Instituições Participativas, Audiências Públicas Virtuais e Desigualdade Digital: Revisão

Bibliográfica
Gabriel Bornelli Figueiredo

Palavras-chave: audiência pública virtual. democracia participativa. democracia digital

Introdução
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o Estado Brasileiro adotou como
forma de governo a “Democracia Representativa”. Desde então, o poder passou a ser exercido por
representantes eleitos pela população apta a votar, segundo os critérios estabelecidos. Além da
possibilidade de eleger seus representantes, a Carta Magna também previu mecanismos para
permitir a participação direta da sociedade no exercício do poder, como o plebiscito, o referendo e
as leis de iniciativa popular. Além destes, outro importante instrumento de participação popular
instituído na foi a previsão de realização de audiências públicas com entidades da sociedade civil,
função atribuída às Comissões integrantes do Congresso Nacional e de suas Casas, conforme Art.
58, § 2º, inciso II.
As audiências públicas permitem que as pessoas que serão impactadas por uma decisão
administrativa ou legislativa possam se manifestar antes da sua efetivação. Ainda que tenham
caráter consultivo, elas contribuem para o debate, na medida em que servem como um canal para
que os tomadores da decisão possam conhecer diferentes opiniões acerca do tema em debate. Sobre
a importância das audiências públicas, Soares (2002, p. 261) afirma que “Na Administração Pública
a audiência pública - instrumento de conscientização comunitária - funciona como veículo para a
legítima participação dos particulares nos temas de interesse público.”
Um caso que ilustra a relevância deste instrumento foram as audiências públicas realizadas,
em 2018, para tratar de ajustes na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo – LPUOS na
cidade de São Paulo. Na reunião realizada para a Região Central, por exemplo, foi registrado o
credenciamento de mais de 300 participantes, incluindo representantes de universidades,
instituições do terceiro setor, movimentos sociais e moradores da região1.
Com o agravamento da pandemia do Coronavírus (COVID-19) no Brasil, no início de 2020,
diversas medidas recomendadas pelas autoridades sanitárias foram adotadas pelo Estado, em todas

1
Disponível em: https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/marco-regulatorio/zoneamento/audiencias-
publicas/#:~:text=A%20audi%C3%AAncia%20p%C3%BAblica%20que%20registrou,ou%20protestar%20contra%2
0os%20ajustes. Acesso: 04.Dez.2021
as esferas, com o objetivo de minimizar a propagação do vírus. Uma das ações foi a instituição de
normas para promover o distanciamento e o isolamento social da população, acarretando na adoção
de regimes de teletrabalho, quando possível, e ao fechamento temporário de espaços com grande
circulação de pessoas, incluindo repartições públicas.
Nesse sentido, por meio do Ato Legislativo nº 1.464, de março de 2020, a Câmara de
Vereadores do Município de São Paulo determinou a suspensão dos serviços de forma presencial
nas dependências da Câmara por um período de 30 dias, prazo este que foi prorrogado por outros
atos legislativos durante o período mais crítico da crise sanitária (SÃO PAULO, 2020a). Ainda
que, nos meses seguintes, estas medidas tenham sido flexibilizadas, foram mantidas as restrições
de contato presencial entre as pessoas e, principalmente, de reuniões em espaços fechados com
muitos participantes.
Com a impossibilidade de realização de audiências públicas de forma presencial, a solução
adotada pela Câmara dos Vereadores do Município de São Paulo foi a realização das reuniões em
ambientes virtuais, utilizando-se de recursos de transmissão de áudio e vídeo pela internet. Destaca-
se que as ferramentadas adotadas também permitiam a manifestação de cidadãos previamente
inscritos.
Ainda que tenham sido adotadas em caráter excepcional, é importante avaliar os impactos
dessa forma de realização das audiências, considerando que no Brasil, em 2019, apenas 40,6% dos
domicílios possuíam um microcomputador e ainda havia 12,6 milhões de residências sem acesso à
internet (IBGE, 2021). No caso de São Paulo, que é uma cidade marcada por profundas
desigualdades socioeconômicas e de infraestrutura entre as suas diferentes regiões, o “apagão
digital” atinge justamente a parcela da população que é mais carente de políticas públicas e de
atuação efetiva do Estado.
Cabe ressaltar que a desigualdade digital e a importância do acesso à internet foram
reconhecidas pela Comissão de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas que, ao
divulgar suas diretrizes para o enfrentamento da pandemia de COVID-192, listou o acesso à internet
como um elemento fundamental, na medida em que democratiza o acesso às informações. Nesse
documento a ONU sugere que os Estados devem empreender esforços para reduzir as
desigualdades digitais.
Sobre o tema da Democracia Digital, Wilson Gomes faz uma importante reflexão:

[...]se a exclusão digital torna ainda mais pobres partes da comunidade política e
ainda mais vulneráveis certos países e regiões afetados por outras vulnerabilidades,

2
Disponível em: https://www.ohchr.org/Documents/Events/COVID-19_Guidance.pdf. Acesso: 05.Dez.2021
 é a democracia digital ainda democrática? A exclusão digital precisava, então, ser
tratada ao menos como questão tão relevante quanto a exclusão social. (GOMES,
2018, p. 50)
Nos capítulos seguintes será apresentada uma revisão bibliográfica dos seguintes temas:
“Aspectos sobre as Instituições Participativas e as Audiências Públicas”; “As Audiências Públicas
no município de São Paulo” e “Desigualdade Digital”.

Aspectos sobre as Instituições Participativas e as Audiências Públicas

As instituições participativas são definidas como as políticas implementadas pelo estado
com o objetivo de incluir a população na deliberação sobre as políticas públicas. O termo
“instituições participativas” se deve ao fato destas políticas terem, de fato, sido institucionalizadas
pelo estado brasileiro.
Leonardo Avritzer (2008) estudou as diferenças entre as instituições participativas
brasileiras a partir de três exemplos: o Orçamento Participativo, os Conselhos de Políticas e os
Planos Diretores Municipais – a partir das audiências públicas obrigatórias. Cada um desses
exemplos representa um tipo de arranjo institucional que, em função do processo de tomada de
decisão, pode ser classificado em: a) tomada de decisão de baixo para cima: orçamento
participativo (OP); b) partilha de poder, quando governo e sociedade civil participam
simultaneamente – conselhos; c) ratificação pública, quando a população apenas valida a decisão
tomada pelo – plano diretor.
Em função das diferenças de concepção, as instituições variam na sua capacidade de
democratizar o governo, sendo as principais diferenças identificadas entre os arranjos: a) a maneira
como a participação se organiza; b) a maneira como o Estado se relaciona com a participação; c)
as exigências legais sobre a implementação ou não da participação.
Nesse estudo, Avritzer concluiu que:

(...) os desenhos de baixo para cima como o OP são os mais fortemente

democratizantes e distributivos. Os casos dos desenhos de partilhas são os mais
fortemente democratizantes nos caso de oposição à participação por parte da
sociedade política. Os casos de ratificação são os casos mais efetivos quando há
necessidade da sanção por parte do judiciário e do ministério público para a
manutenção das formas de participação previstas em lei. (AVRITZER, 2008, p. 60)
Nesse contexto, as audiências públicas e as consultas populares constituem as principais
técnicas aplicadas para a democratização das relações do Estado com o cidadão, servindo como
instrumentos de concretização da participação popular nas decisões dos órgãos públicos.
 As audiências públicas não apenas sustentam as decisões adotadas como evidenciam a
prática de uma administração mais justa, razoável, transparente e democrática. Elas se
fundamentam no interesse em produzirem-se atos legítimos, do interesse dos particulares em
apresentar argumentos anteriormente à tomada da decisão e do interesse em minimizar erros,
fáticos ou de direito, para as ações realizadas.
Porém, uma audiência pública só atinge os seus objetivos quando permite a participação
efetiva de qualquer cidadão interessado. Para Soares (2002, p. 265), “o que qualifica a audiência
pública, nesse contexto, é a participação oral e efetiva do público no procedimento ordenado, como
parte no sentido jurídico, e não meramente como espectador.” Ela complementa que não se
caracteriza como audiência pública uma sessão que, ainda que aberta ao público, seja passiva,
silenciosa e contemplativa. A autora também destaca a necessidade de se observar um
procedimento forma e previamente estabelecido pois, caso contrário, deixaria de ser uma audiência
pública e se configuraria como uma mera reunião popular.
É importante ressaltar que, autores como Adrián Gurza Lavalle, entendem que a maioria
dos estudos produzidos dispensam um “tratamento romântico” à democracia participativa, e
pontuam que as análises pouco críticas das experiências de participação devem ser superadas por
avaliações mais criteriosas. Lavalle (2011) identifica que, ao longo da história, as promessas
associadas aos benefícios da participação se mostraram irrealizáveis ou infundadas após a
institucionalização em larga escala dos arranjos participativos. Dentre as críticas realizadas, o
questiona: a) a legitimidade dos novos atores da representação e das práticas legitimadoras dos
atores da sociedade civil; b) a racionalidade nas relações entre governo, partidos políticos e
sociedade civil nos espaços de representação; c) a institucionalização dos espaços demandaram a
implementação de rotinas, regimentos, etc., que são prejudiciais aos atores, a partir de uma
percepção dos movimentos sociais; d) não há um diagnóstico sistemático acerca dos efeitos reais
dos arranjos participativos – segundo o autor, o principal foco dos estudos realizados é determinar
o “quão participativa” é a participação, e não os seus resultados.

As Audiências Públicas do município de São Paulo

No âmbito municipal, a Lei Orgânica do Município de São Paulo determina que as
Comissões Permanentes da Câmara Municipal devem, obrigatoriamente, convocar pelo menos
duas audiências públicas durante a tramitação de projetos de lei que versem sobre os seguintes
temas: I - Plano Diretor; II - plano plurianual; III - diretrizes orçamentárias; IV - orçamento; V -
matéria tributária; VI - zoneamento urbano, geo-ambiental e uso e ocupação do solo; VII - Código
de Obras e Edificações; VIII - política municipal de meio-ambiente; IX - plano municipal de
saneamento; X - sistema de vigilância sanitária, epidemiológica e de saúde do trabalhado;. XI -
atenção relativa à Criança e ao Adolescente (SÃO PAULO, 1990).
No Regimento Interno da Câmara Municipal de São Paulo as Audiências Públicas estão
regulamentadas na Seção X – Art. 85 a Art. 88, sendo estabelecidas as regras sobre: a) situações
em que devem ser convocadas as audiências; b) regras de publicidade; c) participantes, incluindo
os tempos para exposição; d) obrigatoriedade de registro de seu conteúdo por meio de atas, notas
taquigráficas e registros dos pronunciamentos escritos (SÃO PAULO, 1991).
Em março de 2020, como parte das medidas de enfrentamento à pandemia da COVID-19,
a Câmara de Vereadores estabeleceu, por meio do Precedente Regimental nº 1/2020, um rito
especial para a aprovação de projetos que tratem de matérias relacionadas à pandemia. Destaca-se
que, dentre as regras aprovadas, ficou dispensada a realização de audiências públicas nas hipóteses
previstas no Art. 41 da Lei Orgânica do Município (SÃO PAULO, 2020b).
Em outubro de 2021, por meio do Ato nº 1.523/21, a Câmara de Vereadores instituiu a
reabertura gradual de seus espaços ao público externo. Com relação às Audiências Públicas, o Art.
3° determinou a possibilidade de realização de audiências híbridas, ou semipresenciais:

Art. 3º Para a realização dos eventos parlamentares nas dependências da Câmara

Municipal de São Paulo, como, por exemplo, sessões solenes, audiências públicas,
reuniões das comissões, será adotado o modelo híbrido, nos ambientes adaptados para
essa finalidade, para participação dos Senhores Vereadores e Senhoras Vereadoras e
do público em geral, limitada a participação presencial do público à ocupação
máxima de 50% (cinquenta por cento) da capacidade dos auditórios e salas nos quais
se realizem.
Sobre o processo de institucionalização da participação na Câmara Municipal de São Paulo,
Breláz e Alves (2013) observaram, a partir de uma análise das audiências públicas do orçamento
entre 1990 e 2010, que após 20 anos da promulgação da Lei Orgânica Municipal foi possível
observar um entendimento socialmente construído acerca da obrigatoriedade das audiências. Se,
nos primeiros anos, os poderes executivo e legislativo negociavam para a não realização de
audiências temáticas ou reuniões técnicas, com o passar dos anos estas se tornaram resistentes a
mudanças.
Nesse estudo, os autores identificaram as variáveis do processo de institucionalização da
participação na CMSP de acordo com três pilares: a) regulativo: a falta de regras sobre a realização
das audiências públicas faz com que a sua condução dependa dos atores envolvidos; b) normativo:
atores como o presidente e outros membros da CFO, relator da LOA e presidente da CMSP
influenciam a condução das audiências e a forma como a participação se estabelece; o tema da
audiência impacta em uma maior ou menor mobilização da sociedade; c) cultural-cognitivo: a
linguagem própria do parlamento, elementos utilizados – tribuna, microfone – e a cultura política
estão em linha com a teatralização da política, com fortes trações de autoritarismo e clientelismo:

Observa-se que muitas audiências são apenas para “cumprir tabela”, cumprir uma
formalidade e que há uma descrença no processo, mostrando que de fato há uma
ilusão de participação, sendo o subsistema sociedade civil muito mais espectador da
discussão entre os subsistemas legislativo e executivo do que ator, partícipe do
processo orçamentário nas audiências públicas do orçamento. (BRELÁZ; ALVES,
2013; p. 816)
Em suas conclusões, Breláz e Alves identificaram pontos de melhoria para aumentar a
participação da sociedade em São Paulo, dentre os quais: a) definição do que é a audiência pública,
impedindo que os atores envolvidos influenciem os processos; b) capacitação dos cidadãos, oferta
de condições para a participação e realização de uma divulgação ampla e bem-feita da agenda de
audiências públicas, além da realização em horários e dias que permitam o comparecimento da
população; c) abertura de novos canais de diálogo que extrapolem a presença física na Câmara e
que permitam que os cidadãos participem com direito à fala, mesmo que à distância.
Em linha com o que sugeriram Breláz e Alves, a adoção de ferramentas tecnológicas, se
bem aplicadas e em regime híbrido, poderia contribuir para melhorar as condições de acesso da
população às audiências.

