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REFORMA ADMINISTRATIVA

E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO
SETOR PÚBLICO:
dilemas e perspectivas*

Zairo B. Cheibub

Introdução ções de trabalho no setor público brasileiro pode-


ria ser benéfica aos interesses tanto das autorida-
des governamentais, como dos representantes dos
Este artigo analisa as interações entre o Poder servidores públicos — para não mencionar os
Executivo federal e as entidades associativas próprios servidores públicos e a sociedade em
(EAs)1 dos servidores públicos federais durante o geral. Tal cooperação facilitaria a troca de informa-
processo de formulação, tramitação e aprovação ções e conhecimentos, enriquecendo os projetos
da reforma administrativa, no primeiro governo do de reforma e diminuindo o custo social de sua
presidente Fernando Henrique Cardoso (1995- implementação no setor público, ao reduzir a taxa
1998). Seu objetivo principal é investigar as possi- de conflito entre os atores. Este poderia ser, por-
bilidades e os limites da construção de um proces- tanto, um resultado ótimo para os atores envolvi-
so de cooperação entre os administradores e polí- dos. No entanto, as conversações e interações
ticos responsáveis pela reforma e as EAs dos entre os decisores governamentais e representan-
servidores públicos. A superação do padrão confli- tes das EAs, examinadas neste estudo, não logra-
tuoso de interação que tem caracterizado as rela- ram atingir uma cooperação sustentada. Explorar
de forma sistemática as razões desse “fracasso” e
sugerir algumas políticas que facilitariam a constru-
* Versão modificada de trabalho apresentado no seminá- ção de uma relação cooperativa entre o governo
rio Reforma Administrativa e Sindicatos no Setor Públi-
co: Brasil em Perspectiva Comparada, realizado na federal e as EAs dos servidores públicos são os
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), em principais objetivos deste artigo.
Brasília, em 25 de março de 1999. Gostaria de agradecer Meu argumento central é que a construção de
à ENAP por ter viabilizado a realização desta pesquisa.
um processo cooperativo foi limitada e condiciona-
Agradeço também os comentários de todos os partici-
pantes do seminário, em especial dos professores Maria da pela baixa institucionalização dos canais de
Hermínia Tavares de Almeida e Richard M. Locke. interação entre governo e EAs e por processos
Alberto Carlos de Almeida e Argelina Cheibub Figueire- político-organizacionais que caracterizam a dinâmi-
do também fizeram valiosos comentários ao trabalho. O
seminário foi publicado em Cheibub e Locke (1999). ca interna tanto dos atores governamentais como

RBCS Vol. 15 no 43 junho/2000


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dos associativos. Por um lado, a inexistência de fatores são os determinantes sistemáticos das estra-
canais permanentes, agências e/ou negociadores tégias políticas dos atores e explicam, em grande
para tratar das relações de trabalho no setor público medida, os padrões de interação entre eles.
federal faz com que as interações entre governo e Para que o argumento seja melhor compreen-
EAs dos servidores públicos sejam ad hoc, dificul- dido, cabe fazer alguns esclarecimentos iniciais. O
tando a obtenção de conhecimento mútuo e, con- governo pode conduzir o processo de reforma sem
seqüentemente, obstruindo o surgimento de rela- levar em conta o papel e a opinião das EAs dos servi-
ções de confiança entre os atores envolvidos nas dores públicos. Na verdade, essas entidades não são
conversações. Não há continuidade nas interações legalmente reconhecidas como intermediárias das re-
e, portanto, o aprendizado e o acúmulo de experi- lações entre o governo e seus funcionários: embora a
ências, fundamentais para uma relação construtiva legislação garanta o direito de associação e greve para
entre atores com interesses divergentes, não encon- os funcionários públicos, o governo não tem a obri-
tram condições para se desenvolverem plenamen- gação legal de negociar com as entidades por eles cri-
te.2 Por outro lado, interesses e estruturas organiza- adas. A realidade do jogo político, no entanto, mostra
cionais dificultam a definição de estratégias unifor- que as entidades representativas dos servidores pú-
mes e de linhas de ação coerentes, unificadas e blicos têm sido as interlocutoras do governo, do Con-
focalizadas na própria reforma do setor público. As gresso e das forças políticas da sociedade civil. Falam
EAs não logram construir uma ação coletiva concer- em nome dos servidores públicos, negociam por eles
tada e continuada. Sua estratégia oscila entre a e, muito provavelmente, influenciam seu comporta-
defesa de interesses mais gerais, via constituição de mento e sua forma de ver a própria reforma adminis-
fóruns coletivos, e a busca de ganhos individuais, trativa. Assim, conhecê-las é fundamental para avali-
corporativos. Ademais, para essas entidades, focar a ar as forças endógenas ao Estado que tanto podem
discussão na reforma administrativa é politicamente contribuir para o sucesso das reformas, como emper-
difícil, uma vez que outros itens da agenda de rar o processo de transformação da máquina pública.
reformas, especialmente a reforma da previdência, Conforme observam Verma e Cutcher-Gershenfeld
são centrais para grande parte de seus filiados. Do (1996, p. 236) ao analisarem experiências bem-suce-
lado do governo, a agenda de reformas é também didas de reformas institucionais no setor público nor-
ampla e diversificada. Assim, a agenda de negocia- te-americano: “A menos que o sindicato se envolva
ção fica congestionada, o que aumenta a interliga- com as iniciativas e as apóie, mudanças fundamentais
ção política das questões e impossibilita a coopera- em locais de trabalho sindicalizados não podem ser
ção em itens pontuais. efetivamente implementadas.”4
Ainda do ponto de vista do governo, há uma Mesmo assim, pode-se ainda questionar a im-
incongruência entre os negociadores na “linha de portância da obtenção de cooperação ativa, seja dos
frente” e decisores em última instância. Muitas servidores públicos, seja de suas EAs, para o sucesso
vezes, pontos acordados em conversações não da reforma administrativa. A julgar pela literatura cor-
podem ser adotados porque encontram veto em rente, os servidores públicos e suas EAs não são mui-
outras instâncias governamentais. Estes fatores to importantes, uma vez que têm sido sistematicamen-
atestam a existência de características político- te relegados a um papel secundário nas análises que
administrativas e de dinâmicas organizacionais que tratam da reforma administrativa. A ênfase da litera-
não contribuem para a emergência da cooperação. tura de Ciência Política que trata dessa reforma tem
Como veremos, as causas para essa situação são recaído sobre seus determinantes macropolíticos, es-
tanto gerais, próprias das relações de trabalho no pecialmente os processos políticos — nos seus aspec-
setor público, como específicas à constituição des- tos socioeconômico, partidário e legislativo — que
tas relações no Brasil — incluindo os processos de levam à promulgação, aprovação, ou mesmo rejeição
formação das EAs e de construção da administra- das propostas de reforma.5 Esse foco é compreensí-
ção federal. Embora outros elementos3 possam e vel uma vez que está de acordo com preocupações
devam ser considerados na explicação, esses dois clássicas da disciplina, a saber: o papel de grupos so-
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ciais na formação e formulação de políticas públicas; (MARE), extinto em janeiro de 1999, e o Fórum das
a problemática da autonomia do Estado na formula- Carreiras Típicas de Estado (FCTE). O foco neste
ção destas políticas; os determinantes exógenos e en- caso específico permite tanto desvendar como
dógenos do processo legislativo etc. O foco de análi- ilustrar padrões típicos de interação entre autorida-
se clássico é, sem dúvida, adequado para a compre- des do governo federal e representantes de EAs.
ensão do processo de aprovação dos instrumentos Finalmente, sugiro algumas “lições” que podem ser
legais das reformas. Ademais, em muitos casos esta extraídas deste estudo e algumas idéias para poste-
aprovação é suficiente para caracterizar o sucesso de riores pesquisas.
uma transformação institucional ou político-econômi-
ca. Várias reformas da chamada “primeira geração”
Relações de trabalho no setor
podem se encaixar neste caso — por exemplo, refor-
público: fatores estruturais,
mas macroeconômicas, tributárias e fiscais, e a cons-
transformações recentes e lições
trução de agências reguladoras autônomas.6 No en-
para a reforma
tanto, essa literatura é falha na medida em que não
enfatiza a etapa da implementação das reformas. Pou- Todo país apresenta, em diferentes períodos
co há que ajude na compreensão dos determinantes históricos, especificidades e particularidades que o
políticos endógenos da transformação do aparato ad- diferenciam e o caracterizam vis-à-vis outros países
ministrativo do Estado na fase pós-transformação le- e outros momentos de sua própria história. Mas,
gal.7 Quem são os principais opositores da implemen- para cada conjunto de questões sociopolíticas con-
tação da reforma da máquina administrativa? Quem junturais há também uma série de fatores, elemen-
são os possíveis aliados? Como obter a cooperação e tos, tendências e estruturas que são independentes
boa vontade dos gestores e servidores públicos na das particularidades nacionais e condicionam seu
transformação institucional? Essas questões, todas do próprio desenvolvimento. Para entendermos o caso
âmbito da implementação, são fundamentais para a da recente reforma administrativa brasileira, portan-
“segunda geração” de reformas, especialmente no to, temos de diferenciar o que é específico do
que concerne às áreas onde a prestação de serviços contexto nacional e o que se deve aos condicionan-
pelo Estado é intensa em mão-de-obra.8 Nestes casos, tes estruturais das relações de trabalho no setor
a aprovação de um estatuto legal de reforma é, em público. Esta seção objetiva, em primeiro lugar,
geral, apenas o começo da reforma propriamente dita, tanto apontar os principais instrumentos analíticos e
na medida em que há diversos fatores relacionados à teóricos relevantes para a análise das relações de
implementação de reformas nessas áreas.9 Nestes ca- trabalho e do sindicalismo no setor público, como
sos, sobretudo, a obtenção da cooperação ativa dos explicitar os processos gerais que determinam as
servidores públicos na implementação da reforma transformações recentes nestas relações. Em segun-
administrativa é fundamental para garantir o seu su- do lugar, visa mapear o “estado das artes” do
cesso. conhecimento sobre estas relações, isto é, as princi-
Este artigo está dividido em quatro partes. pais questões e fatos acerca das relações de traba-
Inicio com uma discussão da literatura sobre asso- lho no setor público, e o que se sabe sobre as
ciativismo no setor público, com o objetivo de condições para a emergência de cooperação entre
identificar padrões de interação e formas de orga- governo e EAs dos servidores públicos.
nização das relações de trabalho neste setor, e o Dois conjuntos de variáveis são relevantes
papel das EAs nos processos de reforma. Em para a análise das relações trabalhistas no setor
seguida, analiso a organização das relações de público, a saber: o contexto em que elas têm lugar
trabalho no setor público brasileiro e discuto algu- e sua própria organização, incluindo os processos
mas características básicas do sindicalismo público que a caracterizam. Estes conjuntos de fatores
no país. Na terceira parte, realizo um estudo de determinam, em grande medida, os parâmetros das
caso sobre um processo de interlocução entre o negociações e, em parte, seus resultados.10 Os
Ministério da Administração e Reforma do Estado fatores contextuais mais importantes são econômi-
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cos e políticos. Na consideração destes fatores, é ponto de vista do mercado de trabalho, os traba-
necessário fazermos uma distinção entre determi- lhadores do setor público têm, tradicionalmente,
nantes estruturais e situações históricas, isto é, gozado de uma situação protegida e/ou privilegia-
conjunturas econômicas (por exemplo, crescimen- da ante os trabalhadores do setor privado. Havia
to ou diminuição do Estado) e políticas (por uma idéia generalizada de que o Estado deveria ser
exemplo, coalizão no poder). um empregador exemplar, adiantando-se ao setor
Organização e processo referem-se às formas privado na aplicação dos direitos trabalhistas. Este
organizacionais e aos mecanismos que caracteri- seria um meio de sinalizar para o setor privado
zam as interações entre os atores — por exemplo, formas de relações de trabalho mais “avançadas”
canais de interlocução, grau de centralização, esco- do ponto de vista social.
po da barganha, mecanismos de resolução de A ausência de restrições econômicas imedia-
conflitos etc. A organização e os processos que tas e diretas aumenta a importância do contexto
caracterizam as relações de trabalho no setor públi- político na compreensão das relações de trabalho
co dependem em grande medida de sua regula- no setor público, as quais, diferentemente do que
mentação legal. No entanto, para o mesmo contex- ocorre no setor privado, têm uma natureza intrinse-
to legal podem ser encontradas variações organiza- camente política. Tal característica, porém, não
cionais e processos de negociação distintos, depen- advém simples e imediatamente do fato de estas
dendo da formação histórica do Estado e das EAs. relações terem lugar dentro do Estado. O funda-
Devido à interligação de fatores estruturais e desen- mental é que o sucesso das demandas trabalhistas
volvimentos históricos, a elaboração e especifica- no setor público depende do apelo aos eleitores e
ção destes dois conjuntos de variáveis implicam, da defesa da expansão do Estado e de seu orçamen-
necessariamente, uma abordagem ao mesmo tem- to. Por isso as EAs dos funcionários do Estado
po analítica e histórica, como será feito a seguir. tendem a vocalizar suas demandas em termos mais
gerais, defendendo tanto o aumento de recursos
Contexto das relações de trabalho no setor público públicos como a expansão da intervenção e dos
Do ponto de vista econômico, as relações serviços do Estado, e não apenas medidas que
trabalhistas no setor público são estruturalmente beneficiem diretamente seus membros. Na verda-
caracterizadas como protegidas das determinações de, o atendimento das demandas específicas de-
de mercado (cf. Feuille, 1991). Enquanto, no setor pende da expansão do Estado e do aumento de seu
privado, os mercados de produtos e de trabalho orçamento.11 O governo, por sua vez, tem de
impõem rigorosas restrições às atuações dos atores conciliar papéis e interesses nem sempre congruen-
sindicais e empresariais, no setor público essas tes, tais como os de empregador (com as preocupa-
restrições são muito mais frouxas e longínquas. Há, ções inerentes), de autoridade responsável pela
obviamente, limites orçamentários, mas mesmo política econômica e monetária do país e de formu-
estes não têm a força de restrições de mercado, lador de políticas, inclusive as que se referem às
uma vez que o Estado, em geral, não encontra relações de trabalho, seja no setor público, seja no
competidor direto e não corre o risco de “ter de setor privado. Nesse sentido, por exemplo, objeti-
fechar as portas”. Durante as décadas de 60 e 70, vos políticos a serem perseguidos qua empregador
acreditava-se que a ausência de restrições econô- podem entrar em choque com a condução de
micas imediatas impediria que os governos, espe- políticas macroeconômicas (cf. Yemin, 1993). Essa
cialmente os locais, resistissem aos movimentos condição contribui para acentuar a natureza política
por aumentos salariais no setor público. Se hou- das relações de trabalho no setor público, já que as
vesse paralisação dos serviços públicos, o temor questões puramente trabalhistas encontram-se im-
seria ainda maior, pois considerava-se que seria bricadas com outros objetivos políticos do governo.
politicamente inviável que os administradores pú- Os condicionantes estruturais apontados aci-
blicos pudessem resistir à pressão da população ma ressaltam as diferenças entre as relações de
pela retomada da prestação desses serviços. Do trabalho nos setores público e privado. No entanto,
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as transformações políticas e econômicas das últi- setor público, isto é, a transposição de regulamen-
mas décadas diminuíram gradativamente a impor- tos típicos do setor privado para o público, especi-
tância da distinção analítica público versus privado. almente a flexibilização na contratação e na demis-
As restrições orçamentárias, necessárias para o com- são de funcionários públicos, a adoção de remune-
bate ao déficit fiscal, tornaram-se quase tão draconi- ração variável e baseada no desempenho individu-
anas quanto as restrições de mercado. Politicamen- al e a negociação coletiva para a determinação das
te, observou-se mundo afora maior consciência dos condições de trabalho e da remuneração. No
cidadãos e dos governos com os gastos públicos. próximo item analiso o impacto dessas transforma-
Os símbolos desse movimento foram as “revoltas ções recentes sobre a organização e os processos
contra impostos” e as demandas por máquinas das relações de trabalho no setor público.
públicas enxutas e eficientes que tiveram lugar em
diversos países, inclusive no Brasil. Não cabe aqui Relações de trabalho no setor público:
analisar detidamente as razões para essas transfor- organização e processos
mações. É suficiente notar que este processo tem As mudanças apontadas no item anterior
suas raízes na globalização financeira e na conse- impulsionaram uma série de transformações nas
qüente necessidade do combate ao déficit público relações de trabalho no setor público. Tradicional-
para a manutenção da saúde monetária e financeira mente, estas relações têm sido regidas por estatuto
de qualquer país, em um contexto globalizado. Há diverso do vigente no setor privado. O traço mais
ainda uma concomitante mudança no plano teóri- característico era a prevalência da doutrina da
co-ideológico: a perda de hegemonia do keynesia- soberania do Estado, isto é, da prerrogativa da
nismo e sua substituição pela doutrina do equilíbrio determinação unilateral pelo Estado das condições
fiscal, como meta permanente. de remuneração e de trabalho dos servidores
Estas transfomações econômicas e ideológi- públicos. Nas últimas décadas, esta doutrina tem
cas reforçam a natureza política das relações de sido substituída pela prática da consulta institucio-
trabalho no setor público, embora as transformem nalizada e da negociação coletiva. Como observa
significativamente. Por um lado, fica mais evidente Edward Yemin (1993, pp. 474-475):
a interligação dos papéis do Estado: decisões em
uma área (por exemplo, política de pessoal) têm […] a principal tendência, discernível neste século,
reflexos mais imediatos em outras (por exemplo, é o abandono do conceito de governo como
metas fiscais restritivas).12 Essa condição impele o empregador soberano […] em favor de aborda-
governo a promover reformas administrativas com gens mais consensuais nas quais se permite que as
o propósito de diminuir os custos de manutenção organizações de empregados públicos tenham um
da máquina estatal e aumentar sua eficiência e grau maior ou menor de voz. Uma tendência
eficácia. Por outro lado, a diminuição do Estado e os subsidiária caminha na direção de abordagens
cortes orçamentários acentuam a necessidade de as consensuais cada vez mais fortes (i.e., da mera
EAs reforçarem a estrita defesa dos interesses de consulta para a negociação coletiva). Uma terceira
seus membros. De forma geral, essa defesa implica tendência aponta para a substituição de formas
a manutenção do status quo, já que as mudanças informais de negociação coletiva por modalidades
podem significar perdas importantes. A política de mais formais e legalmente organizadas.13
reforma tem sido a moldura geral na qual se vêm
desenvolvendo as interações entre um movimento A quase totalidade dos países da OCDE
de servidores públicos cada vez mais militante e negocia com seus servidores públicos e/ou pratica
mobilizado e governos crescentemente comprome- alguma forma de consulta ou negociação coletiva
tidos com a transformação do setor público. institucionalizada para a determinação das condi-
Uma das formas encontradas, internacional- ções de trabalho e remuneração. O Quadro 1
mente, para responder a essas transformações tem sumaria as principais características das relações de
sido a “privatização” das relações de trabalho no trabalho no setor público destes países.
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Quadro 1
Principais características das relações trabalhistas no setor público dos países da OCDE

