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Mandonismo, Coronelismo,

Clientelismo: Uma Discussão


Conceitual
José Murilo de Carvalho

Pode-se argumentar que o problema das relações políticas entre o poder local
e o poder nacional não será resolvido por meio de discussões conceituais. O que
seria necessário é mais pesquisa de campo. Historiadores, sem dúvida, tenderiam a
apoiar esse ponto de vista. Há momentos, no entanto, em que o acúmulo de
pesquisas passa a ter rendimento decrescente porque as idéias começam a girar em
roda, sem conseguir avançar devido a confusões ou imprecisões conceituais.
Nesses momentos convém parar para revisão e tentar esclarecer conceitos e
teorias.
Parece-me que este é um desses momentos nos estudos de poder local e
suas relações com o Estado nacional no Brasil. Há imprecisão e inconsistência no
uso de conceitos básicos como mandonismo, coronelismo, clientelismo,
patrimonialismo, feudalismo. A dificuldade não é certamente privilégio brasileiro,
uma vez que tais conceitos são reconhecidamente complexos. Basta, como
exemplo, mencionar a imensa literatura produzida em torno do fenômeno do
clientelismo, as discussões sobre o conteúdo deste conceito e as dificuldades em
empregá-lo de maneira proveitosa. No caso brasileiro, não só conceitos mais
universais, como clientelismo e patrimonialismo, mas também noções mais
específicas, como coronelismo e mandonismo, estão a pedir uma tentativa de
revisão como auxílio para o avanço da pesquisa empírica, por mais árida e inglória
que seja a tarefa. É o que me proponho fazer neste artigo. A ênfase será nos
conceitos de mandonismo, coronelismo e clientelismo, mas não poderá ser evitada
referência às noções correlatas de patrimonialismo e feudalismo.
Começo com o conceito de coronelismo 1. Desde o clássico trabalho de Victor
Nunes Leal (1948), o conceito difundiu-se amplamente no meio acadêmico e
aparece em vários títulos de livros e artigos. No entanto, mesmo os que citam Leal
como referência, freqüentemente, o empregam em sentido distinto. O que era
coronelismo na visão de Leal? Em suas próprias palavras: "o que procurei examinar
foi sobretudo o sistema. O coronel entrou na análise por ser parte do sistema, mas o
que mais me preocupava era o sistema, a estrutura e a maneira pelas quais as
relações de poder se desenvolviam na Primeira República, a partir do município"
(Leal, 1980:13). Nessa concepção, o coronelismo é um sistema político, uma
complexa rede de relações que vai desde o coronel até o presidente da República,
envolvendo compromissos recíprocos. O coronelismo, além disso, é datado
historicamente. Na visão de Leal, ele surge na confluência de um fato político com
uma conjuntura econômica. O fato político é o federalismo implantado pela
República em substituição ao centralismo imperial. O federalismo criou um novo ator
político com amplos poderes, o governador de estado. O antigo presidente de
Província, durante o Império, era um homem de confiança do Ministério, não tinha
poder próprio, podia a qualquer momento ser removido, não tinha condições de
construir suas bases de poder na Província à qual era, muitas vezes, alheio. No
máximo, podia preparar sua própria eleição para deputado ou para senador 2.
O governador republicano, ao contrário, era eleito pelas máquinas dos
partidos únicos estaduais, era o chefe da política estadual. Em torno dele se
arregimentavam as oligarquias locais, das quais os coronéis eram os principais
representantes. Seu poder consolidou-se após a política dos estados implantada por
Campos Sales em 1898, quando este decidiu apoiar os candidatos eleitos "pela
política dominante no respectivo estado". Segundo Sales, era dos estados que se
governava a República: "A política dos estados [...] é a política nacional" (Sales,
1908:252).
A conjuntura econômica, segundo Leal, era a decadência econômica dos
fazendeiros. Esta decadência acarretava enfraquecimento do poder político dos
coronéis em face de seus dependentes e rivais. A manutenção desse poder
passava, então, a exigir a presença do Estado, que expandia sua influência na
proporção em que diminuía a dos donos de terra. O coronelismo era fruto de
alteração na relação de forças entre os proprietários rurais e o governo e significava
o fortalecimento do poder do Estado antes que o predomínio do coronel. O momento
histórico em que se deu essa transformação foi a Primeira República, que durou de
1889 até 1930.
Nessa concepção, o coronelismo é, então, um sistema político nacional,
baseado em barganhas entre o governo e os coronéis. O governo estadual garante,
para baixo, o poder do coronel sobre seus dependentes e seus rivais, sobretudo
cedendo-lhe o controle dos cargos públicos, desde o delegado de polícia até a
professora primária. O coronel hipoteca seu apoio ao governo, sobretudo na forma
de votos. Para cima, os governadores dão seu apoio ao presidente da República em
troca do reconhecimento deste de seu domínio no estado. O coronelismo é fase de
processo mais longo de relacionamento entre os fazendeiros e o governo. O
coronelismo não existiu antes dessa fase e não existe depois dela. Ele morreu
simbolicamente quando se deu a prisão dos grandes coronéis baianos, em 1930. Foi
definitivamente enterrado em 1937, em seguida à implantação do Estado Novo e à
derrubada de Flores da Cunha, o último dos grandes caudilhos gaúchos. O próprio
Leal é incoerente ao sugerir um renascimento do coronelismo embutido na tentativa
dos presidentes militares de estabelecer contato direto entre o governo federal e os
municípios, passando por cima dos governadores (Leal, 1980:14). A nova situação
nada tinha a ver com a que descreveu em sua obra clássica.
