EDIÇAO DA CONFERÊNCIA

Ensino Secundário em África (SEIA)

Na Encruzilhada:

Escolhas para o Ensino Secundário e a Formação

na África Subsaariana

Departamento de Desenvolvimento Humano em África (AFTHD)

Banco Mundial
AGRADECIMENTOS
Este relatório de Síntese SEIA “Na Encruzilhada: Escolhas para o Ensino Secundário e Formação
Profissional na África Subsariana” é um documento de trabalho que visa contribuir para o debate
sobre as dificuldades com que se deparam os sistemas do Ensino Secundário e Formação em
África. Adriaan Verspoor (Consultor Sénior em Educação) é o autor responsável pelo Relatório de
Síntese. A equipa de trabalho do estudo SEIA é chefiada por Jacob Bregman (Especialista Principal
em Educação, Região África, Banco Mundial -- AFTHD).
O estudo plurianual SEIA é uma iniciativa do Departamento de Desenvolvimento Humano de
África e visa apoiar os países africanos no domínio do desenvolvimento de estratégias sustentáveis
para o SEIA relativamente à expansão do acesso e ao aumento de qualidade e relevância da
aprendizagem e do ensino, a nível secundário. A iniciativa do estudo SEIA produziu oito estudos
temáticos, um estudo de literatura, vários estudos de país e duas conferências regionais SEIA
(Uganda-Kampala 2003 Senegal-Dakar 2004), que foram organizadas em cooperação com a
Associação para o Desenvolvimento da Educação em África (ADEA) e o Instituto do Banco
Mundial (WBI). Nas conferências discutiram-se questões fundamentais e melhores práticas e
receberam-se comentários de representantes de cerca de 38 países africanos. As conferências
também deram origem a documentos e apresentações de peritos em educação, internacionais e
regionais. Estes recursos combinados foram utilizados como contributos para versão final do
Relatório de Síntese SEIA. Todos os documentos e outras informações resultantes estão publicados
no sítio da SEIA em: http://worldbank.org/afr/seia/
Colaboraram neste estudo: Prof. Lewin (Universidade de Sussex) e Alain Mingat (Consultor em
Educação) forneceram contributos para o Capítulo 5 sobre questões de financiamento; Aidan
Mulkeen (Especialista Sénior em Educação, AFTH1) apresentou elementos importantes para o
Capítulo 7 sobre professores do ensino secundário, ensino e reitores das escolas. Patrick
Ramanantoanina (Especialista Sénior em Educação, AFTH3) forneceu contributos do estudo de
país da SEIA sobre a reforma do Ensino Secundário e Formação em Madagáscar. SEIA
encomendou também um relatório sobre manuais escolares do ensino secundário da autoria de
Tony Read e Amanda Buchan (consultores); e sobre questões de género por Esi Sutherland-Addi
da FAWE (consultor). Jacob Bregman foi responsável pela primeira versão do Capítulo 6 sobre
programas do ensino secundário, avaliação e exames e orientação e parecer geral ao redigir este
relatório.
De referir ainda vários outros colegas que forneceram úteis e detalhados comentários em várias
fases do relatório: Birger Fredriksen (Conselheiro Sénior) e Keith Lewin (Universidade de Sussex)
apresentaram comentários pormenorizados sobre a primeira versão do relatório. Os comentários
sobre o resumo das provas económicas no Capítulo 4 são da autoria de Paul Glewwe. Jee-Peng Tan
(Conselheiro para a área de Educação, AFTHD) apresentou contributos importantes na perspectiva
do programa de trabalho da Região África. Laura Frigenti (gestora sectorial de DH, AFTH3)
apoiou e orientou a equipa de trabalhos SEIA na área de qualidade e relevância do estudo. Yaw
Ansu (Director de Desenvolvimento Humano na Região África) prestou orientação estratégica
global numa perspectiva de crescimento económico e desenvolvimento social de África.
Ao longo das diferentes fases do SEIA, vários assistentes de investigação deram o seu contributo:
Steffi Stallmeister, Karen Bryner, Nicole Laurence, Valerie Nussenblatt, Geraldine Simonnet e
Kasha Klosowska (todos consultores). O apoio administrativo e técnico esteve a cargo de Norosoa
Andrianaivo (AFTH3). Este estudo foi financiado pelo Banco Mundial e pelos Fundos Fiduciários
para a Educação da Irlanda e da Noruega, doações dos Governos Holandês e Japonês.
A tradução deste resumo executivo de Inglês para Português foi fornecida pela Fundação Calouste
Gulbenkian.

i
PREFACIO

A alteração do Ensino Secundário e Profissional está a atrair mais atenção África, pois aumentam
as matrículas no ensino primário e a procura por parte de pais e alunos. As empresas privadas e as
Economias de Conhecimento emergentes, nas quais muitos países africanos se empenham em
participar, também deixaram claro que a simples conclusão do ensino primário já não chega para se
conseguir uma força de trabalho qualificada e competitiva. Como os governos de muitos países
africanos continuam a fazer investimentos consideráveis no ensino primário, também são forçados
a considerar reformas no ensino preparatório e secundário e na formação profissional. A procura
crescente pelos pais e pelos alunos de mais e melhor ensino pós primário para além do ensino
básico está a mobilizar a atenção dos políticos.
Com vista a aumentar a competitividade económica e a promover a justiça social, os países
africanos vão precisar de adaptar rapidamente os seus sistemas de ensino ao desenvolvimento de
qualificações e talentos da sua juventude na gama completa de aptidões. Os jovens africanos, como
os seus congéneres em todo o mundo, têm o direito de serem desafiados para poderem alcançar o
seu pleno potencial. Isto é verdade tanto para os que se deparam com barreiras significativas à
aprendizagem como para os naturalmente bem sucedidos. São frequentemente necessárias
alterações rápidas no conhecimento e nas qualificações para determinados empregos ou para
carreiras de sucesso. A força de trabalho africana precisa de ser motivada com vista a empenhar-se
na aprendizagem continuada ao longo da vida destinada a produzir o número suficiente de pessoas
com um nível médio e superior de qualificações. O potencial desperdiçado acarreta custos pessoais,
sociais e económicos elevados. Para os jovens de África, o preço de se afastarem do ensino cria
repetidamente graves problemas e implica insucesso para o resto das suas vidas.
No entanto, a melhoria e a expansão do ensino secundários e dos sistemas de formação em África
levantam problemas complexos. A maior parte dos governos africanos estão constrangidos pelos
limitados recursos públicos e pelas muitas outras prioridades de governação que exigem
financiamento. Os constrangimentos no domínio da qualidade agravam ainda mais a situação, uma
vez que a expansão para além do ensino primário devia ser simultaneamente acompanhada de uma
melhoria dramática na qualidade da produção. As forças de trabalho competitivas na Ásia e na
América Latina também alteraram a procura de qualificações em África e o sistema do ensino
secundário e profissional está a lutar para responder adequadamente. As questões em torno da
expansão de acesso ao ensino além primário, qualidade da produção e financiamento da
sustentabilidade são discutidas no relatório de Síntese SEIA. Este relatório é um documento de
trabalho que pode ajudar a promover um melhor entendimento entre os principais intervenientes e
dadores.
As escolhas são difíceis e as questões complexas. Como é que os governos africanos podem
responder a aumentos extraordinários da procura e, ao mesmo tempo, melhorar consideravelmente
a qualidade dos seus formandos? Como é que se pode dar mais apoio e reciclagem aos professores
do ensino secundário e aos reitores dos estabelecimentos de ensino e atrair-se mais gente para a
profissão? De que forma se pode aumentar a equidade, integrar matérias novas e modernas no
programa do ensino secundário, reformar os métodos de avaliação e adaptar materiais e
equipamento aos requisitos de um ensino secundário competitivo do século XXI?
O relatório de síntese SEIA contempla estas questões no contexto das economias africanas e das
condições para crescimento económico e desenvolvimento social. A concorrência da Ásia e da
América Latina está a aumentar a pressão sobre África. As antigas potências coloniais
transformaram completamente os seus sistemas de ensino secundário e terciário e de formação
profissional. Estaremos perante um clima de contínua e rápida mudança no qual questões globais
de comércio, saúde e sociais irão determinar os padrões de vida da população africana. Este estudo
SEIA pretende fornecer “alimento para reflexão”.
Jacob Bregman
Março de 2007
ii
 ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS

55OED Departamento de Avaliação de Operações

ADBI Instituto do Banco de Desenvolvimento Asiático
ADEA Associação para o Desenvolvimento da Educação em África
AED Academia de Desenvolvimento da Educação
AERC Consorcio de Investigação Económica Africana
AF Ano Fiscal
AGEPA Amélioration de la Gestion de l’Education en Afrique
ALP Ásia de Leste e Pacífico
APL Empréstimo Políticas Adaptável
APP Associação de Pais e Professores
APU Unidade de Produção Académica
ASS África Subsaariana
BA Bacharel em Artes
B-Ed Bacharel em Educação
BGCSE Certificado Geral do Ensino Secundário do Botswana
BM Banco Mundial
BOG Conselho de Directores
BREDA Escritório Regional da UNESCO para a Educação em África
BSc Bacharel em Ciências
CAS Estratégia de Ajuda a um País
CBG Química, Biologia, Geografia
CBN Química, Biologia, Nutrição
CDP Desenvolvimento Profissional Continuado
CEM Memorando Económico de um País
CGE Modelo Informático Geral de Equilíbrio
CID Centro para Desenvolvimento Internacional na Universidade de Harvard
CIDT Centro de Desenvolvimento e Formação Internacional
CONFEMEN Conferência dos Ministros da Educação Francófonos
CSR Relatório de Estado de um País
DAC Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE
DANIDA Agência de Desenvolvimento Internacional Dinamarquesa
DDSP Programa Distrital de Apoio ao Desenvolvimento
DEO Escritórios Distritais de Educação
DFID Departamento de Desenvolvimento Internacional
DHS Inquérito Demográfico e Sanitário
DPL Empréstimos para Políticas de Desenvolvimento
DRC República Democrática do Congo
DST Doenças Sexualmente Transmitidas
DVD Vídeo Disco Digital
EAC Europa de Leste e Ásia Central
ECA Economia, Comércio, Contabilidade
ECD Desenvolvimento Primeira Infância
EDI Instituto de Desenvolvimento Económico
EFA Educação para Todos
EFA/MDG Educação para Todos /Metas de Desenvolvimento do Milénio
EFCTV Educação e Formação para o Comércio, Técnica e Vocacional
EFTV Ensino Técnico e Vocacional e Formação
EGM Economia, Geografia, Matemática avançada
EMIS Sistema de Informação de Educação e Gestão
ENEM Exame Nacional do Ensino Secundário
EP Ensino Primário
ESJ Ensino Secundário Primeiro Nível (júnior)
ESS Ensino Secundário Segundo Nível
iii
ETV Ensino Técnico e Vocacional
EU União Europeia
EUA Estados Unidos da América
GCSE Certificado Geral do Ensino Secundário
FAWE Fórum Para Mulheres Educadoras Africanas
FCM Física, Química e Matemática
FEMSA Educação Feminina em Matemática e Ciências em África
FTI Fast Track Initiative
FUNDEF Fundo para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino básico e Avaliação dos
Professores
GCSE Certificado Geral do Ensino Secundário
GED Resumo de Educação Global
GEEP Groupe pour l’Etude et l’Enseignement de la Population
GER Nível Bruto de Inscrição
GMR Relatório Global de Monitorização
GoM Governo do Mali
GoU Governo do Uganda
GPI Índice de Paridade de Géneros
GTZ Gesellschast fur Technische Zusammenarbeit (Agência Alemã para a Cooperação
Técnica)
HED Departamento do Ensino Superior
HGL História, Geografia, Inglês
HKL História, Kiswahili, Língua
IBM Instituto do Banco Mundial
IDA Associação para o Desenvolvimento Internacional
IDB Banco de Desenvolvimento Interamericano
IDE Investimento Directo Estrangeiro
IEA Associação Internacional para a Avaliação dos Resultados Educacionais
IEG Grupo de Avaliação Independente
IEQ Projecto de Melhoria da Qualidade Educacional
IIEP Instituto Internacional para o Planeamento da Educação
INEP Instituto Nacional para a Investigação em Educação
ISCED Padrão Internacional de Classificação da Educação
JICA Agencia Japonesa de Cooperação Internacional
KEA Lei da Educação Queniana
KSH Xelim Queniano
LAC América Latina e Caraíbas
MA Mestre de Artes
ME Ministério da Educação
METF Quadro de Despesas de Médio Prazo
MIS Sistema de auto-avaliação
MLA Monitorização de Resultados da Aprendizagem
NAYRL Associação Nacional para Ensino Todo o Ano
NEP Política Nacional de Educação
NEPAD Nova Parceria para o Desenvolvimento da África
NIC País Recentemente Industrializado
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
ODA Ajuda ao Desenvolvimento Oficial
ODL Ensino Aberto e à Distância
OIT Organização Internacional do Trabalho
OLS Método de Estimativa do Mínimos Quadrados
ONG Organização Não Governamental
PASEC Programme d’Analyse des Systèmes Educatifs des Pays de la CONFEMEN
PEAP Plano de Acção para a Erradicação da Pobreza
PER Exame das Despesas Públicas
PERI Programa para o Reforço da Investigação na Informação

iv
PGM Física, Geografia, Matemática avançada
PIB Produto Interno Bruto
PIRLS Estudo sobre o Progresso da Leitura e Literacia Internacional
PISA Programa para Avaliação Internacional dos Estudantes
PNB Produto Nacional Bruto
PPEPT Plano de Ensino Pós-primário e Formação
PPPs Parcerias Público Privado
PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación
PRSC Crédito de Apoio à Redução da Pobreza
PRSP Artigo sobre a Estratégia de Redução da Pobreza
PTR Rácio Aluno Professor
RESAFAD Rede Africana para o Ensino à Distância
RNB Rendimento Nacional Bruto
SACMEQ Consórcio do Sul da África para a Monitorização da Qualidade da Educação
SAEB Sistema de Avaliação do Ensino Básico Nacional
SAGA Estratégias e Análise para o Crescimento e Acesso
SEDP Programa de Desenvolvimento do Ensino Secundário
SEIA Ensino Secundário em África
SEO Técnicos Superiores de Educação
SIL Empréstimo de Investimento Específico
SJ Secundário Primeiro Nível (júnior)
SMC Comité de Gestão Escolar
SMICT Ciências, Matemática e TIC
SPRED Reforçar o Ensino Primário
STAN Associação dos Professores de Ciências da Nigéria
SWAP Abordagem Sectorial Ampla
TF Fundo de Investimento
TIC Tecnologia de Informação e Comunicação
TIE Instituto Tanzaniano de Educação
TIMSS Estudo das Tendências em Matemática e Ciência Internacionais
TRANSE Universidade of Western Cape, Cidade do Cabo e NIFU, Oslo
UACE Certificado Avançado de Educação do Uganda
UCE Certificado de Educação do Uganda
UDCM Universidade de Dar-Es-Salaam
UIS Instituto da UNESCO para as Estatísticas
UK Reino Unido
UN Nações Unidas
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, Cultural e Ciência
US Estados Unidos
USAID Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
VIH/AIDS Vírus da Imunodeficiência Humana/Sindroma Imunodeficiência Adquirda
VSO Serviço Voluntário Ultramarina
WAEC Conselho de Exame Oeste Africano
WEI Indicadores Mundiais de Educação

v
Agradecimentos................................................................................................................... i
Prefacio ................................................................................................................................ ii
Capítulo 1 .............................................................................................................................1
Rationale e objectivos do SEIA.........................................................................................1
Capítulo 2 ...........................................................................................................................15
Levantamento do Desafio ................................................................................................15
Capítulo 3 ...........................................................................................................................36
Lições da Experiência Internacional...............................................................................36
Capítulo 4 ...........................................................................................................................51
Ensino Secundário e Desenvolvimento na ASS ..........................................................51
Capítulo 5 ...........................................................................................................................76
Financiamento do Ensino Secundário ...........................................................................76
Capítulo 6 .........................................................................................................................108
Qualidade e Pertinência nos Currículos, Avaliações e Exames .............................108
Capítulo 7 .........................................................................................................................142
Proporcionar Oportunidades Eficazes e Equitativas de Aprender ..........................142
Capítulo 8 .........................................................................................................................175
Reforçar a Governança e a Gestão .............................................................................175
Capítulo 9 .........................................................................................................................200
O Caminho para o Futuro ..............................................................................................200
Capítulo 10 .......................................................................................................................225
Apoiar o Ensino Secundário na África Subsaariana:.................................................225
A Estratégia do Banco Mundial.....................................................................................225
References .......................................................................................................................238

vi
 O amanhã pertence ao povo que se prepara para ele hoje
- Provérbio Africano

Capítulo 1

Rationale e objectivos do SEIA

1. Os desafios relativos ao desenvolvimento da educação na África Subsaariana

(ASS) no dealbar do século XXI são sem precedentes. Enfrentando lacunas persistentes
na cobertura da escolaridade primária, quase todos os países iniciaram esforços
importantes para garantir que todas as crianças terão a oportunidade de completar um
ensino primário de qualidade aceitável. Ao mesmo tempo, os governos estão
comprometidos com expandir o acesso a um ensino ulterior. Isto é, em parte, uma
resposta a uma procura crescente de lugares no ensino secundário do primeiro e segundo
níveis à medida que o número de estudantes que concluem a escola primaria cresce
rapidamente. Mas também reflecte a crença em que uma participação bem-sucedida numa
economia global Figura 1.1: Taxas de inscrições brutas no ensino secundário, por região,
impulsionada pela 2004 ou mais tarde
tecnologia exige
pessoas capazes – Secundário 1º nível Secundário 2ºnível Total secundário
muitas com
120
competências em
ciências e 100
tecnologia. 80 92
95
93 100 103 99
GER (%)

Adicionalmente, 78 79 88
60 78 69
os imperativos 64

sociais – 40
51 52
51
40 36
consciencialização 20
23
crescente para o
0
VIH/SIDA e
Cenral &

Latina &
Pacífico

Caraíbas
América
Ásia Central

Leste &

Norte &

Subsaariana
Ásia do Sul
Mundo

Estados

Ásia de

Améica

Europa
Europa
Árabes

outros riscos de
Leste

e Oeste

África

saúde, promoção
dos valores
democráticos, e Fonte: UIS Global Education Digest, 2006
participação no
desenvolvimento económico e social, combinados com o crescimento dos quantitativos
da juventude urbana – pedem políticas específicas para promover um estilo de vida
melhor e aumentar o potencial produtivo dos jovens. Muitos líderes políticos reconhecem
a importância de usar melhor o capital humano incorporado na sua juventude. Há poucas
dúvidas de que os países já não se podem permitir o que Hernes caracterizou como a
“silenciosa negligência” do ensino secundário (Caillods e Lewin, 2001; p. v).

2. Não é surpreendente que com rácios brutos de inscrição no secundário mais

baixos do que os de todas as outras regiões do mundo (Figura 1.1), os governos africanos
estejam a dar ênfase à importância de expandir o ensino secundário para proporcionar um
ciclo de ensino básico alargado de 8-10 anos a todas as crianças (ver, por exemplo,

1
UNESCO, 2000a; NEPAD, 2005) e ofereçam oportunidades para posterior educação e
formação para além disso para os estudantes que estejam dispostos e sejam capazes de o
fazer. Mas os obstáculos a um progresso significativo em direcção a essas metas são
inúmeros e podem produzir inércia política.

3. No entanto, a ausência de acção só pode levar a mais deterioração da já baixa

qualidade de grande parte do ensino secundário na ASS e a pôr em risco as oportunidades
para um progresso económico e social acelerado. A reforma do ensino secundário, e a
inovação neste campo, são urgentes em quase toda a parte. Mas poucos países têm uma
estrutura política que lhes permita, simultaneamente, expandir o acesso, aumentar a
equidade e melhorar a qualidade. Conceber e pôr em aplicação as reformas necessárias
será frequentemente controverso e um diálogo que leve a uma estratégia amplamente
apoiada é uma parte essencial de qualquer estratégia de reforma.

Desafios assustadores
4. A pressão da procura social de acesso ao ensino secundário está a intensificar-se
rapidamente por toda a ASS e não pode ser ignorada. Além disso, embora, na maior parte
do mundo desenvolvido, o ensino secundário se tenha expandido para níveis mais altos
de desenvolvimento económico e educacional do que os prevalecentes na ASS, não há
muitas dúvidas de que os países de hoje precisam de um alicerce mais avançado para os
recursos humanos, para que possam participar numa economia mundial com padrões de
produção e comércio mais complexos do que em qualquer altura do passado. As
economias de nível médio empreenderam uma transição do ensino primário para o
secundário enquanto nível mais alto de aquisições do ensino para a maioria da população.
As economias africanas precisam de caminhar na mesma direcção. É um desafio capital e
urgente, o de responder eficazmente a essas pressões sociais e económicas, face aos
vastos constrangimentos que pesam sobre os recursos públicos em economias com
grandes sectores de subsistência e muitas prioridades em competição que limitam a
capacidade do governo para mobilizar recursos para o ensino secundário. Um
desempenho económico em melhoria aumenta a urgência do desafio mas, ao mesmo
tempo, dá uma oportunidade para o atacar com eficácia.

Procura crescente
5. A seguir ao Fórum Mundial
Figura 1.2: Jovens dos 12 aos 18 como percentagem
da população total, por região do mundo, de 1999 a
de Educação (Dakar 2000) e à
2020 adopção da Educação para Todos
(EFA) e das Metas de
18%
Desenvolvimento do Milénio
16% (MDGs), as inscrições no primário
14% estão a aumentar rapidamente em
12% muitos países africanos, crescendo
10% 27% entre 1999 e 2004 (UNESCO,
8% 2006 e 2005; UNESCO BREDA,
6% 2005). Um alto crescimento
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 continuado da população vem
SSA LAC Asia EU acrescer ao desafio. A proporção de
Fonte: Dados população ONU pessoas em idade de frequentar a

2
escola secundária (12-18 anos) na população é mais alta na África do que em outras
regiões (Figura 1.2). O grande crescimento continuado da população resultará,
inevitavelmente, em números cada vez maiores de estudantes a concluir a escola primária
e procurar admissão no ensino secundário do primeiro nível. As inscrições no ensino
secundário duplicarão até 2015 para chegar a mais de 60 milhões em 2015, se for mantida
a taxa de crescimento das inscrições no secundário de 2000-2004; se as taxas de transição
entre o ensino primário e o secundário permanecerem inalteradas e todos os que entram
para a escola primária chegarem ao fim, as inscrições mais do que triplicarão até 2015
(Lewin 2006). Poucos países têm políticas em curso que lhes permitam absorver tão
grande quantidade de novos estudantes.
Figura 1.3: Número médio anos de escolaridade da população com
Resultados 5 ou mais anos, por região
demorados
6. Os
resultados 12,0
educacionais na 10,0
ASS são mais
8,0
baixos do que em 1960

qualquer outra 6,0 1980

região (Figura 1.3), 4,0 2000

embora tenham 2,0

mais do que 0,0
duplicado desde

Pacífico
Ásia do Sul

avançados
Norte África

Caraíbas
Ásia de
subsaariana

Latina e

transicionais
América

Leste e

Economias
Oriente &

Países
1960, quando eram
Médio
Africa

mais altos do que

nas regiões do Sul
da Ásia, Médio
Oriente e Norte de África. Essas regiões foram capazes de aumentar o nível de educação
das suas populações ainda mais rapidamente, principalmente por aumentarem as taxas de
conclusão do primário e alargarem o acesso ao ensino secundário. Claramente, reforçar a
base de recursos humanos da ASS para apoiar o desenvolvimento económico e o
progresso social não só
exigirá um progresso sustentado em direcção aos objectivos dos MDGs e da EFA, mas
também um desenvolvimento acelerado do ensino secundário (Banco Mundial, 2005a),
em especial onde o acesso
Figura 1: Sobrevivência (%) de um Grupo de estudantes no tem estado, historicamente,
Ensino Primário e Secudários na ASS, 2003 sujeito a constrangimentos.
100 Na África Subsaariana, em
80 média, apenas cerca de
% do grupo

60 30% de cada coorte etária

40
93 completa o ensino
20
59
45 secundário de primeiro
30 24
0
12 nível e 12% o de segundo
nível (Figura 1.4). Esta é
Entrada

Entrada

Entrada
completa

completa

completo
SSE
JSE

SSE
PE

JSE

uma fraca base para um

PE

desenvolvimento
Fonte: Polo de Dakar económico e social

3
sustentado, exacerbado por oportunidades limitadas de participação no ensino secundário
para os pobres e para as raparigas.

Recursos públicos constrangidos

7. As múltiplas procuras dirigidas aos sistemas de educação, em combinação com
os constrangimentos dos recursos públicos, tornarão difícil responder eficazmente à
procura emergente de acesso a oportunidades para lá do nível primário, sem reorganizar a
maneira como o ensino secundário é financiado e disponibilizado. Mais estudantes se
inscrevem em cada ano, mas muitos em condições que impedem uma instrução efectiva.
O crescimento do número de professores tem ficado atrás, consistentemente, do
crescimento do número de estudantes. Entre 1990 e 2004, o rácio médio aluno/professor
na ASS aumentou de 22:1 para 29:1. Com rácios professor/turma que frequentemente
excedem 2:1, as turmas com 50 ou mais alunos são cada vez mais comuns. Os níveis de
aprendizagem são baixos, a repetição e o abandono são altos. Os sistemas de ensino
secundário na maior parte dos países estão mal preparados para os grandes aumentos de
inscrições previstos. A estrutura e a organização da distribuição do serviço no ensino
secundário são, com frequência, dispendiosas e mal geridas (Lewin, 2006; Mingat, 2004).
O conteúdo curricular está, frequentemente, ultrapassado e mal adaptado para as
exigências do desenvolvimento económico e do progresso social do século XXI
(Bregman e Bryner, 2003; Benavot, 2004; Lewin, 2005; Ottevanger, 2005; Van den
Akker, a publicar).

De um sistema de elites para um sistema de massas

8. A transição do ensino secundário de um sistema de elites, que oferece
oportunidades de prosseguir os estudos a um punhado de estudantes seleccionados, para
um sistema de massas de ensino básico1 que visa inscrever a maior parte dos que
completam a escola primária em mais alguns anos de instrução, está apenas a começar na
África Subsaariana.

Figura 1.5: A Transição na Educação na Coreia do Sul e no Quénia

QUÉNIA COREIA
População com mais de 15 anos População com mais de 15 anos

2000
2000

1980
1980
1960

1960

9. Na Coreia, essa transição ocorreu entre 1960, altura em que 80% da população
com mais de 15 anos tinha a instrução primária ou menos como nível mais alto de ensino,

1
Ao longo deste relatório, ensino secundário refere-se à escolaridade do grupo etário de 12-18 anos, grosso
modo. O termo “ensino básico” é usado para indicar uma escolaridade de 9 ou 10 anos, incluindo
habitualmente o primário e alguns ou todos os anos do ciclo de primeiro nível do secundário. Em geral, são
usadas as definições do ISCED para os ciclos de escolaridade.

4
e 2000, altura em que 81% tinha completado o ensino secundário ou o ensino superior.
No Quénia – tal como em grande parte da África subsaariana – ainda tem que começar
(Figura 1.5). Acelerar o progresso em direcção a essa transição e geri-lo bem,
determinará a capacidade dos países africanos para participarem efectivamente na
economia global do século XXI, impulsionada pela tecnologia.

10. A transição para um sistema de massas tem importantes implicações nos

objectivos e métodos de ensino. O papel tradicional do ensino secundário como
mecanismo para a selecção de um número limitado de candidatos ao ensino universitário
é dispendioso e impede o progresso em direcção ao novo objectivo de um aumento
significativo dos diplomados do primeiro e segundo níveis do secundário. Os “perfis de
diplomados” destes níveis do secundário, nos países de médios e altos rendimentos de
outras partes do mundo, indicam que um ensino secundário efectivo equipa os estudantes
com competências e conhecimentos de nível médio e abre-lhes amplos caminhos quando
entram para o mercado de trabalho e se preparam para uma aprendizagem ao longo da
vida (Banco Mundial 2005a; Bregman e Bryner, 2003).

Melhor desempenho económico

11. A defesa de um esforço máximo para aumentar os resultados escolares na região
de África e criar uma força de trabalho com muito maior proporção de pessoas tendo,
pelo menos, vários anos de ensino secundário e formação, é particularmente forte num
momento em que o crescimento económico está finalmente a acelerar-se. O crescimento
do PNB na África Subsaariana, em 2004, atingiu 4,8 por cento, subindo de 4,0 por cento
em 2003, com praticamente Figura 1.6: Crescimento anual médio do PIB em % na ASS,
todos os países a referir um 1985-2004
crescimento positivo. Este é o
sexto ano consecutivo de
4
crescimento acima de 3 por 3.8%

cento para a região, 3 3.4%

% GDP growth

2.4%
representando um período 2
sustentado durante o qual o
PNB per capita tem estado a 1 1.2%
crescer a uma média de 1,8 0
por cento (Figura 1.6). Desde 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2004
os meados dos anos 1990, Fonte: Estimativas SEIA; Indicadores Desenvolvimento Banco Mundial
dezasseis países africanos
tiveram consistentemente um crescimento médio de mais de 4,5 ao ano. Muitos
aumentaram as exportações em mais de 8 por cento. Está projectado que o crescimento se
acelere ainda mais, à medida que os benefícios de reformas passadas e um ambiente mais
pacífico influem na actividade económica expandida. O Banco de Desenvolvimento
Africano e a OCDE (2005) prevêem um aumento de 5,8% e 5,5% da actividade
económica da África para 2006 e 2007, respectivamente (African Economic Outlook,
2006). Esperam que as possibilidades de grande parte da África continuem a ser mais
favoráveis do que foram ao longo de muitos anos.