País Característica do processo de determinação das condições de trabalho e remuneração dos funcioná-
rios do setor público
Austrália Negociação centralizada no plano federal até 1987, quando se introduz a negociação nos locais de
trabalho; instituição de um “fundo de produtividade” para cada agência financiar melhorias nos
salários e condições de trabalho (1/3 para o Ministério da Fazenda fazer ação equalizadora).
Áustria Forte tradição de negociação entre governo e representantes sindicais; negociações têm lugar antes
dos procedimentos legislativos para a determinação da remuneração.
Dinamarca Servidores públicos e empregados públicos sujeitos ao contrato coletivo; apenas alguns executivos
seniores são contratados individualmente; consenso entre negociadores nos três níveis de governo;
geralmente resulta em negociação centralizada.
Finlândia Negociações em separado para servidores públicos e empregados públicos até 1992; a partir desta
data, progressivamente cada agência tem seu sistema de determinação da remuneração.
França Negociação coletiva centralizada que resulta em recomendações para o governo, que pode não
aceitá-las; para que as recomendações tenham efeito é necessário regulamentação ou decreto; na
ausência de acordo o governo estabelece unilateralmente a remuneração.
Alemanha Remuneração dos servidores públicos (beamte) estabelecida por lei; para empregados sem a
condição de servidor público, negociação coletiva, sem influência do governo central.
Irlanda Negociação centralizada entre governo e sete principais sindicatos de servidores e empregados
públicos; arbitragem é utilizada para negociar aumentos para setores específicos.
Itália Reforma em 1993, “Contrato Público”: exigência de que os empregadores públicos adotem
progressivamente contratos privados e abandonem a determinação legal de salários e condições de
trabalho (exceto para forças armadas, polícia, servidores públicos de nível executivo, diplomatas,
professores universitários e magistrados, que têm sistemas próprios); negociação conduzida entre a
Agência Pública de Administração e Negociação e o sindicato mais representativo.
Holanda Negociação salarial centralizada até 1993; a partir desta data, a negociação é conduzida em separado
para oito setores do governo; aposentadorias e pensões são negociadas de forma centralizada para
todo o serviço público pelo Ministério do Interior.
Nova Zelândia Até 1991, negociação altamente centralizada e controlada pelos principais sindicatos e pelo State
Service Commission; a partir de então, executivos chefes de departamentos individuais tornam-se
os empregadores.
Espanha Negociações centralizadas determinam os salários dos servidores públicos (exceto os dos servidores
seniores).
Estados Unidos Remuneração excluída da negociação coletiva para a maioria dos servidores federais (exceto para
os dos correios, desde 1971); lei federal permite negociação coletiva sobre condições de trabalho.
Suíça Pagamento determinado por lei; não há negociação coletiva na administração federal, mas o
governo costuma consultar representantes dos empregados antes de determinar a remuneração
unilateralmente.
Inglaterra Desde de 1996, departamentos e agências são responsáveis pela determinação do pagamento de
seus empregados (para alguns setores servidores públicos seniores, forças armadas etc. o paga-
mento é determinado por um comitê independente); negociação coletiva tem lugar anualmente.
Turquia Não há negociações; remuneração determinada unilateralmente pelo governo.
Canadá Negociação coletiva centralizada no plano federal; 17 unidades distintas de negociação.
Suécia Negociações em dois níveis: (1) centralizadas entre a Agência Sueca para Empregados do Governo
e os três sindicatos representantes dos servidores públicos, para determinar salários e condições de
trabalho; e (2) dentro de cada agência, entre gerentes públicos e representantes dos servidores,
envolvendo pagamentos individuais, condições e horário de trabalho.
Fonte: OECD (1997).
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Em contraposição, na maioria dos países em exercido por esses atores. Essa institucionalização
desenvolvimento e/ou emergentes ainda preva- adquire uma importância central nas relações de
lece a doutrina da determinação unilateral pelo trabalho no setor público devido à natureza multi-
Estado (cf. Brito Filho, 1996, pp. 25-29; Yemin, lateral das negociações coletivas neste setor. Nas
1993). palavras de Kochan (1988, p. 145):
Paralela ao processo de instituição da nego-
ciação coletiva, a tendência geral tem sido também Uma negociação multilateral é definida como um
o fim das restrições impeditivas da organização processo de negociação envolvendo mais de dois
sindical no setor público. É importante notar, po- atores distintos, de tal maneira que não existe uma
rém, que a institucionalização da negociação coleti- clara dicotomia entre as organizações de emprega-
va e o reconhecimento legal das entidades sindicais dos e de administradores. Na linguagem da teoria
dos servidores público são duas questões distintas dos jogos, os conceitos de negociação bilateral e
e, em certa medida, independentes. Como aponta multilateral correspondem, respectivamente, aos
Yemin (1993, p. 479): jogos com dois atores e com n-atores.

O reconhecimento das organizações de emprega- Esta característica, decorrente principalmen-


dos públicos para propósitos de negociação cole- te, mas não de forma exclusiva, da divisão de
tiva é bastante diferente do reconhecimento da poderes no Estado, imprime lógica própria às
legalidade de tais organizações. Um Estado pode negociações trabalhistas no setor público e deter-
reconhecer a existência legal de sindicatos de mina estratégias de negociação diversas das que
empregados públicos sem aceitar negociar com prevalecem na estrutura bilateral do setor priva-
eles, e muitos países (particularmente no mundo do.15 A configuração estrutural permite e, na ver-
em desenvolvimento) estão nesta posição. dade, incentiva os atores envolvidos a evadir os
termos da negociação direta e buscar alianças
Embora a adoção da negociação coletiva com outras forças políticas não diretamente en-
implique o reconhecimento das associações sin- volvidas nas negociações. Do lado sindical, há
dicais dos servidores públicos, a legalização e o uma constante busca de apoio e influência sobre
reconhecimento dessas associações não supõe a o Legislativo para impor decisões e/ou mudar
adoção e/ou institucionalização de uma política decisões tomadas no Executivo. Os negociadores
de negociação ou consulta. Na verdade, esta é a do lado governamental podem sempre apelar
situação no Brasil, onde há o reconhecimento para um poder decisório superior ao seu e para a
legal das associações e sindicatos dos servidores transferência de responsabilidade nas decisões.
públicos sem que exista uma política que institu- Essa condição estrutural torna ainda mais pre-
cionalize as relações entre o governo e essas mente a institucionalização de canais e procedi-
organizações. Como diversas análises apontam, mentos de negociação, com o intuito de tornar
esse pode ser o pior dos mundos, já que prolife- mais previsíveis as negociações trabalhistas no
ram EAs mas sua atuação, papel e formas de setor público.
relacionamento e interação com o Estado não A avaliação dos custos e benefícios da institu-
são regulamentadas. cionalização da negociação no setor público deve
A negociação coletiva no setor público é, em considerar tanto os impactos diretamente econô-
geral, mais limitada em escopo e sua regulação micos (salários), como dimensões não diretamente
muito mais detalhada que aquela observada no relacionadas aos salários, tais como produtividade,
setor privado.14 Mas, fundamentalmente, sua ado- qualidade dos serviços, influência sobre o proces-
ção, por mais restrita que seja, institucionaliza so político, custos do conflito (greves, paralisações
canais e procedimentos de negociação, aumentan- etc.). As análises dos efeitos da adoção da negoci-
do a previsibilidade nas relações entre governos e ação coletiva no setor público infelizmente não são
sindicatos e diminuindo a margem de arbítrio conclusivas para a maioria das dimensões aponta-
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das acima. Apenas no caso do que pode ser onal, as pressões por aumentos salariais não re-
chamado de “custos do conflito” as análises apon- dundaram imediatamente em aumentos reais, o
tam uma conclusão mais segura, qual seja: a ado- que demonstra que há várias formas de os gover-
ção de uma política institucionalizada de negocia- nos se defenderem destas pressões. Não há, por-
ção diminui o número e a duração das greves. No tanto, evidências de que a atividade sindical e a
que concerne a esses custos, como salientam negociação coletiva aumentem os gastos públi-
alguns autores, “a pior política é não ter nenhuma cos. Estudos que avaliam os efeitos da negocia-
política” (the worst policy is no policy at all ) (Currie ção e da ação sindical sobre a qualidade dos
e McConnell, 1994). serviços também concluem que não há uma cau-
Quanto aos impactos políticos, algumas salidade única, isto é, não há, teoricamente, ra-
análises salientam que a institucionalização da zões para se esperar que a institucionalização das
negociação coletiva no setor público ameaçaria a entidades sindicais e a adoção da negociação
democracia ao propiciar um canal privilegiado de coletiva influenciem positiva ou negativamente as
acesso ao Estado para um grupo de interesse diversas dimensões da gestão dos serviços públi-
particular, isto é, os sindicatos dos servidores cos. As respostas para essas questões são de
públicos. Dificilmente, argumentam os autores, natureza empírica e têm de ser avaliadas caso a
haveria a formação de outros grupos de interesse caso. A única exceção a essa conclusão é o
fortes o suficiente para contrabalançar os sindica- impacto da adoção de políticas de negociação e
tos de servidores públicos, o que faria com que reconhecimento das entidades sindicais do servi-
os governantes não pudessem resistir às pressões ço público sobre o conflito trabalhista no setor:
por aumentos salariais (cf. Summers, 1980; Co- quando a negociação é institucionalizada, há
hen, 1980). Outras análises, no entanto, susten- uma diminuição da duração e do número de
tam que a adoção da negociação coletiva no greves.
setor público tornaria mais transparentes os acor- Os mecanismos de resolução de conflito são
dos que muitas vezes têm lugar informalmente fundamentais na caracterização das formas e dos
entre o governo e seus servidores, permitindo processos que determinam as relações de trabalho
maior controle social e um exercício mais racio- no setor público. Nos países em que os servidores
nal do Estado em seu papel de empregador. públicos são regidos por estatuto legal, os conflitos
Nessa visão, outros grupos (consumidores, pais individuais e coletivos são resolvidos por processo
de alunos, usuários do sistema de saúde etc.) administrativo, no primeiro caso, e por decreto
poderiam e deveriam ser representados na nego- legal, no segundo. Processos administrativos são
ciação, contrabalançando o peso dos sindicatos e morosos e custosos. A determinação legal dos
até mesmo fortalecendo o processo democrático conflitos coletivos acentua a natureza política das
(cf. Cohen, 1980). Prima facie, a negociação co- relações trabalhistas no setor público, aumentando
letiva pode ter estes dois impactos. A impossibili- enormemente o peso das disputas para os atores
dade de determinar qual deles prevalece é menos envolvidos. Portanto, há razões para a busca de
uma questão teórica que empírica, isto é, é ne- alternativas não estatutárias para a regulação do
cessário a realização de mais pesquisas para se conflito trabalhista no setor público.
determinar as condições sob as quais um ou Os principais mecanismos de resolução de
outro resultado tem lugar. conflito trabalhista são a mediação e a arbitragem
Com relação aos impactos diretamente eco- (compulsória ou não). Existem diversas formas de
nômicos, pode-se dizer que as previsões corren- atualização desses mecanismos, e acredito que não
tes nas décadas de 60 e 70 de que os governantes é necessário fazer aqui uma discussão detalhada de
não teriam como resistir às pressões por aumen- seus efeitos e impactos. Para o propósito deste
tos salariais, uma vez legalizada a ação sindical artigo, deve ser salientado que as principais dife-
no serviço público, não se materializaram. Na renças nos resultados são explicadas pela instituci-
verdade, seja no plano local, seja no plano naci- onalização de (alguns) mecanismos de resolução
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 123

