fiscalizadoras
e a reforma da orgânica do próprio MJ. Ampliou e reforçou as áreas de intervenção e as
competências da IGSJ (auditoria técnica, de desempenho e financeira), com vista a
intensificar os mecanismos de avaliação e responsabilidade no sistema de justiça.
A actividade da IGSJ é disciplinada pelos planos e relatórios de actividades,
orçamentos e contas de gerência.
É relatado também a organização e o funcionamento do IGSJ, descrevendo as
competências do Inspector-geral, que tem como funções, entre outras, a representação
da IGSJ no CC SCI, elaborar os relatórios e planos de actividades e submetê-los à
apreciação do MJ.
Ainda quanto à organização e funcionamento a IGSJ, a mesma é suportada pela
Direcção de Serviços de Administração, Gestão e Informática (DSAGI), cuja
responsabilidade abrange a gestão dos recursos humanos, financeiros, patrimoniais e
informáticos.
Quanto ao âmbito de actuação a IGSJ é composto por 17 serviços e organismos,
que integram a administração directa e indirecta do Estado – destacando-se a Direcção-
Geral da Administração da Justiça que integra 246 tribunais judiciais, administrativos e
fiscais e a Direcção-Geral dos Serviços Prisionais que comporta 50 estabelecimentos
prisionais15 – por órgãos consultivos e por outras estruturas.16
Nos recursos humanos verificou-se que o pessoal em efectividade de funções, em
2006 e 2007, ficou pelos 50% da dotação do quadro de pessoal17 (Fig. 1). Nesta
auditoria não foram verificadas se as habilitações literárias e técnicas necessárias, assim

14
PRADE, Decreto-Lei n.º 206/2006, de 27 de Outubro.
15
www.dgaj.mj.pt e www.dgsp.mj.pt .
16
PRADE, Decreto-Lei n.º 206/2006, de 27 de Outubro.
17
Lei nº 101/2001 de 25 de Agosto.

12
como a experiencia profissional, são adequadas ao exercício das funções que estão
atribuídas, nem a autenticidade das mesmas18.
E quanto aos recursos financeiros a actividade da IGSJ é financiada pelas verbas
do OE. As receitas totalizado 934 m€ em 2006 e 817 m€ em 2007, o que se traduz num
decréscimo de 117 m€ (-12,5%) e, consequentemente as despesas (Fig. 2), passaram de
um montante total de 923 m€ em 2006 para 813 m€ em 2007, decrescendo 110 m€ (-
12%). Cerca de 90% das despesas são referentes a encargos com pessoal.

Fig. 1 Recursos humanos – Retirado de Relatório n.º 02/09 – 2.ª S PROC. N.º 48/08 – AUDIT

Fig. 2 Despesas – Retirado de Relatório n.º 02/09 – 2.ª S PROC. N.º 48/08 – AUDIT

Caracterização do SCI

O sistema de controlo interno (SCI) tem como missão assegurar o exercício

coerente e articulado do controlo no âmbito da administração pública, integrando as
inspecções gerais: DGO; IGFSS; Órgãos e Serviços de Inspecção, auditoria ou
fiscalização que tenham como função o exercício do controlo interno. Está estruturado

18
Página 50 do Manual, dentro dos objectivos gerais do controlo interno.

13
em 3 níveis: estratégico, sectorial e operacional19. E é feito nas áreas orçamental,
económica financeira e patrimonial.
O TC pode fazer-se representar, como observador no SCI.
Por sua vez o CC SCI, tem como missão garantir o funcionamento do SCI e
assegurar a observância dos princípios: suficiência, complementaridade (fronteiras) e
relevância dos controlos, sempre focado nos interesses financeiros do Estado20. De facto
o sistema de controlo interno tem as suas limitações, por exemplo, o uso dos poderes de
forma abusiva por parte dos responsáveis, ou ainda, deterioração da competência e
integridade do pessoal que executa funções de controlo (por razões pessoais, ou mesmo
profissionais, como falta de formação e brio profissional).