5
 Diversidade e Ligações
12. Três pontos têm que ser sublinhados. Primeiro, apesar do facto de os países da
ASS enfrentarem muitos desafios comuns, é criticamente importante reconhecer a
diversidade das situações dos vários países. Diferenças de história, geografia, cultura e
escolhas políticas deram como resultado uma grande divergência nas trajectórias de
desenvolvimento educacional e económico. Segundo, o ensino secundário – incluindo o
ensino técnico e profissional de nível secundário – está intimamente ligado com outras
partes do sistema educativo, com o ensino primário, para baixo, e com o ensino superior,
para cima. E, terceiro, o ensino secundário tem uma relação de reforço mútuo com a
economia, visto que depende do crescimento e do desenvolvimento e proporciona
oportunidades para que eles ocorram.

Diversidade
13. A maneira como o ensino secundário é organizado varia consideravelmente de
um país para outro. A duração do ensino secundário varia de 8 anos na Etiópia a quatro
anos no Quénia. Muitos países – mas não todos – distinguem claramente entre ensino
secundário do primeiro e do segundo níveis, variando cada um de 2 a 4 anos (Tabela 1.1).
Qualquer discussão das políticas de ensino secundário precisará de distinguir claramente
o ensino secundário do primeiro e do segundo nível. O ensino secundário do primeiro
Tabela: 1.1 nível está cada vez mais a ser considerado como a segunda fase do
Estrutura do ensino ensino básico que, em última análise, deveria estar disponível para
secundário na ASS todos. Em alguns países é disponibilizado nas mesmas instituições
Duração Número e, frequentemente, ministrado pelos mesmos professores que o
ESJ de países
ensino primário. Noutros, a disponibilização é claramente distinta
(anos) do ensino primário, havendo, em alguns países, alunos a
4 anos 22 partilharem as mesmas escolas com estudantes do segundo nível do
3 anos 18
ensino secundário, que frequentam turmas especializadas, sob a
2 anos 8
docência de professores com qualificações mais altas. O ensino
Duração Número
de países secundário do segundo nível tem habitualmente objectivos
ESS
(anos)
diferentes dos do ensino secundário do primeiro nível. Os
4 anos 7 estudantes estão nesse nível, em geral, para se prepararem para
3 anos 31 prosseguir os seus estudos em instituições do nível terciário ou para
2 anos 10 entrar no mercado de trabalho em posições de nível médio,
Fonte: UIS, 2006 combinadas com oportunidades de se inscreverem em programas
de desenvolvimento de competências e aprendizagem para a vida.

14. Existem também grandes variações entre os países africanos, em todos os

indicadores chave. A taxa bruta de inscrições no primeiro nível do secundário vai de 11%
no Níger a 109% nas Seychelles; no segundo nível do secundário, o rácio vai de 3% em
Moçambique e no Níger, a 92% nas Seychelles (UNESCO, 2006). A taxa de conclusão
do ensino secundário do primeiro nível vai de 6% na Tanzânia a 86% no Botswana; no
segundo nível do secundário, o rácio vai de 2% no Burkina Faso a 45% na África do Sul
(UNESCO BREDA 2005)2. Há também grandes variações entre os países da ASS na
afectação de recursos públicos ao ensino. As despesas públicas com o ensino secundário

2
A taxa de conclusão é calculada dividindo o número total de não repetentes no último ano do JSE ou SSE
pelo número total de crianças em idade oficial de conclusão.

6
como parte do orçamento da educação variam de 11% na Serra Leoa a 50% na Eritreia3;
o custo unitário, expresso como percentagem do PIB per capita, de 6% no Botswana a
73,5% no Burundi; e os rácios aluno/professor, de 14 nas Comores, 16 no Botswana e
Suazilândia, a 46 no Malawi e 54 na Etiópia (UNESCO BREDA 2005).

Ligações do sector da educação

15. A resposta de sucesso aos desafios do desenvolvimento do ensino secundário
dependerá decisivamente do progresso em direcção aos objectivos da EFA e MDGs da
educação. Uma ampla, equitativa e bem-sucedida participação num ensino secundário de
qualidade é inconcebível sem um sistema de ensino primário que prepare efectivamente a
grande maioria dos estudantes para prosseguirem a sua instrução. Desde a Conferência de
Jomtien da Educação para Todos em 1990, mas em especial no seguimento do Fórum
Mundial de Educação 2000, em Dakar, tomou forma um impressionante esforço
internacional visando garantir que, em 2015, todas as crianças terão oportunidade de
completar um ensino primário de qualidade aceitável. Tem sido dada menos atenção, até
agora, às implicações para ensino secundário deste esforço ao nível primário. Nos casos
em que os objectivos da EFA e as afectações prioritárias ao ensino primário formalmente
aceites permanecerem como metas distantes, será frequente que os recursos para o
desenvolvimento do ensino secundário fiquem severamente limitados (Lewin, 2006;
Mingat, 2004).

16. Ao mesmo tempo, como apontaram várias análises (Lewin, 2006; UIS, 2005b), a
procura de ensino primário parece ser significativamente afectada pela possibilidade de
entrar para a escola secundária. Clemens (2004) chama a atenção para o facto de que, até
ao momento, nenhum país alcançou mais de 90% de inscrições líquidas no primário sem
ter, pelo menos, cerca de 35% de inscrições líquidas no secundário, e conjectura que os
pais esperam até que as escolas secundárias estejam suficientemente disponíveis para que
haja uma probabilidade razoável de que os seus filhos prossigam os estudos para lá da
escola primária, antes de inscrevê-los no primário. Similarmente, as desigualdades de
género no ensino primário são intensificadas no nível secundário4. Portanto, os
desenvolvimentos do ensino primário e do ensino secundário estão ligados um ao outro
numa relação de reforço mútuo. Um desenvolvimento equilibrado do sector (Banco
Mundial, 2005b; UNESCO BREDA, 2005) reconhece este facto como uma realidade
estratégica central do desenvolvimento do ensino.

17. Existe uma relação semelhante entre o ensino secundário e o ensino terciário. O
ensino secundário do segundo nível é a fonte de estudantes que entram para as
universidades e instituições especializadas de ensino superior e formação, incluindo
escolas superiores de educação. Em vários países, o progresso em direcção à EFA e às
metas do MD é entravado por carências de professores (Lewin e Stuart, 2003). As
instituições terciárias de qualidade precisam de diplomados do secundário bem
preparados. Ao mesmo tempo, as instituições terciárias são, em muitos casos, o lugar
onde são formados os professores do secundário. Claramente, as estratégias de

3
Valores ajustados para 7 anos de ensino.
4
Só em seis países – Suazilândia, Cabo Verde, África do Sul, Botswana, Namíbia e Lesoto – é que o Índice
de Paridade de Género (GPI) para o ensino secundário é maior do que o GPI para o primário.

7
desenvolvimento do ensino precisam de providenciar um quadro coerente para o
desenvolvimento de todas as partes do sistema educativo.

A ligação com o desenvolvimento económico

18. Os países da ASS com RNB per capita de mais de 1200 dólares têm todos um
rácio de inscrições no secundário do primeiro nível de 50% ou mais e rácios para o
secundário de segundo nível de 30% ou mais. Seis dos dez países de rendimento médio
da ASS para que estão disponíveis dados5 alcançaram um rácio de inscrições no primeiro
nível do secundário de 80% ou mais e atingiram ou estão perto da meta de inscrição
universal no primeiro nível do secundário.

19. Para países com um RNB per capita de menos de 1200 dólares, a relação entre a
riqueza e as inscrições no secundário não é tão clara, em especial no primeiro nível do
secundário (Figura 1.7). A Eritreia, a Gâmbia, o Gana, São Tomé e Príncipe, Togo e
Zimbabwe, todos inscrevem 50% ou mais do grupo etário do primeiro nível do
secundário. Os rácios variam entre 14% na República Centro-Africana e 60% no Gana e,
para o segundo nível do secundário, entre 2% na Tanzânia e 32% na Nigéria.

Figura 1.7: RNB per capita e taxas de inscrição no secundário em países da ASS com RNB per capita
de menos de 1200 dólares

Ensino secundário 1º nível Ensino secundário 2º nível

90 50
80 45
70 40
60 35
GER (%)

30
GER (%)

50 25
40 20
30 15
20 10
10 5
0 0
0 200 400 600 800 1000 0 200 400 600 800 1000
RNB p.c. (dólare s US ) RNB p.c. (dólare s EUA)

Fontes; UIS (GER); Indicadores de Desenvolvimento Mundial do BM (RNB per capita)

20. Para os países mais pobres, com um RNB per capita de cerca de 400 dólares, o
rácio de inscrição no secundário varia entre 14% na República Centro-Africana e 60% no
Gana e, no segundo nível secundário, entre 2% na Tanzânia e 32% na Nigéria. Isto sugere
que o ensino secundário não é um simples correlato do rendimento nacional crescente,
mas as políticas têm importância. As decisões do governo sobre a afectação de recursos
públicos, estratégias de disponibilização do serviço educativo e conteúdo dos programas
podem ter, e têm, um profundo impacto no acesso ao ensino secundário e na qualidade
deste último.

5
Cabo Verde, Seychelles e África do Sul têm um rácio de inscrições no primeiro nível do secundário de
100% ou mais; Botswana, Maurícias e Namíbia têm um rácio entre 80% e 100%. No segundo nível do
secundário os rácios mais altos são os das Seychelles (103%) e África do Sul (78%).

8
21. De facto, o ensino secundário e o desenvolvimento económico podem reforçar-se
um ao outro, positiva ou negativamente. Nos países do Leste da Ásia, industrializados e
com elevado crescimento económico, o desenvolvimento do ensino secundário acelerou-
se em paralelo com o desenvolvimento económico. O crescimento económico aumentou
as receitas do governo, melhorou a capacidade dos pais para suportarem os custos
directos e absorverem o custo de oportunidade do ensino e expandiu a procura de uma
força laboral instruída. Em grande parte da África Subsaariana, os rendimentos per capita
estagnaram ou declinaram em muitos países durante os anos 1980 e 1990. Os governos
não foram capazes de mobilizar os recursos necessários para alcançar as suas metas de
desenvolvimento do ensino, muitos pais não podiam suportar os custos directos e de
oportunidade e os mercados de trabalho não podiam absorver os diplomados. A
experiência do Leste da Ásia sublinha a relação de reforço mútuo entre o ensino
secundário e o crescimento económico. O crescimento económico possibilitou a expansão
do ensino secundário e este, por seu turno, contribuiu para a capacidade para crescer. O
Leste da Ásia nos anos 1970 estava pronto para o investimento directo estrangeiro de
uma maneira que mesmo a ASS de hoje – com baixa proporção da força laboral com um
ensino secundário completado com sucesso – não está.

A Iniciativa para o Ensino Secundário em África (SEIA)

22. O ensino secundário foi, desde há muitos anos, o núcleo das operações de
empréstimo para a educação do Banco Mundial. Quando os empréstimos para a educação
começaram em 1963, os investimentos estavam limitados a “projectos nos campos (a) do
ensino e formação vocacional e técnica a vários níveis; e (b) no ensino secundário
geral”6. Desde os anos 1970, o enfoque das operações de empréstimo do Banco alargou-
se gradualmente a todos os subsectores do sistema educativo e de formação, incluindo,
como mais importante, o ensino primário. Em resultado, o ensino secundário e a
formação receberam muito menos atenção, em especial quando a estagnação económica
durante os anos 1980 reduziu drasticamente as oportunidades de trabalho no sector
moderno. Nos anos 1980 e 1990, menos de 20% dos empréstimos do Banco à ASS foram
afectados ao ensino secundário geral ou vocacional. Só em 2005 é que as revisões das
políticas foram, pela primeira vez, dirigidas especificamente ao ensino secundário (Banco
Mundial, 2005a). O apoio do Banco ao ensino secundário na ASS desde 1980 teve um
escopo limitado e ad hoc no seu enfoque político (Perkins, 2004). Mas as prioridades
estão a evoluir em resposta a pedidos dos países africanos para que seja ampliado o
escopo de ajuda ao sector.

23. As estratégias de ajuda ao sector de 2001 do Banco Mundial para a região África
(Banco Mundial, 2001) reconhecem a importância do desenvolvimento do ensino para lá
do nível primário e visam cada vez mais “planear o apoio do Banco (…) para promover
o desenvolvimento equilibrado de todo o sector e considerar as ligações entre todas as
partes do sistema educativo” (p. 5). O Banco está a adoptar cada vez mais um enfoque
sectorial no seu trabalho para o ensino, enfoque em que a estratégia EFA que promove o
acesso a ensino de boa qualidade para todas as crianças em idade de frequentar a escola

6
Memorando do Presidente sobre “Políticas propostas do Banco/IDA no Campo da Educação”, Outubro de
1963, citado em Banco Mundial 1971, p. 13.

9
primária em 2015 é complementada por investimentos noutras partes do sistema
educativo. O ensino secundário do primeiro e segundo níveis é uma parte importante
dessa estratégia. Mais importante do que isso, o Plano de Acção do Banco Mundial para a
África (Banco Mundial, 2005b) identifica o ensino secundário e o desenvolvimento de
competências técnicas como uma das suas áreas prioritárias, como parte de uma
perspectiva mais vasta relativamente às necessidades do desenvolvimento económico e
social da África Subsaariana. Mas pôr isto em prática com sucesso exigirá que países e
parceiros para o desenvolvimento reflictam nos desafios e compromissos envolvidos e
entrem num diálogo de políticas baseado numa compreensão sólida dos constrangimentos
e oportunidades com que os países da região se defrontam, à medida que caminham para
expandir o acesso a um ensino secundário de qualidade aceitável.

24. A experiência da região África com o desenvolvimento do ensino secundário é

variada e rica. Alguns países da África Subsaariana estão a gerir eficazmente o
desenvolvimento do ensino secundário. Muitos outros estão a considerar opções para
reforma. Isto proporciona uma oportunidade para que os países estudem as escolhas de
políticas e a experiência de aplicação de outros países da região e formulem políticas que
levem em consideração as lições que foram aprendidas no terreno. Lições da experiência
bem documentadas são cruciais para proporcionar uma plataforma baseada em provas de
reflexão e discussão das opções políticas e desenvolvimento de estratégias. Para apoiar os
países neste processo, a Região África do Banco Mundial lançou em 2002 a iniciativa
Ensino Secundário em África (SEIA) com um workshop UNESCO/BREDA – Banco
Mundial nas Maurícias: Secondary Education in Africa: Strategies for Renewal (Banco
Mundial 2002), tendo especificamente por objectivo:
• ajudar a coligir e sumariar as melhores práticas para a expansão sustentável e
melhoria do ensino secundário geral, vocacional e técnico;
• identificar opções de políticas para reformas sustentáveis e providenciar um
fórum de discussão e parcerias entre os interessados da ASS;
• contribuir para uma melhor coordenação de dadores em apoio das reformas do
ensino secundário.

25. O princípio do trabalho da SEIA7 é uma abordagem participativa com forte

envolvimento dos educadores e instituições africanos. O alicerce analítico consiste em
oito estudos temáticos (Caixa 1.1), um grande número de artigos de conferências, alguns
artigos encomendados8 e estudos de caso documentando as experiências dos países na
reforma do ensino secundário9. A concepção e as conclusões de vários desses estudos
foram discutidas com os interessados africanos em vários workshops locais. Quarenta
países participaram em duas conferências regionais – Uganda 2003 e Senegal 2004 – em

7
A iniciativa do estudo SEIA é financiada pelo Banco Mundial (AFTHD) e Fundos de Investimento
bilaterais: FI da Educação da Noruega, FI da Educação da Irlanda, FI da Holanda, e Governos francês e
japonês.
8
Tony Read,Vincent Bontoux, Amanda Buchan, David Foster, Tania Bapuji (2006) Secondary Textbook
and School Library Provision in Sub-Saharan Africa. SEIA Background Paper; Mingat, Alain. (2004)
Questions de soutenabilité financière concernant le développement de l’enseignement secondaire dans les
pays d’Afrique subsaharienne. Banco Mundial, Washington D.C.
9
Os estudos temáticos estão disponíveis, bem como os relatórios e artigos SEIA resultantes dos workshops
e conferências regionais em: www.worldbank.org/afr/seia.

10
que foram exploradas questões chave e discutidas as conclusões preliminares dos estudos.
Em 2002, foi publicado o documento SEIA “Estratégias para a renovação”, incluindo
contribuições internacionais das Maurícias, da Holanda e da África do Sul. Foi
organizado um workshop em Amesterdão em 2004 para parceiros externos para o
desenvolvimento com o intuito de iniciar uma reflexão sobre o lugar do ensino
secundário nos programas de ajuda à educação
na região África. Caixa 1.1: Os Estudos Temáticos
1. Acesso, financiamento e equidade: quais
26. A principal mensagem dos estudos são as opções políticas para uma expansão
temáticos e outros trabalhos da SEIA é que o sustentável e equitativa do ensino secundário?
ensino secundário e a formação são um (Lewin, 2006).
elemento chave de estratégias de 2. Como podem os processos de transição do
desenvolvimento da educação equilibradas na primário para o secundário e deste para o
terciário ser mais equitativos e eficientes?
África Subsaariana. Os países não podem ter (Grupo TRANSE, 2004).
esperança de conseguir um crescimento 3. Governança, gestão e responsabilidade ao
económico e um progresso social sustentados nível secundário: como podem os países da
numa economia global fundada no África Subsaariana conectar-se às tendências
conhecimento sem fazerem investimentos no de reforma do ensino e formação secundários
correntes? (Glassman e Sullivan, 2006).
ensino secundário. Todavia, na maior parte da 4. Professores e Directores da Escola
ASS, o ensino secundário não contribui tão Secundária: recrutar, reter e formar de novo.
efectivamente como poderia para o (Leu, Mulkeen, Chapman e DeJaeghere, 2004).
desenvolvimento económico e social. Dados 5. Como pode ser melhorada a relevância e
sobre a educação, inquéritos ao mercado de qualidade dos currículos, do ensino, da
aprendizagem e da avaliação? (Van den Akker
trabalho e às empresas indicam que (a) os e Ottevanger, 2006).
diplomados do secundário estão fracamente 6. A ligação entre questões de saúde e sociais
preparados para a vida de trabalho e posterior e o ensino secundário: aptidões para a vida,
formação, (b) o acesso não é equitativo e (c) o educação cívica e sanitária; (Smith, Nesbakken
custo é elevado. São essenciais as reformas dos e Wirak, 2004).
7. Ciências, Matemática e TIC no secundário:
objectivos e conteúdo dos currículos, incluindo relevância e qualidade ao nível da escola
métodos de avaliação, e da estratégia de secundária? (Ottevanger, Lelieveld e Clegg,
disponibilização do serviço educativo, para 2004)
transformar o sistema actual “de elite” no 8. Questões de género no ensino e formação
ensino secundário de primeiro e segundo níveis secundários em África: quais são os problemas
que defrontam as estudantes africanas e o
e na formação num sistema que contribua mais pessoal feminino nas escolas secundárias?
eficazmente para o crescimento económico e o (Sutherland, 2006).
desenvolvimento social.

11
 Caixa 1.2: Alimento para o pensamento na encruzilhada
Sumário das conclusões e escolhas de políticas
• Crescimento económico sustentado e participação numa economia global, impulsionada pela
tecnologia, são improváveis, a menos que se tenha atingido um certo limiar de capital humano. Muitos
países da ASS estão apanhados na ratoeira de um equilíbrio económico de baixo nível em que o
alicerce do capital humano é inadequado para suportar um crescimento maior. A competitividade no
ambiente económico de amanhã exigirá um ensino básico equitativamente acessível de 8 ou 9 anos e de
qualidade aceitável e um acesso expandido, mas selectivo e equitativo, a oportunidades de educação e
formação posteriores.
• O ensino secundário não contribui tão efectivamente para o desenvolvimento do capital humano como
poderia e deveria contribuir: os conhecimentos alcançados pelos estudantes são baixos, em economias
que crescem rapidamente o número de diplomados é insuficiente para responder à procura do mercado
de trabalho e o custo por estudante é alto. O sistema, tal como é correntemente financiado e gerido, será
incapaz de responder à procura social de lugares no secundário ou à procura do mercado de trabalho de
pessoas competentes das economias em crescimento.
• Pedidos de verbas, competindo uns com os outros, aos orçamentos nacionais e ajuda internacional
tornam improvável que a parte que cabe ao ensino secundário no orçamento nacional da educação
possa ser aumentada significativamente; os recursos adicionais só ficarão disponíveis nos casos em que
o crescimento económico acelerado aumenta os recursos públicos e privados. Mas mesmo quando isso
acontece, a expansão do acesso não será possível, em muitos casos, a menos que os recursos sejam
utilizados mais eficientemente e o custo por estudante baixe.
• Será imperativo que os países da ASS desenvolvam um modelo africano para o ensino secundário —
um modelo que responda efectivamente às necessidades nacionais de desenvolvimento, seja sustentável
no ambiente de constrangimentos dos recursos da maior parte dos países, mas assegure também um
acesso equitativo e ponha à disposição um serviço de qualidade aceitável. Os elementos principais
seriam:
° Requisitos de recursos consistentes com os meios nacionais disponíveis;
° Conteúdo relevante para, e evoluindo com, as oportunidade de desenvolvimento nacionais;
° Ênfase na aprendizagem: não trocar qualidade por quantidade;
° Acesso equitativo para os desfavorecidos, em especial as raparigas;
° Múltiplos mecanismos de disponibilização;
° Aumento da responsabilidade de gestão com base na escola;
° Parcerias público/privado amplamente concebidas.
• Os governos precisarão de criar um ambiente em que os recursos públicos e privados se combinem
efectivamente para suportar o desenvolvimento do ensino secundário.
• A reforma dos currículos é um elemento essencial para a transformação do ensino secundário de um
sistema de elite para um sistema de massas.
• Flexibilidade e descentralização são os elementos principais das reformas da gestão.
• A expansão significativa do ensino secundário deve ser baseada na implementação efectiva de
melhorias de qualidade no nível primário.
• As agências de desenvolvimento multilateral e bilateral devem incluir um apoio alargado ao
desenvolvimento do ensino secundário e da formação nas suas prioridades para o sector da educação,
de preferência no contexto de amplas abordagens sectoriais e baseado em planos de desenvolvimento
sectorial abrangentes.
27. Este relatório complementará o estudo do Banco Mundial recentemente
publicado “Expanding Opportunities and Building Competencies for Young People: A
New Agenda for Secondary Education” [“Expandir as oportunidades e Criar
competências para os Jovens: uma Nova Agenda para o Ensino Secundário”] (Banco
Mundial, 2005b), que explora questões chave enfrentadas pelo ensino secundário e
apresenta um enquadramento de políticas para o desenvolvimento do ensino secundário
baseado em dados colhidos por todo o mundo. A perspectiva global deste estudo
significava que só poderia ser dada uma atenção limitada aos desafios específicos

12
enfrentados pela África Subsaariana. Este relatório de síntese SEIA é concebido para
colmatar a lacuna. As principais conclusões e opções políticas recomendadas para
consideração pelos planeadores e decisores políticos estão resumidas na Caixa 1.2. O
relatório tem a intenção de ajudar os decisores políticos africanos e os seus parceiros
externos para o desenvolvimento – incluindo o Banco Mundial – no desenvolvimento das
suas estratégias para o ensino secundário por meio da documentação da experiência
africana e da experiência internacional mais vasta relevante e resumir os dados recolhidos
sobre as direcções estratégicas e opções políticas que os decisores podem considerar
quando desenvolverem a sua estratégia nacional para o ensino secundário.
Especificamente, o objectivo é, portanto, (i) identificar opções políticas para o
desenvolvimento sustentável do ensino secundário, (ii) proporcionar um fundamento
baseado nos dados recolhidos para a discussão e as parcerias; e (iii) providenciar uma
razão de ser e um quadro de referência explícitos para um apoio acrescido ao ensino
secundário dado pelo Banco e outros parceiros externos para o desenvolvimento.

28. O Relatório centra-se no ensino secundário: o nível que se segue ao nível

primário e precede o terciário, que se dirige ao ensino dos jovens dos 12 aos 18,
aproximadamente, cobrindo em geral os graus 7 a 12, incluindo o ensino secundário de
primeiro (ESJ) e de segundo (ESS) níveis, com estratégias diferenciadas para cada um
deles. A ênfase é posta no ensino secundário de primeiro nível, complementando o
trabalho anterior no Desenvolvimento de Competências (técnicas) na África Subsaariana
e o papel do ensino técnico e vocacional em (Johanson e Adams, 2004). Quando
apropriado, o relatório discute as ligações entre o ensino secundário do primeiro nível, o
mundo do trabalho e as estratégias para o desenvolvimento de competências.

Metodologia e organização do documento

29. Este relatório baseia-se extensamente nas encomendas de estudos temáticos
como parte da iniciativa SEIA e outros documentos que foram preparados para as duas
conferências regionais. Também tenta incorporar questões levantadas e pontos de vista
expressos pelos participantes dessas conferências e de outros encontros SEIA.
Adicionalmente, foram empreendidos estudos especiais para passar em revista o
argumento económico para expansão do ensino secundário, estratégias de
aprovisionamento de manuais e questões de género, especificamente para este relatório.

30. O Capítulo 2 examina o estado actual do ensino secundário de primeiro e

segundo níveis na África Subsaariana, sumariando as tendências históricas, os resultados
conseguidos e os formidáveis desafios futuros. O Capítulo 3 examina a maneira como o
ensino secundário se desenvolveu noutras partes do mundo. O Capítulo 4 examina a
contribuição do ensino secundário para o desenvolvimento económico e social na África
Subsaariana.

31. O relatório examina então as principais áreas em que será preciso considerar
reformas das políticas: financiamento (Capítulo 5); currículos e avaliação (Capítulo 6);
Instrução eficiente e oportunidades de aprendizagem para todos os estudantes (Capítulo
7); e governança e gestão (Capítulo 8).

13
32. O capítulo seguinte (Capítulo 9) fornece uma visão geral da agenda das reformas
apresentada no capítulo subsequente e das pré-condições e estratégias para elas que
precisam de estar instaladas para uma aplicação com sucesso. O relatório conclui no
Capítulo 10 com uma discussão das implicações da análise precedente para o apoio do
Banco Mundial ao desenvolvimento do ensino secundário na região África.

14
 No meio de cada dificuldade está a
oportunidade.
- Albert Einstein

Capítulo 2

Levantamento do Desafio

1. A transição do ensino primário como nível terminal de ensino para a maior parte
dos estudantes para um completamento amplamente disseminado do ensino secundário
do primeiro nível e expansão gradual do ensino secundário do segundo nível está bem
encaminhada em grande parte do mundo em desenvolvimento (De Ferranti et al., 2003;
Banco Mundial 2005b), mas só recentemente começou na ASS. Este capítulo examina o
modo como este processo está a começar a tomar forma nessa região, sumariando os
resultados e os desafios com base em dados da UIS para 2003/2004, Relatórios do Estado
de Países (CSRs) do Banco Mundial e análises10 extraídas dessas e doutras fontes,
incluindo as levadas a cabo dentro do quadro do projecto SEIA. Os diferentes contextos e
disposições organizacionais para o ensino secundário implicam que poucas observações –
se é que alguma – se aplicam a todos os países. Por consequência, devem ser tratadas
com cautela na análise de situações específicas de um país. Todavia, os problemas de
participação baixa e não equitativa, qualidade inadequada, fraca relevância e baixos
resultados da aprendizagem são ubíquos na região, enquanto os altos custos e a deficiente
afectação de recursos, em conjunção com severos constrangimentos pesando sobre os
recursos públicos, impedem o desejado desenvolvimento do ensino secundário e estão a
despertar um novo interesse pelo potencial das parcerias público-privado.

Participação e Equidade
2. Os níveis de participação no ensino secundário na África Subsaariana são
inferiores aos de qualquer outra região (Capítulo 1, Figura 1.1), com um acesso que
evidencia uma grande tendência em desfavor dos pobres. Isto constrange a capacidade de
os governos seguirem estratégias de desenvolvimento que promovam a partilha equitativa
dos benefícios associados com o crescimento económico e a coesão social.

Níveis de inscrições baixos

3. Vinte e dois países africanos têm ensino secundário obrigatório de primeiro nível
(a mais baixa proporção de países de todas as regiões), mas dez destes estão muito aquém
desta meta (UIS 2005b). Por exemplo, na República Centro-Africana, em Madagáscar e
na Mauritânia, os rácios de inscrições no primeiro nível do secundário ainda são menos
de 30%. Contudo, a participação no ensino secundário está a aumentar rapidamente. Em
1990/91 o GER para o secundário na África Subsaariana era de apenas 19,1%, em média,
e menos de 7% na Tanzânia, no Burundi, no Níger, no Mali, no Burkina Faso e em
Moçambique. Depois de 1990, as inscrições no ensino secundário na África Subsaariana

10
Análises de dados de trabalhos de Brossard e Amelewonou (2005), Lewin (2006), Mingat (2005), e
UNESCO BREDA (2005) Estão subjacentes a grande parte da discussão deste capítulo. O exame dos
problemas de ETV(T) é baseado em grande parte em Johanson e Adams, 2004.