de conflito e pela sua inexistência. O principal pouco maior do que o próprio volume do emprego
ganho com a adoção de políticas claras e bem público (OECD, 1997, pp. 106-107).
definidas de resolução de conflito é a diminuição O nível de sindicalização é um elemento
de greves e paralisações como instrumento de importante na configuração das relações de tra-
pressão para a solução de conflitos. Conforme balho no setor público. A densidade sindical
salienta Córdova (1985, p. 169), “deficiências na (percentagem de filiados em relação ao total da
máquina de consulta e negociação [caracterizam as categoria ou setor) é um indicador da representa-
relações de trabalho no setor público em diversos tividade dos sindicatos e de sua força política.
países] […] organizações não são consultadas so- Quanto maior a densidade, maior a representati-
bre importantes decisões acerca dos termos e vidade e, ceteris paribus, a força política dos
condições de trabalho e não têm outra forma de sindicatos. A taxa de sindicalização no setor pú-
expressar suas opiniões a não ser através de gre- blico é, em todos os países, maior que a do setor
ves”. Portanto, a existência de formas instituciona- privado. A Tabela 1 apresenta esta informação
lizadas de negociação entre o governo e seus para países selecionados.
servidores contribui para que as greves sejam Ao lado da taxa de sindicalização, é importan-
menos freqüentes e menos duradouras (cf. Partrid- te atentar para a natureza da militância do movi-
ge, 1992; Currie e McConnell, 1994). mento associativo no setor público. É claro que há
O grau de centralização e de descentraliza- importantes variações nacionais a esse respeito,
ção das negociações pode ser um fator importan- mas é possível discernir uma tendência geral, pre-
te na determinação dos resultados da negociação sente em quase todos os países. As elevadas taxas
entre governo e sindicatos. Teoricamente, espera- de sindicalização apontadas acima são produto de
se que uma maior centralização das negociações desenvolvimentos recentes, nas décadas de 60 e 70.
facilite a coordenação entre os diversos atores e a Neste período, as organizações sindicais do setor
implementação das decisões alcançadas. Do pon- público não apenas começaram a se multiplicar,
to de vista das EAs, a centralização aumenta sua como também sofreram uma grande mudança na
força de barganha ao evitar os efeitos da frag- sua forma de atuação. De um modo geral, as EAs
mentação de interesses em diversas negociações dos servidores públicos começaram a adquirir um
isoladas. Do ponto de vista do governo, a exis- caráter mais reivindicativo e a enfatizar mais a
tência de um interlocutor com representação atividade “sindical”, abandonando sua tradicional
abrangente favorece a implementação dos resul- forma de atuação baseada na ajuda mútua, no
tados e sua própria negociação, embora aumente assistencialismo e na recreação.
a força e a unidade dos servidores. Inversamente, A principal razão apontada para o aumento
a descentralização dificultaria a coordenação ne- do grau de organização sindical do setor público é
cessária para a obtenção de êxitos sindicais e o enorme crescimento dos serviços e empregos
governamentais. públicos nos últimos 50 anos. Isto se deve ao
Não há muitos estudos focalizando o impacto enfrentamento de problemas sociais que aumen-
do grau de centralização das negociações sobre tam a intervenção e a amplitude da ação governa-
objetivos e dimensões da negociação trabalhista e mental, com o conseqüente aumento de demanda
da gestão de pessoal no setor público. O principal da população por serviços gratuitos, e à propensão
deles é o da OCDE, já referido acima, sobre da sociedade, no pós-guerra, de conceder ao
remuneração no setor público. Este estudo conclui Estado maior papel de intervenção na economia.
que países com sistema de determinação de remu- De fato, como observa Kochan ao analisar o caso
neração descentralizado têm experimentado um americano, a primeira onda de negociações coleti-
crescimento menor da folha de pagamentos que os vas no setor público está relacionada com e condi-
países que têm um sistema centralizado. Na verda- cionada (favoravelmente para os servidores públi-
de, a organização deste sistema tem até mesmo um cos) pelo aumento do Estado (cf. Lewin et al.,
efeito sobre a folha de pagamentos que é um 1988).16 Alguma importância é atribuída também
124 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

Tabela 1
Taxa de sindicalização em países selecionados17

País Taxa de sindicalização (1988) Cobertura dos acordos coletivos (1990)


Público Privado Razão Público Privado Razão
EUA 37 13 2,85 43 13 3,31
Canadá 63 28 2,25 80 31 2,58
Japão 56 23 2,43 (25)
Austrália 68 32 2,13 98 72 1,36
Nova Zelândia 80 42 1,90 94 55 1,71
Áustria 57 41 1,39 (98)
Dinamarca 70 72 0,97 —
Finlândia 86 65 1,32 100 66 1,52
França 26 8 3,25 (92)
Alemanha 45 30 1,50 59 88 1,49
Itália 54 32 1,69 —
Luxemburgo 74 43 1,82 —
Holanda 49 20 2,45 (71)
Noruega 75 41 1,83 97 62 1,56
Suécia 81 81 1,00 100 72 1,39
Suíça 71 22 3,23 (53)
Reino Unido 55 38 1,45 78 40 1,95
Fonte: Freeman (1996).

ao fenômeno da burocratização, com a padroniza- ções de trabalho, também têm sido apontados
ção das tarefas e a racionalização da carreira. Para como fatores explicativos dessas mudanças (cf.
Nisbet, por exemplo, a racionalização e a burocra- Freeman e Ichniowski, 1988; Wellington e Winter
tização enfraquecem o clientelismo e o protecio- Jr., 1971; Troy, 1994; Toledano, 1975; Boehm e
nismo que, em todos os países, haviam caracteriza- Heldman, 1982; Levitan e Noden, 1983).
do o serviço público, abrindo caminho para a A criação e a metamorfose das associações
atuação sindical. Os sindicatos transformam-se no dos servidores públicos são muito bem ilustradas
substituto funcional do sistema de patronato que já por alguns estudos de caso de organizações espe-
não mais garante segurança e proteção aos funcio- cíficas. Um aspecto que chama a atenção quando
nários (Nisbet, 1976). observamos sindicatos específicos20 é que, se todas
O aumento da militância e a mudança de as razões estruturais apontadas acima são necessá-
caráter das associações dos servidores públicos18 rias para explicar o boom de organização no
têm sido, de uma forma geral, atribuídos a reações agregado, elas não são suficientes para dar conta
dos sindicatos à gradativa perda de status de do processo de metamorfose por que passam essas
diversas funções do Estado, particularmente em associações. O papel de “empreendedores” sociais
vista de processos de ajuste e restrições fiscais, ou sindicais é fundamental para se ter uma com-
desde o início da década de 80.19 Outros fatores, preensão mais precisa deste processo. Portanto, é
tais como a complacência dos gerentes públicos e necessário ir além das tendências gerais e conhecer
políticos com os movimentos dos funcionários, os fatores específicos que determinam a natureza
dinâmicas do movimento social urbano, a situação da militância em cada caso.
trabalhista mais protegida dos funcionários públi- O aumento da militância e seu caráter aguer-
cos e o enfraquecimento da teoria da soberania rido podem ser aferidos pela tendência universal
unilateral do Estado na determinação das condi- de aumento das greves no setor público nos anos
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 125

80 e 90 (cf. Córdova, 1985). A mudança de valores casso seria caracterizado pela imposição unilateral
dos servidores públicos e a gradual erosão das de políticas e a quebra de processos de negociação,
vantagens trabalhistas do serviço público, especial- que podem tanto elevar a taxa aberta de conflito
mente no período mais recente, são as principais trabalhista como criar situações que impossibilitem
razões apontadas para esse aumento no número qualquer interlocução entre os atores.21
de greves (cf. Partridge, 1994). As reações às De uma forma geral, os trabalhos que anali-
reformas administrativas são, portanto, importan- sam os sindicatos e a reforma administrativa consi-
tes elementos na explicação do crescimento das deram esta reforma como um dado, isto é, a
greves. As estratégias dos atores sociais em face estudam apenas a partir da sua promulgação.
dessas reformas é analisada a seguir. Alguns trabalhos adotam o ponto de vista dos
sindicatos e se concentram nos desafios que as
Reforma do Estado e estratégias de negociação: reformas apresentam para estas organizações e
condições para a emergência de cooperação suas respostas a esses desafios. Fairbrother (1994)
Nos anos recentes, tem-se notado um acentu- e Miller (1996), por exemplo, analisam a reação
ado aumento das greves no setor público nos dos sindicatos ingleses à reforma. No contexto
países europeus em resposta às tentativas de refor- deste artigo, não interessa entrar em detalhes sobre
ma do setor (Beaumont, 1996). Ferner sugere que esse tipo de análise, já que não é o foco central de
apesar de o conflito ser inerente ao processo de preocupação.
reforma, sua condução com fervor ideológico au- Meu interesse maior reside nas análises que
menta a taxa de conflito com os setores trabalhistas focalizam as interações entre administradores pú-
(apud Beaumont, 1996, p. 301). Na opinião deste blicos e sindicatos, em processos de efetiva refor-
autor e de Beaumont, a Grã-Bretanha é um caso ma e/ou transformação institucional, isto é, pós-
excepcional de reforma no contexto europeu pois, promulgação da reforma. Nesta análise, é neces-
neste país, a reforma do Estado foi um projeto sário levar em conta as estratégias e ações dos
ideologicamente impulsionado e, conseqüente- políticos e administradores públicos, por um
mente, a taxa de conflito com os sindicatos foi lado, e das entidades sindicais, por outro; não se
maior que em outros países da Europa, onde “[…] pode analisar isoladamente a ação de cada um
a modernização do Estado tem sido pragmática, desses atores. Com esse pressuposto, sistematizo
gradualista, e obtida com a participação do traba- a seguir as estratégias dos atores e seus impactos
lho e não contra ele. Em geral, este processo tem esperados.
lugar concomitantemente à consolidação de insti- Conforme sugerem Belman et al. (1996), do
tuições pluralistas de relações de trabalho dentro ponto de vista do governo há duas grandes estra-
do Estado.” (idem). tégias: uma centrada no corte de custo, enfatizando
No entanto, com já notei anteriormente, não a redução de custo via dispensa de funcionários,
se encontram análises detalhadas sobre a participa- privatização e terceirização, e outra que enfatiza o
ção dos sindicatos dos funcionários públicos nos trabalho como recurso, um ativo que pode ser
processos de negociação das reformas administra- mobilizado e envolvido no processo e nas decisões
tivas e as razões que determinaram o sucesso de cortar os custos. Se a opção for a segunda
destas negociações. estratégia, ainda há a questão da conveniência de
Defino sucesso como a implementacão dos se buscar a participação dos sindicatos nas negoci-
objetivos e metas da reforma administrativa — ações ou de tentar neutralizá-los/isolá-los pela
maior eficiência e menor custo na gestão pública — adoção de técnicas gerenciais “participativas”, que
e a emergência de um processo de negociação e/ou buscam fomentar a adesão individual dos trabalha-
cooperação institucionalizado. Esses dois compo- dores, em detrimento de suas representações cole-
nentes do sucesso estão relacionados pois, com já tivas. Já foi crença corrente — baseada em análises
argumentei, sucesso nos resultados implica deter- do setor privado — que locais de trabalho sindica-
minadas formas de interação. Inversamente, o fra- lizados, ou a atuação dos sindicatos nos locais de
126 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

trabalho, dificultavam a administração de recursos Farquhar (1996), Verma e Cutcher-Gershenfeld


