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MANUAL DE GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO

DE AUTÁRQUICA

Universidade Católica de Moçambique


Centro de Ensino á Distância

Direitos de autor (copyright)


Este manual é propriedade da Universidade Católica de Moçambique (UCM),
Centro de Ensino à Distância (CED) e contêm reservados todos os direitos. É
proibida a duplicação e/ou reprodução deste manual, no seu todo ou em partes,
sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (electrónicos, mecânico, gravação,
fotocópia ou outros), sem permissão expressa de entidade editora (Universidade
Católica de Moçambique – Centro de Ensino à Distância). O não cumprimento
desta advertência é passível a processos judiciais.

Autoria de: FERNANDO GIL NOÉ


Administrador Civil,
Diplomado pela Universidade de Poitiers.
Consultor na Área de Formação em Administração Pública, Governação Local e
Autárquica e colaborador do Sistema de Formação em Administração Pública e
Autárquica (SIFAP) e da AWEPA (Associação dos Parlamentares Europeu com
África) na formação de eleitos e funcionários administrativos.

Universidade Católica de Moçambique (UCM)


Centro de Ensino à Distância (CED)
Rua Correia de Brito No 613 – Ponta-Gêa
Beira – Sofala

Telefone: 23 32 64 05
Cell: 82 50 18 440
Moçambique

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E-mail: ced@ucm.ac.mz
Website: www.ucm.ac.mz

Agradecimentos
O autor deste Manual é a Universidade Católica de Moçambique, Centro de Ensino à
Distância, agradecem a colaboração dos seguintes indivíduos.
Pela contribuição do conteúdo: os Drs. Manuel Andrade e João Geral Patrício.

Prólogo

Este trabalho, constitui uma recolha de elementos, fruto de acções de assessoria aos Órgãos
e instituições locais da Administração do Estado e de consultoria na área de formação em
Administração Pública, em especial a formação de eleitos, em especial os autarcas e de
funcionários administrativos, esperando que venha a ser um valioso instrumento de
aprendizagem, de consulta, de preparação e de esclarecimento de dúvidas aos seus
destinatários ou utilizadores.

Justo é, que o dedique aos meus filhos, aos com que actualmente privo mais amiúde e me
apoiam incondicionalmente, aos meus antigos Mestres da Universidade de Poitiers, aos
meus colegas e responsáveis da AWEPA e ainda aos estudantes para que este trabalho lhes
sirva, efectivamente, de proveito estudantil e profissional.

Admito a possibilidade de existir nele algumas lacunas, falta de alguns dados


complementares nos temas e alguns estrangeirismos derivados, talvez, da tradução
imperfeita dos pensamentos e línguas brasileira e francesa, o que corrigirei, numa próxima
revisão, para nova edição.

Lembro e sublinho que este trabalho não esgota as matérias nele retratadas, ele constitui
uma porta aberta para os estudantes, do curso universitário à distância, entrarem em
contacto com a ideia da Gestão autárquica e de algumas noções do Direito das autarquias
locais moçambicana e, ainda de referências sobre o Poder Local, em Moçambique e no
Mundo, aos quais se exige uma maior aplicação e dedicação aos estudos.

Tal facto foi determinante na escolha do título do manual, título sobre o qual o autor
admite ser questionável. Pois, poderia se ajustar na mesma se o chamasse Manual de
Administração autárquica ou Manual de Introdução ao Direito das Autarquias Locais, dada
a interdisciplinaridade dos temas apresentados no trabalho, mas bastante sugestivos aos
olhos do grupo utilizador destinatário.

Fernando Gil NOÉ


Índice

Visão geral 10
Bem-vindo a Administração e Gestão Autárquica ........................................................ 10
Objectivos gerais do módulo ....................................................................................... 12
Quem deveria estudar este módulo .............................................................................. 14
Como está estruturado este módulo.............................................................................. 15
Ícones de actividade .................................................................................................... 15
Habilidades de estudo .................................................................................................. 16
Precisa de apoio? ......................................................................................................... 16
Avaliação, auto-avaliação e tarefas .............................................................................. 16
Tarefas ........................................................................................................................ 16
Auto-avaliação ............................................................................................................ 17

Unidade 1 18
Introdução Geral ao Módulo: O PODER LOCAL ........................................................ 18

Unidade 2 21
ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO ............................................................................. 21

Unidade 3 23
DEMOCRACIA E DESCENTRALIZAÇÃO .............................................................. 23

Unidade 3 31

Elementos do conceito de órgão 38

Unidade 5 39
MUNICÍPIO ............................................................................................................... 40

nida 45

Unidade 6 45
AUTARQUIAS LOCAIS MOÇAMBICANAS ........................................................... 45

Unidade 7AUTARQUIA LOCAL E O ESTADO 51

Unidade 8 57
FINS E ATRIBUIÇÕES DAS AUTARQUIAS LOCAIS MOÇAMBICANAS............ 57
Unidade 9 60
PODER REGULAMENTAR DAS AUTARQUIAS .................................................... 61

Unidade 10 63
AUTONOMIA DAS AUTARQUIAS LOCAIS E TUTELA DO ESTADO ................. 63

Unidade 11 70
OS AUTARCAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................ 70

Unidade 12 81
UM OLHAR SOBRE A HISTÓRIA DAS ELEIÇÕES AUTÁRQUICAS EM
MOÇAMBIQUE ......................................................................................................... 81

Unidade 13 85
MODOS DA ACTUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS MODOS
ESPECÍFICOS DA ACTUAÇÃO DAS AUTARQUIAS............................................. 85

Unidade 14 88
FINS E MEIOS DA ACÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO AUTÁRQUICA .................... 88

Unidade 15 95
ACTOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................... 95

Unidade 16 104
OS REGULAMENTO AUTÁRQUICOS .................................................................. 104

Unidade 17 107
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS COM AS AUTARQUIAS ........................... 107

Unidade 18 111
O RECURSO DE MÉTODOS DE ACTUAÇÃO CARACTERÍSTICOS DO
DIREITO PRIVADO ................................................................................................ 111

Unidade 19 114
NORMAS DE GESTÃO E AUTARQUIAS LOCAIS ............................................... 114

Unidade 20 120
MUNICÍPIOS: INSTRUMENTOS DE GESTÃO ..................................................... 121
Unidade 21 127
PRESENÇA DO ESTADO NA AUTARQUIA ......................................................... 127

Unidade 22 134
CIDADÃOS E AUTARQUIAS LOCAIS .................................................................. 134

Unidade 23 144
O Caso de Gestão de Terra ou do Solo Urbano da Autarquia Local ........................... 144

Unidade 24 149
OUTRAS EXPERIÊNCIAS ...................................................................................... 149

ÍNDICE

Prólogo 4

Vista Geral
• Apresentação 6

Objectivos gerais do Módulo 9

Unidade 1: O Poder Local 14

Unidade 2: Administração do Estado 17

Unidade 3: Democracia e descentralização 19

Unidade 4: Elementos para um conceito da Autarquia Local 26

Unidade 5: Município 36

Unidade 6: Autarquias Locais moçambicanas 41

Unidade 7: Autarquia Local e o Estado 47

Unidade 8: Fins e Atribuições das Autarquias Locais moçambicanas 53

Unidade 9: Poder Regulamentar das Autarquias Locais 57


Unidade 10: Autonomia das Autarquias Locais e Tutela do Estado 60

Unidade 11: Autarcas na Administração Pública 66

Unidade 12: Um Olhar sobre a História das Eleições Autárquicas em


Moçambique 77

Unidade 13: Modos da Actuação da Administração Pública e os 81


Modos
Específicos da Actuação das Autarquias

Unidade 14: Fins e Meios da Acção da Administração Autárquica 85

Unidade 15: Actos Administrativos 92

Unidade 16: Os Regulamentos Autárquicos 101

Unidade 17: Contratos Administrativos com Autarquias 104

Unidade 18: O Recurso de Métodos de Actuação Característicos do


Direito 108
Privado

Unidade 19: Normas de Gestão e Autarquias Locais 111

Unidade 20: Municípios: Instrumentos de Gestão 117

Unidade 21: Presença do Estado nas Autarquias Locais 124

Unidade 22: Cidadãos e Autarquias Locais 130

Unidade 23: O Caso de Gestão de Terra ou do Solo Urbano da


Autarquia 140
Local

Unidade 24: Outras Experiências 145

Breve resumo 149

Bibliografia 152
Universidade Católica de Moçambique 10

Visão geral
Bem-vindo a Administração e Gestão
Autárquica
Apresentação
Não foi fácil pensar em começar a escrever algo cuja base motivacional seria
diversificada: a convicção da capacidade que me atribuo a mim mesmo, qualidade
de trabalho acima da média, a alegria de continuar um autor promissor, a
satisfação do cumprimento da missão de, assessor, consultor, professor,
facilitador e orientador, a identificação com a linha de pesquisa escolhida, a
postura metodológica e a satisfação da Universidade Católica de Moçambique, os
seus estudantes e tutores de Ensino à Distância. Mas decorrente das inúmeras
dificuldades da nossa sociedade, também seria difícil que todos os factores
escolhidos se conjuguem, como ora pretendo.

O autor deste trabalho, Fernando Gil Noé, ”est un Maître en Administration


Publique”, formado pela Universidade de Poitiers. na França, pretende que este
seu trabalho seja uma empreitada bem séria e dedicada, uma profunda pesquisa e
actualizada, uma colocação rigorosamente científica e técnica, um pensamento
límpido e coerente, uma linguagem clara e impecável.

Este manual tem como referência a história de vida de pessoas que, ao longo de
uma série de encontros, tiveram a oportunidade de compartilhar suas experiências
nas áreas assessoria e consultoria. E sobretudo na de formação de autarcas e
funcionários administrativos das autarquias moçambicanas.

Em função do carácter dinâmico da experiência educacional, o manual tem a


perspectiva de referência e não a de receita. Esta postura sinaliza o respeito às
especificidades da matéria nele retratada.
Universidade Católica de Moçambique 11

É expectativa do autor que este manual seja uma referência rica e dinâmica, assim
como vivo e transformador. Este aspecto foi acautelado no processo da sua
concepção.

A publicação foi estruturada em 23 unidades, a saber: (1) introdução geral ao


módulo: o Poder Local; (2) Administração do Estado; (3)Democracia e
Descentralização; (4) Elementos para o conceito da Autarquia Local; (5)
Município; (6) Autarquias Locais moçambicanas; (7) Autarquia Local e Estado;
(8) Fins e atribuições das Autarquias Locais moçambicanas; (9) Poder
Regulamentar das Autarquias; (10) Autonomia das Autarquias Locais; (11) Os
Autarcas na Administração Pública; (12) Um olhar sobre a história das Eleições
Autárquicas em Moçambique; (13) Modos de actuação da Administração Pública
e os Modos Específicos de actuação das Autarquias; (14) Fins e meios de acção
da Administração autárquica; (15) Actos administrativos; (16) os Regulamentos
autárquicos; (17) Contratos administrativos com autarquias locais; (18) Recurso
aos métodos de actuação característicos do Direito Privado; (19) Normas de
gestão autárquica; (20) Municípios: Instrumentos de gestão; (21) Presença do
Estado na autarquia; (22) Cidadãos e Autarquias Locais; O caso de gestão de terra
ou de solo urbano da autarquia local e (24) Outras experiências. Por fim, um
pequeno resumo.

Tenho consciência das dificuldades a serem enfrentadas pelos utilizadores na


localização da bibliografia usada, pelo autor, para os necessários
aprofundamentos dos temas. Contudo, espero que os conteúdos organizados neste
material, possam contribuir para o estudo e debates sobre a figura de Gestão
autárquica.

Aliás, o manual procura seguir de perto as orientações da a gestão do módulo.


Assim, procuro distinguir os conteúdos fundamentais de desenvolvimento
profissional.

Sendo importante que o formando aprenda a observar e questionar a realidade,


introduzi textos e questões que suscitem a ligação das aprendizagens com a
realidade e promovam o desenvolvimento de capacidades/competências, atitudes
Universidade Católica de Moçambique 12

e valores. E, na forma como está estruturado, o manual constitui um elemento


facilitador da aprendizagem, permitindo ao formando progredir autonomamente
nos seus conhecimentos, consolidar as aprendizagens e rever os conteúdos
essenciais.

Fernando Gil NOÉ

Objectivos gerais do módulo

Após o estudo deste Manual o estudante ou o leitor, sobretudo os administradores e gestores da


Administração Autárquica deverão ser capazes de conhecer as questões mais importantes no
quadro das disciplinas de Introdução ao Direito das Autarquias Locais moçambicanas e da
Universidade Católica de Moçambique 13

Introdução da Administração e Gestão Autárquica inseridas numa Licenciatura em


Administração Pública oferecida pela Universidade Católica de Moçambique (UCM),
Centro de Ensino à Distância (CED).

O módulo de Gestão Autárquica visa essencialmente familiarizar os estudantes de


Administração e Gestão Pública com os conceitos básicos e fundamentais e as normas e
princípios chaves reguladores da organização e funcionamento da Administração Autárquica
moçambicana, da sua actividade e garantias dos cidadãos, do Estado, das empresas e dos
particulares em geral face a ela. Em simultâneo, procura-se reunir alguns dados do Direito
das Autarquias Locais moçambicanas que facilitam o conhecimento das especificidades do
Poder Local.

Os municípios e as povoações ou outras categorias de autarquias moçambicanas podem


recorrer, para realizarem os seus fins, métodos de direito privado (por exemplo, se adquirem
bens no mercado para realizar as suas actividades ou quando cria empresas de prestação de
serviços). Ao fazê-lo actuam quase como qualquer particular.

Podem, pelo contrário, recorrer a métodos característicos do Direito Público, e em especial


do Direito Administrativo, designadamente quando estabelecem relações com os
particulares, apresentando-se revestidos do poder de autoridade ( o poder de mando ou de
império).

Tendo em conta a diferença de possibilidade de actuação, que se procurará ter sempre


presente, haverá, no entanto, particular incidência do estudo da área do Direito Público.

Fazendo um pequeno recuo podemos recordar que antes de 1990, o exercício da autoridade
ou a prestação de serviços públicos aos cidadãos e aos particulares em Moçambique
dependia do arbítrio de quem decidia. Hoje, pelo contrário, existem normas a que a
Administração Pública moçambicana tem que obedecer e há garantias mais ou menos largas
dos cidadãos e dos particulares em geral face à sua actividade.

Essencialmente para compreender a Administração e Gestão Autárquica, como está


organizada, de que instrumentos de gestão dispõe, com base em que princípios fundamentais
desenvolve a sua actividade, a que regras essenciais deve obediência e de que garantias
Universidade Católica de Moçambique 14

essenciais gozam os cidadãos e os particulares face a ela que deve servir a o Módulo ou
disciplina de Gestão Autárquica.

No presente texto tem-se em conta, naturalmente, as normas em vigor. Mas, atendendo que
em alguns casos podem ser de carácter efémero, não só pela aplicação do princípio do
gradualismo na criação das autarquias locais em Moçambique, como também pelos medos
do surgimento de sentimentos do federalismo, também procura inseri-las em alguns casos
nas controvérsias que, em torno delas, se verificam ou ainda se vai verificar. Parte se do
princípio de que a gestão – em especial a autárquica – só pode ganhar em ter em conta esse
conhecimento mais amplo, que tanto quanto possível introduza à reflexão sobre as questões
que em torno dela se colocam e, no futuro, se colocarão.

Como já o disse o presente Manual visa auxiliar o estudante especificamente para o ensino à
distância. Tem, naturalmente, em conta o facto de também se incluir no currículo da
Licenciatura em Administração Pública uma cadeira de Direito Administrativo, o que torna
dispensável uma abordagem de algumas matérias, o mesmo acontecendo em relação à
algumas matérias do Direito Constitucional e Direito Parlamentar, mas também justifica
alguma revisão de outras na óptica específica das autarquias locais e da Administração e
Gestão Autárquica.

O presente Manual poderia ser intitulado Manual de Direito das Autarquias Locais, mas não
estando perante um Manual destinado especificamente a uma cadeira inserida num curso de
Direito tem-se em conta, matérias seleccionadas para o programa de ensino, um lugar mais
destacado para as que estão relacionadas mais directamente com a que se pode qualificar
como instrumentos de gestão autárquica.

Quem deveria estudar este módulo


Este Módulo foi concebido para todos aqueles que com nível médio de
escolaridade, no subsistema de Ensino Secundário Geral (ESG) na subdivisão que
contem Matemática, ou que no subsistema do Ensino técnico profissional
(instituto comercial) ingressam nos Cursos de Licenciatura em Administração
Pública no Centro de Ensino à Distância (CED), da UCM e também para os
profissionais em exercício na Gestão Autárquica em Moçambique.
Universidade Católica de Moçambique 15

Como está estruturado este módulo


A publicação foi estruturada em 23 unidades, a saber: (1) introdução geral ao
módulo: o Poder Local; (2) Administração do Estado; (3)Democracia e
Descentralização; (4) Elementos para o conceito da Autarquia Local; (5)
Município; (6) Autarquias Locais moçambicanas; (7) Autarquia Local e Estado;
(8) Fins e atribuições das Autarquias Locais moçambicanas; (9) Poder
Regulamentar das Autarquias; (10) Autonomia das Autarquias Locais; (11) Os
Autarcas na Administração Pública; (12) Um olhar sobre a história das Eleições
Autárquicas em Moçambique; (13) Modos de actuação da Administração Pública
e os Modos Específicos de actuação das Autarquias; (14) Fins e meios de acção
da Administração autárquica; (15) Actos administrativos; (16) os Regulamentos
autárquicos; (17) Contratos administrativos com autarquias locais; (18) Recurso
aos métodos de actuação característicos do Direito Privado; (19) Normas de
gestão autárquica; (20) Municípios: Instrumentos de gestão; (21) Presença do
Estado na autarquia; (22) Cidadãos e Autarquias Locais; (23) O caso de Gestão de
Terra ou do Solo Urbano da Autarquia Local; e (24) Outras experiências. E, por
fim um pequeno resumo.

Ícones de actividade
Ao longo deste manual irá encontrar uma série de ícones nas margens das folhas.
Estes ícones servem para identificar diferentes partes do processo de
aprendizagem. Podem indicar uma parcela específica de texto, uma nova
actividade ou tarefa, uma mudança de actividade, etc.
Acerca dos ícones
Os ícones usados neste manual são símbolos africanos, conhecidos por adrinka.
Estes símbolos têm origem no povo Ashante de África Ocidental, datam do século
17 e ainda se usam hoje em dia.
Os ícones incluídos neste manual são... (ícones a ser enviados - para efeitos de
testagem deste modelo, reproduziram-se os ícones adrinka, mas foi-lhes dada uma
sombra amarela para os distinguir dos originais).
Universidade Católica de Moçambique 16

Pode ver o conjunto completo de ícones deste manual já a seguir, cada um com uma
descrição do seu significado e da forma como nós interpretámos esse significado para
representar as várias actividades ao longo deste curso / módulo.
Clique aqui e seleccione Inserir elementos (imagem/tabela/nova unidade) da janela do
Modelo para Ensino à Distância. Escolha ou Todos os ícones abstractos ou Todos os
ícones adrinka da lista dada.

Habilidades de estudo
Prezado formando ou estudante, a habilidade é o grau de competência de um
sujeito concreto frente a um determinado objectivo, como o é o teu caso e, como é
sabido, o ensino à distância é a modalidade do ensino que te permite estudar
autonomamente e enfatiza o seu papel. Deste modo, deverá ser capaz de gerir o
teu estudo, criando um horário de estudo que lhe dá a possibilidade de estudar o
modulo pelo menos seis horas por semana e fazer todas as anotações necessárias e
pertinentes, resumo de cada assunto e dúvidas que houverem.

Precisa de apoio?
O principal apoio virá do teu orientador ou tutor, que como mediador nesse processo de
aprendizagem terá a tarefa adicional de te ajudar a vencer a distância física entre ele e tu.
Tu deverás ser auto-disciplinado e auto-motivado para que possa superar todos os
desafios e as dificuldades que surgirem durante o processo de ensino-aprendizagem,
utilizando este manual como material de apoio de referência e consultando outras fontes
ao teu dispor.

Avaliação, auto-avaliação e tarefas


Avaliação
É necessidade de ajuste e controle permanente de todo o processo educativo e é
instrumento de feedback.
Ela incidirá sobre os elementos dos domínios cognitivo, psicomotor e afectivo.

Tarefas
Para os objectivos cognitivos as técnicas avaliativas serão: provas discursivas e
dessertivas, provas de testes (simples ou de múltipla escolha ou de questão curta),
entrevistas (“chamada oral”), trabalhos e pesquisas e solução de casos;
Para os objectivos de habilidades as técnicas avaliativas serão: observação com
roteiro e registo, provas práticas relatórios;
Universidade Católica de Moçambique 17

Para os objectivos de atitudes e/ou comportamentais as técnicas avaliativas serão:


solução de casos, observação, entrevista e dissertação.
Os trabalhos serão realizados de acordo com os critérios e a programação do
CED.
De princípio haverá um trabalho para cada dossier e três testes escritos.

Auto-avaliação
Será feita pelo próprio formando quem se avalia. Ela visa permitir ao formando:
o Analisar, pela meta-cognição, o grau de assimilação de conceitos, de
desenvolvimento das competências fundamentais e instrumentais
inerentes à sua formação e à compreensão da realidade nas diferentes
etapas do tratamento do módulo e o seu desenvolvimento técnico-
profissional e pessoal;
o Desenvolver e aperfeiçoar as competências para analisar, criticar,
negociar, decidir, dar e receber feedbacks;
o Ampliar o grau de objectividade no julgamento de falhas e acertos e dos
pontos que precisam de ser melhorados ou alcançados;
o Não avaliar de forma restrita, mas sistemática, para examinar, a
importância relevante, perante os valores, princípios e objectivos a
considerar ou a alcançar.
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Unidade 1
Introdução Geral ao Módulo:
O PODER LOCAL

Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de:

1. Entender a natureza social do Homem e o aparecimento ou


criação do poder local.

2. Explicar o poder local e qual é a sua importância para os


Objectivos
homens.

3. Conceituar a gestão autárquica e explicar como ela se


concretiza.

4. Explicar a estrutura constitucional da Administração Pública


moçambicana e sua relação com a criação do poder local em
Moçambique.

Antes de se fazer qualquer estudo sobre a gestão autárquica é necessário compreender,


dentre tantos outros assuntos, a dinâmica do comportamento sociológico da espécie
humana. É possível que a organização do poder local tenha a ver com a própria genética
humana, apesar de diferentes formas em que as sociedades se organizaram nos últimos
milénios civilizatórios. A organização política administrativa do Poder Local reflecte, sob
um certo aspecto o espírito gregário e autóctone do género humano, cujos indivíduos,
desde os momentos pré-históricos, procuraram se associar entre si para garantirem a
própria sobrevivência, no meio natural, sempre a eles hostil. A formação dos primeiros
grupos sociais, nas sociedades holistas ou pré-estatais, permitiu posteriormente a
repartição de funções administrativas dos interesses colectivos dos núcleos familiares.
Universidade Católica de Moçambique 19

Ainda que o Poder Local esteja organizado de maneiras diferentes, com variadas
designações, na prática as comunidades têm exercido a autonomia político-administrativa
nas regiões mais desenvolvidas economicamente. Mesmo nos países de regime unitário,
nota-se uma inclinação descentralizadora no que se refere à competência sobre os assuntos
que envolvem o quotidiano de cada cidadão e à elegibilidade dos representantes das
comunas. Percebe-se no mundo uma preponderante tendência em direcção à
descentralização. Actualmente é bastante forte a tendência mundial de descentralização
administrativa-territorial, a qual vem se direccionando no sentido da democratização dos
entes do Direito Público e de proximidade cada vez maior com o cidadão. Observa-se
assim que, no séc. XX, houve uma tendência bastante crescente, em vários países do
mundo, de valorização do Poder Local, no sentido de assegurar constitucionalmente a sua
autonomia com o provável objectivo de promover a democracia e a estabilidade política.
Também seguindo as mesmas inspirações democráticas e descentralizadoras a
Constituição moçambicana de 1990 reconheceu e assegurou que o poder local tem como
objectivos: “organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da
sua comunidade, promover o desenvolvimento local, o aprofundamento e consolidação da
democracia, no quadro da unidade do Estado moçambicano e que este (o poder local) se
apoia na iniciativa e na capacidade das populações e actua em estreita colaboração com as
organizações de participação dos cidadãos”, tendo sido criadas, para sua concretização, as
autarquias locais, “pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios,
que visam a prossecução dos interesses das populações respectivas, sem prejuízo dos
interesses nacionais e da participação do Estado,” entes públicos de Direito Público e
ligados ao Estado moçambicano, aos quais se conferiu autonomia administrativa,
financeira e patrimonial (art. 7º da Lei nº 2/97, de 18 de Fev.), lei que cria e estabelece o
quadro jurídico-legal para a implantação das autarquia locais em Moçambique. A
Constituição de 1990 também introduz uma nova estrutura na Administração Pública
moçambicana, determinando que: “(1). A Administração Pública estrutura-se com base no
princípio de descentralização e desconcentração, promovendo a modernização e a
eficiência dos seus serviços sem prejuízo da unidade de acção e dos poderes de direcção
do Governo; (2). A Administração Pública promove a simplificação de procedimentos
administrativos e aproximação dos serviços aos cidadãos. Portanto, as autarquias locais
Universidade Católica de Moçambique 20

são criadas através da democratização dos entes do Direito Público e de proximidade cada
vez maior com o cidadão, no quadro da valorização do poder local e da descentralização
administrativa-territorial e/ou política. Assim, falar da gestão de autarquias locais é falar
da coordenação pelos dirigentes dos municípios e dos cidadãos (munícipes) dos esforços
tendentes à satisfação das necessidades colectivas, através do uso de conhecimentos
diversos, informações, tecnologias e recursos para alcançar a eficiência, eficácia e
efectividade de uma dada autarquia, com o menor tempo, menor custo, menor desperdício
e maior grau de satisfação das pessoas, satisfação essa que deve ser aferida através da sua
qualidade de vida e pelo desenvolvimento sustentável. A gestão de uma autarquia deve
concretizar-se pelo exercício correcto, pelos actores da gestão autárquica, das funções
administrativas de planificação, organização, direcção e controlo com vista a assegurar a
eficiência, eficácia e efectividade da respectiva autarquia. Embora o modo como está
estruturada esta publicação esteja acima indicada, importa recordar que atendendo e
considerando a génese e a natureza do Poder Local e os processos de democratização dos
entes do Direito Público e de proximidade cada vez maior com o cidadão, no quadro da
valorização do Poder Local e da descentralização administrativa-territorial e/ou política
acabam, inevitavelmente, influindo na estrutura da Administração Pública. É assim que
nas duas primeiras unidades são passados em revista alguns aspectos sobre a
Administração do Estado, Democracia e Descentralização.

Actividade proposta

Com base no estudo do texto da unidade introdutória procure responder as seguintes


questões:

1. Que tem a ver a natureza social do Homem e o aparecimento ou criação do


poder local?

2. Que entende por poder local e qual é a sua importância para os homens?

3. Que é gestão autárquica e como se concretiza?

4. Refira-se da estrutura constitucional da Administração Pública


moçambicana e relacione-a com a criação do poder local em Moçambique.
Universidade Católica de Moçambique 21

Unidade 2
ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO

No final deste módulo você deverá ser capaz de:

1. Explicar a abrangência e extensão da Administração do Estado.

2. Identificar as modalidades do exercício da Administração Pública.

3. Distinguir os Serviços Públicos Administrativos dos Serviços Públicos


Industriais e Comerciais.

4. Fazer um enquadramento da Administração autárquica na Administração


do Estado.

De modo geral, a Administração do Estado ou Administração Pública abrange:

• A Administração Directa centralizada, da qual fazem parte: o Poder


Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judiciário;

• A Administração descentralizada, composta por órgãos e unidades


componentes, com personalidade jurídica de Direito Público e com
autonomia administrativa, financeira e patrimonial, como as Autarquias
Locais, Empresas Públicas, Sociedades de economia mista, Fundações
Públicas, Institutos Públicos, Universidades, etc.

Modalidades do exercício da Administração Pública


• Directamente, através dos seus organismos (SPAs – Serviços Públicos
Administrativos) ou entes públicos a ele ligados, as autarquias locais. –
Administração Directa do Estado.

A Administração do Estado é directa quando é composta apenas por


Universidade Católica de Moçambique 22

entidades estatais e/ou quando é executada pelos órgãos próprios do


Estado, que não possuem personalidade jurídica – Serviços
desconcentrados.

• Indirectamente, através de entidades de Direito Privado ou Público, por


transferência ou delegação parcial ou total de competências, ou, por
contratos ou simples actos administrativos (SPICs – Serviços Públicos
Industriais e Comerciais - Empresas Públicas), municípios, etc. -
Administração Indirecta do Estado.

A Administração Indirecta do Estado é executada por um conjunto de


pessoas administrativas com personalidade jurídica que, vinculadas à
Administração Directa do Estado, que visa desenvolver as actividades
administrativas de forma descentralizada. Seu objectivo é a execução de
algumas tarefas de interesse próprio do Estado por outras pessoas
jurídicas.

Aparecimento de pessoas administrativas


• Quando o Estado não pretende executar certa actividade através de seus
próprios órgãos (Administração Directa do Estado – SPAs) o PODER
PÚBLICO (ESTADO) transfere a sua titularidade ou execução a outras
entidades;

• Quando o Estado cria pessoas administrativas o seu objectivo é a


execução de algumas tarefas do seu interesse por outras pessoas
jurídicas.

