Voto Nº 005445--99

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a

las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y
nueve.
Acción de inconstitucionalidad de la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ,
representada por JOHNNY ARAYA MONGE, vecino de San José, cédula de
identidad 1-476-624, en su condición de Ejecutivo Municipal, para que se declare
que los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78,
79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e), apartes
5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Código Municipal; los artículos 7 y 19 de
la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Código de
Normas y Procedimientos Tributarios; los artículos 2 al 5 de la Ley 4340/69,
reformada por leyes 5909/76 y 6026/77; los artículos 2 en relación con el 102
y 125, 212 inciso a) y 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas
Terrestres; el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos número
5060/72 y sus reformas; el artículo 13 del Reglamento de la Contratación
Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H/77; la Ley de Planificación
Nacional en general y específicamente sus artículos 9 y 10; los artículos 26
inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de Administración
Pública número 6227/78; los artículos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18
de la Ley de Planificación Urbana número 4240/68; y los artículos 3 y 4 de la
Ley 5691/75, son contrarios a la Constitución Política. Intervienen el entonces
Servicio Nacional de Electricidad, representado por el Presidente de su Junta
Directiva Leonel Fonseca Cubillo, vecino de San José, cédula 1-284-899; el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, representado por el entonces
Presidente Ejecutivo Víctor Evelio Castro Retana, vecino de Aserrí, cédula 1-463-
557; la Procuraduría General de la República, representada por el Procurador
General Adjunto Farid Beirute Brenes, vecino de San José, cédula 1-394-673; el
Ministerio de Hacienda, representado por el entonces titular de esa Cartera
Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, vecino de Curridabat, cédula 1-372-957;
el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, representado
por la Ministra ad interim al momento del informe María Teresa Solís Zamora,
vecina de San José, cédula 1-407-239; el Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal, representado por el entonces Presidente Ejecutivo, Etelberto Jiménez
Piedra, vecino de Desamparados, cédula 1-227-984; el Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados, representado por la entonces Presidente
Ejecutiva Anna Gabriela Ross González, vecina de San José, cédula 1-522-814; y
la Contraloría General de la República, representada por el Contralor General
Luis Fernando Vargas Benavides, vecino de Heredia, cédula 9-007-508.
Resultando
1.- La Municipalidad accionante solicita que se declare la
inconstitucionalidad de las siguientes normas jurídicas: A) Del Código Municipal:
los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80,
85, 90, 96 párrafo segundo, 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e) apartes 5
y 6, 184, 186 y Transitorio I. Señala que el artículo 5 es inconstitucional porque
sobrepone a las competencias municipales las de otros entes descentralizados,
con infracción del artículo 4 del mismo Código; y porque se puede entender que
cualquier atribución legal en favor de esos otros entes es constitucional sin ningún
límite, lo que violenta el artículo 169 de la Constitución Política. También se
señala que en cuanto a las obras y proyectos que allí se mencionan, no es
cuestión de que tales entidades informen y coordinen con las municipalidades,
pues a juicio del accionante, toda obra o proyecto local, si no es de interés
nacional, debe ser ejecutado por la respectiva municipalidad; en cuanto al
artículo 10, se señala que los intereses y servicios locales deben ser atendidos
por la Municipalidad, y por lo tanto, conforme al artículo 169 constitucional, aún
cuando aquélla esté de acuerdo en que otras entidades estatales o privadas
realicen obras o presten servicios locales, no puede ceder una competencia
constitucional suya; el artículo 21 inciso d) se impugna por cuanto define la
competencia del Ejecutivo y del Concejo Municipal, en cuanto a compromisos y
egresos en razón del monto, con lo que se establece una categorización de las
municipalidades en razón de su presupuesto. En este extremo, se señala que la
Constitución Política no tiene categorizadas a las municipalidades y por ello, la
diferenciación establecida en la norma impugnada no puede darse en nuestro
medio; que además, la norma es irracional, atenta contra la autonomía municipal
y lesiona los artículos 140 incisos 3) y 18) de la Constitución, en cuanto otorga
potestades reglamentarias a la Contraloría General de la República; el artículo 63
lo impugna en relación con el Transitorio I., en cuanto permite continuar
funcionando a los concejos municipales distritales, que fueron declarados
inconstitucionales por la Sala Constitucional, solicita que por conexidad y
consecuencia se declare la inconstitucionalidad de la normativa que intente revivir
tales concejos; el numeral 67 párrafo cuarto en cuanto señala que la Contraloría
General de la República debe dar su anuencia para la donación o préstamo no
referido a dinero o valores, cuando fuere de interés para el cantón y en favor de
una institución estatal, también por implicar un control de oportunidad que afecta
la autonomía municipal; del artículo 70 se cuestiona la frase "si guardan
proporción con la situación económica de la corporación", que permite a la
Contraloría General de la República improbar cualquier partida presupuestaria y
porque permite, por su redacción, un control de oportunidad contrario a la
autonomía política de los entes locales; el artículo 71 en cuanto establece que
para dar en garantía real bienes o derechos municipales, se requiere autorización
de la Contraloría General de la República, lo que lesiona la autonomía
administrativa de las municipalidades, pues dicha autorización se otorga o
deniega con base en motivos de oportunidad; el artículo 74, se indica, lesiona la
autonomía municipal, pues cuando se trata de la determinación de las
responsabilidades pecuniarias en que incurran los empleados y funcionarios
municipales en perjuicio de la municipalidad, y con motivo de la custodia o
administración de los fondos y bienes municipales, un órgano extraño como la
Contraloría General de la República, se impone a la Administración Local, a la que
ni siquiera deja actuar; en cuanto al artículo 76, se señala que es inconstitucional,
por hacer diferentes categorías de municipalidades y porque deja en manos de la
Contraloría General de la República y del Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal, fijar los salarios de los Ejecutivos y aprobar sus aumentos, lo cual
lesiona abiertamente la autonomía municipal; el artículo 78 se impugna en cuanto
establece una “previa anuencia” de la Contraloría General de la República para
realizar toda clase de contrataciones con entidades reconocidas como ajenas al
espíritu de lucro, lo que implica un control de oportunidad contrario a la autonomía
administrativa de esos entes. El artículo 79 también establece la "anuencia
previa" de ese órgano contralor, para realizar operaciones con sus inmuebles
cuyo valor sea superior a los cincuenta millones de colones, monto que, además,
constituye una restricción irrazonable; el artículo 80 se impugna en cuanto
permite el control por parte de la Contraloría General de la República sobre los
contratos que la municipalidad realice cuyo valor sea superior a los cincuenta
millones de colones, a excepción de los contratos de trabajo, y sobre los acuerdos
municipales en que se acojan reclamos pecuniarios por un valor de diez mil
colones o más; el artículo 85 se cuestiona en cuanto permite a todo organismo
que apruebe tasas municipales modificarlas, lo cual contraviene también la
autonomía municipal; en el artículo 90 se dispone que la Contraloría General de
la República debe aprobar los actos de imposición individual de contribuciones, e
inclusive, se le permite modificarlos, potestades que son incompatibles con las
autonomía administrativa y con la potestad tributaria de las municipalidades, en
los términos en que la ha delimitado la Sala Constitucional; el párrafo segundo
del artículo 96 le otorga a la Contraloría General de la República potestades para
reglamentar los límites máximos dentro de los cuales deben fijarse las tarifas del
impuesto de patente, lo que lesiona la autonomía política de las municipalidades y
las potestades reglamentarias del Poder Ejecutivo; el numeral 105 se impugna
por estimarse que la autorización de la Contraloría General de la República para
celebrar los empréstitos que realicen las municipalidades, se extiende al control
de la oportunidad de la operación; el artículo 107 se cuestiona en cuanto permite
a la Contraloría General de la República modificar los actos controlados, lo que se
considera inadmisible respecto de entes con autonomía garantizada
constitucionalmente; en lo referente al artículo 133, se señala que la necesidad
de requerir autorización de la Contraloría General de la República para abrir cajas
auxiliares y nombrar entes recaudadores para recibir pago de los tributos y otros
ingresos municipales, también afecta la autonomía municipal; del numeral 134 se
impugna el monto de diez mil colones como límite para efectuar gastos por medio
de caja chica, pues se considera que ese monto, además de ser irracional, debe
ser decidido por cada ente local, lo que viola la autonomía política de las
municipalidades, puesto que sujeta a las municipalidades a las normas de la
Contraloría General de la República y se señala que ésta no tiene potestades
reglamentarias y, además, que sólo en el caso de las municipalidades se
establece una norma semejante, discriminación que se considera inaceptable; el
artículo 139 establece que la Contraloría General de la República fijará también
atribuciones a los Contadores y Auditores de las municipalidades, lo que lesiona
la autonomía municipal; el artículo 140 se cuestiona en cuanto impide a las
municipalidades regular su propia contabilidad, y las sujeta a las normas que al
efecto dicte la Contraloría General de la República, lo que lesiona su autonomía
política; también se cuestionan los apartes 5 y 6 del inciso e) del artículo 149:
el primero por cuanto dispone que la estimación de daños y perjuicios por
incumplimiento de becas otorgadas a los funcionarios municipales deberá hacerla
la Contraloría General de la República y no las municipalidades, lo que atenta
contra la autonomía administrativa de éstas últimas; y el aparte 6, en cuanto la
aprobación de los contratos de beca por parte de la misma Contraloría es
desproporcionada y discriminatoria, y atenta igualmente contra la autonomía
administrativa de los entes locales; en cuanto al artículo 184, se señala que la
autorización de la Contraloría General de la República para formalizar las
donaciones que hagan los entes o empresas públicas en favor de las
municipalidades es inconstitucional, en cuanto se entiende que la Contraloría
puede hacer una valoración que cubra aspectos de conveniencia, lo cual es
contrario a la autonomía de los diversos entes estatales; y en cuanto al artículo
186, referido a los Comités de Deportes, señala el accionante que conforme a esa
norma, éstos se limitan a ejecutar los programas de la Dirección de Educación
Física y Deportes, lo cual afecta la competencia local y su autonomía política y
administrativa. En cuanto a la constitución de la Directiva de esos Comités, señala
que las municipalidades sólo nombran dos de los siete miembros, lo cual es
contradictorio con el carácter de los comités locales, que sólo podrían serlo si
tuvieren un claro carácter municipal. B) El artículo 7 de la Ley número 6890, del
catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, se impugna en
relación con este último tema, en tanto obliga a transferir al Comité Cantonal de
Deportes y Recreación el 1.5% del presupuesto municipal, lo cual atenta contra el
gobierno municipal que es el único que puede definir cómo se emplean los
recursos locales; y el artículo 19 de la misma ley, en cuanto prescribe que las
tasas locales por servicio de agua son acordadas por las municipalidades, “previo
estudio” del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en “consulta con el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados” y aprobadas por el
“Servicio Nacional de Electricidad”, por atentar contra la autonomía municipal. C)
Del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se cuestiona el
Transitorio VIII, en cuanto es utilizado por la Contraloría General de la República
para sostener que debe aprobar las tasas locales. Dicha norma lesiona, según se
señala, la autonomía local, pues permite un control de oportunidad de las
decisiones de los gobiernos municipales y, además, excede el artículo 184 de la
Constitución Políticas, dado que pone a la Contraloría General de la República a
ejercer controles impropios en relación con su función de vigilancia de la Hacienda
Pública. D) Los artículos 2 a 5 de la Ley número 4340/69, reformada por las
leyes 5909/76 y 6026/77, se cuestionan en cuanto mantienen la administración
del impuesto territorial en manos de la Dirección General de Tributación Directa
pese a que se trata de un impuesto municipal, motivo por el cual no puede ser
administrado por el Poder Ejecutivo. Alega que a efecto de no lesionar la
autonomía municipal, debe crearse una administración autonómica de ese
impuesto, a la que le corresponda, a su vez, la distribución, momento en que debe
suprimirse el 8.6% que corresponde al Poder Ejecutivo. E) De la Ley de Tránsito
por Vías Públicas Terrestres, se cuestiona el artículo 2 el cual, se señala,
excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar zonas de
estacionamiento, autorizar vehículos con altoparlantes (en relación con el artículo
102 ídem) marcar zonas de paso de peatones, señalar paradas de buses,
autorizar el cierre de calles para eventos varios (en relación con el artículo 125
ibídem) y otras acciones de intereses social, potestades que se le atribuyen al
Ministerio de Obras Públicas y Transportes; el artículo 212 inciso a) en tanto
atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la facultad de aprobar las
tarifas de los parquímetros municipales, con lo que se permite a un órgano del
Poder Ejecutivo ejercer control de oportunidad sobre los recursos de las
municipalidades; y el numeral 217 inciso b), por cuanto obliga a las
municipalidades a coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes
para poder emplear los fondos provenientes de las multas. F) De la Ley General
de Caminos Públicos, se impugna el artículo 2, en cuanto atribuye al Ministerio
de Obras Públicas y Transportes, en exclusiva, la construcción y mejora de todos
los caminos públicos, incluidos los vecinales, aunque sean de interés local. G) Se
impugna el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto
Ejecutivo número 7576-H/77, en cuanto permite ejercer un control de oportunidad,
además del de legalidad, en todos los casos de autorización para contrataciones
que corresponda emitir a la Contraloría General de la República, lo que se ha
extendido a las aprobaciones. H) La Ley de Planificación Nacional se impugna
en general por cuanto monta, a juicio del accionante, un sistema de planificación y
coordinación que afecta a todo ente público, que comprende a las
municipalidades, lo cual, en este último aspecto, lo torna inconstitucional, pues el
sistema es vinculante y ello afecta la autonomía política local derivada del artículo
170 de la Constitución Política. En concreto se impugnan, de esa misma ley, los
numerales 9 y 10, en cuanto contienen controles puntuales que valoran la
oportunidad de los actos y someten la política local a la del Poder Ejecutivo, con
violación de la norma constitucional señalada. I) De la Ley General de la
Administración Pública se impugnan los artículos 26 inciso b) y 27.1), que
facultan al Poder Ejecutivo a ejercer una dirección y coordinación vinculantes
contra todo ente público, lo que lesiona según se indica, el artículo 170
constitucional. Por conexidad, y por las mismas razones expuestas, se solicita
declarar inconstitucionales los artículos 98, 99 y 100 ídem. J) De la Ley de
Planificación Urbana, se impugna el artículo 10 incisos 1) y 2), por cuanto
supeditan decisiones locales a la aprobación de entes gubernamentales
(Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) que en
todo caso ejercen un control de oportunidad contrario a la autonomía municipal.
Asimismo, se impugnan los artículos 16, 17.2 y 18, por los que se sujetan los
planes reguladores locales a los objetivos políticos de los órganos centrales, lo
que lesiona la autonomía política local. K) De la Ley número 5691, se cuestionan
los artículos 3 y 4, en cuanto establecen, el primero, que la Contraloría General
de la República promulgará el “Reglamento para el Uso de los Vehículos
Municipales”, norma que se impugna por atribuir potestades reglamentarias a un
órgano distinto del Poder Ejecutivo y por tratarse además de una norma irracional
que discrimina en perjuicio de las municipalidades; y el segundo, por implicar un
control de oportunidad por parte de ese ente, que lesiona la autonomía municipal.
2.- El accionante fundamenta su legitimación en el párrafo segundo del
artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en la consideración de estar
en juego un interés general, tomando en cuenta que la municipalidad es un ente
político-territorial encargado constitucionalmente de atender los intereses de la
respectiva colectividad, y señala que actúa en defensa de la autonomía municipal,
que constituye a su vez, una garantía de los derechos colectivos de los miembros
de cada municipio.
3.- Por resolución de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete
de agosto de mil novecientos noventa y seis (visible a folio 31 del expediente), se
le dio curso a la acción, confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la
República, la Contraloría General de la República, los Ministerios de Obras
Públicas y Transportes, de Planificación y Política Económica y de Hacienda, al
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, al Servicio Nacional de Electricidad, al
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados.
4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible en los
folios 61 a 130 y se refirió a los puntos que a continuación se detallan: I- LA
MUNICIPALIDAD: UN ENTE DESCENTRALIZADO Al basar la Municipalidad su
discurso impugnatorio en un concepto amplio de autonomía, que incluso podría
afirmarse, en un concepto de autonomía como libertad de acción, obliga a
referirse a la naturaleza jurídica de esos entes y el significado de autonomía
establecido en el articulo 170 de la Constitución Política. A.- Un ente
descentralizado territorialmente: La municipalidad es un ente corporativo,
manifestación de una descentralización territorial. La atribución de competencias
es un fin general y no específico, lo que permite a la corporación municipal
perseguir cualquiera que se relacione con el bien común de los habitantes de su
territorio, así como la libertad de auto fijarse los cometidos y definir su propia
esfera de acción. Sin embargo, al hablar de descentralización no es posible dejar
de lado que el ente territorial tiene una esfera de acción fijada por el propio
ordenamiento estatal y es precisamente ese ordenamiento el que fija también sus
límites, los cuales debe respetar; B.- La Autonomía municipal: La relación entre
un ente descentralizado y el ente que descentraliza no puede ser una relación de
independencia, de igualdad, de “frenos y contrapesos”, propia de la supremacía
estatal. La autonomía no puede ser entendida como un derecho de la
Municipalidad en los términos en que se conciben las libertades públicas
reconocidas constitucionalmente en favor de los administrados. No puede
afirmarse que esa autonomía otorga a la Municipalidad la capacidad legal para
hacer todo lo no prohibido por el ordenamiento jurídico dentro de la localidad. La
autonomía debe verse desde dos perspectivas: la de la organización y su régimen
subjetivo y la de las competencias concretas a través de las cuales se materializa,
en cada momento, la esfera de actuación de la estructura. En efecto, la
autonomía alude a un autogobierno, que en el caso de nuestras Municipalidades
es democrático. II.- NECESIDAD DE MANTENER LA UNIDAD ESTATAL. El
considerar que los entes municipales tienen una potestad de autodirección,
independiente y excluyente de la orientación política del Estado, es dar una
interpretación parcial y asistemática de lo dispuesto en el artículo 170 de la
Constitución, prescindiéndose así del contenido y la finalidad generales de la
Constitución; A.- La autonomía se ejerce en el marco del ordenamiento
estatal: Según la Constitución Política, la soberanía reside exclusivamente en la
Nación, no puede considerarse diluida en cada una de las corporaciones
municipales, como pretende la tesis de la autonomía política plena. Los principios
de unidad del Estado y soberanía estatal constituyen, así, un límite negativo que
circunscribe, necesariamente, el ámbito en que puede desarrollarse la autonomía
local; B.- Lo local es también estatal: La comunidad local es parte dependiente
de la comunidad estatal; y si la autonomía local pudiese ser entendida en los
términos en que se pretende, resultaría absolutamente improcedente que el
Estado destine recursos financieros a las Municipalidades para el cumplimiento de
sus funciones. III.- LAS RELACIONES ENTRE ESTADO Y ENTE AUTÓNOMO.
Expresa la accionante que la autonomía comprende el estudio de las relaciones
posibles entre el Gobierno Central y el ente descentralizado: relaciones de
planificación, de dirección, de coordinación y de control; A.- La planificación:
Sostiene el accionante la inconstitucionalidad de toda disposición legal que tienda
a permitir una planificación estatal de los intereses locales (específicamente la Ley
de Planificación Nacional, en cuanto establece que la planificación nacional
vincula a las municipalidades), tesis que no comparte la Procuraduría, pues
considera que la afirmación de que la potestad municipal para definir y adoptar
planes diferentes e independientes del Estado presenta el riesgo del
desmembramiento del Estado a causa de la afloración de localismos y de la
apropiación del aparato administrativo por el funcionario municipal, con el riesgo
de que la administración local -justificada por principios democráticos- se distancie
de la comunidad. El planteamiento del Estado unitario y soberano que establece
la Constitución, deja a salvo la importancia que pueda tener la municipalidad en el
desenvolvimiento del Estado democrático y social, dada la idoneidad para el
engarce entre sociedad y Estado, especialmente en el ámbito administrativo,
aspecto en que mantiene su sentido la autonomía entendida como garantía
institucional. Consideran que esta es la conclusión que se extrae a partir de la
interpretación sistemática de la Constitución; B.- Potestad de dirección: Alega el
accionante que la autonomía de las Municipalidades es incompatible con una
relación de dirección política, y en ese sentido, impugna la constitucionalidad de
los artículos 26.b y 27.1, y por conexión los numerales 98, 99 y 10 de la Ley
General de Administración Pública. Considera la Procuraduría que la actividad de
orientación política tiene como objetivo asegurar la unidad estatal y la existencia
del propio Estado, pues con ello se vincula la actividad del ente menor a un
determinado programa estatal. Al igual que la planificación, la dirección es un
instrumento para ordenar la actividad gubernamental y administrativa, y por ello
no comparte la tesis del accionante; C.- La coordinación: Negar la posibilidad de
coordinación, es negar el acceso a mecanismos que permitan información
recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción
conjunta de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus
respectivas competencias. Las normas que establecen mecanismos de
coordinación no pueden considerarse per se como contrarias a la Constitución.
Esa inconstitucionalidad sólo se produciría si, a causa del proceso coordinador, el
ente autónomo pierde su capacidad de decidir, impidiéndosele valorar la
oportunidad, el momento y la forma de su acción; D.- En cuanto al control: La
Procuraduría no estima que la norma constitucional prohiba la existencia de un
control administrativo sobre la entidad local. En esta acción se impugnan diversas
disposiciones que otorgan a la Contraloría General de la República la potestad de
controlar la actividad de la Municipalidad, tema sobre el que ya la Sala se
pronunció mediante el voto 2934-93. Así, el control de legalidad es procedente,
pero no así el control de oportunidad o conveniencia. IV.- LA ADMINISTRACIÓN
DE LOS INTERESES LOCALES. Conforme a lo expuesto por el accionante, la
definición de la competencia municipal es reserva de ley. Corresponde a la ley
definir que es “interés local” y, por ende, cuál es la competencia de la
Municipalidad; A.- En cuanto a la reserva de ley: En virtud de la reserva de ley
existente en materia de definición de competencias, el ámbito de actuación de
cada ente u organismo público es establecido por la ley dentro del marco
constitucional. El término “locales”, empleado en la Constitución, es un concepto
jurídico indeterminado, de allí que sea el legislador el competente para precisarlo
y lo hace por medio de la ley; B.- Las competencias no son exclusivas: El
Código Municipal en su artículo 5 se pronuncia por una interpretación menos
estricta sobre las competencias, permitiendo que el Estado u otros entes puedan
intervenir en el ámbito local, pues en el fondo, los intereses locales son también
intereses estatales. En cuanto al artículo 10 del mismo Código, éste no limita la
esfera de actuación del Concejo, sino todo lo contrario, la extiende en el tanto
establece una forma de control sobre la actuación de entes no estatales y
personas privadas dentro de su cantón. No comparte la Procuraduría que el
término autonomía tenga en la Constitución, el significado de separación de
acción reservada en forma exclusiva a las Municipalidades, con exclusión de toda
incidencia de otros niveles de gobierno y de gestión de los intereses públicos. La
interpretación constitucional debe tomar en cuenta una concepción articulada de
la autonomía como participación de diversas instancias territoriales de gobierno
en la ordenación y prestación de los servicios públicos; C.- Problemas concretos
de competencia: El accionante impugna determinadas disposiciones del Código
Municipal, por considerar que permiten esa “invasión” de lo local por otras
entidades, o bien, que la ley excede su marco de acción. En el primer caso,
tenemos lo atinente a los Comités de Deportes y en el segundo, los artículos 21 y
186 del Código Municipal. En cuanto a éste último, se impugna porque se estima
que los Comités de Deportes se limitan a ejecutar los programas de la Dirección
General de Educación Física Deportes, lo cual afecta la competencia local y la
autonomía administrativa y política de las Municipalidades. Estima la Procuraduría
que si el comité cantonal de deportes y recreación se constituye como ente local,
se justifica el deber de la Municipalidad de contribuir con su financiamiento, de
forma que no sea el Estado el que deba asumir la totalidad de los gastos de un
ente que es local. Además, es claro que debe existir una cierta coordinación entre
el órgano encargado de dirigir el deporte nacional y los entes encargados del
deporte local. Se impugna además el artículo 21 inciso d) del mismo Código, en
cuanto establece una diferenciación entre municipalidades en razón de sus
ingresos, aspecto que tiene incidencia en la distribución interna de competencia
entre el Ejecutivo Municipal y el Concejo Municipal. No considera la Procuraduría
que esto sea así, pues más bien la norma tiende a lograr una gestión
administrativa más ágil, pronta y eficiente en relación con los gastos que
financieramente pueden considerarse fijos, o bien, cuyo monto no justifica la
intervención de todo el cuerpo deliberante. V-. POTESTAD REGLAMENTARIA.
Señala el recurrente que diversas disposiciones legales atribuyen a la Contraloría
General de la República la potestad de reglamentar la ley, lo que afecta la
autonomía local. La materia propia de reglamentación de la ley escapa tanto a la
competencia de las municipalidades como excede el ámbito de la autonomía
local, sea política, sea administrativa, por lo tanto no puede existir violación del
artículo 140, incisos 3 y 18, por ser un problema concomitante de violación del
numeral 170 constitucional; A.- Competencia del Poder Ejecutivo: La
accionante impugna el artículo 21 inciso d) del Código Municipal alegando que
faculta a la Contraloría a reglamentar determinados montos. Se trata de casos de
contratación administrativa, materia en la que ha existido una prevalente
competencia del órgano contralor. El punto es si en razón de esa competencia
prevalente de la Contraloría puede atribuírsele la potestad de modificar los
parámetros en cuestión. En este caso la competencia de la Contraloría se refiere
a la potestad de modificar los parámetros que señala el artículo, y al respecto
señala la Procuraduría que al atribuir esa potestad a un órgano diferente al Poder
Ejecutivo, resulta violentado el numeral 140, incisos 3 y 18 de la Constitución
Política; B.- La reglamentación en materia financiera local: Se impugnan los
artículos 96, segundo párrafo y 134 del Código Municipal, el primero posibilita al
órgano contralor para que defina los límites máximos para la fijación de tarifas (del
tributo). No resulta inconstitucional el que la Contraloría dé su criterio sobre la
procedencia de ciertas tarifas, siempre y cuando esto no sea vinculante para la
Municipalidad, pues ésta es absolutamente autónoma en la fijación de las
mismas, por lo que el segundo y tercer párrafo del artículo 96 referido lesionan el
artículo 170 de la Constitucional. Igual conclusión debe sostenerse en cuanto al
artículo 134, pues excede el marco de su competencia constitucional el que se le
atribuya una potestad para revisar y modificar el monto establecido para el
manejo de las cajas chicas por parte de las Municipalidades. Sin embargo, a igual
conclusión no puede llegarse con respecto a la posibilidad de que la Contraloría
reglamente el manejo de las cajas chicas por parte de las Municipalidades o de
cualquier otro ente público, pues este aspecto sí está amparado dentro de la
potestad de vigilancia de la Hacienda Pública. Con respecto al artículo 140 del
Código Municipal, alegan que lesiona la autonomía política de las
Municipalidades, debido a que se les excluye la posibilidad de que revisen sus
propias contabilidades. La Procuraduría considera que el ámbito de la
contabilidad es parte del control financiero y que éste es atribuido en forma última
a la Contraloría General de la República, por ello no puede considerarse que
resulte lesionada la autonomía política de los entes autónomos y las
Municipalidades. No se trata de que la Contraloría dicte órdenes o instrucciones
concretas a los órganos del sistema de control interno, pero sí que a través de las
disposiciones que dicte, oriente el ejercicio de ese control. Esa interpretación debe
darse también en cuanto al artículo 139 del Código Municipal. Sin embargo, esa
fijación por el órgano contralor no puede ser respecto de una Municipalidad en
específico, sino que debe ser general, pues en caso contrario, se excedería el
marco del control financiero, lesionando la autonomía administrativa de las
municipalidades, sobre estos aspectos de control; C) El reglamento de
vehículos de las Municipalidades: Se impugna el artículo 3 de la Ley número
5691 del diecinueve de mayo de mil novecientos setenta y cinco, por cuanto
faculta a la Contraloría a promulgar un reglamento para uso de los vehículos
municipales, con el objeto de racionalizar su uso y la correcta utilización de fondos
públicos. Al decir el numeral 4° de esa misma Ley, “si lo considera conveniente”,
el accionante lo ha interpretado como el establecimiento de un control de
oportunidad, lo cual no puede compartir este órgano, en razón del contenido
general de la Ley de Tránsito, cuyas prescripciones son bastante taxativas, y del
concepto mismo de aprobación. Sin embargo, ese artículo 3 desconoce la
potestad reglamentaria autónoma de las Municipalidades, lo que lesiona
abiertamente la autonomía política de esos entes locales, violentando así el
artículo 170 constitucional. VI-. CONTROL DE LA CONTRALORÍA. A.- Un
control de oportunidad: Considera el accionante que los artículos 67 párrafo
cuarto, 70, 71, 78, 79, 105, 133, y 184 del Código Municipal permiten a la
Contraloría ejercer un control de oportunidad sobre las Municipalidades contrario
a la autonomía política, porque permiten una coadministración en el manejo de los
fondos locales. En general, estos artículos permiten a la Contraloría General de la
República ejercer un control de oportunidad sobre actos municipales, lo que
violenta la autonomía municipal. Al exceder el campo propio del control financiero,
se violentan, además, los artículos 183 y 184 de la Carta Política; B.- Una
sustitución del poder de decidir: Afirma el accionante que varias disposiciones
del Código Municipal lesionan la autonomía administrativa, porque facultan que un
órgano extraño se sobreponga a la administración local, en un aspecto interno, a
la que no deja actuar. Entre ellas están los artículos 74, 76, 107, 149 inciso e)
aparte 5, disposiciones que, a criterio de la Procuraduría, permiten a la
Contraloría General sustituir a las municipalidades en la realización de actos que
son de entero resorte de los entes locales. Sin embargo no considera que el
aparte 6 del artículo 149 inciso e) lesione la autonomía municipal, pues se trata de
un refrendo de contratos administrativos, que entra dentro de la esfera de
atribuciones constitucionalmente garantizada a la Contraloría General de la
República, por lo que no existe interferencia de este órgano en el ejercicio de las
competencias locales. VII-. MODIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS MUNICIPALES.