15
cresceram mais rapidamente do que no ensino primário; e entre 1998 e 2003, mais
rapidamente do que em qualquer outra região do mundo (Tabela 2.1). Em 2004, o GER

Tabela 2.1 Crescimento das inscrições no Ensino Primário e Secundário 1990-2002

Número Absoluto de Alunos Taxa de alteração anual

Ensino Secundário 1990 1995 1998 2002 90-95 95-98 98-02
Mundo 321 385 432 492 3,71 3,92 3,36
África 24 30 35 44 4,47 5,21 5,3
América do Norte 31 35 38 41 2,15 3,08 2,39
América do Sul 21 30 37 43 7,41 7,75 3,81
Leste da Ásia 92 110 129 151 3,58 5,31 3,98
Oeste da Ásia 89 108 118 137 3,94 3,01 3,98
Europa 63 69 71 73 1,87 1,11 0,45
Oceânia m 3 3 3 m 4,17 1,58
Ensino Primário 1990 1995 1998 2002 90-95 95-98 98-02
Mundo 587 637 646 673 1,64 0,47 0,96
África 81 94 102 123 3,21 2,64 4,73
América do Norte 47 51 52 53 1,49 0,83 0,31
América do Sul 44 48 45 44 1,95 -1,99 -0,76
Leste da Ásia 204 214 214 204 0,95 0,02 -1,24
Oeste da Ásia 160 179 187 206 2,3 1,39 2,44
Europa 49 47 42 39 -0,71 -3,59 2,02
Oceânia 3 3 3 3 2,94 0,51 0,99
Fonte: UIS 2005

para o ensino secundário tinha atingido 30%. Dado que a região partiu de uma base muito
baixa, ainda está muito atrás de outras regiões na participação no ensino secundário
(Figura 1.6). Dos respectivos grupos
Mapa 2.1: GERs para o Secundário Geral para os
etários, menos de um em cada dois
países africanos 2003/04 ou próximo
jovens estava inscrito em escolas
secundárias de primeiro nível e menos
de um em quatro em escolas
secundárias do segundo nível. Quase
metade destes não inscritos está na
Nigéria, Etiópia, República
Democrática do Congo e Tanzânia
(Lewin 2006). Além disso, as
GER General Secondary
diferenças entre os países permanecem
>75 significativas (Mapa 2.1). o Botswana,
50-75
35-50 Cabo Verde, as Maurícias, a Namíbia,
20-35
<20
as Seychelles e a África do Sul
Not available
inscrevem mais de 80% da população
da idade relevante em escolas
secundárias do primeiro nível,
enquanto o Burundi, o Burkina Faso, a
República Centro-Africana, o Níger e
o Ruanda inscrevem menos de 20%.
Fonte: UNESCO BREDA, baseado em UIS, 2006

16
4. Há também diferenças significativas no desenvolvimento do ensino secundário
do primeiro e do segundo níveis. Por exemplo, o rácio de inscrições brutas no secundário
do primeiro nível no Burkina Faso é semelhante ao do Ruanda, mas o rácio do secundário
do segundo nível do Burkina Faso é apenas 60% do rácio do Ruanda. Os rácios de
inscrições no secundário do segundo nível no Burundi são duas vezes mais altos do que
em Moçambique, apesar dos rácios semelhantes no secundário do primeiro nível.
Algumas das diferenças relativas maiores entre rácios de inscrições são encontradas no
Burkina Faso, na Guiné Equatorial, em Moçambique e no Níger, onde os rácios do
secundário de segundo nível são menos de 40% dos rácios do secundário do primeiro
nível. Os rácios de inscrições no secundário do segundo nível são mais de 60% dos rácios
do primeiro nível na Mauritânia, Nigéria e Ruanda – com níveis relativamente baixos de
inscrições no secundário – e na África do Sul e Seychelles – com alguns dos níveis de
inscrições mais elevados da região (UNESCO, 2006).

5. O rápido aumento das inscrições no primeiro nível do secundário é impulsionado,

em primeiro lugar e principalmente, pelos grandes aumentos do número de estudantes
que alcançam o último grau da escola primária. A taxa bruta de entrada no primário11
aumentou de 88% em 1999 para 105% em 2004, enquanto a taxa de sobrevivência até ao
grau 5 permaneceu estável durante esse período, em cerca de 73%.12 Além disso, o acesso
ao primeiro nível do secundário está a ficar menos selectivo. Entre 1990/91 e 2002/03 a
taxa de transição do primário para o primeiro nível do secundário aumentou 20 pontos
percentuais para 80%. Ao mesmo tempo, porém, a taxa de transição do primeiro para o
segundo nível do secundário baixou de 72% para 60% (UNESCO BREDA, 2005)
reflectindo o rápido aumento do número de diplomados do primeiro nível do secundário.

6. A formação técnica/vocacional (ETV) ocupa geralmente uma pequena posição,

frequentemente marginal, nos sistemas escolares da ASS. Os dados disponíveis (2003/04
ou perto disso) sugerem que menos de 10% do total das inscrições no secundário são em
escolas técnicas e vocacionais. Mas as variações são significativas, indo de menos de 50
por 100 000 habitantes no Níger e no Senegal, a mais de 1 000 no Botswana, nos
Camarões e no Congo e 2 155 nas Maurícias. Os países mais pobres têm, em geral, taxas
de participação inferiores (menos de 200 por 100 000 habitantes) embora não exista uma
correlação muito forte entre o RNB e as inscrições no ensino técnico para países com
RNB de menos de 700 dólares (UNESCO BREDA, 2005). Na maior parte dos países, a
fatia de ETV nas inscrições no secundário caiu nitidamente durante os últimos 15 anos.
No Botswana, a proporção baixou de 8 por cento para 3 por cento, em Cabo Verde de 16
por cento para 5% e no Gabão de 14 por cento para 7 por cento. No Uganda, a procura de
lugares em escolas secundárias agrícolas do primeiro nível e em escolas técnicas baixou
para menos de 1% dos lugares disponíveis. Na Zâmbia, a escola técnica nacional só
conseguiu preencher duas de oito turmas do grau 10 por causa das baixas qualificações
11
Número total de novas entradas no primeiro grau do ensino primário, independentemente da idade,
expresso como percentagem da população em idade oficial de entrada para a escola primária.
12
A taxa de sobrevivência até ao último grau do primário é interpretada como a percentagem de crianças
que iniciam o ensino primário que chegam ao último grau. A taxa é calculada com base no método da
coorte reconstruída, que usa dados das inscrições e dos repetentes de dois anos consecutivos. (UIS GED
2006).

17
dos candidatos (Lewin, 2006). Problemas em torno da relevância, qualidade e alto custo
num período de finanças públicas apertadas, contribuíram todos para isto (Atchoanarena
e Delluc, 2001; Johanson e Adams, 2004).

Desigualdades na participação
7. As diferenças de género ao nível do secundário são significativas. A meta de
desenvolvimento do milénio, que é atingir a igualdade de género no ensino secundário
em 2005, não foi alcançada. O valor médio regional do índice de paridade de géneros
(GPI) no primeiro nível do secundário é 0,84; no segundo nível, 0,89. As disparidades de
género no primeiro nível do secundário são particularmente altas no Benim, na Costa do
Marfim, na Etiópia, na Guiné, no Mali e no Togo, onde menos de 40% por cento dos que
entram são raparigas (UIS, 2005). Mas as causas variam. No Benim e na Etiópia, os dois
países com maior disparidade, esta resulta inteiramente de disparidades no ensino
primário. Nos outros países (por exemplo, Gana e Congo) a desigualdade de género no
acesso ao ensino secundário reflecte, principalmente, disparidades na taxa de transição.
No Uganda e na Zâmbia, as raparigas têm mais possibilidade do que os rapazes de
passarem para o ensino secundário, mas a retenção de rapazes no nível primário é tão
grande que mais rapazes do que raparigas passam para o ensino secundário.

Tabela 2.2: Factores que afectam as Disparidades de Género no Ensino Secundário

Lado da Procura Lado da Oferta

• Factores sociais e culturais: • Factores políticos:

° comportamento e escolhas de pais e alunos
afectados por valores tradicionais
° a educação das raparigas vista como
incompatível com valores religiosos e/ou
tradicionais
° a educação dos rapazes favorecida em
relação à das raparigas
• Factores económicos:
° pobreza
° Custos Directos e Indirectos (propinas,
uniformes, manuais, transporte, etc.)
° Custos de Oportunidade contra menor taxa
de rendimento (as raparigas são precisas
para tarefas domésticas ou trabalho)
• Factores familiares:
° baixo nível de literacia e educação dos
pais, logo pouca percepção da importância
da educação das raparigas
° casamento e gravidez antes da idade
° órfãs
° famílias chefiadas por raparigas
• Outros factores:
° VIH e SIDA
Fonte: Sutherland-Addy, 2006
° prioridades das políticas que se centram
desproporcionadamente no ensino primário e enfatizam
o acesso e a inscrição contra a retenção e conclusão
° constrangimentos orçamentais e programas de
austeridade fiscal com impacto negativo no sector da
educação
° ausência de incentivos para o acesso das rapargas ao
ensino primário e secundário
° instabilidade política
° políticas educativas inconsistentes
• Factores burocráticos:
° os compromissos formais com objectivos de género vão
enfraquecendo à medida que vão descendo na cadeia
burocrática
• Factores Institucionais:
° a escola pode não ser sensível ao género, com falta de
consciencialização para o género entre os professores
° falta de professoras
° problemas de segurança (violência com base no género,
incluindo violência sexual e castigos corporais)
• Factores infra-estruturais:
° grande distância à escola
° áreas remotas sem escolas
° falta de instalações sanitárias separadas por sexos
• Factores contextuais:
° fraca qualidade dos programas educativos
° sistemas educativos não contextualizados com as
necessidades de aprendizagem locais

18
8. Todos estes exemplos ilustram as diferentes maneiras como as desvantagens de
género podem manifestar-se e sublinhar a necessidade de análises de diagnóstico
cuidadosas, específicas para cada país. As projecções da UIS sugerem que se pode
esperar que as melhorias na igualdade de género ao nível do primário dêem como
resultado melhorias na paridade de género ao nível do secundário e possam até, talvez,
inverter as disparidades existentes no Benim, no Burkina Faso, em Moçambique e no
Uganda, com mais raparigas do que rapazes em 2015. No entanto, noutros países (Congo,
Eritreia e Níger) as melhorias serão poucas a menos que uma acção política deliberada
inverta as tendências do passado. Em geral, o progresso em direcção à igualdade de
género no ensino secundário está intimamente associado com o progresso em direcção
aos objectivos EFA para o ensino primário e com a expansão do acesso ao ensino
secundário. Quase todos os países com paridade de género têm um GER para o
secundário de mais de 50% (Lewin, 2006).

9. Os factores da oferta e da procura afectam ambos a inscrição de raparigas na

escola (ver tabela 2.2). Quase todos eles afectam mais as raparigas pobres, em particular
as que vivem em áreas rurais. O efeito cumulativo da desvantagem ao nível do primário e
os obstáculos ao desempenho e retenção ao nível do secundário têm como resultado um
GPI secundário que é significativamente mais baixo do que ao nível primário, mais altas
taxas de abandono para as raparigas – no Malawi, por exemplo, a taxa de abandono para
as raparigas nas escolas secundárias é 16%, comparativamente a 105 para os rapazes
(Sutherland-Addy (2006)) – e baixa participação em matemática e ciências.

10. A pobreza e a residência em zonas rurais estão ainda mais fortemente associadas
com as baixas inscrições no ensino secundário (figura 2.1). Tal como para o género, isto
enraíza-se habitualmente nas desvantagens educacionais dos estudantes rurais e pobres ao
nível

Figura 2.1: Participação no ensino por Riqueza e Género e Localização na África

Subsaariana

Rique za Localização

A SS 15-19 - Rico s/masc

100% A SS 15-19 - Rico s/fem
A SS 15-19 - M édio s/masc
90% A SS 15-19 - M édio s/fem
A SS 15-19 - P o bres/masc
80%
A SS 15-19 - P o bres/fem
100% A SS 15-19 - Urbano /masc
A SS 15-19 - Urbano /fem
90%
A SS 15-19 - Rural/masc
A SS 15-19 - Rural/fem
80%

70% 70%

60% 60%

50% 50%

40% 40%

30% 30%

20% 20%

10% 10%

0% 0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Gr a u Gr a u

Fonte: Lewin, baseado em dados DHS

19
do primário. Relativamente poucas crianças pobres chegam ao último grau do primário e
poucas das que o fazem conseguem transitar com sucesso. No entanto, o processo pelo
qual os pobres são deixados sem acesso ao ensino secundário varia significativamente.
11. Em alguns países, as taxas de abandono são altas no último ano do ensino
primário e relativamente baixas durante a transição para o secundário; noutros, é o
inverso. Por exemplo, dados da DHS (figura 2.2) mostram que, na Tanzânia, dos 40% de
estudantes mais pobres no último grau do primário só cerca de 2% conseguem entrar para
a escola secundária depois de um exame altamente selectivo. Em Moçambique, por outro
lado, os pobres abandonam o sistema educativo de uma maneira muito mais gradual.

12. Seja qual for o padrão do abandono, o resultado, em muitos países, é que cerca de
10-30%, apenas, dos 40% de crianças mais pobres entram para o ensino secundário. As
raparigas rurais são particularmente desfavorecidas. No Benim, no Burkina Faso, na
Guiné, no Níger, em Moçambique e Madagáscar, por exemplo, menos de 15% delas
completa o ciclo primário (Bruns et al, 2003). Destas, só um pequeno número entra para
a escola secundária.

13. Para essas crianças pobres que conseguem completar o ensino primário e depois
são bem-sucedidas no processo de selecção da escola secundária, os obstáculos à
inscrição permanecem formidáveis. Propinas e outros custos formais e informais são,
com frequência, inexequíveis. Nos casos em que estão disponíveis bolsas de estudo, são
frequentemente mal direccionadas. Os internatos constituem a maioria das escolas
secundárias públicas em muitos países de baixas inscrições (e.g., Ruanda, Uganda e
Tanzânia) e uma minoria substancial de lugares em muitos outros (e.g., Gana e Quénia).
Mesmo quando localizadas em áreas rurais recolhem desproporcionadamente crianças
urbanas. Os custos de oportunidade para os estudantes da escola secundária são
frequentemente significativos. Além disso, as pressões societais e a tradição militam
frequentemente contra as crianças pobres que querem prosseguir os seus estudos ao nível
secundário (TRANSE, 2005). O acesso é frequentemente difícil, dado que a maior parte
das escolas está localizada em áreas urbanas.

Figura 2.2: Acesso ao ensino secundário por género e riqueza

TANZÂNIA 1999 MOÇAMBIQUE 2003
Perfil conhecimentos, idades 15-19 Perfil conhecimentos, idades 15-19
120 80
70
100
60
% população 15-19

% população 15-19

80 50
60 40
30
40
20
20
10
0 0
1 3 5 7 9 1 3 5 7 9
Grau Grau
Ricos 20% Masc Ricos 20% Fem Ricos 20% Masc Ricos 20% Fem
Pobres 20% Masc Pobres 20% Fem Pobres 20% Masc Pobres 20% Fem

Fonte: Edstats

20
14. A equidade também desempenha um papel no acesso aos programas de ensino
secundário técnico e vocacional. As raparigas estão seriamente sub-representadas,
totalizando menos de 15% em inscrições ETV no Níger, na Etiópia, no Uganda, na
Eritreia, no Malawi e na Namíbia. As mulheres jovens tendem a estar concentradas em
programas que preparam para empregos do sector de serviços tipicamente ocupados por
mulheres, tais como cabeleireiros, cuidados de saúde e trabalho hoteleiro. Os homens
jovens inscrevem-se principalmente em especialidades do sector industrial, tais como
mecânica, engenharia eléctrica e civil. A pobreza e a residência em áreas rurais também
criam desvantagem no acesso aos programas de ETV. A maior parte das instituições
concentra-se em torno da capital e das grandes cidades. Os desequilíbrios da oferta
favorecem os sectores industrial e de serviços modernos em detrimento das ocupações
rurais e do sector informal (Johanson e Adams, 2004).

15. Os obstáculos financeiros e culturais a uma aprendizagem posterior constituem

uma grande preocupação para as decisões parentais, em especial quando os estudantes
estão deficientemente preparados para uma aprendizagem avançada e o ambiente
ensino/aprendizagem não está estruturado para apoiar eficazmente estudantes que acham
difícil adaptar-se às estratégias de instrução e expectativas comportamentais do nível
secundário. Em muitos países, foram lançados programas para ajudar os estudantes
desfavorecidos a enfrentar estes desafios. A maior parte continua a ser pequena, porém, e
cobre apenas um número limitado de estudantes (TRANSE, 2005).

Relevância e Qualidade Inadequadas

16. As preocupações com o desempenho do ensino secundário ultrapassam as
preocupações com o nível e a equidade da participação. Incluem, de maneira muito
importante, a relevância do conteúdo dos programas e a eficácia da preparação dos jovens
para participar numa economia e numa sociedade que assistirá, certamente, a mudanças
dramáticas nas duas ou três décadas vindouras, bem como apreensões relativas à
qualidade da instrução, ao ambiente de aprendizagem nas escolas e ao nível dos
resultados da aprendizagem.

Conteúdo curricular obsoleto e inadequado

17. Em muitos países da região, os currículos secundários não foram revistos durante
décadas (Lewin, 2006) e continuam a reflectir as tradições elitistas da escolaridade
académica, inadequada para uma sociedade e um mercado de trabalho que mudaram
dramaticamente e imprópria para as exigências de sistemas de massa. Usam pedagogias
obsoletas, são dominadas pelos requisitos de exames de selecção muito exigentes e
preparam muito pouco os estudantes para a vida de trabalho e a cidadania em sociedade
com estruturas sociais e económicas em rápida evolução (Lewin, 2005; Van den Akker, a
publicar). As ciências e tecnologias são frequentemente ensinadas em condições em que
uma instrução eficaz é quase impossível (Ottevanger et al, 2004).

18. Nos casos em que foram tentadas reformas do currículo, estas tiveram
frequentemente um sucesso limitado. As reformas foram concebidas, muitas vezes, sem
uma avaliação adequada das implicações na procura de professores competentes ou no
custo de pô-las em prática. A sobrecarga do currículo teve como resultado uma cobertura
superficial ou parcial. A falta de recursos frustrou as tentativas ambiciosas de reforma

21
curricular. As tentativas para introduzir matérias vocacionais (ou “práticas”) nas escolas
da África Subsaariana falharam grandemente (Lauglo and Maclean, 2005).
19. As questões de currículo são igualmente importantes para lá do primeiro nível do
secundário. Nesse ponto, é preciso um amplo espectro de opções – dentro dos programas
gerais do secundário e em todos os programas de formação especializados em tempo
integral ou tempo parcial – para preparar um bom número de estudantes para educação
posterior em instituições do nível terciário e muitos outros para uma entrada directa no
mundo do trabalho e aprendizagem contínua. A natureza especializada e avançada dos
programas a este nível e o alto custo associado, põem importantes desafios para o
recrutamento de pessoal e a mobilização de recursos.

20. Os programas públicos formais para o ensino técnico e vocacional ao nível

secundário têm focado principalmente a formação pré-emprego mas, tipicamente, têm
sido lentos a responder às necessidades em mudança do mercado de trabalho. Têm
negligenciado o sector informal e sido pressionados por instalações dispendiosas, pessoal
especializado e exames centralmente determinados, muitos têm-se tornado impulsionados
pela oferta e isolados da procura do mercado de trabalho. A estagnação económica dos
anos 1980 destruiu programas que serviam principalmente o sector público; é frequente
que os planos de programas e os planos institucionais tenham mudado pouco desde que
foram estabelecidos nos anos 1970. Cortes nos orçamentos de desenvolvimento
reduziram os investimentos e as instalações e o equipamento tornaram-se obsoletos.
Reduções dos orçamentos recorrentes afectaram as qualificações, salário e motivação do
pessoal docente. Os investimentos –
Tabela 2.3: TIMMS (2003) incluindo os financiados por dadores –
Resultado Médio (Estudantes Grau 8)
focaram-se, com demasiada frequência, em
(Países seleccionados)
dispendiosa formação especializada
Países Matemático Ciência
começando numa fase demasiado cedo do
Singapura 605 578
ciclo educativo. As instituições ETV da ASS
Malásia 506 510
continuam a mostrar insuficiências nas
Média Internacional 467 474
avaliações da sua relevância para as
Indonésia 422 420
necessidades económicas e sociais, da sua
Filipinas 388 377
eficácia em disponibilizar competências e do
Chile 386 413
seu custo e eficiência (Johanson e Adams,
Tunísia 410 404
2004). Estes problemas são amplamente
Marrocos 387 396
reconhecidos e vários países lançaram
Botswana 366 365
programas de reforma dos sistemas ETV
Gana 276 255
enfatizando as inovações na disponibilização
África do Sul 264 244
de novos programas baseados em
Fonte: TIMMS 2003ª, 2003b competências mais curtos, autonomia
institucional aumentada e responsabilidade e envolvimento dos empregadores e outros
interessados externos na governança institucional (Johanson e Adams, 2004).

Baixos resultados da aprendizagem

21. Os dados padronizados sobre os resultados da aprendizagem na ASS continuam a
ser limitados. Os programas de avaliação internacionais como o PASEC e o SACMEQ
têm-se centrado nos resultados do nível primário. No nível secundário o estudo

22
Tendências no Estudo Internacional de Matemática e Ciências (TIMMS)13 é o único
estudo internacional com participação da ASS que fornece dados comparativos e
tendências para o desempenho dos estudantes, embora apenas três dos países da ASS
tenham participado nessas avaliações internacionais.

22. A tabela 2.3 fornece dados do inquérito de 2003 para os países africanos que
participaram, assim como para alguns comparadores. Os estudantes da África
Subsaariana tiveram fraco desempenho quando comparados com outros países
participantes. O resultado médio do país com melhor desempenho – o Botswana –
366/365 pontos de um máximo de 800 pontos, está bem abaixo da média internacional de
467/474 pontos. De facto, os resultados dos participantes subsaarianos não só estão
abaixo dos valores médios de países em desenvolvimento como a Malásia, as Filipinas, a
Indonésia e o Chile, mas estão também abaixo dos dos países do Norte de África
participantes – Marrocos e Tunísia. Não obstante a dispersão dos resultados no interior de
cada país, só os alunos mais bem preparados dos países da ASS se aproximaram do nível
de resultados dos estudantes de Singapura com preparação média. Estes resultados são
particularmente preocupantes, em especial dado que os sistemas de ensino secundário
desses três países subsaarianos estão entre os mais desenvolvidos da região e o
desempenho dos estudantes em muitos outros países pode ser ainda menor. Vale a pena
notar, todavia, que, em todos os três países da ASSEMBLEIA, as raparigas tiveram um
desempenho tão bom ou melhor do que os rapazes no teste de matemática; em ciências,
só no Gana é que os rapazes tiveram melhor desempenho do que as raparigas, por uma
margem substancial (15 por cento).

23. No segundo nível do secundário, os problemas de qualidade são também

preocupantes. Os currículos estão tipicamente sobrecarregados e intimamente ligados aos
requisitos de entrada na universidade (Bergman e Bryner, 2003). Todavia, poucos
preparam eficazmente os estudantes para o ensino superior, com particular deficiência em
matemáticas e ciências e, frequentemente, uma proficiência insuficiente na língua de
instrução. Na Tanzânia, a geração mais velha de pessoal e administradores da
Universidade de Dar-es-Salaam (UDSM) partilha a crença de que os padrões académicos
dos que deixam a escola e dos estudantes universitários caíram com regularidade no
decorrer dos anos. Os estudantes, pensam eles, têm falta, em particular, do domínio do
inglês escrito e falado. Os professores secundários reportam que, embora o inglês seja a
língua oficial de ensino, se sentem frequentemente obrigados a recorrer ao Kiswahili para
conseguir estabelecer interacções significativas com os seus alunos (Cooksey et al., 2001;
Teferra e Altbach, 2003).

13
TIMSS, as Tendências no Estudo Internacional de Matemática e Ciências, foi concebido para ajudar os
países de todo o mundo a melhorar a aprendizagem dos estudantes em matemática e ciências. Recolhe
dados sobre os resultados educacionais no quarto e no oitavo grau para fornecer informação sobre as
tendências do desempenho ao longo do tempo, juntamente com extensa informação de fundo que visa
preocupações com a quantidade, qualidade e conteúdo da instrução. Cerca de 50 países de todo o mundo
participam no TIMMS. Um projecto da IEA com sede em Amesterdão, é dirigido pelo TIMMS
International Study Center na Universidade de Boston, em colaboração com uma rede mundial de
organizações e representantes dos países participantes. Conduzido num ciclo de quatro anos, a primeira
ronda do TIMMS foi em 1995 e a segunda em 1999. Estão em curso preparações para a próxima ronda do
TIMMS, que terá lugar em 2007.

23
Muitas universidades acham difícil recrutar estudantes que possam demonstrar que
adquiriram o conhecimento e a competência necessários para um ensino superior com
sucesso. Na Nigéria, as taxas efectivas de aprovação dos exames do secundário do
segundo nível entre 1998 e 2001 estiveram, em média, abaixo de 40% em todas as
matérias principais, excluindo as línguas nigerianas: em matemática passaram 37,3 dos
estudantes, em química 17 por cento e em ciência agrícola 21,1 por cento (Nigéria, CSR).
No Uganda a taxa de aprovação em matemática foi 47,5 por cento para os candidatos ao
UCE (Certificado de Educação do Uganda – nível O) e 66 por cento para os do UACE
(Certificado de Educação Avançada do Uganda – nível A). Ao nível UACE, em 2001, o
número de candidatos que se inscreveram em disciplinas de Matemática e Ciências é
menos de 20% dos candidatos que escolhem trabalhar humanidades e cursos de ciências
sociais, sendo as taxas de aprovação em Matemática (66%) as mais baixas de todas as
disciplinas (Liang, 2002). No Benim, no segundo nível do secundário, só 9% dos
estudantes escolhem a fieira de matemática e física, 15% escolhem literatura e 74% dos
estudantes escolhem biologia e ciências da vida (Ottevanger et al., 2004). Em
Madagáscar, os resultados e o interesse pelas ciências são baixos. Entre 1975 e 2004, a
percentagem de estudantes inscritos em disciplinas científicas no segundo nível do
secundário decresceu de 61 por cento para 30 por cento. Os que seguiram a fieira das
ciências, tiveram fraco desempenho no baccalauréat de ciências (41 por cento de
aprovações em 2005). Um inquérito recente aos alunos do oitavo grau mostrou fraco
desempenho em Matemática, Física, Química e Ciências Naturais. Mais de metade dos
estudantes teve menos de 38% em Matemática, 54 por cento em Ciências da Vida e 46
por cento em Física e Química (Ramanantoanina, 2006).

24. Exames com alto nível de exigência regulam, com poucas excepções, a entrada e
o progresso no ensino secundário. Alguns exames de selecção incluem mais de doze
áreas disciplinares e outros apenas quatro ou cinco disciplinas nucleares. Embora existam
excepções, a maior parte dos exames de saída da escola primária continuam a ser
grandemente fundados no conteúdo, em lugar da competência, e recompensam a
memorização mais do que melhores capacidades cognitivas (Lewin, 2006).

Figura 2.3: Taxas de repetição no Ensino Secundário na ASS

40
% repetentes no secundário geral
30
20
10
0

Burundi

Mozambique
Swaziland
Uganda

Guinea

Cape Verde
Senegal

Madagascar

Gabon
Mauritius
Ghana

Zambia

Namibia
Niger

Chad

Congo

Burkina Faso
Comoros

Mali
Botswana

Mauritania

Côte d'Ivoire
Cameroon

Togo

Benin
Tanzania

Ethiopia

Eritrea
Lesotho

South Africa

Sao Tome

Fonte: Cálculos do Pólo de Dakar baseados em UIS

25. Apesar da selectividade na entrada, as taxas de repetição são, em média, 15%

mais baixas do que no ensino primário, mas mais altas do que em qualquer outra região.
Esta média esconde, todavia, uma variação considerável (Figura 2.3). As taxas de

24
repetição no Botswana, no Uganda, na Tanzânia e na Nigéria são menos de 5%, ao passo
que excedem 25% no Burkina Faso, Congo e Burundi. Isto vem em apoio do argumento
de Eisemon (1997) que afirma que a repetição pode reflectir “culturas de repetição”
sistémicas e subregionais distintas – com altas taxas nos países francófonos e lusófonos e
taxas baixas nos países anglófonos – e não significa necessariamente fracasso académico.

26. É frequente que o ensino secundário – incluindo as instituições ETV públicas –

esteja fracamente alinhado com as necessidades do mercado de trabalho e exceda, por
uma larga margem, as exigências correntes do sector moderno (Brossard e Amelewonou,
2005; UNESCO BREDA 2005). Nos Camarões, os níveis de desemprego eram 12,6%
para os que tinham o ensino primário e 34,4% para os do ensino secundário ou superior
(Eloundou-Enyegue, 2004)14. Na Mauritânia, a taxa de desemprego em 2004 para pessoas
entre 25 e 35 anos que completaram o ensino secundário foi de 19%; para os que não
completaram mas frequentaram o ensino secundário – tenham ou não completado o
ensino secundário do primeiro nível – a taxa foi de 27% (CRS, 2006). O lento
crescimento das oportunidades de emprego do sector moderno é muito provavelmente
agravado pelo facto de grande parte do ensino secundário não preparar efectivamente os
estudantes para a entrada no mercado de trabalho; em muitos países, o valor do ensino
secundário é determinado pela medida em que prepara para o ensino terciário. Por outro
lado, nos casos em que a economia está a crescer e em que existe um sector informal –
como na Mauritânia, por exemplo – o retorno ao ensino secundário é frequentemente
mais alto do que para o ensino primário (ver capítulo 4 para uma discussão mais
alargada).

27. Muitas escolas técnicas secundárias são de facto “parentes pobres” das escolas
secundárias académicas, que os estudantes usam – muitas vezes com pouco sucesso –
para entrar nas instituições terciárias. Grande parte do ETV público continua a ser
orientado para o certificado, em vez de orientado para o emprego. Vários estudos que
buscam a origem desse facto apresentam problemas da maior importância na taxa de
absorção de diplomados. Em 1996, na Tanzânia, só 14% dos que frequentaram centros de
formação vocacional encontraram trabalho após completarem a formação. No mesmo
ano, no Mali, 44% dos diplomados pelas escolas técnicas secundárias estavam
empregados três anos mais tarde e, em 1997, em Madagáscar, 45% tinham encontrado
um emprego estável um ano mais tarde (Johanson e Adams, 2004).

14
A tendência do desemprego reflecte as diferenças na ocupação e natureza da economia dos Camarões. O
grosso dos trabalhadores com níveis mais baixos de educação trabalha na agricultura ou no grande sector
informal do país. Em 2004, a taxa de desemprego nacional fixou-se em 8%, mas excedeu 30% nas cidades
mais importantes.