• Tal delegação quando é feita por contrato ou mero acto administrativo


dá lugar ao aparecimento da figura de concessionário;

• Quando é lei que cria entidades administrativas surgem autarquias


locais e/ou Serviços Públicos Industriais e Comerciais / Empresas
Públicas);
Universidade Católica de Moçambique 23

Algumas categorias de entidades administrativas (ligadas ao Estado) e


dotadas de personalidade jurídica própria:
o Autarquias;

o Empresas Públicas;

o Sociedades de economia mista;

o Fundações Públicas;

o Institutos Públicos, Universidades, etc.

Trabalho proposto

Com base no que estudou nesta unidade, responde as seguintes perguntas:

1 .Qual é a abrangência e extensão da Administração do Estado?

2. Quais são as modalidades do seu exercício?

3. Distinga os Serviços Públicos Administrativos dos Serviços Públicos


Industriais e Comerciais.

4. Faça um enquadramento da Administração autárquica na


Administração do Estado.

Unidade 3
DEMOCRACIA E DESCENTRALIZAÇÃO

Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de:


1. Apresentar o conceito de democracia e os seus tipos.

2. Diferenciar a administração centralizada da descentralizada.


Universidade Católica de Moçambique 24

3. Explicar os conceitos de descentralização política e da descentralização


administrativa.

4. Enumerar os acontecimentos mais recentes sobre a descentralização no


Mundo.

5. Explicar a atitude adoptada pelo Moçambique face aos acontecimentos


recentes sobre a descentralização no mundo.

Objectivos

A-DEMOCRACIA

Democracia

• Democracia é um regime de governo onde o poder de tomar importantes


decisões políticas está com os cidadãos ( povo ), directa ou
indirectamente, isto é, por meio seus representantes eleitos – forma mais
ideal e usual.

• Numa frase famosa, a democracia é o “governo do povo, pelo povo e


para o povo “.

• Democracia opõe-se à ditadura, ao totalitarismo, (onde o governo reside


no auto-eleito), a aristocracia, a teocracia, a monarquia, a oligarquia, etc.

• A democracia é a liberdade, o pluralismo de ideias e de partidos


políticos, a garantia dos direitos do homem e do cidadão, etc.

• No centro da democracia, como no centro de qualquer forma política está


o homem;

Tipos de democracia

o Democracia directa se refere a um sistema onde os cidadãos decidem


Universidade Católica de Moçambique 25

directamente, eles mesmos, cada assunto por votação.

o Em democracias representativas, ao contrário, os cidadãos elegem


representantes em intervalos regulares, que então votam os assuntos a
seu favor.

o Democracia Pura que é o processo em que se possibilita ao Povo se auto-


governar. Desde que as pessoas comuns possam participar na formação,
na manifestação e na tomada das decisões da sua sociedade, ou que
possam poder fiscalizar e destituir os governantes ou exercer cargos de
chefias administrativas e judiciárias, por sua vontade e mérito,
independente dos comandos pessoais, políticos, religiosos, sindicais, etc.

o Democracia Participativa ou Democracia Deliberativa - É um regime


onde se pretende que existam mecanismos efectivos de controle da
sociedade civil sob a Administração Pública, não se reduzindo o papel
democrático apenas ao voto, mas também estendendo a democracia para
a esfera social;

• É considerada um modelo ou ideal de justificação do exercício do poder


político pautado no debate público entre os cidadãos livres e em
condições iguais de participação;

• Advoga que a legitimidade das decisões políticas advém de processos de


discussão que, orientados pelos princípios de inclusão, do pluralismo, da
igualdade participativa, da autonomia e de justiça social, conferem um
reordenamento da lógica de poder político tradicional.

o Democracia popular

• É o sistema que é usado nos países de orientação comunista ou


socialista, em que se aplica um princípio chamado centralismo
democrático;

• Pode ser considerado como uma forma extrema de democracia


representativa, o povo elege representantes locais, que por sua vez
Universidade Católica de Moçambique 26

elegem representantes regionais, e, estes por sua vez elegem a


assembleia nacional, que finalmente elege os que vão governar o país.

• No entanto, alguns consideram que esse sistema não é democrático na


verdade, mesmo que as pessoas possam votar, já que há grande distância
entre o indivíduo eleitor e o governo permite que se torne fácil manipular
o processo;

• Nele o pluralismo político não existe e os direitos políticos e cívicos,


bem como os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos não são
garantidos, já que nele vigora o sistema de partido único.

• As ideias sobre a democracia em Moçambique têm seus sinais nos documentos que a
Frente de Libertação de Moçambique foi produzindo, principalmente nos seus congressos
(1º, 2º, 3º e 4º);

• Em 1977 é formado o primeiro órgão colegial do tipo deliberativo, a Assembleia Popular;

• Em 1980 são realizadas as primeiras eleições das assembleias do povo, de localidade,


distrito, província e o país.

B-DESCENTRALIZAÇÃO

Centralização e Descentralização

A Administração do Estado pode ser centralizada ou descentralizada:

• Centralizada - quando os principais centros de tomada de decisões mais importantes estão


localizadas no topo (órgãos centrais) ou próximo do topo (órgãos locais do Estado);

• Descentralizada - é composta por órgãos e unidades componentes, com personalidade


Universidade Católica de Moçambique 27

jurídica de Direito Público e com autonomia administrativa e financeira, como as


Autarquias Locais, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações
Públicas, Institutos Públicos, Universidades, etc.

Portanto, a centralização é a maneira de organização de um sistema de poderes na qual a


localização dos centro decisórios e da tomada de decisões está no topo ou próximo deste.

Descentralização é transferência de poderes, funções e competências dos Órgãos do Estado para


estruturas de proximidades dos cidadãos nos níveis mais baixos, visando assegurar o reforço dos
objectivos nacionais e promover a eficiência e a eficácia da gestão pública, assegurando os
direitos dos cidadãos;

A descentralização pressiona os níveis hierárquicos mais baixos a tomarem decisões.

A Descentralização caracteriza-se quando um poder antes absoluto, passa a ser repartido, por
exemplo, quando uma pessoa ou um grupo de pessoas tinha um poder total e absoluto, e
depois este poder é repartido com outras pessoas ou outros grupos;

A Descentralização pode ser Política ou Administrativa.

 Descentralização Política – ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições


próprias que não decorrem ou dependem do ente central;

 Descentralização política decorre directamente da Constituição, isto é, o seu fundamente


de validade é o texto constitucional e independente da manifestação do ente central.

 Descentralização Administrativa – ocorre quando um ente descentralizado exerce


atribuições/competências que decorrem do ente central, que empresta sua competência
administrativa constitucional a um dos entes do poder local como, por exemplo, os
municípios, para a consecução dos serviços públicos.

Descentralização é um processo e, sobretudo, uma política pública.


Universidade Católica de Moçambique 28

• Política Pública é um conceito de Política e de Administração que designa


certo tipo de orientação para a tomada de decisões em assuntos públicos,
políticos ou colectivos;

• Política Pública deve ser entendida como uma “linha condutora e/ou
directora, ou ainda uma tendência de uma acção colectiva que procura
concretizar direitos sociais declarados e garantidos em leis. É mediante as
políticas públicas que são distribuídos ou redistribuídos bens sociais, em
resposta às demandas da Sociedade. Por isso, o direito que as fundamenta é
direito colectivo e não individual”.

• Políticas são os caminhos ou orientação escolhidos pelo poder decisório para


o cumprimento da missão e consecução dos objectivos e metas da
organização. Representam o padrão de resposta da organização ao seu
ambiente ou ecossistema, procurando enfrentar os desafios e riscos
apresentados pelo mundo exterior, assim como atender as fragilidades sociais
e vigiar e defender os direitos de dignidade e cidadania;

• Políticas Públicas “ o conjunto de acções colectivas viradas para a garantia


dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar
conta de determinada demanda, numa determinada área ou em diversas áreas.
Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em acções
colectivas no espaço público”;

Alguns acontecimentos recentes sobre a descentralização no mundo


1. Tomada de consciência de que:

• O mundo está a conhecer uma revolução silenciosa e inelutável;

• Apesar do caminho ser ainda longo, a descentralização e a democracia local avançam em


todo mundo, colocando as cidades, governos locais no epicentro dos grandes desafios da
Universidade Católica de Moçambique 29

actualidade: desafios económicos, sociais, culturais e ambientais (climáticos);

2. Conversão do desenvolvimento sustentável num objectivo importante e prioritário de


política pública;

3. A concordância dos países membros da OCDE, em 1998, em desenvolver e priorizar


políticas tendentes à obtenção do desenvolvimento sustentável, que evite a deterioração
paisagística e ambiental;

4. Surgimento da Organização Mundial de cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), em


2004, em Paris, na França;

5. Surgimento da Organização de Cidades e Governos Locais Unidos de África (CGLUA),


em 2005, em Tshwane, na África do Sul;

6. Entendimento global sobre os grandes problemas e dificuldades com que se debatem as


cidades no mundo, como: ambientais, diminuição da qualidade de vida, forte
concentração populacional, erosão natural da zona costeira, efeito estufa e subida do nível
dos oceanos, permissão de construir nas zonas impróprias, originando pólos de ocupação
urbana e industrial e/ou assentamentos humanos desordenados nos solos urbanos, falta de
infra-estruturas, etc.

À semelhança de outros países, também Moçambique não evitou a deterioração paisagística e


ambiental. Fala-se em todo o país de problemas climáticos, ambientais e derivados de
intervenção humana bastante marcante, não acompanhada, legal, técnica e politicamente, de
um enquadramento correcto ao nível do planeamento e ordenamento territorial e da
localização especial das actividades económicas terciárias e industriais.

Perante estes acontecimentos e desafios e, porque Moçambique não é uma excepção, é assim que
a Assembleia da República aprovou, em 1997, o quadro jurídico para a implantação das
autarquias locais no País.

Actividade proposta
Depois de estudar esta unidade, responde as seguintes questões:

1. Apresente o conceito de democracia e os seus tipos.


Universidade Católica de Moçambique 30

2. Diferencie a administração centralizada da descentralizada.

3. Explique os conceitos de descentralização política e da descentralização


administrativa.

4. Enumere os acontecimentos mais recentes sobre a descentralização no Mundo.

5. Face aos acontecimentos sobre a descentralização no mundo qual foi a atitude adoptada
pelo Moçambique?
Universidade Católica de Moçambique 31

Unidade 3
ELEMENTOS PARA UM CONCEITO DE AUTARQUIA LOCAL
Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de:

1. Conceituar a autarquia local.


2. Explicar os elementos que integram o conceito de autarquia local.
3. Explicar a função do território de uma autarquia.
Objectivos 4. Caracterizar os direitos da oposição e sua importância na gestão das
Autarquias locais.
5. Apresentar o conceito dos interesses comuns enquanto elemento
Constitutivo da autarquia.
6. Enumerar os órgãos de governação da autárquica.

I-Introdução
Autarquia (do grego autarchía) é um conceito pertinente a vários campos, mas sempre
fazendo alusão ou lidando com a ideia geral de algo que exerce poder sobre si mesmo.

Em Filosofia, o conceito de autarquia significa poder absoluto sobre sim mesmo. Define-se
também como o governo de um Estado regido pelos seus concidadãos.

Na Administração Pública, segundo Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, os significados do


vocábulo autarquia que podem interessar o nosso estudo em relação à Administração Pública,
seriam:

“Autarquia. [Do grego autarchía] 1. Poder absoluto. 2. Governo de um Estado regido pelos
seus concidadãos (…). 5. (significado jurídico) Entidade autónoma, auxiliar e descentralizada
da administração pública, sujeita à fiscalização e à tutela do Estado, com património
constituído por recursos próprios, e cujo fim é executar serviços de carácter estatal ou
interessantes à colectividade...” (1996, pág. 201).
Universidade Católica de Moçambique 32

De Plácido e Silva, também autor brasileiro, esclarece com mais precisão a colocação ou o
significado do termo autarquia no mundo jurídico:

“Palavra derivada do grego autos-arkhé, com significação de autonomia, independência, foi


trazida (o termo) para a linguagem jurídica, nomeadamente do Direito Administrativo, para
designar toda organização que se gera pela vontade do Estado, mas a que se dá certa
autonomia ou independência, organização esta que recebeu mais propriamente a designação
de autarquia administrativa.” (Vocábulo jurídico. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, pág.
100).

Contudo, verifica-se um sentido terminológico um pouco diferente num dicionário lusitano


quanto à significação, embora nenhuma controvérsia reste sobre a sua génese etimológica:
“Autarquia. S. f.(gr. Autarkhia). Governo autónomo. Corporação Administrativa: as câmaras
municipais e as juntas de freguesia são autarquias. Autonomia.” (LELLO, José; LELLO,
Edgar. Lello Universal Dicionário Enciclopédico Luso-Brasileiro. Porto: Lello e Irmão, s/d,
pág. 256).

A etimologia grega que originou o vocábulo pouco se aplica no campo do Direito Público.
Aliás gera até confusão. O significado de auto-governo ou governo próprio na Administração
Pública não preservou essa noção semântica, passando a ter “o sentido de pessoa jurídica
administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob
controlo do Estado, de onde se originou”, ensina José dos Santos Carvalho Filho.
(CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10. ed. Ver.
Ampl. E actual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, pág. 366).

Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, o termo teria sido utilizado pela primeira vez em
finais do séc. XIX, na Itália, por Santi Romano, quando este escreveu sobre o tema
“decentramento amministrativo” para Enciclopédia Italiana. “ Com o vocábulo autarquia ele
fazia referência às comunas, províncias e outros entes públicos existentes nos Estados
Unitários” (PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo:
Atlas, 2003, pág. 366).

É notável a contribuição da doutrina italiana quanto aos estudos iniciais dos entes autárquicos
de maneira sólida e influente. Cuidaram os publicistas daquele país europeu da conceituação
Universidade Católica de Moçambique 33

da autarquia, estabelecendo a indispensável distinção do vocábulo autonomia. Grande


relevância tiveram os trabalhos de Guido Zanobini e Renato Alessi que desenvolveram o
conceito de autarquia como entidade da Administração Indirecta do Estado, conforme os
menciona o mestre José Cretella Júnior na sua obra citada.

Importante:

• Uma autarquia é uma entidade auxiliar da administração pública estatal autónoma


e descentralizada, sendo um dos tipos de entidades da administração indirecta do
Estado;

• É pessoa colectiva de Direito Público criada por iniciativa do PODER PÚBLICO


(ESTADO), para prosseguir determinados fins de interesse público;

• É pessoa colectiva, isto é, é uma organização de pessoas ou bens, destinada a


prosseguir determinados fins públicos, a que se atribui personalidade jurídica, isto
é, que pode ser titular de direitos e obrigações;

• Para alguns autores as autarquias são criadas para colmatar lacunas do globalismo
(Administração Directa do Estado, sobretudo nos Estados unitários que seguem o
Sistema Administrativo de tipo Executivo);

• Descobertas tais lacunas e atendendo e considerando que as preocupações dos


cidadãos nos diferentes locais nem sempre são os mesmos, o Estado cria estruturas
de proximidade aos cidadãos, geridos por eles próprios.

• Autarquia Local corresponde à Estrutura de proximidade aos cidadãos muito


importante;

• No Direito Administrativo e na Administração Pública a autarquia administrativa


ou local é uma entidade da Administração Directa ou Indirecta do Estado,
conforme o seu aparecimento (descentralização administrativa ou descentralização
política)
Universidade Católica de Moçambique 34

II-Elementos para um conceito de autarquia local


Em diferentes países há uma tentação enorme de procurar, através da democracia e
descentralização, para o Poder Local, ou para a Administração Local Autárquica, e dentro
destes sobretudo para os municípios, como que um acréscimo da legitimação invocando
grandes tradições e pergaminhos históricos, por muito que estes possam variar de país
para país.

É mesmo tradicional referir as autarquias locais como realidades que existiram de forma
afirmada como constante ao longo da história humana e na generalidade das sociedades.

No entanto, o estudo das realidades concretas revela que são muito diferentes os modos
de designar ou eleger os titulares dos órgãos autárquicos. Com efeito, também há
situações em que os titulares desses órgãos são nomeados pelo Poder Central, ou em que
têm a sua designação influenciada por métodos políticos autoritários ou fraudulentos, em
vez da sua escolha assentar em eleições livres e competitivas. E mesmo quando existem
eleições livres, esse facto não significa que em todas as sociedades todos possam votar ou
todos possam ser eleitos.

Os poderes e meios financeiros das autarquias são também muito variáveis. O grau de
autonomia do Poder Local, ou de falta dela, e a maior ou menor ingerência do Poder
Central na gestão autárquica são igualmente muito diversos. Por isso, a análise do
conceito autarquia local, de administração autárquica, ou de outros conceitos
semelhantes, tem que ser situada em geral numa determinada sociedade e num
determinado sistema político e administrativo e deve ser adequada a uma realidade
constitucional, política e administrativa concreta.

As autarquias locais são, desde logo, pessoas colectivas públicas diferentes do Estado-
Administração. O Estado-Administração pode ter serviços públicos periféricos com a
mesma área territorial das autarquias. Mas estes não têm personalidade jurídica, nem
autonomia administrativa e financeira.
Universidade Católica de Moçambique 35

As autarquias não são também, nos Estados de Direito Democrático, instrumentos da


Administração Estadual Indirecta. Mas têm em comum com o Estado (e as pessoas
colectivas que este cria para realizar seus fins) o facto de serem pessoas colectivas
públicas e visarem obrigatoriamente, do ponto de vista legal, realizar o interesse público.

A delimitação do território e povoação, ou outra designação, pode ter, no entanto, por


vezes algo de arbitrário, sobretudo em áreas urbanas. É muito complicado, em muitos
casos, referir-se de relações de vizinhança, ou existência de comunidades sociais com
identidade e interesses próprios, como sendo o fundamento essencial de todas as
autarquias. Pensemos, por exemplo, em grandes municípios com centenas de milhares de
habitantes, ou em municípios com predominância de populações deslocadas,
desenraizadas, como o é o caso moçambicano, ou em «cidades-dormitórios», em que é
especialmente nítido que não faz sentido apresentar a vizinhança como elemento central
ou como um dos fundamentos das autarquias locais.

Por outro lado, estamos num quadro e numa época em que a separação horizontal de
poderes, essencial no pensamento liberal, está em crise ou ameaçada devido a uma
multiplicidade de factores, entre os quais se destaca o controlo partidário simultâneo dos
governos e das maiorias partidárias que os apoiam. Com efeito, são muitos que, por
ignorância ou por medo de perder o poder, entendem que a separação de poderes na
vertical, entre o nível central e o nível local, constitui hoje um dos fundamentos da
existência das autarquias locais, em conjunto com os direitos da oposição.

Outro fundamento para a maior importância das autarquias locais pode ser o de crescer a
convicção em mais sectores de que a democracia representativa deve ser complementada
com a democracia participativa. Segundo muitos, a descentralização tem como um dos
fundamentos levar a uma possibilidade de concretizar mais democracia participativa se
essa for a orientação das forças eleitas, ou se a lei geral, ou sobre matérias específicas,
impuser regras em matéria de procedimento administrativo e assegurar garantias dos
particulares que vão no sentido de obrigar a promover a participação dos interessados,
designadamente nas questões que lhes digam respeito. É assim que encontramos, por
exemplo, em normas urbanísticas, ou ambientais, imposições específicas no sentido de
garantir a participação, tal como se foram desenvolvendo em diferentes quadrantes
Universidade Católica de Moçambique 36

iniciativas de estímulos à participação, como é o caso das decisões em matérias


financeiras, com especial realce para a elaboração do Orçamento.

Pode dizer-se que, independentemente de controvérsias político-ideológicas, constitui


hoje quase um lugar-comum em numerosos países que deve existir um envolvimento das
populações e dos interessados no processo de decisão política administrativa e que a
descentralização e o Poder Local têm nesse contexto um papel especial.

Um outro fundamento do Poder Local será o de favorecer uma maior eficácia


administrativa, se as possibilidades que permite forem aproveitadas, visto que os serviços
poderiam teoricamente funcionar com tanto maior celeridade e tanto mais de acordo com
a realidade quanto maior for a sua proximidade dos problemas específicos a que têm que
responder.

Como elementos constitutivos essenciais das autarquias locais podemos apontar:

 Território;
 População;
 Interesses comuns;
 Administração Autárquica ou Governo da Autarquia(Administração Municipal,
de Povoação…ou Governo Municipal ou da Povoação…) composto por órgãos
representativos, isto é, democraticamente eleitos.

As funções dos elementos constitutivos essenciais da autarquia local

O território é um elemento geográfico necessário para a existência da autarquia e é o seu espaço


jurídico, tendo como funções:

O território

- O território é condição de autonomia da autarquia;


- O território representa um meio de actuação jurídico-político da autarquia;
- O território circunscreve o âmbito do poder autónomo da autarquia;
- O território define a população que está ligada à autarquia através do critério de
residência;
O território delimita no espaço o âmbito do desempenho das atribuições e competências da
Universidade Católica de Moçambique 37

autarquia.

A população

É o elemento humano da autarquia, sendo formado pelos cidadãos residentes na autarquia, os


chamados munícipes, sendo o elemento essencial ao qual se destina a actividade das autarquias a
população tem as seguintes funções:

o A designação de titulares da autoridade político-administrativo da autarquia local, isto é,


os órgãos representativos através das eleições;
o A participação na tomada de certas decisões político-administrativo, através dos
Conselhos Locais;
o A participação na vida política da autarquia, nomeadamente por intermédio de partidos
políticos e outros grupos sociais;
o Reivindicar as melhores condições de vida;
o Contribuir para a despesa pública da autarquia.

Interesses comuns

Os interesses comuns constituem um conjunto de necessidades colectivas da população


resultantes da sua natureza humana e de ser cidadãos residentes no território da autarquia,
cabendo aos órgãos eleitos as interpretar correctamente, procurar a sua satisfação plena e garantir
com a participação de todos.

Administração Autárquica ou Governo da Autarquia

A função dinâmica das autarquias manifesta-se directamente por intermédio dos seus órgãos
competentes.

Órgão é um centro institucionalizado de poderes e deveres que participa no processo de formação


e de manifestação da vontade que é imputada à autarquia.

As autarquias são governadas por dois tipos de órgãos:

 Órgãos Executivos (um singular e outro colegial de tipo administrativo ou executivo), ou


seja Presidente do Concelho Municipal (1) e o Conselho Municipal (2);

 Órgão representativo ou deliberativo (colegial de tipo assembleia), a Assembleia


Universidade Católica de Moçambique 38

Municipal.

 O Conselho municipal, de povoação ou outro é um órgão colegial, de tipo administrativo,


que executa a gestão autárquica, sendo constituído por Presidente do Concelho ou de
Povoação e por vereadores e/ou directores de áreas por ele escolhidos/designados.

• A Assembleia Municipal ou de Povoação é um órgão colegial que delibera sobre as


acções ou questões essenciais ou mais importantes da gestão municipal e monitora
(fiscalizar e controlar) a actividade dos órgãos executivos.

Elementos do conceito de órgão

O conceito de órgão implica quatro elementos (inseparáveis, mas que cabe distinguir ):

 A instituição ou, em acepção, o ofício – sendo instituição na célebre definição de


HAURIOU, ideia de obra ou de empreendimento que se realiza e perdura no meio
social;
 A competência ou complexo de poderes funcionais cometidos ao órgão, parcela do
poder público que lhe cabe;
 O titular ou pessoa física ou conjunto de pessoas físicas que, em cada momento,
encarnam a instituição e formam a vontade que há-de corresponder ao órgão;
 O cargo ou (quando se trate de órgão electivo) mandato – função do titular, « papel
institucionalizado» que lhe é atribuído, relação específica entre ele e o Estado,
traduzida em situações objectivas, activas e passivas.

A instituição e competências dir-se-iam elementos objectivos, o titular e o cargo elementos


subjectivos: nos primeiros dir-se-ia dominar factores normativos e transtemporais, nos
segundos factores pessoais.

No entanto, também o titular e o cargo são conformados objectivamente pelas normas – de


Direito Constitucional e de Direito Ordinário – que não só inserem o titular no órgão mas
também regulam a sua designação, cessação de funções e outras vicissitudes. O estatuto do
titular, em todos os aspectos, radica, tal como competência, na norma jurídica.
Universidade Católica de Moçambique 39

EXERCÍCIOS

Tente responder às questões, servindo-se dos elementos que constam no texto da unidade que
acaba de estudar:

1. Que é autarquia local?


2. Refira-se dos elementos que integram o conceito de autarquia local.
3. Qual e a função do território de uma autarquia?
4. Caracterize os direitos da oposição e sua importância na gestão das autarquias locais.
5. Que são interesses comuns enquanto elemento constitutivo da autarquia local?
6. Quais são os órgãos de governação autárquica?

Unidade 5
Universidade Católica de Moçambique 40

MUNICÍPIO

Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de:

 1. Conceituar o município;
Objectivos
 2. Identificar e explicar os tipos dos municípios;

 Entender e explicar a história da formação do município no mundo e em


Moçambique.

1. O conceito de município

Município (do latim municipium, antiga designação romana), ou concelho é uma entidade
da divisão administrativa estatal. Trata-se de uma circunscrição territorial dotada de
personalidade jurídica e com certa autonomia administrativa, constituindo-se de um
território, uma população e de um governo municipal composto por órgãos político-
administrativos.

Em Moçambique municípios são uma das categorias de autarquias locais e correspondem


à circunscrição territorial das cidades e vilas.

Em geral, podem distinguir-se três tipos de municípios:

 Urbanas – municípios constituídos exclusivamente, ou quase, por território


urbanizado;

 Rurais – municípios constituídos por um ou mais núcleos populacionais de


Universidade Católica de Moçambique 41

pequenas dimensões e por território não urbanizado relativamente vasto;

 Mistos – municípios que correspondem quantidades significativas quer de


território urbano, quer de território rural.

2. História da formação do município no Mundo

Antes de se fazer qualquer comentário ou discussão histórico é necessário compreender a,


dentre outros, a dinâmica do comportamento sociológico da espécie humana. É possível
que a organização do poder local tem a ver com a própria genética humana, apesar de
diferentes formas em que as sociedades se organizaram nos últimos milénios
civilizatórios. A organização política administrativa do poder local reflecte, sob um certo
aspecto o espírito gregário e autóctone do género humano, cujos indivíduos, desde os
momentos pré-históricos, procuraram se associar entre si para garantirem a própria
sobrevivência, no meio natural, sempre a eles hostil. A formação dos primeiros grupos
sociais, nas sociedades holistas ou pré-estatais, permitiu posteriormente a repartição de
funções administrativas dos interesses colectivos dos núcleos familiares.

Com o advento da civilização, observou-se o aparecimento de diversas Cidades-Estados. Não


só os gregos, como também os outros povos, criaram laços fortes de identidade local,
chegando a conferir o atributo de soberania às suas comunas e indo além dos limites da
mera autonomia administrativa. Aliás, a própria formação originária do Estado na
Antiguidade pode ser explicada pela constituição espontânea da cidade primitiva,
confundindo-se esta com aquele num progressivo processo de multiplicação das
necessidades sociais.

Apesar da gigantesca expansão imperial que atingiu três continentes, e praticamente toda a
bacia do Mediterrâneo, Roma teria preservado, por doze séculos, as suas características
básicas de Cidade-Estado, desde a sua fundação em 753 a.C.. E, justamente para conseguir
manter a paz sobre as regiões conquistadas, a República Romana organizou as
comunidades em municipium ou municipia, conforme lecciona o mestre Hely Lopes
Universidade Católica de Moçambique 42

Meirelles:

“Os vencidos ficaram sujeitos, desde a derrota, às imposições do Senado, mas, em troca da
sua sujeição e fiel obediência às leis romanas, a República lhes concedia certas
prerrogativas que variavam de simples direitos privados (jus cunnubi, jus commerci, etc.)
até o privilégio político de eleger os seus governantes e dirigir a própria cidade (jus
suffragii). As comunidades que auferiam essas vantagens eram consideradas
Municípios…” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 10ª ed. São
Paulo: Malheiros Editores, 1999. pág. 31).

Apesar do enfraquecimento da vida urbana ocorrida durante a Alta Idade Média, em que os
feudos se tornaram as unidades políticas da Europa, é possível que um resíduo das
tradições institucionais romanas tenha sido mantido durante o longo período de
ruralização. Deve-se para tanto considerar a própria origem do nome Município. Todavia,
é preciso ponderar sobre a maneira distinta com que se reorganizou o poder local com o
renascimento da actividade comercial a partir do início do segundo milénio:

“Os burgos e as comunas juradas se alastraram a tal ponto de, a partir do séc. XII,
comummente, o senhor feudal entender de conceder “cartas” garantindo aos habitantes da
cidade do seu domínio os mesmos direitos dos “burgueses” e dos “cidadãos”. E a carta
escrita, precisando direitos e atestando o reencontro com civilização. (…) Na Espanha e
em Portugal, o sistema de “cartas de foral” ainda serviu para garantir a reocupação do
território de onde era expulso o invasor árabe e, mesmo depois da recuperação da
península, ainda o regime foraleiro continuou como forma instituidora dos “concelhos”
locais.” (GODOY, Mayr. A Câmara Municipal: Manual do Vereador. 2ª.ed. São Paulo:
Leud, 1989, pág. 7).

Em Portugal, as Ordenações – Afonsinas, Manuelinas e Filipinas – vieram uniformizar e até


mesmo restringir o poder local, estabelecendo as competências dos Concelhos. Conforme
se pode observar no livro I, título LXVI das Ordenações Filipinas de 1595, os agentes
reais receberam diversas atribuições, entre elas fazer benfeitorias públicas como a
construção de calçadas, pontes, fortes, poços e outras obras de interesse da comunidade.
Esse período de centralização administrativa e, por consequência, do enfraquecimento do
Universidade Católica de Moçambique 43

poder local, parece que acompanhou o processo de surgimento dos Estados nacionais em
quase toda a Europa do Ocidente até o séc. XIX.