Desigualdade Digital
O Marco Civil da Internet (Lei nº 12.965 de 2014), que estabelece os princípios, garantias,
direitos e deveres para o uso da Internet no Brasil, determina a meta de promover o direito de acesso
à internet a todos no país, bem como considera, conforme pode ser observado em seu artigo 7º, que
o acesso à internet é essencial ao exercício da cidadania.
Esse entendimento é corroborado na medida em que, cada vez mais, o Estado utiliza as
tecnologias da informação e comunicação como ferramenta para a promoção de políticas públicas,
condição esta ampliada durante o período de enfrentamento da pandemia de COVID-19.
Com a necessidade de adoção de medidas de isolamento social, as aulas passaram a ser
ofertadas de maneira remota, através de aplicativos e comunicação pela internet. Esse cenário
afetou o acesso de milhões de estudantes de baixa renda das escolas e universidades públicas
brasileiras ao ensino. Desta forma, o acesso à internet tornou-se um pré-requisito para o acesso à
Educação, direito fundamental de todos os cidadãos.
 Outra importante política pública realizada durante este período, o Auxílio Emergencial,
concedido às famílias mais vulneráveis, também adotou ferramentas tecnológicas como meio de
pagamento dos benefícios. A solução oferecida pelo Governo Federal contrasta com os estudos que
demonstram que, quanto menor a renda familiar, piores são as condições de acesso à internet.
Em Muniz et al (2021) são apresentados dados que ilustram a desigualdade digital no Brasil,
que é analisada a partir de três formas de exclusão amplamente debatidas entre os pesquisadores:
a) falta de acesso à infraestrutura; b) falta de capacidade técnica para manusear os equipamentos;
c) ter acesso à internet e não saber quais informações buscar ou como fazê-lo – efeito direto da
desigualdade no acesso à educação e cultura. Com relação ao acesso à infraestrutura, foram
apresentados dados de uma pesquisa do Centro de Estudos sobre Tecnologias da Informação e da
Comunicação do Comitê Gestor da Internet Brasil indicando que 20% das pessoas que participaram
da pesquisa, realizada em 2019, não tinham acesso à internet. Os principais motivos apontados
foram a falta de habilidade com o computador, falta de interesse, falta de necessidade e por ser
muito caro.
Senne (2019), ao elaborar um estudo empírico de mapeamento das desigualdades digitais
na cidade de São Paulo, concluiu que, apesar do uso da internet em São Paulo estar acima da média
nacional, as desigualdades na cidade se mostram acentuadas, em função das características
sociodemográficas da população. Ele verificou que, para indivíduos das classes A e B o percentual
de uso da internet está próximo de 90%, enquanto nas classes D e E a estimativa é de cerca de 36%.
Foi também constatada a desigualdade no acesso por faixa etária e escolaridade. Pessoas com 60
anos ou mais e indivíduos com menos tempo de educação formal utilizam menos a internet do que,
respectivamente, pessoas com menos de 60 anos e maior grau de escolaridade formal.
Adicionalmente, foi constatada uma pequena desigualdade por gênero: 82,2% dos homens eram
usuários da internet, enquanto para as mulheres esse número foi de 77,4%. Esse estudo não
dispunha de dados que permitisse correlacionar a desigualdade digital com a desigualdade racial.
É importante destacar que o autor pode constatar variações regionais importantes. Enquanto
em áreas mais ricas, como as subprefeituras do Butantã, Lapa, Pinheiros e Vila Mariana, o uso da
internet atingia cerca de 98% da população, nas áreas dos extremos leste e norte, que estão entre as
regiões mais pobres da cidade, menos da metade dos moradores se conectaram à internet nos três
meses anteriores à pesquisa.
O mapa a seguir, elaborado por Senne, apresenta o percentual de usuários ativos da internet
na cidade de São Paulo no ano de 2016, ilustrando as diferenças de acesso entre as regiões mais
ricas e centrais e as regiões mais pobres e periféricas:
 Figura 1: Percentual de Usuários de Internet por subprefeitura (2016) (Senne, 2019)

A desigualdade digital pode ser diretamente associada às demais formas de exclusão que
marcam a sociedade brasileira e paulistana. Em um estudo sobre a importância da adoção de
medidas para a universalização do acesso à internet, Alfonsin e Chala pontuam:

O problema da deficiência de infraestrutura tecnológica e, por conseguinte, do óbice

de acesso à rede mundial de computadores não é isolado. Pelo contrário, encontra-se
associado à exclusão econômica e à segregação sócio-espacial que constituem uma
realidade irrefutável nas cidades brasileiras e fazem parte de um ciclo vicioso de
fomento às desigualdades que, embora inaugurado no período colonial e agravado
pela forma perversa como se deu a abolição da escravatura no país, precisa ser
enfrentado pelo poder público e pela sociedade civil e rompido com iniciativas que
reconheçam a hierarquia presente nas relações sociais e espaciais brasileiras.
(ALFONSIN; CHALA. 2020. p. 2290)
As autoras concluem que, para se efetivar o direito coletivo e transgeracional à cidade, é
necessária a implementação de políticas públicas de inclusão digital, levando em conta as
peculiaridades do contexto brasileiro de desigualdades.
Bibliografia

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