Essa visão do coronelismo distingue-o da noção de mandonismo. Este talvez
seja o conceito que mais se aproxime do de caciquismo na literatura hispano-
americana. Refere-se à existência local de estruturas oligárquicas e personalizadas
de poder. O mandão, o potentado, o chefe, ou mesmo o coronel como indivíduo, é
aquele que, em função do controle de algum recurso estratégico, em geral a posse
da terra, exerce sobre a população um domínio pessoal e arbitrário que a impede de
ter livre acesso ao mercado e à sociedade política. O mandonismo não é um
sistema, é uma característica da política tradicional. Existe desde o início da
colonização e sobrevive ainda hoje em regiões isoladas. A tendência é que
desapareça completamente à medida que os direitos civis e políticos alcancem
todos os cidadãos. A história do mandonismo confunde-se com a história da
formação da cidadania.
Na visão de Leal, o coronelismo seria um momento particular do
mandonismo, exatamente aquele em que os mandões começam a perder força e
têm de recorrer ao governo. Mandonismo, segundo ele, sempre existiu. É uma
característica do coronelismo, assim como o é o clientelismo. Ao referir-se ao
trabalho de Eul-Soo Pang, que define coronelismo como exercício de poder
absoluto, insiste: "não é, evidentemente, ao meu coronelismo que se refere", e
continua: "não há uma palavra no meu livro pela qual se pudesse atribuir o status de
senhor absoluto ao coronel, ou às expressões pessoais de mando do sistema
coronelista". Mais ainda: "Em nenhum momento, repito, chamei o coronel de senhor
absoluto" (idem:12-13; Pang, 1979).
Boa parte da literatura brasileira, mesmo a que se inspira em Leal, identifica
coronelismo e mandonismo. Essa literatura contribuiu, sem dúvida, para esclarecer o
fenômeno do mandonismo. Da imagem simplificada do coronel como grande
latifundiário isolado em sua fazenda, senhor absoluto de gentes e coisas, emerge
das novas pesquisas um quadro mais complexo em que coexistem vários tipos de
coronéis, desde latifundiários a comerciantes, médicos e até mesmo padres. O
suposto isolamento dos potentados em seus domínios também é revisto. Alguns
estavam diretamente envolvidos no comércio de exportação, como os coronéis
baianos da Chapada Diamantina, quase todos se envolviam na política estadual,
alguns na política federal (Carone, 1971; Pang, 1979; Machado Neto et alii, 1972;
Queiroz, 1975; Sá, 1974; Silva, 1975; Vilaça e Albuquerque, 1965; Campos, 1975).
Mas o fato de esta literatura ter tornado sinônimos os conceitos de coronelismo e
mandonismo foi negativo. Alguns autores encontraram mesmo um coronelismo
urbano (Reis, 1971), ou um coronelismo sem coronéis (Banck, 1974; 1979). O
conceito atinge, nesses casos, uma amplitude e uma frouxidão que lhe tiram o valor
heurístico.
Outro conceito confundido com o de coronelismo é o de clientelismo. Muito
usado, sobretudo por autores estrangeiros escrevendo sobre o Brasil, desde o
trabalho pioneiro de Benno Galjart (1964; 1965), o conceito de clientelismo foi
sempre empregado de maneira frouxa. De modo geral, indica um tipo de relação
entre atores políticos que envolve concessão de benefícios públicos, na forma de
empregos, benefícios fiscais, isenções, em troca de apoio político, sobretudo na
forma de voto. Este é um dos sentidos em que o conceito é usado na literatura
internacional (Kaufman, 1977). Clientelismo seria um atributo variável de sistemas
políticos macro e podem conter maior ou menor dose de clientelismo nas relações
entre atores políticos. Não há dúvida de que o coronelismo, no sentido sistêmico
aqui proposto, envolve relações de troca de natureza clientelística. Mas, de novo, ele
não pode ser identificado ao clientelismo, que é um fenômeno muito mais amplo.
Clientelismo assemelha-se, na amplitude de seu uso, ao conceito de mandonismo.
Ele é o mandonismo visto do ponto de vista bilateral. Seu conteúdo também varia ao
longo do tempo, de acordo com os recursos controlados pelos atores políticos, em
nosso caso pelos mandões e pelo governo.
De algum modo, como o mandonismo, o clientelismo perpassa toda a história
política do país. Sua trajetória, no entanto, é diferente da do primeiro. Na medida em
que o clientelismo pode mudar de parceiros, ele pode aumentar e diminuir ao longo
da história, em vez de percorrer uma trajetória sistematicamente decrescente como
o mandonismo. Os autores que vêem coronelismo no meio urbano e em fases
recentes da história do país estão falando simplesmente de clientelismo. As relações
clientelísticas, nesse caso, dispensam a presença do coronel, pois ela se dá entre o
governo, ou políticos, e setores pobres da população. Deputados trocam votos por
empregos e serviços públicos que conseguem graças à sua capacidade de influir
sobre o Poder Executivo. Nesse sentido, é possível mesmo dizer que o clientelismo
se ampliou com o fim do coronelismo e que ele aumenta com o decréscimo do
mandonismo. À medida que os chefes políticos locais perdem a capacidade de
controlar os votos da população, eles deixam de ser parceiros interessantes para o
governo, que passa a tratar com os eleitores, transferindo para estes a relação
clientelística.