humanos adequada aos novos modelos produti- (1996) e Suntrup e Barnum (1997). Essas análises
vos: produção mais flexível, trabalho em time, são unânimes em apontar duas ordens de fatores
envolvimento dos trabalhadores etc. No entanto, como fundamentais para o sucesso da transforma-
nas análises mais recentes prevalece a visão de que ção institucional de organizações do setor público
a inclusão dos sindicatos nos processos de reestru- e para a emergência de cooperação entre adminis-
turação administrativa e gerencial das empresas tradores públicos e sindicatos22 (condição necessá-
tem conseqüências benéficas para os objetivos ria, embora não suficiente para o sucesso da
gerenciais, tanto no setor público como no privado transformação institucional): as condições institu-
(cf. Nissen, 1997). cionais e fatores políticos.
Do ponto de vista dos sindicatos, a decisão Dentre as condições institucionais favoráveis
estratégica é: ou seguir uma rota mais cooperati- os autores destacam: (a) a criação de novas estru-
va, ou persistir no padrão tradicional, mais confli- turas organizacionais, em combinação com novos
tuoso. Em ambos os casos, os sindicatos tentarão processos decisórios, estruturas que complemen-
influenciar o processo político visando obter mai- tem as já existentes e que envolvam o sindicato nas
ores benefícios. Isso é da própria natureza multi- decisões (union-management committees); e (b) a
lateral das relações trabalhistas no setor público. provisão de meios de sustentação para as novas
Vários fatores interferem na determinação da rota estruturas e instituições: recursos financeiros, trei-
que uma organização sindical seguirá. O setor e/ namento para negociação, troca ampla e franca de
ou a área têm uma grande influência. Setores informações. Essas condições são fundamentais
com maior poder de pressão — que prestam para a continuidade da interlocução e para a
serviços essenciais e que não possuem substituto construção de confiança entre os atores. Coopera-
no privado — têm incentivos para adotar um ção depende de confiança e sua construção é
padrão mais conflituoso com vistas a capitalizar o demorada e requer um processo de negociação
poder que sua posição no aparelho de Estado lhe continuado, que persista mesmo após alguns fra-
confere. O impacto da reforma sobre o setor é cassos iniciais. Por isso, a decisão pela cooperação
também uma variável importante. É de se esperar requer algumas atitudes e compromissos políticos
que setores que seriam fortalecidos pela reforma dos atores.
adotem uma posição mais cooperativa, enquanto Os fatores políticos destacados são: (a) o
aqueles que seriam enfraquecidos (diminuição de compromisso formal e público das principais auto-
quadros, terceirização de suas funções) assumam ridades governamentais e sindicais com a coopera-
uma postura mais conflitante. A história da mo- ção; o primeiro passo nessa direção é dado, em
bilização sindical e o processo de construção e geral, pela administração governamental;23 (b) a
formação dos sindicatos são também fatores im- adoção de uma atitude pragmática, não ideológica,
portantes e fornecem elementos-chave para a nas negociações;24 e (c) o entendimento da coope-
compreensão da ideologia sindical e das alianças ração como um meio para se atingir um fim, e não
estabelecidas. Por fim, há, obviamente, a estraté- um fim em si mesmo.
gia adotada pelo governo para promover a refor- A existência dessas condições e a adoção
ma. Em uma interação, sempre se responde às desses compromissos e atitudes por si só não
ações dos outros atores. garantem nem a realização dos objetivos da refor-
Os estudos empíricos que examinaram a ma, nem a emergência de um processo cooperati-
emergência de cooperação entre políticos, admi- vo. Mas, sem dúvida, na ausência dessa constela-
nistradores e sindicatos de servidores públicos ção de condições e fatores o sucesso de transfor-
visando à reforma de agências públicas ilustram a mações institucionais no setor público dificilmente
importância dos fatores apresentados acima nos é assegurado. Mais adiante, ao analisarmos um
processos de negociação. Os principais trabalhos caso de interlocução entre o governo brasileiro e
nesse sentido são: Federal Quality Institute (1994), EAs dos servidores públicos, veremos como estes
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 127

fatores e estas estratégias influenciaram/afetaram dentemente do entendimento legal permitir defi-


as negociações que tiveram lugar. nir a priori todas as greves do setor público
como ilegais. É evidente que a questão é antes
política que legal. Essa situação, porém, denota o
Organização e padrões das
baixo grau de institucionalização das relações tra-
relações de trabalho no setor
balhistas no setor público brasileiro e a decorren-
público federal brasileiro
te imprevisibilidade que caracteriza essas rela-
Esta seção visa caracterizar a organização ções. Quando haverá negociação? Qual o escopo
sindical no setor público brasileiro, com o propó- da negociação, isto é, que pontos podem ser
sito de apontar suas especificidades e seus traços negociados? Por um lado, essa situação aumenta
comuns vis-à-vis outros países e tendências gerais a margem de arbítrio dos administradores públi-
examinadas na seção anterior. cos e permite que suas atitudes perante os servi-
Não há legislação específica regulando as dores públicos e suas EAs dependam de seus
negociações entre o Estado e seus servidores no interesses políticos e da constelação de alianças
Brasil. As relações de trabalho no setor público que os sustenta. Por outro lado, essa indetermi-
federal — com exceção das empresas públicas — nação faz com que diferentes setores do funcio-
são estatutárias, isto é, há uma adesão dos funcio- nalismo público tenham tratamento diferenciado,
nários à lei que regulamenta o serviço público e dependendo de sua força no aparelho do Estado
não uma contratação coletiva entre os sindicatos e (ocupações estratégicas versus outras), apesar de
o Estado. Não existe regulamentação de mecanis- o estatuto que rege a todos ser o mesmo. Sem
mos para resolução de disputas, seja individuais, dúvida, essa indeterminação legal e a clara dis-
seja coletivas.25 Essas disputas são resolvidas por junção entre o fato e a norma tornam as relações
processos administrativos e pela promulgação uni- de trabalho no setor público bastante instáveis.
lateral de leis e decretos pelo governo. Ainda Do ponto de vista econômico, as duas últi-
prevalece na lei, embora mitigada na prática, a mas décadas têm sido marcadas pela persistente
teoria da determinação unilateral pelo Estado das crise do Estado brasileiro: crise financeira, crise
condições de trabalho e remuneração no setor econômica e crise fiscal. Esse contexto de múlti-
público. plas crises limita e condiciona as estratégias dos
De acordo com determinação constitucio- atores. Por um lado, os governos têm buscado
nal, a existência e a legitimidade dos sindicatos e enfatizar a necessidade do equilíbrio fiscal e do
associações dos servidores públicos são reconhe- ajuste das contas públicas, com reflexos imedia-
cidas.26 No entanto, não há nenhuma norma legal tos nas políticas de pessoal e salarial do setor
obrigando o governo a negociar com as EAs do público. Por outro lado, as EAs se esforçam para
setor público, diferentemente da regra existente manter os níveis de emprego e salário. Sem
no setor privado. Há, portanto, o direito à associ- dúvida, esse contexto não favorece a construção
ação sindical, sem a garantia da negociação cole- de uma relação cooperativa entre os atores. De
tiva. O direito de greve — também uma garantia certa forma, sua estrutura é a de um jogo de
constitucional — foi considerado pelas cortes su- soma zero, em que para que um dos jogadores
periores um direito de eficácia contida, ou seja, atinja seus objetivos o outro tem de perder. Não
não produz efeitos enquanto não for regulamen- é claro se todo processo de reforma administrati-
tado. Segundo consta, esse direito até hoje (outu- va implica essa estrutura de soma zero. No entan-
bro de 1999) ainda não foi regulamentado. Na to, no Brasil essa não só tem sido a percepção
prática, porém, como em muitos outros países, o generalizada, tanto no governo como nos setores
governo federal tem negociado com as EAs dos sindicais, como também vem sendo reforçada
servidores públicos, seja porque é forçado a isso pelos dados que demonstram que o número de
por pressão política, seja por iniciativa própria. servidores do Estado tem diminuído nos últimos
As EAs também têm liderado greves, indepen- dez anos.
128 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

Tabela 2 cracia, e não apenas no sentido mais restrito


Evolução do quantitativo de servidores especificado anteriormente. Existe também a ne-
civis da União cessidade de as novas lideranças sindicais se dife-
renciarem dos antigos representantes associativos,
Ano Civis do Civis do Poder Executivo + que adotavam uma postura menos reivindicativa e
Poder Executivo Empregados das estatais combativa de interação com o governo.27 Esta
1988 705.548 —
conjuntura política marca fortemente a identidade
1989 712.740 1.488.608
das EAs dos servidores públicos, especialmente
1990 628.305 1.312.682
1991 598.375 1.238.817
dos sindicatos, que apenas após 1988 podem se
1992 620.870 1.261.037 constituir legalmente.
1993 592.898 1.236.538 O fato de o sindicalismo no serviço público
1994 583.020 1.216.058 brasileiro contemporâneo ter se constituído na
1995 567.689 1.140.711 confluência de conjunturas difíceis, isto é, ter surgi-
1996 554.736 1.068.063 do no contexto da transição para a democracia no
1997 531.725 994.805 país, que por sua vez ocorre em um momento de
1998 516.241 — acentuada crise fiscal e financeira do Estado, sem
1999 507.232 — dúvida determina um caráter mais militante a esses
sindicatos. Ao mesmo tempo, essa situação impõe
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal, Brasília, diversos
números. A informação de 1999 é do mês de junho.
um foco nos interesses particulares, corporativos
das categorias, na tentativa de manter as condições
anteriores à crise econômica, e fornece uma acentu-
É evidente que essa diminuição do quantita- ada conotação política aos movimentos sindicais ao
tivo de servidores públicos, como meta da reforma, inseri-los na luta pela democracia.
impõe uma estrutura de soma zero. A consecução É nesse contexto político e econômico que o
de um objetivo do governo — a diminuição do sindicalismo do setor público brasileiro surge e se
custo com folha de pagamentos buscada pela transforma, de um movimento associativo, mutua-
diminuição do número de funcionários — implica lista, em movimento sindical, reivindicativo. Há
uma perda de base para os sindicatos. poucas referências às razões específicas do surgi-
Do ponto de vista político, as interações mento e das transformações nas formas de atuação
entre o governo e as EAs dos servidores públicos dos sindicatos e associações de servidores públi-
nas últimas duas décadas têm tido lugar no contex- cos. As razões gerais apontadas acima para explicar
to da redemocratização do país, da transição para este movimento em outros contextos nacionais
a democracia e de sua consolidação. Esse contexto também são arroladas para o caso brasileiro. Rodri-
interfere duplamente sobre essas relações. Por um gues (1992) e Nogueira (1998), por exemplo,
lado, os governos têm buscado estabelecer uma entendem o sindicalismo no setor público como
nova institucionalização e legitimidade. A política parte do movimento mais amplo de organização e
para os funcionários públicos é parte desse proces- mobilização da classe média no Brasil, sem atenta-
so e variou de uma condescendência populista rem para suas especificidades.28 No caso brasileiro,
(característica dos tempos de alta inflação) a uma não foi possível encontrar nenhum estudo mais
política de “terra arrasada”, como a do governo detalhado sobre casos de construção institucional
Collor. Por outro lado, a própria construção da de sindicatos do setor público, sem dúvida uma
identidade das EAs dos servidores públicos se importante lacuna na literatura.
politiza fortemente. Isso ocorre já na origem da O caráter militante do sindicalismo do setor
constituição da maior parte dessas entidades, público pode se aferido pela alta ocorrência de
quando a luta específica por salários e a melhoria greves na década de 80. Estudos sobre as greves
das condições de trabalho adquiria uma conotação no serviço público preocupam-se em “contabili-
política, no sentido mais amplo de luta pela demo- zar” sua ocorrência, duração e o grau de adesão
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 129

dos funcionários (ver Noronha, 1994; Nogueira, categorias” engloba sindicatos que representam
1998). Há, no entanto, sugestões de que a longa setores ou áreas da administração federal (por
duração das greves, uma característica do movi- exemplo, trabalhadores da previdência, trabalha-
mento sindical dos servidores públicos brasileiros, dores da saúde) e categorias profissionais específi-
está relacionada à inexistência de um canal institu- cas (por exemplo, técnicos do Tesouro Nacional,
cionalizado de negociações, o que, entre outras fiscais do trabalho). Finalmente, os “sindicatos
conseqüências, faz com que o movimento adquira gerais” procuram representar todos os servidores
uma dimensão política maior que a de um conflito públicos federais, sem distinção de área/setor ou
trabalhista no setor público. categoria.
A estrutura organizacional da representação Em setembro de 1998 havia 518.870 servido-
sindical no setor público é outro fator que condi- res públicos civis ativos no Executivo federal e
ciona a atuação das EAs. A análise desta estrutura 401.875 filiados a algum tipo de EA, resultando em
e das conseqüências daí advindas foge ao propósi- uma taxa de sindicalização (incluindo sindicatos e
to central deste artigo. Por isso, apresento apenas associações) da ordem de 77,5%. Neste mesmo
as informações relativas à taxa de sindicalização e mês, havia 392.228 servidores aposentados e
ao volume de recursos das EAs, características que 283.995 filiados a alguma EA, significando uma
mais imediatamente influenciam a atuação dessas taxa de sindicalização de 72,4%. Pode-se dizer que
entidades. 29 o Brasil apresenta uma taxa de sindicalização no
As EAs podem ser divididas em três catego- setor público muito semelhante àquela apresenta-
rias. Primeiro estão agrupadas as associações. Do da por países desenvolvidos (cf. Belman et al.,
ponto de vista legal, o que diferencia estas organi- 1996, p. 62). No entanto, não foi possível obter
zações dos sindicatos é que os últimos têm o dados comparativos para outros países desagre-
direito de representação judicial de seus filiados. A gando a informação pelas categorias de funcioná-
prática política de muitas associações assemelha-se rios ativos e aposentados. As Tabelas 3, 4 e 5
à de sindicatos, isto é, focaliza reivindicações apresentam informações sobre o número de filia-
trabalhistas, embora uma atuação assistencialista, dos a sindicatos e associações.31
mutualista e recreativa ainda pareça ser forte nes- O financiamento das EAs no setor público, ao
sas entidades.30 O rótulo “sindicatos setoriais ou de contrário do que ocorre no setor privado, é feito

Tabela 3
Número de vínculos/filiações dos filiados a sindicatos setoriais ou de categorias

Número de Vínculos Ativos Aposentados Pensionistas Total de Vínculos Total de Indivíduos


1 237.799 132.972 568 371.339 371.339
2 5.082 3.355 7 16.888 8.444
3 49 46 — 285 95
Total 242.930 136.373 575 388.512 379.878

Tabela 4
Número de vínculos/filiações dos filiados a sindicatos gerais

Número de Vínculos Ativos Aposentados Pensionistas Total de Vínculos Total de Indivíduos


1 100.996 77.403 387 178.786 178.786
2 993 508 2 3.006 1.503
3 3 4 —- 21 7
Total 101.992 77.915 389 181.813 180.296
130 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

principalmente com contribuições voluntárias de cato. Vemos que os “sindicatos gerais” têm uma
seus filiados. Estas contribuições são, na quase arrecadação per capita muito menor que as outras
tota-lidade dos casos, descontadas em folha de EAs, denotando que eles representam funcionários
pagamento. As Tabelas 6 e 7 mostram informações públicos de faixas salariais mais baixas.
acer-ca dos recursos das EAs do setor público A seção que se segue exemplifica os padrões
federal. de interação entre EAs e a administração federal,
A Tabela 7 apresenta a arrecadação per capi- realiza uma prospecção das condições de emer-
ta das EAs. Esse dado é interessante na medida em gência de uma interação cooperativa, e apresenta
que serve de proxis para a faixa salarial dos dados detalhados sobre as EAs que participaram
funcionários, representada por cada tipo de sindi- do estudo de caso examinado.