Se impugnan los artículos 85 y 90 del Código Municipal, el Transitorio VIII del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios y el artículo 19 de la Ley 6890 del
14 de setiembre de 1983, normas que otorgan -a criterio del accionante-
competencia a la Contraloría en materia de ingresos municipales. En cuanto al
artículo 85 referido, considera la Procuraduría que es contrario al artículo 170
constitucional, pues la potestad tributaria municipal corresponde a cada una de
las Municipalidades, y el hecho de que se le atribuya a un organismo externo la
posibilidad de modificar lo dispuesto por éstas va en contra de esa potestad. Con
respecto al artículo 90 del Código Municipal, considera la Procuraduría que se
refiere a ingresos que no son estrictamente de naturaleza tributaria, por lo que no
puede plantearse una violación a la potestad tributaria municipal, ya que este
numeral más bien, autoriza una intervención precisa del órgano contralor en el
ejercicio de la actividad administrativa de la Municipalidad. Sin embargo esa
intervención tiende a determinar el monto concreto que debe cubrir cada uno de
los dueños de los inmuebles beneficiados por la inversión realizadas por la
corporación local, lo que implica una flagrante violación de la autonomía
administrativa propia de la Municipalidad. Por su parte, el Transitorio VIII del
Código Tributario, no es inconstitucional, pues no está atribuyendo a la contraloría
la potestad de modificar los actos sujetos a su control. Cualquier interpretación del
Transitorio que condujera a afirmar la competencia de la Contraloría para
modificar, estaría viciada tanto de legalidad como de constitucionalidad. El artículo
19 de la Ley 6890, se impugna ya que se considera que establece diversidad de
trámites que impiden el manejo de las tarifas. Este criterio no lo comparte la
Procuraduría ya que la protección del usuario- consumidor del servicio de agua
contable justifica que las tarifas de este servicio estén sujetas a control económico
y jurídico; en cuanto a la asesoría del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
(IFAM), ésta tiene por objeto suplir las deficiencias técnicas y financieras que
enfrenta un porcentaje elevado de nuestras Municipalidades, por lo que es un
mecanismo de ayuda para el correcto desempeño de las funciones municipales.
VIII-. EN MATERIA DE TRANSITO. Se alega que el artículo 2 de la Ley de
Tránsito lesiona las competencias locales, en el sentido de que encarga la
administración de esa ley al MOPT, sin tomar en cuenta la competencia municipal
de fijar zonas de establecimiento, marcar zonas de paso de peatones, señalar
paradas de buses, etc. Considera la Procuraduría que la regulación del tránsito y
la seguridad vial no son precisamente servicios locales, por lo que no pueden
considerarse cubiertos por el artículo 169 de la Constitución. Por otra parte, alega
la Municipalidad que el artículo 212 inciso a) de la misma ley, permite que un
órgano del Poder ejecutivo ejerza un control de oportunidad sobre las
Municipalidades, al aprobar las tarifas de los parquímetros municipales. La
Procuraduría es del criterio que cuando se trata de aspectos que forman parte de
la circulación en las vías públicas, no hay violación a la competencia municipal;
pero en tratándose de estacionómetros colocados en calles estrictamente locales,
la fijación de las tarifas debe corresponderle a la Municipalidad del cantón. Añade
el accionante que el artículo 217 inciso b) de la ley referida, obliga a la
Municipalidad a coordinar con la Dirección de Ingeniería de Tránsito del MOPT
para emplear los fondos provenientes de las multas por infracciones de tránsito.
Sin embargo, la coordinación no contraría la autonomía administrativa del ente
coordinado, salvo en los supuestos en que el ente autónomo pierde su capacidad
de decidir, impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y la forma de su
acción. Fuera de estos supuestos debe pronunciarse por la necesidad de una
coordinación como mecanismo para evitar duplicidades y contradicciones entre
las actividades realizadas por distintos entes (los municipales) y órganos. IX-. LO
LOCAL Y LOS CAMINOS PÚBLICOS. Se impugna el artículo 2 de la Ley N°
5060 del 22 de agosto de 1972 (Ley General de Caminos Públicos), al otorgar en
exclusiva al MOPT, la construcción y mejora de todos los caminos públicos, lo que
incluye los vecinales, que son de interés local, violándose la competencia
municipal. Conforme al artículo 1° de esa misma ley, tanto el MOPT, respecto de
los caminos de la red vial nacional, como las Municipalidades en lo que se refiere
a la red cantonal, son titulares de una competencia de administración. Esto por
cuanto los caminos pertenecen al Estado, excepto en lo que se refiere a las calles
dentro de un cantón que son de dominio de la respectiva municipalidad. Así, con
respecto al numeral 2°, en la medida en que los caminos vecinales no son de
dominio municipal, se justifica que su construcción y mejora esté a cargo del
MOPT. X-. FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA. Se alega que la Ley de
Planificación Nacional, en su totalidad, establece un sistema de planificación y
coordinación que afecta a las Municipalidades, “pues el sistema es vinculante y
ello afecta la autonomía política local”. A.- La Ley de Planificación Nacional: En
concreto se impugnan los artículos 9 y 10 de esa ley. En cuanto al artículo 9,
considera la Procuraduría que dada la regulación sobre presupuesto, se está ante
un trámite que efectivamente puede retrasar la presentación del presupuesto pero
que, en estricto derecho, no puede conducir a una negativa de aprobación del
presupuesto municipal por parte de la Contraloría. La razonabilidad de la
disposición es clara: constituye un mecanismo que tiende a asegurar la
correspondencia, en lo que se refiere a la inversión pública, entre la gestión local
y los intereses nacionales, tal y como éstos son definidos en el Plan de Desarrollo.
En cuanto al artículo 10, esta norma encuentra justificación suficiente en los
efectos que el endeudamiento produce, efectos que trascienden lo concerniente a
los intereses económicos y financieros de las Municipalidades, ya que conciernen
a la economía nacional. Por ello, no puede considerarse que es propio de la
autonomía política de un ente y fundado en una competencia constitucional, el
decidir libremente suscribir los contratos de crédito externo; B.- La planificación
urbana: En cuanto al artículo 10 incisos a) y b) de la Ley de Planificación Urbana,
en relación con el artículo 17 inciso 2) de la misma, considera la Procuraduría que
esas disposiciones organizan una forma de control que no lesiona la autonomía
de los entes municipales, pues el objeto de esas aprobaciones es verificar que los
planes municipales se ajustan a la reglamentación existente en materia de
urbanismo, así como a los criterios técnicos que informan la materia y que, en la
mayoría de los casos, no son de dominio de las Municipalidades. En cuanto a los
artículos 16 y 18 y los demás artículos en general de la misma ley, se considera
que el control establecido por al ley es de legalidad, comprensiva del respeto a los
lineamientos, criterios y normas técnicas en materia de urbanismo, sin que la
Dirección de Urbanismo se sustituya a la administración local en la elaboración y
aplicación del plan regulador del cantón. XI.- LA PUBLICACIÓN DE LA LEY DE
TRANSITO. Alega el accionante que la Ley de Tránsito no fue debidamente
publicada, ya que en vez de publicarse en La Gaceta, se incluyó en un folleto que
vendió la Imprenta Nacional. La publicación de la referida ley se hizo en el
Alcance N°13 a La Gaceta N° 76 del 22 de abril de 1993, Alcance que cumplió
con lo establecido en el Decreto Ejecutivo 13178-G del 2 de diciembre de 1981
que dice que cuando así lo exija la extensión de un texto legal, éste podrá
publicarse en un folleto que se considerará un Alcance para todos sus efectos, lo
cual ha sido ya señalado por la misma jurisprudencia de la Sala Constitucional
mediante el voto 1266-95. XII.- CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. En el
escrito inicial de la acción, la Municipalidad impugnó el artículo 63, Transitorio I,
del Código Municipal, por permitir la creación de mini-municipalidades fuera del
contexto del artículo 169 de la Constitución. Posteriormente, dado que la Sala
declaró inconstitucional dicho Transitorio, el accionante señala que debe tenerse
por impugnada “cualquier ley posterior que intente revivir los concejos
municipales de distrito”. Este es el caso de la Ley 7564 del 11 de diciembre de
1995, que reformó el Código Municipal en varios artículos como el 185, 190 y 191,
que le continúan atribuyendo al concejo municipal de distrito competencias
propias de la Municipalidad. Si bien no se le otorga personería jurídica a esos
concejos, se les califica de “entes auxiliares de derecho público”, lo que unido a la
capacidad contractual que se le atribuye, permitiría presuponer la existencia de
una personalidad jurídica de estos entes creados por acuerdo administrativo. La
Procuraduría es del criterio que las normas señaladas y que dan vida a estos
concejos municipales de distrito, son inconstitucionales.
5.- Luis Fernando Vargas Benavides, en su condición de Contralor General
de la República, contestó la audiencia conferida (folios 159 a 190) e indicó: I-. La
Contraloría General de la República como órgano de Fiscalización Superior
de la Hacienda Pública y como órgano Rector del Sistema de Control y
Fiscalización Superior de la Hacienda Pública. De suma importancia resulta
ser la fiscalización de fondos públicos en una Administración Pública más
compleja y cambiante. Dicha fiscalización no constituye un fin en sí misma, pues
su objetivo es garantizar el uso adecuado de los recursos públicos como acción
fundamental para la prosperidad económica del país; así, el control interno es
responsabilidad de la administración, y el control externo es potestad de las
entidades fiscalizadoras superiores. La emisión de normativa por parte del Órgano
Contralor se ha venido dando dentro de su ámbito de competencia -respetando
con ello la independencia y autonomía de los entes y órganos a los que va
dirigido-, y con un marcado propósito de contribuir al desarrollo de una eficiente
estructura de control interno en las entidades y órganos que conforman la
Hacienda Pública. II-. El control de oportunidad ejercido por la Contraloría
General de la República. La Contraloría no ejerce controles de oportunidad o
conveniencia, tal y como las conoce el Derecho Administrativo. El control que
establece el artículo 11 de su Ley Orgánica pretende, no coadministrar ni
modificar los procedimientos usados o proponer formas para llevar a cabo la
gestión sustantiva de la entidad sujeta a fiscalización sino, más bien, proponer a la
entidad pública la introducción de las mejoras en su control interno, y dicha
facultad es perfectamente compatible con el perfil constitucional. ANÁLISIS DE
LAS NORMAS IMPUGNADAS. Del Código Municipal: Artículo 21 inciso d):
Este numeral no conlleva ejercicio de potestad reglamentaria alguna, sino
simplemente de actualizar los montos que el Código estableció y que a la luz del
desenvolvimiento económico de nuestro país, requiere de un reajuste cada cierto
tiempo a fin de no crear desfases entre realidad y la letra de la ley. Artículo 67
párrafo cuarto: Esta disposición no resulta ser inconstitucional, pues se trata
solamente de que la Contraloría verifique que se den los presupuestos de rigor, o
sea, que la donación resulte de interés para el cantón y comprobar que se hará en
favor de una institución estatal. Artículo 70: Dado que la Contraloría General
tiene como mandato constitucional la fiscalización de los fondos públicos, no
puede pasar inadvertida al órgano contralor la situación económica del sujeto
pasivo que presenta sus ingresos y gastos previstos, lo cual resulta un parámetro
válido para el estudio y aprobación correspondiente, máxime si se trata de gastos
que no ocupan una posición prioritaria dentro de los mandatos legalmente
asignados a los gobiernos locales. Artículo 71: En este numeral se encuentra un
principio general de Derecho Público, en el sentido de que los bienes del Estado
no son susceptibles de embargo. La participación de la Contraloría para que la
corporación municipal pueda proceder a imponer una garantía real sobre sus
bienes es perfectamente compatible con el perfil constitucional que posee este
Órgano Contralor. El acto de gravar cualquier bien constituye una de las
facultades de máximo alcance de todo administrador, sea éste público o privado,
tan grave como la misma venta o traslado de dominio. De allí que resulte
atendible que existan restricciones y controles cuando se trata de la Hacienda
Pública. Artículo 74: La potestad sancionatoria de la Contraloría se limita al
campo de la Hacienda Pública, dejándose intactas las atribuciones de la
corporación local para disciplinar las faltas de sus funcionarios dentro del ámbito
de su relación de servicio, de modo que sólo en ejercicio de sus competencias de
fiscalización superior podrá la Contraloría General determinar responsabilidades
de los empleados municipales que hayan actuado “en perjuicio de la
municipalidad y con motivo de la custodia o administración de los fondos y bienes
municipales”. La constitucionalidad de dicha potestad fue confirmada por la Sala
Constitucional mediante en sentencias número 0016-95 y 0201-I-95. Artículo 76:
Aún cuando la norma establece la facultad de la Contraloría y del IFAM de fijar el
salario del Ejecutivo Municipal, la exactitud y claridad del artículo en cuanto al
procedimiento a seguir para definir el salario de ese puesto, no permite ejercer
potestades discrecionales ni posibilita introducir criterios de oportunidad, pues es
una potestad reglada. Artículo 78: La labor del órgano contralor en estos casos
se limita a la verificación del cumplimiento de los requisitos que la ley exige para
el caso concreto. No obstante, la Dirección General de Contratación
Administrativa de este órgano contralor ha considerado que se está ante una
competencia de mera legalidad, que se encontraba asignada además por el
artículo 96 de la Ley de Administración Financiera de la República y el artículo
203 del Reglamento de la Contratación Administrativa, hoy derogados. Artículo
79: Esta competencia no entraña límite alguno a la autonomía municipal, pues,
conforme lo permite el inciso 5) del artículo 184 constitucional, constituye una
potestad asignada por el legislador en completa consonancia con las funciones
que son propias del órgano contralor, por la naturaleza de los bienes que se
pretenden negociar y en función de valor del inmueble que se pretende enajenar.
En cuanto al hecho de que la restricción resulta irracional en razón del monto
fijado, este no es un problema de constitucionalidad. Se aplica en este supuesto la
observación hecha de que las verificaciones sobre el punto se limitan a la
legalidad de los supuestos exigidos por la ley. Artículo 80: Este numeral fue
derogado por el artículo 111 de la Ley de Contratación Administrativa, N°7494 del
2 de mayo de 1995. Artículo 85: Coincide con el criterio del accionante respecto
de la frase “podrá modificarlas”, toda vez que la Sala Constitucional se ha
pronunciado en diversas oportunidades en cuanto a la única posibilidad del
órgano de control de aprobar o improbar los impuestos, tasas o contribuciones,
pero no de modificarlos. Artículo 90: Coincide con el accionante, dado que la
Sala ya emitió su criterio respecto de la potestad y competencia impositiva
municipal, entre otros, en su Voto 687-96. Artículo 96, párrafo 2: De conformidad
con la ley, la Contraloría no ha intervenido en la elaboración o verificación de
impuestos de patente, de los cuales, aparentemente, se encarga en exclusiva la
municipalidad respectiva, según lo dispuesto en el artículo 99 del Código
Municipal. Artículo 105: La materia de crédito público es particularmente
sensible, por lo que la existencia de mecanismos de control, bajo la forma de
aprobaciones o autorizaciones, es sumamente frecuente en todo el Sector
público, no sólo en la esfera municipal. En la medida en que tales actos son
cumplidos por un órgano de rango constitucional, como la Contraloría, no ve roce
alguno con la Carta Fundamental. Artículo 107: Este numeral no se ha aplicado
en la práctica, no sólo en atención a las posibles infracciones constitucionales que
aparejaría el que la Contraloría modifique o reforme los actos del controlado, sino
también por razones prácticas. Sin embargo, consideran que esta norma podría
subsistir en la medida en la que la Sala disponga su correcta interpretación.
Artículo 133: Esta competencia tiene un carácter de control de legalidad que
debe ejercer esta Contraloría al aprobar la entidad que se ha escogido como ente
recaudador, en resguardo de las finanzas municipales, que a fin de cuentas
forman parte de los fondos públicos, cuya recaudación y uso debe fiscalizar esta
Contraloría General. Artículo 134: Como ya se mencionó, la actualización
necesaria de los límites que se fijan por ley, es la labor que en concreto ha
desempeñado la Contraloría en atención al mandato de este numeral
cuestionado. Si bien es cierto la Contraloría no tiene la potestad constitucional
específica de reglamentar leyes, es necesario aclarar que la Ley Orgánica
respectiva le confiere a la Contraloría un papel rector en materia de control
gubernamental de la Hacienda Pública, lo que le permite ser rector y emisor de
normativa técnica en materia de control interno y presupuestos públicos, función
que no debe confundirse con la potestad reglamentaria de las leyes, reservada al
Poder Ejecutivo. Artículo 139: Las atribuciones que el Órgano Contralor asigne a
los Contadores y Auditores Municipales de que habla este numeral, no operan en
razón de una relación de servicio, sino como consecuencia de las funciones de
ambos órganos como fiscalizadores de la Hacienda Pública, y en virtud además,
de la tarea de miembro “Rector del Sistema de Fiscalización” del primero.
Artículo 140: La emisión de normas relativas a la contabilidad municipal, no
constituyen una intervención injustificada por parte de la Contraloría General, ya
que esta potestad no surge de una relación jerárquica, sino de un control que -por
mandato constitucional- se ejerce sobre los fondos públicos y como una labor
íntimamente ligada a la Contraloría por su carácter de órgano rector del
Ordenamiento de Control y Fiscalización. Artículo 149 inciso e), apartes 5 y 6:
El aparte 5) puede estimarse que es una facultad impropia de la Contraloría de
acuerdo con su naturaleza de órgano de fiscalización superior. En cuanto al
aparte 6), caben las argumentaciones referentes a las facultades de aprobación
de los actos municipales. Se trata de un control de legalidad, que no se ha
convertido en un mecanismo que trastorne la administración de los asuntos
municipales. Artículo 184: El control que ejerce en estos casos la Contraloría es
de legalidad y no de oportunidad, y en esa medida esa competencia obedece a la
naturaleza de los bienes que se pretende donar y al acto en sí de traslado de
dominio (donación), siendo responsabilidad de esta Contraloría otorgar su
autorización en función de que los bienes que se vayan a donar en favor de una
determinada Municipalidad, sean usados por ésta exclusivamente para sus fines.
Ley 5691/75: La Contraloría no puede sobreponerse a la competencia del Poder
Ejecutivo en la reglamentación de las leyes. La normativa que cuenta con total
validez es la que, en su carácter de rector del ordenamiento de fiscalización y
control, emita a través de manuales e instructivos. Pero esta normativa no es
fuente de Derecho, y, a nivel práctico las directrices emitidas por la Contraloría en
las materias de su competencia, no constituye formalmente reglamentos, los que
de conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense surgen del Poder
Ejecutivo. En este sentido, la Contraloría se ha limitado a emitir esa “normativa”
por imperativo legal en su carácter de órgano rector del ordenamiento de control y
fiscalización. Por todos los argumentos expuestos, solicita que se declare sin
lugar la acción interpuesta.
6.- Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, entonces Ministro de Hacienda,
contesta a folios 131 y siguientes la audiencia concedida, manifestando que en
cuanto a lo manifestado por el accionante sobre los artículos 2 a 5 de la Ley
4340/69, reformada por las leyes 5909/76 y 6026/77, la misma fue derogada por
la Ley 7509 del 19 de junio de 1995 (Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles).
No obstante, con esa nueva ley, se establece en favor de las municipalidades ese
impuesto, trasladando a su cargo la administración del tributo en su respectivo
territorio, así como la elaboración, la fijación y la fiscalización de los avalúos sobre
los inmuebles, para determinar el monto del impuesto aplicable; asimismo serán
las encargadas de facturar, recaudar y administrar el impuesto correspondiente y
el cobro judicial. Se concluye entonces, que los alegatos del accionante carecen
de interés actual, toda vez que, con la nueva normativa, las Municipalidades no
sólo tienen a su cargo la administración del impuesto territorial, sino que también
se eliminó el porcentaje que se otorgaba en favor del Poder Ejecutivo, que era
una de las pretensiones de la accionante.
7.- María Teresa Solís Zamora, en su condición de Ministra a.i. de
Planificación Nacional y Política Económica, para la fecha, contestó la audiencia a
folio 133 y manifestó lo siguiente: La Ley de Planificación Nacional N°5525 del 2
de mayo de 1974 y sus reformas, constituye un instrumento jurídico cuyo espíritu
es propiciar mediante el Sistema Nacional de Planificación, la coherencia de la
gestión administrativa del Estado (comprendidas dentro de éste las
Municipalidades) en relación con el desarrollo del país. La inclusión de las
Municipalidades en el Sistema Nacional de Planificación y la facultad de
aprobación que señalan los artículos 9 y 10 de la ley de marras, tienen
fundamento en el principio de unidad estatal, sea la unidad de acción del Estado
para el cumplimiento de un fin común. En efecto, la autonomía no es soberanía, y
dado que toda organización territorial dotada de autonomía es parte del todo, en
ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es
precisamente dentro de éste, donde se alcanza su verdadero sentido. Además
estas normas encuentran sustento en el principio de supremacía del interés
general. Es necesario que exista un poder de coordinación que vele por la
supremacía de este interés general sobre el local, razón por la que, las
municipalidades, pese a ser autónomas deben someterse al interés general. La
planificación, orientación y control estatales deben ser siempre
constitucionalmente posibles sobre toda atribución municipal, tanto para proteger
el interés público nacional como el de la propia municipalidad, dado su carácter
simultáneamente estatal. El Poder Ejecutivo, como unidad máxima de acción
política del Estado, debe poder guiar y coordinar la autonomía municipal mediante
planes, y no debe ni puede desentenderse de los programas descentralizados,
sino que, por el contrario, debe garantizar la coherencia global de esas acciones,
programas y políticas que se impulsen.
8.- Etelberto Jiménez Piedra, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto de
Fomento y Asesoría Municipal, contestó a folio 137, la audiencia conferida, y
señaló: La autonomía es el grado de soltura o sujeción de los entes
descentralizados frente a los órganos fundamentales. Si la autonomía se da en
relaciones concretas, esto implica que toda planificación vinculante y dirección,
lesiona la autonomía política, al igual que toda coordinación y control,
dependiendo de su nivel afectan la autonomía administrativa y política. En
resumen, lesionan la autonomía municipal, la coordinación vinculante y el control
de oportunidad por implicar una coadministración. En relación con el Código
Municipal, Ley N°5474 y sus reformas: Artículo 5: Esta norma, no
necesariamente, lesiona la autonomía municipal, si se le interpreta que es de
carácter obligatorio y vinculante la coordinación con el Gobierno local, cualquier
servicio u obra que las instituciones descentralizadas ejecuten en el cantón.
Artículo 10: El Estado costarricense está en la facultad de crear entes públicos
especializados, o bien entes públicos no estatales, como forma integrante de la
Administración Pública, y ello per se, no vulnera la autonomía municipal
consagrada en la Constitución. Artículo 21 inciso d): Al establecer una
categorización de municipalidades se viene a restringir la capacidad de éstas,
además que sujeta un asunto de administración y política de presupuesto a la
Contraloría General de la República, con lo cual se controla aspectos de índole de
conveniencia y discreción, incompatibles con los entes que gozan de autonomía
política. Artículo 63, Transitorio I: Ya la Sala declaró inconstitucionales los
Concejos Municipales de Distrito. Artículo 70: El control de la Contraloría
General de la República, es de oportunidad, discrecionalidad, y por ende,
incompatible con la autonomía municipal, con la cual se sujeta a los Gobiernos
Locales, produciendo una coadministración de los fondos e intereses locales.
Artículo 71: Con relación a la participación de la Contraloría en el ámbito
municipal en el hecho de examinar, aprobar o improbar los presupuestos, esto no
debe extenderse a dar de previo “la autorización” referida al patrimonio municipal.
Artículo 74: Esta norma no tiene su razón de ser, pues por un lado, la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, otorga dicha potestad de
control del patrimonio público, para toda la Administración Pública; sin embargo,
ello es un control a posteriori, que no conlleva a imposibilidad de administrar.
Artículo 76: El IFAM no ha hecho uso de esta norma para fijar los aumentos de
los salarios de los ejecutivos municipales, tal proceder lo ha venido haciendo la
Contraloría, sin que ello lesione los intereses y la autonomía municipal. El monto
de las dietas de los concejales, así como el salario de los ejecutivos municipales,
debe ser resorte de cada uno de los respectivos concejos, en atención a sus
ingresos y una fiscalización posterior, o en el momento de aprobar el presupuesto
por la Contraloría. Artículo 78: Este numeral efectivamente lesiona el artículo 170
de la Constitución, al señalar “previa anuencia de la Contraloría General de la
República”, por ser un control más de oportunidad en la administración.