Exemplo claro dessa situação é o da cidade que na década de 60 era
dominada por duas famílias, cujo poder se baseava simplesmente na capacidade de
barganhar empregos e benefícios públicos em troca de votos (Carvalho, 1966). As
famílias não tinham recursos próprios, como os coronéis, e o fenômeno não era
sistêmico, embora houvesse vínculos estaduais e federais. Por vários anos as duas
famílias mantiveram o controle político da cidade, alternando-se no poder. Os
resultados eleitorais eram previstos de antemão com precisão quase matemática.
Os votos tinham dono, eram de uma ou de outra família. Tratava-se de um caso
exacerbado de clientelismo político exercido num meio predominantemente urbano.
Não se tratava de coronelismo.
Temos, assim, três conceitos relacionados, mas não sinônimos, guardando
cada um sua especificidade, além de representarem curvas diferentes de evolução.
O coronelismo retrata-se com uma curva tipo sino: surge, atinge o apogeu e cai num
período de tempo relativamente curto. O mandonismo segue uma curva sempre
descendente. O clientelismo apresenta uma curva ascendente com oscilações e
uma virada para baixo nos últimos anos. Os três conceitos, assim concebidos,
mantêm uma característica apontada com razão por Raymond Buve (1992) como
essencial em uma abordagem histórica: a idéia de diacronia, de processo, de
dinamismo.
Mas não se resolvem com isso os problemas relacionados com os três
conceitos. O menos polêmico deles talvez seja o de mandonismo, vamos deixá-lo
em paz. Quanto ao clientelismo, as divergências são grandes. Na literatura
internacional, muitos não concordam em restringi-lo à idéia de atributo de um
sistema; outros querem aplicá-lo apenas à política local; outros ainda o vêem como
um sistema global (Scott, 1977; Clapham, 1982; Lemarchand, 1981; Landé, 1983).
Não seria possível nas dimensões deste artigo retomar a discussão desse conceito
além do uso que dele é feito no Brasil. Vamos retomá-lo em conexão com as críticas
ao conceito de coronelismo de Leal.
A crítica mais contundente, quase virulenta, foi feita por Paul Cammack (1979;
1982), e foi respondida com igual contundência por Amilcar Martins Filho (1984).
Como bem observa este último, o principal alvo de Cammack é a interpretação
clientelística da política brasileira durante a Primeira República, que ele, Cammack,
identificaria com o coronelismo. Contra essa interpretação Cammack propõe retomar
a visão tradicional de um sistema político dominado pelos proprietários rurais cujos
interesses seriam representados pelo Estado. Já vimos que coronelismo e
clientelismo não se confundem e por aí a crítica erra o alvo. Martins Filho limita-se
em sua resposta a salvar a abordagem clientelística. Mas pode-se examinar o
conteúdo da crítica naquilo que atinge o coronelismo como sistema. O ponto central,
a meu ver, é a negação, por Cammack, da validade da idéia de compromisso
baseada na troca dos votos controlados pelos coronéis pela delegação de poderes
do governo.
Cammack nega o poder dos coronéis de controlar os votos e também o valor
do voto como mercadoria política. Quanto à capacidade de controle do voto, há
consenso entre testemunhos da época e estudiosos de que ela existia. Ela se dava,
como vimos, até mesmo em contextos urbanos e depois da democratização de
1945. Quanto ao valor do voto como mercadoria, a crítica faz sentido, a votação
pouco valia na época. Há amplas evidências sobre fraudes escandalosas que
acompanhavam o processo eleitoral em todas as suas fases. O coronel podia
controlar os votantes e manipular as atas eleitorais, mas quem definia a apuração
dos votos e reconhecia os deputados era o próprio Congresso em acordo com o
presidente da República. Esse foi o acordo negociado por Campos Sales com os
governadores. A apuração final podia inverter o resultado das atas. Uma testemunha
ocular do processo de reconhecimento na Câmara em 1909 observa: "Os
reconhecimentos de Goiás, Rio de Janeiro e Distrito Federal só se farão quando os
chefes chegarem a acordo. Para o caso as eleições nada estão valendo" (Vieira,
1980).