Actuação do CC SCI

Verifica-se a introdução da noção de risco do COSO21, também adoptada pela

INTOSAI22. O CC SCI fez uma análise de risco23 das áreas e organismos mais expostos
ao mesmo, baseando-se nas Linhas de Planeamento Estratégico (LEP) e nos resultados
das auditorias entretanto efectuadas.
Emite pareceres24 sobre os planos sectoriais de actividades para 2006,2007 e
2008, salientando a adopção do Manual e a observância das áreas de risco (identificadas
no LEP), nas auditorias e outras acções de cariz financeiro, o reduzido número de
membros que remetem os seus Planos de Actividades, e em respeito pelos princípios da
19
Controlo estratégico: verificação, acompanhamento e informação, centrado na avaliação do controlo
operacional e sectorial e na realização das metas traçadas nos instrumentos provisionais, designadamente
o Programa do Governo, as Grandes Opções do Plano e o Orçamento do Estado. É exercido pela IGF –
Inspecção-Geral de Finanças, pela DGO e pela IGFSS; Controlo sectorial: verificação, acompanhamento
e informação centrado na avaliação do controlo operacional e na adequação da inserção de cada unidade
operativa e respectivo sistema de gestão, nos planos globais de cada ministério ou região. É exercido
pelos órgãos sectoriais e regionais de controlo interno, nos quais se insere a IGSJ; Controlo operacional:
verificação, acompanhamento e informação, centrado sobre decisões dos órgãos de gestão das unidades
de execução de acções. É exercido pelos órgãos e serviços de inspecção, auditoria ou fiscalização
inseridos no âmbito da respectiva unidade (Decreto-Lei n.º 166/98).
20
Decreto-Lei n.º 166/98, de 25 de Junho.
21
De acordo com o COSO são três objectivos principais de um sistema de controlo interno, assegurar:
operações eficientes e eficazes; relatórios financeiros correctos; conformidade com as leis e regulamentos.
22
Ver ‘Guía para las Normas de Control Interno del Sector Público’, em www.intosai.org.
23
Mas ainda não foram introduzidas as noções de risco inerente, risco de controlo e risco de detecção,
utilizam-se ainda os critérios: estrutura da despesa; natureza da entidade; receitas próprias; expressão
financeira; controlo interno, na Matriz de Risco para o conjunto das entidades do MJ.
24
No âmbito das competências definidas pelo Decreto-Lei n.º 166/98, de 25 de Junho e pelo Decreto-
Regulamentar n.º 27/99.

14
suficiência e da complementaridade e a consolidação do ciclo anual de controlo, o reforço
do processo de coordenação estratégico.

Nesta fase, o auditor indicou o alcance do seu trabalho, descreveu a estrutura do

controlo interno implementada e a gestão dos organismos em observação, salientando
que se concretizou em 2007 o primeiro programa de auditorias efectuadas ao abrigo do n.º 2
do artigo 62.º da LEO, que o Manual foi já adoptado pela generalidade dos membros e,
ainda, que os documentos metodológicos (matriz de risco, termos de referência e
questionários de controlo interno) foram aplicados.
Relatou também, as deficiências encontradas, nomeadamente, quanto à actuação
do CC SCI: o reduzido número de relatórios remetidos pelos membros, havendo este
que recorrer a informação solicitada aos organismos de controlo estratégico e sectorial,
quer da informação residente no Sistema de Informação das Auditorias (SIAudit) do
SCI25.
Relatou ainda, a apreensão face à tipologia das deficiências e irregularidades
detectadas pelos órgãos de controlo do SCI, designadamente em matéria de controlo
interno, sistemas de informação contabilística e financeira, gestão e remunerações de
pessoal e contratação pública de bens e serviços. E quanto à necessidade de dotação dos
necessários recursos humanos, com valências técnicas especificas e as ferramentas
adequadas.

Desenvolvimento dos trabalhos de auditoria

Neste ponto do relatório o auditor faz as observações resultante do trabalho de

auditoria que desenvolveu, ou seja, a análise económico-financeira, de legalidade e de
regularidade, apreciação da gestão (economia, eficiência e eficácia) e/ ou avaliação de
outros aspectos (ambientais, sociais, entre outros…)26. Para isso deve apresentar
explicações sobre todas a questões que se levantaram no trabalho realizado, e apreciar

25
Sistema, em funcionamento desde o início de 2008, que constitui uma ferramenta de suporte ao
planeamento e coordenação e um histórico de informação sobre a execução e follow-up das auditorias dos
diversos membros do CC-SCI.
26
Estrutura tipo que consta no Manual, pagina 123.