Igualmente lesiona la autonomía municipal el refrendo de los contratos
municipales, por cuanto la competencia del órgano contralor viene del artículo 185
de la Constitución Política, y se circunscribe al Estado persona y no a la
Administración Pública. Artículo 79: De acuerdo a los razonamientos anteriores,
no debe ningún órgano interferir en la parte administrativa y política de los
gobiernos locales. Artículo 80: Esta norma, fue derogada por la Ley de
Contratación Administrativa N°7494 del 2 de mayo de 1995. Artículo 85: En
cuanto a las tasas municipales, no es posible que la institución que las apruebe
tenga la posibilidad de modificarlas al resolver su aprobación. Artículo 90: Es
válido lo expresado para el artículo anterior, en cuanto se analiza la potestad
tributaria de las corporaciones municipales, principalmente en lo relacionado con
las contribuciones locales. Artículo 96, párrafo segundo: La Asamblea
Legislativa puede aprobar o improbar los impuestos municipales de conformidad
con el artículo 121 inciso 13) de la Constitución, de manera que, no puede el
órgano contralor, desarrollar una ley sin que entre en violación a las competencias
tanto de la Asamblea Legislativa como del poder Ejecutivo. Artículo 107: Si bien,
pareciera que la norma lo que pretende es garantizar el pago de las obligaciones
contraídas, la Contraloría puede aprobar o no el presupuesto, si es que no se
incluyen en el proyecto las partidas para honrar la deuda; empero ello, no
posibilita al órgano contralor a que de oficio haga las inclusiones, pues este
proceder menoscaba la autonomía municipal. Artículo 134: El fijar montos a un
gobierno local, es condicionarlo a que su actuar no sea eficiente ni eficaz. La
Contraloría en cumplimiento de sus facultades, no puede emitir disposiciones
jurídicas que vengan a interferir en la administración, sino que solamente puede
emitir políticas y directrices generales, con el fin de que las municipalidades se
organicen en forma autónoma y de acuerdo a sus intereses. Artículo 139: Este
artículo lesiona la autonomía municipal al ampliar e imponer a los contadores y
auditores de los gobiernos locales atribuciones dadas por la Contraloría General,
pues ellos deben ejercer sus funciones con independencia funcional y de criterio
respecto del patrono, así como organizar su oficina conforme lo establecen el
manual para el ejercicio de la auditoría interna. Artículo 140: Si bien es cierto, la
Contraloría General está en la posibilidad de emitir lineamientos generales para
ejercer su fiscalización, esto no debe ir en detrimento de que las municipalidades
regulen su propia contabilidad. Artículo 149 inciso e), apartes 5 y 6: Esta
facultad que se le otorga a la Contraloría, es darle la posibilidad de sustituir a la
administración en labores propias y de su entera responsabilidad, con lo que se
lesiona la autonomía municipal. Igualmente, el hecho de supeditar los contratos
de becas al refrendo del contralor para su eficacia, sujeta el buen funcionamiento
y sana administración de los intereses locales. Artículo 184: El hecho de que la
donación que se realice a las Municipalidades deba ser autorizada por la
Contraloría, es un reflejo de la lesión a la autonomía municipal. Artículo 186: Es
válido lo expresado por el recurrente en cuanto a que se exige a los Gobiernos
locales por imposición legal una asignación específica en favor de los Comités
Cantonales de Deporte y Recreación.
 9.- Leonel Fonseca Cubillo, en ese entonces Presidente de la Junta Directiva
del Servicio Nacional de Electricidad, rindió el informe, limitándose a la
impugnación del artículo 19 de la Ley No. 6890 (reformas al Código Municipal,
norma que le otorgó al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal la realización de
estudios de tasas y tarifas de los acueductos municipales, en consulta con el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con la aprobación
posterior o rechazo del Servicio Nacional de Electricidad. Presenta una reseña
histórica de la regulación de Acueductos y Alcantarillados con un análisis de las
leyes emitidas y sus reformas y luego el procedimiento tarifario para
Municipalidades y una reseña de los criterios emitidos sobre esta materia por la
Procuraduría General de la República, señalando, además, que el Servicio no
contaba con una ley que le facultara para ejercer una regulación tarifaria
completa, lo que variará cuando entre en vigencia la Ley constitutiva de la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, que le permitirá fijar precios y
tarifas.
10.- Víctor Evelio Castro Retana, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo, en su informe, sobre la impugnación de los
artículos de la Ley de Planificación Urbana se refiere al Transitorio II de esa Ley,
para afirmar que junto con las normas de la Ley Orgánica de ese Instituto, se le
otorgan competencias por suplencia, es decir, para sustituir a los gobiernos
locales que no hayan dictado planes reguladores y por ello no existe violación de
la autonomía municipal, lo que la Sala ya ha reconocido en sentencia 5062-95.
11.- Ana Gabriela Ross González, para entonces Presidente Ejecutiva del
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, contestó la audiencia
conferida, e indicó: Que se limitará a hacer referencia a los aspectos impugnados
en los que el Instituto tiene algún tipo de participación, que son particularmente el
artículo 5 y el 85 del Código Municipal y el Artículo 19 de la Ley 6890-83. Señala
que es claro que las Municipalidades tengan plena autonomía, y es loable que se
trate de rescatar dicha prerrogativa al máximo, sin embargo, no se puede llegar al
extremo de reclamarla sacrificando aspectos fundamentales como la prestación
eficiente de determinados servicios que sólo un órgano especializado en la
materia podría ejecutar en forma idónea, pues como bien se sabe, muchos
Gobiernos Locales no están en capacidad de asumir y brindar en forma adecuada
determinados servicios. En este aspecto no está no sólo en juego la
determinación de los alcances de la autonomía municipal, sino que se pone en
juego salud pública, y siendo fundamental la prestación del servicio que ofrece el
AYA, la competencia del Instituto prima sobre la competencia genérica que tienen
las Municipalidades. Otro punto objetado en la acción es lo relativo a las tarifas,
alegando que el artículo 85 del Código Municipal y el artículo 19 de la Ley 6890
prescribe que las tasas locales por servicio de agua son acordadas por las
Municipalidades “previo estudio” del IFAM, “en consulta” con AYA, y “aprobadas”
por el SNE. Consideran que este procedimiento para fijar las tasas locales por
servicio de agua no viola la autonomía municipal, toda vez, que las
Municipalidades tienen participación en la fijación de dicha tarifa y de que existe
prevalencia del interés nacional sobre el local, por lo que debe existir un
mecanismo para ejercer un efectivo control de las tasas por los servicios públicos
que se brindan, que permitan una protección adecuada a los usuarios evitando
distorsiones, desigualdades en las cargas y violaciones a los principios
presupuestarios. Si bien en esta acción se hace alusión a aspectos meramente
formales, se está reclamando en este caso una autonomía que los Gobiernos
Locales no están en capacidad de afrontar, ya que la realidad ha demostrado que
las Municipalidades no han dado una respuesta adecuada a los problemas
locales. Solicitan que se declare sin lugar la acción interpuesta.
12.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 171, 172 y 173
del Boletín Judicial de los días 9, 10 y 11 de setiembre de mil novecientos noventa
y seis.
13.- La audiencia oral prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional se celebró a las nueve horas quince minutos del tres
de julio de mil novecientos noventa y siete (razón a folio 211), con la presencia de
los siguientes magistrados propietarios: Rodolfo Piza Escalante, quien presidió,
Luis Fernando Solano Carrera, Eduardo Sancho González, Carlos Arguedas
Ramírez, Ana Virginia Calzada Miranda, y los magistrados suplentes Alejandro
Rodríguez Vega y Danilo Elizondo Cerdas. Además contó con la presencia de la
Licenciada Carmen María Arias y el Doctor Mauro Murillo Arias en su condición de
apoderados de la accionante; los Doctores Román Solís Zelaya y Magda Inés
Rojas en representación de la Procuraduría General de la República; el
Licenciado Ronald Hidalgo Cuadra por la Contraloría General de la República; el
Ministro de Planificación y Política Económica, Licenciado Leonardo Garnier
acompañado de los Licenciados Ana Cecilia M. Cantero y Luis Román
Hernández; y por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el Licenciado
Alner Palacios García, y la Licenciada Silvia Poveda Donato por el Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
14.- Mediante escrito del tres de julio de mil novecientos noventa y siete
(visible a folios 212 a 216), el apoderado especial judicial del accionante solicita
que se declaren inconstitucionales los artículos 4 inciso f), 5, 6 inciso a), 14 a 25,
27, 28, 29, 38 y siguientes de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios
Públicos, número 7593, en tanto dispone que para la aprobación de las tarifas de
agua potable, las mismas deben ser "estudiadas" por el Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal; faculta a esa institución para regular los servicios públicos,
dictar resoluciones vinculantes en solución de conflictos con usuarios, y más que
aprobar, fija las tarifas, e inclusive puede fijar multar a las municipalidades,
disposiciones que considera violatorias de los artículos 169 y 170 de la
Constitución Política.
15.- La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, aportó al expediente
un esquema de la exposición que hizo en la audiencia oral del tres de julio y lo
propio ha hecho la Procuraduría General de la República a solicitud de la Sala,
documentos que se encuentran en los folios 224 y siguientes.
16.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sancho González; y,
Considerando:
1.- DEL OBJETO DE LA ACCIÓN. Se alega la inconstitucionalidad de las
normas enlistadas en el resultando primero, por cuanto se considera que lesionan
los principios fundamentales del régimen municipal, que atañen a la competencia
y a la autonomía, derivados en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.
Independientemente de los principios generales que ya esta Sala ha examinado
en varias ocasiones, sobre el concepto y la naturaleza de los llamados entes
autónomos, es importante replantear el tema y definir de manera clara y precisa la
autonomía municipal y con base en ese concepto, establecer el parámetro que
debe utilizarse a la hora de determinar cuáles son las atribuciones de las
municipalidades y si existe o no posibilidad de control por parte de las otras
entidades públicas; es decir, si las normas impugnadas son o no compatibles con
esos principios de competencia y autonomía municipales.
2.- DE LA VIGENCIA DE LA NORMATIVA IMPUGNADA. Previo a analizar
la normativa cuestionada en esta acción, debe hacerse la advertencia de que
mediante ley número 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y
ocho, la Asamblea Legislativa promulgó una reforma general del Código
Municipal, con lo que derogó la ley número 4574, de cuatro de mayo de mil
novecientos setenta -Código Municipal anterior-, según disposición expresa del
artículo 183, cuyas normas, en su mayoría, son objeto de impugnación en esta
acción; sin embargo, en virtud de los efectos jurídicos que produjeron durante su
vigencia y que podrían seguirse dando, se analizan esas disposiciones en
concordancia con la nueva legislación. Asimismo, varias de las otras
disposiciones que se cuestionan también han sido reformadas y derogadas, como
el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en virtud de
la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos; las leyes referentes a
la distribución del impuesto territorial (número 4340, 5443, 5909 y 6026) que
fueron derogadas por la Ley del Impuesto de Bienes Inmuebles, número 7509; el
artículo 212 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número 7331, que
fue reformado parcialmente por Ley 7717, que es Ley Reguladora de los
Estacionamientos Públicos; la Ley de Planificación Nacional que ha tenido varias
reformas, como el artículo 10, que lo fue por la Ley 7010; y la Ley 5991, que fue
derogada parcialmente por la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, todo
lo cual se analizará en su oportunidad.
3.- CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En
Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización
territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional.
Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política
que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y
servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo
deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley"
(hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y
de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta
enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta
absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de
una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la
constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo
habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos
diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas;
la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de
independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está
formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el
punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con
competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica
propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón);
operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de
autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en
materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y
administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la
satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las
municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza
corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de
gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía
municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la
autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y
disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas. Todo
esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la
conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la
suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a
las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la
República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de
diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y
locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes
involucradas. Lo expresado conduce, en consecuencia, a la necesidad de definir,
desde la perspectiva constitucional, cuál es el ámbito municipal, lo que se hará en
los siguientes considerandos, para examinar, posteriormente y contra el marco
general de lo local, los alcances y la compatibilidad de las normas que han sido
impugnadas.
4.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. GENERALIDADES. Gramaticalmente, es
usual que se diga que el término "autonomía", puede ser definido como "la
potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u
otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante
normas y órganos de gobierno propios". Desde un punto de vista jurídico-
doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las
Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo
referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso).
Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre
elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su
competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y
específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa,
tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la
siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que
conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter
democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en
su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades
tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su
competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad
reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los
servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio);
autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a
que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos
municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada
en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y
autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación,
sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para
la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su
parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal
(artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a
atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y
servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal
es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del
Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene
dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno
(Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la
municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma
independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido
gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local,
por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio
presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo,
capacidad, que a su vez, es política. Esta posición coincide con la mayoritaria de
la doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside
en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como
cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación
política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la
mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal
orientación política puede diverger de la del Gobierno de la República y aún
contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad
estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se
expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como
posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de
establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios
y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos.
5.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. PROCESO CONSTITUYENTE. Para ubicar
debidamente el análisis del tema principal de esta acción, resulta imprescindible
examinar el debate que se produjo en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente y que se inició con una moción presentada por el representante
Leiva Quirós, en la sesión No. 78, discusión que se recoge en las páginas 208 y
siguientes del Tomo II de las actas de la Asamblea. Así, por ejemplo, en el acta
No. 80 (id. pg. 220) el representante Chacón Jinesta expresó:
"[...] la autonomía municipal en Costa Rica nunca había existido,
ya que las municipalidades siempre han estado supeditadas al Poder
Ejecutivo por una serie de funcionarios y organismos. Si se desea
realmente otorgar a las municipalidades su plena autonomía,
deben desligarse del Ejecutivo";
y el representante Baudrit Solera agregó:
"Por todos lados las municipalidades se ven obstruccionadas
por el Ejecutivo, que interviene en las mismas a través de una
serie de funcionarios y organismos. Si se ha de seguir así, lo
mejor es establecer que el Ejecutivo nombrará directamente, para
el gobierno de las localidades a tres funcionarios. Las
municipalidades en Costa Rica van poco a poco perdiendo
facultades. Es tan poco el interés que despiertan, que las
funciones de munícipes se desempeñan con desgano. Es
necesario que los ciudadanos se interesen más por los asuntos
locales, creando una verdadera autonomía del régimen municipal".
Aparece claro, entonces, que la Asamblea Nacional Constituyente al
ocuparse del tema de la autonomía municipal, lo hace como una reacción
evidente a la experiencia histórica de la intervención del Poder Ejecutivo en los
asuntos locales. Es decir, si lo que privaba en los años anteriores al proceso
constituyente, era un sistema municipal intervenido directamente por el Poder
Ejecutivo, lo que se quiso fue concebir uno distinto, que se desligara por completo
de esa interferencia. En esa misma acta No. 80 se cita la moción presentada por
el representante Leiva Quirós, que decía textualmente :
"Las Corporaciones Municipales son órganos de la
soberanía, autónomos y de elección popular",
lo que desató una calurosa discusión, encabezada por la intervención del
representante Ortíz Martín (pgs. 222 y 223), quien expresó :
"[...] que la soberanía la tiene fundamentalmente el pueblo y
la delega en la Asamblea Legislativa. De ninguna manera puede
atribuirse esa soberanía a las corporaciones municipales, que son
órganos administrativos de los intereses comunales [...] Una
municipalidad, es decir, muchas municipalidades soberanas
constituyen pequeños Estados dentro de un Estado, lo que viene
a ser técnicamente imposible."
En la siguiente sesión -acta No. 81- se pidió revisión del texto que se había
aprobado con el concepto de soberanía incluido y el representante Esquivel
Fernández indicó
"[...] que votaría la revisión planteada, ya que la completa
autonomía municipal, tal como la propone el artículo 135, ha dado
en Costa Rica los más desastrosos resultados [...] No se puede
otorgar esa autonomía en una forma absoluta [...]";
y la revisión fue aprobada, pero durante el debate, el representante Leiva
Quirós, proponente del texto que fue revisado, expresó (pg. 229):
"[...] que la autonomía otorgada a las municipalidades no es
absoluta, sino relativa, pues está sometida a cierto tutelaje por
parte del Estado. Los presupuestos de las corporaciones
municipales estarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría
General de la República."
En síntesis, al aprobar la Asamblea Nacional Constituyente el texto del
actual artículo 170, que señala que las corporaciones municipales son
autónomas, creó un sistema de administración local tal, que lo sacó, o por lo
menos pretendió sacarlo, formalmente, de las influencias e injerencias del Poder
Ejecutivo, pero a la vez, esa autonomía no se otorgó en forma plena o
ilimitada, sino que la concepción de gobierno local autónomo, implicó que
quedaba sujeta a ciertos límites (tutelajes, llamó el constituyente), cuya
naturaleza y alcances, se desarrollarán en los subsiguientes considerandos.
6.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN DE
LA MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición constitucional
expresa -artículo 169-, hay una asignación de funciones o atribuciones en favor
de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo local", sea, "la
administración de los servicios e intereses" de la localidad a la que está
circunscrita, para lo cual se la dota de autonomía (de la que hemos hecho
referencia en los Considerandos anteriores), aunque sujeta al control fiscal,
financiero, contable y de legalidad de la Contraloría General de la República. De
manera que sus potestades son genéricas, en tanto no hay una enumeración
detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su
competencia; pero no por ello no determinable, a lo que hizo referencia este
Tribunal en sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del
ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, en los siguientes términos:
"IV.- LAS FUNCIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE
LICENCIAS.- A partir de los conceptos expresados en el considerando
anterior, resulta importante, a los efectos de definir las funciones de las
municipalidades en lo que atañe a las licencias comerciales en general,
y a manera de conclusión inicial sobre el tema, transcribir el siguiente
párrafo del informe de la Procuraduría General de la República, visible
a folios 77 y siguientes:
«A partir de 1949, se otorga a la Municipalidad la
administración de los intereses y servicios locales de cada
cantón, estableciéndose que la misma estará a cargo del
Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante,
integrado por regidores municipales de elección popular, y de
un funcionario ejecutivo que designará la ley (artículo 169), e
indicándose que gozan de autonomía (artículo 170). Se
agrega además, en el artículo 175, que éstas dictarán sus
presupuestos ordinarios y extraordinarios, los cuales
necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la
Contraloría General, que fiscalizará su ejecución.
Es claro entonces, que a partir de la promulgación de la
actual Carta Magna, las Corporaciones Municipales tienen a
su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual
 se les otorga autonomía, incluida la presupuestaria, aunque
sujeta a la Contraloría General de la República. Asimismo, en
aplicación del artículo 121 inciso 13) [de la Constitución
Política], tienen potestad para imponer tributos. En virtud de
ello, cualquier normativa que, con anterioridad a la Carta
Magna actual, restringiera tales atribuciones, habría
quedado derogada con la entrada en vigencia de ésta
(artículo 197 constitucional). Asimismo, cualquier
disposición dictada con posterioridad a dicho texto que
violente las competencias y atribuciones otorgadas a
esas Corporaciones, sería inconstitucional.»
El examen de la Procuraduría General de la República conduce a
señalar, sin embargo, que la descentralización territorial del régimen
municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias
asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (id. folio 81),
de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a
las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección
constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido
objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código
Municipal, al indicar que la competencia municipal genérica no afecta
las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración
Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como
conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de
principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un
concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le
corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los
servicios e intereses «locales», se requiere, para precisar este
concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de
manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que
no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que
debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por
medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga
el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos
indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato
dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien
lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas
conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se
concluye, como expresamente se dirá más adelante, que todo lo
atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro
de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de
lo que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal
connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez,
debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y
servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador
dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento
territorial), si no lo hace observando los procedimientos
previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco
promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en
claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni
la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera
que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío
del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el
régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional
Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su
naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos
de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o
intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la
Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional,
y por ello, no es posible de antemano dictar los límites
infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que
corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del
examen que se haga en cada caso concreto [...]
Consecuentemente, no sólo por norma legal expresa (el Código
Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más importante,
 por contenido constitucional expreso (artículo 169), no pueden
subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su
primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que
integra lo local."
De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra
Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a los gobiernos
locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una
competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de
nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o
parcialmente. En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemática
institucional, en tanto debe determinarse para que la transferencia del caso
proceda, si la municipalidad está o no en capacidad real y técnica para cumplir
con los servicios públicos que le competen, prefiriéndose el traslado del servicio a
instituciones de carácter regional o nacional; y asimismo, cuando el problema
desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos
locales, es que puede trasladarse esa competencia a las instituciones del Estado
nacionales o regionales correspondientes; en ambos supuestos, se insiste, se
requiere de una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso.
7.- DESCENTRALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN POLÍTICA EN MATERIA
LOCAL. El otro parámetro constitucional para determinar la competencia de las
municipalidades es el territorio, y puesto que el artículo 169 de la Carta
Fundamental circunscribe la "administración de los intereses y servicios locales" al
cantón correspondiente, con ello se define que se trata de una descentralización
territorial - posible en nuestro sistema, como se ha dicho antes-, tal y como se
consideró en sentencia 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de
agosto de mil novecientos noventa y cuatro:
"XXIX.- Desde el punto de vista constitucional, es necesario
comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento, ha sido
un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido
nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La
única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial
-municipios- o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio
 tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre
descentralización meramente administrativa y otras formas posibles de
descentralización, la política. Esto obliga a considerar fundamentales
para la decisión de este caso, las disposiciones de carácter legal,
reglamentario o meramente administrativos que, a lo largo de los años
han organizado los territorios en cuestión, desde la perspectiva de la
división territorial administrativa, única que se conoce en Costa Rica
[...]"
Dados estos antecedentes, es dable afirmar, junto con la doctrina
costarricense más calificada, que lo territorial del ente (municipio) es, en realidad,
lo territorial de sus potestades para dictar actos de imperio y de sus facultades
para prestar servicios públicos y consiste en que tanto el sujeto que lo hace, como
la atribución de competencia para hacerlo y la legalidad de esa conducta, vienen
determinados por el propio territorio. Pero el poder público del ente territorial no es
ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía
constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o
menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución
de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera
descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad
de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo
reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En
otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente
público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo
para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado
con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que
pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte
razonable, según los fines que se persiguen. Es por ello que las normas y la
conjugación de cada una de ellas, sean los artículos 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del anterior
Código Municipal, no resultan contrarias a la autonomía municipal, porque en todo
caso, lo que debe privar por jerarquía de las disposiciones, es, en primer lugar, la
supremacía de la norma constitucional y de seguro que lo local prima sobre los
objetos de los entes descentralizados, que son creación de la ley cuando se trata
de definir lo que es local.
8.- JURISPRUDENCIA DE LA SALA EN RELACIÓN CON LA AUTONOMÍA
MUNICIPAL. Esta Sala ya ha abordado el tema de la autonomía municipal en
varias de sus sentencias, aunque de diversos puntos de vista y de alcances
también distintos de los que en esta acción se persiguen. Por ello resulta de
importancia para el desarrollo del análisis, citar esos antecedentes propios:
1).- En la sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince
minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno (confirmada
luego por las sentencias número 3494-94, 4496-94, 4497-94, 4510-94, 4511-94,
4512-94, 6362-94, 7469-94, 1269-95, 2311-95, 2631-95, 3930-95, 4072-95, 4268-
95), se dijo, que al disponer el artículo 170 de la Constitución Política que las
corporaciones municipales son autónomas, de ese concepto se deriva, por
principio, la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, al
indicar:
"Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las
corporaciones municipales son autónomas. De esa autonomía se
deriva, por principio la potestad impositiva de que gozan los gobiernos
municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por lo que la
iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos
municipales corresponden a esos entes, ello sujeto a la autorización
legislativa establecida en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución
Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación."
Asimismo, sentó el principio de que las municipalidades son entidades de
naturaleza territorial y corporativa, es decir, de base asociativa, capaz de generar
un interés autónomo distinto del Estado. En este mismo orden de ideas, con
posterioridad, y en sentencia número 2311-95, de las dieciséis horas doce
minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, reafirmó el
principio de que la Asamblea Legislativa no puede válidamente, por medio de una
ley, autorizar de manera unilateral (es decir, sin la adecuada participación
municipal) una exención de los tributos municipales.
2).- En sentencia número 2153-93, de las nueve horas veintiuno minutos del
veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres, se determinó que es
competencia exclusiva de las municipalidades el controlar el desarrollo urbano
dentro de los límites de su territorio, para lo cual pueden y deben dictar los
correspondientes planes reguladores; lo cual ha sido confirmado en sentencias
número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, número
6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre, todas
de ese año, 3494-94, del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro, y
4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil
novecientos noventa y seis.
3.) En la sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos
del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres (confirmada por la
sentencia número 5829-93, de las nueve horas cincuenta y un minutos del doce
de noviembre de mil novecientos noventa y tres), se dijo que resultaban
abiertamente inconstitucionales, por ser contrarias a la autonomía municipal
contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, las regulaciones
impugnadas en las se establecía la intromisión de la Contraloría General de la
República en el orden disciplinario interno de las municipalidades. En el texto se
elaboran las ideas ya expuestas de que el alcance de esa autonomía que
proviene de la propia norma superior y, esencialmente, se origina en el carácter
representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del
país, se repite), encargado de administrar los intereses locales y por ello, las
municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar
programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra
institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio
presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de dictar los
reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la
prestación de los servicios públicos municipales. Por ello se ha dicho en la
doctrina local, que "se trata de una verdadera descentralización de la función
política en materia local". Y en cuanto a los alcances, se señala que la autonomía
municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en
admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a
priori y a posteriori, como requisitos de validez y eficacia de los actos,
respectivamente), compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada
ha expresado sobre el punto: "No reputamos incompatibles con la autonomía
municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con
potestades de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría
General de la República, de actos administrativos municipales totalmente
reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y
por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía
judicial, como tal lenta e incumplida". Es decir, que el control que emana de la
Contraloría General de la República, que es de origen también constitucional
según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la autonomía municipal,
porque su función principal es el control de legalidad de la administración
financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que en lo que
toca a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto
constitucional expreso (artículo 184 inciso 2).
4).- En la sentencia número 3278-93, de las diez horas tres minutos del
nueve de julio de mil novecientos noventa y tres, el recurrente afirmó que se
invadía la autonomía municipal con la posible instalación de un relleno sanitario
por parte del Poder Ejecutivo, sobre lo cual la Sala expresó que había tenido por
demostrado que el Poder Ejecutivo no le impone a las Municipalidades del país el
sistema de disposición final de los desechos sólidos, sino que se trataba de
promover un sistema alternativo que puede, o no, ser utilizado por los Gobiernos
Locales, de donde se deduce que con lo actuado no se violentaban los posibles
derechos derivados de la autonomía municipal. Con ello, se reconoce que es
necesaria la adhesión libre y voluntaria de las municipalidades a los planes y
programas del Estado, ya que puede generar un interés autónomo distinto de los
otros órganos públicos.
5).- En el considerando primero de la sentencia número 0140-94, de las
quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de mil novecientos
noventa y tres (en la misma dirección las números 0946-91 y 0023-95), se indica
que el artículo 170 de la Constitución Política establece que las corporaciones
municipales son autónomas y que el párrafo primero del artículo 7 del Código
Municipal desarrolla ese concepto, diciendo que en el ejercicio de sus
atribuciones las municipalidades gozan de la autonomía que les confiere la
Constitución Política, con las potestades de Gobierno y de Administración
inherentes a la misma y como consecuencia de lo dispuesto en esas normas
resulta que cada Municipalidad está autorizada para procurarse los ingresos
necesarios siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios. Y se
señala que sería contrario a la autonomía constitucionalmente otorgada a esas
entidades, pretender que todas las Municipalidades regularan en forma igual lo
referente al cobro de sus impuestos.
6).- En sentencia número 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho
minutos del ocho de abril de mil novecientos noventa y cuatro, se indicó que el
Ejecutivo Municipal (hoy día, Alcalde Municipal) es el encargado del régimen
disciplinario de los gobiernos locales, con el fin de preservar el ámbito de su
autonomía declarada en el artículo 170 constitucional.
7).- La sentencia número 4091-94, de las quince horas doce minutos del
nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, definió que el ámbito
municipal es la única descentralización territorial posible en nuestro sistema, que
se desarrolla la función política en materia local y en este sentido, sus
competencias están determinadas por la jurisdicción territorial, según se anotó en
el Considerando VII anterior.
8).- En la sentencia número 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve
minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, que se refiere
a la acción de inconstitucionalidad que cuestiona a los llamados concejos
municipales de distrito, la Sala, sobre el decreto ejecutivo que los creaba (número
5.595-G), indicó:
"[...] que resultan violados también los artículos 168 y 169 de la
Constitución Política, al sobreponer, sobre un ente municipal creado
por la misma Constitución Política, un organismo corporativo cuyo acto
fundacional es un simple decreto que contradice los textos superiores.