25
 Alto custo, recursos limitados
28. O ensino secundário, tal como é actualmente disponibilizado, é dispendioso. O
Tabela 2.4: Despesa Pública no Ensino Secundário como % custo por estudante excedeu em
do PNB p.c. 2001 ou perto (Países seleccionados) quase todos os países o custo por
País Ano % País Ano % estudante nos países da WEI e
Benim1* 1998 0,98 Níger 2001 0,59
OCDE como percentagem do
Chade 2003 0,5 Níger 2002 0,58
PNB (tabela 2.4). Também é,
Camarões 2001 0,91 Ruanda* 2001 0,59 proporcionalmente, muito mais
Costa Marfim 1999 0,98 Senegal 2001 0,63 dispendioso do que o ensino
Quénia* 2003 1,61 Tanzânia 2002 0,23 primário que, nos países da
Etiópia* 2001 0,35 Zâmbia* 2000 0,51 OCDE, tem um custo por
Mali 2004 1,05 média WEI 1999 0,21 estudante de cerca de 1,35 vezes
Moçambique 1999 0,2 média OCDE 1999 0,25 o custo do ensino primário; na
Fontes: CSR, Região África, Banco Mundial, 2001-2006; ASS é tipicamente 3 vezes ou
Quénia, Banco Mundial, 2004; Tanzânia, Banco Mundial, mais. As despesas públicas para o
2003; UIS 2002; WB Indicadores de Desenvolvimento ensino secundário como parte das
Mundial (PNB p.c.)
despesas com a educação variam
consideravelmente entre países
Figura 2.4: Quota-parte da Despesa Corrente por Nível de Ensino na África
Subsaariana (%), cerca de 2003 (Figura 2.4), mas, tipicamente,
são afectadas quantias modestas
Primário Secundário Terciário
das despesas públicas ao nível
Burkina Faso 62 19 19 secundário. Em muitos países da
ASS com compromissos
Níger 60 27 13
56 19 25
Repùblica Centro-Africana
Madagáscar
54
54 19
29
28
17
substanciais com a
Senegal
Serra Leoa
51 27 22 universalização do ensino
Benim
Moçambique
51
48
27
30
22
22
primário, 50% ou mais da
Costa do Marfim
47 37 16 despesa recorrente é afectada à
primária.15
46 31 23
Chade
Zâmbia 46
primá
35 19 escolaridade Na
Togo 45
44
36
39
19
17
Tanzânia, o secundário absorve
Mauritânia
Burundi 44 29 27 menos de 10%, enquanto o
Guiné
Lesoto
44
44
31
37
25
19
primário é responsável por 65%
Ruanda 43 20 37 ou mais. No Malawi, no Burkina
42 31 27
Congo
Camarões 40 46 14 Faso e na República Centro-
Mali 37 46 17
Africana o secundário absorve
0% 20% 40% 60% 80% 100%
menos de 20%, ao passo que o
percentagem (%)
primário é responsável por 55%
Fonte: World Bank AFTHD Working Papers, 2006 ou mais. O Benim afecta 27% ao
ensino secundário e 51% ao
primário. O Burundi, o Mali, os Camarões e a Suazilândia, por outro lado, afectam mais
de 40% do seu orçamento da educação ao ensino secundário. As despesas com o ensino
superior excedem as despesas com todo ensino secundário público em vários países da
ASS. No Ruanda, em 2004, 34% dos recursos públicos para a educação foram afectados a
instituições terciárias e cerca de 20% a todo o ensino secundário. Ao longo dos anos
1990, o Malawi afectou ao ensino superior quase o dobro do que afectou a todas as

15
Os perfis de dados nacionais sobre padrões de despesa são muito incompletos e são degradados por
diferentes sistemas de classificação de uns países para outros.

26
escolas secundárias (Lewin, 2005). O ETV não absorve uma parte importante da despesa
com a educação – de 0,5 por cento na Etiópia a 12,7 % no Gabão (Johanson and Adams,
2004).

Impacto das carências de financiamento

29. Para responder à procura crescente de lugares no secundário, dados os
Tabela 2.5: Crescimento Médio Anual (%) de Alunos constrangimentos dos recursos
e Professores do Secundário na ASS disponíveis, os países desdobraram
1991-1996 1996-2000 2000-2004 esses mesmos recursos por um número
alunos 4,8 6,6 7,5 maior de estudantes (ver tabela 2.5),
professores 2,9 5,3 4,3 tentaram mobilizar financiamentos
Fonte: UIS 2006b privados ou, mais frequentemente,
fizeram ambas as coisas. Como resultado, os inputs essenciais são muitas vezes escassos,
produzindo aumento no tamanho das turmas, falta de manuais e de materiais didácticos,
Figura 2.5: Rácio médio aluno-professor no Ensino Secundário 1990-2003, por
bibliotecas pobremente
África
América/Caraíbas
grande região abastecidas e uso das instalações
30
Euro pa
Ás ia/Oceânia
em dois ou três turnos. E, à
24
26
medida que o financiamento
25

22 governamental estagna, as
20 20
20
18
contribuições dos pais são
15
15
18 17
complementos cada vez mais
12
10
12
importantes do financiamento
10
público.
5
1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
30. O efeito dos
constrangimentos que pesam sobre o financiamento público no pessoal das escolas é
também apresentado na Figura 2.5, que mostra o rácio médio aluno/professor (PTR) e a
sua evolução desde 1990 para diferentes regiões do mundo. A média regional da ASS é
mais alta do que em qualquer outra região16 e tem continuado a aumentar durante o
período. Em média, entre 1990 e 2003, o rácio aumentou de 22 para 26 alunos por
professor (que significa, muitas vezes, um tamanho médio de turma, em 2003, de 40 ou
mais alunos, dado que o número de horas lectivas dos alunos é mais baixo do que o
número de horas de trabalho dos professores, com rácios turma:professor que estão
frequentemente entre 1,5 e 2,0) comparado com apenas 20 alunos por professor na
Ásia/Oceânia, 17 na América/Caraíbas e 12 na Europa. Essas médias escondem, todavia,
consideráveis variações: em grande parte da Ásia do Leste, por exemplo, os tamanhos das
turmas são grandes, seja qual for o termo de comparação (ver também capítulo 4).

31. A qualidade da força docente é uma preocupação adicional. A duração da

formação dos professores varia de um diploma obtido após um curso de um ano a quatro
ou cinco anos de formação pré-universidade. Os cursos de formação longos não
produzem, muitas vezes, professores suficientes para satisfazer as exigências de um
sistema em expansão nem produzem professores a níveis de salários que o Ministério da
Educação possa pagar em números suficientes. Vários países – e.g. o Ruanda, a Tanzânia

16
A proporção muito maior de estudantes no primeiro nível do secundário na ASS onde os PTRs são
tipicamente mais altos do que no segundo nível do secundário – explica em parte o PTR mais alto na ASS.

Fonte: Brossard an Amelowonou 27

e Moçambique – foram forçados a encurtar a duração da formação pré-serviço e aumentar
as saídas anuais. Em alguns países, os salários dos professores são múltiplos
insustentáveis do RNB per capita: noutros não proporcionam o suficiente para viver e são
demasiado baixos para reterem os professores (Ver Capítulo 5 para uma discussão mais
detalhada e dados específicos por país). Como consequência, os Ministérios têm
contratado grandes contingentes de professores não formados; é frequente que estes
preencham até 20% do quadro e podem ir até 50%. Em muitos países, o número de
professores temporários e contratados – muitas vezes com formação pedagógica
inadequada – tem aumentado rapidamente. No Benim, 70% dos professores estavam
nesta categoria em 2002. Sem reformas da colocação de professores, a consequência, em
muitos países, tem sido um aumento do tamanho das turmas, com potenciais
consequências adversas na eficácia do ensino. No Mali, por exemplo, o GER no ensino
secundário aumentou de 9% para 23% entre 1990 e 2004, e, ao mesmo tempo, o rácio
aluno/professor deteriorou-se de 13 para 38. O mesmo se passou na Guiné: o GER
aumentou (de 9% em 1990 para 28% em 2004) mas à custa da deterioração do rácio
aluno/professor (13 em 1990 e 43 em 2004). Em ambos os casos, o GER aumentou mais
de duas vezes (e mesmo três vezes na Guiné) mas o rácio aluno/professor (PTR) também
foi multiplicado por um factor de três ou mais na Guiné. Rácios aluno/professor desta
ordem de grandeza têm quase inevitavelmente por resultado turmas de 50 alunos ou mais.

32. A qualidade e efectividade do ensino estão ainda em risco por causa de graves
faltas de manuais (Caixa 2.1). Um recente estudo cobrindo 19 países da ASS (Read et al.,
2006) concluiu que, nas áreas urbanas, 20-40% dos estudantes tinham acesso a manuais
das disciplinas nucleares. Estimativas da disponibilidade de manuais não nucleares iam
de 1:8 (Uganda e Quénia) a 1:40 (Zâmbia) e até 1:100 (Moçambique). Em áreas rurais,
poucos estudantes (menos de 5% foi uma estimativa típica) de qualquer país teve acesso a

Caixa 2.2: “Cursos Nocturnos” em Moçambique

As aulas à noite – “cursos nocturnos” – funcionam das 5:45 da tarde até às 9:55 da noite. Foram
originalmente concebidas para dar aos adultos uma oportunidade de obter um diploma do ensino
secundário. Por causa da falta de lugares nas escolas diurnas, recebem agora grande quantidade de
adolescentes em idade escolar. Em 2005, o número de escolas secundárias do primeiro e segundo níveis
que ofereciam cursos nocturnos aumentou de 11%. Em 2005, 32% dos estudantes do primeiro nível do
secundário e 42% do segundo nível frequentavam cursos nocturnos.

Muita escolas têm três turnos, oferecendo aulas de manhã, à tarde e à noite. Cada escola tem um professor
principal, assistido por um ou dois ajudantes para cada um dos turnos. Alguns professores são admitidos a
contrato para as aulas nocturnas, mas, na maior parte dos casos, são os mesmos das aulas diurnas. Os
professores que não têm uma carga lectiva completa nas aulas diurnas têm que completá-la nos cursos
nocturnos, trabalhando até metade da carga horária normal como horas extraordinárias. Pelas horas
nocturnas, são pagos 1,5 vezes o salário horário normal. Os estudantes nocturnos têm 5 aulas de 45
minutos 5 dias por semana, comparativamente a 6 aulas para os estudantes diurnos. A falta de supervisão e
os baixos níveis de disciplina entre o pessoal criam problemas adicionais. A qualidade é baixa: quase 30%
por ano dos estudantes de cada grau repetem ou abandonam e as taxas de conclusão são muito baixas.

As propinas para as aulas nocturnas são mais elevadas do que para os cursos diurnos, que podem ir de
30 000 a 320 000 meticais por ano em EJS e de 40 000 a 457 000 meticais no ESS (26000 meticais = 1
dólar US). As importâncias cobradas pelas escolas públicas são negociadas com as comunidades e as
autoridades provinciais de educação.
Fonte: Lobo, 2006

28
manuais, mesmo nas disciplinas nucleares. Para a maioria das escolas, em particular para
escolas privadas de baixo custo e baixa qualidade, o melhor que se podia esperar era um
manual nas mãos do professor que podia copiar o texto para o quadro. As mais
significativas fontes de informação para os estudantes, além daquela, eram os ditados e
panfletos baratos. Poucas escolas secundárias, com excepção de uma pequena elite de
prestigiosas escolas secundárias, tanto com ajuda do estado como do sector privado,
tinham bibliotecas escolares efectivas. Só o Botswana (de entre os 18 países estudados)
conseguiu alcançar um nível básico de abastecimento das bibliotecas para todas as
escolas secundárias.

33. A falta de salas de aula e instalações especializadas acresce frequentemente aos

problemas. Muitos países introduziram múltiplos turnos escolares nas áreas urbanas, com
duas escolas diferentes a usar as mesmas instalações. Em Moçambique, por exemplo,
desde 2004, o número de estudantes inscritos em escolas com dois turnos – oferecendo,
muitas vezes, sessões nocturnas num terceiro turno – aumentou dramaticamente (Caixa
2.2). Enquanto o uso dos edifícios em dois turnos (com tamanhos de turmas razoáveis)
pode ser aceitável e custo-eficiente, o uso em três turnos, muito provavelmente, fará
decrescer o tempo de ensino e resultará numa cobertura incompleta do currículo.

Altos níveis de financiamento privado

34. Por consequência, não é surpreendente que, impelidos pelo excesso da procura e
pelas preocupações com a qualidade do ensino, os valores sociais e a segurança em
escolas oficiais, muitos pais inscrevam os filhos em escolas privadas. As escolas privadas
variam muito: algumas são escolas caras e de elite; outras são, tradicionalmente, escolas
patrocinadas por igrejas que oferecem, habitualmente, programas de qualidade aceitável a
um custo médio ou baixo; ao mesmo tempo, o número de instituições lucrativas com
qualidade e custos variáveis,
Figura 2.6: % Média de Inscrições no Privado em Países está a crescer rapidamente. O
Seleccionados da ASS, 1999-2004
leque de preços varia imenso:
Eritreia
nas escolas que procuram o
Congo
lucro não governamentais
Botswana
quenianas, as propinas vão de
Benim
um máximo de KSH 500 000
Senegal
ESS
ESJ
(6 850 dólares) por ano a
Togo
EP menos de KSH 5 000 (68,50
dólares) em algumas das
Níger
escolas não lucrativas não
Comores
governamentais. A UIS
Madagáscar
estima que 14% dos
0 10 20 30 40 50 60
estudantes secundários da
ASS estão inscritos em
% inscrições no privado
Fonte : UIS

instituições privadas
(UNESCO, 2006). Na realidade, é provável que esta proporção seja significativamente
maior, dado que muitas escolas privadas não estão registadas e os registos oficiais são
quase inevitavelmente incompletos. A Figura 2.6 mostra os valores das inscrições em
escolas privadas oficialmente registadas em vários países seleccionados.

29
35. A alternativa da escola privada está a ficar mais atraente para os pais dado que o
custo privado da escolaridade pública – incluindo as propinas do ensino oficial
governamental e as mensalidades do alojamento, as contribuições para comités de gestão
ou Conselhos Directivos das escolas, bem como custos tais como manuais, materiais
didácticos, artigos escolares, aulas particulares (Caixa 2.2), transporte e vestuário. Nas
escolas secundárias públicas do Quénia, do Uganda, da Tanzânia e da Zâmbia, mais de
metade dos custos totais por estudante são financiados através de propinas e outras
contribuições (Lewin, 2006). Por exemplo, em 2001, no Gana, as propinas do ensino
secundário do segundo nível a pagar pelos pais no primeiro ano de internato totalizaram
1 469 000 cedis (162 dólares) e 284 000 cedis (31 dólares) para o primeiro ano da escola
diurna. No Quénia, as propinas nas escolas governamentais vão de KSH 26 000 (356
dólares) por ano para as escolas nacionais a KSH 10 000 (137 dólares) para as distritais.
No Benim, as propinas de inscrição nas escolas secundárias do primeiro nível variam
entre 5 000 francos CFA (9 dólares) nas áreas rurais a 20 000 francos CFA (37 dólares)
nas grandes cidades. Em vários países, por exemplo o Quénia e o Chade, muitos
professores são pagos directamente por contribuições parentais. Noutros países, por
exemplo, as Unidades de Produção Académica na Zâmbia (Caixa 2.3) e os cursos
nocturnos em Moçambique (Caixa 2.1), os pais dos estudantes que não foram admitidos
na “escola secundária oficial” pagam propinas extra por aulas que operam em edifícios
escolares do governo, tendo por docentes professores do governo que almejam
suplementar o seu salário17.

36. O exame dos dados de aprovisionamento das escolas em manuais em 18 países

da ASS por Read et al. (2006) concluiu que os manuais do secundário eram inteiramente
financiados pelos pais em 11 países; inteiramente financiados pelo governo em 5 países
(embora nem sempre adequadamente); e financiados pelos governos em 2 países com
níveis de dotação de fundos que assumiam contribuições parentais significativas. Os
manuais são potencialmente, de facto, uma parte muito significativa da sobrecarga de
custos suportados pelos pais. São frequentemente o segundo maior custo exigido aos pais
no ESJ (depois das propinas). São muitas vezes a única contribuição parental importante
para os custos que pode ser reduzida, permitindo ainda que o estudante frequente a escola
(embora haja algumas escolas secundárias de elite onde a posse de um conjunto completo
de manuais básicos, ou um pagamento integral à cabeça de uma taxa anual para manuais
e biblioteca, ainda é uma condição de aceitação e inscrição). Como resultado, há uma
tendência crescente para economizar nos custos do abastecimento de manuais pelos pais.
Isto leva a níveis inaceitavelmente baixos de disponibilidade dos manuais em muita
escolas e, assim, a uma séria redução da qualidade do ensino secundário.

37. Por conseguinte, as famílias estão a arcar com uma grande parte do custo de
funcionamento das instituições secundárias. Na Zâmbia, as fontes privadas de rendimento
responsabilizaram-se por 48 por cento da despesa total do governo nas escolas
secundárias urbanas, 33 por cento da despesa total do governo nas escolas secundárias
rurais e 52 e 57 por cento em escolas secundárias subvencionadas urbanas e rurais,
respectivamente. Latham (2005) estima que, no Quénia, as famílias contribuem
presentemente com mais de 65 por cento dos custos do ensino secundário. Numa região

17
Os estudos de caso do Benim, Zâmbia e Gana em Lewin (2006) fornecem informação mais detalhada.

30
em que o RNB per capita da maioria de países é menos de 500 dólares, a participação no
ensino secundário com um custo, muitas vezes, equivalente a 200-300 dólares EUA,
representa uma pesada sobrecarga financeira, mesmo para as famílias de rendimentos
médios. Com frequência, em muitos países, propinas e custo privado tornam impossível
que as poucas crianças pobres que completam o ensino primário se inscrevam no ensino
secundário (Lewin, 2006) distorcendo ainda mais a participação a favor das famílias
ricas.

38. Não surpreendentemente, em muitos países, a parte das inscrições privadas no

ensino secundário está a marcar passo ou a declinar, No Quénia – à medida que a
economia estagnava –, desceu de 15% em 2001 para 9% em 2004. Mesmo no Ruanda,
onde o fundo de genocídio providencia apoio significativo em bolsas de estudo para os
alunos, a proporção de estudantes inscritos em escolas privadas declinou de 50,1% em
1997/98 para 40,4% em 2001/2002 (Ruanda, CSR).

39. Há constrangimentos óbvios à expansão do ensino privado. Em resposta, vários

governos tentaram estabelecer parcerias com o sector privado, disponibilizando apoio
financeiro que permite que os estudantes se inscrevam em escolas privadas
(financiamento do lado da procura). Outros países fornecem incentivos marginais à
oferta. Por exemplo, o Burkina Faso ofereceu aos prestadores privados de serviços de
ensino empréstimos para construção de salas de aula adicionais, no Lesoto o Grã-
Bretanha paga os salários dos professores, em muitos países o governo providencia
subvenções de ajuda aos prestadores privados (frequentemente igrejas) ou – como, por
exemplo, no Malawi – subvenções paritárias (“matching grants”) para o desenvolvimento
da escola dadas às comunidades. Em alguns países – e.g. a Somália e a República
Democrática do Congo – a disponibilização e o financiamento públicos praticamente
desapareceram e os prestadores privados são responsáveis pela disponibilização dos
serviços educativos. É muito claro que, com poucas excepções, os governos não terão
capacidade para serem a única fonte de financiamento e disponibilização do ensino
secundário. As questões políticas chave a considerar são: qual o papel mais crítico do
governo e como podem os recursos públicos ser colocados e potenciados mais
efectivamente para o desenvolvimento do ensino secundário.

40. As fontes não governamentais do ensino técnico e formação secundários têm

uma posição significativa e crescente na África e eclipsam muitas vezes as fontes
públicas. No Mali, constituem dois terços de todas as despesas com a EFTV, na Tanzânia
90% e na Zâmbia 82%. Dados do Zimbabwe, Gana, Camarões e Costa do Marfim
confirmam a importância dos prestadores privados, sem e com fins lucrativos, do ensino
técnico e da formação. Os problemas financeiros são o constrangimento principal de um
maior desenvolvimento dos programas. Os pagamentos das propinas estão
frequentemente atrasados, enquanto os custos de operação e os impostos podem ser
consideráveis e o acesso e aquisição de terras difícil. As parcerias público-privado para o
ensino técnico e formação são cada vez mais comuns com os recursos públicos
canalizados através de intermediários como as autoridades nacionais de formação,
competição pelo financiamento das instituições EFTV públicas e privadas, afectações
baseadas em normas e nas saídas e cheques-educação como instrumentos financeiros
(Johanson e Adams, 2004).

31
 Uma troca de Qualidade por Quantidade?
41. O custo por estudante no ensino secundário é muito mais alto do que no ensino
primário embora existam variações significativas entre os países no que respeita a isto,
como se mostra na Figura 2.7 e na Tabela
2.6 para uma amostra de 17 países. Em Tabelacom 2.6: Custo unitário e composição da despesa
educação em países seleccionados
média, o custo unitário no primeiro nível % Outras
do secundário é cerca de três vezes, e no Despesas Custos
segundo nível seis vezes, o custo do nível Salários dos
Recorren- unitários
professores
primário. As razões disto residem numa (per capita
tes sem (% per
combinação de baixos rácios contar capita
PIB)
professore PIB)
aluno/professor com grande quantidade de s
pessoal de apoio não docente. Os custos
Média 4,6 27,4 11,4
não-docentes no nível secundário são Primário
Variação [2,4 – 6,8] [15-43] [4-20]
responsáveis por mais de 40% do custo
total por aluno. A EFTV é ainda mais 1º nível Média 6,6 37,4 31,2
dispendiosa, numa base por estudante, do secundário Variação [3,6 – 13,1] [24-56] [13-64]
que o ensino secundário geral. O rácio por 2º nível Média 9,3 39,5 63,4
estudante da despesa em ETV e da secundário
Variação [3,8 – 19,8] [18-53] [22-157]
despesa no ensino geral vai de 0,8 no
Togo a 13,8 em Moçambique. Em Fonte: Mingat, 2004
Madagáscar, os centros de formação
vocacional custam 60% mais por estudante do que as escolas técnicas secundárias, 4
vezes mais do que as escolas secundárias gerais e 18 vezes mais do que as escolas
primarias. As disciplinas vocacionais ensinadas em escolas secundárias gerais custam,
tipicamente, o dobro, e muitas vezes mais ainda, do que custam as disciplinas académicas
(Lauglo e MacLean, 2005).

Figura 2.7: Rácio do custo por estudante entre o ensino secundário e o primário

100%

80%
Ratio of Primary to Secondary Costs

S e c o n d a ry
60%
P rim a ry

40%

20%

0%
lic
us

di
a

nd

ia
i
in

ia

a
i

al
so

o
ia

go

r
a

s
a

aw
al

ca
ric

ne
h

o
bw

cc
ha
bi

bi

an

n
n

op
ub

g
ib

iti

ila
Fa

or
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To

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Be

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m

am

as
al
Af

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r

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ba

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om
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Bu
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Le

ag
a

Et

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G
N

M
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Sw
M

C
u

ad
M
Zi

rk

n
So

ca
Bu

M
fri
lA
tra
en
C

Fonte: Lewin, 2006

32
 Figura 2.8 Custo por estudante e resultados em escolas 42. Embora os
oficiais do 1º nível do Secundário no Chade (2003) constrangimentos financeiros
Escolas estatais 1º nível Secundário sejam reais e o ensino secundário
e formação custem mais caro do
que o primário, não se segue,
100%
Taxa Sucesso BEPC

90%

80% contudo, que haja uma escolha

70% inevitável entre a qualidade e a
60%
quantidade. Que recursos
disponíveis são gastos, e quão
50%

40%

30% eficientemente são usados, é

20%
0 20000 40000 60000 80000
claramente tão importante como
100000 120000 140000 160000 180000 200000

Custo unitário (despesa corrente estimada por aluno) o nível de recursos disponíveis.
A Figura 2.8 ilustra a fraca
Fonte: Brossard e Amelewonou, 2005 relação entre o custo por
estudante e os resultados dos exames do primeiro nível do secundário (BEPC) no Chade.
Estão disponíveis conclusões semelhantes para quase todos os países para que existem
dados. A implicação é que, por quase toda a parte, existe um escopo considerável para
financiar inscrições acrescidas no ensino secundário através de ganhos de eficiência. Isso
será discutido mais em detalhe no Capítulo 5.

43. Seja como for, a relação matemática base é clara: para um orçamento dado,
quanto mais alunos se inscreverem, menos dinheiro se pode gastar com cada aluno; e,
reciprocamente, quanto maior a despesa por estudante, menor é o número de alunos que
podem ser inscritos. A Figura 2.9 mostra a relação entre o rácio bruto de inscrições no

Figura 2.9: Acordo entre o custo unitário e participação

Países que gastam menos de 0,8% do PIB Países que gastam mais de 1.6% do PIB
com o ensino secundário com o ensino secundário
80
80 120
120 Seychelles
Bot
Botswana
swana
Seychelles
100

60 100
60
Namibia
80
%)

Namibia
(in %)

80
Cape verde
Sout h Af rica
GER(in

40 Cape verde
40 60 Sout h Af rica
GER

60 Zimbabwe
Madagascar Kenya
Guinea Madagascar Zimbabwe
Guinea Zambia Kenya
Zambia 40
Mali Lesot ho
20 Mali 40
20 Comoros Swaziland Maurit ania Lesot ho
Senegal Rwanda
Senegal Rwanda Comoros Swaziland Maurit ania
20
Chad
Chad Niger 20
Burkina Faso Niger
Burkina Faso
0 0
0
0 20 40 60 10 0 30 50
0 20 (as % of GDP
Unit cost
Source:Brossard
40 per capita)60 Unit cost (as %
30 of GDP per capita)
Unit cost and
(as Amelewonou 2005
% of GDP per capita) 10 50
Unit cost (as % of GDP per capita)

Source: Brossard and Amelewonou, 2005

secundário e o rácio de custo secundário e primário por estudante em países de

rendimentos baixos e médios seleccionados da região. Em países em que o GER
secundário está acima de 70% o rácio de custo unitário secundário/primário é quase
sempre menos de 2:1. Quanto maior o rácio, mais provável é que o GER seja baixo.

33
Claramente, um rácio alto torna mais difícil expandir o acesso ao ensino secundário sem
pôr ainda mais em risco o ambiente de ensino.

Conclusão
44. Os dados apresentados neste capítulo sugerem que em grande parte da ASS o
ensino secundário enfrenta severos constrangimentos, de tal modo que progredir em
direcção aos objectivos que os países fixaram para si representa um desafio intimidante
para a maior parte dos países da região. O contexto económico, social e cultural para o
desenvolvimento do ensino secundário varia enormemente de país para país. Isso,
juntamente com as diferenças das prioridades políticas e o legado colonial, impeliu os
países para escolhas políticas distintas que afectam profundamente a situação actual do
ensino secundário e os desafios que se perfilam para o futuro. Como resultado, embora a
maior parte dos países da África Subsaariana partilhe metas comuns, os pontos de partida
e o contexto estratégico são muito diferentes. No entanto, há um certo número de desafios
que são comuns em toda a região e que podem ser identificados. Esses desafios estão
sumariados adiante:

• Baixos níveis de inscrições e conclusão contribuem para a escassez de pessoal de

nível médio e superior, em especial nos países em que o crescimento económico
está a acelerar-se e, historicamente, os níveis de inscrições no secundário são
baixos. As oportunidades para posterior ensino técnico e formação são limitadas.
As instituições públicas de ETV são frequentemente impelidas pela oferta. As
instituições privadas de EFTV são ubíquas em muitos países, mas de qualidade
variada e estão muitas vezes em condições financeiras precárias.
• O acesso continua a ser não igualitário: os estudantes pobres, os estudantes de
áreas rurais e as raparigas estão particularmente desfavorecidos. Na maior parte
dos países, o ensino secundário beneficia os mais favorecidos grupos urbanos da
sociedade, mas continua a ser largamente inacessível às populações rurais com as
raparigas particularmente desfavorecidas devido a factores tanto da procura como
da oferta.
• Os currículos são inadequados: o conteúdo dos programas raramente foi
adaptado às alterações da composição do corpo estudantil, das capacidades para a
vida essenciais emergentes e das exigências em mudança do mercado de trabalho
em competências relevantes para a participação numa economia global guiada
pela tecnologia.
• Os níveis de resultados da aprendizagem são inaceitavelmente baixos: o
desempenho dos estudantes nos testes internacionais é mais baixo do que em
qualquer outra região, muitos estudantes não adquirem os conhecimentos e as
competências especificadas nos currículos nacionais e estão mal preparados para
ensino posterior ou para a vida de trabalho.
• A afectação de recursos é frequentemente ineficiente: as variações de país para
país do custo por estudante são grandes e quase sempre aleatórias, os salários dos
professores são frequentemente insustentáveis e a colocação de professores é
frequentemente desperdiçadora e ineficiente, enquanto as faltas de materiais e
artigos de ensino afectam negativamente a eficácia do ensino.

34
 • O financiamento público é incapaz de satisfazer a procura de lugares
adicionais: dadas as numerosas procuras em competição que pesam sobre os
constrangidos recursos públicos, muitos governos acham impossível mobilizar
fundos suficientes para acelerar o desenvolvimento do ensino secundário,
enquanto propinas e outros custos privados impedem a inscrição de estudantes
financeiramente desfavorecidos.
• Os prestadores privados são responsáveis, em grande parte dos países, por
mais de 10% das inscrições; oferecem programas que variam grandemente em
qualidade. As escolas privadas não subsidiadas só podem ser pagas pelos ricos.
As escolas privadas de baixo custo têm frequentemente fraca qualidade.
• Muitas formas de parcerias público-privado estão a desenvolver-se: foram
estabelecidos vários esquemas para ajudar os estudantes a superar os obstáculos
financeiros à inscrição no ensino secundário e proporcionar apoio financeiro a
prestadores privados. Estes últimos são especialmente comuns para o suprimento
da EFTV.