Já nas Américas, o poder local desempenhou com muita eficiência o processo colonizador no
que se refere à ocupação de terras e à fixação da população.

Nos séculos XIX e XX sucederam momentos de centralização e descentralização política nos


países civilizados do Ocidente. Como consequência das revoluções liberais houve
períodos de maior autonomia do poder local. Entretanto, todo esse processo sofreu
lamentáveis recuos com a implantação dos regimes autoritários e totalitários de ideologia
nazi-fascista, o que pode ser observado através da leitura das constituições dos países e
das próprias necessidades de fortalecimento do poder político central.

Na actualidade, entretanto, percebe-se no mundo uma preponderante tendência em direcção à


descentralização. Ainda que o poder local esteja organizado de maneiras diferentes, com
variadas designações, na prática as comunidades têm exercido a autonomia político-
administrativa nas regiões mais desenvolvidas economicamente. Mesmo nos países de
regime unitário, nota-se uma inclinação descentralizadora no que se refere à competência
sobre os assuntos que envolvem o quotidiano de cada cidadão e à elegibilidade dos
representantes das comunas.

A Carta Europeia de Autonomia Local, aprovada em 1985 pelo Conselho da Europa,


considera no seu preâmbulo a organização do poder local como um dos principais
fundamentos de todo regime democrático. Segundo o seu artigo 1º, deve o princípio da
autonomia local ser reconhecido pela legislação interna dos países membros e, tanto
quanto possível, pelas suas contribuições.

Nos Estados Unidos da América, berço do federalismo e da democracia contemporânea, não


houve a constitucionalização do poder local. A Constituição de 1787, caracterizada como
sintética, não cuidou de detalhar a maioria dos assuntos e conferiu ao Estado-membro, ou
seja, ao estado federado, o poder para tratar das suas questões internas. Por isso, encontra-
se enorme variedade organizacional e administrativa nas comunidades norte-americanas,
diversificando-se de Estado para Estado, sendo que, em alguns destes entes, também não
há uniformidade do poder local. Não obstante, o local government é marcado
Universidade Católica de Moçambique 44

profundamente pela autonomia e pela participação democrática da população que se


baseia nas suas arraigadas tradições políticas.

Observa-se assim que, no séc. XX, houve uma tendência de valorização do poder local, em
vários países, no sentido de assegurar constitucionalmente a sua autonomia com o
provável objectivo de promover a democracia e a estabilidade política. A Constituição do
México deu uma especial atenção aos municípios no seu artigo 115º ao lhes conferir
personalidade jurídica. A Constituição espanhola de 1978, que apostou no regime fascista
de Franco, mas mesmo assim, garantiu a autonomia do poder local no seu artigo 40º,
apesar de ter condicionado a sua organização política à aprovação de uma lei do governo
central.

Também seguindo as mesmas inspirações democráticas a Constituição portuguesa de 1976,


ao conferir autonomia política às autarquias locais, através do seu artigo 235º. Nº 2. “ as
autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que
visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas”.

As lideranças europeias, por exemplo, actualmente têm entendido a importância de se


promover nos centros urbanos mais povoados e zonas rurais uma democracia de
proximidade capaz de reforçar a influência dos cidadãos sobre o seu quotidiano e nas
actividades comunitárias. É o que se pode observar nos incisos I do item 21 da
Recomendação nº 19, de 6 de Dezembro de 2001, do Comité de Ministros do Conselho da
Europa: “ Criar, a nível infra-comunitário, órgãos eleitos, dotados de funções consultivas e
de informação e, eventualmente, de poderes executivos delegados”.

Portanto, é mundial a tendência de descentralização administrativa-territorial, que se


direcciona no sentido da democratização dos entes do Direito Público e de proximidade
cada vez mais com o cidadão.

Trabalho proposto

 1. Conceituar o município;

 2. Identificar e explicar os tipos dos municípios;


Universidade Católica de Moçambique 45

 3. Apresentar um pequeno resumo sobre a história da formação do município no mundo e


em Moçambique.

Unidade 6

AUTARQUIAS LOCAIS MOÇAMBICANAS


Universidade Católica de Moçambique 46

Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de:

1. Conceituar a autarquia moçambicana;


2. Explicar antecedentes e origem das autarquias
Objectivos moçambicanas;
3. Identificar as categorias das autarquias moçambicanas;
4. Identificar os objective das autarquias moçambicanas;
5. Explicar os factores de decisão na criação ou extinção
de autarquias em Moçambique;
6. Explicar o papel das autarquias locais em Moçambique;
7. Explicar a natureza das autarquias locais de
Moçambique;
8. Explicar o princípio do gradualismo.

Origem e desenvolvimento das autarquias moçambicanas

a. Antecedentes

• A partir do 4º congresso, se desenha a descentralização como uma estratégia de


democratização e desenvolvimento do país;

• Em 1991, na esteira da Constituição de 1990, é realizado o seminário nacional que


recomenda a reforma dos órgãos locais do Estado;

• A descentralização administrativa toma a forma de autarquias locais, através dos então


distritos municipais criados pela lei nº 3/94, de 13 de Setembro, nomeadamente: Maputo,
Beira, Quelimane, Nampula e Pemba;

• Por razões conjunturais, esses distritos municipais foram convertidos em municípios de


cidades, nos termos da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro.
Universidade Católica de Moçambique 47

Como se pode entender, na Administração Pública moçambicana as autarquias locais foram


criadas em 1997. Contudo, há que recordar que a sua base constitucional data do texto
constitucional de 1990. O texto constitucional de 2004 retoma e conserva o assunto, e
segundo o nº 2 do artigo 272º, conjugado com o nº 2 do artigo 1º da Lei nº 2/97, de 18 de
Fevereiro, “ as autarquias locais são pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos
representativos próprios, que visam a prossecução, dos interesses das populações respectivas,
sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado.”

Entretanto, há que sublinhar que foi em 1996 que a Assembleia da República aprovou
emendas no texto constitucional de 1990, emendas essas que definem o Poder Local. “ O
Poder Local, tem como objectivo organizar a participação dos cidadãos na solução dos
problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento e o aprofundamento
da democracia. Artº 188º da Constituição de 1990.”

Assim, as autarquias locais moçambicanas são criadas e extintas por lei (art. 274º da C. R.),
no quadro do poder local, tendo como objectivos (art. 271º da C.R.) :

• Organizar a participação dos cidadãos na solução dos próprios da sua comunidade;

• Promover o desenvolvimento local;

• Aprofundar e consolidar a democracia, no quadro da unidade do Estado moçambicano.

É a lei nº 2/97, de 18 de Fev. que cria o quadro jurídico legal para a implantação das
autarquias locais em Moçambique.

Já o disse que a criação e extinção das autarquias locais em Moçambique é regulada por lei e,
a alteração da respectiva área deve ser precedida de consulta aos seus órgãos.

Cabe a Assembleia da República, na apreciação das iniciativas que visem a criação, extinção
e modificação das autarquias locais, analisar os factores de decisão, devendo ter em conta:

• Factores geográficos, demográficos, económicos, sociais, culturais e administrativos;

• Interesses de ordem nacional ou local em causa;

• Razões de ordem histórica e cultural;

• Avaliação da capacidade financeira para a prossecução das atribuições que lhes


Universidade Católica de Moçambique 48

estiverem cometidas.

Na sua criação se observa o princípio do gradualismo, significando que o processo de


autarcização, em Moçambique, vai sendo a cabo paulatinamente, isto porque não existem ou
são insuficientes as condições económicas e sociais necessárias e indispensáveis para a
implementação e funcionamento da administração autárquica nas vilas em geral.

Segundo o art. 273º da C. R. e o art. 2º da lei nº 2/97, de 18 de Fev. as autarquias locais


moçambicanas são municípios e povoações, podendo, a lei estabelecer outras categorias
superiores ou inferiores à circunscrição do município ou da povoação.

Os municípios moçambicanos correspondem à circunscrição territorial de cidades e vilas. E


as povoações correspondem à circunscrição territorial da sede do Posto Administrativo.

As autarquias locais moçambicanas dispõem de competências e funções jurídicas e


administrativas para assumirem as principais funções principais do Sector Público,
necessárias para tomarem iniciativas conducentes à obtenção de um desenvolvimento local
sustentável.

Ao nível político e do poder local, é nas autarquias locais moçambicanas que se estrutura e se
concretiza a prática da democracia local, constituindo um limite importante às possíveis
tendências tentaculares de omnipotência do Estado e do Poder Central.

Também, economicamente, as autarquias têm uma importância ainda maior, pois assumem,
no conjunto da administração e governação local, um significativo número de serviços que
devem prestar às comunidades locais, responsabilizando-se por uma série de investimentos
públicos, em especial:

• nos equipamentos colectivos, manutenção e melhoramento das rodovias, passeios,


espaços verdes (jardins e viveiros), mercados e feiras, salubridade (ordem, tranquilidade e
saúde públicas), e intervém em certos circuitos fundamentais do abastecimento público
(vendedores de rua, alvarás de lojas, etc.);

• Cemitérios públicos, iluminação pública, água, esgotos, recolha e tratamento de lixo,


transporte público colectivo, educação pré-escolar e primária, educação base de adultos,
casas de culto, bibliotecas, museus, instalações para a prática desportivas, cuidados
primários de saúde, etc.
Universidade Católica de Moçambique 49

Portanto, na Administração Pública moçambicana, segundo o nº 2 do artigo 272 da


Constituição da República (C.R.), e o nº 2 do artigo 1 da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro, “ as
autarquias locais são pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios,
que visam a prossecução, dos interesses das populações respectivas, sem prejuízo dos
interesses nacionais e da participação do Estado.”

As autarquias locais moçambicanas são criadas e extintas por lei (art. 274 da C. R.), no
quadro do poder local, tendo como objectivos (art. 271 da C.R.) :

• Organizar a participação dos cidadãos na solução dos próprios da sua comunidade;

• Promover o desenvolvimento local;

• Aprofundar e consolidar a democracia, no quadro da unidade do Estado moçambicano.

É a lei nº 2/97, de 18 de Fev. que cria o quadro jurídico-legal para a implantação das
autarquias locais em Moçambique.

Segundo o art. 273 da C. R. e o art. 2 da lei nº 2/97, de 18 de Fev. as autarquias locais


moçambicanas são municípios e povoações, podendo, a lei estabelecer outras categorias
superiores ou inferiores à circunscrição do município ou da povoação.

Os municípios moçambicanos correspondem à circunscrição territorial de cidades e vilas. E


as povoações correspondem à circunscrição territorial da sede do Posto Administrativo.

Apesar da lei ter estabelecido as categorias das autarquias moçambicanas, actualmente


existem as de categoria de município, no total de quarenta e três, a saber:

a. Trinta e três municípios criados em 1998, marcando o início de um processo de


descentralização que deve levar ao estabelecimento gradual ou progressivo de mais
autarquias. A sua criação foi fundamentada na Constituição da República de
Moçambique de 1990 e a Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro criou o quadro jurídico-legal
para a sua implantação. E, a lista das entidades seleccionadas como os primeiro
municípios moçambicanos e os critérios que presidiram à selecção são publicados na
Lei nº 10/97, de 31 de Maio.

Assim, se tornaram municípios, em 1998, as capitais provinciais (10), a cidade capital (1)
(Maputo), que já tinha estatuto de província, todas outras cidades(12) e uma vila em cada
Universidade Católica de Moçambique 50

província(10), ou seja: Maputo (capital nacional), Pemba, Lichinga, Nampula, Quelimane,


Tete, Chimoio, Beira, Inhambane, Xai-Xai e Matola(capitais provinciais), Montepuez,
Cuamba, Angoche, Ilha de Moçambique, Nacala, Gurué, Mocuba, Manica, Dondo Maxixe,
Chókwè e Chibuto(outras cidades) e Mocímboa da Praia, Metangula, Monapo, Milange,
Moatize, Catandica, Marromeu, Vilankulo, Mandlakazi e Manhiça (vilas).

E dez criados, em 2008, nas vilas de Marrupa, Mueda, Ribaué, Alto Molocué, Angónia, Gondola,
Gorongosa, Massinga, Macia e Namaacha.

b. As autarquias moçambicanas

• São autarquias administrativas territoriais, próprias de um Estado unitário quanto à


descentralização geográfica da Administração Pública;

• São desdobramentos geográficos;

• São criadas por lei para executar, de forma descentralizada, actividades típicas da
Administração Pública/Estado.

Actividade Proposta

Depois de estudar o texto da unidade, responde as seguintes questões:

1. Conceitue a autarquia moçambicana;


2. Explique os antecedentes e origem das autarquias moçambicanas;
3. Identifique as categorias das autarquias moçambicanas;
4. Identifique os objectivos das autarquias moçambicanas;
5. Explique os factores de decisão na criação ou extinção de autarquias em
Moçambique;
6. Explique o papel das autarquias locais em Moçambique;

7. Explique a natureza das autarquias locais de Moçambique;

8. Explique o princípio do gradualismo.


Universidade Católica de Moçambique 51

Unidade 7

AUTARQUIA LOCAL E O ESTADO

Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de:

 1. Diferenciar a Autarquia Locar do Estado;


Objectivos
 2. Explicar a natureza jurídica das autarquias moçambicanas;

 3. Distinguir as diferenças existentes entre autarquias locais e


os órgãos locais do Estado.

1. INTRODUÇÃO

A Autarquia Local é uma entidade administrativa que actua de modo autónomo do poder
central. E ser autónomo significa que não são órgãos locais Estado e nem se confundem com
o Estado, ou melhor elas tem margem de liberdade para o exercício das suas atribuições,
fazer uma planificação cuidada e uma gestão rigorosa para prosseguir todos os interesses
locais em benefício dos munícipes. Apurar as diferenças existentes entre elas e os órgão
locais do Estado é o interesse e objectivo desta unidade.

Os órgãos locais do Estado estão numa relação de dependência em relação ao órgão


hierarquicamente superior, a quem devem obediência e têm o poder de alterar ou revogar as
suas decisões;

A lógica da relação hierárquica está no centro da desconcentração. (Lei 8/2003 de 19 de


Maio) – Artigo 7º – As Relações entre os Órgãos Centrais e os Órgãos Locais do Estado se
desenvolvem com observância dos princípios de unidade, hierarquia e coordenação institucional.
Universidade Católica de Moçambique 52

• Os Órgãos Locais do Estado remetem-nos para um modo de organização da


Administração Pública chamado DESCONCENTRAÇÃO, isto é: Transferência para um
agente Local do Estado, do poder de decisão anteriormente exercido pelo chefe da
hierarquia administrativa.

• As Autarquias Locais remetem-nos para um outro modo de organização administrativa


que é o da DESCENTRALIZAÇÃO, isto é, transferência de funções e competências dos
Órgãos do Estado para estas, visando assegurar o reforço dos objectivos nacionais e
promover a eficiência e a eficácia da gestão pública, assegurando os direitos dos
cidadãos. (Decreto 33/2006, de 30 de Agosto).

A coexistência entre a Descentralização e a Desconcentração responde a três preocupações


principais:

1. Garantir uma boa gestão do País no seu conjunto com base no mínimo de
homogeneidade;

2. Garantir a satisfação das necessidades próprias das populações;

3. Promover o processo de democracia política na base da diversidade e do pluralismo.

 DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO

• São duas modalidades de gestão dos assuntos administrativos sem que a primazia do
Estado seja posta em causa.

• A organização administrativa local moderna não pode optar totalmente por um ou outro
tipo de organização. Pelo contrário, é necessário uma ponderação entre os dois tipos de
organização.

2. AUTARQUIA LOCAL COMO FORMA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Quando o Estado não pretende executar certa actividade através de seus próprios órgãos
(Administração Directa do Estado – SPAs) o PODER PÚBLICO (ESTADO) transfere a sua
titularidade ou execução a outras entidades.

Quando o Estado cria pessoas administrativas o seu objectivo é a execução de algumas tarefas do
Universidade Católica de Moçambique 53

seu interesse por outras pessoas jurídicas.

Tal delegação quando é feita por contrato ou mero acto administrativo dá lugar ao aparecimento
da figura de concessionário.

Quando é lei que cria entidades administrativas surgem autarquias locais e/ou Serviços Públicos
Industriais e Comerciais / Empresas Públicas).

De modo geral, a Administração do Estado ou Administração Pública abrange:

• A Administração Directa centralizada, da qual fazem parte: o Poder Legislativo, o Poder


Executivo e o Poder Judiciário;

• A Administração descentralizada, composta por órgãos e unidades componentes, com


personalidade jurídica de Direito Público e com autonomia administrativa, financeira e
patrimonial, como as Autarquias Locais, Empresas Públicas, Sociedades de economia
mista, Fundações Públicas, Institutos Públicos, Universidades, etc.

As autarquias são resultado de uma descentralização administrativa. A descentralização


administrativa pressupõe a transferência de determinados poderes, pelo Estado, para outras
pessoas colectivas públicas territoriais, visto que os seus poderes só podem ser exercidos
dentro dos limites de uma circunscrição administrativa determinada que só cobre uma
pequena parcela do território nacional e, ela manifesta-se por órgãos das pessoas colectivas
públicas livremente eleitos.

As autarquias locais constituem uma administração pública indirecta, uma vez que são entidades
jurídicas criadas pelo Estado para certo fim (satisfação das necessidades colectivas de uma
comunidade) e que estão investidas de poderes administrativos e que ficam sob a sua tutela.

3. NATUREZA JURÍDICA E INSTITUCIONAL DAS AUTARQUIAS


MOÇAMBICANAS

Como vimos nas unidades anteriores, as autarquias locais são pessoas colectivas públicas
formadas por um território, uma população e por um governo municipal dotado de órgãos
próprios que asseguram a realização dos interesses comuns.

As autarquias locais são pessoas colectivas públicas de território e população criadas por
Universidade Católica de Moçambique 54

iniciativa pública para assegurar a prossecução do interesse público, sendo no entanto dotadas
em nome próprio de poderes e de deveres públicos.

A autarquia é um ente público, da administração descentralizada do Estado, isto é, da


Administração Indirecta do Estado, que é criada e extinta por lei, quer dizer, por uma decisão
dos Poderes Públicos, não sendo possível a sua auto-extinção.

4. DIFERENÇAS ENTRE AUTARQUIAS LOCAIS E ÓRGÃOS LOCAIS DO ESTADO

Segundo a Lei nº 8/2003, de 19 de Maio que estabelece princípios e normas de organização,


competências e funcionamento dos Órgãos Locais do Estado, estes têm a função de representação
do Estado ao nível local para a administração do desenvolvimento do respectivo território e
contribuem para a unidade e integração nacionais (nº 1 do artigo 2º) e a realização das suas
tarefas é feita sem prejuízo da autonomia das autarquias locais.

Os órgãos locais do Estado realizam tarefas e programas económicos, culturais e sociais de


interesse local e nacional, observando o estabelecido na Constituição, as deliberações da
Assembleia da República e das Assembleias Provinciais, as decisões do Conselho de Ministros e
dos órgãos do Estado do escalão superior.

Ao contrário do que acontece com os autarcas os membros dos órgãos locais não são eleitos, mas
sim nomeados e demitidos pelos órgãos centrais ou pelos governadores provinciais e a eles
devem obediência ao governo, pois a sua organização e funcionamento observam o princípio da
estrutura integrada verticalmente hierarquizada.

Estão numa relação de dependência em relação ao órgão hierarquicamente superior, a quem


devem obediência e têm o poder de alterar ou revogar as suas decisões;

A lógica da relação hierárquica está no centro da desconcentração. (Lei 8/2003 de 19 de Maio –


Artigo 7 – As Relações entre os Órgãos Centrais e os Órgãos Locais do Estado se desenvolvem
com observância dos princípios de unidade, hierarquia e coordenação institucional.

Os órgãos autárquicos dispõem de um poder de decisão autónomo que o exercem sob o controlo
da autoridade tutelar. «Lei 6/2007, de 9 de Fevereiro – Art.3 - 1. A tutela administrativa do
Estado sobre as autarquias locais consiste na verificação da legalidade dos actos administrativos
Universidade Católica de Moçambique 55

autárquicos (...) bem como no estabelecimento de medidas sancionatórias nos casos


expressamente previstos na Lei».

Os Órgãos Locais do Estado remetem-nos para um modo de organização da Administração


Pública chamado DESCONCENTRAÇÃO, isto é: Transferência para um agente Local do
Estado, do poder de decisão anteriormente exercido pelo chefe da hierarquia administrativa.

As Autarquias Locais remetem-nos para um outro modo de organização administrativa que é o da


DESCENTRALIZAÇÃO isto é, transferência de funções e competências dos Órgãos do Estado
para estas, visando assegurar o reforço dos objectivos nacionais e promover a eficiência e a
eficácia da gestão pública, assegurando os direitos dos cidadãos. (Decreto 33/2006, de 30 de
Agosto).

A coexistência entre a Descentralização e a Desconcentração responde a três preocupações


principais:

1. Garantir uma boa gestão do País no seu conjunto com base num mínimo de

Homogeneidade;

2. Garantir a satisfação das necessidades próprias das populações;

3. Promover o processo de democracia política na base da diversidade e do pluralismo.

A Descentralização e a Desconcentração são duas modalidades de gestão dos assuntos


administrativos sem que a primazia do Estado seja posta em causa.

A organização administrativa local moderna não pode optar totalmente por um ou outro tipo de
organização. Pelo contrário, é necessária uma ponderação entre os dois tipos de organização,
porque se complementam.

E é por causa da tal complementaridade que a lei (art. 27º da Lei nº 2/97, de 18 de Fev.) prevê as
figuras de articulação e cooperação entre as autarquias locais e estruturas das (…) e da
administração directa e indirecta do Estado, através de coordenação dos respectivos projectos e
programas e de articulação das suas acções e actividades com vista à realização harmoniosa das
respectivas atribuições.
Universidade Católica de Moçambique 56

Exercícios

Depois de estudar o texto da unidade, procure dar respostas às seguintes questões:

 1. Diferencie a Autarquia Locar do Estado;

 2. Explique a natureza jurídica das autarquias moçambicanas;

 3. Distinga as diferenças existentes entre autarquias locais e os órgãos locais do Estado.


Universidade Católica de Moçambique 57

Unidade 8

FINS E ATRIBUIÇÕES DAS AUTARQUIAS LOCAIS


MOÇAMBICANAS

Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de:

 1. Apresentar o conceito de atribuição;


Objectivos
 2. Descrever o quadro legal das atribuições das autarquias locais
em Moçambique;

 3. Identificar e enumerar as atribuições das autarquias locais


moçambicanas.

1. CONCEITOS

É comum no seio dos tratadores desta matéria definir atribuições como sendo determinados
fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de os prosseguir e,
competências como sendo os poderes funcionais que, no seu conjunto, a lei confere aos
órgãos da pessoas colectivas públicas.

Competências são regras jurídicas através das quais funcionam os órgãos e, elas referem-se
ao poder de realização de uma atribuição ou fim.

2. QUADRO LEGAL DAS ATRIBUIÇÕES

Para a prossecução das suas atribuições os órgãos das autarquias locais devem estar dotadas
de poderes funcionais conferidos por lei.
Universidade Católica de Moçambique 58

É assim que o art. 271º da C.R. lhes estabelece como objectivos:

• Organização da participação dos cidadãos na solução dos próprios da sua comunidade;

• Promoção o desenvolvimento local;

• Aprofundamento e consolidação da democracia, no quadro da unidade do Estado


moçambicano.

As autarquias locais desenvolvem a sua actividade no quadro da unidade do Estado e


organizam-se com pleno respeito da unidade do poder político e do ordenamento jurídico
nacional (nº 3 do artigo 1º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro).

As atribuições das Autarquias Locais, nos termos do artigo 6º da Lei nº 2/97, de 18 de


Fevereiro, respeitam os interesses próprios, comuns e específicos das comunidades
respectivas, sendo, designadamente ( nº 1 do artigo 6º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro):

 Desenvolvimento económico e social local;

 Meio ambiente, saneamento básico e qualidade de vida;

 Abastecimento público;

 Saúde;

 Educação;

 Cultura, tempos livres e desporto;

 Polícia da autarquia;

 Urbanização, construção e habitação.

Em Agosto de 2006 o Estado aprovou um diploma legal que estabelece o quadro legal de
transferência de funções e competências dos órgãos do Estado para as autarquias locais, o
Decreto nº 33/2006, de 30 de Agosto, nas áreas de:

 Equipamento rural e urbano;


 Transportes e comunicações;
Universidade Católica de Moçambique 59

 Estradas;
 Educação, Cultura e Acção Social;
 Saúde;
 Ambiente e saneamento básico;
 Indústria e comércio.

Segundo o nº 2 do artigo 6º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro, prossecução das atribuições das


autarquias locais moçambicanas é feita de acordo com os recursos financeiros ao seu alcance e
respeita a distribuição de competências entre os órgãos autárquicos e de outras pessoas colectivas
de Direito Público, nomeadamente o Estado e outras determinadas pela lei em referência e pela
legislação complementar.

Na perspectiva da realização das atribuições, importa referir que a transferência para as


autarquias locais de funções actualmente exercidas por qualquer dos órgãos do Estado, deve
operar-se de forma gradual, de modo a permitir a criação e consolidação dos necessários
requisitos e condições de capacitação técnica, humana e financeira da administração autárquica.

A descentralização administrativa não deve se cingir apenas a descentralizar problemas. Deve


sim descentralizar os recursos, mas de forma prudente e paulatina, isto porque, numa primeira
fase as autarquias não estão em condições para atingir uma auto-suficiência económica e, como
tal precisam de recursos a serem transferidos do Estado.

Importa referir que no exercício das suas atribuições, as autarquias locais têm a liberdade de criar
serviços autónomos ou empresas municipais ou, ainda, participar em empresas ingterautárquicas,
que funcionam numa base municipal, com vista a proporcionar aos munícipes boas
oportunidades de se tornarem numa força motriz de desenvolvimento económico e social local.

Desse modo, podemos concluir que, as autarquias locais moçambicanas foram criadas no âmbito
da tendência mundial de descentralização administrativa-territorial, que se direcciona no sentido
da democratização dos entes do Direito Público e de proximidade cada vez mais com o cidadão
e, ao nível interno, a sua criação tem como intuito a valorização do poder local, tornar a máquina
administrativa mais eficiente e cimentar a democracia, descentralizando o poder, num processo
que obedece o princípio do gradualismo.

As autarquias locais moçambicanas, para além de estarem dotadas de poderes funcionais


Universidade Católica de Moçambique 60

conferidos por lei, elas gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e dispõem
de poder regulamentar próprio.

Actividade proposta

Estudar o texto da unidade e procurar responder as seguintes questões:

 1. Apresente o conceito de atribuição;

 2. Descreva o quadro legal das atribuições das autarquias locais em Moçambique;

 3. Identifique e enumere as atribuições das autarquias locais moçambicanas.

Unidade 9
Universidade Católica de Moçambique 61

PODER REGULAMENTAR DAS AUTARQUIAS

Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de:

 1. Definir o poder regulamentar;


Objectivos
 2. Explicar a extensão do poder regulamentar do Estado para as
autarquias locais;

 3. Dar exemplos de regulamentos autárquicos.

Desde início, se existe só um legislador, há uma pluralidade de autoridade administrativa


titular do Poder Regulamentar.

Poder Regulamentar ou função regulamentar é atribuição conferida pela Constituição ao


Poder Executivo (Administração Directa ou Indirecta) para produzir regulamentos, sem a
participação ordinária ou regular do Poder Legislativo. O Poder Executivo exerce várias
actividades normativas (especialmente editando medidas provisórias), além de celebrar
tratados internacionais e sancionar e vetar projectos, mas também é dotado de competência
para a edição de regulamentos. Diante do dinamismo e complexidade das sociedades
contemporâneas, houve ampliação das funções regulamentares, ao mesmo tempo em que
verificou-se redução das matérias reservadas à lei (delegificação ou deslegalização, vivida na
Espanha, Itália e Brasil, p. ex.), sem que isso tenha violado a legitimidade democrática na
produção normativa, pois Chefes do Executivo também são eleitos pelo povo nas sociedades
democráticas. O Poder Regulamentar é exclusivo do Poder Executivo para edição de
Universidade Católica de Moçambique 62

diversas modalidades de regulamentos, e diferencia-se da função reguladora que diz respeito


a várias medidas e instrumentos estatais de organização e de gestão de áreas de interesse
público e social. No quadro da desconcentração e da descentralização da Administração
Pública, o Poder Regulamentar é atribuído pelas constituições aos Chefes Executivos dos
órgãos locais do Estado e das autarquias locais, universidades públicas, agências reguladoras
e outros entes estatais, sempre para edição de actos normativos que detalham preceitos da
constituição ou das leis.

Nos termos dos artigos 158º e 210º da Constituição da República de Moçambique, os titulares
do Poder Regulamentar do Estado são o Presidente da República e o Conselho de Ministros.

Quanto as autarquias locais moçambicanas, estas dispõem de Poder Regulamentar próprio


sobre matéria integrada no quadro das suas atribuições, no limite da Constituição, das leis e
dos regulamentos emanados das autoridades com o poder tutelar (artigos 278º da C. R. e 11º
da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro).

As Autarquias Locais estão dotadas de poderes públicos, poder de autoridade, elas têm
capacidade de definir a sua própria conduta e definir a conduta alheia de forma obrigatória.

Ex.: A autarquia tem o poder de expropriar o seu terreno já atribuído a alguém para o bem
público.