Solo el análisis de este artículo, concede razón suficiente para declarar
la inconstitucionalidad de los Concejos Municipales de Distrito. Sin
embargo, es de importancia señalar lo que al respecto indica el artículo
2°:
«Artículo 2°.- Cometidos.- los Concejos Municipales de
 Distrito, tienen por objeto promover el desarrollo integral de los
respectivos distritos, en armonía con el desarrollo nacional.
Les corresponde la administración de los servicios e
intereses locales y de las rentas e ingresos originados en el
correspondiente distrito.»
Este texto lesiona, sin ninguna duda, los artículos 169 y 170 de la
Constitución Política, creando una administración local distinta de la
que ésta ha concebido y excluyendo el Gobierno Local originario, para
ser sustituido por una dependencia del Poder Ejecutivo. La autonomía
que la propia Constitución Política le ha otorgado a las Corporaciones
Municipales, es sustituida por un acto de rango inferior en detrimento
de aquélla. Y por último, el artículo 16:
«Artículo 16.- Traslado de Fondos.- Instalado el Concejo
Municipal de Distrito, su Presidente lo comunicará así a la
Municipalidad respectiva para que ésta, dentro de los treinta
días hábiles siguientes, a más tardar, haga entrega a la nueva
Corporación de los fondos pertenecientes al Distrito autónomo,
conforme al resultado de la liquidación que practique la
Contraloría, según se dispone en el artículo 18 de este
Reglamento.»
También aquí, la autonomía concebida para ser ejercitada por el
Gobierno Municipal Local, con exclusión de toda interferencia extraña,
es violada para subordinar el actuar del órgano constitucional, al que
se hace nacer de un acto ejecutivo, inferior en rango y de
constitucionalidad imposible y si a ello agregamos que el artículo 24
indica que en cuanto a lo no previsto en el reglamento, se aplicará
«supletoriamente» el Código Municipal, entonces se concluye que los
vicios de inconstitucionalidad atribuidos al reglamento, son insalvables
y por ello, debe declararse con lugar la acción [...]"
9).- En sentencia número 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del
nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, se indicó claramente que la
política estatal debe desarrollarse e implementarse con respeto al ordenamiento
jurídico constitucional, lo que implica que la política estatal que se analizó, al
requerir la exención de los tributos municipales, "exige de paso sumar o reclutar
la aquiescencia de las municipalidades para esa política, porque sin esta
conformidad el empleo instrumental del poder eximitorio municipal sería
jurídicamente imposible"; se expresó allí:
"La confluencia política del Estado central y de las corporaciones
municipales bien puede expresarse mediante una disposición legal
general, que, en consecuencia autorice (incluso imperativamente,
como lo hace la Ley de Fomento Avícola) la exoneración tributaria
municipal, a condición de que se respete en su integridad el poder de
eximir de todas y cada una de aquellas entidades. El modo práctico de
lograr ésto es, evidentemente, la consulta a los concejos durante el
proceso legislativo; consulta obligada no por obra -como de ordinario-
de expresa disposición de la Constitución -que la prevé para otras
hipótesis-, sino de los requisitos constitucionales para el ejercicio de la
potestad eximitoria tal como aquí se ha enunciado; consulta, en fin,
cuyo resultado es vinculante para la Asamblea, puesto que la negativa
municipal impide, caso por caso, que la ley autorice por sí lo que cada
concejo municipal no permite."
Posteriormente, sentencias número 2231-96 y 2237-96, ambas del catorce
de mayo de mil novecientos noventa y seis, se complementa lo anterior, siendo
importante por los efectos que se persiguen con este examen de los precedentes
de la Sala, resaltar lo que se indicó en esas ocasiones:
"V.- Es importante, entonces, vista la repercusión que esta
resolución puede ocasionar, dejar establecido que, si bien es cierto el
Estado a través de sus órganos constitucionales competentes
-particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor escala el Poder
Ejecutivo- puede establecer una política general en cuanto a
prioridades por las necesidades que afronta el país en determinado
momento, de acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo
establece la propia Constitución Política, corresponde a cada
municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y
servicios locales con exclusión de toda otra interferencia que sea
incompatible con el concepto de «lo local», en los términos que
fija la Constitución Política; todo lo relativo a la recolección,
tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos
pertenece a la esfera de los «intereses y servicios locales», por lo
menos mientras no se disponga su «nacionalización» mediante
ley formal.
VI.- Es de todos sabido el problema que envuelve la ubicación de
los centros de depósito y de disposición final de los desechos que
afronta el país, y el consiguiente problema sanitario que de ello se
deriva, según las experiencias vividas por las comunidades de este
país, pero no puede esta Sala dejar pasar por alto que todo
proyecto a ejecutarse en esta materia, como en el caso que nos
atiende, puedan obviarse los trámite y los requisitos derivados de
las normas de control de esas actividades, contenidas en la Ley
General de Salud, precisamente para proteger la vida y la salud de
los habitantes y el medio ambiente. En este sentido proveen las
normas legales que regulan el establecimiento y funcionamiento de los
rellenos sanitarios de la Ley General de Salud y también, las normas
reglamentarias que el Poder Ejecutivo ha emitido en desarrollo de los
principios legales generales antes señalados. Es por ello que para
autorizar el funcionamiento de un relleno sanitario es
imprescindible que se cumplan los requisitos correspondientes,
siendo como se dijo en considerandos anteriores, en razón de la
especialidad de la materia y de la autoridad de gobierno local, que
será entonces al Ministerio de Salud y a la Municipalidad del lugar,
a quienes corresponde, una vez revisados los estudios técnicos
que deban presentarse al efecto, como por ejemplo el estudio de
impacto ambiental, contaminación de aguas y otros, que deban,
razonablemente, y tomando en consideración los intereses
nacionales y locales, autorizar o no el funcionamiento del
proyecto que interesa. En última instancia, es a la Municipalidad de la
 Jurisdicción a la que corresponde conceder o no la licencia para el
ejercicio de actividades comerciales, a la vez que verificar si la
actividad es compatible con los usos y limitaciones propias de los
planes de desarrollo urbano que pudieran estar vigentes y todo ello,
tratándose del funcionamiento de una empresa privada en la venta de
servicios. Cuando se trata de la iniciativa de otras
administraciones estatales o de entidades públicas no estatales,
es más que evidente, en razón de la autonomía municipal
consagrada en texto constitucional, que no se pueden establecer
sin la debida coordinación del gobierno local, como lo exigen los
artículos 5 y 10 del Código Municipal. Como en el caso concreto, es
una empresa privada la que ha ofrecido sus servicios a otras
municipalidades del Área Metropolitana, aparentemente sin la
intervención de entes públicos, la decisión final, como lo ordena el
artículo 169 constitucional, será de la Municipalidad del Cantón de
Santa Ana, la que deberá actuar velando y protegiendo los derechos
fundamentales de los ciudadanos de esa localidad, pero en todo caso
con apego absoluto al principio de legalidad constitucional".
10).- En sentencia número 1974-96, de las quince horas nueve minutos del
treinta de abril de mil novecientos noventa y seis, se hace mención a la potestad
reglamentaria de los gobiernos municipales, específicamente para dictar
reglamentos de organización y de servicio, en los siguientes términos:
"Debe hacerse notar también que el accionante incurre en un
error al señalar que para que una disposición de carácter normativo de
las municipalidades tenga asidero legal, debe ser aprobada por la
Contraloría General de la República; olvida con ello el principio de la
autonomía municipal establecido en la propia Constitución Política, en
el artículo 170 y la función encomendada a estas corporaciones, cual
es la «administración de los intereses y servicios locales en cada
cantón», de conformidad con lo señalado en el artículo 169 de la Carta
Fundamental. Además, en el Código Municipal, tampoco se establece
como requisito para dictar reglamentos de servicios de una
 Municipalidad la aprobación de la Contraloría General de la República,
y en el artículo 7 del Código Municipal se reitera el principio de la
autonomía de que gozan las municipalidades; principio del que se
deriva su potestad de dictar reglamentos autónomos de organización y
de servicios, entre los que lógicamente se encuentra la administración
del Mercado Central de San José".
11).- En sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del
ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, se definió el proceso para la
determinación del ámbito de competencia de las municipalidades en razón de la
materia a lo local, según se anotó en el Considerando VI de esta sentencia.
9.- METODOLOGÍA A SEGUIR PARA EL ANÁLISIS DE LA NORMATIVA
IMPUGNADA. A partir de los conceptos doctrinales expuestos, del análisis de la
voluntad del constituyente que se reproduce en el Considerando V anterior y de la
jurisprudencia citada, la Sala estima que el concepto de la autonomía municipal
debe ser contrastado contra este marco de referencia, de manera que a él se
deben enfrentar las normas impugnadas, a los efectos de definir si son o no
conformes con el sistema municipal de la Constitución Política. También se
requiere definir con nitidez la forma jurídica de articulación de los gobiernos
locales con el Poder Ejecutivo, las instituciones descentralizadas y el resto de los
entes públicos; se debe examinar en cada una de las normas impugnadas, su
conformidad con este marco genérico de lo que es materia local para evaluar sus
alcances, razonabilidad y proporcionalidad, definir si pueden coexistir junto con el
concepto constitucional de lo municipal y establecer así, lo que es compatible y lo
que es violatorio de la autonomía municipal, todo lo cual se hará en los siguientes
considerandos. A efecto de sistematizar el análisis de la normativa que se
cuestiona en esta acción, la misma se agrupa en seis grandes grupos en razón de
la unidad temática. En el primero, las disposiciones en las que se establece el
criterio de la coordinación con otras dependencias, sean estatales o privadas; en
el segundo grupo, se analiza el control de legalidad ejercido por la Contraloría
General de la República sobre las municipalidades, tanto en lo que se refiere a la
elaboración y ejecución de su presupuesto municipal, como las normas referentes
a la contratación administrativa y a la intervención que tiene el órgano contralor en
esta materia; en el tercero, la organización territorial en relación con los cometidos
locales; cuarto, la potestad impositiva de los gobiernos locales en relación con la
fijación de los tributos y la administración de esos fondos; en el quinto, el régimen
disciplinario interno de las municipalidades; y en el último, la potestad
reglamentaria que varias disposiciones han otorgado a la Contraloría General de
la República.
A. DE LAS RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES CON LAS DEMÁS
INSTITUCIONES ESTATALES Y LA SOCIEDAD.
10.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES
ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta
inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de
Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9
y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la
Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se
refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos
locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo
las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir
de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en
el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales)
gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de
los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha
sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este
sentido, entre otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94,
03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y 06469-97). Y como se ha señalado
en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores
considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen
encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta
Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo "local". Debe entenderse el
mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los
gobiernos locales y de su reglamento para definir "lo local", ámbito que sólo
puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un
verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al
mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los
términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra
citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo
entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de
los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente
distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es
así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados
y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y
organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a
ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace
ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo
caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en
última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con
el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la
municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que
habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par
de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial
definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto
que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los
demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es
simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las
circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias
con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los
términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior,
artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre
la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de
sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones,
sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía
municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está
llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y
viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de
intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es
definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada
uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes;
pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por
concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de
la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la
ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades
independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto
o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la
independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de
jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación
con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas
conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en
sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se
ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno
cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones
de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a
cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de
coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de
su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de
coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria
subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la
"tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de
control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia
general sobre todo el sector).
La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala
Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse
a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con
respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango
constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que,
para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de
su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos
permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia de
amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII
de esta sentencia.
Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las
municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo,
en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa
debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la
Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la
política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95,
supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y
obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales,
cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique
una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en
materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación,
aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación
urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de
conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de
Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de
Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de
Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por
una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas
cuestionadas.
11.- DEL ARTÍCULO 5 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. Se señala en la acción
que con el artículo 5 del Código Municipal las competencias municipales se ven
mermadas, si se entiende que las atribuciones legales a que alude el artículo son
ilimitadas, en tanto pone por encima de las competencias municipales, las de los
otros entes descentralizados, con el siguiente texto:
"La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no
afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la
Administración Pública. No obstante, estas entidades informarán al
Concejo y coordinarán con éste, con la debida antelación, las
obras y proyectos que pretendan realizar en el cantón respectivo."
 De conformidad con lo señalado en el Considerando anterior, respecto de la
coordinación que debe existir entre las municipalidades y demás instituciones
públicas, el artículo 5 del anterior Código Municipal resulta constitucional,
debiendo declararse sin lugar la acción respecto de esta impugnación; y
consecuentemente, el artículo 6 del Código Municipal vigente, en cuanto dispone
"La municipalidad y los demás órganos y entes de la
Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto
deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que
proyecten ejecutar";
el que tampoco es inconstitucional.
12.- DEL ARTÍCULO 10 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. El artículo 10 del
mismo cuerpo legal es cuestionado en cuanto permite que cualquier entidad
estatal o privada realice obras públicas de interés general, incluso hasta prestar
un servicio local, con la debida aprobación de la municipalidad respectiva:
"Las entidades públicas no estatales o privadas que se
constituyan legalmente para cumplir finalidades de interés cantonal
sólo podrán ejecutar obras de interés o servicios públicos con la
aprobación del Concejo Municipal o mediante concierto con la
corporación";
lo cual se estima violatorio de la autonomía municipal, ya que las competencias
municipales no pueden cederse. El análisis de esta disposición debe ubicarse en
el contexto doctrinario que se definió en el considerando X de esta sentencia. Sin
embargo, el ámbito de aplicación de la norma en comentario se extiende más allá,
al referirse a "entes públicos no estatales o privados", como las asociaciones de
desarrollo o asociaciones constituidas conforme a la Ley de Asociaciones,
debidamente inscritas en el Registro respectivo, creadas con el fin de satisfacer
necesidades de interés para el cantón, y también las de interés nacional. La
accionante incurre en un error de concepción al estimar que la autonomía
municipal es lesionada por la posible participación de entidades privadas o
públicas no estatales en la administración de los cometidos locales, ya que la
concurrencia no viola tal autonomía, sino que más bien la conforma y la fortalece,
en tanto debe partirse de que la base de los entes municipales es, precisamente,
el grupo de vecinos, según lo definió el artículo 1° del Código Municipal derogado,
y que lo reitera el texto del vigente artículo 1° del Código Municipal:
"El Municipio está constituido por el conjunto de vecinos
residentes en un mismo cantón, que promueven y administran
sus propios intereses por medio del gobierno municipal."
De manera que, debe hacerse la distinción de la iniciativa privada que se
conforma según lo dispuesto en la norma transcrita, para emprender una tarea o
servicio que ya presta la municipalidad, sea en forma parcial (organización de
vecinos por barrios o calles) o total (la agrupación de vecinos de un cantón), lo
que no es contrario a la autonomía municipal, en el tanto no desplace la figura y
cometidos municipales. Con lo anterior queda claro que los vecinos, no sólo
pueden coadyuvar en la solución de los problemas y administración de los
intereses locales, por responder a la naturaleza y esencia de lo que son las
municipalidades, sino que deben hacerlo. En este sentido, es la inteligente
cooperación entre las iniciativas pública y privada, la causa que origina los
avances y cambios sociales de importancia; participación que en todo caso, para
salvaguardar el interés municipal, debe llevarse en forma ordenada, en tanto la
disposición exige que toda obra o servicio de interés local que proyecten llevar a
cabo en el cantón las entidades privadas o públicas no estatales, sea sometido a
la aprobación del Concejo, o incorporado por concertación, como objetivo
municipal. De manera que las atribuciones municipales y la actividad privada
pueden ir dirigidas en un mismo sentido, en lo que a bienestar de la comunidad se
refiere, siempre bajo la supervisión de las autoridades locales, y en todo caso, la
iniciativa privada debe armonizarse, o bien subordinarse (la segunda a la
primera), a través de la aprobación municipal discrecional, con lo que no es
posible estimar que haya lesión a la capacidad municipal de gestión de "lo local",
según lo dispuesto en el artículo 10 impugnado. Asimismo, cabe recordar que
mediante el régimen propio de las concesiones, la Administración puede contratar
con el particular la prestación de los servicios públicos que le competen, régimen
que es de plena aplicación para las autoridades municipales, sobre todo para la
prestación de los intereses y servicios locales, de manera que la recolección de
basura, limpieza de aceras y cunetas o la prestación del servicio de suministro de
agua potable -entre otros-, bien puede atribuírse a asociaciones privadas o a
particulares, mediante el contrato respectivo. En este sentido, y referido a la
materia, cabe resaltar que la concesión no traslada la competencia de lo local al
particular o entidad privada autorizada en los términos del artículo 10 impugnado,
sino que se trata del otorgamiento de un derecho de explotación o de prestación
del servicio, de manera que
"[...](e)l concesionario tiene evidentemente el deber, y no sólo el
derecho, de prestar el servicio público, quedando la titularidad de ese
servicio en la Administración, a quien corresponde la organización del
servicio público y el control de la prestación que haga el concesionario"
(sentencia número 5403-95, de las dieciséis horas seis minutos del tres
de octubre de mil novecientos noventa y cinco);
con lo cual, queda claro que, al no existir una transferencia de las competencias
municipales, sino una convención en lo que respecta a su prestación, la cual para
su verificación debe contar con la aprobación del Concejo y concretización
mediante el respectivo contrato de concesión, no hay infracción a la autonomía
municipal. Las tareas municipales admiten participación de la iniciativa privada,
salvo que exista ley reforzada que lo prohíba y declare un monopolio municipal al
respecto (artículo 46 constitucional); por lo que, más bien, puede decirse que la
prestación de los servicios por particulares debidamente aprobada consolida un
verdadero derecho a la empresa y a su valor económico, con entera
independencia, en tanto existe en nuestro país, el derecho a la libre empresa.
13.- DEL ARTÍCULO 186 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. Se impugna esta
disposición en cuanto ordena que los comités cantonales de deportes y
recreación, adscritos a las municipalidades, ejecuten los programas de la
Dirección General de Educación Física y Deportes. Para determinar la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de esta disposición, debe hacerse un
estudio cronológico de la normativa que los regula.
a.) Inicialmente los comités cantonales de deportes y recreación no formaban
parte de la organización interna de las municipalidades, así como tampoco tienen
asignada competencia en lo local, ya que fueron creados mediante la Ley
Orgánica de la Dirección General de Educación Física y de Deportes, número
3656, de seis de enero de mil novecientos sesenta y seis, en su artículo 6, como
órganos dependientes de la Dirección General de Educación Física y Deportes
(organismo dependiente del Ministerio de Educación Pública), con el único fin de
administrar sus instalaciones recreativas y deportivas.
b.) Mediante el artículo 186 del Código Municipal, ley número 4574, de cuatro de
mayo de mil novecientos setenta -impugnado en esta acción- se establece la
participación de las municipalidades en la integración de los comités cantonales
de deportes, y establece la obligación de coordinación con los gobiernos locales
en lo "concerniente a sus inversiones y obras del cantón" y la sujeción a los
programas y planes nacionales del deporte y recreación dados por la Dirección
General de Educación Física y Deportes.
c.) El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes emitió el Reglamento de los
Comités de Deportes, que es el Decreto Ejecutivo número 3170-C, del nueve de
agosto de mil novecientos setenta y tres, con fundamento y según los
lineamientos establecidos en la citada ley número 3656.
d.) El veintiséis de abril de mil novecientos noventa y ocho la Asamblea
Legislativa promulga el nuevo Código Municipal, aprobado mediante ley número
7794, el cual entró en vigencia el dieciocho de julio del año pasado. Con esta
legislación, cambia la conformación de los comités cantonales de deportes, los
cuales dejan de ser órganos dependientes de la Dirección General de Educación
Física y Deportes, para integrar la organización de las municipalidades; en cuanto
el artículo 164 dispone:
"En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y
recreación, que estará adscrito a la municipalidad respectiva y
gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar
y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas
en administración. Asimismo habrá Comités comunales de deportes y
recreación, adscritos al comité cantonal respectivo";
en virtud de lo cual, están sujetos a la regulación normativa que dicte la respectiva
municipalidad (artículo 169). Es importante resaltar en este análisis que la
integración de estos comités la realizan los mismos vecinos de la comunidad, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 165, con lo cual, ya no habrán
miembros en representación de instancias públicas descentralizadas o del Poder
Ejecutivo, como sucedía anteriormente; y lo referente a su presupuesto y
financiación está estipulado en el artículo 170, como una asignación que le hace
el gobierno municipal.
e.) Y por último, mediante la Ley de Creación del Instituto Costarricense del
Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el
Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos
noventa y ocho, que entró en vigencia el primero de agosto de mil novecientos
noventa y ocho, en los artículos 64 a 66, se volvieron a pasar estos comités a la
organización del Poder Ejecutivo, pero esta vez, adscritos a ese Instituto (artículo
64), al que se le otorgó el carácter de institución semiautónoma, con personalidad
jurídica propia e independencia administrativa (artículo 1°).
El análisis anterior, es importante para determinar que, en un principio, y
hasta la promulgación del nuevo Código Municipal, el artículo 186 no es contrario
al orden constitucional, toda vez que al no conformar los comités cantonales la
organización interna de los municipios, la única participación o relación que tenían
las entidades locales con estos comités era la de coadyuvar en su integración, de
conformidad con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 65 ibídem. Y dentro de
este contexto normativo, bien se puede afirmar que una ley posterior que
eliminara la colaboración de las municipalidades en lo que corresponde a la
integración de estos comités no sería inconstitucional, en tanto no constituía una
atribución propiamente municipal, sino que más bien se definía dentro de las
funciones de colaboración y cooperación debida entre los diversos entes
estatales, según se definió en el Considerando X anterior.
En relación con lo impugnado concretamente por el accionante-, disponía la
norma:
"Los comités cantonales de deportes y recreación podrán realizar,
en el respectivo municipio, los planes nacionales que para el deporte y
la recreación dicte la Dirección General de Educación Física y
Deportes, y le brindarán a esa dependencia toda la colaboración
posible, sobre todo en el aspecto del cuidado de las instalaciones de su
propiedad, cuando ésta lo solicite."
 Debe notarse que no se trata de una norma imperativa, sino de una
disposición que posibilita en un sentido, el actuar de los comités cantonales de
deportes y recreación, todo dentro del espíritu que orientó al legislador el dictar el
comentado artículo 5 del Código Municipal; es decir, la de mantener una relación
de cooperación entre las diversos instituciones que conforman el Estado. El texto
de la norma continúa diciendo:
"Asimismo, la Dirección, dentro del marco que le señale la ley
orgánica, brindará a los comités toda la colaboración en materia de
deportes y recreación, dentro de la política nacional que en este campo
debe promulgar y dirigir";
lo cual no es violatorio de la autonomía municipal, dentro del contexto definido en
el Considerando X de esta sentencia.
Sin embargo, a partir de la promulgación del nuevo Código Municipal, sí
resultan contrarios a su autonomía municipal los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la
Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del
Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número
7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, por implicar una
desmembración de la organización interna de las municipalidades, para
traspasarla a una institución semiautónoma, según se explicó en el punto e) de
este Considerando. Esta declaratoria de inconstitucional es retroactiva a su fecha
de entrada en vigencia, sea el primero de agosto de mil novecientos noventa y
ocho.
No obstante lo anterior, es importante resaltar que el Instituto Costarricense
del Deporte y la Recreación no es inconstitucional en sí mismo, y está en plena
potestad para dictar políticas y programas en el campo del deporte y la recreación
a nivel nacional, en los términos en que se establecen en el párrafo segundo del
artículo 1° de su ley de creación:
"El fin primordial del Instituto es la promoción, el apoyo y el
estímulo de la práctica individual y colectiva del deporte y la recreación
de los habitantes de la República, actividad considerada de interés
público por estar comprometida la salud integral de la población. Para
tal efecto, el Instituto debe orientar sus acciones, programas y
 proyectos a fomentar el fortalecimiento de las organizaciones privadas
relacionadas con el deporte y la recreación, dentro de un marco jurídico
regulatorio adecuado en consideración con el interés público, que
permita el desarrollo del deporte y la recreación, así como de las
ciencias aplicadas, en beneficio de los deportistas en particular y de
Costa Rica en general";
tarea para la cual, el artículo 3 de la misma ley le confiere las siguientes
atribuciones:
"a) Estimular el desarrollo integral de todos los sectores de la
población, por medio del deporte y la recreación.
b)Fomentar e incentivar el deporte a nivel nacional y su
proyección internacional.
c) Contribuir al desarrollo de disciplinas de alto rendimiento.
e) Reconocer, apoyar y estimular las acciones de organización y
promoción del deporte y la recreación, realizadas por las entidades
deportivas y recreativas gubernamentales y no gubernamentales.
f) Desarrollar un plan de infraestructura deportiva y velar por el
adecuado mantenimiento, seguridad y salubridad de las instalaciones
deportivas y los espectáculos públicos deportivos y recreativos.
g) Velar porque en la práctica del deporte, en especial de alto
rendimiento o competitivo, se observen obligatoriamente las reglas y
recomendaciones dictadas por las ciencias del deporte y la técnica
médicas, como garantía de la integridad de la salud del deporte.
h) Garantizar la práctica del deporte y la recreación a las
personas discapacitadas.
i) Velar por la planificación de corto, mediano y largo plazo del
deporte y, en particular, porque los planes y programas respectivos
sean armónicos con la salud del deportista, financieramente viables y
acordes con la calendarización de las actividades y campeonatos a
nivel regional e internacional del deporte de que se trate.
j) Velar porque los programas y calendarios nacionales de
competición de los deportes y actividades deportivas, así como las
formas o modalidades que rijan para ellos sean aprobados de manera
definitiva y publicados con antelación de seis meses como mínimo a la
fecha de inicio y que las reglas y los horarios se cumplan estrictamente
durante toda la celebración, salvo caso de fuerza mayor o fortuito. Por
razones de interés público, los horarios de las actividades y
competiciones tomarán en cuenta, al menos, los siguientes factores:
i) La homogeneidad.
ii) Las condiciones climáticas de los lugares donde se
celebrarán.
iii) La armonía con la celebración de actividades comunales,
cívicas y religiosas.
iv) Los deberes laborales de los trabajadores.
v) Las recomendaciones de salud dictadas por el Ministerio
de Salud, en consideración a los deportistas y al público.
k) Velar porque en los deportes de alto rendimiento y competición,
los clubes o las agrupaciones deportivas incluyan, obligatoriamente,
dentro de sus planes, programas de corto, mediano y largo plazo, la
promoción de ligas menores, prospectos o pioneras.
l) Fomentar la salud integral promoviendo la actividad física, la
recreación y el deporte.
m) Promover y velar porque las empresas y centros de trabajo
recononozcan el valor de la práctica del deporte y las actividades
recreativas en la calidad de vida de los trabajadores.
n) Fiscalizar el uso de los fondos públicos que se inviertan en el
deporte y la recreación y tomar las acciones pertinentes que garanticen
una puntual y eficaz rendición de cuentas de esos fondos.
o) Ejecutar un plan nacional de formación, capacitación y
especialización e intercambio de experiencias para entrenadores,
árbitros, periodistas deportivos, médicos del deporte, dirigentes y
administradores del deporte en el exterior o en Costa Rica.
Especialmente se utilizan los recursos de la cooperación internacional,
tanto de organismos gubernamentales como no gubernamentales,
 nacionales o internacionales en los campos del deporte y la
recreación."
Obviamente, dentro de este marco normativo señalado (Código Municipal y
la Ley número 7800), los comités cantonales de deportes, aunque estrictamente
de naturaleza local o municipal, pueden ejecutar los planes y programas del
gobierno o los propios, ya que no están sujetas al Poder Ejecutivo, y mucho
menos a una institución semiautónoma, pero pueden estar en coordinación con el
Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación en lo que se refiere a los
programas que ésta promueva en el cantón, en virtud de lo señalado en esta
sentencia en los Considerandos X y XI.
14.- DE LA IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 7 DE LA LEY NÚMERO 6890.