45. Estas conclusões ilustram a magnitude da tarefa de desenvolvimento do ensino

secundário em grande parte da África Subsaariana. Expandir simplesmente o sistema não
é uma opção, se se quiser melhorar a qualidade e a relevância. Na maior parte dos países,
o custo por estudante está em níveis que impossibilitam uma rápida expansão do ensino
secundário do sector público. Qualquer reforma precisará de tomar em consideração os
constrangimentos que pesam sobre os recursos públicos disponíveis para o ensino
secundário. Isso implicará uma reflexão sobre as prioridades de financiamento público do
ensino secundário e consideração das opções para ampliar a base de recursos financeiros,
melhorar a eficiência da afectação de recursos e valorizar as disposições para a gestão e
governança. Mais importante ainda, as decisões políticas precisarão de reflectir a
importância do desenvolvimento do ensino secundário e a justificação e prioridades do
financiamento público.

35
 Aprender com a experiência é uma faculdade quase nunca
praticada.
Barbara Tuchman

Capítulo 3

Lições da Experiência Internacional

1. Os capítulos precedentes sublinharam a importância do ensino secundário para o

desenvolvimento social e económico da África Subsaariana e as graves insuficiências em
qualidade, quantidade e eficácia das disposições actuais em muitos países. Claramente,
poucos países serão capazes de aceder aos benefícios de desenvolvimento associados com
o ensino secundário sem reformas sistémicas, frequentemente radicais. Os argumentos a
favor da reforma assentam na necessidade de transformar um sistema originalmente
concebido para formar uma pequena elite de funcionários para a administração colonial
num sistema que pode responder às aspirações de muitos estudantes que completaram a
escolaridade primária e querem prosseguir os seus estudos e que, ao mesmo tempo, sirva
efectivamente o desenvolvimento nacional. Isto implica não apenas alterações da maneira
como os sistemas são financiados e como são usados os recursos, mas também alterações
no que é ensinado, como o ensino é ministrado e como o sistema é gerido.

O Desafio Africano numa Perspectiva Comparativa

2. A agenda da reforma é formidável. Com poucas excepções, a expansão linear do
sistema tal como ele funciona actualmente não é uma opção. Para conseguir aumentos
significativos dos níveis de participação, serão inevitáveis reduções no custo por
estudante da disponibilização do serviço educativo publicamente financiado; mas para
dar uma contribuição significativa para os objectivos do desenvolvimento nacional, os
aumentos das inscrições devem ocorrer de uma maneira tal que as melhorias de qualidade
e relevância não sejam postas em risco.

3. O que torna o desafio do desenvolvimento do ensino secundário particularmente

intimidante na ASS é que ele está a ocorrer comparativamente cedo no processo de
desenvolvimento desta região. A Figura 3.1 mostra que, a um nível de PIB inferior ao dos
EUA em 1900, a maior parte dos países africanos tem taxas de inscrição no segundo nível
secundário mais elevadas do que os EUA nessa época. Esta é uma resposta quase
inevitável às exigências de desenvolvimento numa sociedade que é hoje infinitamente
mais complexa e intensiva em matéria de competências do que o era há um século atrás.
Mas, ao mesmo tempo, traz para o primeiro plano a sobrecarga fiscal que está implicada
no desenvolvimento rápido do ensino secundário. Estratégias que tiveram sucesso nos
países industrializados ou até noutras regiões em desenvolvimento podem fornecer ideias
e lições aos decisores políticos africanos, mas não podem ser transplantadas. Isto faz da
busca de estratégias nacionais um imperativo que poucos países africanos poderão
ignorar. No contexto africano, as estratégias precisam de reconhecer a necessidade de (i)
prosseguir opções de reforma política que explicitamente reconheçam os
constrangimentos que pesam sobre os recursos públicos e privados e sejam
explicitamente concebidas para a eficiência no uso e afectação de recursos; e (ii) pôr em

36
aplicação reformas curriculares simultaneamente com as reformas financeiras e de gestão.
Depois de examinar a experiência internacional com o desenvolvimento do

Figura 3.1: Investindo no capital humano

Fonte: Goldin, 2001

ensino secundário, este capítulo extrairá algumas lições que os decisores de políticas da
ASS poderão querer considerar.

Desenvolvimento do Ensino Secundário Noutras Regiões

4. A maior parte dos países industrializados de hoje tinha dado passadas
consideráveis no sentido da disponibilização de ensino básico até aos 14 anos no começo
do século XX. Os EUA estavam perto da inscrição universal num programa elementar de
9 anos. Os programas de ensino básico da Europa eram mais curtos, na maior parte dos
países. Em França, metade das crianças nascidas em 1900 tinha deixado a escola aos 13
anos. Na Suécia, em 1930, só 15% da população adulta tinha escolaridade para além do
6º grau. Na Finlândia, ainda em 1960, só 12% da população tinha concluído o ensino
secundário ou superior.

5. As estratégias para maior expansão das oportunidades educativas eram

distintamente diferentes nos EUA e na Europa. A transformação de um sistema de elite
para um sistema de massas do ensino secundário ocorreu na primeira metade do século
XX nos EUA; nos anos 1970 e 1980 na Europa; (Goldin, 2001, 2003; Briseid e Caillods,
2004); e na última parte do século na Ásia de Leste (Kim, 2002). A transformação está
actualmente em curso na América Latina e também foi iniciada em vários países
africanos: Botswana, Quénia, Maurícias, Togo e Zimbabwe, por exemplo.

Estados Unidos
6. Por volta de 1900, os EUA tinham alcançado a inscrição universal no primário
para o grupo etário 7-13. Mas as inscrições no secundário – liceu – continuavam, em
grande parte, reservadas à elite. Cerca de 1900, só 6% da população adulta tinha
concluído o liceu; os liceus (graus 9-12) inscreviam 650 000 estudantes, representando

37
cerca de 10% dos 14-17 anos, com cerca de 10% dos 17 anos a obterem um diploma
liceal. Em 1940 esta situação tinha mudado dramaticamente (Figura 4.1). As inscrições
tinham aumentado mais de dez vezes para 7 milhões dos 14-17 anos, 50% dos 17 anos
obtinham um diploma liceal e 25% da população tinha concluído 12 anos de
escolaridade. (Snyder, 1993; US Census Bureau, 1993). Claudia Goldin (2003) defende
que a nova economia industrial que se consolidou no princípio do século XX aumentou a
procura de trabalhadores competentes e instruídos:

“Uma noção notável tinha emergido nos Estados Unidos por volta de 1900;
que a escola podia tornar mais produtivos o funcionário administrativo, o
trabalhador fabril e até o lavrador” (p. 75).

7. Este passo em direcção ao secundário de massas teve várias características que o

definiam: era publicamente financiado, gerido por numerosos pequenos distritos
financeiramente independentes, aberto e indulgente, académico e, todavia, prático no
currículo, secular no controlo e neutro quanto ao género nas admissões. Em 1910, as
receitas para a educação eram 80% locais com apenas 20% fornecido pelo governo do
estado; em 1940, os distritos locais ainda angariavam 70% dos fundos para a educação.
Os salários dos professores, variando entre 1 e 1,5 vezes o PNB per capita (1910-1920) e
o custo por estudante inscrito (10% do PNB per capita em 1919-1920) eram
comparativamente baixos. Outros indicadores (para o ensino primário e secundário
combinados) na primeira parte do século XX nos EUA assemelhavam-se aos de muitos
países de baixos rendimentos de hoje: rácio estudante/professor 34-37:1 (1880-1910) e
comparência dos alunos de 100 dias por ano (1910).

8. Goldin observa que a expansão do que foi conhecido como “movimento liceal”
se seguiu à expansão do desenvolvimento económico em todos os EUA desde as cidades
da Nova Inglaterra às ricas áreas agrícolas dos estados do Midwest e ocidentais, mas
muito mais lentamente no sul onde o desenvolvimento económico ficava para trás. Uma
chave deste processo foi a tomada de decisões descentralizada em cerca 130 000 distritos
escolares separados que existiam nos EUA perto de 1920, e que incluíam dezenas de
milhares de comunidades fiscalmente independentes, suficientemente grandes para terem
o seu próprio liceu. Mesmo em estados em que não havia uma maioria global de votantes
que apoiassem o financiamento público de novos liceus, a existência de pequenos
distritos escolares independentes permitia que os liceus se espalhassem pelos distritos em
que maioria de residentes os apoiava e estava pronta a pagá-los. Esses distritos
competiam implicitamente uns com os outros para atrair residentes por meio da oferta de
oportunidades de escolaridade secundária.

9. O aumento das inscrições nos liceus foi acompanhado de melhorias no ambiente

lectivo: em 1940 os estudantes frequentavam uma média de 150 dias por ano, os rácios
aluno/professor tinham decrescido para cerca de 27:1, o custo por estudante inscrito
aumentara para 15% do PNB per capita e os salários dos professores tinham crescido
para cerca de 2,5 vezes o PNB per capita. A despesa total no ensino primário e
secundário aumentou de 1,3% para 2,2% do PIB per capita.

38
10. Hoje, muitos dos elementos que permitiram o sucesso da estratégia dos EUA têm
sido criticados. O financiamento e a disponibilização públicos são considerados como
uma fonte de problemas de baixo desempenho inaceitáveis, de modo que os cheques-
educação e o financiamento público de escolas privadas estão a ser introduzidos. O
sistema igualitário não elitista é visto como tendo falta de padrões e responsabilidade; por
consequência, muitos estados estão a impor padrões rigorosos para passagem de ano e
concessão de diploma, financiamento das escolas e formação dos professores. O sistema
descentralizado de distritos financeiramente independentes produziu graves
desigualdades de financiamento e a maior parte dos estados tem agora planos de
igualização. Ao mesmo tempo, pensa-se que grandes escolas e distritos consolidados
causam ineficiência burocrática e falta de empenhamento dos estudantes, pais e
comunidades, no processo educativo. Escolas charter, escolas dentro de uma escola e
metas específicas para “progresso anual adequado” em direcção a padrões de
desempenho definidos pelo estado são respostas a estas preocupações.

Europa
11. Embora a maior parte dos países da Europa tenha alcançado a inscrição universal
no ensino primário para alunos até aos 13 anos, um pouco mais tarde do que os EUA, o
crescimento das inscrições no secundário ocorreu numa fase muito posterior. Em 1995 a
taxa de inscrição no secundário nos EUA tinha aumentado para 80%, enquanto em
grande parte da Europa ainda estava abaixo de 20% (Figura 3.2). Mesmo que incluamos o
ensino técnico a tempo inteiro ou parcial só a Alemanha e o Reino Unido tinham taxas de
inscrição acima de 60%.

12. Embora diferentes sistemas tenham diferentes características, os países da

Europa

Figure 3.2 taxas inscrição escola secundária 1955

ocidental têm uma porção de

características comuns no
modo como os seus sistemas
educativos se desenvolveram
para além do nível primário.
Um primeiro subsistema –
escolas primárias superiores –
centrou-se nos “três R” [ler,
escrever, calcular] e teve como
alvo a maioria da população em
áreas rurais e os trabalhadores
Fonte: Goldin 2001 não diferenciados na indústria.
Outro subsistema que, em
certos países, acabou por fundir-se com o primeiro disponibilizou ensino secundário
moderno que conduzia à entrada no mundo do trabalho ou ensino vocacional depois de
três ou quatro anos. O sistema formava principalmente trabalhadores especializados e
empregados requeridos pelas economias em industrialização que assentavam fortemente
no trabalho manual. O terceiro subsistema, mais académico, estava ligado às

39
necessidades da pequena elite que continuaria para o ensino superior (Briseid e Caillods,
2004). Os sistemas académicos
Caixa 3.1: Ensino Secundário em França na primeira europeus eram altamente selectivos e
metade do século XX pequenos (Caixa 3.1), com
Antes da Segunda Guerra Mundial, os lycées em França
não estavam apinhados, e as turmas eram pequenas, dado professores altamente treinados e
que ensinavam apenas uma minúscula minoria das padrões rigorosos postos em prática
crianças da nação. A maioria dos professores secundários através de exames e apertado
possuía a agrégation (um concurso controlado pelo estado seguimento desde muito cedo. A
para entrada para docente do secundário e da maior parte tinha burocracias e
universidade). Eram apoiados por professeurs certifiés,
professores diplomados que não tinham obtido ou não financiamento centralizados. Foi só
tinham tentado a agrégation. Os agrégés recebiam salários nos anos 1960, quando a Europa já
suficientemente altos para lhes conferir prestígio junto da tinha recuperado da Segunda Grande
comunidade e eram respeitados pela sua erudição e cultura Guerra e o crescimento económico
– e ensinavam não mais de 16 horas por semana). Os começou a acelerar-se, que os
professeurs certifiés ensinavam mais horas (18 por
semana), e recebiam um salário mais baixo. O ensino sistemas secundários foram
primário e o secundário eram considerados como sendo redesenhados para responder a
diferentes, não apenas no nível, mas na essência. O preocupações de igualdade e novas
professor primário ensinava, formava, informava e era exigências do mercado de trabalho.
treinado em técnicas e metodologia. O professor
secundário era especialista de uma matéria, que ensinava e
13.
formava o juízo crítico dos seus alunos mergulhando-os Foram introduzidos modelos
em culture générale. de escolaridade abrangentes e as
Fonte: Wykes, 1968. inscrições expandiram-se
rapidamente. O ensino secundário de
primeiro nível tornou-se parte obrigatória do ensino básico e foram abandonados os
exames de selecção no fim do primário. A vaga de expansão seguinte ocorreu nos anos
1980 e 1990 no segundo nível do secundário. As políticas de acesso, retenção e transição
centraram-se cada vez mais em manter os estudantes dentro do sistema, de preferência a
seleccioná-los. Hoje, a maior parte dos países oferece um currículo nuclear comum ao
longo do ensino secundário do primeiro nível e adia orientar os estudantes para cursos
vocacionais até à conclusão do ensino básico (Caixa 3.2). No segundo nível do
secundário, os estudantes podem escolher de entre um grande número de opções
curriculares. A capacidade de pensar e agir reflexivamente é central para o
enquadramento de competências chave da OCDE, recentemente desenvolvido (Caixa
3.2). As fieiras, o acompanhamento e a diversificação escolar são comuns, com
consideráveis diferenças entre os países em termos de organização e estrutura. Em muitos
países18, metade ou mais dos estudantes estão inscritos em cursos técnicos/vocacionais.
Isto reflecte em parte um legado histórico mas é também consequência do compromisso
de fornecer oportunidades educativas a todos os jovens até aos 18 anos, muitos dos quais
não estão preparados para aulas académicas avançadas e preferem matérias práticas.
Exposição à experiência com base no trabalho ou prática é frequentemente uma parte
desses programas.

14. O sector privado tem desempenhado um papel variado, mas importante, em

muitos países, na disponibilização de ensino secundário. Na Holanda, 75% das escolas
são privadas (mas financiadas publicamente) mas na Finlândia apenas 5% o são. A maior

18
Finlândia, França, Alemanha, Holanda, Noruega e Reino Unido.

40
parte das escolas privadas é religiosa ou então são escolas com uma filosofia pedagógica
alternativa. A maior parte das escolas privadas recebe subsídios públicos ou contribuições
das empresas, em especial para programas técnicos vocacionais. Alguns países (Reino
Unido) têm uma tradição de dispendiosas escolas de elite independentes.
Caixa 3.2 Tendências das Reformas do Ensino Secundário em Países da OCDE
Os países da OCDE reconhecem que a economia do conhecimento global transformou a procura do
mercado de trabalho e alterou o ensino e as competências de que os indivíduos precisam. O ensino
secundário é visto, cada vez mais, como preparação da entrada para uma força laboral mais flexível e móvel
com uma perspectiva de aprendizagem por toda a vida. O ESJ é desenhado para proporcionar aos jovens as
competências e capacidades fundamentais sobre as quais assentarão a aprendizagem posterior. O ESS
sublinha cada vez mais as competências específicas e vocacionais, preparando alguns estudantes para
estudos académicos posteriores e outros para a transição para a formação para o trabalho e o emprego.
Durante o princípio dos anos 1990, a maior parte dos países da OCDE teve como objectivo melhorar a
qualidade e relevância do ensino. Começaram por melhorar o ensino primário e depois, em meados dos
anos 1990, prosseguiram para a aplicação de reformas estruturais importantes no primeiro e segundo níveis
do secundário para se ajustarem às necessidades socioeconómicas e procuras do mercado de emprego em
mudança, elevando os níveis de resultados e reduzindo a distância entre diferentes grupos. Actualmente, as
reformas do nível secundário continuam a centrar-se na renovação dos currículos juntamente com várias
reformas estruturais e de gestão.
Currículos: a ênfase é posta na aplicação do conhecimento e na aprendizagem de competências
intercurriculares, mais do que na reprodução de conhecimentos; isto exige a promoção das competências
chave – conhecimentos, capacidades, atitudes e valores – em particular:
• Uso da língua, símbolos e texto interactivamente com conhecimentos, informação e tecnologia;
• Trabalhar em grupo, trabalhar em equipa e gerir e resolver conflitos
• Agir autonomamente, com consciência do quadro geral, prosseguindo planos de vida e projectos
pessoais e consciencialização para os direitos, interesses, limites e necessidades.
As Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) são hoje um centro de atenção muito importante como
disciplina e como instrumento de aprendizagem no nível secundário.
Reformas Estruturais/Organizacionais As práticas de repetição foram restringidas e os países estão a
oferecer agora acesso directo e automático ao ensino secundário do primeiro e segundo níveis a toda a
coorte etária, sem requisitos de admissão – facilitando o acesso e a transição para o ensino secundário.
Embora, nos países da OCDE, a educação não seja obrigatória depois dos 16 anos, mais de 80% dos jovens
continuam a estudar, quer em escolas formais do ESS quer em instituições de formação vocacional que,
muito frequentemente, combinam ensino com aprendizado.
Custo-eficiência: A gestão e governança dos sistemas educativos foi descentralizada, permitindo que as
escolas secundárias se tornem autónomas e tomem decisões específicas do contexto relativamente aos
programas, currículos, e mesmo financiamento. Foram desenvolvidos padrões de desempenho e aplicados
mecanismos de financiamento fundados em fórmulas, permitindo a inclusão e o financiamento público de
prestadores de serviços privados. O papel do sector privado como prestador de serviços, gestor e
financiador tem sido aumentado e pró-activamente encorajado pelos governos. Isto também inclui o uso do
ensino à distância, TIC e cursos adaptados para uma segunda oportunidade para estudantes e adultos.
Source: OECD, (2005); Bregman e Simonnet, 2004; Briseid e Caillods, 2004.
15. As diferenças em relação à abordagem dos EUA são notáveis. Não existia escola
comum, mas um sistema separado para as classes trabalhadoras e para a burguesia. A
ideia de escola “comum” só foi adoptada por volta de 1960 na maioria dos países
europeus. O sistema de elite e as inscrições limitadas tornaram possível pagar salários
mais altos aos professores e oferecer-lhes emprego como funcionários públicos19. Por

19
Na Europa, no começo do século XX, os professores primários e secundários eram relativamente mais
bem pagos do que nos Estados Unidos, em parte porque muitos professores da escola primária eram

41
outro lado, a disponibilização é mais aberta. Os pais podem habitualmente escolher entre
escolas. Em muitos países, as escolas privadas recebem uma quota maior da população
estudantil – em geral com financiamento público. No ensino secundário de segundo nível
são muito mais comuns os programas técnicos/vocacionais.

Ásia
16. Nas economias asiáticas de alto desempenho (HPAEs)20, o crescimento e a
transformação do sistema de ensino e formação durante os anos 1960 e 1970 foram
dramáticos. A quantidade de educação que as crianças receberam aumentou ao mesmo
tempo que a qualidade da escolha melhorou nitidamente. Hoje, o nível de capacidades
cognitivas dos diplomados do ensino secundário em muitos países do Leste da Ásia é
comparável aos dos diplomados em economias de altos rendimentos, ou é ainda mais
elevado. Grandes aumentos dos gastos com o ensino (355% em gastos reais entre 1970 e
1989 na Coreia, por exemplo) financiaram níveis de inscrições mais altos do que os de
outros países com níveis semelhantes de PIB per capita (Banco Mundial, 1993). Em
1965, Hong-Kong, Coreia e Singapura alcançaram o ensino primário universal e até a
Indonésia teve uma taxa de inscrições no primário de 70%. Depois de terem alcançado a
escolaridade primária universal e, por consequência, eliminado a distância entre rapazes e
raparigas, os países movimentaram-se rapidamente para expandir o acesso para ambos os
sexos ao nível do secundário. Para o fim dos anos 1980, era evidente um progresso
significativo ao nível do secundário em vários países. A Coreia, por exemplo, aumentou a
sua taxa de inscrições no secundário de 35% em 1970 para 90% em 1990. Os rápidos
Figura 3.3: GER secundário (%) em Países Leste Ásia, 1970-2004 aumentos das inscrições
no secundário podiam
120 ser observados em
100 grande parte da região
80 leste-asiática durante as
GER (%

três últimas décadas do

60
século XX (Figura 3.3).
40 Em 2003, a Indonésia
20 inscrevia 46% dos seus
0 jovens em idade escolar
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2004 secundária, tendo subido
Indonésia Tailândia Hong-Kong de 16% em 1970. Em
Coreia, Rep Filipinas 1990, as Filipinas tinham
Fonte: Edstats
71 por cento de taxa

homens, com famílias a seu cargo (Encyclopaedia Britannica Online 2006). Em 1910, em Paris, por
exemplo, os salários dos professores do secundário iam de 4 500 a 9 000 francos e, em áreas rurais, de
3 200 a 3 700 francos; um trabalhador metalúrgico ganhava 2 400 francos e um tecelão 990 francos.
(Desbrousses e Peloille, 1980). Em 1939 o salário base era de 16 000 a 40 000 francos e os professores
(agrégé) recebiam 26 000 a 50 000 francos.
20
Esta discussão é grandemente baseada na análise, nos capítulos 1 e 5, de uma publicação do Banco
Mundial “O Milagre da Ásia de Leste” que analisa o desempenho económico de sete economias de alto
desempenho do Leste da Ásia: os quatro tigres – Hong-Kong, Coreia do Sul, Singapura e Taiwan – que
tinham estado a crescer rapidamente durante décadas; e as três novas economias em industrialização,
Indonésia, Malásia e Tailândia. Mais recentemente a China passou pelo mesmo, com rápido crescimento
económico e investimentos massivos no ensino.

42
bruta de inscrições no secundário (46% em 1970). A Tailândia tinha uma taxa de
inscrições no primário de 83% em 1971, e uma taxa de inscrição no secundário de apenas
14% - tendo apenas 2 000 escolas secundárias que estavam limitadas a seleccionar uns
poucos na população. Em 2005, porém, o rácio de inscrição no secundário de primeiro
nível era de 86% e de 60% no secundário do segundo nível.

17. Em “O Milagre da Ásia de Leste”, o Banco Mundial (1993a) identifica alto

crescimento económico, transições demográficas iniciais e distribuições de rendimentos
mais igualitárias como factores que permitiram esta extraordinária mudança, enquanto
duas variáveis das políticas de ensino, o compromisso orçamental global em relação ao
ensino e a afectação de recursos ao ensino secundário, foram o principal factor
determinante do sucesso da Ásia de Leste.
Caixa 3.3: Desenvolvendo o Ensino Secundário na Coreia do Sul
Em 1960, a Coreia do Sul era um país de baixos rendimentos com um PNB per capita equivalente ao de
países africanos como o Gana. Em 2000, a sua economia era classificada como a décima segunda do
mundo; o PNB per capita fixou-se em 13 980 dólares EUA, enquanto o do Gana era menos de 300
dólares. Em 1965, a Coreia do Sul tinha chegado ao ensino primário universal e, em 1990, as inscrições
no secundário tinham crescido para 90 por cento, partindo de 35% em 1965. Entre 1970 e 1995, o número
médio de anos de escolaridade quase duplicou, de 5,74 para 10,25 anos; e o acesso ao ensino secundário é
agora quase universal. Os estudantes coreanos estão entre os de melhor desempenho em matemática e
ciências dos países da OCDE. Cinco princípios políticos guiaram a expansão do ensino secundário:
• O ensino desempenhou um papel central na estratégia de desenvolvimento da Coreia do Sul desde
1950, reflectido nas políticas e nas prioridades orçamentais. Entre 1954 e 1959, as despesas do
governo com o ensino triplicaram. Em 1961, o governo pôs em aplicação uma série de cinco planos
de desenvolvimento económico, que fixaram as metas educacionais nacionais, as prioridades
curriculares, e as políticas de avaliação. As dotações orçamentais aumentaram com regularidade de
14,3 por cento do orçamento total do governo em 1963 para 17,5 por cento em 2003. As despesas
com a educação expressam em percentagem do PIB aumentaram de 2,9 por cento em 1970 para
4,97 por cento em 2003.
• O desenvolvimento do ensino foi sistematicamente alicerçado em resultados anteriores. O ensino
primário recebeu mais atenção nos anos 1960, nos anos 1970 a atenção das políticas e do
financiamento público passou para o ensino secundário e nos anos 1980 para o ensino terciário.
• Foram mobilizados recursos públicos e privados. Os incentivos financeiros tais como subsídios
públicos e isenções de impostos encorajaram o financiamento privado. Em 2000, as escolas
secundárias privadas inscreviam 20% dos estudantes no primeiro nível secundário e as escolas do
segundo nível secundário 55%. Em 2005, 42% do total das despesas com a educação era financiado
por privados.
• A igualdade foi uma prioridade importante. Em 1968, foi abolido o exame de admissão ao
secundário e foi substituído por um sistema de sorteio baseado na residência que eliminou
virtualmente as escolas secundárias de elite. Em 1974, foi adoptado um sistema semelhante para as
escolas do segundo nível secundário.
• Nas primeiras fases da expansão, a Coreia do Sul combinou um sistema de financiamento
centralizado com um sistema de provisão autónoma local. A autonomia na afectação e mobilização
de recursos tornou mais fácil, para as autoridades educativas, garantir recursos financeiros e de
pessoal.
A experiência coreana demonstra que o acesso e a igualdade podem ser conseguidos simultaneamente. A
procura social e económica da educação na economia em rápido crescimento da Coreia do Sul ajudou o
país a cumprir as suas metas para a educação. Todavia, a direcção e liderança do governo foram
essenciais para garantir a igualdade.
Fonte: Lee, 2006; Banco Mundial, 2005; Kim, 2003

43
18. Um crescimento de 7-10% do PIB aumentou os recursos disponíveis para o
ensino, bem como os salários reais e o regresso à escola. O crescimento populacional
declinou proporcionando recursos para mais e melhor escolaridade e permitindo
aumentos substanciais nos gastos por estudante. A ênfase num ensino primário universal
de alta qualidade teve importantes compensações para a eficiência económica e para a
equidade. A maior igualdade de rendimentos deu como resultado menos pessoas pobres e
sem capacidade de satisfazer as despesas de ensino, mesmo quando os pagamentos são
altos21. A afectação de recursos aproveitou todas as vantagens dessas condições
favoráveis. A quota-parte do ensino como percentagem do PIB aumentou nos HPAEs
entre 1960 e 1989 de 2.5 para 3.7%,22 mas, mais importante de tudo, os investimentos
públicos no ensino foram distribuídos com considerável atenção ao seu custo-eficiência e
levaram em conta o potencial e os constrangimentos do financiamento privado. Os
tamanhos das turmas eram grandes. Singapura só em 2003 acabou com o uso das
instalações em dois turnos. No Vietname, os pais pagam 50% dos custos do ensino
secundário do segundo nível, o que permitiu que o governo pudesse afectar uma grande
proporção dos seus recursos disponíveis para o ensino secundário à expansão do primeiro
nível deste ensino. A Coreia providencia subsídios às escolas privadas para garantir que
elas são amplamente acessíveis. A estratégia coreana é instrutiva em termos de
sequenciação, financiamento e atenção à equidade.

19. A ênfase posta na educação como elemento chave da política de

desenvolvimento nacional continua até hoje na Ásia de Leste. No Vietname, por
exemplo, a educação e a formação, juntamente com a ciência e a tecnologia, estão no
topo da política nacional. Como resultado, 90% da população em idade para trabalhar é
literata, e mais de 98% das crianças em idade para o primário vão à escola. Os esforços
do país estão agora focados em conseguir ensino secundário universal de primeiro nível,
o que deu como resultado uma taxa de participação de 84% das crianças em idade do
primeiro nível secundário em 2004-2005, uma taxa de transição do primário para o
secundário de primeiro nível de 98,5%, e deste para o segundo nível secundário de
77,1%. A média do crescimento anual do PIB aumentou de 5,9% durante o período 1985-
1994 a 7,0% durante o período 1994-2004.

20. Os países do Leste da Ásia tiveram uma visão para o desenvolvimento

económico do país e para o que isso implicava em termos de desenvolvimento do ensino.
A visão evoluiu com o desenvolvimento e esteve intimamente relacionada com a
crescente complexidade da economia à medida que os países passavam da fabricação de
produtos simples para a indústria pesada e, hoje, para a produção baseada no
conhecimento e para as indústrias de serviços (Tabela 3.1).

21
Há uma forte e estatisticamente significante correlação negativa entre as inscrições no ensino básico e o
nível de desigualdades no rendimento (Clark, 1992). Schultz (1988) encontrou nos níveis primário e
secundário elasticidade de rendimentos das inscrições de 0,31 e 0,43. Isto implica que o efeito positivo nas
inscrições nas escolas da desigualdade de baixos rendimentos pode ser muito grande (Banco Mundial,
1993).
22
Embora menos do que na ASS, onde aumentou de 2,4 para 4,1% no mesmo período.