Tabela 5
Número de vínculos/filiações dos filiados a associações

Número de Vínculos Ativos Aposentados Pensionistas Total de Vínculos Total de Indivíduos


1 157.761 117.738 611 276.110 276.110
2 23.473 28.249 44 103.532 51.766
3 2.824 6.559 — 28.149 9.383
4 400 1.704 1 8.420 2.105
5 38 382 —- 2.100 420
6 1 90 —- 546 91
7 1 19 —- 140 20
8 —- 2 —- 16 2
9 —- 2 —- 18 2
Total 184.498 154.745 656 419.031 339.899

Tabela 6
Arrecadação em folha por tipos de EAs e de administração
(set. 1998)

Administração direta Autarquia Fundações Total


Ativos Aposentados Ativos Aposentados Ativos Aposentados
Sindicatos Gerais 416.574 422.476 246.631 221.357 303.211 90.060 1.700.309
Outros Sindicatos 2.213.417 1.339.458 1.226.643 761.196 382.593 125.289 6.048.596
Associações 1.273.044 1.244.665 1.492.178 1.750.570 715.029 271.901 6.747.387
Total 3.903.035 3.006.599 2.965.452 2.733.123 1.400.833 487.250 14.496.292

Tabela 7
Arrecadação em folha por tipos de EAs e de administração
(R$ per capita)

Administração direta Autarquia Fundações Total


Ativos Aposentados Ativos Aposentados Ativos Aposentados
Sindicatos Gerais 8,5 8,6 10,3 10,2 10,1 11,4 9,4
Outros Sindicatos 19,8 17,4 11,9 14,4 11,6 11,1 15,5
Associações 19,7 17,9 14,0 14,6 16,4 18,6 16,1
Total 17,3 15,4 12,7 14,1 13,1 14,4 14,6
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 131

O FCTE e o MARE: um caso de FCTE é composto basicamente por carreiras da


interlocução fracassado elite do serviço público que, na proposta de
reforma administrativa do governo, deveriam ser
Em outubro de 1998, em meio a uma preocu- beneficiadas e fortalecidas. Mesmo nesse caso,
pante crise econômica, o governo federal encami- porém, a cooperação construtiva entre governo e
nhou ao Congresso Nacional um conjunto de as EAs não avançou muito. Ao analisar esse resul-
projetos de lei aprofundando o ajuste fiscal e tado, cabe indagar se ele é fruto de fatores idiossin-
regulamentando pontos da Emenda Constitucional cráticos e/ou ocasionais ou se, inversamente, é
no 19, da reforma administrativa, aprovada em possível discernir razões de ordem estrutural e/ou
junho do mesmo ano. Entre esses projetos, um sistemática que o explicariam. Como já adiantei na
disciplinava o emprego público, determinando introdução, o fracasso dessas conversações pode
que a grande maioria dos servidores seria regida ser explicado pela baixa institucionalização dos
pela CLT. O projeto de lei excetuava apenas umas canais de interação entre governo e EAs e por
poucas categorias, consideradas típicas e exclusi- processos político-organizacionais que caracteri-
vas do Estado, que continuariam sendo regidas zam a dinâmica interna tanto dos atores governa-
pelo regime estatutário, isto é, pela Lei no 8.112, de mentais como dos associativos. Portanto, a com-
1990.32 A definição das carreiras típicas e exclusi- preensão deste resultado tem de levar em conta
vas do Estado vinha sendo objeto de negociação fatores institucionais e organizacionais, e não ape-
entre o Ministério da Administração e Reforma do nas características particulares dos atores ou mes-
Estado (MARE) e um grupo de EAs que constituí- mo do governo Fernando Henrique Cardoso.
ram o Fórum das Carreiras Típicas de Estado Com o propósito de desenvolver e ilustrar
(FCTE). Na verdade, o FCTE foi a única represen- esse argumento, inicio esta seção caracterizando
tação dos servidores públicos com que o governo os atores envolvidos nas conversações, isto é, o
estabeleceu conversações durante a reforma admi- FCTE e as entidades que o compõem, por um lado,
nistrativa. O envio desse projeto ao Congresso, no e o MARE, por outro. Em seguida, faço um históri-
entanto, não foi o resultado dessas conversações, co das negociações e de seu desenrolar, ressaltan-
nem tampouco uma determinação do MARE.33 Até do os principais itens em discussão, seus objetivos
o momento (outubro de 1999) a lei ainda não foi e a disposição dos atores no processo interativo.
votada. Permanece, portanto, indefinida a caracte- Finalmente, analiso os resultados das conversa-
rização das carreiras típicas e exclusivas do Estado ções e as razões que os explicam.
e não se podia saber, no momento em que este Antes de mais nada, é necessário chamar a
artigo estava sendo escrito, o resultado final desta atenção para o fato de que o caso estudado
questão. No entanto, por razões que mostrarei ocorreu ainda na fase da negociação para a pro-
abaixo, este episódio, independentemente de seu mulgação da reforma, não se referindo a um
desfecho, ilustra bem as relações trabalhistas no momento de efetiva transformação institucional
setor público federal e as interações entre governo pós-mudança legislativa, isto é, de implementação
e EAs dos servidores públicos. de diretrizes da reforma. Mesmo assim, acredito
Nesta seção, analiso as negociações entre o que sua análise pode nos ajudar a compreender o
FCTE e o MARE em torno das propostas de reforma potencial de cooperação na fase de implementa-
do Estado. A escolha deste caso justifica-se pois, ção da reforma e indicar caminhos para sua efeti-
além de ter sido esta a única instância de negocia- vação. A escassez de estudos sobre as interações
ção relativamente formal entre o governo e as EAs entre governo e EAs de seus servidores no Brasil é
dos servidores públicos,34 o Fórum é também tão grande que quase nada se sabe, sistematica-
metodologicamente adequado aos propósitos des- mente, sobre esta relação. Avançar no conheci-
te trabalho. Poder-se-ia, de antemão, esperar que mento destas questões já é, em si, acrescentar
dessa interação surgisse uma relação de coopera- elementos para aumentar as possibilidades de
ção entre os atores envolvidos, uma vez que o relacionamento político construtivo entre o gover-
132 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

no e seus funcionários. Por isso, embora situada na Esse dilema, fruto da composição do FCTE e de sua
fase pré-promulgação da reforma, a análise realiza- política de alianças, torna-se um empecilho à focali-
da nesta seção contribui para a apreensão de zação das negociações em pontos específicos de in-
formas e padrões de relacionamento que, certa- teresse das carreiras típicas de Estado.
mente, condicionarão as interações futuras.35
O Fórum das Carreiras Típicas de Estado foi
formalizado em agosto de 1994, com a participação Quadro 2
de 11 EAs.36 Ao longo do tempo, foi agregando Entidades integrantes do FCTE42
novos membros e, no final de 1997, era composto
por 20 EAs. As entidades que formavam o FCTE em Sigla Nome da entidade
dezembro de 1997 estão arroladas no Quadro 2. ADB Assoc. dos Diplomatas Brasileiros
ADPF Assoc. Nac. dos Delegados
De acordo com o relatório anual de uma de
da Polícia Federal
suas entidades fundadoras, o Fórum “objetiva
ANAJUR Assoc. Nac. dos Assistentes Jurídicos
articular as reivindicações comuns das entidades, da União
identificando um interlocutor no governo, e passar ANESP Assoc. Nac. dos Especialistas em
a negociar diretamente seus pleitos, tendo em vista Políticas Públicas e Gestão Governamental
a postura da Secretaria da Administração Federal ANFIP Assoc. Nac. dos Fiscais de Contribuições
de ter relegado a plano secundário os pleitos Previdenciárias
destas carreiras ou categorias funcionais”.37 ANPAF Assoc. Nac. dos Procuradores das
De fato, a política salarial praticada pelo gover- Autarquias Federais e Fundações
ANPPREV Assoc. Nac. dos Procuradores da
no Itamar Franco para os servidores públicos, bem
Previdência Social
como os investimentos realizados no setor público
ASOF Assoc. Nac. dos Oficiais de Chancelaria
por esta administração, não diferenciavam as diver- ASSECOR Assoc. dos Servidores da Carreira
sas atividades do Estado. O governo federal, na ver- do Orçamento
dade, privilegiava as EAs de caráter geral no processo FENAFISP Federação Nac. dos Fiscais de
de negociação com seus funcionários.38 O FCTE, por- Contribuições Previdenciárias
tanto, foi criado ressaltando as diferenças entre as ati- FENAPEF Federação Nac. dos Policiais Federais
vidades de seus representados vis-à-vis os demais se- SINAIT Sindicato Nac. dos Agentes da Inspeção
tores do serviço público e com o objetivo de defen- do Trabalho
SINDSAC Sindicato Nac. dos Servidores
der os interesses específicos das carreiras típicas do
da Arrecadação e Cobrança da
Estado.39 O primeiro documento do Fórum foi um
Receita Previdenciária
pedido de audiência com o ministro-chefe da Secre- SINDCVM Sindicato Nac. dos Serv. Fed.
taria da Administração Federal, Romildo Caim, no Autárquicos nos Entes de
qual é expressa a preocupação de seus filiados com Promoção e Fiscalização do Mercado
“o sucateamento que há muito vem ocorrendo em de Valores Mobiliários
nossas áreas de atuação, acompanhado de grave pro- SINDTTEN Sindicato Nac. dos Técnicos
cesso de proletarização, que acarreta a evasão de qua- do Tesouro Nacional
dros altamente qualificados e compromete a qualida- SINPROFAZ Sindicato Nac. dos Procuradores
da Fazenda Nacional
de dos serviços públicos colocados à disposição da
UNACON/ União Nac. dos Analistas e
sociedade brasileira.”40
SINATEFIC Técnicos de Finanças e Controle/
A importância de ressaltar seus interesses espe- Sindicato Nac. dos Analistas e Técnicos
cíficos ante os da totalidade dos funcionários públi- de Finanças e Controle
cos é reconhecida nos debates internos do FCTE.41 UNAFISCO Sindicato Nac. dos Auditores Fiscais
Veremos, no entanto, que esta posição não foi con- SINDICAL da Receita Federal
sistentemente seguida pelo Fórum, que oscilava en- UNASLAF União Nac. das Assoc. de Servidores
tre focalizar os interesses das carreiras típicas de Esta- da Linha de Arrecadação e Fiscalização
do e os interesses dos servidores públicos em geral. e Procuradoria do INSS
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 133

Como todo órgão coletivo, a atuação do sentatividade é importante para credenciar os diri-
FCTE depende, em parte, de sua composição e de gentes das EAs junto aos negociadores do governo
sua organização interna. Em termos organizacio- como interlocutores com capacidade de “falar em
nais, o Fórum nunca se constituiu em uma entida- nome de seus representados”. A homogeneidade,
de formal, legalizada, nem tampouco formou dire- além de ter o mesmo efeito, tem impacto também
toria permanente e estruturada para conduzir seus sobre a capacidade do FCTE de realizar ações
negócios. Contava apenas com uma coordenação coletivas e evitar defecções: quanto mais homogê-
colegiada, de onde saía um coordenador com um neo o grupo, mais facilidades teria o Fórum em
mandato de quatro meses.43 Estas características, obter unidade de interesse e de ação para negociar
sem dúvida, reduziram as chances de o FCTE obter em nome “das carreiras típicas de Estado”. A
um elevado grau de organicidade. No entanto, preocupação com a homogeneidade norteou em
pode-se afirmar que o Fórum adquiriu razoáveis grande medida a constituição da entidade. Novos
graus de organização e continuidade, reunindo-se membros só eram admitidos após parecer de uma
com certa freqüência,44 realizando ações coletivas comissão considerando se, de fato, as funções
de divulgação (cartilhas, manifestos, seminários exercidas pela categoria eram típicas de Estado.
etc.)45 e exercendo um (certo) controle sobre seu Ademais, com vistas a evitar sua fragmentação,
crescimento mediante um processo de seleção dos deliberou-se que apenas entidades nacionais po-
novos membros.46 deriam fazer parte do FCTE.47
A composição do FCTE é relevante pois A Tabela 8 fornece informações sobre a
fornece indicadores de sua representatividade e de composição do FCTE em termos de sua represen-
sua homogeneidade, isto é, da medida em que as tatividade.
entidades afiliadas representam categorias e/ou A maior parte das EAs do Fórum tem uma
carreiras efetivamente típicas de Estado. A repre- densidade de filiados bastante alta: no conjunto, o

Tabela 8
Quantitativo de funcionários públicos filiados ao FCTE e
total da categoria na administração federal

Associações e Ativos Total de % de Aposentados Total de % de % total de


sindicatos filiados ativos na ativos filiados aposentados aposentados filiados
adm. fed. filiados na adm. fed. filiados
ADB 137 969 14 116 216 54 21
ADPF 474 549 86 567 671 85 85
ANFIP 3.744 3.976 94 5.704 5.750 99 97
ANPAF 490 2.091 23 221 2.903 8 14
ANPPREV 692 903 77 1.487 1.565 95 88
ASOF 177 730 24 103 309 33 27
SINAIT 2.331 2.449 95 1.547 2.136 72 85
SINATEFIC/UNACON 1.848 2.807 66 1.709 2.501 68 67
SINDCVM 264 320 83 125 143 87
SINDTTEN 5.820 6.692 87 5.210 5.464 95 91
SINPROFAZ 402 405 99 145 207 70 89
UNAFISCO SINDICAL 6.964 7.086 98 6.083 6.380 95 97
ANAJUR 468 — — 646
ANESP SI 280 — SI
ASSECOR 335 — 193
SINDSAC 287 — 71
Total 24.169 28.657 85 23.892 28.102 85 85
134 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