Se aceita, a crítica quebra um dos pés do compromisso coronelista, qual seja,
a dependência do governo em relação aos coronéis para a produção de votos. A
crítica pode ser considerada válida se os coronéis forem tomados individualmente
em sua relação com os governadores. Mesmo aí haveria exceções, pois certos
coronéis, como os da Bahia, podiam enfrentar os governadores até no terreno
militar. Mas mesmo sem recorrer a esses casos excepcionais, a idéia do
compromisso coronelista pode ser mantida sem que se dê ao voto peso decisivo. Se
os governadores podiam prescindir da colaboração dos coronéis tomados
isoladamente, o mesmo não se dava quando considerados em conjunto. A
estabilidade do sistema como um todo exigia que a maioria dos coronéis apoiasse o
governo, embora essa maioria pudesse ser eventualmente trocada. As
manipulações dos resultados eleitorais sempre beneficiavam um grupo em
detrimento de outro e tinham um custo político. Se entravam em conflito com um
número significativo de coronéis, os governadores se viam em posição difícil, se não
insustentável. Basta mencionar os casos da Bahia, de Goiás, do Ceará e de Mato
Grosso. Em todos eles, os governadores foram desafiados, humilhados e mesmo
depostos. São também conhecidos os casos de duplicatas de assembléias
estaduais, de bancadas federais e até mesmo de governadores. As duplicatas de
assembléias eram no mínimo embaraçosas para os governadores e podiam
preparar o caminho para a intervenção do governo federal, numa confirmação da
natureza sistêmica do coronelismo. Muitas vezes, rebeliões de coronéis eram
incentivadas pelo governo federal para favorecer oligarquias rivais nos estados.
Um mínimo de estabilidade do sistema exigia algum tipo de entendimento
com os coronéis, ou parte deles, sendo de importância secundária que a
contrapartida do coronel se concretizasse exclusivamente em votos. Bastava o apoio
tácito, a não rebelião. Se tudo dependesse do voto, seria de esperar uma luta maior
por seu controle, com a conseqüência de que a participação eleitoral teria atingido
proporções muito maiores do que os míseros 2% ou 3% da população. Com essa
qualificação, a tese de Leal continua de pé.
Outra crítica de Cammack tem a ver com o velho debate entre classe
e following, travado pela primeira vez no Brasil entre Benno Galjart (1964; 1965) e
Guerrit Huizer (1965). Cammack acusa Leal de ver os coronéis apenas como atores
políticos e não como produtores, como classe social. Aqui também há que distinguir.
Que Leal considerava os coronéis como classe dominante não pode haver dúvida. O
compromisso coronelista baseava-se exatamente na decadência econômica dessa
classe. É a perda de poder econômico que leva o coronel a necessitar do apoio do
governo para manter sua posição de classe dominante. Mas é verdade que a teoria
é formulada apenas em termos de compromisso político: os coronéis apóiam o
governador, que lhes dá carta branca em seus domínios; os governadores apóiam o
presidente da República, este reconhece a soberania deles nos estados.
Mas, de novo, a falha, se falha há, é apenas formal. Isto por duas razões. A
primeira é que a entrega do controle de cargos públicos aos coronéis tem
evidentemente um sentido que vai muito além do político. Não é preciso, por
exemplo, demonstrar que o papel de um juiz de paz, de um juiz municipal, de um
delegado de polícia ou de um coletor de impostos está estreitamente vinculado à
sustentação dos interesses econômicos dos donos de terra e dos grandes
comerciantes. As tarefas do juiz e do delegado eram importantes para o controle da
mão-de-obra e para a competição com fazendeiros rivais. Ser capaz de oprimir ou
proteger os próprios trabalhadores ou de perseguir os trabalhadores dos rivais
fazendo uso da polícia era um trunfo importante na luta econômica. Como observou
Oliveira Vianna (1949), a justiça brasileira caracterizava-se, nessa época, pelas
figuras do "juiz nosso", do" delegado nosso", isto é, era uma justiça posta a serviço
dos interesses dos mandões. O coletor de impostos, por seu lado, podia, pela ação,
ou inação, afetar diretamente a margem de lucro dos coronéis. Até mesmo uma
professora primária era importante para conservar valores indispensáveis à
sustentação do sistema. Ignorar esses aspectos dos cargos públicos é que seria
separar artificialmente o político do econômico. No coronelismo, como definido por
Leal, o controle do cargo público é mais importante como instrumento de dominação
do que como empreguismo. O emprego público adquire importância em si, como
fonte de renda, exatamente quando o clientelismo cresce e decresce o coronelismo.
Em segundo lugar, era raro que os interesses econômicos de classe
assumissem o primeiro plano nas lutas locais da Primeira República. Em geral, isto
só se dava em momentos de tentativas de criação ou aumento de impostos pelos
governos estaduais. Os interesses mais amplos dos coronéis como classe eram
raramente, se jamais o foram, desafiados pelos governos ou pelos trabalhadores.
Não se colocava em questão o domínio dos coronéis como classe. Esta é uma
premissa que perpassa toda a argumentação de Leal e de fato a torna inteligível. O
conflito assumia, assim, quase sempre, característica de disputa política entre
coronéis ou grupos de coronéis, entrando os governos estaduais e federal seja como
juiz, seja como provocador, seja ainda como aliado de uma das facções. Não havia
movimentos organizados de trabalhadores que pudessem colocar em xeque o
domínio do senhoriato. A única organização de setores dominados verificava-se nos
movimentos messiânicos e no cangaço. Mas messianismo e cangaço atingiam o
domínio da classe proprietária apenas indiretamente. Eram vítimas fáceis da
repressão e da cooptação, ou de ambas (Queiroz, 1977; Monteiro, 1974; Della Cava,
1970). Leal não ignorava nem menosprezava o lado econômico em sua teoria do
coronelismo. Uma de suas inovações em relação à teoria social da época foi
exatamente fugir aos reducionismos em voga, econômicos, sociológicos, culturais ou
psicológicos. Sua análise incorpora contribuições de várias disciplinas e as integra
no conceito de sistema coronelista (Carvalho, 1980c).