15
os seus eventuais efeitos sobre as conclusões gerais, com vista à selecção das matérias
que constarão no relatório e que determinarão a sua estrutura27.

Articulação entre o IGSJ e o SCI

De facto, o auditor verifica que a IGSJ participa nas Secções Especializadas de

Informação e Planeamento e de Normas e Metodologias (como parte integrante do
controlo sectorial do SCI e membro do CC-SCI), nomeadamente:

Na elaboração da matriz de risco e dos termos de referência, das LEP, dos
Relatórios de Actividades do SCI e nas demais actividades, designadamente as
relativas à criação do SIAudit;

Nas auditorias programadas pelo CC-SCI (e já realizadas) em colaboração com a
IGF, à qualidade da despesa do último quadrimestre de 2004 e 2005;

Na informação trimestral das acções inspectivas e de auditorias com relevância
financeira (coordenação dessas acções no âmbito do SCI);

Na participação em reuniões do SCI.

No entanto, a CC SCI, destaca algumas necessidades de acompanhamento e

auditoria:
Quanto ao princípio da suficiência, foram identificadas as seguintes áreas ou
entidades do MJ não sujeitas a controlo ou alvo de um baixo esforço de controlo:
nenhum organismo do MJ em 2006; todos em 2007; alguns em 2008; foi indicada a
insuficiência de recursos humanos afectos ao controlo financeiro em 2007 e em 2008;
Quanto ao princípio da relevância, o auditor destacou as áreas ou entidades do
MJ: planeamento, programação, controlo e avaliação orçamental; processo de
arrecadação da receita própria dos serviços; despesas com pessoal; contratação pública;
um conjunto de entidades do MJ (cinco em 2006; seis em 2007 e 2008).
Destacou ainda algumas referências ao IGSI, contidas nos pareceres do SCI sobre
os planos sectoriais de actividades (2006 a 2008):

27
Página 68 do Manual.

16
  A presença deste organismo nas Secções Especializadas de Informação e
Planeamento e de Normas e Metodologias do CC-SCI em 2007 (relacionamento
institucional);
 Intenção de realização em 2006, duma acção de controlo resultante da
articulação entre a IGSJ e DGO28 (principio da complementaridade);
 A menção programação de acções na área de risco em 200729 e 200830
(relevância dos controlo);
 Limitação quanto ao número de acções a realizar por “dispor de insuficientes
recursos humanos com formação e experiência na área financeira”no plano de
2008 (princípio da suficiência).
Relativamente às acções de controlo cruzado31, programadas pelo CCSCI, a IGSJ
tem incluído nos seus plano para 2009;
Para melhor ilustrar a actividade da IGSJ no âmbito do SCI, o auditor elaborou a
figura seguinte, onde foi resumida a execução dos respectivos planos de controlo:

Fig. 3 Execução dos planos da IGSJ e do SCI – Ret. de Rel. n.º 02/09 –2.ª S PROC.N.º 48/08 – AUDIT

O auditor constata que o nível de execução alcançado pela IGSJ em 2007 (não
calculado para 2006 porque, relativamente a este ano, a IGSJ não elaborou Plano de

28
Porém, de acordo com o Relatório de Actividades de 2006 do CC-SCI aquela parceria foi “anulada”
tendo, contudo, a auditoria sido desenvolvida pela IGSJ.
29
“Qualidade das normas e procedimentos de controlo interno, n.º 5 do art. 58.º da LEO”.
30
“Sistema de cobrança, arrecadação e contabilização dos fluxos financeiros de receita”
31
N.º 2 do artigo 62.º da LEO

17
Actividades) é de cerca de 67%, valor próximo da média apurada relativamente ao
conjunto dos membros do SCI.
Em anexo, o auditor apresenta os resultados das auditorias concluídas (Fig. 4),
destacando-se, relativamente às acções da IGSJ, que foram detectadas deficiências e/ou
insuficiências ao nível dos mecanismos de controlo interno, dos sistemas informáticos e
de informação contabilística e financeira (e.g. a inexistência de Manuais de
Procedimentos de Contabilidade e de Controlo Interno, não actualização dos registos de
inventário, incumprimento de requisitos legais na realização de despesas e insuficiência
de mecanismos adequados ao bom controlo da receita).