FCTE representa 85% dos funcionários das carrei- mais, a contribuição per capita dos aposentados
ras e/ou categorias que o compõem. Apenas três é, na maioria das entidades, superior à dos ativos,
entidades têm uma taxa de filiação baixa, a saber, isto é, para as entidades, a perda de um filiado
ADB, ANPAF e ASOF.48 Esses dados permitem aposentado representa um ônus maior que a per-
concluir que o FCTE efetivamente representa os da de um funcionário ativo. Várias outras razões
funcionários que pretende representar.49 No en- podem ser arroladas para explicar o forte interes-
tanto, ao examinarmos a composição dos filiados se do FCTE na reforma da previdência, mas os
(Tabela 9), verificamos que os aposentados têm fatores citados acima com certeza não podem
um grande peso na taxa de filiação das EAs deixar de ser levados em conta em qualquer
pertencentes ao Fórum: no global, 49% dos filiados explicação consistente.
são aposentados, e em algumas entidades essa Nesse sentido, o FCTE nunca logrou estabe-
porcentagem chega a mais de 60%. lecer um foco preciso na reforma administrativa, já
Essa composição explica, em parte, por que que seus interesses imediatos também eram afeta-
os interesses imediatos dos aposentados, tais co- dos por outras questões da agenda de reformas.
mo a reforma da previdência, ocupam um lugar Esse dilema de representação não facilitava a
central nas preocupações do FCTE. As entidades, divisão das questões, de modo a permitir negocia-
ao enfatizarem a defesa desses interesses, estão ções pontuais, e tornava politicamente impossível
não apenas buscando garantir o status futuro de para o FCTE separar os tópicos da reforma admi-
seus associados ativos no serviço público (todos nistrativa de outras questões. Nos casos em que os
serão um dia aposentados), mas também, e prin- interesses de servidores da ativa conflitassem com
cipalmente, estão garantindo sua sobrevivência os dos aposentados, as EAs presentes no Fórum
atual, assegurando a manutenção de altas taxas não tinham condições de tomar posição.51
de filiação entre os aposentados. A maior parte A questão da homogeneidade do FCTE sem-
da arrecadação das entidades do FCTE (52%) pre esteve presente nas preocupações de seus
deve-se à contribuição dos aposentados. 50 Ade- dirigentes. Havia, basicamente, duas posições. Um

Tabela 9
Funcionários ativos versus aposentados filiados a EAs do FCTE

Associação e sindicatos Ativos % do total Aposentados % do total % (n total)


ADB 137 54 116 46 100 (253)
ADPF 474 46 567 54 100 (1.041)
ANAJUR 468 42 646 58 100 (1.114)
ANFIP 3.744 40 5.704 60 100 (9.448)
ANFAP 490 69 221 31 100 (711)
ANPPREV 692 32 1.487 68 100 (2.179)
ASOF 177 63 103 37 100 (280)
ASSECOR 335 63 193 37 100 (528)
SINAIT 2.331 60 1.547 40 100 (3.878)
SINATEFIC 546 65 296 35 100 (842)
SINDCVM 264 68 125 32 100 (389)
SINDTTEN 5.820 53 5.210 47 100 (11.030)
SINPROFAZ 402 73 145 27 100 (547)
UNACON 1.302 48 1.413 52 100 (2.715)
UNAFISCO SINDICAL 6.964 53 6.083 47 100 (13.047)
SINDSAC 287 80 71 20 100 (358)
Total 24.433 51 23.927 49 100 (48.360)
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 135

grupo defendia um Fórum bastante depurado, in- reforma administrativa foi fazer uma distinção en-
cluindo apenas as carreiras e/ou categorias que tre as carreiras típicas e estratégicas de Estado, com
exercessem atividades consideradas pela entidade cujos representantes teve predisposição para con-
como típicas de Estado. Argumentava que, dessa versar, e o chamado “carreirão”,52 com cujos repre-
forma, poder-se-ia obter tanto legitimidade junto ao sentantes não se dispôs a dialogar. Não obstante os
governo, como certa unidade interna. Os defenso- relatos de atitudes bastante agressivas a membros
res dessa posição, embora com dificuldade política do governo por parte de sindicatos gerais e outras
para expressarem-na abertamente, acreditavam que EAs que representam categorias que não eram
a melhor tática seria a defesa estrita dos interesses consideradas típicas de Estado, a estratégia gover-
da elite do serviço público, corporificada nas carrei- namental era de se esperar em face da própria
ras típicas de Estado. A maior dificuldade consistia concepção e filosofia da reforma administrativa. O
exatamente em definir quais eram as atividades Plano Diretor da Reforma do Estado implicava o
típicas de Estado. Na verdade, essa definição era um fortalecimento de determinadas carreiras, exata-
dos itens de negociação, seja no MARE, seja durante mente as típicas e/ou estratégicas, e uma mudança
a tramitação do projeto de reforma no Congresso. radical do status, ou até mesmo a própria extinção,
Nesta indefinição baseia-se a posição do segundo de outras carreiras. Congruentemente, as entidades
grupo, que defendia critérios mais “frouxos” de representativas das carreiras típicas de Estado fo-
admissão ao Fórum. Seus integrantes pressupu- ram até mesmo convidadas pelo governo para uma
nham que não cabia ao FCTE assumir o papel da lei, interlocução, enquanto as demais entidades foram
definindo as atividades típicas de Estado e excluin- excluídas, em princípio. O FCTE aceitou participar
do funcionários e entidades que poderiam não de conversas, e os sindicatos gerais se aferraram
apenas se beneficiar das condições diferenciadas em suas posições de confronto generalizado à
que seriam usufruídas pelos que exerciam carreiras política de reforma.
típicas de Estado, mas também fortalecer o próprio Os contatos entre o governo e o FCTE tive-
Fórum ao se juntarem a ele. Ou seja, a visão de que ram início logo em janeiro de 1995, mês da posse
a força do FCTE adviria principalmente de sua do novo governo, quando a secretária-executiva
homogeneidade e pureza chocava-se com a visão do MARE, Cláudia Costim, recebeu representantes
de que quanto mais entidades, melhor. Esse dilema do Fórum. Este primeiro contato deixou nos inte-
sempre esteve presente nas discussões do FCTE e, grantes do FCTE a impressão de otimismo a respei-
em parte, tem impedido a adoção de uma linha de to do relacionamento com o governo, embora,
ação mais focalizada nos interesses das “carreiras segundo a ata da entidade, subsistisse uma certa
típicas de Estado”. desconfiança: “a impressão que ficou para todos
Do lado do governo, a interlocutora mais foi a mesma, otimista, mas só no decorrer dos
freqüente e assídua do FCTE foi a secretária- próximos encontros na SAF é que se poderá ter
executiva do MARE, Cláudia Costim. O ministro uma base sobre o que vem por aí”.
Luis Carlos Bresser Pereira e diversos outros asses- A desconfiança surgiu porque Cláudia Cos-
sores também participaram, em diferentes momen- tim, por ocasião da reunião, “fez um discurso de
tos, das conversações com as EAs, mas sempre transparência e honestidade, mas a Medida Provi-
esporadicamente. Não houve, durante todo esse sória saiu contradizendo o discurso da secretária”.
processo, uma agência ou mesmo funcionários A MP referida é a de no 831/95, que determinava
que exercessem permanentemente o papel de um teto de remuneração para os servidores públi-
interlocutores e articuladores entre o Ministério e cos, decidida sem nenhuma consulta prévia. Pou-
as EAs dos servidores públicos. De qualquer for- cos dias depois desse encontro, em 25 de janeiro
ma, aproximadamente 15 encontros tiveram lugar de 1995, o ministro Bresser Pereira recebeu o FCTE
entre membros do governo e o FCTE. Segundo para uma discussão. Novamente, a impressão da
vários entrevistados, a estratégia do governo vis-à- conversa foi positiva, tendo sido ressaltada sua
vis a representação dos servidores públicos na importância para a abertura do diálogo. No entan-
136 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

to, diversos membros do Fórum não ficaram satis- proposta da reforma administrativa”. Nesse ínte-
feitos com sua própria atuação. A principal autocrí- rim, o FCTE elaborou uma cartilha contra a reforma
tica ponderava que a agenda de discussão apresen- do Estado, adotando a tática de atacá-la como um
tada ao ministro era muito extensa e que “deixou todo. Houve também discussões internas sobre a
de se ressaltado o ponto principal, ou seja, a necessidade de contar com documentos propositi-
presença e efetiva participação do Fórum nas vos para se contrapor às propostas do governo e de
comissões de trabalho do MARE”, perdendo-se se “atentar para não deixar transparecer [junto à
“muito tempo na questão da reforma da previdên- mídia] o corporativismo, como na manutenção da
cia”. Esta observação indica o peso dos interesses estabilidade para os servidores públicos”. No
dos servidores aposentados na agenda das entida- entanto, prevaleceu claramente a opção pela opo-
des do FCTE e sugere que este não estava prepa- sição generalizada aos planos do governo.54
rado para discussões pontuais, já que não tinha Refletindo o dilema entre a defesa dos seus
uma escala de prioridades estabelecida. interesses específicos e a necessidade — ou a
No dia 13 de fevereiro o FCTE encaminhou compreensão da necessidade — de alianças mais
pedido de audiência com o ministro, salientando a amplas, alguns integrantes do FCTE observaram
necessidade de adequada conceituação de carreira que “a proposta do governo indispõe os servidores
típica de Estado e de se institucionalizar a partici- das carreiras típicas com os demais servidores” e
pação do Fórum nas discussões da reforma admi- propuseram “imediata mobilização nacional, inclu-
nistrativa. A ênfase na definição de carreira típica e sive com servidores dos estados e municípios, na
a demanda de participação apenas para o FCTE são defesa dos direitos já conquistados pelos servido-
indícios de que este estava disposto a defender res”.55
seus interesses específicos junto ao MARE. Ao que Assim, antes mesmo da reunião com Bresser
parece, a audiência com o ministro não foi conce- Pereira, integrantes do FCTE tornaram pública sua
dida, mas a secretária-executiva do Ministério reu- posição contrária à reforma56 e enviaram ao minis-
niu-se com o FCTE ainda no mês de fevereiro. A tro um documento em que se diziam contrários a
impressão dos membros do Fórum sobre esta alterações na Constituição, argumentando que “o
reunião foi mais pessimista. Os representantes do atual estágio de dificuldades administrativas, ope-
governo limitaram-se a apresentar as linhas gerais racionais e financeiras […] [são] antes resultado da
dos novos regimes trabalhistas dos servidores, a má gestão administrativa praticada ao longo de
saber, estabilidade garantida para os membros das nossa história”.
carreiras típicas e regime celetista para o restante. A audiência com o ministro só pode ser
Indicou-se, também, que a reforma definiria as classificada como um desastre, pelo menos do
atividades típicas de Estado, sem nomear especifi- ponto de vista da construção de uma relação de
camente as carreiras que as exerceriam — essa cooperação entre o governo e o Fórum. A reunião
regulamentação seria feita por lei complementar. obteve ampla repercussão na imprensa, que enfa-
Tal “indefinição” não agradou ao FCTE. Os regis- tizou as divergências entre as partes. O propósito
tros não relatam debates nem sugestões dos seus da audiência nunca ficou claramente definido.
representantes, dando a impressão de que não Parece que o seu objetivo não era o de estabelecer
houve, de fato, uma negociação, mas sim um negociações. De acordo com os relatos, o ministro
informe do andamento do projeto de reforma. iniciou a reunião anunciando que o encontro não
Após este encontro de fevereiro, existe era uma mesa de negociações e que precisava “do
registro de outra reunião com “autoridades do apoio e aliança do Fórum independentemente das
MARE” em março. Embora o Fórum continuasse a discordâncias futuras”. Declarou também que o
se reunir durante os meses seguintes, não pude plano diretor da reforma estaria concluído em 15
encontrar registro de nenhuma outra audiência no dias. Na avaliação do Fórum, “ficou bem claro para
MARE até julho de 1995, quando o próprio ministro todos os presentes que a reunião foi convocada
Bresser53 convidou a entidade para “apresentar a para dar a impressão à mídia de que o Ministério da
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 137

Administração estava discutindo, democratica- rum datado de 8 de abril de 1996 avalia que a
mente, a reforma do Estado com os servidores imagem do servidor público está deteriorada e
públicos. [...] não há processo negocial, e sim, que, nessa situação,
impositivo.” 57
Depois dessa reunião com o ministro, o FCTE [...] pouco ou nenhum apoio da sociedade virá em
reuniu-se mais duas vezes com representantes do nosso auxílio; pouco ou nenhum poder de con-
MARE, ainda em julho e em agosto. Essas reuniões, vencimento teremos junto ao Congresso. Numa
no entanto, apenas acentuaram a posição de que conjuntura como esta, propor greve por tempo
se devia buscar aliança com a totalidade dos indeterminado contra as reformas, contando com
servidores públicos, pois acreditava-se que o go- apoio popular, somente revela o grau de ilusionis-
verno “poderá divulgar que o projeto foi longa- mo de algumas lideranças sindicais, e a distância
mente debatido com os funcionários de carreiras que as separa da realidade.
típicas […] [parecendo] que aceitamos as mudanças Portanto, esse quadro deformado e persistente,
prejudiciais à maioria dos servidores, mas que não que coloca os servidores como um pesado ônus a
nos atingirão.”58 ser suportado pela sociedade, pode e deve ser
A partir desta data, ficou claro para seus revertido por uma nova posição do sindicalismo
membros que o Fórum não poderia influenciar o no serviço público, autocrítica e propositiva, que
governo nos itens da reforma, da mesma forma que ultrapasse os dois extremos caricaturais de hoje: o
ficou claro para o governo que não poderia contar sindicalismo meramente assistencialista versus o
com o apoio e colaboração do Fórum. Não haveria sindicalismo engajado sem base.
mais interlocução entre esses atores; a disputa fora
transferida para o Congresso, onde ela naturalmen- Seguindo essa linha, o FCTE promoveu um
te desaguaria um dia. seminário nacional sobre a reforma administrativa
Com o envio do projeto de Emenda Constitu- nos dias 7 e 8 de outubro de 1996, convidando a
cional ao Congresso, as ações desenvolvidas pelos secretária-executiva do MARE para participar dos
atores começam a pautar-se por táticas típicas debates. 60
deste foro. O FCTE aprofunda a tática de ampliar Os encontros entre o MARE e o FCTE foram
suas alianças, imprimindo uma cartilha sobre a retomados apenas em abril de 1997, por iniciativa
reforma administrativa e definindo estratégias de deste, que solicitou audiência com a secretária-
atuação no Congresso. O governo, por seu lado, executiva do Ministério.61 Não estão claras as
joga toda sua força política na aprovação da EC. razões desta reaproximação, já que a definição dos
Foge ao escopo deste trabalho analisar o processo pontos da reforma dependia, então, exclusivamen-
de tramitação da EC no Congresso, já que não se te do processo legislativo. Mas, certamente, como
refere diretamente à relação do governo-emprega- observaram alguns entrevistados, a retomada das
dor e seus servidores. É claro que sua análise muito discussões tinha em vista a tentativa, de ambas as
nos poderia ensinar sobre a atuação das EAs dos partes, de conseguir apoios mútuos para pontos da
servidores públicos,59 bem como sobre os meca- reforma, com vistas a amenizar os riscos do con-
nismos de aprovação de reformas no país. No fronto político no Congresso. De acordo com o
presente artigo, no entanto, deve ser ressaltado relato registrado nos arquivos do FCTE, a reunião
apenas que a natureza multilateral das negociações que deu início à nova rodada de discussões foca-
trabalhistas no setor público, analisada anterior- lizou pontos específicos da reforma. De uma forma
mente, oferece aos atores uma “válvula de escape” geral, as EAs apresentavam suas posições acerca
que favorece a postergação de um entendimento desses pontos e a secretária-geral os rebatia item a
direto entre eles. item. Mesmo enfatizando pontos específicos, os
Internamente, intensificam-se dentro do representantes dos servidores declararam que
FCTE as discussões sobre as estratégias a serem combateriam no Congresso todas as propostas do
seguidas. Um documento da coordenação do Fó- governo referentes aos servidores estáveis e con-
138 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