Importa clarificar que os actos regulamentares praticados pelas autoridades municipais são
subordinados as regras nacionais e aos princípios de direito (artigo 14º da Lei nº 2/97, de 18
de Fevereiro).

É muito importante saber que as decisões e deliberações dos órgãos autárquicos que afectem
direitos ou interesses protegidos, imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções,
devem ser expressamente fundamentais e publicadas, mediante afixação, durante trinta dias
consecutivos, na sede da autarquia local (artigos 12º e 13º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro).

O Conselho Municipal propõe Regulamentos e Posturas, Planos e Orçamentos e executa as


deliberações e, por sua vez a Assembleia Municipal, aprova Regulamentos, Posturas, Planos
e Orçamentos, fiscaliza e controla as actividades do Conselho e representa a população local.
Universidade Católica de Moçambique 63

O Poder Regulamentar das Autarquias Locais (deliberativo nos termos do artigo 34º da Lei nº
2/97, de 18 de Fevereiro) é atribuído à Assembleia Municipal.

Como se poder aferir a partir do nº 3 do artigo 45º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro que
atribui a competência à Assembleia Municipal de aprovar os regulamentos e outros
instrumentos autárquicos.

Exercícios propostos

Leia o texto das unidades e responda as sequentes questões:

 1. Defina o poder regulamentar;

 2. Explique as razões da extensão do poder regulamentar do Estado para as autarquias locais;

 3. Dê exemplos de regulamentos autárquicos.

Unidade 10

AUTONOMIA DAS AUTARQUIAS LOCAIS E


TUTELA DO ESTADO
Universidade Católica de Moçambique 64

Ao completar esta unidade / lição, você será capaz de:

 1. Explicar o conceito de autonomia das autarquias locais;


Objectivos
 2. Explicar o conceito de tutela do Estado sobre as autarquias
locais;

 3. Entender por que razões o Estado tem exercer tutela


administrativa;

 4. Identificar e explicar os tipos os tipos de tutela;

 5. Alistar os órgãos de tutela.

Introdução

As relações entre o Estado e as autarquias locais são fortemente marcadas por cada regime, por
cada sistema político, pela cultura dominante no seu funcionamento.

Em geral, podemos encontrar dois princípios contraditórios.

 A afirmação da autonomia e das liberdades locais;

 A afirmação do centralismo, da unidade do Estado-colectividade e dos direitos de


controlo e da ingerência do Estado-administração, isto é, do Governo e da Administração
Central nas actividades das autarquias, até mesmo a ingerência de partidos políticos no
poder.

Na nossa Constituição de 2004 parece predominar o primeiro princípio. O mesmo acontece na


legislação geral ou específica, por exemplo a lei dos Órgãos Locais do Estado. Mas vemos,
Universidade Católica de Moçambique 65

também, uma tendência forte da predominância do segundo princípio.

Portanto, as autarquias locais moçambicanas gozam de autonomia administrativa, financeira e


patrimonial. Porém, estão sujeitas à intervenção do Estado através do exercício da sua tutela.

10.1. AUTONOMIA DAS AUTARQUIAS LOCAIS

As autarquias locais moçambicanas gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial,


segundo o artigo 7º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro. Quer dizer, que elas podem actuar de
modo autónomo do Poder Central. Ser autónomo significa não são órgãos do Estado e nem se
confundem com o Estado, ou melhor, elas têm margem de liberdade para o exercício das suas
actividades.

Ver o artigo 7º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro, que indica e detalha os poderes da autonomia
administrativa, financeira e patrimonial das autarquias locais moçambicanas.

Apesar de tal aparente liberdade, o artigo 14º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro, traça e impõe
uma conduta às autarquias locais no desenvolvimento das suas actividades, isto é, as sujeita ao
rigoroso respeito do princípio da legalidade na sua actuação. Porém, a Constituição da República
num Estado unitário, reserva aos Órgãos de Soberania e Órgãos Centrais do Estado em geral,
todas as atribuições em que esteja em causa o interesse nacional e a política unitária do Estado.

Portanto, apesar de serem autónomas as autarquias moçambicanas, o Estado intervém na sua


actuação e actividades com o fundamento da unicidade do Estado e de garantir os interesses
nacionais e da sua participação. E a forma mais comum dessa intervenção é o exercício de tutela.

Para o nosso caso a sujeição à tutela administrativa das autarquias locais é regulada a partir do
texto constitucional (art. 277º), indo sendo reforçada e detalhada na legislação sobre a
organização e funcionamento das autarquias locais, particularmente: (Lei nº 2/97, de 18 de
Fevereiro e Lei nº 7/97, de 31 de Maio, com as alterações introduzidas pela Lei nº 6/2007, de 9
de Fevereiro).

10.2. TUTELA DO ESTADO

a. O conceito de tutela
Universidade Católica de Moçambique 66

No sentido administrativo ou seja, do Direito Administrativo, tutela é um conjunto de poderes de


intervenção de uma pessoa colectiva pública (o Estado) na gestão de uma outra pessoa colectiva
pública (autarquia ou empresa pública) ou privada, para assegurar a legalidade ou o mérito de sua
actuação.

Importa clarificar que as pessoas colectivas sujeitas à tutela do Direito Administrativo são
entidades dotadas de autonomia administrativa, isto é, de personalidade jurídica. Trata-se de um
poder conferido ao órgão d uma pessoa colectiva autónoma que consiste em autorizar ou aprovar,
revogar ou suspender os seus actos.

Esta noção de tutela não implica uma relação hierárquica entre os órgãos.

Para António Pires de Lima a tutela administrativa é:

“ Uma limitação de carácter excepcional à independência dos corpos administrativos; acha-se


estabelecida na lei, em cada caso, não se presumindo na falta de texto legal. A autoridade de
tutela dispõe apenas da competência que a lei expressamente lhe concede e as disposições
legais sobre tutela devem interpretar-se restritivamente”.

O Professor Marcello Caetano distingue três formas que a tutela pode assumir:

• Tutela correctiva, aquela que tem por objecto corrigir os inconvenientes que resultam do
conteúdo dos actos projectados ou decididos pelos órgãos tutelados;

• Tutela inspectiva, aquela que consiste no poder de fiscalizar os órgãos e os serviços da


pessoa colectiva para o efeito de promover a aplicação de sanções contra as ilegalidades
ou má gestão;

• Tutela substantiva ou supletiva, aquela em que a autoridade de tutela pode suprir as


omissões do órgão tutelado, praticando no lugar deste os actos que contra expressa
imposição legal não hajam sido produzidos correctamente.

Importa ainda distinguir o conceito de tutela administrativa do regime de tutela. Este último
consiste na «suspensão temporária do direito que certas pessoas colectivas públicas têm de
escolher os componentes dos seus órgãos representativos, bem como da independências
destes». Conforme o define o Professor M. Caetano, no regime de tutela não estamos perante
uma verdadeira situação de tutela administrativa porque a autonomia administrativa cessa
Universidade Católica de Moçambique 67

enquanto aquela dura.

Conforme dispõe o artigo 277º da nossa Constituição, a tutela administrativa sobre as


autarquias locais consiste na verificação da legalidade dos actos administrativos dos órgãos
autárquicos, nos termos da lei. Acrescentando que o exercício do poder tutelar pode ser ainda
aplicado sobre o mérito dos actos administrativos, apenas nos casos e nos termos
expressamente previstos na lei. E, termina dispondo que a dissolução dos órgãos autárquicos,
ainda que resulte de eleições directas, só pode ter lugar em consequência de acções ou
omissões legais graves, previstas na lei e nos termos por ela estabelecidos.

O regime jurídico da Tutela Administrativa sobre as autarquias locais é estabelecido na Lei

nº 7/97, de 31 de Maio, com as alterações introduzidas pela Lei nº 6/2007, de 9 de Fevereiro.

b. Órgãos de tutela e modalidades de tutela

A tutela administrativa é exercida pelo Governo Central e pelos Governos Provinciais.

A lei nº 7/97, de 31 de Maio, com as alterações introduzidas pela Lei nº 6/2007, de 9 de


Fevereiro, dispõe que a tutela é exercida conjuntamente pelos Ministérios da Administração
Estatal e das Finanças e poder ser delegada aos Governadores Provinciais e Governos
Provinciais, e estes juntos são chamados órgãos de tutela.

Portanto, a tutela administrativa a que ficam sujeitas as autarquias locais é assegurada ou é


exercida pelos Ministérios da Administração Estatal e das Finanças e pelos Governos Provinciais
Governadores Provinciais (ver o nº 2 da Lei nº 6/2007, de 9 de Fevereiro).

No âmbito das respectivas competências os órgãos de tutela exercem a tutela administrativa


através de:

 Inspecção, que consiste na verificação da conformidade dos actos e dos contratos dos
órgãos e serviços com a lei. Tem carácter de rotina, de acordo com plano anual
superiormente aprovado e destina-se a averiguar o funcionamento da autarquia num
determinado período do tempo. Os municípios devem ser inspeccionados ordinariamente
pelos menos duas vezes no período de cada mandato. Se uma inspecção revelar
irregularidades ou se tiver havido uma denúncia funda, poderá realizar-se um inquérito ou
Universidade Católica de Moçambique 68

uma sindicância.

 Inquérito, consiste na verificação da legalidade dos actos e contratos concretos dos órgãos
autárquicos e serviços emergentes de fundada denúncia de quaisquer pessoas singulares
ou colectivas ou em resultados de uma inspecção;

 Sindicância, consiste numa indagação aos serviços quando existam sérios indícios de
ilegalidades de actos de órgãos e serviços autárquicos que, pelo seu volume e gravidade,
não devem ser averiguados no âmbito do inquérito.

Portanto, estas são as modalidades da tutela administrativa exercita às autarquias locais.

Importa sublinhar que os órgãos de tutela administrativa dispõem apenas da faculdade de ratificar
ou não o acto administrativo, não podendo introduzir ou propor alterações nem substitui-lo por
outro. « A ratificação tutelar só pode ser recusada com fundamento em ilegalidade do acto sujeito
a tutela, ou sua desconformidade com os planos e programas a que a autarquia esteja vinculada,
nos termos da lei». « A ratificação pode ser parcial, quando se ratifica uma parte autónoma». A
autarquia pode contestar a rejeição em tribunal, caso que considere que o governo central agiu de
forma ilegal (nº 4 do art. 9º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro, conjugado com os artigos 6º e 7º
da lei nº 7/97, de 31 de Maio e 16º da lei nº 11/97, de 31 de Maio).

Os órgãos de tutela, ou seja, o Governo Central não podem simplesmente ficar com um
documento e retê-lo. Um documento é considerado automaticamente ratificado se não se agir
dentro do prazo de 45 dias após a sua recepção no ministério de tutela (artigo 7º da nº 7/97, de 31
de Maio).

As contas das autarquias locais são remetidas pelo Conselho Municipal ao Tribunal
Administrativo e ao Ministério das Finanças até ao dia 30 de Junho de cada ano. E o Ministério
das Finanças deve emanar um parecer e enviá-lo ao Tribunal Administrativo. O Tribunal
Administrativo julga as contas até 31 de Outubro de cada ano.

Actividade proposta

Ler o texto da unidade e responder resolver as seguintes questões:

 1. Explicar o conceito de autonomia das autarquias locais;


Universidade Católica de Moçambique 69

 2. Explicar o conceito de tutela do Estado sobre as autarquias locais;

 3. Explicar as razões que levam o Estado a ter que exercer tutela administrativa;

 4. Identificar e explicar os tipos os tipos de tutela;

 5. Alistar os órgãos de tutela.


Universidade Católica de Moçambique 70

Unidade 11

OS AUTARCAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

 1. Identificar as duas categorias de pessoas que trabalham na


Objectivos
autarquia local;

 2. Diferenciar os agentes públicos administrativos dos agentes


públicos políticos.

 3. Explicar o modo de recrutamento dos autarcas;

 4. Identificar a explicar os deveres e o papel dos autarcas;

 5. Explicar a importância e o papel das minorias da oposição nas


autarquias locais.

As autarquias locais exerce a sua função administrativa e desenvolve as suas actividade através:

1. Da Administração Pública Indirecta;

2. De pessoas.

 As pessoas no e ao serviço da autarquia ou da Colectividade autárquica é a massa humana que


trabalha no Estado e para a autarquia, ou seja no interesse deste.

 Essa massa é constituída por:

 Agentes Públicos Políticos - Políticos;


Universidade Católica de Moçambique 71

 Agentes Públicos Administrativos – Funcionários e Agentes do Estado ou da


Administração Autárquica.

A. Agentes Públicos Administrativos – Funcionários e Agentes do Estado ou da


Administração Autárquica

A maioria das pessoas que trabalham na Administração Autárquica são funcionários ou


agentes do Estado de carreira, exercendo as suas funções, independentemente de quem
assume o Governo, são os agentes públicos administrativos ou funcionários
administrativos.

É funcionário todo aquele que é empregado de uma administração estatal ou autárquica.


Sendo uma designação geral, engloba todos aqueles que mantêm vínculos de trabalho
com entidades governamentais ou municipais, integrados em cargos ou empregos das
entidades político-administrativas, bem como em suas respectivas autarquias, fundações,
institutos, universidades, … de Direito Público, ou ainda, é uma definição a todo aquele
que mantém um vínculo laboral com o Estado, e seu pagamento provém da arrecadação
pública de impostos e taxas, sendo sua actividade chamada de "Típica de Estado",
geralmente é originário de concurso público pois é defensor do sector público, que é
diferente da actividade do Político, detentor de um mandato público, que está
directamente ligado ao Governo e não necessariamente ao Estado de Direito, sendo sua
atribuição a defesa do Estado de Direito, principalmente contra a Corrupção Política ou
Governamental de um eleito, que costuma destruir o Estado (Historicamente).

B. Agentes Públicos Políticos – Políticos ou Autarcas

Há, no entanto, outras pessoas que chegam ao poder e ao serviço da Autarquia (?)
mediante mecanismos instituídos pelo sistema político. São os responsáveis pela ligação
entre a definição e a implementação das acções do Governo da Autarquia. São os agentes
públicos políticos. Cabe a eles a condução e a gestão estratégicas da Administração
Pública Autárquica e dos negócios da Autarquia em geral e, por consequência, a tomada
das macro-decisões, a formulação das políticas públicas e das directrizes e o controlo da
sua execução. São os dirigentes superiores da Autarquia: o presidente, eleitos municipais
Universidade Católica de Moçambique 72

ou membros da Assembleia Municipal, os vereadores, os directores, os chefes de postos


municipais, os secretários de bairros, etc. Eles estão no topo da pirâmide organizacional
da Autarquia e têm a particularidade de ter alcançado o poder por intermédio de uma
coalizão de forças políticas. Em geral cumprem um mandato de cinco anos e actuam no
nível estratégico.

Abaixo desse grupo, estão, como acima indico, os funcionários e agentes do Estado que
actuam nas funções de implementação e execução administrativas, de acordo com a
distribuição piramidal, própria das burocracias, actuando nos níveis táctico, técnico e
operacional.

Os agentes público políticos ao serviço da autarquia são designados autarcas

Autarca é o membro de um dos órgãos do município, quer como titular de um órgão


representativo, quer como titular de um órgão executivo.

DEVERES DOS AUTARCAS

• Os deveres dos autarcas são posições jurídicas e objectivas das pessoas enquanto tais,
individual ou colectiva institucionalmente consideradas, assentes no Estatuto, seja formal
ou material.

O pacote autárquico encerra algumas normas que concedem aos autarcas o poder ou faculdade de
agir (DIREITOS) e normas que impõem uma certa conduta (DEVERES).

É neste âmbito que aparecem direitos e deveres dos autarcas.

A Lei nº 9/97, de 31 de Maio define o Estatuto dos titulares e dos membros dos órgãos
autárquicos e o artigo 96º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro estabelece os direitos e deveres
dos autarcas.

Os Autarcas sendo membros ou titulares de Órgãos Municipais devem:

 Exercer os seus cargos no interesse da comunidade local, prestar serviços aos Munícipes;

 Observar escrupulosamente as normas constitucionais, legais e regulamentares aplicáveis


Universidade Católica de Moçambique 73

aos actos praticados pelos órgãos a que pertencem;

 Cumprir e fazer cumprir as normas constitucionais e legais relativas à defesa dos


interesses e direitos dos cidadãos no âmbito das suas competências;

 Actuar com justiça e imparcialidade;

 Respeitar os direitos dos munícipes;

 Procurar estabelecer mecanismos de comunicação social adaptados à realização concreta


das suas actividades e/ou seus resultados (boletins municipais, panfletos, reuniões
públicas, etc );

 Procurar melhorar de forma crescente o desempenho individual e institucional;

 Procurar melhorar de forma crescente a qualidade dos serviços prestados e da vida dos
munícipes;

 Salvaguardar e defender os interesses públicos do Estado e da respectiva autarquia;

 Não patrocinar interesses particulares, próprios ou alheios, de qualquer natureza, quer no


exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de titular de órgãos da autarquia
local;

 Participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos da autarquia local;

 Apresentar propostas destinadas a aumentar a eficácia e rapidez dos serviços prestados


pela autarquia local;

 Ter capacidade inventiva e comunicativa;

 Prestar regularmente contas perante os respectivos munícipes, no exercício do seu


mandato;

 Receber e dar seguimento as sugestões, queixas, reclamações/petições dos cidadãos;

 Abrir espaços para a participação dos munícipes nos debates de assuntos do seu interesse.

 Deveres em matéria de legalidade e respeito pelos direitos dos cidadãos – deveres de


dinamização;

 Deveres de prossecução do interesse público - deveres de dinamização;


Universidade Católica de Moçambique 74

 Deveres em matéria de funcionamento dos órgãos de que sejam membros – deveres de


participação.

A VIOLAÇÃO DOS DEVERES IMPLICA PROCEDIMENTO DISCIPLINAR OU


CRIMINAL (V.d. art. 97 da Lei nº 2/97, de 18 de Fev.).

O seu desempenho negativo nas tarefas, o desleixo, a não aprovação do orçamento em tempo
útil, poderão levar a perda do mandato

Os autarcas jogam um papel preponderante na Administração Autárquica, sobretudo:

 PAPEL DINAMIZADOR DE ACTIVIDADES QUE VISEM:

 SATISFAZER AS NECESSIDADES DA POPULAÇÃO;

 PROMOVER O BEM-ESTAR DOS MUNÍCIPES;

 CUMPRIR AS PROMESSAS FEITAS DURANTE A CAMPANHA ELEITORAL;

 Reforçar, aprofundar e consolidar a Democracia;

 Promover o desenvolvimento local;

 Organizar a participação dos cidadãos nos problemas próprios da sua comunidade;

 Reforçar a unidade e reconciliação nacionais.

 Garantem a observação de:

 Legalidade e respeito pelos direitos dos cidadãos;

 Normas substantivas – sobre a estrutura da assembleia municipal, os sujeitos da acção


assembleia municipal (membros da assembleia, grupos ou bancadas assembleia, partidos)
e as relações com os cidadãos (v.g. inquéritos, audições, reclamações/petições, debates,
reuniões públicas, etc.);

 Normas organizatórias - normas de competências e normas de organização interna;

 Normas procedimentais – normas sobre os procedimentos ou processos de uma


assembleia (deliberativos, de controlo, fiscalizadores, ordinários ou de urgência, etc);

 Normas de administração e gestão municipal.


Universidade Católica de Moçambique 75

 No quadro das competências institucionais e materiais, garantem o respeito das:

i. Competências em geral de cada órgão autárquico;

ii. Competências no âmbito do funcionamento;

iii. Competências no âmbito da representação;

iv. Competências em matéria de gestão de recursos humanos, financeiros e patrimoniais;

v. Competências sobre programas económicos, culturais e sociais;

vi. Competências em matéria ambiental.

 Vd.: Atribuições das autarquias – artº 6 da Lei 2/97, de18 de Fev.

INCOMPATIBILIDADES E IMPEDIMENTOS

As Leis 2/97 e 9/97, de 18 de Fevereiro e de 31 de Maio, respectivamente, reportam casos de


incompatibilidades para dirigentes locais que merece garantias de melhor independência,
como é o caso do Presidente do Conselho Municipal ou de Povoação. Estas
incompatibilidades (art. 6º da Lei nº 9/97, de 31 de Maio) são destinadas a evitar a existência
de conflitos de interesses e permitir que a pessoa nesta situação possa pedir escusa de
participação na decisão em causa ao órgão em que se integra a situação conflituosa (art. 52º da
Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro).

Resumindo, os autarcas como signatários da População devem envidar esforços no sentido de


melhorar as condições de vida na autarquia, vivendo e resolvendo os problemas que afectam a
autarquia e terem capacidade inventiva e comunicativa para tal efeito.

Pelos actos e omissões realizados no exercício dos seus cargos, os autarcas estão sujeitos a
responsabilidade civil e criminal (art. 97º da Lei nº 2/97).

Vereador é o equivalente municipal a um ministro, sendo responsável de uma determinada área


de trabalho do município, como por exemplo, a área de feiras e mercados. É escolhido e
nomeado pelo Presidente do Conselho Municipal.
Universidade Católica de Moçambique 76

O RECRUTAMENTO DOS TITULARES DOS ÓRGÃOS AUTÁRQUICOS

De acordo com o artigo 275º da Constituição da República os Órgãos Deliberativos e Executivos


das Autarquias Locais, nomeadamente a Assembleia Municipal ou de Povoação e o Presidente
do Conselho Municipal ou de Povoação, são eleitos por sufrágio universal, directo, igual,
secreto, pessoal e periódico dos cidadãos residentes na circunscrição territorial da autarquia,
segundo o sistema de representação proporcional.

As candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais podem ser apresentadas por
partidos políticos, isoladamente ou em coligação, ou por grupos de cidadãos eleitores, nos
termos da Lei (Lei nº 18/2007, de 18 de Julho, que estabelece o quadro jurídico legal para a
realização de eleições dos órgãos das autarquias locais).

Portanto, os autarcas são originários ou provenientes de partidos políticos, de coligações de


partidos políticos ou da Sociedade Civil.

Em função dos resultados das eleições as composições dos governos das autarquias locais ou dos
órgãos deliberativos podem ser homogéneos ou heterogéneos. Isto é, que podem ocorrer uma
das seguintes situações:

Situações
Universidade Católica de Moçambique 77

 um governo autárquico composto por titulares


Homogéneo provenientes do mesmo partido, como aconteceu
com os governos municipais resultantes das eleições
autárquicas de 1998, neles não havias titulares
provenientes de outros partidos, só havia titulares
provenientes do partido Frelimo. Aqui não há a
participação de outros partidos ou coligações.
Portanto, não há oposição.

 uma coabitação ou coexistência, isto é, um governo


autárquico em que o órgão executivo é proveniente
de um partido, coligação de partidos ou da
Sociedade Civil e a maioria no órgão deliberativo é
proveniente doutro partido ou partidos, coligações
ou Sociedade Civil, como já aconteceu em
Marromeu, Beira e Queliname, sublinhando que no
Heterogéneos
caso da Beira o Presidente do Conselho Municipal
foi candidato independente (tendo governado sem
suporte do órgão deliberativo, pois todos os seus
integrantes eram provenientes de partidos a ele
hostis), em Quelimane o candidato era proveniente
do MDM (também foi indo governando sem suporte
do órgão deliberativo, pois todos os seus integrantes
eram provenientes de partidos a ele hostis) e o de
Marromeu foi candidato de uma coligação,
Renamo-União Eleitoral, que governou sem a
maioria na Assembleia Municipal, porque esta
pertenceu ao partido Frelimo;

 governos municipais constituídos por órgão


executivo proveniente de um dado partido e a
Universidade Católica de Moçambique 78

maioria no órgão deliberativo também proveniente


do mesmo partido, com minorias provenientes de
outros partidos, como são os casos das 42 autarquias
moçambicanas, se exceptuarmos Beira, até aos
resultados das eleições autárquicas de 2013.

MAIORIA E OPOSIÇÃO NAS AUTARQUIAS LOCAIS

A Administração Pública é geralmente concebida como um campo essencialmente técnico,


imune à política e à luta pelo Poder. Contudo não é isso que acontece, porém, em diversos
casos, e menos ainda quando os titulares dos órgãos principais das autarquias locais são
escolhidos em eleições disputadas entre os partidos políticos em processos eleitorais
competitivos, como é o caso de muitos países da Europa Ocidental. Este facto faz com que o
Direito das Autarquias Locais não possa deixar de ter em conta os aspectos juridicamente
regulados que daqui decorrem.

Pode acontecer em alguns sistemas que os titulares dos órgãos de poder pertençam todos à lista
vencedora; mas também pode acontecer que estejam representadas as minorias, o que é
geralmente o que acontece no Estado de Direito Democrático, ao menos no caso das
assembleias municipais. Neste caso, tem sido dada uma crescente atenção por parte da lei e de
muitos autores aos direitos da oposição. De resto, se estes não estiverem consagrados, a
tendência poderá ser para a concentração de todo o poder nas maiorias, como na prática
acontece na maioria das nossas autarquias. Verifica-se aqui a mesma situação do que ao nível
dos Estados. Recorde-se que já houve mesmo quem afirmasse que a separação de poderes
característica do pensamento liberal clássico está hoje esvaziada de sentido com o fenómeno
do «Estado de partidos» ou de «Estado de partidos dominantes», ao verificar-se a mesma
maioria partidária no Parlamento e no Executivo. Deveria, assim, ser valorizada em sua
substituição a «nova separação de poderes» entre a maioria e a oposição (que sofre da
injustiça de alguma regras dos sistemas eleitorais, em alguns países, onde são declarados
Universidade Católica de Moçambique 79

vencedores as maiorias que são minorias, pois em muitos casos se formos a somar os votos
conseguidos pelas minorias com o número dos eleitores que abstiveram e outros que por
qualquer motivo não se fizeram às urnas, acabamos encontrando números bem maiores que as
ditas maiorias) , a que se refere Giuseppe De Vergottini. Nesse sentido, os direitos da
oposição que são consagrados a nível central, em muitos países, deviam igualmente merecer
uma atenção maior, tanto ao nível central como ao nível local, no nosso país.

A nossa constituição não faz referência nenhuma quanto ao direito de oposição democrática e
nem existe no país algum «Estatuto de Direito de Oposição», que pudesse ser uma forma de
concretizar mais eficazmente os direitos da oposição. Uma lei que de forma clara pudesse
plasmar, entre outros aspectos, os princípios constitucionais do Direito Parlamentar,
nomeadamente:

A/ Princípios respeitantes a todos os órgãos do Estado:

 Princípio de competência;

 Princípio de continuidade.

B/ Princípios peculiares dos órgãos colegiais:

 Princípio de publicidade das reuniões;

 Princípio de quórum;

 Princípio de maioria.

C/ Princípios próprios das assembleias políticas:

 Princípio da representatividade partidária;

 Princípio do direito a oposição;

 Princípio do contraditório.

D/ Princípios específicos das Assembleias:

 Princípio de complexidade organizatório, Plenária, Comissões, Presidente, Mesa, etc.;

 Princípio de permanência em funcionamento, ínsito ao longo período de funcionamento


normal da Assembleia.
Universidade Católica de Moçambique 80

Um Estatuto aplicável ao nível do sistema político global e, como não podia deixar de ser,
aplicável também nas autarquias locais.

Os partidos políticos são tidos, na Constituição, como sendo organizações que expressam o
pluralismo político, que concorrem para a formação e manifestação da vontade popular e são
instrumento fundamental para a participação democrática na governação do país. Ora, apesar
deste articulado, a questão que se coloca é ausência do reconhecimento do direito da oposição,
que seria uma forma de contribuir para a participação dos cidadãos e de encontrar outros
mecanismos para controlar o exercício do poder, a todos os níveis.

Actividade proposta

Ler com atenção o texto da unidade e responder as seguintes questões:

 1. Identificar as duas categorias de pessoas que trabalham na autarquia local;

 2. Diferenciar os agentes públicos administrativos dos agentes públicos políticos.

 3. Explique o modo de recrutamento dos autarcas;

 4. Identifique e explique os deveres e o papel dos autarcas;

 5. Explique a importância e o papel das minorias da oposição nas autarquias locais.


Universidade Católica de Moçambique 81

Unidade 12

UM OLHAR SOBRE A HISTÓRIA DAS ELEIÇÕES


AUTÁRQUICAS EM MOÇAMBIQUE

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

 Explicar a história das eleições autárquicas


Objectivos
moçambicanas.

Olhando para o primeiro texto constitucional da história do constitucionalismo moçambicano, a


República Popular de Moçambique foi definida no texto constitucional de 1975 como um Estado
soberano, independente e democrático. Um Estado de democracia popular, em que o poder
pertencia aos operários e camponeses unidos e dirigidos pela FRELIMO. E o poder exercido
pelos órgãos do poder popular.

De 1975 a 1990 em Moçambique foi seguida a chamada democracia popular, ou seja, o sistema
que foi usado em alguns países comunistas, em que se aplica um princípio chamado centralismo
democrático, em que o povo elegia representantes locais, que por sua vez elegiam representantes
regionais, que por sua vez elegiam a assembleia nacional, que finalmente elegia os que iam
governar o país.

A democracia popular viria a ser abandonada com entrada em vigor do texto constitucional de
1990, aprovada pela Assembleia Popular a 2 de Novembro. Portanto, o segundo texto da história
do constitucionalismo moçambicano, no qual Moçambique aparece com nova designação
(República de Moçambique) e nova definição (a República de Moçambique é um Estado
independente, soberano, unitário, democrático e de justiça social). O texto entrou em vigor a 30
Universidade Católica de Moçambique 82

do mesmo mês.

O texto de 1990 tem alguns traços da tentativa havida em inspirá-lo na democracia liberal, mas
nele se podia notar ainda as marcas da democracia popular.