Debe analizarse de seguido, la impugnación que se hace del artículo 7 de la Ley
número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en
cuanto obliga a transferir al comité cantonal de deportes y recreación el uno coma
cinco por ciento (1,5 %) del presupuesto ordinario anual municipal. Esta
disposición es inconstitucional toda vez que estos comités inicialmente no
formaban parte de la organización interna de los municipios, según se explicó en
el Considerando anterior, por lo que resulta a todas luces improcedente obligar a
las municipalidades a cooperar en su financiamiento, en violación de su
autonomía municipal; inconstitucionalidad que se hace retroactiva a la fecha de su
entrada en vigencia, sea, el veintitrés de setiembre de mil novecientos ochenta y
tres.
15.- DE LA PLANIFICACIÓN NACIONAL. (artículo 1° LEY DE
PLANIFICACIÓN NACIONAL). En forma general, se impugna la Ley de
Planificación Nacional, número 5525, de veintiséis de abril de mil novecientos
setenta y cuatro y sus reformas, por establecer un sistema de planificación y
coordinación vinculante que afecta a todo ente público, que comprende también a
las municipalidades, y se afirma que eso es inconstitucional, por violación de la
autonomía municipal. Como lo señala el accionante, en virtud de lo dispuesto en
el artículo 1° de esta ley, se establece un sistema nacional de planificación, con
los siguientes objetivos:
"a) Intensificar el crecimiento de la producción y de la
 productividad del país.
b) Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios
sociales que presta el Estado.
c) Propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos
en la solución de los problemas económicos y sociales."
En este programa, obviamente, tienen participación las municipalidades, en
tanto forman parte del Estado costarricense, pues, según se dijo antes, los
gobiernos locales tienen plena autonomía en lo que corresponde a sus cometidos
(estrictamente referidos a "lo local"), pero -como se indicó también-, no puede
crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los nacionales,
puesto que ambos están llamados a coexistir. De modo que, al estar las
municipalidades integradas al Estado, su accionar puede ser encauzado en los
lineamientos generales del país en un gran Plan Nacional de Desarrollo que
abarque los aspectos económicos, productivos y de organización más importantes
para la Nación -como lo ha dicho en forma reiterada la jurisprudencia
constitucional en la materia de planificación urbana-; y en el caso en estudio,
nótese que la norma trata de objetivos generales, "aumentar la productividad
nacional", "mejorar los servicios sociales que presta el Estado", "propiciar la
participación ciudadana" y no de planes concretos y específicos como argumenta
la promovente. Sí debe hacerse la advertencia, de que a juicio de la Sala,
únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya
sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes
para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley, no las
originadas directamente de la Presidencia de la República, de Ministerios u
organismos estatales, y en este caso, tampoco de la antes llamada Oficina de
Planificación Nacional y Política Económica. Por ello es que la normativa en
cuestión no es inconstitucional según lo dicho en esta sentencia.
16.- DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS
TERRESTRES. Esta norma es cuestionada en cuanto encarga la administración y
ejecución de la Ley (de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) al Ministerio de
Obras Públicas y Transportes, sin hacer la salvedad general de las competencias
locales, lo que excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar zonas de
estacionamiento, autorizar el tránsito de vehículos con altoparlantes (en relación
con el artículo 102 ibídem), marcar zonas de paso para peatones, y señalar
paradas de buses, autorizar el cierre de calles para eventos varios (en relación
con artículo 125 de la misma Ley). Efectivamente, como lo señala la accionante,
corresponde a los gobiernos locales la ordenación urbanística o planificación
urbana, para lo cual, se les faculta para adoptar el plan regulador y los
reglamentos de desarrollo urbano conexos en las áreas donde debe regir,
competencia que ha sido reconocida en forma reiterada por este Tribunal (entre
otras, ver sentencias números 2153-93; 5305-93. 5700-93, 3493-94 y 4205-96), y
que debe ser entendida en los términos previstos en la legislación nacional como
"[...] el proceso continuo e integral de análisis y formulación de
planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la
seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad";
según la definición que da la propia Ley de Planificación Urbana, número 4240,
en su artículo 1°, materia en la que tienen competencia exclusiva los municipios
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 169 constitucional y 15 de esa ley, en
cuanto dispone:
"Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política,
reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales
para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los
límites de su territorio jurisdiccional";
y que el propio artículo 4 inciso 4) del Código Municipal, ley número 4574,
derogado desarrolló de la siguiente manera
"Corresponde a las municipalidades la administración de los
servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo
integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.
Dentro de los cometidos de las Municipalidades deberán:
[...]
4) Establecer una política integral de planeamiento urbano de
acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que
persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y
que garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de
 comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de
evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de
acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y
ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación
y limpieza de calles y otras vías públicas; adecuados programas de
parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de
vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos
para hacer confortable la vida de la población urbana."
Asimismo, debe recordarse que hay calles que son municipales, de
conformidad con la clasificación de la red vial nacional que hace la Ley General de
Caminos Públicos, número 5060, en su artículo 1°, en tanto la red vial cantonal
está conformada por los
"a) Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso
directo a las fincas y a otras actividades económicas rurales; unen
caseríos y poblados con la Rd Vial Nacional, y se caracterizan por
tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes
locales de corta distancia.
b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de
un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial
Nacional.
c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados
dentro de las categorías descritas anteriormente. tales como caminos
de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos
usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y
mejoramiento";
cuya administración corresponde en exclusiva a las municipalidades. En este
mismo sentido, no debe olvidarse que los urbanizadores deben prever el espacio
requerido para las vías públicas, que debe traspasarse a las corporaciones
municipales al terminarse la construcción de la urbanización (artículo 40 de la Ley
de Planificación Urbana).
Por su parte, la ordenación urbanística está muy relacionada con la
ordenación de las vías públicas terrestres que están destinadas al servicio y uso
público en general, materia que por definición legal ha sido asignada al Ministerio
de Obras Públicas y Transportes; según definición de la propia Ley de su
creación, cuando indica en lo que interesa:
"El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto:
a) [...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras
existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el
transporte por los caminos públicos."
Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y
semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la
definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y
derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores
(artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas
específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su
naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en
consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de
manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta
la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de
personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las
vías públicas, por ejemplo. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el
Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el MOPT debe
desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados
en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado
Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al
dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el
ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse
conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su
jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver
lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes
reguladores. En atención a las anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley
de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es violatorio de la autonomía
municipal, por lo que debe declararse sin lugar la acción, también en este
extremo.
 17.- DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS PÚBLICOS. Señala el
accionante, que el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos, número
5060, de veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos y sus reformas,
atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la construcción y mejora de
los caminos públicos, incluidos los vecinales, de interés local. La norma
impugnada dispone, según texto dado por Ley número 6312, de doce de enero de
mil novecientos setenta y nueve, en lo que interesa:
"Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por
carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el
futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su
jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser
construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas Y
Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio,
las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que
tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas,
podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros."
La norma en cuestión atribuye al Estado -entendido como un todo, sea la
entidad superior jurídicamente organizada, con personalidad y responsabilidad
propias, que le corresponde la representación política de la colectivad nacional- la
propiedad de las carreteras y caminos públicos, pero de seguido reconoce la
jurisdicción de las municipalidades al atribuirle la propiedad de las calles de su
jurisdicción. Sin embargo, en lo que se refiere a la manutención y reparación de
las vías públicas, la función debe ser entendida en relación con lo dispuesto en el
artículo 2 inciso a) de la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, que dice:
"El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:
a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos.
Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la
conservación de los caminos vecinales."
Queda en evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones
a las municipalidades, sino más bien de la debida coordinación que debe existir
con las dependencias públicas, a fin de que los intereses y servicios locales no se
contrapongan con los nacionales, en tanto el mantenimiento de la red vial
nacional no implica la administración ni la regulación de las mismas; por este
motivo tampoco resulta inconstitucional, en los términos impugnados, esta
disposición.
18.- DE LA COORDINACIÓN EN LA PLANIFICACIÓN URBANA. El artículo
10 incisos 1) y 2) de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 y sus reformas,
se cuestiona en cuanto supedita las decisiones locales en materia de planificación
urbana a la aprobación de la Dirección de Urbanismo; y los artículos 16, 17.2. y
18, en cuanto obliga a que los planes reguladores deben sujetarse a los objetivos
de los órganos centrales. Como se indicó en el Considerando X de esta sentencia,
en la materia de planificación urbana se debe dar una relación de coordinación
entre las diversas dependencias públicas que tienen competencia respecto de
ella, en tanto, aún cuando por disposición constitucional y legal su desarrollo y
aplicación corresponde a los gobiernos locales -según lo ha reconocido en forma
reiterada la jurisprudencia constitucional-, la misma debe ordenarse según las
directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Desarrollo Urbano,
elaborado por el Poder Ejecutivo (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo y el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica), aprobado por ley de la República, según quedó dicho, y a la falta de
tal requisito, por voluntaria adhesión que de él haga cada municipalidad. En este
sentido, la jurisprudencia es conteste al indicar:
"I) De conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la
Constitución Política y 15 de la Ley de la Planificación Urbana, es
competencia de las Municipalidades planificar y controlar el desarrollo
urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con este
objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en
los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos (artículo 16
Ley 4240 y sus reformas) - la zonificación del uso de la tierra para
vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y
cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador
en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el
procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem" (sentencia
 número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de
mayo de mil novecientos noventa y tres).
Ese procedimiento ha sido definido en la ley y especificado por la
jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:
"III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización
administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de
Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la
Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política
Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional
de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales
sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Dicho Plan -que
concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta
Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de
población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y
urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas
de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo
urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios
públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes,
entre otros. Además, la Dirección de Urbanismo funciona como
órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar,
aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus
Reglamentos antes de su adopción definitiva. Sin embargo, lo
expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes
lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a
las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos
planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano
correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan
Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica
íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa
de las municipalidades en esa materia. Tal situación atenta no sólo
contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia,
habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada
 cantón de la República, sino también contra los principios
constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta
Fundamental en los artículos 168 a 175. La planificación urbana, sea
la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es
una función inherente a las municipalidades con exclusión de
todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades
de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la
Dirección de Urbanismo" (sentencia número 6706-93; de las quince
horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos
noventa y tres).
Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres
minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, además de
reiterar la competencia municipal en la ordenación urbanística, reconoció que la
participación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia
urbanística se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano,
"[...] instrumento a través del cual, se fijan las políticas
generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que
es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la
Junta Directiva del Instituto; [...]"
En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es
inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan
Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y
2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto
confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los
planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a
proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización,
previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto
se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio
artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de
absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados
en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe
desestimarse la acción en relación con estas disposiciones.
 19.- DE LA IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 26 INCISO b) Y 27.1 DE
LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Se impugnan los
artículos 26 inciso b) y 27.1 de la Ley General de la Administración Pública, por
los que se facultan al Poder Ejecutivo a ejercer una dirección y coordinación
vinculantes en todo ente público; y por conexidad y por las mismas razones, los
artículos 98, 99 y 100 ibídem; que en lo que interesa disponen:
"Artículo 26.- El Presidente de la República ejercerá en forma
exclusiva las siguientes atribuciones:
[...]
b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración
Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la
Administración Pública descentralizada;"
"Artículo 27.-
1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente
de la República las atribuciones que le señala la Constitución y las
leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su
caso, descentralizada, del respectivo ramo."
La Sala estima que esas disposiciones no son aplicables al régimen
municipal, ya que las normas hacen referencia únicamente a las instituciones
descentralizadas llamadas autónomas como en el caso del Instituto Costarricense
de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
(ICAA), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), entre otras, en las que
necesariamente debe darse esa relación de dirección, y no por mandato legal,
sino constitucional, en tanto el artículo 188 de la Carta Fundamental establece
que:
"Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia
administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus
directores responden por su gestión."
Por los mismos motivos, los artículos 98, 99 y 100 de la Ley General de la
Administración Pública no pueden entenderse de aplicación a los entes
municipales, en tanto no son entes subordinados al Poder Ejecutivo, y desde esta
perspectiva, ninguna de esas normas resultan inconstitucionales.
 B.- DE LOS CONTROLES EJERCIDOS POR LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA FUNCIÓN LOCAL.
20.- DE LOS PRINCIPIOS GENERALES EN RELACIÓN CON EL
CONTROL Y FISCALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. En toda
organización administrativa debe existir un sistema de control o medios de
fiscalización de esa actividad, lo que la dota de un conjunto de garantías de
legitimación y de verificación de oportunidad y legalidad, a la vez que logra la
eficiencia y moralidad de su funcionamiento. De esta manera, para el
cumplimiento de cada uno de los objetivos de los actos administrativos, se
requiere el ejercicio del correspondiente medio de control o fiscalización; algunos
de ellos están previstos expresamente en la ley y otros, surgen en forma implícita
de algún precepto esencial de tipo constitucional, como sucede con el control que
ejerce la Contraloría General de la República con la actividad de la contratación
administrativa. La doctrina más calificada señala que el control o fiscalización que
se realice en la Administración Pública puede ser clasificado desde tres puntos de
vista fundamentales: a) en cuanto al momento o tiempo en que se realiza con
relación al acto o comportamiento, lo que reviste carácter preventivo o represivo,
según sea el caso; el cual, también, puede presentarse de tres maneras
diferentes: el control anterior ("a priori"), que en realidad funciona a modo de
autorización para el acto o contrato y actúa como condicionante de validez, de
manera que cuando el acto sometido al examen no sea conforme a lo debido,
proceda, según sea el caso, la suspensión o sustitución; el control posterior ("a
posteriori"), que es en realidad una aprobación de lo actuado por la
Administración, y constituye un requisito de eficacia del acto; y el control
concomitante, que se verifica en todo el proceso, a modo de una verdadera
fiscalización de la actuación de los entes públicos, constituyéndose en requisitos
de validez y eficacia al mismo tiempo; b) en cuanto a la iniciativa del control, si es
a petición de parte (recursos) o actuación de oficio (vigilancia); y c) en cuanto al
objeto que se pretenda lograr con el control o fiscalización, si es de legitimidad o
legalidad, si se pretende impedir o reprimir la violación de normas legales, o de
oportunidad, en cuanto examina la conveniencia o mérito de lo actuado.
21.- DEL CONTROL FISCAL, FINANCIERO Y CONTABLE A QUE ESTÁN
SUJETAS LAS MUNICIPALIDADES POR PARTE DE LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA. La Contraloría General de la República es un
órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa, con competencia
expresas para la fiscalización y vigilancia de la hacienda pública -artículo 183 de
la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta
utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad
en la administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las
municipalidades-, labor que desempeña con absoluta independencia y objetividad,
en tanto no cabe, en principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el
de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento
jurídico, no el dictado ni intención de la Administración. En síntesis, este control se
reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad
aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de
mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la
eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego, mientras la
conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los cuales se
convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente
reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad. En términos generales,
este mecanismo de control contiene siempre un ingrediente lógico, que es la
verificación de la conformidad del acto o actividad con un patrón normativo de
conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto de
voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según
que sean correctos o contrarios a derecho. La jurisdicción de la Contraloría sobre
las municipalidades es inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en
virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y 184, competencia que ha sido
reconocida con anterioridad por este Tribunal de manera tal que no implica una
infracción a la autonomía de los gobiernos locales:
"La autonomía municipal no excluye el control de legalidad,
del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de
las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como
requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como
compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada ha
 expresado sobre el punto: «No reputamos incompatibles con la
autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles
de legalidad con potestades de suspensión, anulación y
sustitución, por la Contraloría General de la República, de los
actos administrativos municipales totalmente reglados, pues ello
vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la
conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la
vía judicial, como tal lenta e incumplida.» Es decir, que el control
que emana de la Contraloría General de la República que es también
de origen constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no
contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el
control de legalidad de la administración financiera del sector público
estatal y municipal, de donde se infiere que lo que toca a los gobiernos
locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional
expreso (artículo 184 inciso 2)" (sentencia número 2934-93; de las
quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil
novecientos noventa y tres).
En los siguientes considerandos se analizarán los diversos controles
posibles que ejerce la Contraloría sobre las municipalidades.
22.- DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL
PRESUPUESTO MUNICIPAL. Las municipalidades están facultadas para dictar
su propio presupuesto, lo cual encuentra sustento en la autonomía que la
Constitución Política les confiere en su artículo 170, según lo expresado con
anterioridad por este Tribunal:
"La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la
Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter
representativo de ser un gobierno local (única descentralización
territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por
ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo
(planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y
con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que
conlleva, también la de poder dictar su propio presupuesto. Esta
 autonomía política implica, desde luego, la de poder dictar los
reglamentos internos de organización de la corporación, así como los
de la prestación de los servicios municipales. Por ello se ha dicho en la
doctrina local, que «se trata de una verdadera descentralización de la
función política en materia local.»" (sentencia número 2934-93, de las
quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil
novecientos noventa y tres).
Sin embargo, también es de orden constitucional el control que ejerce la
Contraloría General de la República sobre el presupuesto municipal, puesto que
el artículo 184 de la Carta Fundamental dispone expresamente:
"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:
[...]
b) Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las
municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución
y liquidación; "
competencia que debe completarse con lo dispuesto en el artículo 175, también
de la Constitución Política, que supedita la entrada en vigencia del presupuesto
municipal (tanto ordinario como extraordinario) a la aprobación de este órgano
constitucional, el cual, asimismo, fiscalizará su ejecución, atribución que ha sido
reconocida en la jurisprudencia constitucional, según se dijo en sentencia número
3789-92:
"La Constitución, al fijar las competencias de la Contraloría
(artículo 184), le atribuye con respecto a las municipalidades las de
examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su
ejecución. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto
y su cobertura o ámbito de ejercicio está delimitado en la propia
Constitución, [...]"
Asimismo, el artículo 18 de su Ley Orgánica, número 7428, determina la
forma en que este control debe verificarse:
"La Contraloría General de la República examinará y aprobará,
total o parcialmente, los presupuestos de la Administración, conforme
lo determina el artículo 184 de la Constitución Política; los de los entes
 que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las empresas
públicas de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto de
estas.
La Contraloría General de la República fiscalizará que esos
presupuestos sean organizados y formulados para cada ejercicio, de
conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de
desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política
del desarrollo nacional, según la jerarquía de tales planes y
lineamientos.
Los presupuestos deberán presentarse balanceados y con el
financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente.
Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecución se
extienda más allá de dicho período, la entidad que formule el
presupuesto deberá mostrar, a satisfacción de la Contraloría, que
dispondrá de la financiación complementaria para determinación del
programa o del proyecto respectivo";
con lo que queda claro que lo examinado es únicamente la conformidad de los
gastos con las partidas asignadas para el año fiscal correspondiente, de manera
que se satisfagan los créditos y obligaciones de los entes públicos, es decir, se
trata de un simple control técnico, o si se quiere, de legalidad. Por ello, es que la
autonomía presupuestaria de las municipalidades no se ve afectada por este
control, en tanto son las propias autoridades locales las que dictan su
presupuesto (ordinario y extraordinario) conforme a sus políticas y planes de
acción, según lo ordenado en el artículo 111 del Código Municipal derogado:
"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que
regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año,
en el que se comprenderán todos los ingresos probables y todos los
egresos. Estos no podrán en ningún caso exceder de aquéllos."
ahora artículo 91:
"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que
regirá del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año.
Para tal fin, utilizarán la técnica presupuestaria y contable
 recomendada por la Contraloría General de la República. EL
presupuesto deberá incluir todos los ingresos y egresos probables y,
en ningún caso, los egresos superarán los ingresos";
y la Contraloría únicamente puede aprobar o improbar los presupuestos
municipales pero por cuestiones técnicas: la verificación del cumplimiento de los
requisitos de legalidad aplicables, con prescindencia de toda alusión a las
cuestiones de conveniencia, oportunidad, rentabilidad o eficiencia, según lo
anotado en el artículo 18 transcrito. En este orden de ideas, el artículo 70 del
Código Municipal no es inconstitucional, al facultar a la Contraloría para aprobar
las partidas de los gastos que se refieren en los artículos 18 (celebración de
congresos regionales o nacionales), 67 (celebraciones cívicas, atención de
miembros de Supremos Poderes y delegaciones extranjeras, donaciones,
préstamos, disposición de bienes muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a
vecinos, subvenciones a centros educativos, beneficiencias o servicio social,
ayudas para obras o actividades que pertenezcan al cantón, reparto de juguetes
para niños pobres), y 69 (becas en el país) "si guardan proporción con la situación
económica de la Corporación", por tratarse de un control de legalidad,
únicamente, y conformar partidas del presupuesto. Sin embargo, el artículo 107
del Código Municipal sí es violatorio de la autonomía municipal, al facultar a la
Contraloría para que "de oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto
a fin de dar cumplimiento a las obligaciones previamente contraídas, ya que como
se dijo anteriormente, corresponde en exclusiva a las autoridades municipales
elaborar su propio presupuesto conforme a sus propios lineamientos y modificar el
presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad. No obstante lo anterior,
debe aclararse que si la Contraloría verifica la situación prevista en la norma, sea,
la falta de previsión para incluir partidas suficientes para cubrir con los
compromisos adquiridos, no puede aprobar el presupuesto, lo cual debe
comunicarse a la municipalidad respectiva, a fin de que ésta haga las enmiendas
del caso, dejándose en suspenso la aprobación hasta que se incluyan dichas
partidas. En este sentido, debe recordarse que la autorización de la Contraloría
para endeudarse (créditos y otros) implica necesariamente, una obligación para la
municipalidad de incluir en los presupuestos futuros las partidas de amortización
necesarias para su cancelación; consecuentemente, si no se hacen esas
previsiones, se incurre en una violación a dicha autorización. El Código vigente es
más claro y preciso en esta materia, al disponer el artículo 90:
"Las municipalidades deberán diseñar planes de pago y atención
adecuados a sus obligaciones. Para ello, deberán incluir, en sus
presupuestos ordinarios, partidas suficientes para cumplir con los
compromisos adquiridos. El incumplimiento acarreará la falta de
aprobación del presupuesto municipal por la Contraloría General de la
República."
Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artículo 107 del Código Municipal
número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta, declaratoria que es
retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil
novecientos setenta y uno.
23.- DEL PRETENDIDO CONTROL A CARGO DE LA OFICINA DE
PLANIFICACIÓN NACIONAL EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL. En relación
con la materia presupuestaria, se impugna el artículo 9 de la Ley de Planificación
Nacional, número 5525, y sus reformas, en cuanto ordena de previo a la
aprobación de la Contraloría General de la República, todos los entes públicos -y
en consecuencia a las municipalidades también- deben enviar a la Oficina de
Planificación Nacional y Política Económica, el presupuesto a fin de que ésta
determine su compatibilidad con las previsiones y órdenes de prioridad
establecidas en los planes nacionales de desarrollo. La aplicación de esta
disposición a los gobiernos locales es contraria al orden constitucional, por dos
motivos principales. Primero que nada, no hay ninguna norma constitucional que
disponga que un organismo dependiente del Poder Ejecutivo tenga participación
alguna en la aprobación de los presupuestos municipales, siendo la Contraloría
General de la República la única institución que tiene competencia constitucional
en la materia. En este sentido, debe recordarse que los constituyentes, al
conformar el régimen municipal, pretendieron sacar a las municipalidades del
control ejercido por el Poder Ejecutivo, de manera que resulta improcedente la
disposición en comentario. Y en segundo lugar, debe hacerse mención de que el
único control al que están sujetas las corporaciones municipales es al que está en
manos de la Contraloría, de manera que pretender someter los presupuestos
municipales a controles distintos resulta inconstitucional, salvo que dichos planes
hubiesen sido aprobados por ley, caso en el cual, sería un control de legalidad,
que en todo caso, correspondería verificarlo al órgano contralor, no a la Oficina de
Planificación Nacional y Política Económica (hoy Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica), según lo previsto en los comentados artículos 175
y 184 de la Constitución Política y en la frase final del párrafo segundo del
transcrito artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República.
24.- DE LOS CONTROLES POSIBLES EN LA CONTRATACIÓN
ADMINISTRATIVA. Interesa resaltar ahora varios principios fundamentales que
definen la contratación administrativa; el primero de ellos es que se refiere a
todas las instituciones públicas que conforman el Estado sin excepción, con
lo que el régimen de la contratación administrativa es de aplicación obligatoria a
las municipalidades. El segundo es que la contratación del Estado y sus múltiples
instituciones debe verificarse mediante el procedimiento de licitación, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política, medio
considerado el más idóneo por los constituyentes para la selección del contratante
de la Administración, en tanto es un procedimiento de garantía del interés público,
a la vez que constituye el mecanismo más apto para el control de la hacienda
pública y el correcto uso de los recursos financieros del Estado, con la finalidad de
promover una sana administración de los fondos públicos. El tercer principio
importante en la materia es que la obligación constitucional que deriva del artículo
182 de la Carta Fundamental comprende toda la actividad contractual del
Estado, por lo que no puede distinguirse -para exceptuarse- en el tipo de contrato
a realizar, sea de servicios, ejecución de obras, ventas, arrendamientos de
bienes, compras, o en razón de la materia; y la única distinción que cabe hacer a
efecto de determinar la modalidad de contratación a seguir (licitación pública,
restringida, por registro, o directa) es en razón del monto, el cual corresponde
definir al legislador conforme a los parámetros dados por la jurisprudencia
constitucional (concretamente en sentencia número 0998-98, de las once horas
treinta minutos del dieciséis de febrero del año pasado). El cuarto gran principio
se refiere al control que ejerce la Contraloría General de la República en la
contratación administrativa; el cual constituye uno de los pilares fundamentales
sobre los que se conforma el sistema, de manera tal que deriva directamente de
lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, en tanto se trata
del órgano constitucional encargado de la vigilancia de la hacienda pública, de
manera que se constituye en la garantía de la correcta utilización de los fondos
públicos, en aras de la satisfacción del interés público. Y en este sentido,
"[...] aún cuando no existiera normativa legal específica que
desarrollara las competencias propias de esta institución -Contraloría
General de la República-, la misma estaría legitimada para ejercer
actuaciones tendentes a vigilar y fiscalizar la Hacienda Pública,
precisamente por estar basada su competencia en normas de rango
constitucional" (sentencias número 0998-98, supra citada).
Lógica consecuencia de lo anterior, es que mediante ley común no pueden
rebajarse, disminuirse, suprimirse o atribuirse a otro órgano público las
atribuciones propias del órgano contralor, de manera que la normativa en general
tiene que reconocer estos principios, para no ser contraria a estos parámetros y
valores constitucionales. La legitimidad y constitucionalidad de este control ha
sido reconocido con anterioridad por este Tribunal, así, en sentencia 2398-91, de
las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos
noventa y uno, en que indicó:
"En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración
Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación
Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las
funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los
procedimientos de contratación administrativa";
y reafirmó en sentencia número 0998-98, supra citada:
"[...] de manera que la Contraloría, en ejercicio de las atribuciones
conferidas por el ordenamiento jurídico -según se anotó
anteriormente-, se encarga de ejercer un control financiero y de
legalidad en el manejo de los fondos públicos, que comprende las
 diversas operaciones de ejecución del presupuesto del Estado, control
que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la acción administrativa
financiera y la norma jurídica, por lo que, como lógica consecuencia, no
escapa a este control de la Contraloría, la actividad referente a la
contratación administrativa, [...]"
Esta labor de control y fiscalización sobre la actividad contractual del Estado
la hace la Contraloría a través de dos análisis principales: examina el nexo de la
actividad propuesta con los fines de la institución (control de legalidad del gasto),
lo que en el caso de las municipalidades se traduce en la correspondencia del
servicio o necesidad propuesto con el artículo 169 constitucional (interés y servicio
local en relación con el cantón determinado), y examina la capacidad de pago o
económica de la institución.
Es a la luz de estos principios, que se analizan las disposiciones impugnadas
relativas a la actividad contractual realizada por las municipalidades.