cursados que implicassem regulamentação por MARE só dialogará com o Fórum, ninguém mais”.63
legislação ordinária, por considerarem “um risco Neste contexto, o Fórum passou a assumir mais
grande demais para se correr”, sinalizando que claramente a tática de ampliação das alianças pelo
gostariam de definir as questões referentes às reforço das demandas gerais, abrindo mão de suas
carreiras típicas de Estado em negociações com o questões específicas.64 Em face dessa posição, a
MARE, e não no Congresso. Ainda de acordo com secretária-executiva do MARE transmitiu mensa-
a ata do FCTE, a secretária-executiva do MARE gem do ministro Bresser Pereira na qual este
“admitiu que faltou um maior diálogo com os afirmava
servidores, mas que ela estava disposta a corrigir
esta falha”. Decidiu-se, então, abrir um canal de [...] que teria para estas categorias e carreiras
negociação entre o FCTE e o MARE, estabelecen- [típicas de Estado] um projeto de revitalização,
do-se reuniões mensais. A avaliação do Fórum era passando por remuneração, treinamento, concur-
a de que esse canal de negociação seria “importan- sos anuais, e que as entidades representativas
tíssimo […] pois representa um avanço significativo dessas carreiras e categorias deveriam ser vistas
de novas [sic, provavelmente, nossas] relações”.62 como colaboradores no desenho da reforma ne-
De fato, os encontros entre o FCTE e o MARE cessária, dado o alto nível de seus técnicos, que
tornaram-se mensais até agosto, pelo menos, de em muito poderiam contribuir com ela, e que ele
acordo com os registros. [ministro Bresser Pereira] estaria disposto a rece-
Os encontros nesta fase, porém, foram “des- ber todas as entidades para falar pessoalmente
viados” dos itens da reforma pela entrada na com seus representantes.
agenda da questão da licença do serviço público
para o exercício do mandato classista. A inclusão Mas, a essa altura, parece que a posição do
desta questão deveu-se à edição da MP no 1522/96, Fórum, qua entidade coletiva, de oposição gene-
regulamentando e restringindo as licenças dos ralizada à reforma já estava definida. É importante
representantes sindicais. Essa MP foi interpretada salientar que essa é a posição coletiva do Fórum,
pelas EAs dos servidores públicos como um ataque porque individualmente cada EA continuava bus-
frontal do governo. Este, por sua vez, entendia a cando canais particularizados, seja junto ao MARE,
ênfase do FCTE neste item como uma demonstra- seja junto a outras autoridades governamentais,
ção da prevalência dos interesses corporativos dos para negociar pontos específicos de interesse de
representantes das EAs sobre os interesses gerais, seus representados.
seja dos servidores, seja do serviço público. Do ponto de vista do processo negocial, essa
Nota-se que, nesses encontros, o FCTE come- segunda rodada acentuou uma característica já
ça a defender com mais insistência os interesses presente nos primeiros encontros entre governo e
dos servidores em geral. Em uma reunião, por FCTE, a saber, os problemas de comunicação e de
exemplo, foi reivindicado o aumento salarial linear continuidade. Diversos entrevistados, do lado go-
para todo o funcionalismo, pleito cuja apreciação a vernamental e do lado do Fórum, salientaram que
secretária-geral do MARE afirmou não ser de sua a cada encontro as conversas tinham início do
alçada, e sim da Câmara de Política Econômica, ponto zero.65 Não havia avanço, seja na concessão
onde o Ministério não tem assento. O episódio de demandas mútuas, seja na fundamentação de
mais uma vez demonstra a natureza multilateral argumentos para as posições apresentadas. Na
das negociações trabalhistas não-institucionaliza- verdade, nunca ficou muito claro se os encontros
das, que não deixam claro o escopo da responsa- eram de fato uma negociação, no sentido de as
bilidade dos negociadores e os canais competentes partes estarem dispostas a oferecer concessões
de interlocução. Posteriormente, os representantes mútuas em torno de itens bem definidos e pontu-
do FCTE sugeriram a ampliação das discussões ais. A única exceção refere-se à questão da licença
para as demais entidades e movimentos dos servi- para o exercício do mandato classista. O FCTE
dores públicos, obtendo como resposta que “o mobilizou-se intensamente para a produção de
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 139

documentos fundamentando suas posições e con- Conclusão


cordou com o MARE que poderiam ser identifica-
dos abusos nas licenças para o exercício do man- Conforme adiantei na introdução, o resulta-
dato classista. O MARE também se mostrou maleá- do das negociações analisadas na seção anterior
vel à discussão, admitindo revisão das regras para pode ser melhor compreendido levando-se em
concessão da licença, embora tenha salientado conta fatores institucionais — as relações de traba-
que a “questão da [não] remuneração [dos repre- lho no setor público brasileiro — e organizacionais
sentantes sindicais] é inegociável e que não depen- das EAs do servidores públicos e do próprio
de só do MARE”.66 governo. Na minha avaliação, esta história ilustra
O desfecho dessas negociações já foi indica- bem como estes fatores são relevantes na determi-
do no início desta seção. O governo enviou um nação da forma, do processo e do resultado das
projeto definindo as carreiras típicas de Estado, interações entre o MARE e o FCTE.
sem consultar o FCTE e, aparentemente, sem a Entre os fatores institucionais, o mais relevan-
participação do MARE na sua definição. Pode-se te é a inexistência de um canal permanente, institu-
dizer que as conversações não levaram a nada, cionalizado e dedicado exclusivamente ao trata-
nem mesmo a um impasse! Digo nem ao impasse mento das questões trabalhistas no setor público.
porque não há registro de nenhuma discussão Mesmo que esse canal (agência, divisão, comissão
especificamente focalizada na definição das carrei- ou qualquer outro formato institucional) tenha
ras típicas, interesse central do FCTE e justificativa caráter apenas consultivo, sua mera existência é
do MARE para “negociar” com os representantes conducente ao diálogo e ao aprendizado dos pro-
do Fórum. Desde o início das conversações, os cessos e procedimentos de negociação, como mos-
atores pareciam saber que nenhuma decisão seria tram diversas experiências internacionais referidas
tomada em seus encontros. Do ponto de vista na segunda seção. Certamente, não se instauraria
legal, qualquer decisão ou acordo feito nessas um mundo de harmonia entre os atores, mas se
reuniões não poderia ser mesmo definitivo, já que fomentaria sua convivência a partir de regras co-
cabe ao Congresso promulgar as leis que regem as nhecidas e estáveis. No caso em questão, o apren-
relações de trabalho no setor público. Do ponto de dizado é prejudicado por diversos fatores, como a
vista político, no entanto, os ganhos de um acordo não institucionalização — ou sua tentativa tardia —
mínimo alcançado antes do envio do projeto ao de um canal formal e permanente de negociação e a
Congresso seriam significativos. Por um lado, “eco- não continuidade dos tópicos e temas de discussão,
nomizar-se-ia” recursos políticos do governo e das ocasionada pela inexistência de memória das nego-
EAs gastos no processo legislativo, pelo menos no ciações. A própria definição dos interlocutores era
que concerne aos itens acordados. Por outro lado, dificultada, pois os negociadores também não eram
o próprio serviço público poderia se beneficiar de permanentes, dos dois lados da mesa. Apenas a
uma interlocução construtiva, já que, como notou secretária-executiva do MARE tornou-se uma inter-
o ministro Bresser, os membros do FCTE poderiam locutora mais freqüente. Do lado do FCTE, há várias
ser “colaboradores no desenho da reforma neces- referências à necessidade de se fixar um único
sária, dado o alto nível de seus técnicos, que em interlocutor com o governo e de que, nas suas
muito poderiam contribuir com ela”. Nem o próprias reuniões, as EAs componentes mandem
governo, nem o FCTE obteriam tudo o que dese- sempre o mesmo representante. Está em pauta aí a
jam. A realidade, porém, é que a negociação se questão da continuidade e do aprendizado. Em
impôs mas não diretamente, nem em um foro qualquer negociação, os interlocutores aprendem a
específico para tal. O que explica esse resultado? se conhecer e esse aprendizado facilita o entendi-
Essa pergunta será analisada na próxima seção, mento, se não substantivo, pelo menos do proces-
onde também concluo apontando algumas lições so, dos termos e dos limites da negociação.
desta análise e sugerindo algumas questões para Indicativos da baixa institucionalização po-
pesquisas posteriores. dem ser encontrados também na própria legisla-
140 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

ção. O direito de greve para os servidores públicos, exigida para um acordo em torno de uma agenda
garantido pela Constituição, não foi regulamenta- negativa (“o que devemos ser contra”) é relativa-
do. O papel das EAs dos servidores públicos vis- mente fácil de ser construída, é muito mais difícil
à-vis os administradores públicos também é bas- fazê-lo com uma agenda positiva (“o que propo-
tante indefinido, já que não existe política ou mos que seja modificado e como”). Em parte, a
diretriz do governo determinando como elas po- impossibilidade de o Fórum fazer propostas posi-
dem ser integradas na administração pública. Essas tivas advém dessa característica. Como foi mostra-
são questões prementes, uma vez que, com as do, até mesmo membros do FCTE reconheciam
transformações promovidas pela reforma adminis- esse ponto fraco.
trativa, especialmente a mudança do regime traba- Do ponto de vista das entidades individuais,
lhista da maioria dos funcionários públicos, terá de é importante salientar a sua composição. Embora
haver também uma transformação nas relações de não tenha sido possível obter dados comparativos
trabalho no setor público. Como serão estrutura- para uma avaliação mais abalizada, é surpreenden-
das as relações de trabalho no setor público? te o número de aposentados nas EAs de servidores
Haverá negociação coletiva institucionalizada? Se públicos no Brasil. Entre os componentes do FCTE,
sim, estas serão feitas por ministérios ou por órgãos essa proporção é ainda maior que nas outras EAs.
específicos? As agências executivas negociarão di- Sem dúvida, a preocupação central dos represen-
retamente com seus servidores? Conhecer a opi- tantes destas entidades tem de estar dividida entre
nião dos atores sobre essas questões é fundamen- a defesa dos interesses, remuneração e condições
tal tanto do ponto de vista da formulação de de trabalho dos servidores ativos e a defesa do
políticas públicas para esta área, como para o status quo para os servidores aposentados. Essa
avanço do conhecimento acadêmico das relações “necessidade” tem fortes impactos sobre as posi-
de trabalho no setor público. ções do Fórum, justificando, em particular, sua
Com relação aos fatores organizacionais, dificuldade de negociar pontos específicos e parti-
cabe ressaltar, considerando-se as EAs, duas or- culares da reforma administrativa.
dens de questões. Uma diz respeito ao Fórum Do lado do governo, a característica organi-
como entidade coletiva, a outra refere-se à compo- zacional mais relevante é a falta de definição clara
sição de cada entidade individualmente. Quanto à de quem fala em seu nome e até onde pode falar
primeira questão, ficou claro que o FCTE, apesar nos contatos com as EAs dos servidores públicos.
de ter adquirido uma certa coesão organizacional, O ministro não parece ser uma instância adequada
não logrou se constituir em uma entidade perma- para entabular negociações com os servidores
nente, orgânica. Debatendo-se entre a adoção de públicos. Não porque elas não sejam importantes o
uma identidade que o aproximasse da massa dos suficiente para atrair sua atenção, mas porque o
servidores públicos e outra mais restrita, que res- ministro certamente não dispõe do tempo necessá-
saltasse suas diferenças e especificidades, o FCTE rio para se dedicar e cultivar esse relacionamento,
termina não logrando construir uma forte identida- até que ele comece a dar frutos. Acredito que o
de coletiva. Há também a questão, referida em mesmo se aplica ao secretário(a)-executivo(a) do
quase todas as entrevistas com membros do FCTE, Ministério. Poder-se-ia argumentar que qualquer
da manutenção da independência de cada entida- instância inferior a essas não teria capacidade
de individual no Fórum. Na verdade, como alguns decisória, já que a história mostra que mesmo essas
episódios demonstraram, as entidades filiadas ao instâncias superiores não têm capacidade decisória
FCTE estavam dispostas a se beneficiar da ação final. No entanto, o importante não é que as
coletiva possível, mas não se dispunham a abrir decisões sejam tomadas na mesa de negociação,
mão de uma ação individual, mesmo no caso de mas que todos os atores possam ter certeza de que
ela prejudicar a unidade do Fórum. Sem dúvida, a seus argumentos foram considerados e que, caso
falta de organicidade do FCTE impede que ele não adotados, serão apresentadas boas razões para
tenha uma postura mais propositiva: se a unidade as decisões tomadas.
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 141