Com o quadro jurídico-político estabelecido na constituição de 1990 estavam criadas as


condições

para a realização de eleições multipartidárias em Moçambique.

A Constituição de 1990 também introduz uma nova estrutura na Administração Pública


moçambicana, determinando que: “ (1). A Administração Pública estrutura-se com base no
princípio de descentralização e desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência
dos seus serviços sem prejuízo da unidade de acção e dos poderes de direcção do Governo;
(2). A Administração Pública promove a simplificação de procedimentos administrativos e
aproximação dos serviços aos cidadãos.

• Em 1991, na esteira da Constituição de 1990, é realizado o seminário nacional que


recomenda a reforma dos órgãos locais do Estado;

• A descentralização administrativa toma a forma de autarquias locais, através dos então


distritos municipais criados pela lei nº 3/94, de 13 de Setembro, nomeadamente: Maputo,
Beira, Quelimane, Nampula e Pemba;

• Por razões conjunturais, esses distritos municipais foram convertidos em municípios de


cidades, nos termos da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro.

Como se pode entender, na Administração Pública moçambicana as autarquias locais foram


criadas em 1997. Contudo, há que recordar que a sua base constitucional data do texto
constitucional de 1990. O texto constitucional de 2004 retoma e conserva o assunto, e
segundo o nº 2 do artigo 272º, conjugado com o nº 2 do artigo 1º da Lei nº 2/97, de 18 de
Fevereiro, “ as autarquias locais são pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos
representativos próprios, que visam a prossecução, dos interesses das populações respectivas,
sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado.”

Entretanto, há que sublinhar que foi em 1996 que a Assembleia da República aprovou
emendas no texto constitucional de 1990, emendas essas que definem o Poder Local. “ O
Universidade Católica de Moçambique 83

Poder Local, tem como objectivo organizar a participação dos cidadãos na solução dos
problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento e o aprofundamento
da democracia. Artº 188º da Constituição de 1990.”

As primeiras eleições autárquicas foram realizadas em 1998, tendo nelas participado apenas o
partido Frelimo, as segundas tiveram lugar em 2003, com a participação de muitos partidos, a
Frelimo as ganhou em 29 dos 33 municípios até então existentes e a Renamo-União eleitoral as
ganhou em apenas três ( Beira, Mocímboa da Praia e Nacala). No município de Marromeu a
situação ficou repartida, a Frelimo ganhou a Assembleia Municipal e a Renamo-União eleitoral a
presidência municipal, dando assim aquilo que se chama de coabitação.

Em 2008 foram criadas mais dez autarquias locais de categoria de município ( nas vilas de
Marrupa, Mueda, Ribaué, Alto Molocué, Angónia, Gondola, Gorongosa, Massinga, Macia e
Namaacha ), passando, até então, a existir em Moçambique quarenta e três municípios.

As terceiras eleições autárquicas se realizaram em 19 de Novembro de 2008 nos 43 municípios,


tendo fornecido alguns resultados interessantes e novas na tão nova história das eleições
autárquicas no país. Na sua primeira volta, a Frelimo ganhou quarenta e duas Assembleias
Municipais e os seus candidatos ganharam quarenta e uma Presidências Municipais.

No município da Beira, o jovem Engº. Civil, Daviz Mbepo Simango, que se candidatara como
independente para a Presidência Municipal, para sua própria sucessão, foi vencedor justo e
incontestável.

Em Nacala – Porto, na província de Nampula, os resultados da primeira volta ditaram a


realização de uma segunda volta para as presidenciais, a 11 de Fevereiro de 2009. Pois, os
principais candidatos mais votados, nomeadamente, Chale Ossufo da Frelimo e Manuel dos
Santos da Renamo não conseguiram superar a fasquia de cinquenta por cento, condição legal
para ser considerado vencedor.

Realizada a segunda volta, os resultados oficiais divulgados apontaram como vencedor o


candidato da Frelimo.

Em 2012 foram realizadas eleições autárquicas intercalares para a eleição dos Presidentes dos
Município em Cuamba, Pemba e Quelimane, onde os respectivos edis tinham resignado os
cargos, tendo sido ganhas pelo partido Frelimo nas autarquias de Cuamba e Pemba e em
Universidade Católica de Moçambique 84

Quelimane foram ganhas pelo candidato do Movimento Democrático de Moçambique.


Igualmente foi realizada uma eleição intercalar no Município de Inhambane, para eleição do
Presidente do Municípo, para a substituição do anterior que falecera, tendo sido ganha pelo
candidato do partido Frelimo.

A Renamo, depois de ter participado coligada com outros partidos, nas eleições autárquicas de
2003, foi boicotando os pleitos seguintes, como o fez em 1998.

Exercício proposto.

 Apresente um pequeno resumo sobre a história das eleições autárquicas


moçambicanas.
Universidade Católica de Moçambique 85

Unidade 13

MODOS DA ACTUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO


PÚBLICA E OS MODOS ESPECÍFICOS DA
ACTUAÇÃO DAS AUTARQUIAS

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

 1. Distinguir os modos de actuação específicas das autarquias


Objectivos
locais;

 2. Encontrar e mencionar os aspectos comuns e incomuns na


actuação das duas administrações.

Esta unidade retrata os modos específicos de actuação das autarquias

O conceito de administração pública autárquica em sentido objectivo é equivalente ao conceito


da actividade administrativa das autarquias. Podendo se definir como «actividade típica das
autarquias locais, dos seus órgãos e dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no
interesse geral da colectividade, com vista à satisfação contínua das necessidades colectivas de
segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as
formas mais convenientes».

É preciso recordar que a Administração é um todo integrado por estruturas, que podem ter uma
autonomia significativa no quadro do sistema, mas que convergem na realização de um conjunto
de fins e estão submetidas, em diversos aspectos, a um conjunto de normas emanadas do poder
Universidade Católica de Moçambique 86

político. O seu exercício está subordinado a determinados princípios, constituindo como um


código da actividade administrativa, ou seja um Código do Procedimento Administrativo.

A Administração Pública é estruturada com base em pessoas colectivas e serviços públicos.

No âmbito do Estado-Administração (Administração Central) e dos órgãos centrais Estado


podemos distinguir entre a administração directa (actividade exercida por serviços integrados na
pessoa colectiva do Estado) e administração indirecta (actividade exercida por serviços públicos
que dotados de personalidade jurídica agem por transferência de poderes do próprio Estado).

No âmbito da Administração desconcentrada que é a Administração periférica do Estado que é o


conjunto de órgãos (órgãos locais do Estado) e serviços, sem personalidade jurídica, que dispõem
de competência limitada a uma área territorial restrita e que funcionam sob a direcção dos
correspondentes órgãos centrais.

A distinção entre o Estado-Administração e a Administração Local Autárquica centra-se


sobretudo no facto da Administração local em sentido subjectivo ou orgânico ser o conjunto das
autarquias locais e a Administração local em sentido objectivo ou material ser a actividade
administrativa desenvolvida pelas autarquias locais.

No plano da actividade das autarquias encontramos distinções que são semelhantes ao conjunto
da actividade administrativa:

o Actividade interna, mista e externa;


o Actividade de Direito Público e de Direito privado;
o Actividade jurídica e actividade material, real ou técnica;
o Actividade unilateral e actividade convencional;
o Actividade de ordenação e intervenção, de planificação, de preservação, de prestação,
económica, de fomento, arbitral e de infra-estruturas.

As autarquias locais são pessoas colectivas públicas de população e território, correspondentes a


certas circunscrições administrativas do território nacional que devem nos termos constitucional
e legal, devem assegurar os interesses das comunidades, mediante órgãos próprios
representativos das respectivas populações.

As autarquias locais são pessoas colectivas diferentes do Estado, não são instrumentos da
Universidade Católica de Moçambique 87

administração estadual directa.

A ideia da autarquia local implica necessariamente a ideia de descentralização, auto-


administração e auto-governo.

Quanto ao regime jurídico das autarquias locais podemos sublinhar os seguintes aspectos
principais a que deve obedecer:

 Princípio da descentralização administrativa;


 Finanças e património próprios;
 Correcção das desigualdades;
 Existência de uma assembleia deliberativa e de um órgão executivo colegial;
 Poder regulamentar;
 Tutela administrativa;
 Dissolução dos órgãos autárquicos só pela existência de um acto (acção ou omissão)
grave;
 Quadro de pessoal próprio que se rege pelo regime da Função Pública.

O município é autarquia local correspondente à circunscrição concelhia. É a autarquia local


criada e constituída para resolver os interesses próprios da população da circunscrição concelhia,
através dos órgãos representativos eleitos pela população dessa circunscrição concelhia.

Os órgãos dos municípios tomam decisões, manifestando a vontade própria da pessoa colectiva
em causa. Mas apesar deste princípio e do facto de representarem as populações locais residentes
no território da autarquia, isto porque foram livremente pela sua população, caso de actuação
política que ocorrem, prejudicam os munícipes. Me refiro, por exemplo, atitudes como aquela
que foi tomada pela Assembleia Municipal da Beira, em 2012, ao recusar aprovar o projecto de
criação de Empresa Municipal de Transporte Público, tudo por razões políticas, mesmo vivendo
o severo problema de transporte de pessoas na cidade da Beira, … ferindo assim de forma grave
um dos princípios constitucionais que norteiam a actuação da Administração Pública, “o
princípio da prossecução do interesse público e protecção dos direitos e interesses dos
cidadãos”.
Universidade Católica de Moçambique 88

E só para recordar:

A Administração Pública ou Autárquica é diferente da Administração Privada, a saber:

Embora tenham de comum o serem ambas administração, a administração pública e a


administração privada distinguem-se pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visam
prosseguir, e pelos meios que utilizam.

Administração pública Administração privada

Versa necessidades colectivas Incide sobre as necessidades


assumidas como tarefa e individuais ou sobre necessidade
responsabilidade própria da que sendo do grupo, não atingem,
Objecto colectividade contudo, a generalidade de uma
colectividade

Fim Prossegue sempre o interesse Prossegue fins particulares ou


público individuais

Meios de autoridade: o comando


unilateral (norma – regulamento), Contrato (negociação)
Meios
decisão (acto administrativo)

Então os eleitos municipais, integrando maioria ou minorias nos órgãos deliberativos autárquicos
deviam saber isso.

Exercícios propostos

Leia com atenção o texto da unidade e resolve as seguintes questões.


 1. Distinga os modos de actuação específicas das autarquias locais;

 2. Encontre e mencione os aspectos comuns e incomuns na actuação das duas administrações.

Unidade 14

FINS E MEIOS DA ACÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO


AUTÁRQUICA

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:


Universidade Católica de Moçambique 89

 1. Explicar os fins da administração autárquica;


Objectivos
 2. Identificar os textos que encerram a legislação autárquica;

 2. Identificar e explicar os princípios constitucionais que


orientam a actuação da administração autárquica

Introdução
Deve-se entender a actividade administrativa autárquica como sendo aquela que é exercida pelos
órgãos da Administração Pública Autárquica, ao abrigo da função administrativa da Autarquia,
que tem como fim a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas e que,
genericamente, são a segurança, a cultura e o bem-estar.

A actividade administrativa se enquadra no âmbito da gestão pública e juridicamente ela é


prosseguida por diplomas legais e/ou regulamentos, actos administrativos e contratos
administrativos.

Segundo alguns autores, o acto tácito pode, igualmente, ser considerado, de alguma maneira, uma
forma de prossecução da actividade administrativa. A esta enumeração jurídica convêm adicionar
as operações materiais que reúnem todos aqueles actos não jurídicos e que são praticados por
estruturas administrativas, designadamente serviços e que servem para dar execução às decisões
administrativas.

O nosso estudo vai-se concentrar nos meios da acção administrativa - regulamentos, actos
administrativos e contratos administrativos. Entretanto, por uma questão técnico-metodológica,
o começaremos por estudar de forma genérica e particular o princípio da legalidade.

 O princípio da legalidade
Universidade Católica de Moçambique 90

« Tout arrive par hasard et par necessité»


Démocrite
« les lois ont besoin d’esprit… Quand il n’est pas nécessaire de faire une loi, il est
nécessaire de ne pas en faire»
Montesquieu

1. O enfoque genérico

O Direito e a legalidade se impõem à Administração Pública Autárquica e aos seus agentes como
se impõem aos particulares. A submissão da Administração Pública Autárquica e dos seus
agentes ao Direito domina toda a teoria dos actos administrativos, o que quer dizer que a
Administração Pública Autárquica e os seus agentes são submetidos às regras do Direito. A Lei,
que é a encarnação da vontade geral, se impõe às autoridades administrativas, como se impõe aos
indivíduos: « Nul n’est censé ignorer la loi».

A submissão das autoridades administrativas às regras do Direito é uma garantia dos cidadãos
contra as arbitrariedades, as incoerências ou a ineficácia da acção administrativa.

I. As Fontes da Legalidade
As fontes da legalidade dos actos administrativos são numerosas, diversificadas e devidamente
hierarquizadas.

Certas normas, as mais altas na hierarquia, se impõem a partir do exterior da Administração


Pública (1), outras são as regras do Direito Administrativo moçambicano (?), que emanam da
Administração, aceitando de ser por elas regulada (2). E, para além destas se devem acrescentar
as regras postas pelos tribunais, que contêm certos princípios fundamentais do Direito,
constituindo, desta forma, o florão da Jurisprudência Administrativa (3).

1. Regras escritas externas a Administração Pública

A. A Constituição e o seu Preâmbulo


Universidade Católica de Moçambique 91

a) A Constituição

Trata-se da norma jurídica suprema que encabece o Ordenamento Jurídico do País, ela se impõe
de maneira imediata às autoridades administrativas e ao poder deliberativo das autarquias, quer
dizer, que se as autoridades administrativas tomarem uma decisão contrária à Constituição o juiz
administrativo se pronunciará a sua anulação.

b) O Preâmbulo da Constituição
Curto mas muito substancial pelas suas referências aos momentos históricos e aos grandes textos
fundadores.

B. Normas do Direito Público Internacional

Acordos, Convenções e Tratados internacionais.

Exs:
 A Declaração Universal dos Direitos do Homem (N.U.-10.12.1948);
 A Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos (O. U. A. Julho/1981).

C. As leis da República em geral e em especial aquelas que encerram o Pacote


Autárquico

D. As regras editadas pela Administração Pública Autárquica (Posturas


Camarárias)

As regras escritas e editadas pela Administração Pública são, igualmente, variadas, mais
devidamente hierarquizadas, segundo a sua força jurídica e segundo a hierarquia da autoridade de
que emanam, podendo ser:

a) Decretos, Regulamentos, etc.


b) Decisões individuais;
c) Os contratos da Administração.
Sendo estas regras escritas e editadas pela própria Administração Pública que mais
Universidade Católica de Moçambique 92

frequentemente se manifestam, particularmente, os actos administrativos, os regulamentos


autárquicos e contratos administrativos com as autarquias, serão tratadas de forma detalhada
nas unidades mais adiante.

E. As regras de Direito criadas pelo Juiz ( decisões da Justiça)

a) A Jurisprudência
As decisões da justiça se impõem às autoridades administrativas, quer sejam do juiz
administrativo, quer sejam do juiz judicial.

F. Os princípios gerais do Direito.

Entretanto, observa-se sobre o seguinte: - que as autoridades administrativas para editar normas
usam como fundamento as suas competências, suas atribuições e o poder discricionário, sendo,
este poder limitado, com vista a salvaguardar os direitos de terceiros.

i- O poder discricionário:

Existe o poder discricionário quando as autoridades administrativas se dispõem de uma certa


liberdade de acção ou de decisão;

ii- Competência ligada:

Existe competência ligada quando a administração é, em parte obrigada a agir, mas doutra parte é
obrigada a agir num determinado sentido, sem possibilidade de apreciar ou de escolher entre
várias alternativas.

2. O enfoque particular
A este propósito não parece despiciendo transcrever o disposto no artigo 249 da Constituição da
República.

(Princípios fundamentais)
Universidade Católica de Moçambique 93

1. A Administração Pública serve o interesse público e na sua actuação respeita os


direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos.
2. Os órgãos da Administração Pública obedecem à Constituição e a lei e actuam
com respeito pelos princípios da igualdade, da imparcialidade e da justiça.

Ora, a estes princípios devem obediência e respeito directo e imediato as


diferentes estruturas administrativas e têm o seu desenvolvimento legislativo
nos Regulamentos e nas leis, decretos, resoluções e diplomas ministeriais,
que constituem fonte do Direito das Autarquia Locais moçambicanas, no
quadro do Direito Público moçambicano, a saber:

• Constituição da República (arts.271º e seguintes);

• A Lei nº 9/96, de 22 de Novembro;

• A Lei nº 2/97, de 18 de Fev.

• A Lei nº 7/97, de 31 de Maio;

• A Lei nº 8/97, de 31 de Maio (cidade capital do País);

• A Lei nº 9/97, de 31 de Maio;

• A Lei nº 11/97, de 31 de Maio;

• Lei nº 1/2008, de 16 de Janeiro, que reformula o Sistema tributário autárquico e o


harmoniza com a Lei de Base do Sistema Tributário, a Lei nº 15/2002, de 26 de Junho e
introduz alterações com vista à observância da Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro
(SISTAFE);

• Lei nº 14/2009, de 17 de Março (EGFAE).

- Decreto nº 65/2003, de 31 de Dezembro;

- Decreto nº 52/2006, de 26 de Dezembro;

- Decreto nº 33/2006, de 30 de Agosto;

- Decreto nº 35/2006, de 6 de Setembro (aprova o Regulamento de Criação e


Funcionamento da Polícia Municipal);
Universidade Católica de Moçambique 94

- Decreto nº 51/2004, de 1 de Dezembro (aprova Regulamento de Organização e


Funcionamento dos Serviços Técnicos e Administrativos Municipais);

- Decreto nº 52/2000, de 21 de Dezembro (aprova o Código Tributário Autárquico);

- Decreto nº 23/2007, de 9 de Agosto (aprova o Regulamento do Património do Estado);

- Decreto nº 54/2005, de 13 de Dezembro (aprova o Regulamento de Contratação de


Empreitada de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviço ao Estado);

- Decreto nº 30/2001, de 15 de Maio ( aprova Normas de Funcionamento dos Serviços da


Administração Pública);

- Decreto nº 62/2009, de 8 de Setembro (Regulamento do EGFAE);

- Decretos nºs 45 e 46/2003, de 17 de Dezembro (mobilidade dos funcionários entre a


Administração do Estado e Autarquias Locais e entre estas)

• Resolução nº 6/2004, de 10 de Dezembro, do Conselho Nacional da Função pública


(funções e ocupações específicas e respectivos qualificadores profissionais);

• Resolução nº 10/97, de 29 de Julho, do conselho Nacional da Função pública (Normas


Éticas e Deontológicas para o Funcionário Público);

1. Diploma Ministerial nº 80/2004, de 14 de Maio (MAE), aprova o Regulamento da


Articulação dos Órgãos das Autarquia Locais com as Autoridades Comunitárias;

2. Diploma Ministerial nº 104, de 14 de Novembro (MAE/MINT), aprova o Regulamento de


Uniforme da Polícia Municipal;

3. Diploma Ministerial nº 105, de 14 de Novembro (MAE/MINT), aprova o Regulamento de


Organização e Funcionamento do Curso de Formação e do Estágio dos Candidatos às
Carreiras da Polícia Municipal.

Atenção!

Revisões ou alterações no pacote autárquico:

• Lei nº 6/2007, de 9 de Fev., altera o regime jurídico da Tutela Administrativa


Universidade Católica de Moçambique 95

sobre as autarquias locais estabelecido na Lei nº 7/97, de 31 de Maio;

• Lei nº 15/2007, de 27 de Junho, altera os arts. 30, 36, 45, 56, 60, 62, 83, 92 e 94 da
Lei nº 2/97, de 18 de FEV;

• Lei nº 16/2007, de Junho, que introduz alterações nos artigos: 9, 10, 11 e 12 da Lei
nº 8/97, de 31 de Maio;

• Lei nº 18/2007, de 18 de Julho – que estabelece o quadro jurídico-legal para a


realização de eleições dos Órgãos das Autarquias Locais;

• Lei nº 21/2007, de 1 de Agosto, introduz alterações aos artigos 15, 16, 17, 18, e 19
da Lei nº 9/97, de 31 de Maio.

Actividade proposta
Leia o texto da unidade e responda as seguintes questões
 1. Explique os fins da administração autárquica;

 2. Identifique os textos que encerram a legislação autárquica;

 3. Identifique e explique os princípios constitucionais que orientam a actuação da


administração autárquica.

Unidade 15

ACTOS ADMINISTRATIVOS

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:


Universidade Católica de Moçambique 96

1. Conceituar o acto administrativo.


Objectivos 2. Identificar os elementos do acto administrativo, as
características dos actos administrativos, as definitividades
para a figura do acto administrativo, os requisitos de
eficácia do acto administrativo, as exigências para a sua
validade e os vícios dos actos administrativos;
3. Distinguir os diversos actos administrativos.
4. Explicar como os particulares titulares de direitos e
interesses lesados pelos actos administrativos podem
promover a respectiva impugnação.

Os Actos Administrativos

Introdução
O procedimento normal da acção administrativa é acto unilateral, decisão executória criadora de
direitos e obrigações em relação aos administrados, que se distingue de actos unilaterais não
executórias (actos de preparação de execução de decisões, medidas de ordem interna, circulares e
directivas).

As decisões executórias podem ser regulamentares ou individuais.

Quando regulamentares são inseridas em regulamentos ou diplomas legais.

i. Acto administrativo

Para efeito do presente curso, considera-se actos administrativos as decisões dos órgãos da
Administração Pública Autárquica que ao abrigo de normas do Direito Público visam produzir
efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Universidade Católica de Moçambique 97

O Decreto 30/2001, 15 Outubro, no seu artigo primeiro, dispõe que:

 Acto administrativo definitivo e executório é decisão com força obrigatória e dotada de


exequibilidade sobre um determinado assunto, tomada por um órgão de uma pessoa
colectiva de Direito Público.

A doutrina aponta os seguintes elementos do acto administrativo:

. Juridicidade;

.Unilateralidade;

.Organicamente administrativo;

.Materialmente administrativo;

.Visa a disciplina jurídica de uma situação individual num caso concreto.

As características dos actos administrativos

-a subordinação à lei;

-a presunção de legalidade;

-a imperatividade;

-a revogabilidade;

-a sanabilidade.

Ainda certos autores apontam três definitividades para a figura do acto administrativo

.Vertical;

.Horizontal;

.Material.

E quanto a sua executoriedade ele é de execução coerciva por causa do instituto do privilégio de
execução prévia.

São alguns requisitos de eficácia do acto administrativo:

-a publicação;

-a notificação aos interessados.


Universidade Católica de Moçambique 98

Eis algumas exigências para a sua validade:

.os sujeitos;

.a forma e as formalidades;

.o conteúdo/objecto;

.o fim.

Os actos administrativos devem ser fundamentados.

Os actos administrativos que não obedeçam as exigências acima indicadas são inválidos.

Em regra os vícios dos actos administrativos são seis:

.Usurpação de poderes;

.Incompetência absoluta;

.Incompetência relativa;

.Vício de forma;

.Violação da lei;

.Desvio de poder.

São várias as causas que podem ditar o fim de um acto administrativo: anulação por invalidade,
revogação, extinção, etc.

Os actos administrativos podem ser recorridos, impugnados ou reclamados.

A reclamação é feita perante o autor.

O recurso pode ser:

 De revisão;
 Hierárquico;
 Tutelar;
 Judicial ou contencioso.

Importa rebater os actos administrativos e os seus caso mais frequentes.


Universidade Católica de Moçambique 99

Já foi dito que acto administrativo é decisão de um órgão da Administração Pública, seja do
Estado, seja da Autarquia, que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos
jurídicos num caso concreto. Aliás, a alínea a) do artigo 1º do Decreto nº 30/2001, de 15 de
Outubro, sobre Normas de Funcionamento dos Serviços da Administração Pública, refere-se
ao acto administrativo definitivo e executório como sendo: “decisão com força obrigatória e
dotada da exequibilidade sobre um determinado assunto, tomada por um órgão de uma pessoa
colectiva de direito público”. Trata-se de um acto unilateral, praticado por um órgão ou
autoridade administrativa no âmbito do exercício do poder administrativo. Neste caso, nos
interessa especialmente os actos das autarquias locais, que são uma das formas jurídicas que pode
ter a sua actividade unilateral do direito público.

Podemos ainda explicitar algumas da características fundamentais do acto administrativo: a


subordinação à lei; a presunção de que é um acto conforme à lei; a imperatividade; a
possibilidade de serem revogados (com excepções que a lei enumera); a impugnabilidade do acto
administrativo com recurso aos tribunais ou à própria Administração.

Em traços gerais, os actos administrativos distinguem-se em:

 Actos primários, que versam pela primeira vez uma determinada situação (por exemplo,
um caso de município que se pronuncia pela primeira vez sobre um requerimento de um
munícipe através do qual solicita uma licença de construção de uma habitação);
 Actos secundários, que recaem sobre actos anteriormente praticados.

Trata-se em ambos os casos de actos que em execução directa ou indirecta de normas, se


destinam a produzir efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os
particulares.

Entre os actos primários podemos distinguir:

 Actos impositivos, que impõem uma certa conduta ou certos efeitos jurídicos da adopção
de uma conduta, e que se podem subdividir em:
- De comando, que impõem certa conduta, podendo ser: Ordens, que impõem uma
conduta positiva; Proibições, que impedem de adoptar certa conduta;
- Punitivos, que impõem sanções;
- Ablativos, que sacrificam um direito (expropriação, requisição,…);
Universidade Católica de Moçambique 100

- Juízos, por meio dos quais a Administração qualifica as pessoas, coisas, acções,
submetidas à apreciação segundo os critérios da justiça (graduações de penas ou
sanções disciplinares, notas de exames, valorações,…);
 Actos permissivos, que abrem caminho para alguém adopte uma determinada conduta ou
seja dispensado de um comportamento que de outra forma não seria permitido ou seria
devido. Há dois tipos:
- Os que conferem ou ampliam vantagens;
- Os que eliminam ou reduzem encargos.

Entre os que conferem ou ampliam vantagens distingue-se:

 Autorização – abre caminho a exercer um direito ou uma competência pré-existente;


 Licença – confere o direito de exercer uma actividade que é por lei relativamente vedada
e que continua a ser privada;
 Concessão – acto pelo qual um órgão da Administração Pública transfere para uma
entidade privada o exercício de uma actividade pública, no interesse geral, mas com fim
lucrativo e por conta e risco da entidade concessionária;
 Delegação – acto pelo qual um órgão normalmente competente permite de acordo com a
lei que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria;
 Admissão – acto pelo qual a Administração Pública investe um particular numa certa
categoria de que decorre serem-lhe conferidos direitos e deveres (exemplo: matrícula
num estabelecimento de ensino público);

Actos permissivos (que eliminam os encargos ou os reduzem):

 Dispensa – permite o não cumprimento de uma obrigação legal, podendo traduzir-se em


duas modalidades:
- Isenção – que é concedida para que o particular prossiga em condições mais
vantajosas um interesse público coincidente com o seu interesse particular (por ex.
isenções fiscais);
- Escusa – um titular de um órgão ou agente solicita a dispensa de uma certa função
por entender que não pode por algum motivo exercê-la com isenção e
imparcialidade ou que se poderão suscitar dúvidas acerca dela.
Universidade Católica de Moçambique 101

 Renúncia – acto pelo qual a Administração prescinde da titularidade de um direito


legalmente disponível (não confundir a mera promessa de não exercício de um direito).

Entre os actos primários temos ainda que distinguir os meros actos administrativos, que são
simples declarações de conhecimento ou de inteligência, sem que envolvam uma declaração de
vontade, como:

 Declaração de conhecimento (participações, certidões ou certificados, atestados,


informações prestadas ao público);
 Actos opinativos (emissão de opiniões por um órgão sobre questões técnicas ou jurídicas)
e que se podem dividir em:
- Informações burocráticas (prestadas a superior hierárquico);
- Recomendações (opinião sobre o sentido em que o órgão superior deve tomar
certa decisão);
- Parecer (opinião de peritos especializados ou de órgãos colegiais consultivos).

Quanto aos actos secundários, são actos que versam sobre um acto primário, e só indirectamente
sobre situação da vida que está subjacente a este.

Há que distinguir três categorias:

 Actos integrativos, que visam complementar actos anteriores;


 Actos saneadores, que visam resolver a existência de uma ilegalidade;
 Actos desintegrativos.

Quanto aos actos integrativos, podemos encontrar cinco modalidades:

 Homologação: acto que absorve conclusões de uma proposta ou parecer de outro órgão;
 Aprovação: acto que torna possível a execução de um acto definitivo de outro órgão,
exprimindo concordância com este;
 Visto: aprovação praticada por um órgão de controlo ou de fiscalização, baseada na mera
verificação de legalidade (exs: visto do Tribunal Administrativo);
 Confirmação: acto que reitera a mantém em vigor um acto anterior;
 Ratificação-confirmativa: acto do órgão normalmente competente em certa matéria que
exprime a sua concordância com um órgão excepcionalmente competente;
Universidade Católica de Moçambique 102

As principais distinções que podemos fazer são as seguintes:

 Actos declarativos, que se limitam a verificar a existência ou a reconhecer a existência


ou a validade de direitos ou situações jurídicas pré-existentes (certidões, atestados);
 Actos constitutivos, que criam, modificam ou extinguem direitos ou situações
jurídicas; sublinhe-se ainda a distinção entre actos constitutivos e não constitutivos de
direitos.