25.- DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA EN LAS MUNICIPALIDADES. Se
alega que el inciso d) del artículo 21 Código Municipal anterior, establece una
categorización de las municipalidades en razón del monto de su presupuesto al
definir la competencia de sus órganos (entonces Ejecutivo y Concejo) para
asumir compromisos económicos en razón de su presupuesto. La norma
impugnada disponía concretamente:
"Son atribuciones del Concejo:
[...]
d) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y
autorizar los egresos de la municipalidad, con la salvedad de los gastos
fijos y de las adquisiciones de bienes y servicios, hasta los siguientes
montos, los cuales estarán bajo la competencia del Ejecutivo municipal:
1)- De hasta cuarenta y ocho mil colones, en las
municipalidades cuyo presupuesto anual sea de diez millones de
colones o menos.
2)- De hasta ochenta y cuatro mil colones, en las
municipalidades cuyo presupuesto anual sea mayor de diez
millones de colones y menor de cuarenta millones.
 3)- De hasta ciento setenta mil colones, en las
municipalidades cuyo presupuesto anual sea de cuarenta millones
de colones o más.
Los límites aquí señalados podrán ser modificados por la
Contraloría General de la República, sin que puedan exceder de las
variaciones del índice de precios al por mayor del Banco Central de
Costa Rica. Tal modificación la hará la Contraloría mediante resolución
razonada que deberá publicar en el Diario Oficial."
En relación con esta norma, debe hacerse la advertencia que no se trata de
una categorización, como alega la accionante, sino más bien de una autorización
para las autoridades municipales para que puedan contraer obligaciones en la
modalidad de las compras menores, en virtud del rango de sus presupuestos, lo
que debe ser examinado conforme a la jurisprudencia constitucional de la materia.
Así, en sentencia número 5947-98, de las catorce horas treinta y dos minutos del
diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y ocho, se indicó que el principio
general que rige la contratación administrativa obliga a que la misma se verifique
mediante licitación pública; sin embargo, a manera de excepción y en
determinadas circunstancias muy calificadas, previamente definidas en la
ley, puede justificarse la utilización del procedimiento de la contratación directa,
limitándola para contrataciones menores, lo que encuentra su justificación en
atención al orden público e interés general que debe satisfacer la Administración
Pública, cuando resulta imposible para el ente contratante convocar a la licitación
pública, bajo seria amenaza de ver comprometido el interés público:
"Se trata de situaciones especiales en las cuáles el uso de los
procedimientos concursales ordinarios, y más específicamente el de la
licitación pública, más bien implicarían un serio entorpecimiento en el
cumplimiento del fin público encomendado a la Administración Pública,
donde el cumplimiento «per se» de exigencias legales más bien podría
traducirse en serias alteraciones al orden institucional establecido en la
propia Constitución Política. Situaciones como la adquisición de bienes
para la atención de una emergencia o urgencia apremiante, cuando
exista un único proveedor en el mercado, cuando se trate de servicios
 conceptualizados como «actividad ordinaria» de la institución
contratante, o de negociaciones en las que se requieran especiales
medidas de seguridad y que se encuentran establecidas precisamente
en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, sin que esta
afirmación constituya una valoración constitucional de cada uno de los
supuestos establecidos en esta disposición, los que deberán ser
analizados en su oportunidad."
De manera que, no encuentra este Tribunal razón o fundamento
constitucional que justifique la exclusión de las municipalidades en la aplicación
de las reglas que rigen la contratación administrativa, compiladas en la Ley de la
Contratación Administrativa, en tanto el artículo 1° dispone:
"Esta Ley regirá la actividad de contratación desplegada por los
órganos del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial el Poder Legislativo, el
Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la
República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado
territorial, los entes públicos no estatales y las empresas públicas."
De lo anterior se infiere que no hay motivo para excepcionar a las
municipalidades de esta normativa general y por ello, la disposición resulta
irrazonable e inconstitucional en cuanto constituye una excepción al régimen de
contratación administrativa en lo que respecta a la autorización para la
contratación directa, la que procede únicamente en razón del monto y por las
causales expresamente previstas en el artículo 2 de la Ley de la Contratación
Administrativa, tal y como lo prevé la normativa municipal vigente:
"Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo:
[...]
e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y
autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la
adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del
alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá
cumplir con los principios de la Ley de la Contratación
Administrativa, N° 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento."
Por ello, resultan inconstitucionales los textos de la norma comentada, tanto
en su texto original (que excepcionaba los procedimientos licitatorios hasta por un
monto de cinco mil colones), como el dado por ley número 6890 (texto que ha
sido analizado).
En todo caso, cabe hacer la advertencia de que a falta de norma legal que
así lo disponga, la Contraloría General de la República tiene competencia para
determinar los límites económicos para determinar la procedencia de los diversos
procedimientos licitatorios, conforme se indicó en sentencia número 0998-98, pero
únicamente como una situación transitoria y excepcional, al señalar que
"La Sala no deja de advertir que la determinación por vía legal de
los límites económicos dificultan la necesidad de actualizarlos,
motivado en la variación de las condiciones económicas del país, pero
tampoco ignora que jurídicamente es posible que la norma jurídica de
base, tenga como en el anterior, una remisión a una facultad para que
un órgano objetivo -como la Contraloría General de la República, por
ejemplo- haga la determinación de los límites";
La inconstitucionalidad del inciso d) del artículo 21 inciso d) del Código
Municipal, número 4574, es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea
el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.
26.- DE LA AUTORIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA PARA LA
DISPOSICIÓN DE BIENES Y DERECHOS MUNICIPALES. En relación con las
facultades de las municipalidades para contraer obligaciones y para disponer de
sus recursos (bienes muebles o inmuebles, créditos), se impugnan los artículos
67 párrafo cuarto, 71, 78, 79, 80, 105, 134 y 184 del Código Municipal y 13 del
Reglamento de Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, los
cuales de seguido se analizan.
El artículo 67 párrafo cuarto del Código Municipal es impugnado en cuanto
supedita la donación no referida en dinero en efectivo, de interés para el cantón y
a favor de una institución estatal, a la previa anuencia de la Contraloría, lo que se
estima implica un control de oportunidad y conveniencia, convirtiendo al órgano
contralor en coadministrador en el manejo de los fondos públicos. Asimismo, se
impugna el artículo 71 del Código Municipal, en cuanto dispone:
"Ni los bienes, ni los derechos municipales pueden ser objeto
 de embargo ni de remate judicial, salvo que sobre ellos pesare
una garantía real autorizada por la Contraloría General de la
República, la que no será necesaria cuando se trate de compraventa
al crédito. Se incluyen dentro de esta disposición, los derechos de
arrendamiento de locales municipales y las licencias para ejercer
actividades lucrativas, las cuales no podrán ser cedidas o dadas en
garantías sin la autorización expresa de la Municipalidad respectiva."
En esta materia, y dada la sensibilidad de los bienes y derechos
involucrados, el único control permitido es el de legalidad, el cual resulta
compatible con la autonomía municipal, motivo por el cual, en primera instancia, la
norma no es inconstitucional. Asimismo, del mandato constitucional contenido en
los artículos 183 y 184 de la Carta Fundamental, deriva el principio general de que
en la administración de los recursos municipales, la Contraloría General tiene a su
cargo lo que constituye su control y fiscalización, de manera que le corresponde
verificar la capacidad para adquirir obligaciones y comprometer bienes, en tanto
su patrimonio forma parte integral de los fondos públicos, conformado en los
términos del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República:
"Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos
propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos";
entre los que se incluyen bienes municipales y demaniales, que por definición son
imprescriptibles, inalienables e inembargables, y que están fuera del comercio de
los hombres -como lo ha dicho en reiteradas ocasiones la jurisprudencia
constitucional (entre otras ver sentencias número 0447-91, 2306-91, 5976-93)-:
"El dominio público se encuentra integrado por bienes que
manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de
servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes
dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no
pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a
un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio
de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En
consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más
 amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que
invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas
características de estos bienes, es que son inalienables,
imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser
susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción
administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.
Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de
posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento,
aunque no un derecho a la propiedad. El permiso de uso es un acto
jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus
funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil
del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la
cosa. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es
consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración,
en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado
de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública
al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la
medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin
del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la
cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de
dominio público, [...] los coloca fuera del comercio de los hombres y por
ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y
revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de
necesidad o de interés general así lo señalan."
Lo anterior hace ver que la autorización que se exige de la Contraloría
para que las municipalidades puedan dar en préstamo (crédito),
arrendamiento, donación o constituyan en garantía, no es una infracción a
su autonomía para disponer de sus recursos, en tanto el órgano contralor
debe verificar en primera instancia la naturaleza de los bienes que se
quieren comprometer, y luego el destino que se les quiera dar, verificando
su correspondencia con el contenido del artículo 169 constitucional. De
manera que la disposición de los bienes está sujeta al control en los términos
previstos por la legislación pertinente (Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y Ley de la Contratación Administrativa), puesto que la Contraloría
verifica un control de legalidad y financiero-contable (análisis del presupuesto,
para determinar la relación entre ingresos y egresos y definir la capacidad de
pago), para constatar que no se afecta de ninguna manera el normal equilibrio
que debe existir en relación con sus otros compromisos y deudas, y en el que
obviamente, están previstas las responsabilidades del caso.
El párrafo segundo del artículo 62 del vigente Código Municipal recoge estos
principios, pero sin supeditar las donaciones a la anuencia previa (autorización)
de la Contraloría, lo cual tampoco la hace contraria al orden constitucional. Ello no
significa que tales operaciones estén exentas de control por parte de este órgano
constitucional, ya que en virtud de lo dicho en la citada sentencia 0998-98, él
ejerce su función contralora y fiscalizadora de la contratación administrativa -aún
sin que haya norma expresa que lo disponga-, y en el caso, no sólo por
disposición de norma constitucional expresa -artículo 183 y 184-, sino por
derivación de lo dispuesto en los artículos 11, 12, 14, 17, 20, 25, 30 y 37 de su
Ley Orgánica, tiene plena competencia para hacerlo en esta materia. Por su
parte, la nueva legislación municipal no establece norma concreta respecto de la
posibilidad de dar o no en garantía bienes inmuebles, derechos, licencias o
patentes municipales, ni de la autorización previa a cargo del órgano contralor, sin
embargo, debe de entenderse que las normas relativas a ello deben completarse
con lo dispuesto en la Ley de la Contratación Administrativa y la Ley Orgánica de
la Contraloría, de modo que, la actividad contractual por la que se pretenda
comprometer bienes municipales, sí está sujeta al control en los términos
previstos por la legislación pertinente.
Resulta improcedente la impugnación del artículo 184 del mismo cuerpo
legal, en cuanto dispone:
"Se autoriza al Estado, a sus instituciones y empresas públicas
constituidas como sociedades anónimas, para donar bienes muebles o
inmuebles a las municipalidades, con el propósito de dedicarlos
exclusivamente a sus fines. La donación deberá contar, en cada caso,
con la autorización de la Contraloría General de la República";
porque el control que se impugna es el que la Contraloría ejerce sobre las otras
instituciones del Estado cuando quieran disponer bienes a favor de las
municipalidades, con lo cual queda en evidencia que no puede haber infracción a
la autonomía municipal, sino en todo caso, la de aquellas instituciones públicas,
para lo cual no alcanza la legitimación del accionante, motivo por el que la acción
debe rechazarse de plano respecto de esta norma, al tenor de lo dispuesto en el
párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
27.- DE LA AUTORIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA PARA EL EJERCICIO
DE DIVERSAS ACTIVIDES CONTRACTUALES DE LAS MUNICIPALIDADES.
Se repite que de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia constitucional
citada y en Considerandos anteriores, la intervención de la Contraloría General de
la República en la actividad contractual realizada por las distintas instancias
públicas, es un pilar fundamental en el sistema de la contratación administrativa.
En este orden de ideas, es que no resulta inconstitucional el control y fiscalización
que se exige en el artículo 78 del Código Municipal, por el que se requiere la
autorización del órgano contralor para que las municipalidades puedan
"[...] realizar toda clase de contrataciones con entidades
reconocidas como ajenas al espíritu de lucro o cuyo afán en el caso
concreto sea, ayudar a la municipalidad, [...]";
en tanto la contratación con empresas sin espíritu o ánimo de lucro constituía una
modalidad de la contratación directa, y por lo tanto, una excepción al artículo 182
de la Constitución Política, y por ende, de los procedimientos licitatorios de la
contratación administrativa de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96.6
de la Ley de la Administración Financiera de la República al disponer que
"Se establecen excepciones a lo dispuesto en los tres artículos
que preceden, conforme con las siguientes reglas:
a) Puede recurrirse, además, a la contratación directa en los
siguientes casos:
[...]
6) Respecto de contratos que se celebren con Gobiernos o
entidades de otros países, o con organismos nacionales o
extranjeros de utilidad pública o bien social, ajenos al ánimo de
 lucro; y [...]";
y 203 del antiguo Reglamento de la Contratación Administrativa,
"Constituye sexta excepción a los procedimientos de concurso, la
contratación directa con gobiernos o entidades de otros países, o con
organismos nacionales o extranjeros de utilidad pública o bien social,
ajenos al espíritu de lucro. Para celebrar la contratación en forma
directa con ellos la Administración tomará en cuenta que el precio o
estimación de la contraprestación a cargo del ente público, no exceda
los limites de lo razonable según los precios que rijan operaciones
similares ya sea en el mercado nacional o internacional";
procedimiento que requiere -por principio constitucional y definición-, el control
directo de la Contraloría General de la República. Con la nueva legislación, la
actividad contractual de los gobiernos municipales se remite a las disposiciones y
principios de la Ley de la Contratación Administrativa (artículo 62 del vigente
Código Municipal), cuyo artículo 2 regula los supuestos en que procede la
contratación directa, en el que no se previó el supuesto analizado.
Por su parte, el artículo 79 del mismo cuerpo legal exige la anuencia de la
Contraloría respecto de
"Las operaciones que hagan las municipalidades con sus
inmuebles cuyo valor sea superior a cincuenta mil colones [...]";
Esta norma hay que entenderla en idénticos términos que los señalados en
relación con los artículos 67 y 71 del Código Municipal, en tanto es necesario el
control y fiscalización ejercido por el órgano contralor, a fin de que verifique que
los bienes que se pretenden negociar estén disponibles y liberados en razón de
su naturaleza (es decir que no se trate de bienes demaniales), y que el destino
que se pretenda dar sea conforme con el contenido del artículo 169 constitucional.
Sin embargo, estima esta Sala que sí son contrarias a la autonomía municipal las
partes de la norma que dicen "tanto" y "como la oportunidad", al ser posible
únicamente el control de legalidad, pero no el de oportunidad y conveniencia, en
los términos que se han expuesto en el considerando XXI de esta sentencia,
cuando se examina el tema del control de oportunidad o conveniencia; lo contrario
implicaría que la Contraloría ejerce funciones que no le corresponden, asumiendo
las de "coadministrador activo"; esta inconstitucionalidad es declarativa y
retroactiva a la fecha de vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos
setenta y uno. Por último, en este mismo sentido se impugna el artículo 80 del
Código Municipal que exige el refrendo de la Controlaría respecto de
"Todo contrato suscrito por las municipalidades, cuyo valor sea
superior a los ciento cincuenta mil colones, excepto los de trabajo, [...]
sin el cual no podrá surtir efecto alguno. A igual control estarán sujetos
los acuerdos municipales en que se acojan reclamos pecuniarios por
un valor de diez mil colones o más";
el cual es inconstitucional por tratarse de una norma atípica, en tanto su texto fue
reformado por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil
novecientos ochenta y ocho, número 7083, de veinticinco de agosto de mil
novecientos ochenta y siete, con lo cual, al ser su contenido diverso de la materia
presupuestaria, debió de haberse promulgado conforme al procedimiento
ordinario para la formación de las leyes previsto en el artículo 124 de la
Constitución Política; inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a su
fecha de entrada en vigencia, sea nueve de setiembre de mil novecientos ochenta
y siete. El texto que inicialmente tenía esta disposición no es contrario al orden
constitucional, en tanto lo que preveía era el refrendo de la Contraloría como
condición sine qua nom para que pudieran surtir efectos las obligaciones
derivadas de todos los contratos celebrados por las municipalidades -excepto los
de trabajo- cuyo valor fuera superior a los diez mil colones.
La normativa municipal vigente (Ley número 7794) es más clara y sencilla en
lo que respecta a la actividad contractual de las municipalidades, a establecer una
norma genérica (artículo 62) que remite a la Ley de la Contratación Administrativa,
y en consecuencia a los principios constitucionales que la rigen, donde, según se
anotó en el Considerando XXIII de esta sentencia, el control ejercido por la
Contraloría General de la República es esencial.
En este orden de ideas, cabe desestimar la acción respecto de la
impugnación que se hace del artículo 13 del Reglamento de la Contratación
Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H, de veintitrés de setiembre de
mil novecientos setenta y siete, que permitía ejercer un control de oportunidad en
la actuación, ya que fue derogado mediante el Reglamento General de la
Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-H, de siete de
marzo de mil novecientos noventa y seis, el cual no tiene disposición alguna
semejante a la impugnada; procediendo, en consecuencia, el rechazo de plano
respecto de esta impugnación. Queda claro, eso sí, que la competencia de control
y fiscalización de la actividad contractual del Estado es únicamente para verificar
un examen de legalidad.
28.- DE LA AUTORIZACIÓN PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LAS
CAJAS CHICAS DE LAS MUNICIPALIDADES. El artículo 134 del Código
Municipal es cuestionado en cuanto fija un monto de diez mil colones como límite
para que los Concejos efectúen gastos por medio del sistema de caja chica,
monto que se estima irrisorio y contrario al principio de razonabilidad. Varios son
los puntos que deben ser analizados respecto de esta disposición. En primer
lugar, que el texto de esta norma fue reformado por la Ley número 7051, de
treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis, que es Ley de Presupuesto
Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, con lo
cual, esta reforma resulta inconstitucional, al constituir una norma atípica; es
decir, al ser su contenido no presupuestario debió de haberse promulgado
conforme al procedimiento ordinario de formación de las leyes que se establece
en el artículo 124 de la Constitución Política, inconstitucionalidad que es
declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el seis de
noviembre de mil novecientos ochenta y seis. No obstante lo anterior, cabe
señalar, que con esta reforma, lo que se variaron fueron los montos por los cuales
se autoriza la contratación de bienes y servicios a través de la caja chica (de
quinientos colones a diez mil colones) y el conferimiento a la Contraloría de la
facultad para revisar y aumentar tales montos cada dos años, a lo que es
importante hacer referencia.
El término de caja chica es un término contable por el que se comprende un
fondo de dinero en efectivo o en depósito, por cantidades relativamente
pequeñas, disponible para desembolsos menores que generalmente se lleva bajo
el sistema de fondo fijo. Lo anterior hace comprensible su objetivo, tanto en las
empresas privadas como en las instituciones públicas, sea el de atender al pago
de las necesidades urgentes que se presentan y cuyo monto no amerita la
emisión de un cheque en el caso de las primeras, o seguir los procedimientos
establecidos en la Ley de la Contratación Administrativa, para las segundas,
motivo por el cual el sistema tiene una gran importancia en el engranaje de la
Administración Pública. La regulación del uso de las cajas chicas del Estado no
resulta ajena a las competencias propias de la Contraloría, entendida ésta no
como reglamentación, sino a modo de directrices generales en lo que
corresponde a la correcta administración de los fondos públicos (parámetros para
su fiscalización y manejo), por lo que el control que ejerce la Contraloría en el
manejo de las cajas chicas del Estado es consustancial con su función asignada
por Constitución; pero no le corresponde su reglamentación -fijación de los
montos, ni tampoco la autorización de tales rubros-, competencia que es de cada
institución en particular. En este sentido, el inciso c) del artículo 13 del nuevo
Código Municipal le atribuye al Concejo la potestad de "dictar los reglamentos de
la Corporación", entre los que se encuentra el uso de la caja chica (artículo 109),
el cual, para su eficacia, debe ser aprobado por la Auditoría de la Contraloría
General de la República. Sin embargo, este órgano contralor, bien puede dictar
directrices generales para el normal funcionamiento de esas cajas, como las que
se contienen en los artículos del 202.01 al 202.7 del Manual sobre Normas
Técnicas de Auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades
y órganos sujetos a su fizcalización, que en lo conducente disponen:
"202.01 Debe dictarse un reglamento específico para cajas
chicas.
202.2 Los fondos de cada caja deben estar bajo la custodia de
una sola persona.
202.3. Todo desenvolso por caja chica deberá contar con una
autorización escrita y será respaldado con el correspondiente
justificante.
202.4 Todo reembolso de caja chica deberá respaldarse con
documentos originales que serán revisados en cuanto a su integridad y
autenticidad y marcados a efecto de que puedan ser utilizados
posteriormente.
 202.5 Los cheques que se emitan para reembolso de caja chica
deben hacerse a nombre del responsable del manejo del fondo.
202.6 No se cambiarán cheques personales con fondos de caja
chica.
202.7 Deben efectuarse arqueos por sorpresa de los fondos de
caja chica."
En virtud de lo dicho, la frase final del párrafo segundo, que confiere a la
Contraloría la fijación y variación de los montos cada dos años
"las cual podrá revisar y aumentar cada dos años el monto
establecido";
es inconstitucional, por implicar una fase de la autonomía administrativa propia de
las municipalidades, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la
fecha de su entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos
setenta y uno. Por su parte, la legislación municipal vigente establece que tales
regulaciones son a cargo del Concejo, tanto en lo que corresponde a la
autorización de su funcionamiento, como su reglamentación, y fijación de los
montos, en el párrafo tercero del artículo 109 del nuevo Código, con lo que se
respeta a plenitud la autonomía municipal,:
"Los Concejos podrán autorizar el funcionamiento de cajas chicas
que se regularán por el reglamento que emitan para el efecto; estarán
al cuidado del tesorero y por medio de ellas podrán adquirirse bienes y
servicios, así como pagar viáticos y gastos de viaje. Los montos
mensuales serán fijados por cada Concejo y todo egreso deberá ser
autorizado por el alcalde municipal."
La propia Contraloría General de la República ha entendido que la compra a
adquisición de bienes y servicios a través de la caja chica es importante, a tal
punto que la conceptualiza como un mecanismo de los procedimientos de pago
concebido para agilizarlos en situaciones excepcionales, para la compra de
bienes y servicios indispensables y urgentes, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República en relación
con el artículo 279 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto
Ejecutivo número 7576-H, y más recientemente, con la nueva Ley de la
Contratación Administrativa, como una excepción a los procedimientos
concursales de la contratación administrativa, en lo dispuesto en el artículo 2
inciso e), en relación con el artículo 81 de su Reglamento (ver los oficios número
PI/ES-395, de cuatro de setiembre de 1996, DGCA 104-97, DGCA 105-97, ambos
de veintiuno de enero de 1997). En este sentido, debe hacerse la advertencia de
que, en todo caso, ninguna compra o gasto hecho por la caja chica puede
exceder los límites previstos para las diversas modalidades de la contratación
administrativa, según se especifica en dicha norma.
29.- DE LA APROBACIÓN DE LOS CONTRATOS DE BECA. Por último, el
artículo 149 inciso e) aparte 6 del Código Municipal es impugnado por exigir la
aprobación final de la Contraloría en la formalización de los contratos de beca
para los empleados municipales; sin embargo, con vista en el texto de la norma,
queda claro que lo que se exige es el refrendo del contrato por el órgano
contralor, a modo de aprobación de legalidad y no de autorización:
"Para que pueda disfrutarse de una licencia de adiestramiento
deberá suscribirse previamente un contrato, el que requerirá, para su
eficacia refrendo de la Contraloría y otorgarse garantía de
cumplimiento a satisfacción del Concejo".
lo cual no es violatorio de la autonomía municipal, debiendo desestimarse la
acción respecto de esta norma.
30.- DE LA AUTORIZACIÓN REQUERIDA PARA CONTRATAR
EMPRÉSTITOS. En virtud de lo dispuesto en el artículo 105 del anterior Código
Municipal, se requería de la autorización previa de la Contraloría General de la
República -además de la legislativa en algunos casos-, para que las
municipalidades pudieran contratar empréstitos, lo cual, alega la accionante, es
un control de oportunidad y conveniencia violatorio de la autonomía propia de los
gobiernos locales. El texto de esta disposición es el de la reforma de la misma
mediante el artículo 36, norma segunda, de la Ley número 7111, de veinticuatro
de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, que es Ley de Presupuesto para
el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, con lo cual, la norma es
inconstitucional, al constituir una norma atípica, al tener un contenido distinto del
de orden estrictamente presupuestario, debiendo de ser aprobada mediante ley
ordinaria, conforme el procedimiento previsto en el artículo 124 de la Constitución
Política, inconstitucionalidad que es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia,
sea el primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve. El texto anterior a
esta reforma, es prácticamente el mismo, salvo que con la reforma se introdujo la
referencia a los concejos municipales de distrito y a las ligas municipales, lo cual
se comentará de seguido.
Primero que nada, es importante resaltar el hecho de que el artículo 174 de
la Constitución Política hace una remisión a la ley, para que ésta determine los
casos en que las municipalidades requieran de la autorización legislativa para
contratar empréstitos, dar en garantías sus bienes o rentas, o enajenar sus bienes
muebles o inmuebles, motivo por el cual, el párrafo primero de esta disposición
tiene fundamento constitucional, al exigir tal autorización cuando se trate de
empréstitos con entidades o capital extranjeros. Sin embargo, debe de hacerse la
aclaración de que únicamente los gobiernos locales en general y la Unión o Liga
de Municipalidades de la Provincia de Cartago tienen competencia para contratar
créditos; los primeros, en virtud de su categoría y autonomía constitucional y la
segunda, en virtud de la Ley número 5119, de veinte de noviembre de mil
novecientos setenta y dos, que le confirió a esta asociación esa facultad, siempre
y cuando sus estatutos estuvieren refrendados por el órgano contralor, ya que
como se verá, los concejos municipales de distrito son inconstitucionales.
En lo que respeta a la competencia de la Contraloría para autorizar los
empréstitos que la ley le asigna (con capital o entidades nacionales), no resulta
inconstitucional en los términos ya señalados por esta sentencia, en cuanto el
control que se ejerce es el de legalidad, de manera que lo que examina es la
capacidad de pago o económica de la entidad local que quiere comprometer su
patrimonio (control financiero-contable), y el nexo de la actividad propuesta con
los fines de la institución (control del gasto), que es la correspondencia del
servicio o necesidad propuesto con el artículo 169 constitucional (interés y servicio
local en relación con el cantón determinado). No parece lógico que los
empréstitos que se contraigan con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
escapen al control de la Contraloría, lo que a criterio de este Tribunal sí es
inconstitucional, según lo anotado anteriormente.
 En relación con este tema, también resulta inconstitucional la aplicación de lo
dispuesto en el artículo 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525,
reformado por el artículo 7 de la Ley número 7010, a las corporaciones
municipales, ya que en virtud de la autonomía constitucional que éstas ostentan,
resulta improcedente someter a las corporaciones municipales al control ejercido
por un órgano del Poder Ejecutivo (ahora Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica) a efecto de que éste autorice los créditos con capital y
empresa extranjero de las entidades locales.
C. DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN RELACIÓN CON LOS
COMETIDOS LOCALES.
31.- DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS CONCEJOS
MUNICIPALES DE DISTRITO. Impugna, asimismo, el accionante, el artículo 63 y
su Transitorio I del Código Municipal, en cuanto permite continuar el
funcionamiento de los concejos municipales de distrito, y habiéndose declarado la
inconstitucionalidad del Transitorio, en virtud de sentencia número 6000-94, de las
nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos
noventa y cuatro, dirige su impugnación contra la normativa que intente revivir
tales concejos, por conexidad y consecuencia. Primero que nada, debe hacerse
una distinción entre lo que son los Concejos de Distrito, que son organizaciones
propias de las municipalidades, y por lo tanto, constitucionales en los términos en
que se regulaban en el artículo 63 del Código Municipal anterior, y que fueron
conceptualizados por la Sala como
"[...] las organizaciones comunales de base, presididas por el
síndico respectivo, que sirven de enlace entre el Gobierno Local y las
comunidades, son simples órganos de colaboración, cuya principal
función es la de determinar las necesidades de la jurisdicción, para
que, por medio de la iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del
presupuesto ordinario de la Municipalidad, el soporte económico
necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal).