Fig. 4 Principais resultados das auditorias concluídas e comunicações efectuadas – Excerto do

Anexo I do Relatório n.º 02/09 – 2.ª S PROC. N.º 48/08 – AUDIT

Acções correctivas implementadas

Os aspectos positivos identificados32 foram: registos contabilísticos devidamente

suportados; processos individuais dos funcionários apropriadamente organizados; eficaz
controlo da assiduidade e férias devidamente autorizadas; autorização para a utilização
das viaturas de serviço.
O mesmo Relatório identificou também, um conjunto de fragilidades no sistema
de controlo interno, designadamente, nas áreas de disponibilidades, imobilizado e
pessoal, tendo, em consequência, formulando as correspondentes recomendações que
foram devidamente implementadas (neste ponto relata as recomendações).
Por resolver encontram-se as seguintes situações:

32
Auditoria ao ‘Controlo interno e procedimentos de execução orçamental na IGSJ’, Mandada instaurar,
em Abril de 2008, pelo Inspector-Geral dos Serviços de Justiça.

18
 • O Manual de procedimentos internos para as áreas contabilística e financeira
(encontrava-se em fase de conclusão para aprovação);

• Não existe um Regulamento do procedimento de inspecção33.

• O inventário estava incompleto e desactualizado (registos de bens que já não

faziam parte do activo imobilizado, bens incorrectamente
designados/classificados e não actualização da respectiva localização/afectação);

• Permanece, face à alegada insuficiência de funcionários, a inexistência de

segregação de funções na DSAGI.

Apreciação da Gestão da IGSJ

Quanto à eficiência, ou seja, a relação resultados/recursos, a IGSJ passou a dispor

de um conjunto de indicadores mais completo e fiável, em 2008, nomeadamente, quanto
à calendarização de cada fase de auditoria e à previsão e quantificação de custos, o que
justifica o crescimento apresentado pelos indicadores no quadro seguinte.

Fig. 5 – Indicadores de eficiência – Retirado de Relatório n.º 02/09 – 2.ª S PROC. N.º 48/08 – AUDIT

33
Elaboração prevista no Plano de Actividades para 2008.

19
 Esta melhoria vai de encontro à ISSAI 300 que nos diz claramente que o auditor
deve planear as suas tarefas de tal maneira que assegure uma auditoria de alta qualidade
obtida com economia, eficiência e eficácia. São estes os 3 E’s que devem servir de base
à gestão de uma actividade, que no caso do IGSJ é a inspecção, a fiscalização e a
auditoria do MJ.
A nível de Eficácia, verifica-se que das 8 acções de fiscalização (objectivos)
planeadas em 2007, apenas 3 foram concluídas, e em 2008, conseguiram uma melhoria,
das 10 acções planeadas concluíram 8, conforme quadro seguinte.

Fig. 6 Indicadores de Eficácia – Retirado de Relatório n.º 02/09 – 2.ª S PROC. N.º 48/08 – AUDIT

Quanto à qualidade, os auditores que integram o IGSJ, devem orientar-se pelo

Manual e pelas normas internacionais para o Sector Público, as normas do INTOSAI.
Assim auditor distingue e resume no quadro seguinte, as três fases no processo de
auditoria: planeamento, execução e relato34:

1 - Planeamento
Elaboração do plano de Objectivos, natureza e âmbito, análise de risco, metodologias e
auditoria procedimentos, recursos necessários e calendarização.
Informação geral sobre a Nos processos examinados não constam papéis de trabalho, previstos
entidade a auditar no Manual
Levantamento do sistema de Não estava documentada a valoração do grau de fiabilidade do sistema
controlo interno de controlo interno instituído nem as entrevistas ou testes efectuados.
Não se encontrava documentado nem mencionado o nível de
Materialidade
materialidade estabelecido

34
De acordo com as paginas 65 e seguintes do Manual. E também da ISSAI 300.

20

Avaliação do risco de auditoria
Técnicas de Amostragem
Programas de trabalho
Fig. 7 – Planeamento – Adaptado de Relatório n.º 02/09 – 2.ª S PROC. N.º 48/08 – AUDIT
Não existe qualquer análise de risco de auditoria e seus componentes
(risco inerente, risco de controlo e risco de detecção) – limita-se
apenas a reproduzir o resultado da classificação atribuída à entidade
auditada, de acordo com a matriz de risco elaborada no âmbito do SCI
Nos planos de auditoria e nos relatórios são, geralmente, indicadas as
técnicas de amostragem utilizadas
Não estão suficientemente documentados os programas de trabalho