Mas as divergências não terminam aí. Como a polêmica entre Martins Filho e
Cammack indica, estão em jogo conceitos sociológicos e políticos fundamentais
como clientelismo, feudalismo e patrimonialismo, representação e cooptação. Uso a
polêmica para entrar na discussão do emprego desses conceitos.
Martins Filho acusa Cammack de cometer uma impropriedade conceitual ao
vincular patrimonialismo e representação de interesses, ao mesmo tempo que o
próprio Cammack aponta a inconsistência da literatura sobre o coronelismo que
vincularia feudalismo e cooptação. A meu ver, pelos argumentos expostos até agora,
tanto Martins Filho como Cammack se equivocam ao colocar Nunes Leal dentro da
tradição "feudalista" que tem em Oliveira Vianna e Nestor Duarte seus mais ilustres
representantes, mais tarde seguidos por Queiroz (Oliveira Vianna, 1920; Duarte,
1939; Queiroz, 1956/57)3. Essa tradição acentua o poder dos potentados rurais e
suas parentelas diante do Estado desde o início da colonização. Os grandes
proprietários são vistos como onipotentes dentro de seus latifúndios, onde, como
disse um cronista, só precisavam importar ferro, sal, pólvora e chumbo. Durante a
Colônia eram alheios, se não hostis, ao poder do governo. Após a Independência,
passaram a controlar a política nacional, submetendo o Estado a seus desígnios. A
formulação mais contundente da tese feudal está em Nestor Duarte. As capitanias
hereditárias seriam, segundo este autor, instituições legitimamente feudais e o
feudalismo teria dominado os três primeiros séculos da história nacional. Pouco teria
mudado após a Independência, pois "o poder político se encerra nas mãos dos que
detêm o poder econômico" (Duarte, 1939:181). A ordem privada, antagônica e hostil
ao Estado como poder público, teria governado soberana durante todo o período
imperial e ainda predominaria à época em que o livro foi escrito. Para ser tolerado
pela ordem privada, o Estado, enquanto tal, omite-se e reduz suas tarefas à mera
coleta de impostos. No resto, o Estado é privatizado e age em função dos interesses
da classe proprietária.
Vimos que Leal, apesar da interpretação de Martins e Cammack, nega
explicitamente vinculação a essa corrente feudalista. Pode-se supor até mesmo,
embora ele tenha negado a hipótese, que seu livro tenha sido uma resposta a
Nestor Duarte. Leal não é nem feudalista, nem economicista, tampouco dicotômico
em sua análise. O poder político não é reduzido ao poder econômico, o Estado e a
ordem privada não se colocam como oposição inconciliável. Mas, mesmo não se
aplicando a crítica a Leal, a observação de Martins Filho sobre o relacionamento
inadequado dos conceitos de feudalismo e patrimonialismo aos de cooptação e
representação se sustenta e merece comentários mais amplos.
O debate é clássico na historiografia brasileira e pode-se dizer que as
posições estão sendo apenas atualizadas e aperfeiçoadas na produção mais
recente. Ao lado do" feudalista" Nestor Duarte, há o" patrimonialista" Raymundo
Faoro, cuja tese inverte o argumento de Nestor Duarte. O Brasil seguiu a evolução
de Portugal que desde o século XIV se havia livrado dos fracos traços de feudalismo
e implantado um capitalismo de Estado de natureza patrimonial. Aos poucos formou-
se um estamento burocrático, instrumento de domínio do rei que se tornou
independente do próprio rei. A colonização foi empreendimento capitalista-
mercantilista conduzido pelo rei e por esse estamento. O estamento, minoria
dissociada da nação, é que domina, dele saindo a classe política, a elite que
governa e separa governo e povo, Estado e nação. O capitalismo mercantilista
monárquico, com seu estamento burocrático, bloqueou a evolução do capitalismo
industrial em Portugal e no Brasil e, portanto, também a sociedade de classes e o
Estado democrático-representativo (Faoro, 1958) 4.
Uma linha intermediária entre Duarte e Faoro é seguida por Fernando
Uricoechea (1978). Partindo de sólida base weberiana, Uricoechea interpreta o
Brasil imperial com o auxílio do tipo ideal de burocracia patrimonial. Os dois termos
são em parte conflitantes, desde que burocracia é tomada no sentido weberiano de
racionalização e modernização da máquina do Estado, enquanto o patrimonial tem a
ver com uma forma de dominação tradicional ligada à expansão do poder pessoal do
monarca. É exatamente no conflito dialético entre os dois fenômenos que o autor vê
a natureza da política brasileira desde a Colônia: um misto de crescente
burocratização e de decrescente prebendalização ou patrimonialismo. Estado e
senhoriato estabeleceram relação dinâmica de complementação e antagonismo. O
Estado português, e depois o brasileiro, não possuíam recursos humanos e
materiais suficientes para administrar a Colônia e, posteriormente, o país
independente. Fazia-se necessário o recurso ao poder privado na forma de serviços
litúrgicos, cujo exemplo principal foi a Guarda Nacional. Por seu lado, o senhoriato
não conseguiu desenvolver formas de solidariedade corporativa capazes de
possibilitar o enfrentamento do monarca, enquanto a economia escravista não lhes
permitia a consolidação estamental que caracterizou o feudalismo ocidental. A idéia
de compromisso foge ao dualismo de Faoro e também ao reducionismo de Nestor
Duarte, aproximando-se da abordagem de Leal.