Diversos temas e questões, apenas tangen- saúde e assistência social — como atividades típicas e
ciados neste artigo, têm de ser desenvolvidos em mesmo exclusivas do Estado — seguranca, recolhimen-
to de imposto, diplomacia etc. —, onde o avanço
pesquisa posteriores. Só para citar alguns exem- tecnológico dificilmente substitui o trabalho.
plos: os dados sobre o sindicalismo no setor 9 As dificuldades de reforma nesses setores são muito
público obtidos durante a realização desta pes- bem analisadas por Nelson (1997) e Grindle (1998).
quisa estão subutilizados e certamente merecem 10 Para melhor especificação desses fatores veja Lewin et
um trabalho específico; a elucidação das razões al. (1988).
das variações nos níveis de organização das EAs 11 Como notam Freeman e Ichniowski (1988, p. 12): “the
nos diferentes setores e órgãos do governo nos political nature of public sector collective bargaining
means that unions will be interested in trying to influen-
levaria aos determinantes do processo de forma- ce budget and employment levels, as well as in raising
ção e organização dessas entidades; a análise de wages”. Veja também Troy (1994), que, concordando
um outro caso onde emerge alguma forma de com essa posição, considera que os sindicatos do setor
público defendem uma nova forma de socialismo.
cooperação entre os atores muito nos ensinaria
12 De certa forma, isso diferencia o setor público do
sobre as condições para tal; o exame do proces- privado, uma vez que o empresário pode negociar
so de tramitação da reforma no Congresso, da acordos com sindicatos sem pensar nas “externalidades”
atuação das EAs e do governo neste foro e de macroeconômicas da negociação, preocupando-se ape-
nas com sua própria condição.
seus reflexos nas relações entre os atores esclare-
ceria aspectos não analisados aqui etc. Ao levan- 13 Treu et al. (1987, pp. 13-14) apontavam esta tendência.
tar algumas destas questões neste trabalho, espe- 14 Um detalhamento dessas regulamentações é feito por
Treu et al. (1987).
ro ter contribuído para despertar o interesse em
15 Embora se possa argumentar que, com o recurso à
seu estudo sistemático. Justiça do Trabalho, a lógica bilateral não tem sido
historicamente dominante no Brasil. Mudanças recen-
tes, no entanto, apontam na direção de sua prevalência.
NOTAS 16 Esta observação refere-se ao instituto da negociação
coletiva nos EUA, mas certamente pode ser estendida
para dar conta de outras formas de interação e negoci-
1 Neste texto uso o termo entidades associativas (EAs) para
ação entre os Estados e as EAs.
me referir aos dois tipos de organizações associativas dos
servidores públicos: as associações e os sindicatos. 17 O número entre parênteses é a taxa de cobertura dos
acordos coletivos para os setores público e privado.
2 Sobre as possibilidades de emergência de cooperação,
veja Axelrod (1984). 18 Beumont (1992, p. 51) usa o termo “unionateness” para
3 Tais como a correlação de forças políticas no governo e descrever a aquisição, pelas EAS dos servidores públi-
no Congresso Nacional, a composição das entidades cos, de um cárater cada vez mais sindical.
associativas, os impactos das medidas de reforma, a 19 Lewin et al. (1988) chamam a atenção para uma “segun-
postura e/ou preferência ideológica e até mesmo carac- da onda” de negociações coletivas que tem na restrição
terísticas pessoais dos interlocutores. fiscal seu principal elemento enquadrador. Este ponto
4 Todas as traduções são do autor. também é levantado por Treu et al. (1987), Córdova
(1985) e Yemin (1993).
5 Para um amplo apanhado da literatura publicada no
Brasil sobre reforma do Estado, veja Lima Júnior et al. 20 Exemplos destes estudos são Roth (1987), Smith (1993)
(1998). As principais abordagens teóricas sobre a refor- e Taylor (1984).
ma do Estado são discutidas por Kaufman (1998a e 21 Seguindo o Federal Quality Institute do governo norte-
1998b). Um bom exemplo deste tipo de abordadem é americano, entendo sucesso, neste caso, não como a
Blais et al. (1997). obtenção de resultados particulares, mas como o esta-
6 Embora com a ressalva de que há casos em que isso não belecimento de uma relação institucionalizada e/ou
é suficiente. Cf. Kaufman (1998a). formas de resolução de conflito institucionalizadas.
“Success in this area of activity [labor relations practice]
7 A literatura da área de administração pública elabora
is usually measured by the parties as a change in attitude
bastante esta questão mas não dá a devida atenção aos
and practices, a spirit of adventure, and the development
condicionantes políticos da transformação institucional,
of confidence that many, if not most, problems are
enfatizando “desenhos ótimos” e soluções tecnicamente
resolvable over time.” (Federal Quality Institute, 1994, p.
viáveis. A Revista do Serviço Público tem publicado
6).
excelentes artigos nesta linha.
22 Aponto apenas as condições políticas e administrativas/
8 Incluem-se nesse caso tanto a área social — educação,
institucionais de natureza geral — em contraposição
142 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS - VOL. 15 No 43

aos passos/medidas específicas que podem facilitar a institucional ainda são muito incipientes, o que torna
emergência da cooperação, tais como objetividade (ata- impossível um estudo mais sistemático deste processo.
car um problema de cada vez e identificá-lo precisamen- Não resta dúvida, porém, que apenas com estudos desta
te), paciência (é um processo longo que não tem lugar natureza poderemos aprofundar as questões tratadas
por um fiat), escolher uma área inicial de teste para neste artigo. Certamente, a transformação de órgãos do
cooperação na qual o sucesso seja mais provável e ir governo federal em agências executivas e organizações
expandido para áreas mais difíceis gradualmente; trei- sociais fornecerá excelente material para o tratamento
namento em técnicas de negociação. dessas questões.
23 De acordo com Farquhar (1996, p. 11), “there is a strong 36 De acordo com algumas entrevistas, o Fórum já vinha se
argument that the first step has to come from manage- reunindo informalmente há algum tempo, mas não há
ment, as this is where traditional forms of power — nenhum registro dessas reuniões.
finances, resources allocation, business decision making 37 Relatório de Atividades, ANFIP, 1994.
— have rested.”
38 Em algumas entrevistas fica claro que o ministro Romil-
24 A Inglaterra de Tatcher, por exemplo, é vista como um do Caim gozava de prestígio junto a entidades sindicais,
caso singular, uma vez que havia uma forte carga especialmente sindicatos gerais. Parece que a estratégia
ideológica do governo contra os sindicatos. Cf. Beau- do governo Itamar Franco era isolar os funcionários da
mont (1996). elite do serviço público e atender os desvalidos,
25 Sobre a legislação brasileira veja Brito Filho (1996). fazendo aliança com os funcionários do PCC, o setor
público mais numeroso e mais mal remunerado.
26 Inclusive, o Regime Jurídico Único facilita seu financia-
mento, possibilitando o desconto em folha das taxas de 39 A propósito, o primeiro instrumento legislativo a tratar
filiação. das carreiras típicas de Estado data de 1974 e enumera
as áreas em que os servidores públicos, devido à
27 Para uma discussão dos dilemas do sindicalismo do
natureza das funções executadas, deveriam ser regidos
setor público na criação de uma identidade própria, veja
por um regime estatutário próprio e gozar da garantia da
Almeida (1996).
estabilidade. Para uma boa discussão e histórico da
28 Guedes (1994) e Fundap (1993) também tratam do constituição das carreiras típicas de Estado, veja doc.
surgimento de entidades sindicais no setor público, mas FCTE, Internet.
não elaboram muito o tema.
40 Doc. FCTE, 18/8/1994.
29 Embora o tamanho dos sindicatos, sua abrangência
41 Em ata de reunião realizada em 10 de janeiro de 1995,
territorial, a taxa de sindicalização por órgãos da admi-
um integrante do Fórum sugere que “o ministro Bresser
nistração e outras informações sejam relevantes, não há
falou que o regime estatutário deve prevalecer para as
espaço neste artigo para uma análise mais detalhada
carreiras que cuidam dos interesses do Estado e que é
destas características das EAs. Esses dados foram publi-
por esse caminho que devemos buscar as melhorias
cados em Cheibub e Locke (1999).
salariais”.
30 Isso é opinião corrente tanto entre os entrevistados
42 A FENAFISP, a FENAPEF e a UNASLAF são federações
como na escassa literatura existente. No entanto, não
nacionais que congregam EAs estaduais. Essas três
conheço estudos sistemáticos que fundamentem essa
entidades não aparecem nas tabelas que se seguem
percepção.
nesta seção porque as informações não se aplicam a este
31 As informações das tabelas que se seguem foram obti- tipo de entidade federativa. A UNACON fundiu-se com
das na Secretaria de Recursos Humanos do extinto o SINATEFIC, formando uma só diretoria; por isso estas
Ministério da Administração e Reforma do Estado entidades aparecem juntas nas tabelas.
(MARE) e se referem ao mês de setembro de 1999. 43 Muitos entrevistados manisfestaram a percepção de que
32 “I - Advogado da União, Procurador da Fazenda esta estrutura impedia maior continuidade e articulação
Nacional e Assistente Jurídico da Advocacia-Geral da das ações do Fórum.
União; II – Procurador e Advogado dos órgãos vincula- 44 Entre 1994 e 1997 o FCTE reuniu-se pelo menos 46
dos à Advocacia-Geral da União; III – Defensor Público vezes. É provável que esse número seja bem maior, pois
da União; IV – Policial Federal, Policial Rodoviário e não consegui contabilizar a totalidade dos encontros.
Policial Ferroviário Federal.” Todas as reuniões realizadas foram transcritas em atas,
33 De acordo com as entrevistas realizadas, o projeto foi que posteriormente eram enviadas a todos os membros.
gestado na Casa Civil, sem participação direta do MARE. 45 O Fórum organizou dois seminários e pelo menos três
34 Diniz e Boschi (s/d.), por exemplo, consideram que o campanhas públicas.
governo excluiu totalmente as EAs do processo de 46 A entrada no Fórum dependia da aprovação de seus
reforma. membros. A decisão era tomada com base no parecer de
35 Ademais, a implementação da reforma administrativa é um dos membros. Há casos de recusas de filiação e de
muito recente e os casos de efetiva transformação pedidos de mais informações sobre as atividades dos
pleiteantes, o que demonstra um certo rigor na admissão.
REFORMA ADMINISTRATIVA E RELAÇÕES TRABALHISTAS NO SETOR PÚBLICO 143

47 Ata de reunião, 1/8/1995. to. Em muitas entrevistas nota-se que não há continuida-
48 A ADB é a associação que menos participou das reuni- de-memória no processo de negociação.
ões do Fórum no período 1994-1998. Houve até propos- 66 Ata de reunião, 17/7/1997.
ta de desfiliação desta entidade, mas decidiu-se por
mantê-la no FCTE.
49 Este fato é reconhecido pelos negociadores do MARE BIBLIOGRAFIA
nas entrevistas concedidas.
50 Não apresento esta informação por entidade apenas ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de. (1996), Crise
para manter certa discrição acerca das finanças de cada econômica e interesses organizados. São Pau-
entidade individualmente. lo, Edusp.
51 Por exemplo, a posição do governo contrária à conces- AXELROD, R. (1984), The evolution of cooperation.
são de reajustes salariais a todos os servidores públicos Nova York, Basic Books.
respaldava-se muito no fato de que qualquer aumento
para os servidores da ativa implica também aumento BACCARO, Lucio e LOCKE, Richard M. (1996), Public
para os aposentados, o que oneraria excessivamente a sector reform and union participation: the case
folha de pagamentos. of the Italian pension reform. Cambridge, MIT
52 Refere-se ao PCC. Sloan School of Management Working Paper,
53 Em abril o Fórum recusou-se a comparecer a uma September.
audiência no MARE, argumentando que as entidades
BARBERIS, Peter (ed.). (1997), The civil service in an
ainda não tinham posição definida sobre a reforma,
pois não tiveram tempo de discutir com suas bases. Há
era of change. Aldershot, Inglaterra/Brookfi-
reclamações de que o Fórum tem demorado muito a se eld, EUA, Dartmouth Publishing Company Ltd.
reunir. Ata de reunião, 6/4/1995. BEAUMONT, P.B. (1992), Public sector industrial
54 No mesmo período, o Fórum fez publicar nos jornais de relations. Londres/Nova York, Routledge.
Brasília manisfesto contrário à MP 831/95, em uma
tentativa de ganhar apoio pela ampliação do escopo da __________. (1996), “Public sector industrial relations
discussão. A divulgação do manifesto como uma estra- in Europe”, in Dale Belman et al. (eds.),
tégia do FCTE denota a ausência de canais instituciona- Public sector employment in a time of transiti-
lizados de consulta e negociação com o governo. on, Madison, Wisconsin, Industrial Relations
55 Ata de reunião, 13/7/1995. Research Association.
56 Cf. Folha de S. Paulo, “Funcionários se organizam contra BEKKE, Hans A.G.M. et al. (eds.). (1996), Civil service
projeto de Bresser”, e entrevista com o coordenador do in comparative perspective. Bloomington/In-
Fórum em que este emite opiniões bem contrárias ao dianapolis, Indiana University Press.
conteúdo da reforma.
57 Ata de reunião, 28/7/1995. BELMAN, Dale et al. (eds.). (1996), Public sector
employment in a time of transition. Madison,
58 I d e m .
Wisconsin, Industrial Relations Research Asso-
59 Durante esse processo, aparecem mais claramente os ciation.
problemas de ação coletiva do Fórum. Várias carreiras
buscaram uma definição de carreira típica de Estado que BLAIS, André et al. (1997), Governments, parties, and
excluía boa parte dos membros do FCTE. public sector employees: Canada, United States,
60 Não consegui saber se a secretária-executiva e outras Britain and France. Pittsburgh, University of
autoridades convidadas efetivamente participaram do Pittsburgh Press/McGill-Queen’s University Press.
seminário.
BOEHM, Randolph H. e HELDMAN, Dan C. (1982),
61 Se houve algum encontro formal entre o MARE e o Public employees, unions, and the erosion of
FCTE, não há sobre ele nenhum registro. civic trust: a study of San Francisco in the
62 Ata de reunião, 21/4/1997. 1970s. Frederick, Maryland, Aletheia Books/
63 Ata de reunião com a secretária-executiva do MARE, 5/ University Publications of America Inc.
5/1997.
BRESSER PEREIRA, Luis Carlos. (1998), A reforma do
64 Nesse sentido, intensificam-se as articulações com ou- Estado para a cidadania: a reforma gerencial
tros movimentos de servidores públicos. Ata de reu- brasileira na perspectiva internacional. São
nião, 21/4/1997. Paulo/Brasília, Ed. 34/ENAP.
65 Antes dessa reunião, o FCTE enviou ao Ministério
documento com suas posições sobre o mandato classis-
ta, mas a secretária-executiva não recebeu o documen-
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