De facto, embora existam planos de auditoria que contêm os aspectos essenciais –

objectivos, natureza e âmbito, análise de risco, metodologias e procedimentos, recursos necessários e
calendarização – não existem documentos com informação sobre a entidade, o que
desrespeita o ponto 1.4 (a) da ISSAI 300, que diz que ao planear uma fiscalização o
auditor deve reunir informação sobre a entidade fiscalizada e a sua organização, a fim
de determinar valorar os riscos35.
Quanto ao levantamento do sistema de controlo interno, o Manuel diz-nos (pag.
54) que, depois de identificados os procedimentos de controlo interno existentes numa
organização, temos que descreve-los e documentá-los. Ora, isto não aconteceu no
trabalho efectuado pelo IGSJ, que, embora tenha anexado o questionário efectuado, não
valorou o mesmo, nem as entrevistas ou testes efectuados.
Outro aspecto essencial no planeamento de uma auditoria é a definição do nível
de materialidade36, o que não aconteceu no trabalho realizado pela IGSJ. E a ISSAI 300
também diz no seu ponto 1.4 (b) que o planeamento de uma fiscalização deve definir os
objectivos e o alcance da fiscalização.
O COSO mudou a filosofia do controlo interno, passando a ser um processo, esta
noção passou a ser utilizada pela INTOSAI que introduz o cubo do COSO, com os seus
5 componentes (Ambiente de controlo, Avaliação de Riscos, Actividade de controlo,
Informação e comunicação e Monitorização do Sistema), no seu ‘Guia para as normas
de Controlo Interno no Sector Público’. Contudo a análise de risco, constante nos planos
de auditoria, feita pela IGSJ, limita-se a reproduzir o resultado da classificação atribuída
à entidade auditada, de acordo com a matriz de risco elaborada no âmbito do SCI. Não
35
E a Norma Técnica de Revisão/auditoria 12 define: “O revisor/auditor deve adquirir conhecimento
suficiente da entidade e do seu negócio, através de uma prévia recolha e apreciação crítica de factos
significativos, dos sistemas contabilístico e de controlo interno, e dos factores internos e externos que
condicionam a estrutura organizativa e a actividade exercida pela entidade”.
36
A Norma Técnica de Revisão auditoria 15 define: “O revisor/auditor deve planear o trabalho de campo
e estabelecer a natureza, extensão, profundidade e oportunidade dos procedimentos a adoptar, com vista a
atingir o nível de segurança que deve proporcionar e tendo em conta a sua determinação do risco da
revisão/auditoria e a sua definição dos limites de materialidade."

21
existe qualquer análise de risco de auditoria e seus componentes (risco inerente, risco de
controlo e risco de detecção) que suporte o planeamento dos trabalhos, designadamente,
para efeitos de determinação da dimensão da amostra e da natureza, extensão,
profundidade e oportunidade dos procedimentos a adoptar.
Quanto aos programas de trabalho não estão suficientemente documentados, em
desacordo com o ponto 1.3 (k) que diz que o auditor deve reunir toda a documentação
relacionada com o plano de auditoria e com o trabalho prático previsto.

2 - Execução
As referências à realização de testes de controlo e de conformidade
Evidências da auditoria estão insuficientemente justificados e documentados nos papéis de
trabalho 37
Organização dos papéis de Os processos examinados estavam suportados por dossiês
trabalho de auditoria desorganizados 38
Fig. 8 Execução – Adaptado de Relatório n.º 02/09 – 2.ª S PROC. N.º 48/08 – AUDIT

A norma ISSAI 300, no seu paragrafo 0.3 (e) diz-nos claramente que: “para
fundamentar as opiniões e conclusões do auditor…devem apresentar-se as provas
adequadas…”, o que não aconteceu neste caso.