Análise matizada também é a de Simon Schwartzman (1970). Partindo das
mesmas distinções weberianas, trabalhadas por Bendix (Weber, 1964; Bendix,
1962), de feudalismo e patrimonialismo e de suas ligações com as formas políticas
modernas, Schwartzman distingue evoluções diferentes nas regiões brasileiras. A
principal delas tem a ver com o estilo patrimonial-cooptativo característico do
Nordeste e de Minas Gerais e o estilo feudal-representativo próprio de São Paulo.
Em Minas, a economia mineradora, marcada por forte presença da administração
colonial, e a subseqüente decadência econômica durante o Império teriam levado a
província e depois o estado à dependência do poder central, ao desenvolvimento do
clientelismo e da cooptação como forma de relacionamento político. Em contraste, a
tradição de independência dos bandeirantes paulistas durante a Colônia e a pujança
econômica trazida pelo café levaram essa parte do país a desenvolver uma relação
de maior autonomia em relação ao poder federal, baseada na representação dos
interesses da elite local. O contraste entre os dois estilos seria, na visão de
Schwartzman, uma das principais chaves para entender o enigma brasileiro.
Com relação às três últimas posições, elas podem ser contestadas em termos
empíricos. A existência do onipotente estamento burocrático de Faoro é de difícil
comprovação empírica. Outros trabalhos sobre a burocracia imperial mostram um
quadro fragmentado, antes que unificado (Carvalho, 1980a). O próprio estudo de
Uricoechea postula uma relação distinta entre burocracia e senhoriato rural, o
mesmo acontecendo com recente trabalho de Graham (1990). A tese de
Schwartzman sobre a política de representação de interesses de São Paulo é
contestada por estudos do corporativismo dos industriais paulistas na década de 30
(Costa, 1991). No entanto, do ponto de vista teórico e conceitual ambos são
consistentes. A terminologia empregada segue com razoável precisão os tipos ideais
weberianos e mantém coerência em relação às conseqüências teóricas derivadas
desses tipos para a evolução política do país. Isto é, da postulação do
patrimonialismo deriva um estilo político baseado na cooptação, no clientelismo, no
populismo, no corporativismo de Estado. Ao reverso, da postulação do feudalismo,
da independência do senhoriato rural em relação ao Estado, deriva um estilo político
baseado na representação de interesses, nos partidos, na ideologia.
A mesma coerência não se dá com outros trabalhos sobre o tema. Já vimos a
crítica de Martins Filho a Cammack relativa a esse ponto. Dentro da lógica
weberiana, a conclusão da existência de um sistema representativo dos interesses
dos proprietários rurais deveria vir da premissa feudalista de Nestor Duarte, criticada
por Cammack. Insistir na fraqueza do senhoriato rural perante o Estado e daí
deduzir a existência de um Estado representativo desse mesmo senhoriato parece,
de fato, algo estranho. Foge não só à lógica weberiana mas também à análise
marxista. Na formulação de Marx, sem que aqui dele divirja Weber, o modo
capitalista de produção, base da política de representação de interesses, evolui do
modo feudal de produção. Como observa J. P. Nettl (1968), não foi por acaso que
Marx deixou de enfatizar o Estado para se concentrar nas classes ao se transferir da
Alemanha para a Inglaterra, onde a transição se deu de modo exemplar. O Partido
Comunista do Brasil estava sendo coerente, embora não necessariamente lúcido, ao
insistir na tese do feudalismo brasileiro, do qual se evoluiria para o capitalismo e daí
para o socialismo. Nem mesmo o dissidente marxista Caio Prado Jr. negava a
seqüência, apenas achava que o país já era há muito capitalista e estava, portanto,
pronto para o socialismo, sem ter de passar antes pela revolução burguesa 5. Nesse
campo, a diferença entre Marx e Weber com relação à análise da evolução das
sociedades ocidentais está no fato de que o primeiro se concentra na seqüência
feudalismo-capitalismo, ao passo que Weber admite também, mesmo no Ocidente, a
alternativa derivada do patrimonialismo. Marx relega a última possibilidade ao modo
asiático de produção (Marx, 1971).
Outro autor que também usa os conceitos de maneira pouco consistente é
Richard Graham (1990; 1994). Em sua bem pesquisada obra sobre a sociedade
brasileira durante o Império, que traz várias contribuições importantes, Graham
retoma a tese da hegemonia e o predomínio dos senhores de terra sobre o Estado.