44
 Tabela 3.1 Ligando educação e desenvolvimento económico
21. A visão aplica-se à
na Coreia interacção entre ensino e a
• Ensino Elementar e → Manufactura ligeira economia, com uma
Secundário (1960s) mão-de-obra intensivacompreensão clara de que essas
• Escolas Vocacionais-Técnicas → Industria pesada e duas prioridades de
(1970s a 1980s) química capital desenvolvimento nacionais são
intensiva
mutuamente dependentes e se
• Expansão Ensino Superior → Electrónica, Indústria de
alta tecnologia e
reforçam uma à outra. Mas a
(1980s até ao Presente )
conhecimento ênfase no papel do
Fonte: Lee, 2006 desenvolvimento do ensino vai
muito para lá das questões
económicas, dado que foi atribuído à educação um papel chave na construção da nação,
incluindo a criação dos valores morais e coesão nacional que são precisos para fazer
funcionar uma sociedade multi-étnica. Por exemplo, enquanto muitos países africanos
consideram hoje – 40-50 anos depois da independência – que o conteúdo dos seus
currículos ainda reflecte em demasia o seu legado colonial e não está adaptado às suas
realidades nacionais, Singapura, a Coreia e, mais recentemente, o Vietname, “renovaram”
os seus currículos quase imediatamente a seguir à independência para ajudar a escola a
servir as metas económicas e de construção nacional dominantes.

América Latina
22. Até bem tarde no século XX, o ensino na América Latina só estava disponível
para as classes privilegiadas, reflectindo uma história colonial com uma parcialidade
intelectual negativa e concentração do poder e controlo políticos nas mãos de uma
minoria. Até bem tarde na segunda parte do século passado, grande número de estudantes
oriundos de meios pobres não completava a sua educação básica, enquanto outros – na
sua maioria das classes médias e altas – podiam frequentar universidades de alta
qualidade subsidiadas pelos dinheiros públicos.

23. Nos últimos 50 anos, foram feitos progressos consideráveis na expansão do

acesso ao ensino primário. O número de estudantes de todos os níveis na América Latina
aumentou de 32 milhões em 1960 para 114 milhões em 1990. Só três em cada cinco
crianças estavam inscritas no primeiro grau no princípio dos anos 1960, mas hoje 95%
das crianças com nove anos estão inscritas na escola. As taxas de inscrição aumentaram
desde 1960 de 60% para 88% no nível primário, 32% para 72% no nível secundário e de
6% para 27% no nível terciário. Essas oportunidades acrescidas para a inscrição na escola
demonstram uma notável expansão do sistema educativo e grandes esforços na
construção de escolas e na contratação e formação de professores. Mas os baixos níveis
de resultados alcançados na aprendizagem, e as altas taxas de repetição e abandono, em
especial entre os pobres, contribuem para o que Ferranti et al (2003) chamam “défices
massivos de inscrições líquidas na escola secundária” (p. 29). Comparado com uma
amostra de 116 países, o rácio líquido de inscrição no secundário na América Latina está
a 16 pontos percentuais do que seria previsível a partir do PIB per capita, enquanto os
tigres da Ásia de Leste têm um excedente de quase 18 pontos. A acrescentar aos
problemas de qualidade no sistema primário, vários países da América Latina seguiram
uma abordagem “não equilibrada” ao desenvolvimento da educação: embora a maioria
dos adultos ainda tenha o ensino primário ou menos como mais alto nível de

45
conhecimentos, ocorreu tanta actualização ao nível terciário e tão pouca ao nível
secundário que, em 2000, havia menos adultos tendo apenas o ensino secundário do que
Caixa 3.4: Reformas do Ensino Secundário no Brasil
O Brasil tem uma estrutura com dois ciclos de ensino básico – elementar, incluindo os graus 1 a 4, e secundário
primeiro nível incluindo os graus 5 a 8 – e ensino secundário de segundo nível (graus 9 a 11). As desigualdades sempre
foram grandes. Os sectores da alta tecnologia, industrial e dos serviços produziram padrões de vida no Sul que estão
próximos dos níveis europeus. Contrastando com isso, os estados do Nordeste, em particular, estão entre as regiões
mais pobres do mundo. As disparidades económicas são reflectidas nos indicadores para a educação. Em 1971, o ensino
básico obrigatório foi aumentado de quatro para oito anos. Mas em 1982 só 8,9% das crianças dessa idade no Nordeste
rural estavam inscritas no primeiro nível secundário (graus 5 a 9) em comparação com 33,5% em todo o Brasil. Durante
os anos 1980 e 1990, o governo central e os estados puseram em prática uma série de reformas no quadro de um plano
para a educação de 10 anos, centrado no acesso e na qualidade e usando uma combinação de políticas do lado da oferta.
Isto levou a melhorias significativas no acesso: o rácio de inscrições brutas no ensino básico (incluindo o primeiro nível
secundário) aumentou de cerca de 97% para mais de 112%, e no segundo nível secundário, as inscrições brutas
atingiram 60 por cento, partindo de um valor de 34 por cento. Apesar disso, persistiram sérios problemas de equidade,
eficiência e qualidade: em 1996, para cada cem jovens de 18 anos, apenas 66 completaram o quarto grau, 43
completaram o oitavo grau, e uns meros 25 concluíram o ensino secundário. Altas taxas de repetição implicaram que os
estudantes completaram o ciclo básico de 8 anos em mais de 10 anos, e precisaram de mais 4 anos para completar os 3
anos do segundo nível secundário. Consequentemente, embora as taxas de inscrições brutas fossem altas, as taxas de
inscrições líquidas foram muito baixas, em especial no segundo nível secundário (30 por cento). A baixa qualidade da
escola deu como resultado alto abandono e repetição dos mais pobres de entre os estudantes.
Desde 1996, o Brasil melhorou visivelmente o seu sistema de ensino secundário, em especial o primeiro nível. Em
1998, o Fundo para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e Avaliação de Professores (FUNDEF)
vinculou a atribuição de fundos municipais e estatais para o ensino às inscrições. Consequentemente, os governos
municipais pobres ganharam acesso a maiores recursos e as inscrições cresceram 6 por cento no primeiro nível
secundário. Está a ser considerado um programa similar para o segundo nível secundário. Bolsa Escola, um programa
de transferência de dinheiro com prévia avaliação da situação de cada escola, foi posto em prática em 2001, fornecendo
pagamentos em dinheiro a famílias pobres cujas crianças se inscrevam e permaneçam na escola. Um estudo conclui que
a Bolsa Escola pode ter encorajado a subida da frequência entre as crianças com idades de 10 a 15 anos, até um terço.
Desde 1996, o governo central também tomou medidas para lidar com outros constrangimentos da expansão do ensino
secundário
• Disponibilidade de professores qualificados. Espera-se dos professores que tenham completado pelo menos o
ensino secundário. Um programa de formação à distância de professores com fundos públicos,
PROFORMAÇÃO, proporciona formação aos professores dos estados pobres do norte e nordeste.
• A repetição excessiva é visada através de escolas de verão, incentivos monetários à obtenção do diploma,
programas de instrução acelerados, abordagens do ciclo lectivo, e promoção flexível baseada em mecanismos de
créditos académicos. Outros programas são desenhados para melhorar a eficiência.
• Falta de dados de avaliação: o governo reabriu o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP),
que agora implementa as avaliações educacionais nacionais do desempenho dos estudantes através do Sistema de
Avaliação da Educação Básica (SAEB) e de um exame de saída (ENEM) que testa os diplomados em termos do
currículo secundário do segundo nível.
As desigualdades continuam a ser um dos maiores males do sistema de ensino secundário brasileiro. As transferências
condicionais como a Bolsa Escola e PERI têm por alvo específico a desigualdade no acesso, e o FUNDEF as
desigualdades no acesso, qualidade e resultados por meio da redução das discrepâncias nos gastos por aluno. Além
disso, programas auxiliares que financiam a saúde, nutrição e transporte dos estudantes ajudaram as crianças pobres e
rurais a permanecer na escola. Apesar disso, o Brasil tem muito espaço para melhorar os alvos de despesa com o ensino
secundário em relação aos grupos de fracos rendimentos: apenas 5 por cento das despesas beneficiam o primeiro quintil
do rendimento.
Fonte: di Gropella, 2006

adultos com educação terciária, resultando numa pirâmide educacional estreita na zona
média. À parte as lacunas nos níveis de participação no ensino secundário, há também
uma grave lacuna no que os estudantes aprendem, enquanto medido por testes
internacionais como o TIMSS e PISA. O subinvestimento no ensino secundário provocou
constrangimentos nos resultados educacionais na região e limitou os aumentos da

46
produtividade do trabalho e actualização tecnológica. Isto despertou esforços em vários
países – por exemplo, no Brasil (Caixa 3.4) – para melhorar a qualidade do ensino
secundário e alargar o acesso a ele.

Lições para a ASS

24. O contexto do desenvolvimento do ensino secundário na ASS é, claro está, muito
diferente do contexto nos países industrializados ou até de outras regiões em
desenvolvimento. Todavia, a experiência internacional proporciona lições importantes a
considerar por países da ASS, à medida que se intensificam os processos de transição na
educação. As lições mais importantes para reflectir são, talvez, que é improvável que os
objectivos de reforma possam ser alcançados ou justificados, a menos que existam pelo
menos duas condições prévias:
• Crescimento económico sustentado. É improvável que um ambiente de
crescimento económico sem energia e um sector de emprego moderno em
estagnação gerem os fundos privados e públicos necessários para financiar o
ensino secundário com um nível aceitável de qualidade. É claro que é igualmente
improvável que possa ocorrer um crescimento económico sustentado sem um
firme crescimento da oferta de pessoal com educação e formação para lá do nível
primário.
• Resultados de aprendizagem melhorados para os diplomados do primário. A
educação é cumulativa. Não se pode esperar que estudantes que não dominam os
conhecimentos e as competências especificados no currículo primário tenham
sucesso na escola secundária. Não se pode esperar que as escolas secundárias que
proporcionam, de facto, ensino que colmata as deficiências dos diplomados do
primário que entram para o secundário produzam diplomados cujos
conhecimentos e capacidades respondam às exigências de sociedade em
crescimento e modernização. As metas da EFA e os objectivos do
desenvolvimento do ensino secundário estão, por consequência,
indissociavelmente ligados uns aos outros.

25. As experiências europeias, dos EUA e da Ásia de Leste ilustram diferenças de

possíveis estratégias de desenvolvimento do ensino bem como a relação interactiva entre
o ensino secundário e o crescimento económico. A experiência dos EUA sublinha o
potencial da descentralização e da autonomia local para uma aceleração inicial das
inscrições no secundário bem como os desafios da equidade e qualidade em fases
posteriores. As experiências asiáticas e europeias demonstram o papel crucial da direcção
do governo e da exequibilidade de rápidos aumentos das taxas de participação, tornados
possíveis por forte crescimento económico, despesas de educação aumentadas e
eficientemente distribuídas (em especial nos países asiáticos), uma quota maior do
orçamento da educação para o ensino secundário e constrangimentos nos gastos públicos
com o ensino superior. Reciprocamente, os países da América Latina demonstram como
um défice do desenvolvimento do ensino secundário e um desenvolvimento
desequilibrado do sector da educação pode criar constrangimentos ao crescimento e
desenvolvimento económico. Mais geralmente, as quatro lições seguintes parecem
particularmente dignas de nota:

47
 • O desenvolvimento equilibrado de diferentes sectores do sistema educativo é
um processo de baixo para cima; tem de existir um acesso amplo ao ensino
primário de qualidade aceitável para o desenvolvimento bem-sucedido do ensino
secundário. Isto não implica um processo inteiramente sequencial, mas implica
uma ênfase gradualmente deslocada para cima das políticas e afectações de
recursos públicos.
Caixa 3.5 Aumentado o Acesso e Melhorando a Qualidade no Zimbabwe
Na altura da independência em 1980, só 80 000 dos 7,5 milhões de habitantes negros do Zimbabwe tinha
conseguido três anos de ensino secundário. Menos de 4% do grupo etário podia aceder ao ensino
secundário. Passados três anos, as inscrições ao nível do secundário atingiram mais de 65%. Uma forte
parceria entre o governo e as comunidades tornou isto possível:
• Pais e comunidade construíram as infra-estruturas escolares, o governo providenciou ajuda para
garantir padrões de segurança e materiais, incluindo pilares e telhado pré-fabricados.
• Os pais pagaram e controlaram as verbas para construção, mobiliário, materiais didácticos e
pagamento de professores adicionais; também geriram as escolas e garantiam a frequência.
• O governo providenciou e pagou professores a um rácio fixo professor/alunos de 1:30.
• O governo deu um subsídio per capita à escola para materiais de ensino e aprendizagem.
• O governo providenciou materiais grátis e cursos de formação em serviço para os professores.
Num curtíssimo espaço de tempo, o número de escolas secundárias expandiu-se de menos de 200 para mais
de 1 600, a maioria delas construídas pelos próprios pais. As inscrições aumentaram de menos de 200 000
para mais de 800 000.
Uma escola primária em cada cinco foi seleccionada como um local potencial para uma escola secundária.
Estas escolas estabeleceram imediatamente um “topo superior”, isto é, uma ou duas turmas secundárias na
escola primária existente, principalmente através de dois turnos. Os “topos superiores” eram para cobrir os
primeiros quatro anos do ensino secundário. Ao mesmo tempo, a comunidade encarregou-se de estabelecer
uma nova escola secundária num local próximo, com planeamento, supervisão e subsídios do estado. As
escolas deveriam ter um mínimo de quatro salas de aula, três casas para os professores, e casas de banho. A
electricidade e instalações dispendiosas, como laboratórios, oficinas técnicas, salas de convívio e
bibliotecas, não estavam incluídas nas fases iniciais.
Este programa capacitou as crianças para frequentar escolas secundárias diurnas próximas das suas casas
que custam uma média de 50 dólares EUA por estudante, em vez das escolas internas tradicionais que
custam uma média de 250 dólares EUA por estudante. Só 4% das comunidades foram capazes de responder
a este sistema de parceria e tiveram que ser subvencionadas, em geral encarregando uma ONG ou igreja de
ajudá-las.
Para garantir que o ensino era relevante, de qualidade aceitável e, apesar disso, exequível, o ME:
• Desenvolveu um kit de ciência – o Zim-Sci kit – e forneceu-o a todas as escolas secundárias. Custava
cerca de 1 000 dólares e continha materiais para experiências durante quatro anos com manuais de
instruções para professores e alunos. Trabalhando aos pares, os alunos podiam fazer uma experiência
por semana. Os professores receberam formação por meio do rádio e de cassetes áudio.
• Forneceu um mínimo de 20 manuais grátis para cada disciplina, além de subvenções per capita às
escolas. Esses manuais foram impressos a um custo de cerca de 20 cêntimos de dólar EUA por
exemplar, usando ilustrações de jornais e livros em quadradinhos. Dado que existiam muitos
professores subqualificados os manuais foram escritos usando metodologias de ensino à distância.
• Estabeleceu um currículo nuclear obrigatório composto por Inglês, Língua Africana, Ciências e
Matemática, disciplinas práticas e uma disciplina opcional de estudos sociais.
Além destas escolas secundárias de primeiro nível, foram criadas escolas secundárias de segundo nível,
mas o seu estabelecimento esteve também dependente, ao mesmo tempo, dos esforços da comunidade e das
subvenções do estado.
Fonte: Comunicação pessoal de Fayking Chung.

48
 • O modo como os recursos são gastos é tão importante como a quantidade de
recursos disponíveis; isto significa uma clara definição do papel do governo,
escolha de políticas baseadas em evidências pragmáticas, eficiência no uso dos
recursos públicos e sua afectação a novos alunos que têm, em termos de custo-
eficiência, um maior impacto na aprendizagem.
• A direcção e liderança do governo é importante para acelerar e sustentar o
progresso e garantir a igualdade; todavia, a descentralização e a autonomia local
são consideravelmente prometedoras, especialmente nas fases iniciais.
• As parcerias público-privado são essenciais para mobilizar os recursos
necessários para o ensino secundário, estimular o apoio das comunidades e
garantir que o ensino secundário responde efectivamente às expectativas das
comunidades locais e dos líderes nacionais.
• Uma visão coerente do papel e da contribuição do ensino secundário para o
desenvolvimento económico, progresso social e construção de uma sociedade
democrática deve escorar as estratégias e as políticas; responder simplesmente à
pressão da procura social não é suficiente.

26. Ocasionalmente, os países têm desprezado com sucesso a sabedoria consensual

sugerida pela experiência internacional, para responder a condições nacionais específicas.
Por exemplo, na altura da independência, em 1968, o Botswana era um dos países mais
pobres do mundo com um rendimento per capita de cerca de 80 dólares. Virtualmente
todos os postos profissionais seniores do país, incluindo a educação, eram detidos por
expatriados. Indo contra grande parte da opinião internacional, o Botswana escolheu
concentrar os seus esforços iniciais de desenvolvimento dos recursos humanos no ensino
secundário e terciário e trabalhar para trás para os níveis inferiores. Embora não
negligenciando totalmente os níveis inferiores, o desenvolvimento do sistema de
educação foi primariamente sequenciado de cima para baixo. A forte ênfase posta no
investimento em recursos humanos, mesmo em tempos de austeridade económica, deu
como resultado uma base de recursos humanos que permitiu que o país colhesse os
benefícios dos seus recursos naturais e sustentasse uma das mais altas taxas de
crescimento do PIB do continente (ADEA, 2001).

27. Mas, no seu conjunto, as lições das estratégias africanas são consistentes com os
padrões encontrados noutras regiões. O Quénia foi capaz de aumentar rapidamente as
inscrições no ensino secundário por meio das suas escolas Harambee, uma iniciativa
espontânea de base das comunidades para desenvolver maior acesso ao ensino secundário
do que aquele que poderia ser fornecido pelo governo nessa altura. A rápida expansão das
inscrições no primário criou muita pressão para desenvolver o sistema de escolas
secundárias. De 1963 a 1973, as inscrições no primário subiram de cerca de 900 000
alunos para quase 2 milhões, e o número de estudantes do secundário subiu de 25 000
para quase 200 000. A experiência também ilustra as ineficiências, os problemas de
qualidade e as desigualdades (Rugh e Bossert, 1998) que podem resultar deste tipo de
estratégia. Um processo similar com resultados semelhantes ocorreu nos anos 1990 no
Burundi (ADEA, 2001). As políticas adoptadas pelo Zimbabwe depois da independência
demonstram o que pode ser alcançado em pouco tempo com liderança do governo, apoio
popular e uso eficiente e efectivo dos recursos públicos (Caixa 3.5). O Togo é o país

49
francófono da África com o GER secundário mais alto e constitui um exemplo da
maneira como as comunidades podem complementar os constrangidos recursos do
governo. As despesas públicas com a educação e o custo por estudante do secundário são
aproximadamente semelhantes aos de outros países da subregião. Mas o envolvimento da
comunidade no ensino primário permitiu que o governo afectasse uma quota-parte maior
do orçamento da educação ao ensino secundário.

50
 …aqui … é preciso correr tanto quanto se possa para
permanecer no mesmo lugar. Se quiser ir para outro
sítio qualquer, tem que correr pelo menos duas vezes
mais depressa!”
- Lewis Caroll

Capítulo 4

Ensino Secundário e Desenvolvimento na ASS

1. O papel do ensino e do capital humano na promoção do crescimento das

economias e nas melhorias do bem-estar humano é bem reconhecido na literatura
económica e rotineiramente reflectido no discurso político nos países desenvolvidos e em
desenvolvimento. A análise económica seguiu duas linhas de investigação. As análises
microeconómicas procuraram o impacto da educação nos rendimentos individuais e nos
resultados sociais; as análises macroeconómicas tentaram estimar a contribuição da
educação para o desempenho do crescimento económico do país. Tradicionalmente, as
conclusões das duas abordagens têm sido inconsistentes. Os dados microeconómicos
sugerem que os retornos privados da educação são substanciais (Psacharopoulos e
Patrinos, 2000), e o impacto em termos de consequências sociais significativo. Mas os
investigadores do crescimento têm tido grande dificuldade para encontrar impactos
estatisticamente significantes e economicamente plausíveis das variáveis educacionais
nas regressões do crescimento global (Ndulu and O’Connell, 2006; Pritchett, 2001).

2. Novos padrões emergiram recentemente nas conclusões de ambos os tipos de

análises, que estão a começar a reconciliar os dados microeconómicos e do crescimento,
via melhor medição dos resultados educacionais e maior cuidado nos procedimentos
estatísticos. Mais importante do que isso, as tentativas para ir mais longe do que a
medição tradicional do capital humano, por meio do número de anos de escolaridade
completados ou dos rácios de inscrições, e para avaliar o impacto da qualidade da
educação e da distribuição de oportunidades sobre o desempenho do crescimento
económico dos países, começaram a dar frutos. Têm um considerável interesse para este
relatório, porque afectam o papel do ensino secundário e podem desencadear um exame
das prioridades de afectação de recursos actuais. Subsistem também poucas dúvidas de
que os benefícios do ensino secundário se estendem para lá dos factores puramente
económicos, dado que afectam a saúde, a fertilidade, a participação democrática e a
coesão social. Estes, por seu turno, contribuirão para o crescimento económico acelerado
através do seu impacto na produtividade e na estabilidade política e ajudarão a criar um
círculo virtuoso de desenvolvimento económico e progresso do bem-estar humano.

3. Este capítulo passará em revista a contribuição do ensino secundário para o

desenvolvimento económico e social na África Subsaariana. Resumirá as conclusões
recentes acerca dos lucros privados do ensino secundário, examinará as conclusões acerca
da contribuição para o crescimento económico e discutirá o impacto na saúde e no
comportamento social. Depois de apresentar dados sobre a importância da qualidade e
distribuição das oportunidades de aprendizagem, examinará as implicações para as

51
políticas do ensino secundário na África Subsaariana e resumirá as conclusões numa
secção final.

Retornos privados da Educação

4. Os retornos do investimento na educação foram estimados desde o fim dos anos
1959, usando o nível educacional dos indivíduos como variável explicativa dos seus
rendimentos. Muitos estudos estimam os retornos privados líquidos do custo público,
enquanto outros estimam os “retornos sociais” incluindo o custo público da
disponibilização da educação. Vários estudos globais por Psacharopolous (1973, 1985,
1994), e mais recentemente em conjunto com Patrinos (2002) encontraram um padrão de
retornos da educação em queda por nível de desenvolvimento económico e nível de
educação23. Para a África Subsaariana, reportam um retorno médio de cerca de 12% por
cada ano de escolaridade adicional – em linha com o que se observa no resto do mundo.
Esses estudos têm tido um impacto considerável nas direcções políticas e decisões de
Caixa 4.1: Estimativas recentes de retornos da educação secundária
Tanzânia: Um assalariado com o ensino primário completo ganhava 75 por cento mais do que uma
pessoa não instruída; um empregado com o ensino secundário de primeiro nível completo ganhava 163
por cento mais; e um que tivesse o segundo nível secundário completo, 181 por cento mais (Banco
Mundial, 2006a)
Burkina Faso: Os retornos da educação no Burkina Faso foram estimados em 16% para o nível
secundário, comparados com 9% para o nível primário (Banco Mundial, 2006b)
Mali: A taxa de retorno é cerca de 10 por cento para os primeiros anos de escolaridade e cresce
substancialmente com o número de anos de educação: 15 por cento para uma educação primária completa
e cerca de 25 por cento para o nível secundário (Banco Mundial, 2006c)
Mauritânia: Uma análise que cobre diferentes segmentos da economia – incluindo o sector não formal –
encontrou valores globais baixos para as taxas de retorno de um ano adicional de educação (3,4%).
Descobriu-se que os ganhos crescem com a educação com aumentos particularmente altos associados com
o completamento do ensino secundário. Os ganhos dos trabalhadores nos sectores não formal e formal
foram bastante semelhantes e excederam em até 30% os ganhos em empregos do governo. (CSR, 2006)
Moçambique: Para os trabalhadores masculinos excluindo a agricultura, os retornos do ensino primário
vão de 14% a 24%; para o primeiro nível secundário, de 23% a 40%; para o segundo nível secundário,
60% a 74%. Para as trabalhadoras e para os que trabalham na agricultura, os retornos são
substancialmente mais baixos mas seguem um padrão semelhante. O retorno da educação para os
trabalhadores na agricultura com 5 anos de educação ou menos é 7% (Banco Mundial, 2006e)
Ruanda: Os retornos do ensino secundário geral são estimados em 21,5%, comparativamente a 13,2% do
primário e 18,4% para o secundário vocacional (Banco Mundial, 2003).
Senegal: O retorno do primeiro nível secundário no sector moderno (18%) excede o do ensino primário
(11%), do segundo nível secundário (14%) e do terciário (0,1%); os retornos são maiores no sector
informal (29%, 27%, 29%) do que no sector moderno (UNESCO BREDA, 2005)
investimento no mundo em desenvolvimento, apesar da crítica de que as suas conclusões
se apoiam fortemente em estudos ultrapassados e dados pouco fiáveis, e que estimativas
mais cuidadosas do tipo Mincer para os retornos24 da educação revelam efeitos modestos
e padrões diferentes.

23
Uma fraqueza de muitos desses estudos é que grande parte dos dados se baseia apenas em pessoas que
ganham um salário. Na ASS, estes raramente representam mais de 20% da força laboral. Isto exclui da
análise um grande grupo dos auto-empregados na agricultura e no sector não formal. Além disso, os dados
dos salários são muitas vezes pesadamente influenciados pelas escalas de salários do governo e podem ter
pouco a ver com anos de educação.
24
Estes medem o aumento de percentagem dos salários associados com um ano de escolaridade adicional e
assume-se que são independentes do nível de escolaridade. Mincer mostra que, em certas condições, que
incluem que não haja custos directos da educação, isso pode ser interpretado como o retorno correcto da

52
Retornos crescentes por nível de educação
5. Appleton (2000), numa revisão de 28 estudos da África Subsaariana de 1980 em
diante encontra um retorno da educação minceriano de 5% para o ensino primário, 14%
para o secundário e 37% para o ensino terciário. Keswell, Malcolm e Poswell, Laura
(2002) encontram retornos baixos (< 10%) do ensino primário e retornos crescentes da
educação numa recolha de dados empíricos de vários países da ASS, incluindo a África
Figura 4.1: Ganhos das famílias e escolaridade do Sul. Documentos de Avaliação do
no Burkina Faso Banco Mundial recentes e CSRs também
encontram retornos que crescem com o
nível de educação e a aceleração do
crescimento económico, com os retornos
privados do ensino secundário a exceder
os do ensino primário, muitas vezes por
uma margem substancial (Caixa 4.1).

6. Similarmente, um relatório recente

do Banco Mundial “Youth in Africa’s
Labor Markets” [“Os Jovens nos
Mercados de Trabalho em África”]
(2006a,b) analisa o impacto da educação
nos rendimentos das famílias25 no Burkina
Fonte: Banco Mundial 2006a Faso (Figura 4.1) e conclui que (i) as
famílias urbanas de todos os níveis de
educação reportam ganhos mais elevados do que as famílias rurais, com a distância a
estreitar-se nos níveis mais altos de educação e (ii) embora a relação entre a escolaridade
e os ganhos seja bem aproximada por um termo linear nas áreas urbanas, nas áreas rurais,
o retorno da escolaridade aumenta nitidamente quando um indivíduo obtém alguma
educação secundária parcial. Do mesmo modo, um CSR recente (2006) para a Mauritânia
encontrou aumentos significativos de salário associados com o ensino secundário para os
trabalhadores nos sectores moderno privado e informal da economia. Appleton (2000)
reporta retornos da escolaridade secundária do primeiro nível com um efeito que tem uma
média de 14% e uma mediana de 12%. Existem apenas sete estimativas dos efeitos do
ensino secundário do segundo nível – com uma média de 16% e uma mediana de 14%.
Neste estudo, o padrão de retornos mais altos também é válido para o rendimento do
auto-emprego associado com um ano extra de educação, estimado em 7% para o nível
primário e 12% para o secundário. Em muitos países, os retornos das mulheres são
menores do que os dos homens – no sector moderno de Moçambique, os retornos da
educação para as mulheres são, com frequência, menos 30% dos dos homens.

educação. As taxas sociais de retorno incorporam o custo da educação e, por vezes, externalidades que não
podem ser estimadas por meio de equações de salário individual.
25
A análise econométrica do retorno da escolaridade no Burkina Faso centra-se no rendimento médio das
famílias e nos níveis de escolaridade, agregando os dados ao nível das famílias e procurando a relação entre
o rendimento per capita da família e a média dos resultados educacionais alcançados pela família.
Enquanto a maior parte das análises dos retornos da educação na literatura usam salários/remunerações
individuais e nível de educação, o foco, em vez disso, no rendimento da família é devido a que
relativamente poucos burkineses reportam remunerações de empregos formalmente pagos.

53
7. Mas também existem estudos que mostram baixos retornos da educação em
África. Por exemplo, na Nigéria o retorno de um ano adicional de educação é estimado
num valor muito de 5 por cento (Uwaifo 2005). Retornos similarmente baixos foram
encontrados no Gana por Glewwe (1991). A estagnação económica da Nigéria durante as
últimas duas décadas, e do Gana durante os anos 1970 e 1980, podem explicar esses
retornos muito baixos. Similarmente, Appleton (2000) explica as altas taxas de retorno do
ensino secundário no Quénia, em comparação com a Tanzânia nos anos 1980, pelo facto
de que o mercado de trabalho formal queniano dessa época estar muito mais
desenvolvido do que o da Tanzânia. Uma explicação adicional para estas conclusões
muito diferentes é que as análises de Psacharapolous incluem muitos estudos baseados
em dados recolhidos antes de 1980 e – talvez mais importante – que os retornos da
educação em África baixaram desde os anos 1960 e 1970, quando a educação era mais
escassa na África e as condições económicas mais flutuantes.