La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los
Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les
permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la
 organización y administración de servicios públicos. Son simples
órganos de colaboración, que sirven de contacto directo con la
municipalidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan en
los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se
estimen necesarias. Como se ha dicho «El carácter claramente
subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a las del Concejo
Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la
promoción de los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no
obstante el aspecto territorial de su competencia y la índole electoral y
representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico del
Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el
distrito es límite espacial de competencia»" (sentencia número
6000-94);
de los Concejos Municipales de Distrito, que sí son inconstitucionales por
violación a la autonomía municipal en los mismos términos que señaló este
Tribunal en la sentencia de referencia. Efectivamente, en el actual Código
Municipal, en los artículos 54 a 69, se regula lo pertinente a los Concejos de
Distrito, sea su conformación, organización y funciones, disposiciones que no son
violatorias del ordenamiento constitucional; pero, en cambio, sí lo es el Título VIII
en su totalidad, al restablecer la existencia de los Concejos Municipales de
Distrito, el cual fue adicionado al nuevo Código mediante Ley número 7812, del
dos de julio de mil novecientos noventa y ocho, concretamente en los artículos
173 a 181, en los que se establece su conformación, organización y funciones,
por las siguientes razones:
1.- por implicar una administración local distinta de la prevista en la
Constitución Política, en efecto, la autonomía que la propia Carta Fundamental le
ha otorgado a las corporaciones municipales es sustituida por un acto de rango
inferior, que en este caso es mucho más grave, al depender su creación de las
propias municipalidades, es decir, de un acuerdo de su Concejo, dotándoseles a
los órganos creados de plena capacidad jurídica para realizar actos y contratos de
toda clase que le permita cumplir con sus obligaciones de conformidad con sus
atribuciones, las que están definidas en el artículo 179 del Código Municipal:
 "Previa aprobación del concejo municipal respectivo, el concejo
municipal de distrito, en su jurisdicción territorial, tendrá las siguientes
competencias:
a) Celebrar pactos, convenios o contratos con otros concejos
municipales de distrito dentro y fuera de su cantón; además, con otras
municipalidades, instituciones u organismos públicos. El concejo
municipal dispondrá de treinta días hábiles para otorgar la aprobación.
De lo contrario, se tendrá por aprobada.
b) Dictar, respetando las directrices de la municipalidad, los
reglamentos autónomos de organización y servicio, los cuales serán
refrendados por ella.
c) Proponer los presupuestos anuales al concejo municipal de su
cantón.
d) Convocar a consultas populares y fomentar la participación
activa, consciente y democrática de los vecinos en las decisiones que
afecten sus distritos.
e) Fiscalizar el buen cumplimiento y la realización de las obras
municipales en el distrito.
f) Coadyuvar con la municipalidad en el correcto desempeño de
las funciones tributarias.
g) Cuidar el ornato y limpieza del distrito.
En cualquier momento, el concejo municipal del cantón mediante
acuerdo de dos terceras partes de sus miembros podrá avocar
determinadas competencias, pero no todas. Asimismo, podrá avocar,
por igual mayoría, las competencias delegadas en el concejo municipal
de distrito. La avocación de competencias tendrá un plazo máximo de
seis meses y será posible únicamente en situaciones de urgencia o
incapacidad transitoria de los concejos municipales de distrito para
cumplir sus funciones."
con lo cual, se da un desmembramiento de las competencias de las
municipalidades, violatorio de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.
Nótese que se trata de atribuciones que son propias y exclusivas de las
municipalidades, que implican la potestad reglamentaria, de contratación,
presupuestaria y tributaria, y que de alguna manera, conforman su autonomía
garantizada por la propia Carta Fundamental; y
2.- por implicar la creación de una circunscripción territorial distinta de la
prevista en la Constitución Política, ya que en virtud de lo dispuesto en el artículo
169 constitucional, la administración de los servicios e interés locales en cada
cantón estará a cargo de las municipalidades, con lo que se concluye que en esta
materia existe una reserva de ley para la creación de cantones, o lo que es lo
mismo, para modificar la división territorial existente, la cual, deberá contar con
una mayoría reforzada, cuando se trate de la creación de nuevas provincias.
En virtud de lo anterior, es inconstitucional, en su totalidad, el Título VIII del
Código Municipal, número 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa
y ocho, concretamente los artículos 173 a 181, inconstitucionalidad que es
retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el veintiocho de julio de mil
novecientos noventa y ocho, salvo los derechos adquiridos de buena fe,
inconstitucionalidad que, por razones obvias, se dimensiona y gradúan sus
efectos en los mismos términos que se hizo en la sentencia de referencia, lo
anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones
de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos: a.- todas
las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de
distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo
la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus
territorios; b.- todo lo concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de
ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos ordinarios
correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La Contraloría
General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e
integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario
sobre el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de
plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente
Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las
enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.-
todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las
municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar,
contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las
municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.
D.- DEL RÉGIMEN TRIBUTARIO MUNICIPAL.
32.- DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MATERIA TRIBUTARIAS.
PRINCIPIOS GENERALES. En forma reiterada, este Tribunal ha indicado que de
lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política deriva la autonomía de
las municipalidades, principio del cual emana el poder impositivo o tributario
municipal para procurarse los ingresos necesarios y para sufragar el costo de los
servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad, siempre que
cumplan con los procedimientos legales necesarios, y se manifiesten en tributos
que se sujeten a los principios constitucionales propios de esa materia; de modo
tal que la Asamblea Legislativa únicamente emite en esta materia un "acto de
autorización típicamente tutelar", cuando ejercita la facultad que le confiere el
inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, de manera que la inciativa
para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales le
corresponde a estos entes, así como la potestad de eximir de los tributos
municipales (en este sentido, entre otras ver sentencias número 1631-91, de las
quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y
uno; 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero de
mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta y
cuatro minutos del doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94;
4497-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del veintitrés de agosto de
mil novecientos noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce horas cincuenta y un
minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-94,
de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de agosto de mil
novecientos noventa y cuatro; 6362-94, de las quince horas treinta y nueve
minutos del primero de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro; 1269-95,
quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de marzo de mil novecientos
noventa y cinco; 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo
de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las dieciséis horas tres minutos
del veintitrés mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas
del treinta de abril de mil novecientos noventa y seis; y 4982-96, de las diez horas
doce minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y seis).
"Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una
mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas
fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es
terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento
tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un
presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera una
simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador.
Por consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del
pronunciamiento legislativo, cuya función es tutelar y no constitutiva del
impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente sólo puede ser la
autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la
voluntad municipal" (sentencia número 1631-91, supera citada).
Esta competencia esta establecida en el artículo 68 del vigente Código
Municipal que dispone:
"La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos,
propondrá sus tributos a la Asamblea Legislativa y fijará las tasas y
precios de los servicios municipales. Sólo la municipalidad previa ley
que la autorice, podrá dictar exoneraciones de los tributos señalados."
Asimismo, de la autonomía propia de estas corporaciones, deriva la
posibilidad de administración de sus recursos, en tanto cada gobierno local es
libre para definir los límites de su propio poder impositivo, de donde los sistemas
de imposición tributaria municipal para su cobro y aplicación concretos son de los
más variados.
33.- DE LA POTESTAD DE AUTOADMINISTRACIÓN DE LAS
MUNICIPALIDADES EN MATERIA TRIBUTARIA. En virtud de lo dicho en el
Considerando anterior, el artículo 133 del Código Municipal, en cuanto requiere la
autorización de la Contraloría General de la República, para que las
municipalidades puedan abrir cajas auxiliares y nombrar entes recaudadores para
recibir el pago de los tributos y otros ingresos, resulta inconstitucional por infringir
la autonomía municipal, ya que como se vio, los gobiernos locales tienen plena
competencia tributaria o impositiva, lo que implica que puede darse su propia
administración interna para la recaudación y administración de los impuestos
locales. Esta disposición se enmarca en la esfera propiamente organizativa de las
municipalidades, por lo que una intervención y control previo por lo parte de la
Contraloría excede el ámbito de sus competencias propias al implicar una
actuación de "coadministrador activo", lo que escapa a sus competencias
constitucional y legalmente asignadas. Por ello, debe declararse inconstitucional
la frase que dice: "con la previa autorización de la Contraloría General de la
República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta
ley." No obstante lo anterior, debe señalarse que quedan a salvo las
responsabilidades correspondientes por el incorrecto manejo de estos fondos,
conforme a lo dispuesto en el párrafo final de esta disposición (sanción de
despido para el funcionario local que incumpla lo dispuesto en la norma), esfera
en la que si tiene competencia el órgano contralor, conforme lo prevén los
artículos 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, y concretamente el 73 de su Ley Orgánica, que
en términos generales lo facultan para coadyuvar en los procedimientos
disciplinarios de los funcionarios públicos encargados de recibir, custodiar,
administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto uso de los
fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso, en los
términos que se dirán en los considerandos subsiguientes, a fin de que esta
atribución no implique una intromisión en la potestad disciplinaria propia de las
municipalidades, y en consecuencia de su autonomía organizativa. Esta
inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia
de la norma –artículo 133 del Código Municipal anterior-, sea, el veintitrés de
setiembre de mil novecientos ochenta y seis.
El artículo 108 del vigente Código Municipal, número 7794, no establece el
requisito de tal autorización por parte de la Contraloría, limitándose a disponer:
"Todos los ingresos municipales entrarán directamente a la
tesorería municipal respectiva, por medio de cajas instaladas para el
efecto. Las municipalidades están autorizadas para celebrar convenios
de recaudación con cualquier ente del Sistema Financiero y Bancario
 Nacionales, supervisado por la Superintendencia General de Entidades
Financieras.
En el término acordado por el Concejo o cuando se complete una
suma igual al cincuenta por ciento (50%) de la garantía de fidelidad
rendida por el tesorero auxiliar, las tesorerías auxiliares reintegrarán los
fondos percibidos a la tesorería municipal o al banco recaudador, en su
caso.
La violación de lo dispuesto en este artículo será considerada
falta grave y, por lo tanto, causa de despido sin responsabilidad."
34.- DE LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES. A su vez, se impugna el
artículo 90 del Código Municipal que dispone en su texto:
"El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de
construcción de nuevas vías y caminos vecinales, aceras, cordones de
caño, cunetas, acueducto y distribución e iluminación eléctrica, así
como su reparación realizada por las municipalidades, deberá ser
cubierto por los dueños de los inmuebles, directamente beneficiados,
proporcionalmente a su medida frontal; corresponde a la Contraloría
General de la República la aprobación del valor total de la obra y
de cada contribución. La Contraloría estará facultada para
modificar los valores estimados por la municipalidad.
De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una
publicación de la misma en el Diario Oficial confiriendo audiencia
a los interesados para que hagan valer sus derechos."
Efectivamente, en virtud de esta disposición se faculta a las municipalidades
para establecer un tributo, que se configura como contribución especial, motivada
en el valor de una obra nueva, y que encuentra sustento jurídico en la autonomía
tributaria de que gozan estas instituciones, en los términos previstos en el artículo
4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios:
"Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador
beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades
estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no
debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las
 actividades que constituyen la razón de ser de la obligación."
De esta manera, en lo que respecta a las municipalidades, estas
contribuciones especiales se justifican y se determinan en el costo efectivo
invertido en las obras nuevas. En principio, y en virtud de la jurisprudencia
constitucional, sólo los impuestos municipales deben ser aprobados por la
Asamblea Legislativa, por lo que la determinación y aprobación de las
contribuciones especiales corresponde a las propias autoridades locales, de
manera que únicamente están sujetas al control ordinario. En este sentido, la
competencia que se le confiere a la Contraloría General de la República en el
artículo 90 del Código Municipal respecto de la aprobación de las contribuciones
especiales en concepto de obra nueva, en cuanto dispone:
"El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de
construcción de nuevas vías y caminos vecinales, aceras, cordones de
caño, cunetas, alcantarillado pluvial y sanitario, acueducto y
distribución e iluminación eléctrica, así como su reparación realizada
por las municipalidades, deberá ser cubierto por los dueños de los
inmuebles directamente beneficiados, proporcionalmente a su medida
frontal; corresponde a la Contraloría General de la República la
aprobación del valor total de la obra y de cada contribución. La
Contraloría estará facultada para modificar los valores estimados por la
municipalidad.
De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una publicación de
la misma en el Diario Oficial confiriendo audiencia a los interesados
para que hagan valer sus derechos";
no puede se entendida como una interferencia en el procedimiento de su
tramitación y aprobación ante la Asamblea Legislativa. La intervención del órgano
contralor se justifica en las funciones que constitucionalmente le son asignadas,
de manera que tratándose del financiamiento de obras públicas con fondos
públicos, la Contraloría General de la República, tiene plena competencia para
ejercer sus atribuciones de control y fiscalización, pero, se reitera, en un control
de legalidad, contable y técnico, de manera que no está facultada para variar los
montos propuestos por la municipalidad, sino únicamente para revisar la legalidad
de lo actuado (a modo de auditora o investigación especial) de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 21, 22 y 25 de su Ley Orgánica. En otras palabras, lo
único que puede hacer la Contraloría General de la República, si determina la
existencia de errores en los cálculos de las tarifas, es importar, devolviendo las
diligencias a la Municipalidad, para que se hagan los ajustes y correcciones
necesarias. Conforme con estas consideraciones, la impugnación de esta norma
debe ser desestimada.
El artículo 77 del Código Municipal vigente no establece tal aprobación por
parte de la Contraloría, lo cual no hace que estén exentos del control y
fiscalización ejercido por este órgano, en los términos en que se ha venido
desarrollando en esta sentencia; así como tampoco le confiere la potestad para
modificar estas tasas, limitándose a disponer:
"Dentro de los tributos municipales podrán establecerse
contribuciones especiales, cuando se realicen obras que se presten a
ello y que mantengan una relación apropiada con el beneficio
producido. Estas contribuciones estarán a cargo de los propietarios o
poseedores del inmueble beneficiado y se fijarán respecto de los
principios constitucionales que rigen la materia."
35.- DE LA APROBACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES. Debe hacerse
la distinción de lo que son las licencias o patentes municipales, definidas por la
jurisprudencia constitucional como el impuesto municipal en concepto de
autorización para ejercer una actividad lucrativa, que se paga por la
"[...] imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios
públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los
negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la
nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente
beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal
en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local"
(sentencia número 2197-92, supra citada);
tributos que pueden tener distinto hecho generador, dependiendo de la
corporación local de que se trate, cuya aprobación corresponde a la Asamblea
Legislativa, según se anotó en el Considerando XXIX de esta sentencia, de las
tasas municipales, que son la contribuciones que se pagan a los gobiernos locales
por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de
basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en
relación directa con el costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago
no puede ser excepcional aunque el usuario no esté interesado en la prestación
efectiva y particular de estos servicios, en los términos establecidos en el artículo
74 del vigente Código Municipal:
"Para los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y
precios, que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más
un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez
fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en
La Gaceta.
Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado
público, limpieza de vías públicas, recolección de basuras,
mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía
municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se
establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no
demuestren interés en tales servicios.
Se cobrarán tasas por los servicios de policía municipal y
mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios.
Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo
invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios
urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de
utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente
entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de
propiedad. La municipalidad queda autorizada para emanar el
reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá
para organizar y cobrar cada tasa."
Debe hacerse la advertencia de que la mención de esta norma en esta
sentencia, no implica en absoluto que se esté prejuzgando sobre la condición de
tasa de todos y cada uno de los presupuestos o rubros establecidos en ella,
porque esto corresponderá determinarlo en su oportunidad en cada caso
concreto.
Es precisamente la intervención de la Contraloría General de la República en
el procedimiento de aprobación de las tasas municipales lo que cuestiona la
Municipal de San José en esta acción, en tanto en el Transitorio VIII del Código de
Normas y Procedimientos Tributarios, y el artículo 85 del Código Municipal,
número 4574, se dispone la participación directa del órgano contralor, lo que se
estima violatorio de los artículos 170 (autonomía municipal) y 184 (definición de
funciones de éste órgano constitucional), ambos de la Constitución Política, al
permitirle a este órgano realizar un control de oportunidad y conveniencia de las
decisiones de los gobiernos locales. Efectivamente, el Transitorio VIII del Código
de Normas y Procedimientos Tributarios dice:
"Organismo regulador de las tarifas de servicios públicos.
Mientras no se establezca por ley del organismo específico que tendrá
a su cargo la fijación de las tarifas de los servicios públicos, la
modificación de las mismas, conforme a la facultad prevista en el último
párrafo del artículo 5 requerirá la aprobación previa de la Contraloría."
Debe hacerse la advertencia que esta norma, a juicio de la Sala, fue
parcialmente derogada en virtud de la Ley de la Autoridad Reguladora de los
Servicios Públicos, número 7593, de veintiocho de marzo de mil novecientos
noventa y seis, por la que se creó la Autoridad Reguladora de los Servicios
Públicos, a quien le corresponde la fijación de los precios y tarifas de los servicios
públicos definidos en el artículo 5 de su ley, de manera que en lo que respecta a
los servicios locales, únicamente tiene competencia para fijar las tarifas para la
recolección y tratamiento de los desechos sólidos e industriales. Es decir, hasta la
vigencia del nuevo Código Municipal, este Transitorio tenía plena aplicación a las
municipalidades, en lo que corresponde a la fijación de las tasas municipales, y a
partir de la Ley 7593, sigue teniendo vigencia en lo que no se transfirió
expresamente a la Autoridad Reguladora.
Estima este Tribunal, que dejar sólo a la discrecionalidad de las autoridades
municipales la determinación de los montos que deben pagar los vecinos en
concepto de tasas, sin ningún control previo, resulta no sólo riesgoso por los
abusos que se pueden cometer, sino contrario a los principios constitucionales de
protección a las grandes mayorías. Por ello, es necesario establecer un control,
ya sea a priori o a posteriori, a cargo de la Contraloría General de la República,
control que se repite, es estrictamente de legalidad, a efecto de que verifique que
el costo propuesto del servicio es el correcto, a fin de evitar que las
municipalidades cobren más de lo que corresponde en justicia. En este sentido,
cabe advertir que la única participación constitucionalmente posible por parte de
la Contraloría en la fijación de las tasas municipales, es ese control de legalidad,
en el que podría objetar la tasa que sea desproporcionada al costo del servicio
que se pretende cobrar, y obviamente, estaría legitimada para señalar el límite
para modificar la tasa a efecto de que guarde relación con el costo efectivo del
servicio, al resolver sobre su aprobación; motivos por los cuales, el artículo 85 del
Código Municipal no es inconstitucional y tampoco lo es el Transitorio VIII del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
El artículo 74 del Código Municipal vigente, eliminó la intervención de la
Contraloría para la fijación de las tasas municipales, pero subsiste, a juicio de la
Sala, la aplicación del Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios, hasta tanto no sean traspasados en su integridad, la fijación de las
tasas y precios a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
En relación con este tema, se cuestiona el artículo 212 inciso a) de la Ley de
Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número 7331, en tanto, atribuye al
Ministerio de Obras Públicas y Transportes la determinación de las tarifas para el
estacionamiento de vehículos en las vías municipales, su regulación y
fiscalización, disposición que es inconstitucional por las mismas razones y
consideraciones dadas anteriormente, ya que al tratarse de un ingreso
exclusivamente municipal, le corresponde a los gobiernos locales la fijación de su
tarifa. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a su fecha de entrada
en vigencia, sea el veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres.
Por último, en relación con este tema, debemos pronunciarnos acerca de la
inadmisibilidad de la impugnación del artículo 19 de la Ley 6890, en cuanto
prescribe que las tasas locales por el servicio de agua deben ser acordadas por
las municipalidades "previo estudio" del Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, y aprobado por el Servicio Nacional de Electricidad. Lo anterior,
en virtud de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, que prescribe que para la procedencia de las acciones
de inconstitucionalidad, la misma debe constituir medio razonable de amparar el
derecho considerado lesionado, y en el caso en estudio, al ser la accionante la
Municipalidad de San José, las impugnaciones que hace deben entenderse que
son en defensa de los intereses de esta entidad local, motivo por el cual, al no
prestar el servicio de agua, ya que el abastecimiento lo hace más bien el Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la acción deviene en improcedente
respecto de esta impugnación, procediendo su rechazo de plano al tenor de lo
dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley que rige esta Jurisdicción,
en relación con el párrafo primero del citado artículo 75. Debe hacerse la
advertencia de que en virtud de lo dispuesto en la Ley de la Autoridad Reguladora
de los Servicios Públicos, número 7593, de veintiocho de marzo de mil
novecientos noventa y seis, es a esa institución a quien le corresponde fijar los
precios y tarifas del suministro de los servicios de agua potable, y en el caso de
que el servicio lo preste el gobierno local, será a esa entidad a quien corresponda
su fijación.
36.- DE LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS NACIONALES. Por último,
en relación con la autonomía tributaria de las municipalidades, se cuestionan el
artículo 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número
7331, de trece de abril de mil novecientos noventa y tres, por el que se "obliga a
las municipalidades a coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes
para poder emplear los fondos provenientes de las multas" por infracciones a la
Ley de Tránsito:
"De las sumas recaudadas por el concepto de multas por
infracciones, que señala el inciso d) del artículo 10 de la Ley No. 6324,
el Concejo de Seguridad Vial realizará, semestralmente las siguientes
transferencias:
[...]
b) Un diez por ciento (10%) a las municipalidades de toda la
República, el cual se distribuirá tomando en consideración, en igual
 porcentaje, su población y su área geográfica. Estas sumas se
destinarán, exclusivamente, para financiar proyectos de seguridad vial,
en coordinación con la Dirección General de Ingeniería de Tránsito"
[...];
y los artículos del 2 al 5 de la Ley número 4340, de diecinueve de mayo de mil
novecientos sesenta y nueve, reformada por las números 5443, de dieciséis de
diciembre de mil novecientos setenta y tres, 5909, de diez de junio de mil
novecientos setenta y seis, número 6026, de diecisiete tres de enero de mil
novecientos setenta y siete, por los que se mantiene la administración del
impuesto territorial en manos de la Dirección General de Tributación Directa, pese
a que se trata de un impuesto local, de manera que, para que se respete la
autonomía municipal, "debe crearse una administración autonómica de ese
impuesto, que se encargue de su administración" y, consecuentemente,
eliminarse el ocho punto seis por ciento (8.6%) que se le asigna al Poder
Ejecutivo, ya que no puede imponerse una distribución que atente contra las
potestades propias de los gobiernos locales. Debe hacerse la advertencia, que
esta última normativa fue derogada en virtud de la Ley del Impuesto sobre Bienes
Inmuebles, número 7509, de nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco,
la cual crea un impuesto territorial en favor de las municipalidades y le otorga su
administración. Ambas disposiciones, aunque corresponden a impuestos distintos,
son de la misma naturaleza, en tanto se trata de impuestos nacionales pero con
un destino municipal, lo cual no es inconstitucional, según lo ha señalado con
anterioridad esta Sala. Así, en sentencia número 3930-95, de las quince horas
veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco,
señaló:
"Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la
falsa conclusión, que solamente son constitucionales los tributos
municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La
jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios
públicos que por su naturaleza, no pueden ser más que municipales y
que se involucran en la definición que da el artículo 169 de la
Constitución Política al señalar que «La administración de los intereses
y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno
Municipal.» Si esos intereses y servicios requieren del pago de
impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial
correspondiente, entonces la iniciativa tributaria sólo puede ser
municipal, producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la
que se define en la jurisprudencia antes comentada. Pero ello no
quiere decir que el legislador no pueda dotar a las
Municipalidades de recursos extraordinarios mediante un
impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto
territorial; mediante un impuesto regional, que beneficie un
determinado número de gobiernos locales; o bien, mediante un
impuesto especial que grave determinadas actividades, como
resulta ser la exportación de banano, a distribuir entre los
cantones productores. En estos casos la iniciativa de la
formulación de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no
se trata de la autorización de un tributo de naturaleza municipal,
sino la creación de uno diverso, en el que resulta, que el o los
destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos
locales, como en el caso del impuesto creado en el artículo 36 del
Código de Minería, o en el impuesto sobre la venta de licores. En
este caso, el tributo será municipal por su destino, pero su origen
es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y
beneficiosos para las comunidades. En síntesis, la potestad
impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del
tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la
Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda,
extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder
rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacionales,
en cuyo caso, el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse
necesariamente en la iniciativa municipal, aunque los
beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En
este último caso, la recaudación, disposición, administración y
 liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de
los tributos."
Lo dicho fue confirmado en sentencia número 4268-95, de las dieciocho
horas veintisiete minutos del primero de agosto del mismo año, en que se indicó
que la forma en que los tributos que el Estado cobra por la utilización del
Complejo Portuario de Caldera son de naturaleza nacional, motivo por el cual bien
puede el legislador determinar la forma en que serán distribuidos, lo cual no es
violatorio de su autonomía local. En virtud de lo anterior, es que el artículo 217 de
la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, no es contrario al orden
constitucional, ni mucho menos la normativa que confiere la administración a las
municipalidades del impuesto territorial.
E. RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL.
37.- DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL Y EL FUNCIONARIO A
QUIEN LE CORRESPONDE SU DIRECCIÓN. Entiéndase por régimen
disciplinario el conjunto de normas y principios tendentes a mantener el orden y
la subordinación entre los miembros de un cuerpo o institución, con lo cual queda
en evidencia el ligamen que debe existir entre los sujetos obligados al
acatamiento de estos ordenamientos y la institución a la que pertenecen, cuyo
objeto final en el sector público es la mantener y asegurar en forma preventiva el
funcionamiento del servicio público, en tanto su aplicación se origina en el
incumplimiento de los deberes funcionales de los empleados públicos (acción u
omisión). En este sentido, los antecedentes jurisprudenciales de este Tribunal
Constitucional han sido pocos en esta materia, sin embargo, sí han sido claros en
unos puntos concretos. Así, en sentencia número 1264-95, de las quince horas
treinta y tres minutos del siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco, se
señaló el fundamento jurídico-constitucional respecto de la potestad disciplinaria
del Estado, como derivado de la potestad sancionatoria de la Administración, la
cual en relación con los servidores públicos se desenvuelve de la siguiente
manera:
"[...], se puede concluir que, las faltas cometidas por los
funcionarios en el ejercicio de su cargo, quebrantando el orden
interno de la administración, origina la responsabilidad
 disciplinaria, por cuanto la falta disciplinaria entraña un desajuste
del empleado a su función, afectando la propia esencia de la
ordenación administrativa: sin perjuicio de las responsabilidades
penal y civil, todo con la salvedad que en relación a los hechos se
señaló con anterioridad. Por ello, el fin de la responsabilidad
disciplinaria es asegurar la observancia de las normas de
subordinación y, en general, del exacto cumplimiento de todos los
deberes de la función que se le tiene encomendada. Así, el
derecho disciplinario presupone una relación de subordinación
entre el órgano sometido a la disciplina y el órgano que la
establece o aplica, más para castigar, para corregir, e incluso
educar al infractor de la norma, de ahí el carácter correctivo de las
sanciones disciplinarias."
De manera que la aplicación del régimen disciplinario se limita a las
actividades del individuo en su carácter de agente o funcionario público, para
compelir y asegurar, preventiva y represivamente, el cumplimiento de los deberes
jurídicos del empleo, de la función o del cargo; según se indicó en la citada
sentencia número 1265-95:
"Las faltas generadoras de esta responsabilidad son muchas y
variadas, como por ejemplo, la desidia, apatía, descuido, inasistencia,
incorrección con superiores, iguales o subordinados y con el público,
conducta social irregular, falta de probidad, abandono del cargo, etc.,
que según su gravedad se clasifican de leves, graves o muy graves.