A vida dos gabinetes, segundo Graham, dependia tanto, se não mais, dos líderes
locais do que o oposto. Como para esse autor qualquer concepção de Estado que
não implique a dominação de uma classe é abstração teórica ou, pelo menos,
inaplicável ao Brasil, só lhe resta postular o domínio da política imperial pela classe
dominante rural (Graham, 1994:536). Até aí tudo bem. Como vimos, esta é a tese de
Nestor Duarte e Queiroz. O problema conceitual surge quando Graham trabalha o
tempo todo com a noção de clientelismo, de relações patrão-cliente. O clientelismo
seria a marca característica do sistema político imperial: "Pode-se, pois, afirmar que
o elemento decisivo da política brasileira no século XIX [...] foi o clientelismo"
(idem:544). Ora, qualquer noção de clientelismo implica troca entre atores de poder
desigual. No caso do clientelismo político, tanto no de representação como no de
controle, ou burocrático, para usar distinção feita por Clapham (1982), o Estado é a
parte mais poderosa. É ele quem distribui benefícios públicos em troca de votos ou
de qualquer outro tipo de apoio de que necessite. O senhoriato rural seria a clientela
do Estado. Não é certamente esta a visão de Graham sobre a relação de poderes.
Seria mais lógico para ele considerar o Estado como clientela do senhoriato. Mas
não há nada em seu texto justificando essa reviravolta no conceito de clientelismo.
Outra alternativa seria retornar à tese de Nestor Duarte, deixando de lado sua
própria evidência sobre práticas clientelísticas.
A visão patrimonial de Uricoechea implica reconhecer maior poder ao
senhoriato rural do que a abordagem clientelista-classista de Graham. Na relação
patrimonial, o Estado vai além da simples distribuição de empregos públicos em
troca de apoio. Ele se vê forçado a delegar boa parte da administração local, se não
toda ela, aos donos de terra. Na formulação de Bendix, há "compromissos entre as
forças opostas que dão aos chefes locais completa autoridade sobre seus
dependentes, na medida em que isto é compatível com os interesses fiscais e
militares do governante" (Bendix, 1962:356). O serviço litúrgico desses particulares é
exercido gratuitamente, não constituindo, portanto, uma tarefa burocrática do
Estado.
No Império, a Guarda Nacional foi a grande instituição patrimonial que ligou
proprietários rurais ao governo. Ela não foi criada por proprietários, nem era uma
associação que os representasse. Foi criada pelo governo durante a Regência,
inicialmente para fazer face aos distúrbios urbanos desencadeados após a
abdicação do imperador e sua inspiração era a guarda francesa, uma organização
burguesa (Castro, 1977). Posteriormente é que foi sendo transformada no grande
mecanismo patrimonial de cooptação dos proprietários rurais. Daí os muitos conflitos
entre seus oficiais e outras autoridades do governo ou eletivas, como juízes
municipais, juízes de paz e padres, conflitos estes analisados por Thomas Flory
(1981). Os oficiais da Guarda não apenas serviam gratuitamente como pagavam
pelas patentes e freqüentemente fardavam as tropas com recursos do próprio bolso.
A escolha democrática dos oficiais, por eleição, foi aos poucos sendo eliminada para
que a distribuição de patentes de oficiais correspondesse o melhor possível à
hierarquia social e econômica. Em contrapartida, a Guarda colocava nas mãos do
senhoriato o controle da população local.
Não se resumia à Guarda Nacional o ingrediente patrimonial do sistema
imperial. Os delegados, delegados substitutos, subdelegados e subdelegados
substitutos de polícia, criados em 1841, eram também autoridades patrimoniais, uma
vez que exerciam serviços públicos gratuitamente. O mesmo pode ser dito dos
inspetores de quarteirão, que eram nomeados pelos delegados. Praticamente toda
tarefa coercitiva do Estado no nível local era delegada aos proprietários. Algumas
tarefas extrativas, como a coleta de certos impostos, eram também contratadas com
particulares. O patrimonialismo gerava situações extremas como a de um município
de Minas Gerais onde os serviços patrimoniais, assim como os cargos eletivos de
juiz de paz, vereador e senador estavam nas mãos de uma só família. Treze
pessoas ligadas por laços de parentesco ocupavam quase todos os postos, algumas
acumulavam cargos eletivos e patrimoniais, como o de vereador e os de
comandante da Guarda Nacional e subdelegado (ver A Reforma, 26/10/1869, p. 3).
O Estado utilizava ainda os serviços da Igreja para executar suas tarefas: todos os
registros de nascimento, de casamento, de morte eram feitos pelo clero e
reconhecidos pelo Estado. Durante boa parte do período imperial, os padres tinham
também papel importante nas eleições, que eram realizadas dentro das igrejas. Eles
foram também encarregados de informar ao governo sobre a existência de terras
públicas nos municípios, quando da aplicação da lei de terras de 1850.
A grande divergência que essa abordagem tem com a de Graham, é que nela
a iniciativa é do Estado. A Guarda era uma organização criada pelo governo e
controlada pelo ministro da Justiça; os cargos de delegado e subdelegado de polícia
foram criados para esvaziar as funções dos juízes de paz, autoridades eletivas. Na
medida em que os proprietários rurais controlavam a eleição dos juízes de paz, o
esvaziamento do poder destes em benefício de uma autoridade patrimonial era uma
perda de poder para aqueles. Os proprietários nunca se organizaram em estamento
como no feudalismo, nem em partidos políticos 6. Organizações de proprietários
surgiram apenas às vésperas da passagem da lei que libertou o ventre escravo
(Pang, 1981). Sintomaticamente, essas organizações reagiam contra uma ação do
governo que consideravam radicalmente contrária a seus interesses. O próprio
imperador foi por eles acusado de traição nacional por favorecer a medida
abolicionista.