8. Os dados relativos aos retornos da formação são ambíguos. Análises feitas para
Moçambique (Banco Mundial 2006c) encontram remunerações de diplomados de EFTV
cerca de 40% mais altas do que as dos diplomados do ensino secundário geral do mesmo
nível. No Senegal, é referido um retorno da educação técnica de 20% (UNESCO
BREDA, 2005). Na Etiópia, a formação técnica aumenta, de facto, a probabilidade de
emprego em 20% nas áreas rurais e 25% nas áreas urbanas (Banco Mundial 2006a). No
entanto, os números envolvidos são pequenos e os estudos não controlam, tipicamente, o
processo de selecção para a formação e, por consequência, as estimativas devem ser
interpretadas como um efeito de tratamento médio nos que passaram pela formação.
Estudos mais amplos concluem que, no sector formal da ASS, os esquemas de
desenvolvimento de capacidades continuam a ser impulsionados pela oferta e desligados
das procuras do mercado de trabalho (Adams, 2006). No sector informal, a aprendizagem
tradicional é ainda o mecanismo mais usado para o desenvolvimento das capacidades dos
que entram de novo. A força da aprendizagem tradicional é a sua orientação prática, a sua
auto-regulação e o seu auto-financiamento. Chega àqueles que não têm os requisitos
necessários para a formação formal e é geralmente rentável (Johanson e Adams, 2004).

Figura 4.2 Retornos do investimento no ensino secundário são altos e crescem mais depressa do que
os conhecimentos adquiridos no Uganda

54
 Primary Secondary Nocompletedprimary Completedprimary Somesecondary

(reference less than primary) 180% 100%

Educational attainment
160%
Relative Returns

140% 80%
120%
100% 60%
80%
60%
40% 40%
20%
0% 20%

0%
92

99

92

99
19

19

19

19
1992 1999 2002
le,

le,

le,

le,
Ma

Ma

ma

ma
Year
Fe

Fe

Fonte: Banco Mundial, 2006a

Retornos em alta nas economias em crescimento

9. Embora a teoria económica normal sugira retornos da educação em declínio à
medida que a oferta de pessoas instruídas aumenta, existem alguns dados que mostram
que, ao longo do tempo, os retornos da educação têm estado em alta, em particular para o
ensino pós-primário e nas economias em crescimento. No Uganda, a análise das coortes
indica que, entre 1992 e 1999, os retornos do ensino secundário, comparados com os
retornos para menos do que a instrução primária, subiram para a maior parte das coortes
etárias, enquanto os retornos da instrução primária subiram pouco, ou declinaram
marginalmente (Figura 4.2), sugerindo que o aumento da procura de pessoal com
formação secundária ultrapassou o aumento do número de diplomados do ensino
secundário. Em Moçambique, os retornos do investimento do ensino secundário e
superior aumentarram entre 1996 e 2002 para os trabalhadores de quase todos os sectores
da economia. As remunerações dos assalariados da indústria aumentaram 123 por cento
para os homens diplomados com mais de 10 anos de instrução e 115 por cento para as
mulheres com o mesmo nível de instrução. Na agricultura, o aumento durante esse
período foi de apenas 10%. Tanto Moçambique como o Uganda experimentaram um
crescimento económico sustentado desde 2000, com uma média de 6% e 8%,
respectivamente. No Gana, Canagarajah e Mazumdar (1997) encontraram um
crescimento dos retornos da educação, em particular pós-primária, entre 1987 e 1991,
reflectindo a aplicação com sucesso de um programa de recuperação económica no fim
dos anos 1980.

Desemprego26
10. Apesar do alto potencial dos retornos privados da educação, muitos jovens da
Africa Subsaariana não são capazes de capturá-los porque as oportunidades de emprego
permanecem limitadas em muitos países. A OIT (2004) estima que, entre 1993 e 2003, o
desemprego da juventude (15-24 anos) aumentou 32,5 por cento. Em 2003, mais de 18
milhões de jovens da ASS estavam desempregados, representando uma taxa de

26
Esta secção do capítulo baseia-se grandemente nos dados e discussão em Banco Mundial 2006a.

55
desemprego de 21 por cento. A média regional esconde, é claro, importantes variações da
taxa de desemprego dos jovens nos diferentes países. Em países como Moçambique e
Quénia, com uma alta taxa de desemprego urbano, a taxa de desemprego pode exceder 30
por cento. Ao mesmo tempo, países como o Burkina Faso e o Uganda, com grandes
sectores rurais, têm uma taxa de desemprego dos jovens relativamente baixa27.

11. Embora, em geral, níveis mais altos de instrução estejam associados com uma
transição mais fácil para o trabalho, isto não é sempre assim para os jovens de África. Em
alguns países, a taxa de desemprego para os jovens instruídos é muito alta. Jovens com
instrução secundária e terciária no Burundi, Camarões, Costa do Marfim, Quénia,
Madagáscar e Nigéria, por exemplo, têm taxas de desemprego mais altas do que os
jovens com resultados educacionais mais baixos. Em 8 dos 14 países da Figura 4.3, a taxa
de desemprego foi mais alta entre os jovens que possuíam pelo menos alguma
escolaridade do que entre os que não tinham nenhuma. Isto pode ser exacerbado pelo
facto de que – como é sugerido na investigação sobre a Etiópia (Banco Mundial 2006b) –
quanto mais instruídos são os jovens, mais alto o seu salário de reserva e os retornos
esperados da busca de emprego.

Figura 4.3 Desemprego dos jovens por adquiridos educacionais em países seleccionados da África
Subsaariana

Fonte: Banco Mundial, 2006a

A maior parte dos jovens tem falta das capacidades e da experiência relevantes quando
começa a trabalhar. Como resultado, empenham-se frequentemente em trabalhos de baixa
produtividade enquanto desenvolvem as capacidades necessárias para passar para
empregos melhores. A investigação no Burkina Faso (Banco Mundial 2006b) sugere que
a maior parte das mulheres trabalhadoras, tal como os homens, fazem a sua entrada no
mercado de trabalho em ocupações semelhantes, independentemente dos seus resultados
educacionais, excepto para a pequena minoria que completou, pelo menos, o ensino
secundário. Todavia, ter mais instrução, relativamente a não ter nenhuma, torna mais
rápidas as transições para ocupações mais bem pagas. Controlando quanto à experiência,

27
Conceitos do mercado de trabalho tradicional, como postos de trabalho, emprego, desemprego,
participação, salários e remunerações são difíceis de aplicar à África. Estes conceitos precisam de ser
adaptados às realidades de uma força de trabalho empregue principalmente em negócios familiares (quer
como proprietários quer como trabalhadores familiares não pagos), 50 por cento a trabalhar na agricultura,
na maior parte dos casos a níveis de subsistência, e dois terços vivendo em áreas rurais.

56
as estimativas do impacto do nível de instrução na empregabilidade mostram que, na
Tanzânia, os homens urbanos com o mais alto nível de instrução têm 26 pontos
percentuais mais probabilidade de estar empregados, quando comparados com os homens
sem instrução. Claramente, a instrução tem um efeito positivo nas carreiras, mesmo que a
porta de entrada seja semelhante para a vasta maioria dos trabalhadores.

12. Todavia, nos casos em que as taxas de crescimento económico – em especial no

sector moderno – são baixas e a taxa de aumento dos que deixam a escola com instrução
pós-primária as excede, é típico que os jovens enfrentem grandes dificuldades na
obtenção de um emprego. Como consequência, uma grande proporção da população, em
particular as mulheres, fica fora do mercado de trabalho, às vezes por causa de obstáculos
culturais, mas frequentemente porque deixam de procurar emprego. Entre as mulheres
que não estão na escola, mais de 50 por cento em Moçambique e 60 por cento na Etiópia
estão fora da força laboral.

13. Estes problemas de disponibilidade limitada de empregos são exacerbados em

muitos países por desajustes das competências. Na Etiópia, 21 por cento das vagas para
empregos assalariados colocadas junto dos serviços de emprego permaneceram não
preenchidas entre 1997/98 e 2001/02 (Banco Mundial 2006a). Segundo o Ministério do
Trabalho e Assuntos Sociais, isto pode ser atribuído a falta de trabalhadores qualificados,
desejo que os empregadores têm de trabalhadores com experiência substancial, e à atitude
negativa dos que procuram trabalho em relação a certas tarefas (em particular, falta de
vontade de mudar de residência para áreas rurais). Além disso, muitos sistemas
educativos têm uma estrutura relativamente desequilibrada em que não é dada ênfase
suficiente aos níveis mais baixos e, também, enquanto as saídas ao nível mais alto
excedam a procura do mercado de trabalho e a composição das capacidades não se
harmonize com as vagas de emprego disponíveis (ver, por exemplo, o CSR da
Mauritânia). Adicionalmente, a falta de empregos que requerem fortes competências
matemáticas, científicas ou técnicas coexistem frequentemente com um excesso de oferta
de diplomados com qualificações em humanidades.

14. Tudo isto sugere que os jovens – incluindo os jovens que prosseguiram a sua
educação para lá do nível primário – são altamente vulneráveis aos efeitos da estagnação
económica. Para muitos jovens, a transição da escola para o trabalho é difícil. Ao mesmo
tempo, há também dados que mostram que, quando o crescimento económico e a criação
de postos de trabalho são sustentados, os jovens com instrução secundária serão capazes
de entrar com sucesso no mercado de trabalho. Em países em rápido crescimento com
inscrições no secundário historicamente baixas, como a Tanzânia e o Uganda, Bennell et
al. (2004) verificaram que os diplomados do secundário eram efectivamente absorvidos
pela economia, embora, por vezes, após uma longa busca. Os que não tinham completado
o ensino secundário não se comportavam tão bem: só perto de metade estavam no sector
do trabalho assalariado dez anos depois do diploma. A falta de postos de trabalho no
sector formal significa que a incidência do auto-emprego entre os que saem da escola
secundária é grande e está a crescer. A grande disparidade de salário entre o emprego
assalariado e o auto-emprego significa que este último é visto como “emprego de último
recurso”.

57
 Educação e Crescimento
15. Pritchett (2001) chama a atenção para que “a crença de que expandir o ensino
promove o crescimento económico tem sido um dogma fundamental da estratégia de
desenvolvimento durante, pelo menos, 40 anos” (p. 383) mesmo se recuarmos até ao
Asian Drama [O Drama Asiático] de Gunnar Myrdal (1968). A busca de dados empíricos
que apoiem esta crença foi desencadeada há mais de 15 anos por Barro (1991) num artigo
de investigação que apresentava regressões do crescimento usando taxas de inscrição no
primário e no secundário nos anos 1960 como variáveis explicativas do subsequente
desempenho no crescimento de um perfil transversal de nações que confirmava o impacto
positivo do capital humano sobre o crescimento. Este artigo foi seguido de um grande
número de estudos que investigaram a ligação entre educação e crescimento económico.
Muitos desses estudos encontraram um impacto significativo do ensino secundário,
incluindo um efeito de limiar sugerindo que o ensino secundário estava associado com
uma aceleração do crescimento económico. As conclusões chave estão sumariadas
abaixo:

• OCDE (2000) mostra que, no período 1971-1988, o desempenho económico e o

capital humano estiveram positivamente correlacionados nos países da OCDE. A
melhoria do capital humano – aproximada pelo número médio de anos de
escolaridade da população em idade de trabalhar – foi um dos factores chave
associados ao crescimento recente nos países da OCDE. Globalmente, o estudo da
OCDE conclui que o efeito a longo prazo estimado sobre o PIB de um ano
adicional de educação na população com idades 15-64 é de cerca de 6%, em
média.
• Bloom, Canning e Chen (2005) concluíram que um ano adicional de escolaridade
geral na população adulta pode aumentar a taxa de crescimento em 0,6%.
• Mankiw et al. (1992) encontraram um grande impacto da educação. A sua
variável escola secundária (percentagem da população em idade activa inscrita na
escola secundária) ia de 0,4% a 12,1%. Os resultados sugerem que uma alteração
de cerca de 6 pontos percentuais, de 3% para 9%, digamos, levará a um aumento
da taxa de crescimento económico de cerca de 3,1 pontos percentuais (Glewwe et
al. 2006).
• Barro e Lee (1994) concluem que o número médio de anos de escolaridade
secundária (masculina) está significantemente e positivamente relacionado com o
crescimento económico.
• Barro (1999) verifica que, uma vez passados os limiares, os resultados escolares
nos níveis secundário e superior para homens com 25 ou mais anos de idade, têm
um efeito positivo na taxa de crescimento económico subsequente. O impacto
estimado para esta categoria é tal que um ano adicional de escolaridade aumenta a
taxa de crescimento de 0,7% ao ano, um efeito muito grande, de facto, para os que
crescem lentamente. Este impacto é predominantemente mediado via capacidades
melhoradas para absorver o avanço tecnológico.
• As regressões de Barro e Sala-I-Martin (2004), baseadas num novo conjunto de
dados com mais observações e, presumivelmente, melhores dados, também
encontram um efeito positivo e estatisticamente significante para os homens com
instrução secundária.

58
 • UIS (2002) encontra, nas suas análises de países WEI28, um padrão que sugere
que o capital humano desempenha um papel mais forte no processo de
crescimento uma vez que o nível de capital humano alcance um limiar crítico: a
forte correlação entre escolaridade e desempenho do crescimento na Argentina,
Chile, Malásia e Uruguai sugere que níveis altos de resultados do secundário e
terciário são importantes para que o capital humano se traduza em crescimento
firme.
• Loayza, Fajnzylber, e Calderón (2002) estimam para a região da América Latina e
Caraíbas que, se as tendências de aumento das inscrições no secundário se
mantiver ao longo da década, pode esperar-se que isso contribua com cerca de 0,4
pontos percentuais para a taxa de crescimento do PIB per capita. Isto compara-se
com 0,25 pontos percentuais como resultado de uma tendência de aumento
continuada de abertura ao comércio, e cerca de metade desse valor devido a uma
intensificação financeira continuada (citado em Banco Mundial, 2005).
• Uma análise em profundidade no memorando Económico do País (2005) para a
Guatemala realça o ensino secundário como contribuidor chave para o
crescimento económico (Caixa 4.2).
Caixa 4.2: Educação e Crescimento Económico na Guatemala
A Guatemala tem alguns dos mais baixos indicadores de educação dos países da América Latina. A taxa líquida de
inscrições no ensino primário está abaixo de 90% e na escola secundária de primeiro nível abaixo de 30%. As taxas de
conclusão são extremamente baixas, menos de 40 por cento na escola primária, e as taxas de repetição são altas. O
número médio de anos de escolaridade – 3,5 anos – é o mais baixo da América Central.
Um recente Memorando Económico de País (CEM) usa as conclusões de um grande modelo de crescimento
transversal aos países – que relaciona o crescimento económico com doze variáveis explicativas chave para 78 países
– para analisar os determinantes das tendências de crescimento passadas na Guatemala e definir prioridades para as
áreas de atenção futura. O modelo mostra que os aumentos de instrução foram a principal força impulsionadora por
detrás do crescimento total da produtividade dos factores durante os últimos trinta anos. Uma força laboral ajustada
explica 78 por cento do crescimento do PIB no período. O impacto da educação na produtividade vem por vários
caminhos: (a) através de melhorias directas da produtividade dos trabalhadores; (b) através de capacidade acrescida
dos trabalhadores e gerentes de empresas para tomar as decisões apropriadas acerca da mistura mais eficiente de
entradas e tecnologias na produção; (c) através de uma capacidade acrescida para a adaptação a tecnologias, políticas
e ambiente económico externo em mudança; e (d) a níveis suficientemente altos de instrução, através da capacidade
de gerar inovações que melhoram a produtividade. Diferenciar as fontes de análise do crescimento por nível de
instrução sugere que o ensino secundário deu a maior contribuição (21%) ao crescimento durante o período (1950-
2002), seguido de perto pela instrução primária. Projectando um cenário de intervenções políticas activas, o CEM
conclui que a maior parte dos aumentos de crescimento emergirá de expansões da educação e da infra-estrutura
pública. A melhoria das políticas de educação explica um salto no crescimento anual per capita de 1,67 por cento ao
ano, enquanto as políticas de infra-estrutura pública produziram uma melhoria de 1,09 por cento (para uma taxa de
crescimento de 5,05 por cento).
Fonte: Banco Mundial, 2005.
16. No entanto, estes tipos de resultados estão longe de serem universais. Pritchett
(1991), por exemplo, encontrou, na sua análise de um perfil de dados nacionais,
resultados que variam amplamente mas, em média, ficam muito aquém dos resultados
previstos pelos modelos económicos padrão – resultados replicados em muitas outras
análises desta natureza. Similarmente em O’Connell e Ndulu (2001), as medições dos
resultados educacionais e das inscrições comportaram-se muito fracamente em regressões
28
O programa de Indicadores Mundiais (WEI) é apoiado pela OCDE, UNESCO e pelo Banco Mundial,
para reforçar a recolha e comunicação de estatísticas comparativas e indicadores no campo da educação.
Países participantes no programa de Indicadores Mundiais de Educação: Argentina, Brasil, China, Chile,
Egipto, Índia, Indonésia, Jamaica, Jordânia, Malásia, Paraguai, Peru, Filipinas, Rússia, Tailândia, Tunísia,
Uruguai e Zimbabwe.

59
OLS condicionais incorporando medições demográficas e taxas de esperança de vida, e a
sua disponibilidade limitada reduziu dramaticamente o tamanho da sub-amostra africana.
Vários outros artigos recentes levantam questões acerca dos métodos de estimação e
interpretação das conclusões relativas à significância da variável capital humano29.

17. As conclusões relativas ao impacto positivo do ensino secundário sumariadas

acima são reforçadas por Borensztein, De Gregorio, e Lee (1998), que observam que as
vantagens de produtividade latentes no investimento directo estrangeiro (IDE) estão
sujeitas a efeitos de limiar do capital humano. Observam que a contribuição para o
crescimento do IDE excede a do investimento doméstico apenas quando a consecução
média do ensino secundário do país hospedeiro excede 0,4530 anos (para a população
masculina em idade activa). Este nível está acima do nível da maioria dos países
africanos. Dentro da África,
Tabela 4.1: Impacto da Educação no Crescimento Económico Lumbila (2005) encontra um
em Países da África Subsaariana
efeito de limiar semelhante
Variável amostra Toda a Língua Língua
Mankiw ASS Inglesa Francesa usando as inscrições no
Constante 0,622 1,655 5,593 3,658
secundário em vez das taxas
(1,069)* (3,005) (7,121) (2,831) de resultados alcançados: os
Log -1,745 -1,441 0,173 -0,790 retornos do IDE são
(crescimento (0,416) (1,123) (2,674) (1,081) significantemente maiores
população) nos países com taxas de
Log 0,697 0,595 0,660 0,502 inscrição no secundário que
(capital invest.) (0,133) (0,164) (0,351) (0,264)
excedem 25 por cento.
Log (investim, 0,654 0,311 0,399 0,465
educ.) (0,073) (0,112) (0,320) (0,123)
18. O autor conclui que
Tamanho 98 35 12 18
amostra
os países com um capital
R2 0,779 0,524 0,469
0,640 humano relativamente
* Os valores entre parêntesis são erros padrão avançado têm a capacidade
Fonte: Glewwe et al. 2006 de absorção requerida para
permitir que o IDE tenha um
impacto maior no crescimento à medida que o IDE transfere tecnologia avançada que
precisa de trabalhadores com instrução. O IDE tem um impacto mais pequeno no
crescimento nos países em que o capital humano está menos desenvolvido.

19. Apesar disso, os dados apresentados nesta secção sugerem claramente, num
balanço, que o ensino secundário pode dar um contributo significativo para o crescimento
económico. Fê-lo na Ásia de Leste e na América Latina. Deveria ser capaz de fazê-lo
também na África Subsaariana, mas é frequente que isso não aconteça. Baseado em dados
de Mankiw et al. (1992), Glewwe et al. (2006) analisam o contributo da educação para o
crescimento económico na África Subsaariana (Tabela 4.1), sugerindo que as
competências aprendidas por ano de escolaridade são mais baixas na África Subsaariana
do que noutras partes do mundo. Os problemas parecem ser particularmente agudos nos

29
Ver, para mais discussão Glewwe et al. (2006).
30
Num país em que 10% da população masculina em idade activa completou parte da escola secundária e
deste grupo apenas 30% completaram 6 anos de escola secundária, com os restantes a passarem apenas pelo
primeiro ciclo de três anos, os resultados alcançados na escola secundária é (0,1*[3*0,7+ 3*0,3] +9*0= 0,3

60
países de língua inglesa. É importante notar que estes dados sugerem que a qualidade do
ensino secundário, especialmente em matemática e ciências, tem um impacto no
crescimento económico mais forte do que o número de anos de escolaridade. Isto é
discutido com maior detalhe numa secção posterior deste capítulo.

Impacto do Ensino Secundário nas Questões Sociais31

20. É importante notar que existem poderosas interacções de desenvolvimento entre
os vários aspectos dos recursos humanos. Uma saúde deficiente pode inibir a
aprendizagem e, em casos graves, pode até afectar a capacidade cognitiva. O facto de os
pais serem instruídos tem associações positivas simples com a melhoria da saúde e da
escolaridade das crianças, juntamente com associações negativas com a fertilidade. O
ensino secundário pode promover a coesão social e criar capital social. Pode ajudar a
lançar os alicerces de uma cidadania responsável e da coesão social. As escolas
secundárias do primeiro e segundo níveis precisam de preparar os diplomados para a
participação na sociedade e na economia. Isto requer que as escolas secundárias sejam
relevantes na economia local e no ambiente social. Finalmente, as pessoas com instrução
secundária têm menos probabilidade de serem pobres do que as pessoas que só têm a
instrução primária.
Tabela 4.2: Comportamento de Saúde materna por nível de instrução em quatro países da
ASS

% que
toma % Exames
vitamina % Vacinas do médicos Índice [0-12] de
A durante tétano antes do durante a % Nascimentos assistidos conhecimento
a gravidez parto gravidez por pessoal médico sobre a SIDA
Anos de Costa
Escolaridade Chade Marfim Guiné Guiné Chade Guiné Níger Chade Níger Chade
0 10,6 83 69,7 77,1 35,6 34,9 11,5 10,5 3,1 5,1
2 16,1 88 77,1 86,9 55,2 45,9 13,2 17,5 3,6 6,6
4 20,9 91 82,9 92,7 69,5 56,9 17,8 25,3 4 7,8
6 23,7 93 87,2 96,9 77,6 66,9 27,3 32,2 4,4 8,6
8 23,9 18,9 90,5 97,7 81,4 75,2 44,2 36,8 4,8 9
10 21,3 95 92,9 98,7 82 81,7 55,4 38,7 5,3 9,1
12 16,6 - 94,6 99,2 79,6 85,6 86,4 37,4 5,7 8,8
Fonte: UNESCO BREDA 2005

Saúde materna e infantil

21. As conclusões de investigação reportadas acima oferecem apoio considerável aos
investimentos no ensino secundário como caminho para aumentar o desempenho
económico. Mas o ensino secundário tem também um efeito positivo num certo número
de questões sociais não económicas que aumentam o bem-estar de uma sociedade. O
impacto do ensino primário em melhor saúde e em fertilidade mais baixa está bem
estabelecido (Banco Mundial, 1993b). Na maior parte dos países estas questões
melhoram ainda mais com o ensino secundário e outras, como a consciencialização para a
o VIH/SIDA e doenças sexualmente transmissíveis e respectiva prevenção, têm particular
importância para os adolescentes.

31
Esta secção baseia-se muito nos dados apresentados no capítulo 1.2 do UNESCO BREDA 2005.

61
 Tabela 4.3: Nível de instrução das mães e saúde infantil
% das que
% plano tomam
completo vitamina % morte de
de A durante crianças nado-
vacinação a gravidez Estado antropométrico das crianças de menos de 5 anos vivas

Anos de Peso Desenvolvimento Altura

escolaridade Insuficiente Peso (kg) lento (cm)
das mães Chade Chade Guiné Chade Guiné Chade Níger Chade
0 12,6 38,1 31 10,6 50 82,1 26,2 59,5
2 21,5 51,4 26 10,9 45 82,7 24,3 56,8
4 26 57,5 22 11 41 82,9 22,3 54,1
6 31,1 61,5 18 11,1 36 83,1 20,3 51,3
8 36,6 64,3 14 11,2 32 83,2 18,4 48,5
10 42,5 66,5 12 11,2 28 83,3 16,4 45,7
12 48,7 68,3 9 11,3 25 83,4 14,5 43
Fonte: UNESCO BREDA 2005

22. A educação das mulheres encoraja mudanças comportamentais que são benéficas
para a sua saúde. Por exemplo, estudos efectuados na Costa do Marfim, Guiné, Chade e
Níger mostram uma correlação positiva entre o número de anos de escolaridade e (i)
tomar vitamina A durante a gravidez, (ii) frequentar aulas pré-natais e adoptar cuidados
preventivos de saúde pré-natal (iii) escolher um parto assistido com pessoal qualificado,
um médico, uma parteira ou uma enfermeira e (iv) o grau de conhecimento das mulheres
a respeito do VIH/SIDA e de como se protegerem dele (Tabela 4.1). Além disso, as
mulheres instruídas estão mais preocupadas com a saúde e dieta dos seus filhos. No
Chade, a percentagem de crianças que seguem o plano completo de vacinação aumenta
de 12,6% no caso de uma mãe não instruída para 31% no caso de uma mãe que
completou o ensino primário e mais de 50% se a mãe prosseguiu a sua escolaridade até
ao segundo nível secundário.

23. O nível de instrução da mãe influencia o tamanho e peso dos filhos, bem como a
sua sobrevivência durante os primeiros cinco anos de vida. Na Guiné, 50% dos filhos de
mães sem instrução sofrem de atrasos do crescimento; este valor baixa para 36% se a mãe
tiver completado a instrução primária e 25% se completou a secundária; comprova-se
uma relação semelhante entre o nível de instrução da mãe o risco de peso inadequado dos
seus filhos (Tabela 4.3). A instrução das raparigas e das mulheres traduz-se em taxas de
mortalidade infantil mais baixas e melhor saúde familiar, porque as práticas de boa saúde,
como as campanhas de vacinação, são mais fáceis de publicitar e implementar numa
população instruída (OCDE, 2002).

Fertilidade
24. A educação, em especial a educação das raparigas e das mulheres, tem um forte
impacto na baixa das taxas de fertilidade, ajudando a aliviar as pressões demográficas. Na
verdade, em países de rendimento médio, o progresso da acumulação de capital humano
nas últimas quatro décadas tem sido acompanhado por uma correspondente mutação dos
padrões demográficos. Comparadas com 1990, as populações com idades de 5-14 anos
começaram a declinar, por exemplo, em vários países como o Brasil, Jamaica, Tailândia e

62
Tunísia e estabilizaram-se na Argentina, Indonésia e Uruguai (UIS, 2002). Há dados
robustos que mostram que este efeito é particularmente pronunciado para as raparigas que
completaram vários anos de ensino secundário (ver, por exemplo, UNESCO, 2003a).

Tabela 4.4: Nível de instrução das mães e fertilidade

Intervalo
entre
Número Idade da mãe no filhos Número total de
de anos primeiro parto (anos) Uso de contracepção (%) filhos
no ensino Guiné Chade Chade Camarões Guiné Chade Guiné Chade
0 17,9 18,8 2,12 22 4 7 4,4 4,8
2 18,4 2,15 6,2 4,8
4 17,9 18,3 2,17 10 5,8 4,4 4,8
6 18,3 18,5 2,2 43 12 5,8 4,1 4,6
8 18,9 2,22 52 (geral) 6,3 4,4
10 18,8 19,7 2,25 47 (técn.) 17 7,2 3,8 4
65 (geral)
12 18,7 20,8 2,27 57 (técn.) 15 8,8 3,9 3,5
Fonte: UNESCO BREDA 2005

25. A África Subsaariana é a região do mundo onde a transição demográfica só

recentemente se iniciou em alguns países. A taxa de fertilidade total na África
Subsaariana é duas vezes mais alta do que a média de outros países em desenvolvimento
(5,1 crianças por mulher contra 2,8) e a taxa de dependência demográfica32 é 87%, contra
58% no mundo desenvolvido.

26. Dados dos Camarões, Guiné, Níger e Chade (Tabela 4.4) mostram que as
raparigas com instrução (i) casam-se e têm filhos mais tarde do que as outras raparigas, se
levaram a sua instrução até à escola secundária – há pequena diferença entre as mulheres
sem instrução e as que completaram a instrução primária; (ii) tendem a ter filhos mais
espaçadamente; (iii) usam mais comummente a contracepção. O resultado disto é que o
número de nascimentos tende a declinar com o nível de instrução da mãe: no Chade,
enquanto uma mulher de 29 anos que nunca foi à escola teve, em média, 4,8 filhos, este
número decresce para 4 filhos quando prosseguiu o ensino secundário até ao nono grau e
para 3,5 filhos quando foi alcançado o último ano de escolaridade secundária (grau 12).
Os benefícios sociais e económicos da fertilidade são consideráveis. Baixam o ónus da
dependência, aumentam a força laboral e, através dos seus efeitos no emprego desta,
ajudam a fazer subir os rendimentos. O efeito no crescimento económico pode ser
bastante grande – algumas estimativas sugerem que até 2 pontos percentuais do
crescimento per capita anual foram devidos à fertilidade em declínio (Bloom e
Williamson, 1998 citado em UNESCO, 2003a). Altos níveis de educação feminina
podem, portanto, ter contribuído para o rápido crescimento económico.

VIH/SIDA
27. Por todo o mundo, os jovens estão especialmente em risco de doenças
sexualmente transmitidas. As pessoas entre os 15 e os 34 anos têm as mais altas taxas

32
A taxa de dependência demográfica é o rácio entre a população não activa (menos de 15 e mais de 65
anos) e a população activa.