Quanto ao autor podemos ter:

 Decisões, que são actos que solucionam casos concretos, praticados por órgãos
unipessoais ou singulares;
 Deliberações, que provêm de um órgão colegial ( tal como assembleia municipal, por
exemplo);
 Actos simples, que provêm de um só órgão;
 Actos complexos, que provêm de vários órgãos;

Quanto ao destinatário, podemos distinguir:

 Actos singulares, que dizem respeito a uma só pessoa ou particular;


 Actos colectivos, que dizem respeito a um conjunto unificado de pessoas (por exemplo:
dissolução da assembleia municipal);
 Actos plurais, aplicáveis a várias pessoas diferentes não unificadas (exemplo: nomeação
de funcionários);
 Actos gerais, aplicáveis a um grupo de pessoas determinadas ou determináveis no local
(exemplo. Uma ordem de dispersar);

Quantos aos efeitos, podemos distinguir:

 Actos internos, cujos efeitos se repercutem na esfera jurídica da pessoa colectiva cujo
órgão pratica os actos;
 Actos externos, cujos efeitos se projectam na esfera jurídica de outros sujeitos de direito;
 Actos de execução instantânea, cujos efeitos se esgotam num acto ou facto isolado;
 Actos de execução continuada, cujos efeitos se repercutem ao longo do tempo;
 Actos positivos, que produzem alterações na ordem jurídica;
Universidade Católica de Moçambique 103

 Actos negativos, que recusam a produção de um efeito na ordem jurídica (por exemplo: o
indeferimento de um pedido).

Distingam-se ainda:

 Actos definitivos: que são praticados no exercício do poder administrativo, definindo a


situação de um particular perante a administração pública, da administração perante um
particular ou de uma pessoa colectiva pública perante outra pessoa pública, concluindo o
procedimento administrativo (é o caso de actos punitivos, expropriativos, autorizações,
licenças, …);
 Actos não definitivos: são os que não definem situações jurídicas ou são praticados no
âmbito da gestão privada da Administração Pública;
 Actos executórios: são actos que obrigam por si e são exequíveis coercivamente sem
sentença judicial;
 Actos não executórios: são os que podem ser executados, ou porque ainda não
podem(caso dos actos que só são aplicáveis verificada uma determinada condição, ou
decorrido um determinado prazo, ou cuja executoriedade depende de confirmação,
aprovação, visto, ou actos que ainda não revestem a forma legal); ou porque já não são
(casos em que a aplicação foi suspensa por decisão administrativa e judicial; ou em foi
interposto recurso para um superior hierárquico com efeito suspensivo).

Refira-se ainda a especial importância do acto tácito, que se traduz em a lei atribuir um efeito
jurídico de deferimento ou indeferimento do pedido do particular ao silêncio da administração
nos casos (que são regra geral, previstos, embora com muitas excepções) em que esta tem o dever
de pronunciar. Decorrido este prazo, considera-se o pedido deferido ou indeferido (permitindo ao
particular recorrer aos tribunais).

Actividades propostas

Ler atentamente o texto da unidade e procure responder as seguintes questões:

5. Conceituar o acto administrativo.


6. Refira-se aos elementos do acto administrativo, das características dos actos
administrativos, das definitividades para a figura do acto administrativo, dos requisitos de
eficácia do acto administrativo, das exigências para a sua validade e aos vícios dos actos
Universidade Católica de Moçambique 104

administrativos são;
7. Distinguir os diversos actos administrativos.
8. Diga como os particulares titulares de direitos e interesses lesados pelos actos
administrativos podem promover a respectiva impugnação.

Unidade 16

OS REGULAMENTO AUTÁRQUICOS

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:


Universidade Católica de Moçambique 105

1. Conceituar o regulamento autárquico;


2. Explicar a tripla natureza dos regulamentos autárquicos;
3. Distinguir os tipos de regulamentos autárquicos;
Objectivos 4. Explicar a importância do poder regulamentar das
autarquias locais;
5. Identificar e enumerar regras e limites que o poder
regulamentar das autarquias locais, bem como de outras
entidades públicas, deve respeitar.

ii. O Regulamento

A Administração Pública Autárquica dispõe de competência regulamentar que se traduz na


possibilidade de emanar actos normativos. A competência regulamentar é competência
normativizadora.

O Regulamento como manifestação unilateral da vontade da Administração Pública comporta


uma tripla natureza:

a) é normativo porque é um conjunto de normas gerais e abstractas;

b) é organicamente administrativo porque resultam exclusivamente dos órgãos que


integram a Administração Pública;

c) é materialmente administrativo pois é emanado ao abrigo da função administrativa


do Estado sendo elaborado no exercício de poderes da autoridade de gestão pública.

Os regulamentos podem ser:

 Externos, se os seus destinatários estão fora da Administração Pública;


 Internos, se os seus destinatários estão dentro da Administração Pública.

Eles podem tomar a forma de regulamento, decreto, resoluções, diplomas ministeriais individuais
ou conjuntos.

O regulamento autárquico é uma das formas de manifestação do poder administrativo das


autarquias. Expressa um poder de decisão unilateral, em geral ao abrigo de uma lei de
Universidade Católica de Moçambique 106

habilitação, mas que se traduz na elaboração de normas gerais e abstractas e não na elaboração de
um comando unilateral para resolver uma questão concreta da vida.

Havendo a possibilidade de as atribuições das autarquias dizerem respeito em termos genéricos


aos «interesses próprios das populações respectivas», existe também a possibilidade de
regulamentos autónomos ou independentes, sem uma lei de habilitação específica, desde que
estejamos perante matéria compreendida nas atribuições das autarquias.

O poder regulamentar é considerado como parte importante do estatuto de autonomia da


autarquia local que é reconhecido expressamente na Constituição da República. Com efeito, o
artigo 278º dispõe que «as autarquias locais dispõem de um poder regulamentar próprio, no
limite da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autoridades com poder tutelar».
Neste caso, trata-se dos órgãos de tutela administrativa.

António Cândido de Oliveira (Direito das Autarquias Locais, cit., p. 291) tem razão quando
afirma que a importância deste poder imagina-se melhor imaginando a sua ausência. Com efeito,
os regulamentos constituem um meio de acção e um modo importante das autarquias locais, por
sem instrumentos usados para ordenar a vida dos cidadãos, das empresas, de entidades da mais
diversificada natureza. Exactamente porque muitos serviços prestados, das autorizações,
licenças, etc., concedidas, das obras efectuadas e muitas outras actividades realizadas, assentam
em regulamentos.

Entretanto, devo relembrar que num Estado de Direito, como o que almejam os moçambicanos,
em termos práticos e efectivos, o poder regulamentar das autarquias locais, bem como de outras
entidades públicas, tem regras e limites que não podem deixar de ser respeitados, nomeadamente:

o Os princípios gerais de Direito;


o A Constituição da República moçambicana;
o A lei;
o A reserva da lei;
o Os regulamentos emanados dos órgãos de tutela;
o A proibição da retroactividade (excepto se a lei a admitir);
o As regras de competência;
o A forma;
Universidade Católica de Moçambique 107

o As formalidades;
o Etc.

Exercício proposto

No final do estudo do texto da unidade, deve resolver as seguintes questões:

1. Conceituar o regulamento autárquico;


2. Explicar a tripla natureza dos regulamentos autárquicos;
3. Distinguir os tipos de regulamentos autárquicos;
4. Explicar a importância do poder regulamentar das autarquias locais;
5. Identificar e enumerar regras e limites que o poder regulamentar das autarquias locais,
bem como de outras entidades públicas, deve respeitar.

Unidade 17

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS COM AS


AUTARQUIAS
Universidade Católica de Moçambique 108

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

1. Definir contrato administrativo;


2. Definir contrato administrativo com as autarquias locais;
Objectivos 3. Identificar os contratos administrativos;
4. Explicar as diversas formas de escolha do co-contratante;
5. Apontar os poderes ou as cláusulas exorbitantes de que
Administração Pública se dispõe no âmbito da execução de
contratos administrativos;
6. Distinguir algumas espécies de contratos administrativos
celebrados com as autarquias locais.

iii. O contrato da administração

Introdução

Como um instrumento ou meio de acção da autarquia local o contrato da administração


autárquica poder ser definida como sendo « um acordo de vontades pelo qual é constituída,
modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa».

Neste caso a actuação do Administração Pública assenta na bilateralidade e a participação dos


particulares é mais elevada e intensa.

Um contrato é administrativo quando a sua matéria é do Direito Público e seja celebrado ao


abrigo da gestão pública.

Pode-se citar alguns desses contratos:

 Empreitadas de obras públicas;


 Concessão de obras públicas;
 Concessão de exploração do domínio público;
 Concessão de exploração do domínio privado;
 Concessão de exploração de jogos;
 Fornecimentos de bens e de serviços.
Universidade Católica de Moçambique 109

As formas de escolha do co-contratante é feita através de:

 Concurso público;
 Concurso limitado;
 Negociação;
 Ajuste directo.

No âmbito da execução de contratos administrativos a Administração Pública dispõe de alguns


poderes, as cláusulas exorbitantes, nomeadamente:

 Poder de modificação unilateral;


 Poder de direcção;
 Poder de rescisão;
 Poder de fiscalização e controlo;
 Poder sancionatório.

Contratos administrativos com as autarquias locais

O contrato administrativo envolve um acordo de vontade entre duas ou mais pessoas, como
qualquer outro contrato, só que uma delas é uma entidade que integra a Administração Pública e
que em vez de uma manifestação unilateral de autoridade, como acontece com o acto
administrativo, estabelece esse acordo de vontades. Mas em vez de se apresentar destituída de
poderes de autoridade, como acontece com os contratos de direito privado, aparece provida de
poderes especiais. Diz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída,
modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa.

Podemos distinguir como algumas espécies de contratos administrativos as seguintes principais:

 Concessão de obras públicas: é um contrato pelo qual um particular se encarrega de


executar e explorar uma obra uma obra mediante retribuição a obter directamente dos
utentes através do pagamento de taxas de utilização; trata-se de um contrato com
aplicação restrita ao nível das autarquias locais;
 Concessão de serviços públicos: é o contrato pelo qual um particular se encarrega de
montar e explorar um serviço público, sendo retribuído através de taxas de utilização a
Universidade Católica de Moçambique 110

cobrar directamente ao público; trata-se de uma contrato que, tal como o anterior, tem
uma aplicação restrita ao nível das autarquias locais;
 Concessão da exploração de domínio público: é o contrato pelo qual a Administração
faculta a um sujeito privado a utilização económica exclusiva de uma parcela do domínio
público, para fins de utilidade pública; este contrato tem maior aplicação, especialmente
nos tempos actuais, ao nível de muitas autarquias no mundo, com destaque para
tratamento e distribuição de água, recolha, instalações turísticas em áreas de domínio
público, etc.
 Fornecimento contínuo: contrato pelo qual o particular se encarrega durante um certo
período de entregar regularmente à autarquia local certos bens necessários ao
funcionamento regular de um serviço público;
 Prestação serviços: contrato pelo qual um particular ingressa nos quadros permanentes da
Administração e presta a sua actividade profissional de acordo com o estatuto definido;
 Contrato de provimento: contrato pelo qual um particular acorda com a Administração
dar-lhe a sua colaboração profissional com o estatuto da função pública;
 Contrato de transporte: contrato pelo qual um particular se encarrega de garantir a
deslocação de pessoas/ou coisa de interesse público; é igualmente uma área de aplicação
limitada nos municípios, a quem raramente cabe o exercício de atribuições nesta área.

O contrato pode resultar de ajuste directo entre as partes, de um concurso limitado, em que há um
número restrito de concorrentes, ou de um concurso público. A escolha da modalidade do
contrato pode não depender exclusivamente do órgão competente, mas sim do valor em causa,
estipulado pela lei.

Assinale-se que a escolha do particular (concorrente) com que a Administração Local vai
contratar é um acto administrativo (por exemplo, a adjudicação), que se distingue do acto de
celebração do contrato. Sublinhe-se também que a Administração Autárquica dispõe de poderes
de autoridade (les prérogatives exorbintantes de l’administration) no contrato que não são
comuns em contratos de direito privado: é o caso de poderes de fiscalização, de modificação
unilateral em certos termos, de aplicar sanções como multas ou sequestro (neste caso verifica-se
o incumprimento do contrato e a Administração Autárquica executa-o, ficando o particular
responsável pelas despesas) e direito de rescindir o contrato.
Universidade Católica de Moçambique 111

O regime jurídico geral aplicável aos contrato administrativo é previsto no Decreto nº 54/2005,
de 13 de Dezembro (aprova o Regulamento de Contratação de Empreitada de Obras Públicas,
Fornecimento de Bens e Prestação de Serviço ao Estado).

Recomendação:

Para o desenvolvimentos desta matéria, específica do Direito Administrativo, pode ver-se:

 Jacqueline Morand-Deviller, Cours de Droit Administratif, septème édition,


Montchrestien, E.J.A., 31, rue Falguière, 75741 Paris Cedex 15, 2001, pp. 375 e segs.;
 Luís Consuella Montaner, Manual de Direcho Administrativo, 6ª ed., Civitas, 1995, pp.
375 e segs.

Trabalho proposto

Com base no texto da unidade, que estudou, responda as seguintes questões:

1. Que é o contrato administrativo?


2. Defina contrato administrativo com as autarquias locais;
3. Identifique os contratos administrativos;
4. Apresente as diversas formas de escolha do co-contratante;
5. No âmbito da execução de contratos administrativos a Administração Pública dispõe de
alguns poderes, as cláusulas exorbitantes. Quais são esse poderes?
6. Refira-se à algumas espécies de contratos administrativos celebrados com as autarquias
locais.

Unidade 18

O RECURSO DE MÉTODOS DE ACTUAÇÃO


CARACTERÍSTICOS DO DIREITO PRIVADO
Universidade Católica de Moçambique 112

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

1. Explicar a razão que pode levar as autarquias locais a ter


optar pelo recurso frequente a métodos característicos do
Objectivos Direito Privado na gestão municipal;
2. Identificar como a autarquia se apresenta perante os
particulares, isto é, qual tem sido a postura da autarquia, do
ponto de vista formal nestas situações;
3. Identificar as mais frequentes de situações em que as
autarquias actuam por meio do Direito Privado.

Introdução
A actividade administrativa se enquadra no âmbito da gestão pública e juridicamente ela é
prosseguida por diplomas legais e/ou regulamentos, actos administrativos e contratos
administrativos.

Normalmente, as actividades que o Estado e outras entidades de Direito Público, incluindo as


autarquias locais, desenvolve, no quadro da sua função administrativa, são reguladas pelo
Direito Administrativo.

Recorde-se !

Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que tem por objecto o estudo das normas
jurídicas relativas ao exercício da função administrativa do Estado. Ou seja, é o conjunto de
regras que se impõem às pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito
privado que exercem actividades por conta do Estado, isto é, no quadro da função
administrativa do Estado, estas últimas como delegadas do Estado, realizando os fins
desejados pela ordem jurídica e, idealmente, o bem comum.

Ou ainda, como pontua José dos Santos Carvalho Filho em “ Manual de Direito
Universidade Católica de Moçambique 113

Administrativo” ( Editora Lumen Juris – 4ª Ed.): “Direito Administrativo [...] é conjunto de


normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas
entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as colectividades a quem devem servir”

É um ramo do Direito Público. Assim, sempre existirá um órgão estatal ou uma pessoa privada
em exercício de uma função delegada pelo Estado nas relações jurídicas regulamentadas por
normas do direito administrativo. Além disso, não se confunde com a actividade estatal de
julgar, inerente ao Poder Judiciário, nem com outras actividades indelegáveis, como a de
inovar ou renovar a ordem jurídica ( Função Legislativa ). Logo, salvo excepções previstas em
lei, um acto administrativo não define de forma absoluta a situação jurídica de um indivíduo (
ne forme pas la chose jugée ), nem cria, de modo primário, direitos e obrigações novos para o
cidadão.

Apesar dessa realidade inegável, a Administração Pública tanto estadual, como autárquica, têm
recorrido a métodos de actuação característicos do Direito Privado.

As autarquias locais têm procedido a um recurso frequente a métodos característicos do Direito


Privado. Este facto normalmente é defendido por representar uma maior maleabilidade de gestão.
Nestas situações, a autarquia aparece desprovida de poder de autoridade e surge a contratar em pé
de igualdade, pelo menos do ponto de vista formal, com particulares, designadamente com
empresas, sem ter que obedecer a normas de Direito Público nem gozar dos poderes de
autoridade que estas estipulam.

Repare-se que aqui não estamos a debater ou para debater a questão de saber se determinadas
matérias devem ser asseguradas por serviços públicos ou se seriam melhor asseguradas (ou não)
através da competição entre o sector público e o sector privado(ou outro) ou apenas pelo capital
privado. Como se sabe, depois de um período em que se afirmava o triunfo do Estado-
providência ou o Estado social, designadamente após as teses ou terapias económicas de Keynes,
este voltou a ser uma questão central na nossa época.

O problema aqui é de outra natureza: trata-se de manter a responsabilidade de garantir


determinadas prestações à comunidade como pública, mas as entidades públicas que a detêm
Universidade Católica de Moçambique 114

recorrem a meios de gestão próprios de entidades privadas e não a meios característicos do


Direito Público.

Uma situação possível neste contexto é a criação de empresas privadas de capitais municipais,
quer o capital seja integralmente de um ou de vários municípios, quer se verifique a associação
com capitais privados.

Outra possibilidade é a aquisição de bens ou serviços no mercado, ser através de contratos


administrativos de fornecimento contínuo, o que é possível em situações de grande urgência, ou
quando não seja atingido um determinado montante.

Outro exemplo possível é actuação da Administração não através de pessoas colectivas privadas
por ela criadas e orientadas (como as empresas de capitais total ou parcialmente municipais), mas
através de «pessoas privadas verdadeiras que funcionam com a ajuda da administração».

Exercícios ou actividade proposta

Tente responder às seguintes questões, como base no texto da unidade(18):

4. Diga qual é a razão que pode levar as autarquias locais a ter optar pelo recurso frequente a
métodos característicos do Direito Privado na gestão municipal?
5. Nestas situações como a autarquia se apresenta perante os particulares, isto é, qual tem
sido a postura da autarquia, do ponto de vista formal?
6. Dê exemplos que julgue mais frequentes de situações em que as autarquias actuam por
meio do direito privado.

Unidade 19

NORMAS DE GESTÃO E AUTARQUIAS LOCAIS


Universidade Católica de Moçambique 115

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

 1. Identificar as normas de gestão autárquica, bem como a sua


importância para os administrados;
Objectivos
 2. Conhecer e debater novas propostas de instrumentos técnicos
que podem ser bastante úteis para a melhoria da gestão
autárquica.

A gestão das autarquias locais cabe aos respectivos órgãos e as opções tomadas são
prioritariamente apreciadas através do voto das populações.

Independentemente desse facto, tem-se verificado uma tendência, que importa ter em conta, para
o estabelecimento de normas jurídicas sobre a gestão, aplicáveis à administração local autónoma,
mesmo quando são elaboradas para o conjunto da Administração Pública. Podemos destacar
neste plano o Decreto nº 30/2001, de 15 de Outubro.

Neste plano foi objecto de particular atenção o estabelecimento de normas que declaram visar a
resposta « pronta, correcta e com qualidade, que efective direitos e viabilize iniciativas» e, nesse
contexto, o combate à burocracia, compreendida a expressão no seu sentido pejorativo, bem
como processos anacrónicos de trabalho. Destaca-se, neste sentido, por exemplo um conjunto de
normas sobre acolhimento e atendimento ao público: obrigação de praticar um horário único
(contínuo) que abranja sempre a hora do almoço, sistema de informação sobre acolhimento,
recepção e atendimento. Neste sentido, a interpretação correcta do decreto que nas instituições do
sector público deve haver obrigatoriamente: uma linha da frente, constituída, no mínimo, por um
funcionário/recepcionista/atendente (colocado na entrada, recepção e/ou no balcão de
atendimento), conhecedor da estrutura e do negócio da instituição e com qualificações à altura da
sua função (funcionário que conhece a missão, objecto de trabalho, objectivos, princípios,
valores, políticas e visão da organização), para o acolhimento, atendimento, informação e
Universidade Católica de Moçambique 116

encaminhamento dos administrados/clientes, em suma, para a gestão do atendimento; obrigação


de afixar informação sobre os locais onde são tratados todos os assuntos e, numa fase mais
avançada a afixação da informação podia ser substituída ou complementada por carta de
Serviços ao Cidadão que é um documento elaborado por uma instituição ou organização
pública, visando informar aos cidadãos como ter acesso e obter um ou mais serviços
prestados por ela como um todo ou por uma das suas unidades, cuja finalidade seria:

 Divulgar os serviços prestados pelas instituições públicas e os compromissos de


qualidade assumidos para com cidadão;
 Fortalecer a confiança e a credibilidade da Sociedade na Administração Pública
quando essa percebe uma melhoria contínua na sua eficiência e eficácia;
 Garantir o direito do cidadão para receber serviços em conformidade com as suas
necessidades;

Também devia haver uma tabela dos preços, taxas, emolumentos dos bens fornecidos; obrigação
de afixar o organograma do serviço, onde figurassem os nomes dos dirigentes/chefias e/ou
gestores de linha; brochuras, desdobráveis, guias ou outros meios de divulgação de actividades e
respectivas formalidades, etc. Refira-se ainda a experiência dos programas de impacto
imediato e outras normas que visam trabalhar com eficiência, eficácia e efectividade os
processos de prestação de serviços ao cidadão, de gestão ao atendimento e de avaliação do grau
de satisfação dos utentes, nomeadamente: a carta de serviços ao cidadão, já referida, a
desburocratização, o Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação – IPPS, linhas de atendimento
telefónico, caixas e livros de reclamação e sugestões, sobre a simplificação de procedimentos
(que abrangem as autarquias locais) e de reforço de mecanismos de audição e participação.

Embora não faça menção de forma explícita, os espírito do Decreto nº 30/2001, de 15 de


Outubro, é de definir a qualidade de atendimento como uma filosofia de gestão que permite
alcançar uma maior eficiência, eficácia e efectividade dos serviços, através da desburocratização
e simplificação de procedimentos e a satisfação crescente das necessidades explícitas e implícitas
dos cidadãos.

A desburocratização e simplificação de procedimentos, bem como o uso da carta de serviços ao


cidadão e do o Instrumento Padrão de Pesquisa de Satisfação – IPPS, das linhas de atendimento
telefónico, das caixas e livros de reclamação e sugestões para além de visarem a melhoria
Universidade Católica de Moçambique 117

contínua na prestação de serviços públicos, também têm como objectivo de motivar os órgãos e
serviços da Administração Pública a institucionalizar as boas práticas e práticas inovadoras de
gestão e funcionamento e a desenvolver projectos com incidência na melhoria contínua da
qualidade dos serviços públicos.

Entretanto, para além de aplicação deficiente destas normas e instrumentos de gestão


administrativa, me parece ter faltado instituição de mecanismos de controlo de qualidade, como
acontece nos municípios portugueses, uma espécie de Conselhos para a Qualidade nos Serviços
Públicos, como órgãos consultivos, em que participam várias entidades públicas e privadas e
cidadãos singulares, incluindo representante da Associação Nacional dos Municípios de
Moçambique. E, ainda a figura de Auditor da Qualidade em Serviços Públicos, que dispõem de
uma formação e de uma experiência específica e adequada e a que caberia um papel central nas
auditorias de acompanhamento periódicas a serviços e organismos para efeitos de avaliação do
sistema de garantia da qualidade.

Em conclusão gostaria de observar que não se deve confundir a gestão de uma casa ou de nossa
vida pessoal, que tem sua arte própria, porém empírica, com a gestão de uma instituição ou
organização. A gestão de instituições e/ou organizações requer conhecimento e aplicação de
diversos modelos e técnicas administrativas, ao passo que a gestão pessoal pode ser feita por
pessoas sem qualificações adicionais.

Recorde-se:

A administração, também chamada gestão ou gerenciamento(em brasileiro), é uma ciência


humana fundamentada em um conjunto de normas e funções elaboradas para disciplinar
elementos de produção. A administração estuda os empreendimentos humanos com o
objectivo de alcançar um resultado eficaz e retorno (com ou sem fins lucrativos) de forma
Universidade Católica de Moçambique 118

sustentável e com responsabilidade social.

A ciência administrativa supõe a existência de uma instituição a ser administrada ou gerida, ou


seja, uma Entidade Social de pessoas e recursos que se relacionem num determinado ambiente,
físico ou não, orientadas para um objectivo comum, estabelecido pela a empresa. Empresa,
aqui significa o empreendimento, os esforços humanos organizados, feitos em comum, com
um fim específico, um objectivo. As instituições (empresas) podem ser públicas, sociedades de
economia mista ou privadas, com ou sem fins lucrativos.

Administrar ou gerir envolve a elaboração de planos, pareceres, relatórios, projectos,


arbitragens e laudos, em que é exigida a aplicação de conhecimentos inerentes às técnicas de
Administração.

Administração ou gestão moderna de uma organização, centrada na estratégia e focada nas


necessidades do cliente.

Para se conseguir esse feito, além dos princípios específicos da ciência Administrativa, a
técnica de administrar utiliza-se de diversos outros ramos do pensamento humano, tais como:
Direito, Contabilidade, Economia, Matemática e Estatística, a Psicologia, a Sociologia, a
Informática, dentre outros diversos.

Como ciência é um ramo das ciências humanas, ditas sociais aplicadas, a administração trata
dos agrupamentos humanos, mas com uma peculiaridade que é o olhar holístico, buscando a
perfeita sinergia entre pessoas, estrutura e recursos. Diferencia-se das ciências puras por
possuir um carácter prático de aplicação nas organizações.

Instituições de Direito Público, como as autarquias locais, ou Instituições de Direito Privado


criadas com fins lucrativos ou para finalidades sociais, dependem da ciência da administração
para funcionarem.

Segundo Jucélio Paiva (2011, pág. 12), "Administrar é o processo de dirigir acções que
utilizam recursos para atingir objectivos. Embora seja importante em qualquer escala de
aplicação de recursos, a principal razão para o estudo da administração é seu impacto sobre o
Universidade Católica de Moçambique 119

desempenho das organizações. É a forma como são administradas que torna as organizações
mais ou menos capazes de utilizar correctamente seus recursos para atingir os objectivos
correctos".

A administração é uma ciência social aplicada, fundamentada em um conjunto de normas e


funções elaboradas para disciplinar elementos de produção. A administração estuda os
empreendimentos humanos com o objectivo de alcançar um resultado eficaz e retorno
financeiro de forma sustentável e com responsabilidade social, ou seja, é impossível falar em
Administração sem falar em objectivos. Em síntese, o administrador é a ponte entre os meios
(recursos financeiros, tecnológicos e humanos) e os fins (objectivos). Como elo entre os
recursos e os objectivos de uma organização, cabe ao administrador combinar os recursos na
proporção adequada e para isso é necessário tomar decisões constantemente num contexto de
restrições, pois, nenhuma organização por melhor que seja dispõe de todos os recursos e
também a capacidade de processamento de informações do ser humano é limitado. Administrar
envolve a elaboração de planos, pareceres, relatórios, projectos, arbitragens e laudos, em que é
exigida a aplicação de conhecimentos inerentes às técnicas de Administração. A
Administração se divide, modernamente, em cinco áreas: finanças, administrativo, marketing,
vendas ou produção e recursos humanos Alguns doutrinadores modernos inserem nessa
divisão a TI (Tecnologia da Informação) e a P&D, ou seja, a Pesquisa, Desenvolvimento e
Inovação. Pelo fato de a Administração ter diversas ciências como base, o administrador
disputa seu espaço com profissional de diferente áreas. Em finanças, disputa espaço com
economistas e contadores. Em marketing, disputa espaço com publicitários. Em produção,
disputa espaço com engenheiros. Em recursos humanos, disputa espaço com psicólogos.

A profissão de administrador é historicamente recente e foi regulamentada no Brasil em 9 de


Setembro de 1965, data em que se comemora o Dia do Administrador. A semana do
Administrador instituída pelo Administrador Gaston Schwabacher, comemorada do dia 2 a 9
de Setembro, onde são homenageando feitos administrativos com ética. Dando ênfase a um
dos princípios filosófico da Administração que é: "A Verdadeira Administração não visa lucro,
visa bem estar social e o lucro é mera consequência ".
Universidade Católica de Moçambique 120

Os primeiros administradores profissionais (administrador contratado, que não é o dono do


negócio) foram os que geriram as companhias de navegação inglesas a partir do século XVII.

Segundo Jonh W. Riegel, "o êxito do desenvolvimento de executivos em uma empresa é


resultado, em grande parte, da actuação e da capacidade dos seus gerentes no seu papel de
educadores. Cada superior assume este papel quando ele procura orientar e facilitar os
esforços dos seus subordinados para se desenvolverem".

Trabalho proposto

Depois de um estudo atento do texto da unidade, procure resolver as seguintes questões:


1. Refira-se à importância das normas de gestão administrativa das autarquias locais para os
administrados;
2. No texto são proposto alguns instrumentos técnicos e inovadores para a gestão autárquica.
Em grupos ou individualmente, façam o seu debate procurando encontrar neles algum
valor ou enquadramento para a gestão autárquica, em particular, para a gestão urbanística,
por ser área que mais casos de conflitos oferece. Apresentem um resumo.

Unidade 20
Universidade Católica de Moçambique 121

MUNICÍPIOS: INSTRUMENTOS DE GESTÃO

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

 1. Identificar os instrumentos de gestão autárquica,


Objectivos
 2. Debater a sua importância.