A tendência era claramente no sentido de reduzir, até a eliminação, os
resíduos patrimoniais da administração em favor da burocracia do Estado. Inúmeros
conflitos surgidos em função do comportamento das autoridades patrimoniais, como
os delegados e oficiais da Guarda, começaram já no Império a ser resolvidos pelo
recurso a autoridades burocráticas, como os juízes de direito e oficiais da polícia. Na
República, as tarefas de manutenção da ordem passaram todas para a burocracia,
na medida em que delegados se tornaram funcionários públicos e os estados
aumentaram rapidamente o efetivo de suas polícias militares que substituíram a
Guarda na sua função original. A Igreja também foi separada do Estado, tendo sido
instituído o registro civil. O coronelismo surgiu nesse momento, com o recuo do
patrimonialismo e o avanço da burocracia.
A essa altura, pode-se voltar à pergunta inicial e procurar saber se toda essa
discussão conceitual não é inútil disputa acadêmica. Sem propósito de querer
introduzir rigidez desnecessária, espero ter mostrado a vantagem que teria para a
pesquisa maior precisão na definição de conceitos básicos. Mais ainda, espero ter
indicado que na seleção e uso dos conceitos aqui discutidos estão embutidas visões
macrossociais distintas da evolução histórica do país e das características do Brasil
de hoje. A literatura tem demonstrado amplamente, por exemplo, a relação entre
patrimonialismo, corporativismo e autoritarismo (Schwartzman, 1977); a
complementaridade entre clientelismo e corporativismo (Kaufman, 1977); a aliança
entre clientelismo e populismo (Diniz, 1982). A terminologia usada para discutir o
poder local na Colônia, no Império, ou na Primeira República, reflete visões do Brasil
de hoje, ou mesmo visões mais gerais sobre as leis e tendências das trajetórias das
sociedades.
O importante em todo o debate não é discutir se existiu ou se existe
dominação. Ninguém nega isto. O problema é detectar a natureza da dominação.
Faz enorme diferença se ela procede de um movimento centrado na dinâmica do
conflito de classes gerado na sociedade de mercado que surgiu da transformação do
feudalismo na moderna sociedade industrial, via contratualismo, representação de
interesses, partidos políticos, liberalismo político; ou se ela se funda na expansão
lenta do poder do Estado que aos poucos penetra na sociedade e engloba as
classes via patrimonialismo, clientelismo, coronelismo, populismo, corporativismo. É
esta diferença que faz com que o Brasil e a América Latina não sejam os Estados
Unidos ou a Europa, que sejam o Outro Ocidente, na feliz expressão de José G.
Merquior7.
(Recebido para publicação em outubro de 1996)
NOTAS:

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 *
 *
 Trabalho apresentado no simpósio sobre" Nation-Building in Latin America: Conflict Between
Local Power and National Power in the Nineteenth Century", em homenagem a Raymond
Buve, Leiden, Holanda, 20-21 de abril de 1995.
 1
. Retomo e expando aqui algumas idéias desenvolvidas no verbete sobre coronelismo incluído
no
Dicionário Histórico-Biográfico, 1930-1983, organizado pelo Centro de Pesquisa e
Documentação de História Contemporânea do Brasil (Cpdoc), da Fundação Getulio Vargas.
 2
. Uma excelente e impiedosa descrição do papel político dos presidentes de província durante
o Império foi feita por João Francisco Lisboa (1864/65) em seu
Jornal de Timon, incluído em
Obras de João Francisco Lisboa.
 3
. Outra vertente dessa corrente chama a atenção para a influência das parentelas nesse
mundo dominado pelos potentados locais. Vejam-se, por exemplo, os trabalhos de L. A. Costa
Pinto,
Lutas de Família no Brasil (Introdução ao seu Estudo) (1949) e Linda Lewin,
Política e Parentela na Paraíba (1993).
 4
. Quem primeiro usou a expressão patrimonialismo para descrever a política brasileira foi
Sérgio Buarque de Holanda que tomou conhecimento da obra de Weber durante estada na
Alemanha. Veja seu
Raízes do Brasil  (1936, cap. V).
 5
. Para a posição ortodoxa marxista, formulada já na década de 20, veja Otávio Brandão (Fritz
Mayer),
Agrarismo e Industrialismo (1924). Para a crítica de Caio Prado Jr., veja seu
A Revolução Brasileira (1966).
 6
. Os partidos políticos imperiais eram coalizões. O liberal reunia proprietários e profissionais
liberais, o conservador compunha-se de proprietários e magistrados. Em todas as questões
que diziam respeito aos interesses dos proprietários, como a da abolição da escravidão, os
dois partidos se dividiam internamente. Ver Carvalho (1980b, cap. 8).
 7
.O
referee  anônimo deste artigo observou que o último parágrafo é "muito concordante com a
visão de Simon Schwartzman". Em havendo tal concordância, ela é motivo para que me
autocongratule.

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