3 – Relato/Relatório
Os relatórios apenas a estrutura “mínima” prevista no Manual – Falta
Relatórios de auditoria “um sumário de apresentação, onde o leitor possa colher em pouco
espaço de tempo, os elementos essenciais do documento”
Procedimentos de contraditório É dado cumprimento ao procedimento do contraditório.
Follow-up das recomendações Acções de acompanhamento estão previstas para 2009
Fig. 9 Relato/Relatório – Adaptado de Relatório n.º 02/09 – 2.ª S PROC. N.º 48/08 – AUDIT

Nesta fase do trabalho é altura de serem feitas as sínteses das observações que
resumem os factos apurados e as respectivas recomendações. É feita também a lista dos
destinatários desta informação (a quem são remetidas cópias deste relatório), a alusão à
publicidade que será feita na página do TC e aos seus emolumentos. E por ultimo, para
além dos anexos, a ficha técnica da equipa de auditoria e os anexos.

37
Em desacordo com a Norma Técnica de Revisão/auditoria 19: “O revisor/auditor deve obter prova de
revisão/auditoria apropriada e suficiente, através de inspecções, observações, indagações, confirmações,
cálculos e procedimentos analíticos, cuja realização e conclusões devem ser adequadamente
documentadas por forma a suportar a sua opinião.”
38
Em desacordo com a Norma Técnica de Revisão/auditoria 19: “O revisor/auditor deve obter prova de
revisão/auditoria apropriada e suficiente, através de inspecções, observações, indagações, confirmações,
cálculos e procedimentos analíticos, cuja realização e conclusões devem ser adequadamente
documentadas por forma a suportar a sua opinião.”

22
Conclusão

Chegada a altura das conclusões e recomendações, verifica-se que apesar de

alguns aspectos positivos, existem ainda muitas fragilidades a nível de controlo interno.
A descida a nível receitas (13% para 2006-2008) e a consequente descidas das despesas,
nomeadamente, de recursos humanos é apontada como limitação da capacidade de
recrutamento de inspectores e do número de acções a realizar.
Verifica-se ainda uma deficiência a nível de planeamento das auditorias
efectuadas, tanto a nível de comprovativos (provas) como a nível de predefinição da
materialidade, ou o aprofundamento que é pretendido.
Conclui-se também que a noção de risco, segundo a filosofia do COSO
introduzida pela INTOSAI, não está a ser aplicada na prática, limitando-se a reproduzir
o resultado da classificação atribuída à entidade auditada, de acordo com a matriz de
risco elaborada no âmbito do SCI.
Finalmente, o tribunal de contas faz as recomendações as que acha pertinentes:
 Que o Governo (via Ministro da Justiça) considere a necessidade de recursos
humanos especializados e outros recursos materiais na elaboração do
Orçamento;
 Que a IGSJ conclua e implemente o Manual de procedimentos internos e o
Regulamento do procedimento de inspecção e continue a implementar as
recomendações a nível de auditoria interna;
 Que o CC-SCI harmonize os critérios que utiliza no que diz respeito à
classificação de “relatórios concluídos”.

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Bibliografia

Relatório n.º 02/09 – 2.ª Secção PROC. N.º 48/08 – AUDIT;

Manual de Auditoria e de Procedimentos do TC (Vol. I);
Lei de organização e processo do Tribunal de Contas, Lei 98/97, de 26/Ago (com as
alterações introduzidas pelas Lei nº 35/07, de 13/Ago e Lei nº 48/06, de 29/Ago);
Lei do Enquadramento Orçamental, Lei n.º 91/01 de 20/Ago;
Conselho Coordenador do Sistema Nacional de Controlo Interno, DL nº 166/98 25/ Jun;
Regime jurídico da actividade de inspecção, auditoria e fiscalização, DL nº 279/07 de
31/Jul;
Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), DL nº
206/06 de 27/Out;
Manual da Auditoria de Resultados do Tribunal de Contas Europeu;
Constituição da Republica Portuguesa;
Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadores Superiores: ISSAI 100, ISSAI 200,
ISSAI 300, ISSAI 400, Guia para as normas de controlo interno do sector público.

Internet

Consultados em 06/06/2009:
www.intosai.org
www.tcontas.pt

Consultados em 07/06/2009:
www.dgaj.mj.pt
www.dgsp.mj.pt
www.coso.org

Consultados em 10/06/2009:
www.dre.pt

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