Os municípios, enquanto pessoas jurídicas, não têm apenas órgãos com competência para decidir
ou deliberar; têm também serviços, tal como acontece com a generalidade das outras entidades
públicas, a começar pelo próprio Estado. Os serviços realizam as suas actividades com base no
contributo de pessoas e utilizando meios financeiros e materiais.

A. Serviços municipais e serviços municipalizados

Os serviços municipais não dispõem de autonomia. São directamente dirigidos pelos órgãos
executivos dos município, isto é, pelo Presidente do Conselho Municipal, ou pelo Conselho
Municipal, ou pelo vereadores com pelouro, na medida em que exista delegação de poderes para
tal.

No nosso caso, se refere aos serviços técnicos e administrativos dos municípios, cujo
regulamento que define o seu regime geral é aprovado pelo Decreto nº 51/2004, de 1 de
Dezembro, o seu funcionamento obedece as normas inscritas no Decreto nº 30/2001, de 15 de
Outubro e as suas chefias e ocupações específicas são criadas pela Resolução nº 6/2004, de 10 de
Dezembro, do Conselho Nacional da Função Pública. Em geral, cada município tem o seu quadro
de pessoal próprio, que corresponde às necessidades permanentes do município.
Universidade Católica de Moçambique 122

Porque existe uma equiparação entre os funcionários e agentes da Administração Pública Central
e da Administração Municipal e das Autarquias Locais, à gestão destes últimos também obedece
as normas do Estatuto Geral dos Funcionários e Agentes do Estado.

Os serviços municipalizados, pelo contrário, são serviços que se situam dentro de estrutura do
conselho municipal mas que dispõem de autonomia administrativa e financeira e de um conselho
de administração privativo. São como empresas municipais que não dispõem de personalidade
jurídica. A sua existência está prevista, muitas vezes, para áreas como captação, tratamento e
distribuição de água, recolha e tratamento de esgotos e de resíduos sólidos, podendo também
verificar-se para a construção e funcionamento de mercados, balneários…

B. Empresas municipais

Para além de poderem desempenhar as suas atribuições através de serviços públicos ou serviços
municipalizados, os municípios também podem criar empresas municipais. Estas podem ter o
estatuto de empresas públicas, ou estatuto de empresas privadas de capitais privados, podendo
neste caso o capital ser integral ou parcialmente público. Neste caso, têm a designação corrente
de «empresas mistas».

Esta questão levanta o problema de delimitação rigorosa do conceito de empresa pública. Neste
caso, não pode deixar de se definir o conceito com que se pretende trabalhar em função do tema
em abordagem. Recorrendo a definição da União Europeia « empresa pública é definida , em
termos especialmente latos, como toda aquela em que os poderes públicos podem exercer directa
ou indirectamente, uma influência dominante como base na propriedade, na participação
financeira ou nas regras que a regem». Mas duvido se este é o conceito em vigor no campo do
nosso direito interno ou da SADC.

Em todos os casos, e ao contrário do que acontece com os serviços municipalizados, as empresas


gozam de personalidade jurídica.

Dispõem também de todos os direitos e obrigações necessárias à prossecução do seu objecto, tal
como definidos nos respectivos estatutos.

No caso de empresas públicas são órgãos sociais obrigatórios o conselho de administração e o


Universidade Católica de Moçambique 123

fiscal único. No entanto, nas empresas que explorem serviços públicos existirá um conselho geral
com funções meramente consultivas e cuja constituição será facultativa nos restantes casos.

O conselho de administração é órgão de gestão da empresa, composto por três membros, um dos
quais é presidente, e que é nomeado pelo Conselho Municipal, ou, se fosse o caso de Portugal,
pelo conselho de administração da associação de municípios consoante se trate de empresas
municipais ou intermunicipais.

Ao conselho fiscal único cabe a competência de fiscalizar as empresas, devendo ser um revisor
ou uma sociedade de revisores oficiais de contas.

Por último, o conselho geral é constituído por representantes do município ou da associação de


municípios, de entidades ou organizações directamente relacionadas com a actividade
desenvolvida pela empresa e por representantes dos utentes. Os estatutos das empresas devem
concretizar esta representação. Cabe-lhe pronunciar-se os instrumentos de gestão previsional e
sobre quaisquer assuntos de interesse para a empresa.

Os conselhos municipais e os conselhos de administração ou direcção das associações de


municípios exercem, consoante as empresas, um poder de superintendência, que inclui
designadamente a competência para emitir directivas e instruções genéricas no âmbito dos
objectivos a prosseguir, aprovar os documentos de gestão previsional, o relatório do conselho de
administração, as contas de exercício, a proposta de aplicação dos resultados, o parecer do fiscal
único, os preços e tarifas (sob proposta do conselho de administração). Compete-lhes ainda, neste
plano, autorizar a aquisição de participações no capital de sociedades e autorizar a celebração de
empréstimos de médio e longo prazos, entre outras competências.

Já no caso das empresas de capitais públicos, os órgãos são assembleia geral, o conselho de
administração e o fiscal único. Trata-se de uma estrutura próxima das empresas privadas.

A assembleia geral formada por representantes dos detentores do capital social da empresa, sendo
o município ou associação de municípios representados consoante os casos pelo presidente
conselho municipal, pelo presidente do conselho de administração, ou por outro elemento do
órgão que este designar para o efeito. Cada representante do capital social tem direito a um
número de votos correspondentes à proporção da respectiva participação no capital. Compete à
assembleia geral nomear e exonerar o presidente e os demais membros do conselho de
Universidade Católica de Moçambique 124

administração, apreciar e votar os instrumentos de gestão previsional do ano seguinte, apreciar e


votar o relatório do conselho de administração, as contas de exercício e a proposta de aplicação
dos resultados, autorizar a aquisição e alienação de imóveis ou a realização de investimentos de
valor superior a um certo montante do capital social determinado, entre outras questões.

Quanto aos recursos humanos, o estatuto do pessoal baseia-se no regime de contrato individual
de trabalho, podendo entretanto verificar-se a comissão de serviço, destacamento ou requisição
de funcionários da autarquia local por determinado, mas renovável.

C. Associações de municípios e empresas intermunicipais

As associações de municípios são agrupamentos de pessoas colectivas de direito público – os


municípios – para a realização de interesses comuns. Salvo informação mais actualizada, até
2010 existia uma em Moçambique, a Associação Nacional de Municípios de Moçambique –
ANAMM.

D. Concessão de serviços

Os municípios, bem como outras entidades públicas, podem desempenhar directamente as suas
funções, ou estabelecer contratos administrativos mediante os quais esse exercício é entregue a
uma empresa privada, com o objectivo de lucro e com poderes de autoridade, mas com sujeição
ao poder de fiscalização e regras e compromissos claramente estabelecidos.

Alguns autores ainda debatem, no âmbito da doutrina jurídica, em torno da questão de saber se a
empresa concessionária é parte da Administração Pública, se verdadeiramente a integra, ou se
limita a colaborar como ela, de acordo com as regras que esta define. Para alguns, esta última
percepção ou posição é a que se os afigura ajustada às realidades existentes em muitos países. É
verdade que a última posição é a mais ajustada, pois as empresas concessionárias ao serem
contratadas para desenvolverem actividades ou funções de interesse, de princípio são da
responsabilidade de uma entidade pública, não passam a ser parte dessa entidade pública que as
contrata. Porém, em casos de surgimento de situações que originem uma responsabilidade que
implica a reparação de danos causados pela concessionária, essa responsabilidade, se todas as
Universidade Católica de Moçambique 125

condições estiverem reunidas, é uma responsabilidade administrativa. Por outras, é uma


responsabilidade da entidade pública, incluindo o Estado, as autarquias e outras, sendo um
assunto que deve ser resolvido por Tribunal Administrativo( vejam na jurisprudência francesa da
magistratura administrativa, o famoso acórdão do caso da menina Agnès Blanco: Jacqueline
Morand-Deviller, Cours de Droit Administratif, septème édition, Montchrestien, E.J.A., 31, rue
Falguière, 75741 Paris Cedex 15, 2001, pp. 727).

E. Sistema de financiamento dos municípios

Sobre esta matéria é escusado reproduzir aqui, dispositivos dos textos jurídicos que fazem
parte do Pacote Autárquico. Apenas darei algumas indicações conducentes à sua localização
e estudo, a partir da legislação autárquica. O sistema de financiamento das autarquias locais é
indicada na Lei nº 2/97, de 18 de Fev., artigo 19º e seguintes e a Lei nº 11/97, de 31 de Maio,
define e estabelece o regime jurídico-legal das finanças e património das autarquias locais. A
estes textos se adicionam outros, nomeadamente: Lei nº 1/2008, de 16 de Janeiro, que
reformula o Sistema tributário autárquico e o harmoniza com a Lei de Base do Sistema
Tributário, a Lei nº 15/2002, de 26 de Junho e introduz alterações com vista à observância da
Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro (SISTAFE).

No que concerne as receitas (art. 21 da Lei nº 2/97, de 18 de Fev) as sua fontes beneficiaram
de um incremento, com transferência do imposto da vinheta de automóvel.

A gestão de finanças e do património das autarquias locais obedece as regras e os princípios


do Orçamento Geral do Estado.

F. Órgãos

Os municípios e povoações são governados por dois tipos de órgãos:

• Órgãos executivos ( um singular e outro colegial de tipo administrativo ou executivo), ou


Universidade Católica de Moçambique 126

seja Presidente do Concelho Municipal ou de Povoação(1) e o Conselho Municipal ou de


Povoação(2);

• Órgão representativo ou deliberativo (colegial de tipo assembleia), a Assembleia


Municipal ou de Povoação.

O Concelho é entidade ou figura da divisão administrativa estatal; é uma circunscrição territorial


dotada de personalidade jurídica e com certa autonomia administrativa, enquanto que o Conselho
é um órgão colegial do tipo administrativo.

• O Presidente do Concelho Municipal ou de Povoação e a Assembleia Municipal ou de


Povoação são eleitos para um mandato de 5 anos;

• O Presidente do Concelho Municipal ou de Povoação é o órgão mais importante e


executor da gestão autárquica(municipal ou de povoação).

• O Conselho municipal ou de povoação é um órgão colegial, de tipo administrativo, que


executa a gestão autárquica, sendo constituído por Presidente do Concelho ou de
Povoação e por vereadores* por ele escolhidos/designados (arts. 51º e 83º, seu nº 2, da
Lei nº 2/97, de 18 de Fev.), em número que varia entre 5 a 17 membros (51º e 82º) e (7º
da lei 8/97, para o município da cidade de Maputo); são órgãos executivos colegiais que
aplicam as orientações gerais no dia a dia, encarregando-se da gestão corrente dos
assuntos compreendidos nas atribuições da autarquia.

• Vereador é equivalente a um ministro; é responsável de uma determinada área de


trabalho, por ex. Área de feiras e mercados.

• A Assembleia Municipal ou de Povoação é um órgão colegial que delibera sobre as


acções ou questões essenciais ou mais importantes da gestão municipal e monitora
(fiscalizar e controlar) a actividade dos órgãos executivos. São órgãos deliberativos
amplos ou complexos de tipo assembleia, funcionando quase como um «parlamento»
municipal ou de povoação; tomam as grandes decisões de fundo e marcam a orientação
ou definem o rumo a seguir pela entidade a que pertencem. A sua composição varia, de
acordo com artigo 36º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro.

No seu funcionamento se observam as regras do Direito Parlamentar, por extensão,


nomeadamente:
Universidade Católica de Moçambique 127

 Normas substantivas – sobre a estrutura da assembleia municipal, os sujeitos da acção da


assembleia (membros da assembleia, grupos de membros ou bancadas da assembleia,
partidos) e as relações com os cidadãos (v.g. inquéritos, audições, petições);

 Normas organizatórias - normas de competências e normas de organização interna;

 Normas procedimentais – normas sobre os procedimentos ou processos da assembleia


( deliberativos, de controlo, fiscalizadores, ordinários ou de urgência, etc).

A condição, o estatuto e direitos e deveres dos titulares e dos membros dos órgãos das
autarquias locais são definidos por Lei nº 9/97, de 31 de Maio, exceptuando o estatuto dos
titulares e dos membros dos órgãos municipais da cidade de Maputo que é regulado no
diploma que define o estatuto específico respectivo.

Trabalho proposto

Estudar o texto da unidade, individualmente e, depois procedam, em grupos, o debate sobre os


instrumentos de gestão autárquica. Produzam um resumo do vosso debate.

Unidade 21

PRESENÇA DO ESTADO NA AUTARQUIA


Universidade Católica de Moçambique 128

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

1. Identificar as diversas formas através das quais o Estado


Objectivos marca a sua presença nas autarquias locais;
2. Explicar porque o Estado tem que se fazer presente nas
autarquias locais;
3. Identificar os papeis de cada uma das entidades através das
quais o Estado se faz presente nas autarquias locais;
4. Analisar criticamente a actuação das diversas entidades
através das quais o Estado marca a sua presença nas
autarquias locais, tendo como objectivo a identificação de
possíveis excessos que possam ferir a autonomia das
autarquias locais.

Parte 1
A existência de autarquias locais não exonera o Estados das suas obrigações, por via disso o
Estado estará sempre presente nas circunscrições territoriais (autacizadas) ou autarquizadas(?),
através:

• Dos órgãos locais do Estado e da sua Administração Directa;

• Da Assembleia Provincial;

• Do exercício da Tutela Administrativa e Financeira;

• Do Representante do Estado na autarquia local.

Segundo a Lei nº 8/2003, de 19 de Maio e Decreto nº 11/2005, de 10 de Junho, os Órgãos Locais


do Estado têm a função de representar o Estado ao nível local para a administração do
desenvolvimento do respectivo território e contribuem para a unidade e integração nacionais;
garantem no respectivo território, sem prejuízo da autonomia das autarquias locais, a realização
Universidade Católica de Moçambique 129

de tarefas e programas económicos, sociais e culturais de interesse local e nacional;

Não são eleitos e não têm personalidade jurídica.

Segundo o artigo 1º da Lei dos Órgão Locais do Estado estes órgãos funcionam e exercem as
suas competências nos seguintes escalões territoriais da nossa divisão administrativa:

• Província, sendo Governador e governo provincial;

• Distrito, sendo Administrador e governo distrital;

• Posto Administrativo, sendo Chefe do Posto Administrativo;

• Localidade, sendo Chefe da Localidade;

• Povoação *(...).

O artigo 9º dispõe que na sua actuação, os órgãos locais do Estado respeitam a autonomia, as
atribuições e competências das autarquias locais. Eles coordenamos seus planos, programas
projectos e acções com os órgãos das autarquias locais compreendidas no respectivo território,
visando a realização harmoniosa das atribuições e competências.

Quanto as Assembleias Provinciais, Lei nº 5/2007, de 9 de Fevereiro, são órgãos de


representação democrática, eleitas por sufrágio universal, directo, igual, secreto e de harmonia
com o princípio de representação proporcional, cujo mandato tem a duração de 5 anos( nº 1,
artigo 1).

Exercem suas competências sem prejuízo da autonomia, atribuições e competências das


autarquias locais ...(nº 3. do artigo 1);

São do âmbito da Província e agem sobre os Governos Provinciais;

Têm competências próprias: em geral(art. 36); no âmbito do seu funcionamento(art.37); no


âmbito da representação(art.38); financeiras(art.39); económicas, culturais, e sociais(art.40); em
matéria ambiental(art.41).

A tutela Administrativa, como já vimos, é um conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa


colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva pública ou privada, para assegurar a
legalidade ou o mérito da sua actuação, sendo regulada pela Lei nº 7/97, de 31 de Maio, cuja
redacção dos seus artigos 2, 4, 5, 6 ,7, 8, 9, 10 e 11 foi alterada, passando a ter a constante na Lei
Universidade Católica de Moçambique 130

nº 6/2007, de 9 de Fevereiro.

Os órgãos de tutela são: Locais - Os Governadores Provinciais e os Governos Provinciais (nº2,


art.8 da lei nº 6/2007, de 9 de Fev.) e Centrais: Ministro da Administração Estatal (nº 3 do art. 8
da lei nº 6/2007, de 9 de Fev) e Ministro das Finanças (art. 8 da lei 7/97, de 31 de Maio).

A Representação de Administração do Estado nas autarquias locais decorrem dos


dispositivos constitucionais, legais e regulamentares, a saber:

• Arts. 8- nº 1 e 263 – nº 1- C. R.;

• Decreto nº 65/2003, de 31 de Dezembro e Decreto nº 52/2006, de 26 de Dezembro;

 Administrador do Distrito (Decreto nº 65/2003, de 31 de Dezembro);

 Administrador Distrital especificamente nomeado para esse efeito(Decreto nº 52/2006, de


26 de Dezembro).

Parte 2

Relacionamento entre os órgãos locais do Estado e autarquias locais

• Respeita-se o princípio da autonomia, atribuições e competências das autarquias locais;

• É feito com base nos princípios de articulação e de colaboração;

• É de coordenação de planos, programas, projectos e planeamento;

• É de cooperação;

• São órgãos eminentemente complementares;

• Têm o mesmo objectivo – a gestão de assuntos públicos ou gestão administrativa ao nível


Universidade Católica de Moçambique 131

local.

No que tange o relacionamento entre as autarquias locais e assembleias provinciais, podemos


dizer que é feito respeitando o princípio de autonomia, atribuições, competências e decisões das
autarquias locais.

Relacionamento entre o representação de Administração do Estado na autarquia local e os órgãos


autárquicos:

 Relação de cooperação com os órgãos autárquicos;


 Relação de coordenação: projectos, programas, planos;
 Reuniões semestrais de planificação/ programação, avaliação, monitoria e harmonização
de planos.

 Seu papel: 1. representar administração directa do Estado; 2. representar autoridade


central do Estado; 3. Dirigir os serviços da autoridade central(Serviços Públicos
Administrativos), que ainda não foram entregues ou transferidos para os municípios.

Volto a sublinhar que há diferenças entre os órgãos locais do Estado e as Autarquias Locais (e os
seus órgãos).

Órgãos Locais do Estado:

• Estão numa relação de dependência em relação ao órgão hierarquicamente superior, a


quem devem obediência e têm o poder de alterar ou revogar as suas decisões;

• A lógica da relação hierárquica está no centro da desconcentração. (Lei 8/2003 de 19 de


Maio )– Artigo 7º – As Relações entre os Órgãos Centrais e os Órgãos Locais do Estado
se desenvolvem com observância dos princípios de unidade, hierarquia e coordenação
institucional.

As Autarquias Locais e os seus órgão:

• Dispõem de um poder de decisão autónomo que o exercem sob o controlo da autoridade


tutelar. (Lei 6/2007, de 9 de Fevereiro – Art.3, nº 1) ► A tutela administrativa do Estado
sobre as autarquias locais consiste na verificação da legalidade dos actos
administrativos autárquicos ..., bem como no estabelecimento de medidas sancionatórias
nos casos expressamente previstos na Lei.
Universidade Católica de Moçambique 132

7. Conclusões

i. Os Órgãos Locais do Estado remetem-nos para um modo de organização da


Administração Pública chamado DESCONCENTRAÇÃO, isto é: Transferência para um
agente Local do Estado, do poder de decisão anteriormente exercido pelo chefe da
hierarquia administrativa.

ii. As Autarquias Locais remetem-nos para um outro modo de organização administrativa


que é o da DESCENTRALIZAÇÃO, isto é, transferência de funções e competências dos
Órgãos do Estado para estas, visando assegurar o reforço dos objectivos nacionais e
promover a eficiência e a eficácia da gestão pública, assegurando os direitos dos
cidadãos. (Decreto 33/2006, de 30 de Agosto).

iii. A coexistência entre a Descentralização e a Desconcentração responde a três


preocupações principais:
• Garantir uma boa gestão do País no seu conjunto com base no mínimo de
homogeneidade;
• Garantir a satisfação das necessidades próprias das populações;
• Promover o processo de democracia política na base da diversidade e do pluralismo.
iv. DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
o São duas modalidades de gestão dos assuntos administrativos sem que a primazia do
Estado seja posta em causa.
o A organização administrativa local moderna não pode optar totalmente por um ou outro
tipo de organização. Pelo contrário, é necessário uma ponderação entre os dois tipos de
organização.
v. As Autarquias e o Estado:

• Autarquia e o Estado estão numa relação de complementaridade;

• As autarquias coordenam os respectivos projectos e programas e articulam as suas acções


e actividades com vista à realização harmoniosa das respectivas atribuições (art. 27 da Lei
nº 2/97, de 18 de Fevereiro);
Universidade Católica de Moçambique 133

• Têm fim e objectivo comum – o bem-estar das populações.

Trabalho proposto

Com base no estudo do texto da unidade, resolver as questões seguintes:

5. Identificar as diversas formas através das quais o Estado marca a sua presença nas
autarquias locais;
6. Explicar porque o Estado tem que se fazer presente nas autarquias locais;
7. Identificar os papeis de cada uma das entidades através das quais o Estado se faz presente
nas autarquias locais;
8. Se diz que na sua actuação as entidades através das quais o Estado se faz presente nas
autarquias locais respeitam a autonomia das autarquias locais. Analise criticamente esta
situação.
Universidade Católica de Moçambique 134

Unidade 22

CIDADÃOS E AUTARQUIAS LOCAIS

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

1. Explicar importância as pessoas para as autarquias locais?


2. Conceituar a participação comunitária na gestão da
Objectivos autarquia?
3. Apontar as modalidades de participação na gestão
autárquica?
4. Definir o procedimento administrativo e referir-se a sua
importância especial da sua regulação.
5. Explicar as garantias contenciosas e não contenciosas do
cidadão face aos possíveis atropelos da lei, dos
instrumentos de gestão, dos direitos e interesses dos
cidadãos, por parte das entidades da administração da
gestão autárquica.

22.1. A importância dos cidadão na gestão autárquica

O voto periódico dos cidadãos é o fundamento da democracia representativa e, no caso das


autarquias, é uma base essencial do Poder Local. Mas o carácter essencial do direito de voto não
pode substituir o exercício de outros direitos fundamentais, inclusive face aos poderes que são
eleitos e ao seu exercício. Por mais democrática que seja a eleição, e por mais próximo da
cidadão que esteja o poder, não deixa de se colocar a questão de se verificar o controlo e a
fiscalização e de serem assegurados os direitos, liberdades e garantias no caso de se poder
Universidade Católica de Moçambique 135

verificar a sua violação.


A democracia no Estado de Direito democrático é concebida como uma prática constante,
extensiva do domínio político-eleitoral a outros domínios, com destaque para, o nível da gestão
das autarquias locais, as áreas social, cultural e ambiental. É especialmente importante o
procedimento administrativo, através do qual se pode garantir a participação, os direitos
individuais e colectivos, bem como contribuir para a justeza de cada decisão ou deliberação.
Para tal, são importantes o direito à informação, por exemplo, a legislação sobre o direito de
petição dos cidadãos face à Administração Pública. Mas de pouco servirá se não houver um
programa de divulgação e promoção deste direito e se tal não se inserir num processo de
democratização, descentralização e participação dos cidadãos na Administração Pública, em
venham a ser tomadas outras medidas legislativas, regulamentares e de carácter prático, em
especial orientadas para que cada munícipe ou o habitante de cada autarquia saiba exactamente
como exercer os seus direitos.
Pode ser um contributo importante pôr em prática acções apoiadas nas iniciativas e nas
capacidades das populações e actuar-se em estreita colaboração com as organizações nacionais e
da participação dos cidadãos, instituídos na Constituição de 2004(nº 2 do artigo 271º). Esta seria
uma das possibilidades de chamar o cidadão a pronunciar-se sobre os assuntos mais importantes
da gestão autárquica ou em particular da gestão urbana. A aprovação de Planos Directores ou
Estratégicos de Desenvolvimento das Autarquias e as escolhas de matéria de grandes
desenvolvimentos urbanos podem ser exemplos de matérias em que o exercício desta forma de
democracia directa favoreça o conhecimento e discussão das questões e a mobilização em defesa
de valores ecológicos, do património cultural, do bem-estar dos cidadãos, etc. Pode mesmo vir a
ser ou a representar uma fonte adicional de legitimidade para as opções das autarquias quando
surgirem divergências em torno de questões muito importantes e se impuserem confrontos de
opinião ou oposição com outras entidades.
O apoio das organizações sociais de utilidade pública, tais como associações populares culturais
e desportivas, instituições particulares de caridade ou de solidariedade e outras formas de
associativismo, representa uma contribuição para aumentar o enraizamento e vivência colectiva
dos cidadãos. Este objectivo é particularmente importante e áreas em que se verificou o
crescimento urbano e demográfico explosivo, sobretudo das populações deslocadas do campo ou
do interior das cidades e das vilas, por razões políticas ou sócio-económicas, em que é vantajoso
Universidade Católica de Moçambique 136

e necessário fazer renascer «laços de pertença e de irmandade» às comunidades urbanas de novo


tipo, sob pena de triunfar o desenraizamento e a solidão, que é o que há de mais contrário à ideia
de «autarquia local», sem incluir o já evidente problema de «cidades e vilas dormitórios»,
aqueles onde uma grande parte as pessoas(os munícipes e habitantes?) só dormem e não vivem,
porque devido aos diversos problemas de sobrevivência saem das suas casas logo de madrugada
para praticarem alguma que traga alguma renda mínima para o seu sustento, fora das áreas das
autarquias. Estas pessoas estão alheios aos problemas das suas autarquias.
A Administração Pública, incluindo as autarquias locais, visa a prossecução do interesse público,
mas deve fazê-lo no respeito pelos direitos e pelos interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
Não se pode admitir que a prossecução do interesse público seja um pretexto para o atropelo dos
direitos fundamentais.
Os órgãos e os agentes administrativos, entre os quais se incluem com um lugar destacado o
órgãos do poder local, estão subordinados à Constituição da República e à lei e devem actuar, no
exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da, imparcialidade, da ética e da justiça
(2. 249º) (veja também no Decreto nº30/2001, de 15 de Outubro, os princípios da actuação da
Administração Pública).
A Constituição estipula ainda que os cidadão têm o direito de ser informados pelos serviços
competentes da Administração Pública sempre que o requeiram sobre o andamento dos
assuntos…(1. 253º). Em muitos casos estes processos decorrem nas autarquias locais, pelos que
são estas que devem garantir estes direitos.
Facto bastante preocupante e atentatório ao direito à informação é a atitude e comportamento
político hostis e inconstitucionais dos Poderes Públicos actuais (centrais) e, por extensão, as
autarquias locais, que negam o acesso dos cidadãos aos arquivos e registos administrativos.
Sobre a participação dos cidadãos na Administração Pública dispõe o texto constitucional que
esta deve ser estruturada com base no princípio de descentralização, desconcentração,
promovendo a modernização e a eficiência dos seus serviços sem prejuízo da unidade de acção e
dos poderes da direcção do Governo e que ela( a Administração Pública) promove a
simplificação de procedimentos administrativos e a aproximação dos serviços aos cidadãos
(250º). A descentralização, desconcentração e aproximação aparecem configuradas no texto
constitucional e neste contexto, como meios privilegiados para desburocratizar e fomentar a
participação.
Universidade Católica de Moçambique 137

É neste sentido que à Administração Pública, incluindo as autarquias locais, cabe também
assegurar a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na
formação das decisões ou deliberações que lhes dizem respeito. Daqui decorre que as autarquias
locais são estruturas de proximidades e instrumentos privilegiados para assegurar os princípios a
que, segundo a Constituição, deve obedecer a estruturação da Administração Pública e os direitos
dos cidadãos face a ela.
Em geral, podemos estabelecer duas formas de participação dos cidadãos:
 Participação colectiva, que é aquela que é exercida por intermédio de associações
públicas ou privadas, organizações de moradores ou outras formas de representação
democrática;
 A participação individual, possibilitando que o cidadão interessado tenha facultado os
meios de acesso às questões em que tal é estabelecido, bem como outros direitos de
participação.

A participação comunitária ou de cidadãos na gestão da autarquia é o processo de


envolvimento dos munícipes na governação local, com vista a garantir boa governação
(melhores resultados e o desenvolvimento sustentável ao longo do tempo.

A participação como um dos principais características da boa governação significa que


homens e mulheres devem participar igualmente das actividades do governo;

A participação deve contemplar a possibilidade de participação directa ou indirecta através


de instituições ou representantes legítimos.

A Boa Governação é toda a acção política que visa alcançar os melhores resultados
possíveis, atendendo os meios disponíveis para a realização dos fins do Estado, de justiça,
segurança e do bem-estar de todos os cidadãos de um País ou de uma Autarquia.

A boa governação descreve o processo de tomada de decisões e de implementação ou não das


decisões tomadas.
Universidade Católica de Moçambique 138

É sabido que as instituições públicas conduzem os negócios públicos, administram recursos


públicos e buscam garantir a realização do bem-estar de todos os cidadãos.

A boa governação só pode realizar os seus objectivos quando estiver livre de abusos e de
corrupção e com devido respeito à lei.

O conceito de participação acima apresentado não se trata de uma definição acabada. A título de
exemplo, existem outras várias definições, entre elas:
 Participação como Voz, significando a incorporação da voz de seguimentos sociais
marginalizados dos processos de tomada de decisões. A participação é uma forma de os
grupos anteriormente excluídos dos processos decisórios, terem a possibilidade e
capacidade de influenciar, e não de decidir, sobre as questões que lhes afectam
directamente ( Manco Mundial/1994);
 Participação como “empowerment”, esta ocorre quando pessoas ou grupos de pessoas
anteriormente excluídos dos processos decisórios políticos, de governação ou de gestão
pública tomam consciência da sua exclusão e como resultado passam a participar do jogo
político, do da governação e do a gestão pública como forma de modificar a sua condição
política e social. A noção de «empowerment» implica a tomada de consciência sobre
injustiças e iniquїdades, mas, ao mesmo tempo, implica a crença das possibilidades da
acção colectiva para promover mudanças (Sousa/1999);
 Participação como o esforço organizado para aumentar o controlo sobre recursos e
instituições reguladoras, em determinadas situações sociais, por parte de grupos sociais,
movimentos, até então excluídos desse controlo (Gaventa & Valderrama/1999).