Los deberes de los funcionarios derivan, como sus derechos, de la ley
y de la naturaleza del cargo o función que desempeñan, es decir,
tienen carácter objetivo. Los deberes de los funcionarios son de dos
clases, los generales, que atañen a todo funcionario por el sólo hecho
de serlo, y los especiales, impuestos en relación con la función
administrativa específica desempeñada. Así por ejemplo, la obediencia
es un deber para todo funcionario público, pero el deber de obediencia
de un catedrático no resulta igual del deber de un policía. Algunos
deberes generales son: el de obediencia, que consiste en el respeto y
obediencia a las autoridades superiores jerárquicas; y la prestación del
servicio, que consiste en el deber del funcionario de la realización de
las prestaciones propias de su cargo, que viene dado por la naturaleza
de la función, para el mejor servicio público, rendimiento o
productividad en los servicios, quedando los funcionarios obligados al
fiel cumplimiento de la función o cargo, cumpliendo la jornada de
trabajo reglamentario, debiendo colaborar lealmente con sus jefes y
compañeros de trabajo, para el mejoramiento de los servicios y
consecución de los fines de la unidad administrativa en que se halle
destinado. La prestación del servicio debe ser personal, en virtud de la
presunción oficial en favor de la competencia del funcionario asignado.
También constituyen deberes generales el deber de reserva, que
estriba en la obligación de proceder con la debida discreción en el
desempeño del cargo, guardando el oportuno silencio en los casos en
que la índole de la función lo exija -en el sector público el
quebrantamiento del secreto puede generar severas sanciones
disciplinarias, e inclusive de tipo penal, como es el caso del ámbito
disciplinario diplomático y del Poder Judicial, en la revelación de los
secretos afectan la seguridad del Estado, o los intereses de las partes,
causando graves daños-; y el deber del decoro exije que el oficio
público sea atendido por su titular con el debido respeto y corrección,
tanto en lo profesional como en lo social, en razón de la institución que
representa. El deber de consagrarse por entero y con todo celo y
decoro al cargo asignado, veda al funcionario el ejercicio de otros
cargos o funciones, por cuanto imposibilitaría el buen servicio de
ambos. En ocasiones la índole del empleo excluye el ejercicio de
determinadas profesiones, así el juez no puede desempeñar cargos de
dirección o asesoramiento a empresas particulares. El funcionario
público no podrá actuar al servicio de terceros en asuntos en que esté
interviniendo por razón de su cargo, ni de los que se hallen en
tramitación o pendientes de resolución en la oficina en que labore, ni
tampoco podrá ser abogado, procurador o perito de tercero en
 cualquier clase de litigio contra el Estado. El incurrir en alguna de estas
incompatibilidades se calificará como falta grave o muy grave,
debiéndose además sancionar las faltas o ausencias, retrasos,
descuidos, informalidades o negligencias que se originen en el ejercicio
de actividades compatibles".
Al implicar el régimen disciplinario una relación de subordinación del
empleado público para con la institución para la que labora, queda en evidencia,
que es a esa institución a la que le corresponde su dirección y aplicación
directamente, sin interferencias de otras dependencias administrativas. El caso
del régimen disciplinario de las municipalidades no es una excepción, en tanto
corresponde al Ejecutivo Municipal -ahora Alcalde- la función disciplinaria de los
funcionarios y empleados mero 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho
minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro. Asimismo, en
sentencia número 1355-96, de las doce horas dieciocho minutos del veintidós de
marzo de mil novecientos noventa y seis, se dijo respecto del Ejecutivo Municipal
"La Sala lo dijo la sentencia No. 2895-92, considerando II., que el
Ejecutivo Municipal no es sólo un funcionario más, sino un verdadero
agente político, responsable de la rama ejecutiva del gobierno local
autónomo, que tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas,
razón por la que no está más que subordinado a la ley en el ejercicio
de sus funciones y al propio Concejo Municipal."
Y continúa diciendo:
"Al Ejecutivo Municipal, quien forma parte del gobierno local y
además es el administrador general y jefe de las dependencias
municipales (artículos 169 constitucional, 20 y 57 del Código
Municipal), no se le puede privar de tal condición, transfiriendo todo el
poder disciplinario a una Junta de Relaciones Laborales, creada por
una convención colectiva, sin infringir los principios de la autonomía
municipal y de la exclusividad en la formación de las leyes, que señalan
los artículos 121 inciso 1) y 170 de la Constitución Política, y menos
para desplazar el poder disciplinario hacia un órgano del Poder
Ejecutivo, como lo hace el artículo 13 inciso a) de la convención
 colectiva que aquí se impugna."
Este grupo de normas que se analizan a continuación, tienen como marco
de referencia la esfera disciplinaria de las municipalidades, en lo que se refiere a
la determinación de funciones, salarios y responsabilidades de los servidores
municipales a cargo de la Contraloría General de la República.
38.- DE LA DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD PECUNIARIA DE
LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS MUNICIPALES. Los artículos 74 y 149
inciso e) aparte 5 del Código Municipal son impugnados en cuanto le asignan a la
Contraloría General de la República la determinación de la responsabilidad
pecuniaria de los empleados municipales; en la primera disposición, respecto de
los que custodian o administran los fondos o bienes municipales, y en la segunda
norma, la estimación de daños y perjuicios por el incumplimiento de becas
otorgadas.
Efectivamente, el régimen disciplinario de las municipalidades corresponde
verificarlo internamente a las propias corporaciones locales, en la persona de su
Ejecutivo -ahora Alcalde Municipal-, lo cual encuentra su sustento jurídico-
constitucional en la autonomía administrativa de que gozan estas instituciones, y
para lo cual se aplicará el Capítulo XIII del nuevo Código Municipal (del
Procedimiento de sanciones, artículos 150 a 152)), específicamente el artículo
161, en cuanto dispone:
"El servidor municipal que incumpla o contravenga sus
obligaciones o las disposiciones de esta ley o sus reglamentos,
incurrirá en responsabilidad administrativa que será sancionada
disciplinariamente, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que
el mismo hecho pueda originar";
o los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública,
cuando así corresponda. Sin embargo, según lo dicho en el Considerando XX de
esta sentencia, corresponde a la Contraloría General de la República, la
fiscalización y control de la hacienda pública, lo que consecuentemente implica el
control y fiscalización en los funcionarios públicos que manejan fondos públicos,
según lo dicho en el Considerando XXXIII anterior. Se trata siempre de un control
de legalidad "a posteriori", de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7, 67,
68, 69, 70, 71, 72, y concretamente el 73 de la Ley Orgánica de este órgano
contralor, que en términos generales lo facultan para coadyuvar en los
procedimientos disciplinarios de los funcionarios públicos encargados de recibir,
custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto uso
de los fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso. Sin
embargo, esta competencia debe entenderse en la forma correcta, a fin de que no
implique una intromisión de la Contraloría en lo que podría decirse, es la esfera
íntima organizativa y disciplinaria de las municipalidades. Así, la Contraloría no
puede ser en modo alguno, el director del procedimiento disciplinario, porque lo
contrario implicaría sustituir la autoridad disciplinaria municipal por un órgano
totalmente ajeno y externo de la relación de subordinación, motivo por el cual, la
competencia que se le asigna para "ordenar que se imponga la sanción" del
artículo 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría no puede entenderse en sentido
estricto, sino únicamente para recomendar la aplicación de la sanción
disciplinaria correspondiente. El artículo 74 impugnado, dispone:
"La Contraloría General de la República determinará la
responsabilidad pecuniaria en que incurran los funcionarios y
empleados municipales, en perjuicio de la municipalidad y con motivo
de la custodia o administración de los fondos y bienes municipales,
siempre que haya evidente culpa o manifiesta violación de la ley.
Previo a decidir, la Contraloría dará audiencia al interesado.
La resolución será título ejecutivo y la ejecución correspondiente
la interpondrá la Contraloría a nombre de la municipalidad respectiva,
si ésta no iniciare el cobro judicial dentro del plazo de un mes.
Los efectos de la resolución de la Contraloría quedarán sin lugar
sólo si fuere anulada en la jurisdicción contencioso-administrativa, o
por sentencia penal firme que la contradiga."
En virtud de lo cual, esta disposición es violatoria de la autonomía
administrativa, organizativa y correctiva propia de las municipalidades, al
conferirle directamente a la Contraloría General de la República la determinación
de las responsabilidades pecuniarios y daños causados por los funcionarios
municipales, a tal punto que lo convierte en el director del procedimiento iniciado
al efecto, con exclusión de toda participación del funcionario municipal a quien
corresponde la aplicación del régimen disciplinario de sus empleados,
inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a su fecha de vigencia, sea el
primero de enero de mil novecientos setenta y uno. El nuevo Código Municipal, es
reflejo fiel de la autonomía propia de que gozan las municipalidades en la materia
disciplinaria, al disponer los artículos 64 y 66 lo siguiente:
"Artículo 64.- Los funcionarios municipales encargados de recibir,
custodiar o pagar bienes o valores municipales o aquellos cuyas
atribuciones permitan o exijan tenerlos, serán responsables de ellos y
de cualquier pérdida, daño abuso, empleo o pago ilegal imputable a su
dolo o culpa.
Se considera empleo ilegal el manejo de los bienes o valores en
forma distinta de la prescrita por las leyes, los reglamentos o las
disposiciones superiores.
El autor de tales hechos será sancionado
administrativamente, de acuerdo con el régimen disciplinario
vigente, previo cumplimiento del debido proceso, sin perjuicio de
las responsabilidades civiles y penales en que pueda haber
incurrido."
"Artículo 66.- Conforme al régimen interno, se determinará la
responsabilidad pecuniaria en que incurran los funcionarios
municipales, por acciones u omisiones en perjuicio de la
municipalidad, con motivo de la custodia o administración de los
fonos o bienes municipales.
La resolución firme que se dicte, certificada por el contador o
auditor interno, constituirá título ejecutivo y su cobro judicial deberá
iniciarse dentro de los quince días naturales, contados a partir de su
emisión."
Por su parte, el artículo 149 inciso e) aparte 5) no es violatorio del principio
de la autonomía municipal, en cuanto supedita la actuación del órgano contralor a
la petición de la propia entidad municipal, al decir:
"Si el servidor incumpliere la anterior obligación, deberá resarcir a
 la municipalidad los daños y perjuicios ocasionados, cuya estimación la
hará la Contraloría de la República a solicitud de la Corporación y
con audiencia del interesado y la fijación que hiciere será título
ejecutivo."
39.- DE LA DEFINICIÓN DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS
MUNICIPALES. En los Considerandos anteriores se ha indicado que la
competencia organizativa de las dependencias municipales es expresión de la
autonomía administrativa de que gozan las corporaciones municipales. En este
sentido, al ser el Alcalde Municipal -antes Ejecutivo Municipal- el administrador
general de las dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de
funciones de sus empleados, conforme lo disponía el artículo artículo 142 del
Código Municipal anterior:
"El Ejecutivo elaborará y mantendrá al día un Manual
Descriptivo de Empleos que contendrá una descripción clara de
las labores, deberes y requisitos mínimos de cada puesto, y el
salario respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deberá ser
aprobada por el Concejo.
Para elaborar y actualizar el Manual y la Escala de Sueldos, el
Ejecutivo podrá solicitar la colaboración de la Dirección General de
Servicio Civil, la cual estará obligada a prestarla"´;
competencia que se mantiene en el Código Municipal vigente, en los artículos 120
y 121 que disponen en lo que interesa:
"Artículo 120.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán
actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un
Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una
descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias
de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos
mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones
ambientales y de organización. El diseño y la actualización del manual
descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la
Unión Nacional de Gobiernos Locales.
Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las
 adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión
Nacional de Gobiernos Locales como las Municipalidades podrán
solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.
Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén
incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales
correspondientes."
"Artículo 121.- Las municipalidades mantendrán actualizado
un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación
será responsabilidad del alcalde municipal."
No obstante lo anterior, no son inconstitucionales los artículos 139 del
Código Municipal anterior, en tanto asigna a la Contraloría General de la
República la determinación de las funciones de los contadores y auditores
municipales:
"Serán también atribuciones de los Contadores y Auditores las
que además fije la Contraloría General de la República";
ni el artículo 140 del mismo cuerpo legal, en cuanto impide que los gobiernos
locales regulen su propia contabilidad al sujetarla a la regulación que sobre la
materia dicte la Contraloría:
"Las normas relativas a la contabilidad municipal serán dictadas
por la Contraloría General de la República."
En este sentido, debe tenerse en cuenta que aún cuando los auditores y
contadores que laboran en las municipalidades son empleados directos de estas
corporaciones y no del órgano contralor, y por lo tanto tienen una relación de
subordinación respecto de las primeras, en virtud de la función que tienen
encomendada, sí existe una sujeción directa, no al órgano contralor, sino a las
directrices que dicte en relación con las funciones de contaduría y auditoría de las
entidades locales. Nótese que se trata de directrices tendentes a unificar las
funciones de control que los auditores y contadores de las municipalidades llevan
a cabo en relación con los fondos públicos del que son responsables, por lo que
deben ser consideradas como reglas básicas de coordinación unitarias que tienen
una gran utilidad práctica en el ejercicio de las funciones de control jurídico y fiscal
de los recursos públicos, con lo cual, se simplifica en gran medida la fiscalización
de los fondos públicos constitucionalmente asignada a la Contraloría -artículo 183
constitucional-, a fin de que haya una sana administración de los mismos (como
se había indicado en sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete
minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres.
El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendió que la
designación de funciones de los empleados municipales es una expresión de la
autonomía administrativa de las corporaciones locales, y por ello dispuso que la
asignación de atribuciones se haga en el Manual Descriptivo de Puestos, según lo
anotado anteriormente, y concretamente en relación con las normas relativas a
los asuntos financieros contables, también se remitió al Manual de procedimientos
financieros-contables aprobado por el Concejo (artículo 114).
40.- DE LA FIJACIÓN DE SALARIOS. El artículo 76 del Código Municipal es
impugnado en cuanto establece una categorización de las municipalidades en
razón del presupuesto y confiere al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en
coordinación con la Contraloría General de la República, la tarea para fijar los
salarios de los entonces Ejecutivos Municipales y sus aumentos en relación con
los presupuestos de las mismas, lo cual se estima violatorio de la autonomía
municipal y el principio de razonabilidad. Efectivamente, conforme a todo lo dicho
anteriormente en esta sentencia, esta disposición es absolutamente
inconstitucional, en abierta violación de la autonomía administrativa de las
municipalidades definida en el artículo 170 constitucional, en tanto la fijación del
salario de su Alcalde (antes Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y
administración, debiendo corresponder a sus autoridades su determinación,
conforme a las funciones que tiene encomendadas, lo cual, en todo caso, debe
estar en relación proporcional con el presupuesto de la municipalidad, tal y como
se define en el artículo 20 del Código Municipal, número 7794. En virtud de lo
cual, la frase del párrafo tercero del artículo 76 que dice
"La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento
y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos
municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a
que se refiere este artículo";
resulta inconstitucional. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la
fecha de entrada de vigencia de la norma, sea el seis de noviembre de mil
novecientos ochenta y seis.
F. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA.
41.- DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. En forma reiterada esta Sala
ha dicho que la facultad reglamentaria que se otorga al Poder Ejecutivo en virtud
de lo dispuesto en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política,
está reducida a parámetros muy definidos que la condicionan y limitan, puesto
que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que
deriva de la división de poderes y que constituye, por así decirlo, la esencia
misma del sistema democrático. Uno de esos parámetros fundamentales de la
facultad reglamentaria es el hecho de que dentro del sistema democrático, los
poderes públicos tienen claramente definidas sus funciones, sin que pueda
ninguno de ellos asumir las propias de los otros, pues tal transgresión viola
flagrantemente el concepto mismo de la división de poderes que recogen de
diversa manera los artículos 9, 11, 121 inciso 1) y 140 incisos 3) y 18)
constitucionales. Así lo ha dicho esta Sala en una nítida línea jurisprudencial que
encuentra eco en varias resoluciones suyas, entre las que es oportuno citar la
número 1130-90, de las diecisiete horas treinta minutos del dieciocho de
setiembre de mil novecientos noventa; la número 1635-90, de las diecisiete horas
del catorce de noviembre de mil novecientos noventa; la número 1876-90, de las
dieciséis horas del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa, y la
número 243-93, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de
enero de mil novecientos noventa y tres. Así, ha señalado:
"II. El Poder Ejecutivo, aunque no tiene la facultad de dictar leyes
-la cual únicamente la ostenta el Poder Legislativo, en virtud de lo
dispuesto en los artículos 105 y 121 de la Constitución Política-, sí
participa en la formación del ordenamiento jurídico a través de la
potestad reglamentaria que la Carta Magna le confiere en los artículos
140 incisos 3.) -que señala la atribución de la Administración de
«reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto
cumplimiento»- y 18.) -que permite a éste Poder del Estado para
«darse el reglamento que convenga para el régimen interior de sus
despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias
para la pronta ejecución de las leyes»-, potestad que, como se ha visto,
se expresa a través de los decretos y reglamentos que dicte la
Administración Pública. Sin embargo, en virtud de la jerarquía de las
normas, en relación con las fuentes escritas del Derecho, corresponde
la primacía normativa a la Constitución Política, le siguen los tratados
internacionales, luego las leyes y por último los reglamentos y decretos
dictados por la Administración Pública. Por ello, el reglamento es una
norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley,
necesitada de justificación caso por caso, supeditada a aquélla en
varios sentidos: 1.) no se produce más que en los ámbitos que la ley le
permite; 2.) no puede intentar dejar sin efecto o contradecir los
preceptos legales; y 3.) no puede suplir a la ley allí donde ésta es
necesaria para producir un determinado efecto o regular cierto
contenido. Así, se llama reglamento a toda norma escrita dictada por el
Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones y materia que les
son propias; la administrativa, que comprende los aspectos or
 de la misma norma constitucional, el Presidente de la República y
el Ministro del ramo respectivo, están legitimados para reglamentar las
leyes, lo cual significa que el Ejecutivo desarrolla los conceptos
utilizados en la ley para hacerla efectiva y ejecutoria."
De manera que el reglamento ha sido definido por esta Sala como normativa
secundaria supeditada a la Ley, de rango inferior y que la complementa. Su
sumisión a la ley es absoluta en varios sentidos, no se produce más que en los
ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales
o contradecirlos, y no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para
producir un determinado efecto o regula un cierto contenido, en lo que
doctrinariamente se denomina el "orden jerárquico de las normas". Esta potestad
reglamentaria se reconoce en dos sentidos únicamente: la relativa a la
reglamentación y desarrollo de las leyes, que se encuentra contenida en el inciso
13) del artículo 140 constitucional (reglamentos ejecutivos); y la relativa a la
organización y funcionamiento de las oficinas y dependencias administrativas en
los términos del inciso 18) de la misma norma (reglamentos autónomos de
organización y de servicio). Éstos últimos son los únicos que puede dictar la
Contraloría General de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 23 de
su Ley Orgánica, que dispone:
"La Contraloría General de la República tendrá la potestad
exclusiva para dictar los reglamentos autónomos de servicio y de
organización, en las materia de su competencia constitucional y legal."
42.- DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULO 96 PÁRRAFO
SEGUNDO DEL CÓDIGO MUNICIPAL Y ARTÍCULO 3 DE LA LEY 5691. El
artículo 96 párrafo segundo del Código Municipal, número 4574, es impugnado en
cuanto le confiere a la Contraloría General de la República la atribución para
reglamentar los límites máximos dentro de los que deben fijarse las tarifas de las
patentes municipales:
"La Contraloría General de la República reglamentará los límites
máximos dentro de los cuáles deberán fijarse las tarifas.
Lo dispuesto en los párrafos anteriores será resuelto por la
Contraloría General de la República en un término no mayor de treinta
 días. Cumplido ese plazo, continuará el trámite que proceda."
Considera este Tribunal que al ser la patente un impuesto o tributo
propuesto por las municipalidades para su aprobación a la Asamblea Legislativa,
la Contraloría General de la República no puede interferir o limitar su tramitación;
y en este sentido, como no se tiene conocimiento de que el procedimiento
legislativo haya sido afectado por la aplicación de la norma en cuestión, y como
en la nueva normativa municipal no se tiene una legislación con este mismo
contenido, no resulta procedente declarar con lugar la acción respecto de esta
disposición. Es decir, el reproche de inconstitucionalidad debe ser real y no una
mera hipótesis, como parece ser el presente alegato.
Asimismo, el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil
novecientos noventa y cinco, es inconstitucional por violación de los artículos 140
inciso 3) y 170 de la Constitución Política, en lo que se refiere a la potestad
reglamentaria en relación con la autonomía municipal, lo anterior, por cuanto se le
confiere a la Contraloría General de la República la tarea para que promulgue un
reglamento para el "uso adecuado" de los vehículos municipales. A lo largo de
esta sentencia han quedado en manifiesto tres principios fundamentales que
motivan esta inconstitucionalidad: en primer lugar, que la autonomía
administrativa municipal implica la posibilidad para que las entidades municipales
administren sus recursos, sin interferencia de otras dependencias públicas; en
segundo lugar, que la Contraloría tiene limitada su potestad reglamentaria a los
reglamentos autónomos de servicio y de organización, en las materia de su
competencia, únicamente; y en tercer lugar, que las municipalidades tienen la
potestad para dictar reglamentos de organización y de servicio, lo que constituye
expresión de la autonomía municipal. Esta inconstitucionalidad es declarativa y
retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el veintiocho de mayo de mil novecientos
setenta y cinco. Debe advertirse, que esta Ley, fue tácitamente derogada en virtud
de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que en el Título VII, se refiere
a la regulación del uso de los vehículos del Estado costarricense, con exclusión
de los municipales.
Por último, resulta improcedente referirse a la inconstitucionalidad del
artículo 4 de la misma ley (número 5691), por referirse al uso de los vehículos de
las instituciones autónomas, semiautónomas y demás, con lo cual no tiene
relación con las municipalidades; motivo por el cual, al tenor de lo dispuesto en el
párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción
debe rechazarse de plano respecto de esta impugnación.
43.- CONCLUSIÓN. Con fundamento en lo dicho, la Sala declara con lugar
la acción respecto de las siguientes disposiciones:
Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se anulan
del ordenamiento jurídico las siguientes disposiciones:
a) Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181
del vigente Código Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio
de mil novecientos noventa y ocho; el artículo 3 de la Ley número 5691, de
veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco;
b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por
ley número 6890;
c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley
número 4574, que dice
"La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento
y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos
municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a
que se refiere este artículo";
d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del
artículo 79 del Código Municipal, Ley número 4574;
e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado
por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos
ochenta y ocho, número 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos
ochenta y siete;
f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado
por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos
ochenta y siete, número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y
seis;
g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de
Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley
número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho;
h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto
Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación
Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil
novecientos noventa y ocho.
i) La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de
la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de
esta ley", del artículo 133 del Código Municipal, ley número 4475;
j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil
novecientos ochenta y tres.
Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:
a) Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que
haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser
vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una
ley;
b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación
Nacional, número 5525, en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en
ellos a las municipalidades, ya que éstas no están sujetas al control político y
económico del Poder Ejecutivo (Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos
municipales y créditos con capital extranjero, respectivamente;
c) No es inconstitucional el Transitorio VIII del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la
Contraloría General de la República no tiene competencia para intervenir en la
fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales (tasas).
Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia
de las normas anuladas, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y
uno, en relación con los artículos 21 inciso d), 74, 79 y 107 del Código Municipal,
número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco, en
relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil
novecientos ochenta y tres, en relación en relación con los artículos 133 del
Código Municipal, número 4574, y 7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre
de mil novecientos ochenta y seis, en relación con los artículos 76 y 134 del
Código Municipal, número 4574; el nueve de setiembre de mil novecientos
ochenta y siete, en relación con el artículo 80 del Código Municipal, número 4574;
primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo
105 del Código Municipal, número 4574; el veintisiete de julio de mil novecientos
noventa y ocho, en relación con los artículos 173 a 181 del Código Municipal,
adición dada por Ley número 7812; y el primero de agosto de mil novecientos
noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de
Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número 7800,
salvo derechos adquiridos de buena fe.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, se dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los
concejos municipales de distrito, a fin de evitar que se produzcan graves
dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes
términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o
concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se
reitegran, de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los
cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia
presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán
en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que
se reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para
ajustar los presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva
dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo. En caso de que se opte
por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146
inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República
aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los
gastos; y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por
las municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar,
contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las
municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.
Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los
artículos 184 del Código Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del
Reglamento de la Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H,
y artículo 4 de la Ley número 5691.
En lo demás se declara sin lugar la acción.
Por tanto
Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se
anulan del ordenamiento jurídico las siguientes disposiciones:
a) Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181
del vigente Código Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio
de mil novecientos noventa y ocho; el artículo 3 de la Ley número 5691, de
veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco;
b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por
ley número 6890;
c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley
número 4574, que dice
"La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento
y Asesoría Municipal fijarán, anualmente, los salarios de los ejecutivos
municipales, con base en el monto de los presupuestos municipales a
que se refiere este artículo";
d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del
artículo 79 del Código Municipal, Ley número 4574;
e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado
por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos
ochenta y ocho, número 7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos
ochenta y siete;
f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado
por Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos
ochenta y siete, número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y
seis;
g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de
Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley
número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho;
h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto
Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación
Física, el Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil
novecientos noventa y ocho.
i) La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de
la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de
esta ley", del artículo 133 del Código Municipal, ley número 4475;
j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil
novecientos ochenta y tres.
Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes
disposiciones:
a) Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que
haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser
vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una
ley;
b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación
Nacional, número 5525, en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en
ellos a las municipalidades, ya que éstas no están sujetas al control político y
económico del Poder Ejecutivo (Oficina de Planificación Nacional y Política
Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos
municipales y créditos con capital extranjero, respectivamente;
c) No es inconstitucional el Transitorio VIII. del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la
Contraloría General de la República no tiene competencia para intervenir en la
fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales (tasas).
Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia
de las normas anuladas, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y
uno, en relación con los artículos 21 inciso d), 74, 79 y 107 del Código Municipal,
número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta y cinco, en
relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil
novecientos ochenta y tres, en relación con los artículos 133 del Código Municipal,
número 4574, y 7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre de mil novecientos
ochenta y seis, en relación con los artículos 76 y 134 del Código Municipal,
número 4574; el nueve de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, en
relación con el artículo 80 del Código Municipal, número 4574; primero de enero
de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo 105 del Código
Municipal, número 4574; el veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres, en
relación con el artículo 212 inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas
Terrestres; el dieciocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relación
con el artículo 164 del Código Municipal, número 7794; el veintisiete de julio de mil
novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 173 a 181 del Código
Municipal, adición dada por Ley número 7812; y el primero de agosto de mil
novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la
Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número
7800, salvo derechos adquiridos de buena fe.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, se dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los
concejos municipales de distrito, a fin de evitar que se produzcan graves
dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes
términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o
concejos municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se
reintegran, de inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los
cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia
presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán
en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que
se reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para
ajustar los presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva
dispondrá lo necesario sobre el personal administrativo. En caso de que se opte
por la supresión de plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146
inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la República
aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los
gastos; y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por
las municipalidades a sus propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar,
contratos y obligaciones pendientes en general, serán asumidos por las
municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.
 Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los
artículos 184 del Código Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del
Reglamento de la Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H,
y artículo 4 de la Ley número 5691.
En lo demás se declara sin lugar la acción.
Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial "La Gaceta" y publíquese
íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo y
Ejecutivo y a la Contraloría General de la República.

R. E. Piza E.
Presidente a.i.

Luis Fernando Solano C. Luis Paulino Mora M.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

Ana Virginia Calzada M. Susana Castro A.