A participação comunitária ou de cidadão implica a prática e o respeito das regras da Democracia


Participativa ou Democracia Deliberativa constitui-se como um modelo ou processo de
deliberação política caracterizado por um conjunto de pressupostos teórico-normativos que
incorporam a participação da sociedade civil na regulação da vida colectiva. Trata-se de um
conceito que está fundamentalmente ancorado na ideia de que a legitimidade das decisões e
acções políticas deriva da deliberação pública de colectividades de cidadãos livres e iguais.
Universidade Católica de Moçambique 139

N.B. O exemplo da democracia participativa é o Orçamento Participativo, que tem o intuito de


submeter o destino de parte dos recursos públicos à consulta pública, através de reuniões
comunitárias abertas a todos os cidadãos, independentemente da sua filiação partidária, onde
primeiro são colectadas propostas, depois votadas as prioridades, e encaminhadas ao governo
para que ele atenda a solicitação através de investimento público.

Orçamento Participativo

É um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos de


influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o orçamento de investimentos
das autarquias ou municípios, através de processo de participação da comunidade. Estes
processos costumam contar com assembleias abertas e periódicas e etapas de negociação
directa com o governo.

Controle da Sociedade Civil ou controle social

É acompanhamento e fiscalização das actividades de uma organização, exercidas pelas partes


interessadas, comunidade e pela sociedade como um todo.

Na participação os cidadãos podem usar a também a advocacia, que é um método ou meio de


influenciar a criação ou reforma duma lei ou regulamentos, política, políticas públicas outras
decisões. A advocacia poder ser dirigida a vários níveis do governo, organizações privadas,
instituições e indivíduos, incluindo as autarquias locais e os seus órgãos e gestores.

Por exemplo, os cidadãos podem fazer a advocacia para convencer os deputados para aprovar a
lei de acesso às fontes de informação do Estado. Os munícipes podem influenciar ou persuadir o
Conselho Municipal para investir na criação de empresas municipais de transporte de pessoas.
Universidade Católica de Moçambique 140

22. 2. Modalidades de participação

Já indique no ponto anterior desta unidade as modalidades de participação dos cidadãos:


colectiva e individual.

Assegura e incentivar a participação democrática dos cidadãos na resolução dos problemas


nacionais é, de resto, uma tarefa fundamental do Estado (cap. IV, da Constituição), que é
extensiva a outras entidades públicas no respectivo de actividade. Quero-me referir «Direitos,
liberdades e garantias de participação política», particularmente, a última parte do artigo 73º da
Constituição que abre espaço para a permanente participação democrática dos cidadão na vida da
«Nação?». Este facto, embora não clara, já é um passo importante. No meu entender e, se calhar,
no de muitos outros, a Constituição de colocar a situação de forma clara, isto é, estipular que
todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direcção dos assuntos
públicos do país, directamente ou através de representantes seus.

Entendo, como também o defendem muitos autores, que a participação tem o seu domínio
predilecto de acção no campo da planificação e no que se refere aos serviços públicos de
prestação à comunidade e surge como uma forma de assegurar a decisão democrática e a garantia
dos administrados em domínios de acção administrativa que escapam aos controlos tradicionais
(controlo político, através do Parlamento e controlo judicial através dos tribunais).

Surge aqui o fenómeno concertação, enquanto forma de participação dos poderes privados no
exercício de funções públicas, reforçando o Estado e desta forma as suas ligações com a
sociedade. Ao nível autárquico também se processa uma actividade de negociação com diferentes
entidades, muitas vezes com mecanismos a que hoje se dá a designação de parceria.

Existem três grandes mecanismos de participação: consulta; associação ao exercício do poder: e a


transferência de atribuições.

A consulta tem como ponto alto de concertação, enquanto prática regular de reuniões entre
representantes da Administração local e os representantes dos interessados sócio-económicos.
Esta participação envolve informação, previsão, pareceres e até iniciativa de procedimentos
administrativos.
Universidade Católica de Moçambique 141

A associação ao exercício do poder traduz-se na intervenção de pessoas físicas ou colectivas


privadas na gestão pública das autarquias locais.

A transferência de atribuições acontece em actividades cuja prossecução cabe ao Estado ou às


autarquias locais e cujo exercício é permitido a pessoas colectivas de direito privado.

Ilustram esta participação situações previstas nos artigos 90º (Direito ao ambiente), 91º
(Habitação e urbanização) e 92º (Direito dos consumidores) da Constituição da República e ainda
nos artigos 44º, 110º, 28º . 2, 96º.1. c), 74º. 1. c), todos da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro. Estes
artigos estabelecem mecanismos legais ou formais de participação comunitária na governação
local.

22.3. Garantias dos cidadãos e dos particulares face à Administração Pública

As garantias são meios criados pelo Estado e que no seu ordenamento jurídico evita ou sanciona
a violação dos direitos cidadãos e dos particulares. Tais meios são colocados à disposição dos
cidadãos e dos particulares para deles se servirem ou se socorrer em casos de necessidade, quer
dizer, em casos de violação dos seus direitos ou interesses. É o direito.

Podemos dizer também que são os instrumentos estabelecidos pela Constituição e pela lei para
assegurar a legalidade da actividade e actos administrativos com preocupação central de que
desta forma o poder administrativo respeite os direitos e interesses legítimos dos cidadãos e dos
particulares.

Existem garantias constitucionais marcadamente políticas, como o direito de petição, queixa e


reclamação e direito de resistência (artigos 79º e 80º C.R.) e artigo 110 da Lei nº 2/97, de 18 de
Fevereiro.

Os órgãos políticos (Assembleia de República e as Assembleias Municipais e de Povoação)


jogam um papel importantes no tratamento das petições. Também há que realçar o papel do
Provedor de Justiça (artigos 256º e 259º C. R.), do Tribunal Administrativo (artigos 228º e 230º
C. R.), o Ministério Público (artigos 234º e 236º C. R.) e Conselho Constitucional (artigos 241º e
244º C. R.).

Dizer que a figura do Provedor de Justiça, criada a partir do texto constitucional de 2004,
Universidade Católica de Moçambique 142

representa uma garantia do cidadão e do particular que não é concebida como política nem
administrativa. Trata-se de um órgão independentes(?) do Estado, com ligação à Assembleia da
República, que tem por função principal « a garantia dos direitos, dos cidadãos, da defesa da
legalidade e da justiça na actuação da Administração Pública». É uma figura que, tendo origem
no norte da Europa, passou hoje a ter uma generalização no Estados de Direito democrático,
tendo já sido classificado como um «fenómeno internacional».

Apesar dessa avanço, me parece que a grande abrangência do papel do Provedor de Justiça, em
relação a actividade administrativa, incluindo as autarquias locais e todos os sectores, poderá
dificultar a sua acção, pois estou meio certo de que a curto, médio e longo prazos haverá
engarrafamentos de processos. E, perante essa presunção julgo que ao nível das autarquias locais,
podia-se criar outras figuras como: Provedor do Município: Provedor do Meio Ambiente;
Provedor do Consumidor; Provedor da Urbanização, Construções e Gestão de Solos Urbanos,
justamente para atender reclamações dos munícipes dessas áreas problemáticas e de grande
interesse.

No geral, os cidadãos e particulares se dispõem de garantias não contenciosas e de garantias


impugnatórias. A seguir vou apresentá-las, explicando aquelas que não são muito comuns na
nossa Administração Pública.

Garantias não contenciosas, de que podemos distinguir:

o Petitórias, que se traduzem nas seguintes modalidades:


- Direito de petição;
- Direito de representação – consiste em, perante uma decisão tomada, sem prejuízo
da sua aceitação, chamar atenção ao seu autor para as suas consequências e obter
do mesmo uma confirmação escrita que exclua a responsabilidade de quem a vai
cumprir ou executar ;
- Direito de queixa;
- Direito de denúncia;
- Oposição administrativa – contestação que os contra-interessados têm o direito de
apresentar em certos procedimentos administrativos conduzidos pelas autarquias
locais com o objectivo de combater os pedidos formulados à Administração local
ou projectos que esta divulgou.
Universidade Católica de Moçambique 143

o Impugnatórias, são instrumentos pelos quais o cidadão ou o particular contesta um acto


administrativo perante a própria autarquia local invocando determinados fundamentos.
Suas modalidades:
- Reclamação;
- Recurso hierárquico;
- Recurso hierárquico impróprio – um meio de impugnação de um acto praticado
por um órgãos de certa autarquia local perante um órgão que não é superior
hierárquico mas que exerce poderes de supervisão;
- Recurso tutelar.
o Refira-se ainda o caso das garantias contenciosas em que é possível fazer valer os
tribunais administrativos: recurso dos actos administrativos, o contencioso relativos aos
regulamentos, diversos tipos de acções (para o reconhecimento de um direito ou interesse
legalmente reconhecido e protegido, sobre contratos administrativos, sobre
responsabilidade civil das autarquias), bem como outros meios de carácter acessório (tais
como os casos de suspensão da eficácia de actos, da intimação da autoridade para adoptar
ou de se abster de um certo comportamento, ou de facultar a consulta de certos
documentos e produção imediata da prova).

Actividade proposta

Com base na unidade que estudou, responda as seguintes questões:


6. Porque razão as pessoas são importantes para as autarquias locais?
7. Que entende por participação comunitária na gestão da autarquia?
8. Que modalidades conheces de participação na gestão autárquica?
9. Defina o procedimento administrativo e refira-se a sua importância especial da sua
regulação.
10. Refira quais são as garantias contenciosas e não contenciosas do cidadão face aos
possíveis atropelos da lei, dos instrumentos de gestão, dos direitos e interesses dos
cidadãos, por parte das entidades da administração da gestão autárquica.
Universidade Católica de Moçambique 144

Unidade 23

O Caso de Gestão de Terra ou do Solo Urbano da


Autarquia Local

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

 1. Entender e explicar as causas que estão na origem do


Universidade Católica de Moçambique 145

Objectivos aparecimento de conflitos na gestão urbanística;

 2. Explicar avanços conseguidos na matéria de gestão


urbanística;

 3. Explicar os instrumentos técnico-legais necessários para a


gestão urbanística;

 4. Explicar os direitos dos titulares de direitos e interesses


lesados por instrumentos de gestão territorial.

Introdução
A matéria gestão de terra da autarquia local ou do solo urbano do urbanismo é uma matéria de
que emergem muitos conflitos e «surpresas». Quem não acompanha casos de conflitos de terra,
um pouco por todo o País?

Casos recentes apontam existência de conflitos de terra, por exemplo, na Ponta de Ouro, em
Inhambane, nos municípios de Maputo, da Matola e da Beira.

Diversas são as causas que estão na sua origem, entre elas:


1. Causas herdadas das autoridades coloniais portuguesas, de que podemos apontar:
 Inexistência de planos e dos poucos que existiram foram feitas para satisfazer
apenas os interesses coloniais.

2. Causas recentes:
 A natureza das nossas autarquias (autarquias mistas);
 A ruralização das cidades;
 forte concentração populacional;
 Falta de planos municipais de ocupação de terra, ou seja, sobre uso e
aproveitamento da terra ou do solo urbano;
 Problemas ambientais em geral;
 Diminuição da qualidade de vida;
Universidade Católica de Moçambique 146

 Erosão natural da zona costeira, efeito estufa e subida do nível dos oceanos,
permissão de construir nas zonas impróprias, originando pólos de ocupação
urbana e industrial e/ou assentamentos humanos desordenados nos solos urbanos,
falta de infra-estruturas, etc.;
 Corrupção dos dirigentes políticos, administrativos, dos funcionários
administrativos e dos usuários da terra;
 Pobreza e oportunismo de alguns usuários da terra;
 E violação da Constituição, da Lei de Terra e dos instrumentos técnico-jurídicos
de gestão da terra.

Em suma, Moçambique não está a evitar a deterioração paisagística e ambiental.

Fala-se em todo o país de problemas climáticos, ambientais e derivados de intervenção humana


bastante marcante, não acompanhada, legal, técnica e politicamente, de um enquadramento
correcto ao nível do planeamento e ordenamento territorial e da localização especial das
actividades económicas terciárias e industriais.

A gestão urbanística

Aparentemente, nos últimos anos registaram-se alguns avanços na compreensão de que o


desenvolvimento da cidade, da vila e do espaço urbano, bem como de um território e do seu
ordenamento físico, que são uma parte central do desenvolvimento das sociedades, têm que ser
objecto de planeamento (para uma visão sintética do conceito de Ordenamento do território pode
ver-se «Ordenamento do Território», Dicionário Jurídico da Administração Pública, Suplemento,
1999, pp. 263 e segs.). É com base nessa compreensão que muitas das nossa autarquias atribuem
capital importância a questão do planeamento e ordenamento dos respectivos territórios, facto
que as leva ao exercício de estudos visando a projecção, planeamento e ordenamento do
território.

Quanto aos planos municipais, a legislação em vigor sobre essa matéria parece trazer alguns
Universidade Católica de Moçambique 147

avanços, no que tange: maior simplicidade e flexibilidade, determinação de prazos preclusivos


para apresentação de pareceres, atribuindo-se ao silêncio o valor tácito de deferimento.

Os artigos 109º, 110º e 111º da Constituição moçambicana parece plasmar de forma clara a
questão de terra em Moçambique. E, julgo que também a Lei base sobre o uso e aproveitamento
da terra, bem como outros instrumento jurídicos ou técnicos e da política de ordenamento do
território e do urbanismo, que estabelecem o regime especial nessa matéria, me parecem
igualmente claras.

Entendo que em Moçambique o sistema de gestão de terra organiza-se em três âmbitos distintos:
nacional(central), local (feita pelos órgãos locais do Estado) e municipal. Entendo, também, que
o sistema moçambicano de gestão de terra define, de acordo com as directrizes de âmbito
nacional e local e com opções próprias de desenvolvimento estratégico, o uso do solo e a
respectiva programação.

Os instrumentos de gestão territorial vinculam as entidades públicas envolvidas nesta matéria e


os planos municipais de ordenamento do território são ainda vinculativos para os particulares.
Existe, também, um conjunto de meios de protecção dos particulares face às decisões
urbanísticas, o que bem se compreende em face da sua importância e relevância.

São reconhecidos aos titulares de direitos e interesses lesados por instrumentos de gestão
territorial o direito de promover a respectiva impugnação; o direito de acção popular; e o direito
de apresentar queixa às entidades competentes (Ministério Público e o Provedor de Justiça).

Os planos municipais de ordenamento elaborados pelos Conselhos Municipais e aprovados pelas


respectivas Assembleias Municipais; os planos de urbanização; e os planos de pormenor estão
sujeitos a prévia apreciação pública e são ratificados pelo Governo.

Esta ratificação destina-se a verificar a sua conformidade com as disposições legais e como os
instrumentos de desenvolvimento territorial, de planeamento territorial, da política sectorial ou de
natureza especial válidos.

Os instrumentos de gestão territorial que vinculam os particulares devem respeitar um período de


vigência mínima legalmente definido, durante o qual eventuais alterações terão carácter
excepcional.

Os conselhos Municipais deviam apresentar, de dois em dois anos, às Assembleias Municipais e


Universidade Católica de Moçambique 148

ao público um relatório sobre a execução dos planos municipais de ordenamento do território e


sua articulação com as estratégias de desenvolvimento municipal, sendo também apreciada e
conhecida o número de atribuições, isto é, o número de parcelas, das planificadas, atribuídas e
não atribuídas, o número das atribuídas aproveitadas e não aproveitadas, a situação dos domínios
ou reservas particulares do Estado e da Autarquia, o destino a dar às parcelas atribuídas não
aproveitado, bem como sendo apreciada a eventual necessidade de revisão ou alteração dos
planos.

Em matéria do urbanismo, o dever informação prévia imposta por lei, pode resolver muitos
conflitos e «surpresas» nesta matéria de intervenção da Administração.

Apesar de que os planos municipais de ordenamento elaborados pelos Conselhos Municipais e


aprovados pelas respectivas Assembleias Municipais; os planos de urbanização; e os planos de
pormenor estão sujeitos a prévia apreciação pública e são ratificados pelo Governo, a gestão
urbanística é, pois, o exemplo da inexistência da entidade tutelar sobre a acção municipal. É ao
Conselho Municipal que compete licenciar e fiscalizar simultaneamente, embora num quadro
fixado por Lei e por Planos previamente ratificados pelo Governo.

É recordar que dada a natureza do Poder Local, a questão da gestão urbanística, em particular a
de gestão de terra ou do solo urbano, pelos conflitos que pode provocar, começa a ser utilizada
pelos políticos que pouco entende dessa matéria, para atacar os seus adversários políticos em
nome dos munícipes que também pouco ou nada entendem da matéria que, conjuntamente com
eles, querem perpetuar: a anarquia na ocupação de espaços urbanos, nas construções
desordenadas, defendendo também a permanente ruralização das nossas cidades, na medida em
que defendem que a postura das nossas cidades devia ser de uma espécie de simbiose ou mistura
de casas de alvenaria, palhotas, machambas, infra-estruturas administrativas, sociais, industriais,
turísticas, currais de animais, etc. Quem não sabe que as actividades agrícolas e pecuárias, nos
territórios municipais, devem ser desenvolvidas nas áreas devidamente identificadas e reservadas
para esse efeito? As chamadas Zonas Verdes!

Esses políticos e munícipes deviam deixar as autoridades municipais a tomar conta da matéria
sobre a gestão urbanística, devendo apenas exigir a observação do que está fixado na Lei e nos
Planos previamente ratificados pelo Governo.
Universidade Católica de Moçambique 149

Para os gestores municipais, já o disse que devem compreender que a questão do planeamento e
ordenamento dos respectivos territórios municipais é extremamente importante, sem planos
nenhuma gestão científica e isenta poderá ser conseguida.

Portanto, os planos municipais de ordenamento elaborados pelos Conselhos Municipais e


aprovados pelas respectivas Assembleias Municipais; os planos de urbanização; e os planos de
pormenor previamente apreciados e ratificados pelo Governo são os únicos instrumentos
válidos para uma gestão urbanística científica e isenta.

Trabalho proposto

Tente responder às seguintes questões, com base no texto da unidade que estudou:

 1. Explique as causas que estão na origem do aparecimento de conflitos na gestão urbanística;

 2. Explique avanços conseguidos na matéria de gestão urbanística;

 3. Refira-se aos instrumentos técnico-legais necessários para a gestão urbanística;

 4. Explique os direitos dos titulares de direitos e interesses lesados por instrumentos de gestão
territorial.

Unidade 24

OUTRAS EXPERIÊNCIAS

Ao completar esta unidade / lição, você deverá ser capaz de:

 1. Identificar as duas categorias de pessoas que trabalham no


Objectivos
Estado;
Universidade Católica de Moçambique 150

 2. Diferenciar os agentes públicos administrativos dos agentes


públicos políticos.

Introdução
O Poder Local, bem como as administrações autónomas não existe só em Moçambique, existe
também nos vários quadrantes e países mo mundo, consubstanciado em modelos e sistema de
governação autárquica ou municipal ou regional, consoante a história de cada país.

A seguir são apresentados uns pequenos resumos sobre outras experiências do poder local, em
alguns países da Europa e da América, para o seu aprofundamento.

1. França
A França tem três níveis de administração territorial autónoma: a comuna(remota a Roma e é
uma herança da Revolução francesa que instituiu as comunas nas paróquias do Antigo Regime),
o departamento(1789) e região(1982).
Hoje há 36433 comunas, 105 departamentos, dos quais 95 no continente, 2 na Córsega e 4 no
«ultramar» (Guadalupe, Martinique, Réunion, Guyane), 22 regiões, e ainda: duas colectividades
territoriais ( Mayotte e Saint-Pierre-et-Miquelon) e dois território do ultramar (Îles éparses da
l’océan Indien, Terres australes et antarctiques françaises e Willis et Futuna).

2. O caso da Alemanha
A Alemanha é um Estado Federal em que a Administração autónoma é considerada fundamental.
Encontramos mesmo na Constituição de Weimar, antes da Segunda Guerra Mundial, o
tratamento da autonomia local no capítulo dos direitos fundamentais.

Na actual Constituição de 1949 a Administração municipal também é considerada fundamental.


Mas os sistemas de administração são variáveis consoante os estados federados e, em bom
número de casos, segundo a influência que neles exercem os diferentes países no período de
ocupação durante a guerra, 1936-1945.

Existe 16.121 municípios (gemeinde), inscritos nos 16 estados.


Universidade Católica de Moçambique 151

3. O caso do Reino Unido


No Reino Unido não havia regiões com órgãos eleitos mas apenas entidades públicas locais com
autoridades eleitas e com uma diferenciação profunda se encararmos as diferentes partes do
território. Com a vitória trabalhista, sob a direcção de Anthony Blair, verificou-se a criação de
regiões, num processo que permanece em aberto quanto ao seu futuro.

A administração local tem grandes tradições no Reino Unido. Desde 1299 até 1992, foram sendo
criados e/ou aprovados vários instrumentos sobre a administração local, o último o Local
Government Finance Act(1992).

Há 58 condados, 259 non-county boroughts, 522 urban districts, 469 rural districts, 10800
parishes.

4. O caso da Itália
Na Itália encontramos 20 regiões, 95 províncias e 8000 comunas, sem que exista qualquer
hierarquia entre diferentes estruturas.

Em todos os casos encontramos Conselhos que elegem o presidente e um comité executivo.

A figura equivalente ao Presidente da Câmara é o sindaco. Encontramos, igualmente, o


Presidente de Junta de província, e o Presidente da Junta Regional.

Há dois tipos de regiões: região de estatuto especial (Sicília, Sardenha, Trentino-Alto Adige,
Friuli-Veneza e Vale d’Aosta) e regiões de estatuto ordinário, que são as restantes.

5. O caso da Espanha
Tal como noutros sistemas, o município é a entidade central da Administração local autónoma de
Espanha. Invocam-se aí os antecedentes romanos, mas é sobretudo relevante a Idade Média e a
outorga dos «fueros» a vilas e cidades.

6. O caso da Bélgica
Tratando-se de um país independente desde 1830, tem consagrada na Constituição da República
de 1831 a administração local determinando que os «interesses exclusivamente municipais ou
Universidade Católica de Moçambique 152

provinciais são regulados pelos conselhos municipais ou provinciais». Estes conselhos


municipais e provinciais são eleitos directamente. Em 1975 havia 589 municípios na Bélgica.

7. O caso dos Estados Unidos


O federalismo, como já o vimos no caso da Alemanha, implica uma grande autonomia dos
estados federados e igualmente dos municípios no caso norte-americano. Existem modelos
diferentes de organização municipal dos vários estados federados.

Tocqueville (Alexis de Tocqueville. Écrivain e homme politique français «1805-1859», e


destacável analista de “la Démocratie en Amérique) ”, aliás, chamava ao município uma pequena
república dentro da grande, debruçando-se em especial sobre o município norte-americano e
atribuindo-lhe um especial poder e papel na democracia norte-americana.

Existem três modelos essenciais de organização municipal nos E.U.A.:


i. Mayor and council (strong mayor e weak mayor);
ii. City-manager.
iii. Sistema de Comité.

Trabalho proposto

Com base em uma pesquisa, procure encontrar mais elementos sobre:

1. O problema das vantagens e inconvenientes do maior ou maior número de municípios,


com referência especial ao sistema francês;
2. Os tipos de organização do sistema municipal alemão;
3. A caracterização do papel dos eleitos e funcionários especializados no sistema de
administração da Inglaterra;
4. A caracterização em termos gerais dos dois tipos de regiões existentes na Itália;
5. A caracterização em termos gerais do sistema municipal norte-americano;
6. A comparação dos sistemas autárquicos de Portugal e de Moçambique.
Universidade Católica de Moçambique 153

Breve resumo

Antes de se fazer qualquer estudo sobre a gestão autárquica é necessário compreender,


dentre tantos outros assuntos, a dinâmica do comportamento sociológico da espécie humana. É
possível que a organização do poder local tenha a ver com a própria genética humana, apesar de
diferentes formas em que as sociedades se organizaram nos últimos milénios civilizatórios. A
organização política administrativa do poder local reflecte, sob um certo aspecto o espírito
gregário e autóctone do género humano, cujos indivíduos, desde os momentos pré-históricos,
procuraram se associar entre si para garantirem a própria sobrevivência, no meio natural, sempre
a eles hostil. A formação dos primeiros grupos sociais, nas sociedades holistas ou pré-estatais,
permitiu posteriormente a repartição de funções administrativas dos interesses colectivos dos
núcleos familiares. Ainda que o poder local esteja organizado de maneiras diferentes, com
variadas designações, na prática as comunidades têm exercido a autonomia político-
administrativa nas regiões mais desenvolvidas economicamente. Mesmo nos países de regime
Universidade Católica de Moçambique 154

unitário, nota-se uma inclinação descentralizadora no que se refere à competência sobre os


assuntos que envolvem o quotidiano de cada cidadão e à elegibilidade dos representantes das
comunas. Percebe-se no mundo uma preponderante tendência em direcção à descentralização.
Actualmente é bastante forte a tendência mundial de descentralização administrativa-territorial, a
qual vem se direccionando no sentido da democratização dos entes do Direito Público e de
proximidade cada vez maior com o cidadão. Observa-se assim que, no séc. XX, houve uma
tendência bastante crescente, em vários países do mundo, de valorização do Poder Local, no
sentido de assegurar constitucionalmente a sua autonomia com o provável objectivo de promover
a democracia e a estabilidade política. Também seguindo as mesmas inspirações democráticas e
descentralizadoras a Constituição moçambicana de 1990 reconheceu e assegurou que o poder
local tem como objectivos: “organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas
próprios da sua comunidade, promover o desenvolvimento local, o aprofundamento e
consolidação da democracia, no quadro da unidade do Estado moçambicano e que este (o poder
local) se apoia na iniciativa e na capacidade das populações e actua em estreita colaboração com
as organizações de participação dos cidadãos”, tendo sido criadas, para sua concretização, as
autarquias locais, “pessoas colectivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios, que
visam a prossecução dos interesses das populações respectivas, sem prejuízo dos interesses
nacionais e da participação do Estado,” entes públicos de Direito Público e ligados ao Estado
moçambicano, aos quais se conferiu autonomia administrativa, financeira e patrimonial (art. 7º da
Lei nº 2/97, de 18 de Fev.), lei que cria e estabelece o quadro jurídico legal para a implantação
das autarquia locais em Moçambique. A Constituição de 1990 também introduz uma nova
estrutura na Administração Pública moçambicana, determinando que: “(1). A Administração
Pública estrutura-se com base no princípio de descentralização e desconcentração, promovendo
a modernização e a eficiência dos seus serviços sem prejuízo da unidade de acção e dos poderes
de direcção do Governo; (2). A Administração Pública promove a simplificação de
procedimentos administrativos e aproximação dos serviços aos cidadãos. Portanto, as autarquias
locais são criadas através da democratização dos entes do Direito Público e de proximidade cada
vez maior com o cidadão, no quadro da valorização do Poder Local e da descentralização
administrativa-territorial e/ou política. Assim, Embora o modo como está estruturada esta
publicação esteja acima indicada, importa recordar que atendendo e considerando a génese e a
natureza do Poder Local e os processos de democratização dos entes do Direito Público e de
Universidade Católica de Moçambique 155

proximidade cada vez maior com o cidadão, no quadro da valorização do Poder Local e da
descentralização administrativa-territorial e/ou política acabam, inevitavelmente, influindo na
estrutura da Administração Pública. Pois, passa a existir Administração Indirecta do Estado, é
executada por um conjunto de pessoas administrativas com personalidade jurídica que,
vinculadas à Administração Directa do Estado, que visa desenvolver as actividades
administrativas de forma descentralizada. Seu objectivo é a execução de algumas tarefas de
interesse próprio do Estado por outras pessoas jurídicas.

Ocorre que entes públicos criados no quadro da democratização dos sujeitos do Direito Público e
do processo de descentralização passam a exercer atribuições/competências que decorrem do
ente central (criador ou descentralizador), que empresta sua competência administrativa
constitucional a um dos entes do poder local como, por exemplo, as autarquias, para a
consecução dos serviços públicos.

É assim que as autarquias locais passam a gerir os processos tendentes à satisfação das
necessidades colectivas dos cidadãos nos respectivos territórios. Tal gestão é feita pelos gestores
sob a coordenação dos órgãos governativos das autarquias, com a participação dos cidadãos
(munícipes).

A gestão autárquica requer a utilização correcta de conhecimentos diversos, informações,


tecnologias e recursos para alcançar a eficiência, eficácia e efectividade de uma dada autarquia,
com o menor tempo, menor custo, menor desperdício e maior grau de satisfação das pessoas,
satisfação aferida através da sua qualidade de vida e pelo desenvolvimento sustentável. A gestão
de uma autarquia deve concretizar-se pelo exercício correcto, pelos actores da gestão autárquica,
das funções administrativas de planificação, organização, direcção e controlo com vista a
assegurar a eficiência, eficácia e efectividade da respectiva autarquia.

A valorização do Poder Local não é um fenómeno político-administrativo que ocorrem apenas de


Moçambique, existem outras tantas experiências que ocorrem no Mundo, algumas das quais
bastante antigas.
Universidade Católica de Moçambique 156

BIBLIOGRAFIA

1. Constituição da República;

2. A Declaração Universal dos Direitos do Homem ( N.U.-10.12.1948);

3. A Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos ( O. U. A. –Julho/1981);

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