63
reportadas de infecções pelo VIH e doenças sexualmente transmitidas. Segundo a
UNICEF (2005), os indivíduos de 15-24 anos perfazem agora quase um terço dos 38
milhões de pessoas que vivem com VIH/SIDA. Pior ainda, globalmente, mais de metade
dos 5 milhões de pessoas infectadas com o VIH em 2003 tinham 15-24 anos; na África,
estima-se que 1,7 milhões de pessoas de 10-24 anos são infectadas com VIH em cada ano
(Banco Mundial, 2006a). A África Subsaariana é a região mais duramente atingida. Entre
os jovens de 15-24 anos de idade, 6,9% das mulheres (intervalo: 6,3-8,3%) e 2.1% dos
homens (intervalo: 1,9-2,5%) viviam com VIH no fim de 2003. Dos jovens infectados,
75% são mulheres e raparigas. Existe uma diferença pronunciada dos níveis de infecção
entre mulheres e homens para os jovens com 15-24 anos de idade. Um estudo dos níveis
de infecção pelo VIH entre os indivíduos com 15-24 anos comparou o rácio de mulheres
jovens vivendo com VIH com homens jovens vivendo com VIH e observou que ia de 20
mulheres para cada 10 homens na África do Sul, até 45 mulheres para cada 10 homens no
Quénia e no Mali (UNAIDS 2004).

28. Vários factos são particularmente relevantes para o ensino secundário. As taxas
de infecção apresentam em geral um pico do meio até ao fim da casa dos vinte (mais cedo
para mulheres jovens do que para homens), as taxas para as crianças em idade de
frequentar a escola secundária tendem a ser muito mais baixas do que as observadas nos
primeiros anos da casa dos vinte; os que têm mais instrução tendem a ter taxas mais
baixas do que as dos que têm menos33; e os professores (que têm níveis mais altos de
instrução do que a generalidade da população) estão em muitos casos em menor risco do
que outros das mesmas idades (Lewin, 2006). Os que estão na escola estão menos em
risco do que os que estão fora da escola, em especial as raparigas (Gregson et al., 2001).
As taxas de prevalência do VIH são mais baixas entre os adolescentes que estão na escola
no Burundi, na Eritreia, em Moçambique, na Tanzânia e no Zimbabwe. Vários
mecanismos podem gerar estes resultados, tais como oportunidades reduzidas de sexo
fortuito, maior compreensão das causas e efeitos, reconhecimento das mensagens sobre
sexo seguro, mais motivação para permanecer saudável e investir no futuro. Embora
exista violência contra as raparigas nas escolas, o ambiente escolar é mais seguro do que
o ambiente com que são confrontadas as raparigas fora da escola.

29. Em grande parte da África Subsaariana, o conhecimento público sobre as vias de

transmissão do VIH ainda é baixo. Em geral, as mulheres estão menos bem informadas
do que os homens sobre o VIH; isto é também verdadeiro para as áreas rurais,
comparativamente aos que vivem em cidades e vilas. É isto que acontece mesmo nos dez
países onde mais de um em cada dez adultos está infectado. Em 24 países subsaarianos
(incluindo Camarões, Costa do Marfim, Quénia, Nigéria, Senegal e Uganda), dois terços
ou mais das mulheres jovens (com idades de 15 a 24 anos) não tinham um conhecimento
adequado da transmissão do VIH. Dados de 35 dos 48 países da África Subsaariana
mostram que, em média, os homens jovens tinham 20% mais de probabilidade do que as
jovens mulheres de possuir um conhecimento correcto do VIH. Os níveis de instrução

33
Assim, no Uganda parece que as taxas para os que possuem a instrução primária foram quase o dobro em
relação aos que possuem instrução secundária (Centro de Informação da SIDA, Kampala, 2000) e que os
dados das séries temporais mostram que as taxas de infecção caíram rapidamente para os que têm
escolaridade secundária, e absolutamente nada para os que não têm instrução primária (UNESCO 2004).

64
fazem uma enorme diferença (UNICEF, 2004). Por exemplo, as mulheres jovens do
Ruanda com instrução secundária ou superior tinham cinco vezes mais probabilidade do
que as mulheres jovens sem instrução formal de conhecer as vias principais de
transmissão do VIH (UNAIDS, 2005).

30. A educação está entre as mais potentes ferramentas para reduzir a

vulnerabilidade social e económica que expõe as mulheres a riscos mais altos de
VIH/SIDA em relação aos homens (Caixa 4.2). A educação das raparigas pode ir longe
no retardar e inverter a disseminação do VIH, por meio da contribuição para a redução da
pobreza, igualdade de género, reconhecimento dos direitos das mulheres, e
consciencialização para os direitos humanos. Tem também implicações cruciais para a
independência económica das mulheres, o adiamento do casamento, o planeamento
Caixa 4.2: A instrução pode proteger as mulheres do familiar, e o trabalho fora de casa. Os
VIH/SIDA sectores de educação dos países têm
Uma análise de inquéritos demográficos e às famílias de um forte potencial para fazer diferença
32 países desde o princípio dos anos 1990 concluiu que na luta contra o VIH/SIDA. Oferecem
quase metade de todas as mulheres iletradas tinham falta
uma maneira organizada e eficiente de
de conhecimentos para se protegerem do VIH/SIDA. Os
estudos mostraram que: chegar a grande número de jovens em
■ Mulheres com uma instrução pós-primária tinham uma idade escolar – os grupos mais em
probabilidade três vezes maior do que as mulheres sem risco – influenciando uma escolha
instrução de saber que o VIH pode ser transmitido da informada relativamente ao
mãe para o filho.
comportamento sexual, aumentando a
■ No Zimbabwe, o ensino secundário tinha um efeito
protector em relação à infecção por VIH das mulheres, tolerância e apoio aos infectados, e
que se estendia pelo menos ao começo da idade adulta. através do risco reduzido associado
■ Na Zâmbia, as mulheres jovens com instrução com níveis mais altos de instrução.
secundária tinham menos probabilidade de serem
seropositivas do que as não tinham recebido instrução
31. A literatura relativa ao
secundária (1995-97). Durante os anos 1990, a taxa de
infecção caiu quase metade entre as mulheres com VIH/SIDA e o papel do sistema
instrução, com pequeno declínio para mulheres sem educativo não é, todavia,
qualquer escolaridade formal. excessivamente optimista acerca da
■ Em 17 países de África e 4 da América Latina, as efectividade da educação para o
raparigas com mais instrução tendiam a adiar a prática
VIH/SIDA com base na escola e, mais
sexual e tinham mais probabilidade de exigir que os
parceiros usassem preservativos. geralmente, a educação para a saúde
■ No Uganda, embora as taxas de infecção entre as sexual reprodutiva e capacidades para
a vida, tem tido um impacto de
mulheres jovens de todos os antecedentes educacionais
tivessem caído, a queda foi maior para as mulheres com
primeiro plano no comportamento
instrução secundária.
sexual (Smith et al. 2004). No entanto,
Fonte: Banco Mundial, 2002
programas bem concebidos que se
focam em comportamentos específicos mostram resultados encorajadores apesar de o
impacto ocorrer lentamente e ser significativo, embora não grande. O resultado pode ser
reforçado por uma abordagem que integra pais e pares em programas que combinam
intervenções dentro e fora da escola (Smith et al. 2004).

Capital Social
32. O capital social refere-se às instituições, relações e normas que modelam a
qualidade e quantidade das interacções sociais da sociedade. Os dados recolhidos
mostram cada vez mais que a coesão social é crítica para que as sociedades prosperem

65
economicamente e para que o desenvolvimento seja sustentável. O capital social não é
apenas a soma das instituições que o sustentam – é a cola que as mantém juntas34.
Historicamente, o investimento público em sociedades instruídas tem as suas origens no
desejo de estabelecer uma identidade nacional comum e uma cooperação pacífica entre
diferentes grupos religiosos e étnicos (Heyneman, 1998). Espera-se da educação que
promova a coesão social e reforce a cidadania quando crianças de todos os meios sociais
são inscritas no sistema de ensino público. Este objectivo é altamente relevante para os
muitos países africanos que estão dilacerados pela guerra civil e pelos conflitos étnicos.

33. Heyneman (1998) chamou a atenção para o facto de o capital social ser
produzido através da educação de três maneiras fundamentais:
• Os estudantes praticam capacidades de capital social, tais como participação e
reciprocidade;
• As escolas proporcionam fóruns para a actividade da comunidade;
• Através da educação cívica, os estudantes aprendem como participar
responsavelmente na sua sociedade.

34. O ensino secundário é um instrumento chave para este objectivo público da

educação. Lida com adolescentes, num momento muito crítico das suas vidas, e visa não
só dotá-los do conhecimento e capacidades necessários para viver numa sociedade
tecnológica avançada, preparando-os para o mundo do trabalho e instrução posterior, mas
também alimentar a coesão social e transmitir os valores culturais e éticos necessários
para uma participação activa numa sociedade democrática. Há poucas dúvidas de que o
último desafio é um desafio que as escolas secundárias da ASS não podem ignorar, se
quiserem contribuir efectivamente para o desenvolvimento. Um importante aspecto da
função de construção de capital social do ensino secundário é o seu papel de criar
oportunidades para a mobilidade social e garantir que os benefícios do desenvolvimento
económico são equitativamente divididos pela população.

35. Uma ilustração da importância da coesão social é dada por Easterly e Levine
(1997). Os autores investigam as razões por que o crescimento económico na África
Subsaariana tem sido o mais baixo entre todas as regiões do mundo em desenvolvimento.
Começam por taxas de regressão do crescimento económico (PIB per capita) em relação
ao PIB per capita inicial, logaritmo de anos de escolaridade (usando dados de Barro e
Lee, 1993), e diversas variáveis que descrevem políticas ou condições económicas.
Encontram um poder explicativo suficiente para a maior parte dessas variáveis, incluindo
um impacto positivamente significante para os anos de escolaridade. O centro de
interesse principal do seu artigo é a “fragmentação étnica”, ou seja, a diversidade de
grupos étnicos na maior parte dos países africanos. O argumento é que as tensões entre
grupos étnicos levam a más políticas, corrupção e agitação social, tudo coisas que podem
reduzir o crescimento económico. Quando acrescentam uma variável para a fragmentação
étnica, ela é, estatisticamente, altamente significante. Também apresentam provas de que

34
Ver
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTSOCIALDEVELOPMENT/EXTTSOCIAL
CAPITAL/0,,contentMDK:20185164~menuPK:418217~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:401015
,00.html

66
a fragmentação étnica leva a menos anos de escolaridade e afecta igualmente algumas
variáveis económicas.

Pobreza
36. A educação – incluindo o ensino secundário – diminui a probabilidade de que as
pessoas sejam pobres. Esses efeitos continuam para lá do ensino primário (Figura 4.4).
No Níger, por exemplo, completar nove anos de instrução reduz a probabilidade de ser
pobre, de
Figura 4.4: Probabilidade do Chefe de Família pertencer aos 40%
mais pobres segundo o nível de instrução
20%, para os que têm
80 apenas a instrução
Guiné
primária, para menos de
Probabilidade de pertencer

70
Costa Marfim
aos 40% mais pobres

60 Níger
Chade
10%. No Senegal, reduz a
50 Senegal probabilidade a cerca de
Camarões
40 metade. Nos outros países
30 mostrados na figura 4.4, o
20 efeito do ensino secundário
10 sobre a probabilidade de
0 ser pobre é um pouco
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
menor, mas ainda
Número de anos de escolaridade do chefe de família importante. No entanto,
análises baseadas em
Fonte: Pólo de Dakar, 2005
dados da América Latina e do Leste da Ásia sugerem que os pobres acham que é muito
mais difícil capturar os retornos privados do ensino secundário do que os não pobres (di
Gropello, 2006). É provável que seja também o caso na ASS. A causa é, provavelmente,
que os pobres têm menor probabilidade de frequentar escolas de alta qualidade; as suas
redes sociais do sector moderno estão menos desenvolvidas; e as suas atitudes e
comportamentos menos sintonizados com as exigências do emprego assalariado. Um
segundo efeito importante da educação é o impacto do nível de instrução dos pais na
probabilidade de que as crianças sejam inscritas na escola, quebrando assim o círculo
vicioso da transmissão da pobreza entre gerações. Este efeito é particularmente forte para
o ensino primário e para a inscrição das raparigas. O facto de os pais possuírem instrução
secundária tem pouco impacto adicional.

Capturando os Resultados Económicos e Sociais

37. Há amplas variações dos benefícios sociais e económicos que o ensino
secundário põe à disposição dos indivíduos e das sociedades. Um corpo robusto de dados
recolhidos sugere que esta variação será fortemente afectada pela qualidade e distribuição
das oportunidades de aprender. Nos casos em que os níveis de instrução alcançados são
baixos, a contribuição da instrução para o crescimento económico será limitada; nos
casos em que estiverem desigualmente distribuídos, o crescimento económico e a coesão
social sofrerão com isso.

67
Qualidade
38. A quantidade de aprendizagem que ocorre num ano escolar varia
consideravelmente entre países e dentro dos países (ver, por exemplo, a discussão no
capítulo 2 acerca do nível de instrução alcançado). Um ano escolar num país com ensino
de baixa qualidade sobrestima o valor de capital humano produzido, quando comparado
com um ano escolar num país com escolaridade de alta qualidade. Pritchett (2001) sugere
que a sua incapacidade para encontrar uma correlação positiva entre o crescimento do
capital humano (medido em anos de escolaridade) e o crescimento do PIB podia ser
explicada pelas diferenças da qualidade da educação.

39. Barro (1991) introduziu o rácio aluno/professor, uma medida grosseira da

qualidade da escola, nas suas regressões. Encontrou uma relação negativa significante ao
nível primário e uma relação com sinal positivo insignificante para o ensino secundário.
Isto é consistente com um grande corpo de investigação que concluiu que o rácio
aluno/professor é um fraco indicador da qualidade do ensino. Lee e Barro (1997)
investigaram os determinantes da qualidade da escola e descobriram que maiores entradas
para a escola, períodos escolares mais longos, meio familiar, e comunidades fortes estão
positivamente relacionados com o desempenho dos estudantes. No entanto, não
conseguem explicar inteiramente os melhores resultados da educação nos países da Ásia
de Leste, quando comparados com outros países em desenvolvimento. Isto sugere outros
factores em jogo, incluindo os associados com um ambiente económico mais aberto e
orientado para a exportação.

40. Hanushek e Kimko (2000) analisam o impacto da qualidade da instrução usando

directamente a informação sobre diferenças internacionais em matemática e ciências dos
dados TIMMS. Encontram um impacto altamente significante das diferenças da
qualidade da escola no crescimento económico: um aumento de uma unidade do desvio
padrão na qualidade da força laboral (tal como é medida pelo desempenho em testes
académicos) aumenta a taxa de crescimento económico de 1,4 pontos percentuais35 e
concluem que “A qualidade da força laboral tem uma relação consistente, estável e forte
com o crescimento económico” (p. 1203).

Igualdade
41. As desigualdades nas oportunidades educativas são profundas na África
Subsaariana (Tabela 4.5). Muitas crianças pobres ficam fora da escola; das crianças
pobres que conseguem chegar à escola primária, poucas conseguem transitar para o
ensino secundário ou mais além. As desigualdades são maiores quanto mais alto é o nível
de instrução. Nos Camarões, Quénia e Níger, nenhuma criança do quintil de rendimento
mais pobre está inscrita numa instituição terciária. A raiz do problema é, sem dúvida, a
desigual distribuição das oportunidades de aprender ao nível primário. Mesmo quando o
acesso ao primeiro grau do primário é quase universal, as desigualdades na
disponibilização de materiais didácticos, tempo de ensino, qualidade da instrução e meio

35
Chamam a atenção, todavia, para que este impacto é improvavelmente grande (maior do que seria obtido
em nove anos de escolaridade média), e que a magnitude e as razões para esta sobre-estimação permanecem
pouco claras, depois de terem sido rejeitadas certas explicações óbvias.

68
social de origem dão como resultado grandes disparidades nos resultados alcançados na
aprendizagem e no acesso ao ensino secundário. O alto nível de financiamento público
para o ensino secundário e terciário, onde os pobres estão grandemente ausentes, tem
como resultado uma distribuição altamente não igualitária das despesas públicas com a
educação. Essas desigualdades na distribuição do capital humano afectam adversamente
não só a coesão social mas também o desempenho do crescimento económico. A
experiência da Ásia de Leste (capítulo 3) que deu ênfase, desde o começo, a um padrão
igualitário de desenvolvimento da educação é altamente esclarecedora quanto a isto e é
confirmada por um robusto corpo de dados de investigação. Thomas et al. (2001)
verificaram que os aumentos do PIB per capita (ajustados para a paridade do poder de
compra) estavam negativamente associados com desigualdade na educação e
positivamente relacionados com o número médio de anos de escolaridade da força
laboral, depois de descontar os níveis de rendimentos iniciais. Similarmente, Birdsall
(2006) sumaria dados que mostram que o nível inicial de capital humano e as
distribuições desses fundos têm um impacto significante no PIB per capita. E, mais
importante ainda, para os pobres, as desigualdades iniciais na distribuição de terras e de
capital humano têm um claro efeito negativo que, para este grupo, é quase o dobro do que
têm para a população como um todo.

69
 Tabela 4.5: Desigualdades na duração da instrução segundo o quintil de rendimentos (população 5-24 anos)
Q1
Resultados educacionais Q5 (20%
(20% mais Q2 Q3 Q4 Total Q1-Q5
alcançados mais ricos)
pobres)

Fora da escola 24,0 24,4 21,0 14,4 16,2 100 -8

Camarões Primário 20,0 21,2 22,4 18,1 18,3 100 -2
2000 Secundário 1º nível 5,7 9,9 15,2 21,8 47,5 100 42
Secundário 2º nível 1,9 4,1 4,0 21,8 72,6 104 71
Terciário 0,0 0,0 2,5 17,0 80,5 100 81
Fora da escola 29,5 23,0 20,3 17,0 10,2 100 -19
Primário 14,4 22,8 18,8 21,1 22,9 100 9
Gâmbia 2000 Secundário 1º nível 5,3 15,2 17,3 25,7 36,6 100 31
Secundário 2º nível 1,0 9,5 13,1 28,9 47,5 100 47
Técnico e Terciário 0,0 3,9 13,0 27,3 55,8 100 56
Fora da escola 21,7 22,3 21,5 20,0 15,0 101 -7
Primário 19,3 18,4 19,4 20,4 22,5 100 3
Guiné 2002 Secundário 1º nível 14,7 13,9 17,3 19,1 35,0 100 20
Secundário 2º nível 10,2 11,5 13,6 18,1 46,7 100 37
Terciário 5,1 11,9 20,5 19,0 43,4 100 38
Fora da escola 41,1 21,3 19,8 8,9 8,9 100 -32
Primário 21,3 23,6 22,1 19,8 13,3 100 -8
Quénia. 2000
Secundário 8,5 14,7 14,3 26,3 36,3 100 28
Terciário 0,0 0,0 4,5 22,7 72,7 100 73
Fora da escola 33,9 26,9 18,2 12,7 8,2 100 -26
Primário 17,1 22,4 22,3 20,6 17,6 100 1
Lesoto 2000
Secundário 5,7 10,0 19,8 27,5 37,0 100 31
Técnico e Terciário 2,4 4,0 13,5 12,7 67,5 100 65
Fora da escola 22,7 17,5 22,9 21,3 14,6 99 -8
Primário 12,0 12,4 15,8 15,0 44,8 100 33
Níger 2000
Secundário 1º nível 4,9 3,9 2,7 4,3 84,1 100 79
Sec. 2º nível / Terciário 0,2 2,0 2,2 6,5 89,1 100 89
Fonte: UNESCO BREDA 2005

42. Dollar e Gatti (1999) verificam, num estudo de país do Banco Mundial, que as
desigualdades de género têm um impacto significante no desempenho do crescimento
económico. Para economias menos desenvolvidas – as com menos de 10,35% das
mulheres com ensino secundário – os coeficientes de resultados alcançados no
secundário, tanto para homens como para mulheres, são insignificantes. Para as
economias mais desenvolvidas da amostra há um coeficiente positivo significante para os
resultados alcançados no secundário pelas mulheres: um aumento de 1 ponto percentual
na quota de mulheres adultas com instrução ao nível secundário implica um aumento no
crescimento do rendimento per capita de 0.3 pontos percentuais. Concluem que do ponto
de vista do crescimento, pode ser que a desigualdade de género no ensino seja uma
distorção pouco importante dos baixos níveis de desenvolvimento (sociedades largamente
agrícolas) e uma distorção mais significante a níveis mais altos (à medida que as
sociedades se tornam mais industriais). Aumentar a instrução das raparigas – controlando
outras influências – cria um ambiente melhor para o crescimento económico, em

70
 particular à medida que os países em desenvolvimento almejam passar para níveis médios
de rendimentos.
Implicações para as Políticas
43. Os dados resumidos acima sugerem que o ensino secundário produzirá
frequentemente
Figura 4.5: Relação ilustrativa entre capital humano e crescimento retornos privados
económico consideráveis e
contribuirá para o
crescimento
Contribuição do capital humano para o

Linha de regressão linear económico. Na África

Países em desenvolvimento Subsaariana, todavia,
crescimento económico

que estão para lá do “limiar

crítico” do ensino os retornos são mistos
Modelo “Real” e a contribuição para o
Países da África
Subsaariana que não
crescimento não tem
atingiram o “limiar sido comparável com a
crítico” do ensino de outras regiões. Isto
reflecte, em parte, o
desapontador desempe-
Stock de Capital Humano nho do crescimento da
Fonte: UNESCO BREDA 2005 baseado em Berthélemy (2004)
região. Mas, além
disso, é provável que
outra parte importante
da explicação seja o impacto da fraca qualidade do ensino, bem como das desigualdades
persistentes na distribuição das oportunidades educativas e fundos de capital humano.
Isto tem tido, sem qualquer dúvida, um efeito adverso no desempenho do crescimento de
muitos países africanos. De facto, há um claro risco de que os países fiquem apanhados
numa armadilha de equilíbrio baixo em que o sistema educativo, confrontado com cada
vez mais inscrições e com constrangimentos dos recursos financeiros, seja incapaz de
produzir as pessoas formadas necessárias para aumentar a produtividade do trabalho ou
adoptar e adaptar as inovações tecnológicas, o que, por seu turno, impossibilita a
mobilização dos recursos necessários para um crescimento significativo da base de
capital humano da economia.

44. Berthélemy (2006, 2004) defendeu que a relação entre o capital humano de uma
economia e a sua taxa de crescimento é fortemente não-linear e é caracterizada por
limiares e “clubes de convergência”36. Similarmente, Ndulu e O’Connell (2006) citam
diversos artigos de investigação que encontram efeitos de limiar económico significantes
no processo de crescimento. As conclusões de Barro (1999), Borensztein et al. (1998),
OCDE (2002) e Lumbila (2005) sobre os limiares de capital humano para o IDE já foram
mencionadas acima. A não-linearidade da relação entre capital humano e crescimento
económico pode ser uma explicação adicional para a dificuldade de encontrar dados
empíricos robustos.

45. O modelo “real” de Berthélemy é um modelo em que os países permanecem

prisioneiros de um baixo nível de equilíbrio até que ultrapassem um limiar que lhes

36
Grupos de países em que o desempenho económico tende a convergir.

71
permitirá subir para um nível em que o seu capital humano se torna mais produtivo e a
contribuição para o crescimento aumenta (Figura 4.5). Isto pode envolver um processo
que é repetido diversas vezes à medida que os países avançam na via do
desenvolvimento. Uma disponibilização igualitária de ensino básico de boa qualidade é
um primeiro passo óbvio neste processo – um passo que muitos países da ASS ainda não
contemplaram adequadamente e que pode estar a mantê-los prisioneiros de baixos níveis
de equilíbrio. Outros países – na ASS e noutras regiões – podem enfrentar limiares a
diferentes níveis de educação. Birdsall (1997) e DeFerranti et al. (2003), por exemplo,
defendem que, na região da América Latina, há uma necessidade premente de
providenciar uma cobertura integral do ensino secundário para incluir os pobres – o que,
por seu turno, exige melhorar a qualidade do ensino primário para aumentar as taxas de
conclusão do primário. Similarmente, a OCDE (2002) defende que a forte correlação
entre escolaridade e desempenho do crescimento na Argentina, Chile, Malásia e Uruguai
sugere que ultrapassar os limiares a altos níveis do ensino secundário do segundo nível e
do ensino terciário é importante para que o capital humano se traduza em crescimento
firme.

46. Um desafio adicional é que os limiares de capital humano não são estáveis,
movem-se ao longo do tempo, à medida que a economia se torna mais complexa e exige
mais capacidades avançadas enquanto outros países os alcançam. A vantagem
competitiva dos EUA em meados do século XX foi baseada numa rápida expansão do
número de diplomados do ensino secundário (Goldin, 2001); no mundo de hoje, isto já
não é uma fonte de vantagem competitiva, em especial à luz do crescimento do stock de
capital humano da Europa e do Leste da Ásia (ver capítulo 3).

47. Porter (2002) defendeu que o desenvolvimento económico bem-sucedido é um

processo de actualização sucessiva em que o ambiente empresarial evolui para apoiar e
encorajar modos de competir cada vez mais sofisticados e produtivos. As nações, em
diferentes níveis de desenvolvimento, enfrentam diferentes desafios relativamente a isto.
Alguns países da ASS continuam a ser, em grande medida, economias de subsistência
dominadas pelo consumo das famílias e um pequeno mercado local. Muitos outros estão
a começar a transição de economias impulsionadas pelos factores37 para economias
impulsionadas pelo investimento38. O capital humano e, em particular, o ensino
secundário, são factores chave neste processo (Banco Mundial, 2005; capítulo 3). A
participação numa economia que é cada vez mais impulsionada pelo progresso
tecnológico exigirá aumentos sustentados dos resultados alcançados na educação para
suportar a expansão de actividades novas e mais intensivas em termos de instrução nos
sectores da manufactura e dos serviços. Neste ambiente, o limiar do primeiro nível já não
é um ensino primário de seis ou sete anos: alargar o ciclo de instrução básica para nove
ou dez anos e torná-lo amplamente acessível parece ser essencial para criar o capital
humano necessário para adoptar e adaptar novas tecnologias e atrair o investimento
directo estrangeiro.

37
Economias que derivam a sua vantagem competitiva do trabalho barato e do acesso a recursos nacionais.
38
Economias em que a eficiência na produção de produtos e serviços normalizados é a fonte da vantagem
competitiva.

72
 Conclusão
48. O ensino secundário pode dar contributos significativos para o crescimento
económico. O seu impacto nas consequências sociais pode reforçar ainda mais o capital
humano de um país e melhorar o desempenho económico. Em contrapartida, o
crescimento económico sustentado é essencial se se quiserem mobilizar os recursos
necessários para um desenvolvimento acelerado do ensino secundário. Em países com
crescimento económico podem existir retornos crescentes da educação e as taxas do
secundário são frequentemente mais altas do que as do primário. Quando as taxas de
crescimento económico – em especial no sector moderno – são baixas e o crescimento do
número dos que saem da escola com instrução pós-primaria as excedem, não é
surpreendente que muitos enfrentem grandes dificuldades para encontrar um emprego.

49. Criar uma forte base de capital humano para que os países comecem a singrar na
via do crescimento económico sustentado exigirá:

• Um limiar mínimo de “stock instruído” na força laboral. Há poucas dúvidas de

que com um nível de resultados alcançados na educação de menos de quatro anos
e com menos de 30% dos jovens a completarem o ensino secundário do primeiro
nível, a base para o desenvolvimento permanece fraca na maior parte da ASS. O
crescimento económico nos velhos e recentemente industrializados países só se
acelerou a um nível muito mais elevado de desenvolvimento do capital humano.
• Investimento contínuo na melhoria do capital humano dado que o limiar mínimo
não é estável com o tempo. À medida que os países arrancam na sua via de
crescimento económico, o seu limiar mínimo necessário para sustentar o
crescimento aumenta enquanto a economia desses países caminha da subsistência
rural para diferentes níveis de economias baseadas na industrialização e serviços.
Este processo está a acelerar-se dado que a globalização aumentou e os países
ficaram mais integrados numa economia global intensiva em termos de
capacidades. Por conseguinte, o limiar mínimo requerido é mais alto, para os
países de baixos rendimentos de hoje, do que era para os países industrializados
de hoje e até do que era requerido para os NICs nos anos de 1970 e 1980.
• Atacar sistematicamente as desigualdades na distribuição do serviço educativo
para garantir que os estudantes de meios pobres e rurais, e em especial as
raparigas, terão acesso a oportunidades de ensino de qualidade aceitável.

50. A competição pelo crescimento impulsionada pelo IDE é renhida. É global, mas
também pan-africana. Os países com mais alta participação no secundário atrairão –
ceteris paribus – mais IDE. Os países de baixas inscrições arriscam-se a serem deixados
para trás na ASS, e também globalmente. As implicações para a estratégia de
desenvolvimento da educação são triplas:

• Providenciar oportunidades educativas e de conclusão universal do ensino

primário é uma condição necessária, mas já não suficiente, para o arranque
económico.
• Expansão acelerada do acesso a um ciclo de ensino básico de 9 ou 10 anos. O
progresso sustentado em direcção ao MDG da educação de acesso igualitário a

73
 ensino de qualidade aceitável é uma prioridade para estabelecer uma vantagem
competitiva nacional.
• O acesso selectivo a um amplo leque de oportunidades de instrução e formação
para os diplomados do ciclo de ensino básico é necessário para complementar os
investimentos no ensino básico.

51. As prioridades da educação são conceptualmente sequenciais no sentido em que

se constroem umas sobre as outras. Na prática, necessitarão de ser implementadas
simultaneamente para apoiar um processo dinâmico de crescimento económico que possa
atrair pessoal cada vez mais instruído e formado e, ao mesmo tempo, reforçar a base de
recursos para o ensino e a formação.

52. Passar os limiares do capital humano e caminhar para um nível mais elevado de
desempenho económico exigirá quase sempre “investimentos ambiciosos na educação”
(Bethélemy, 2006), em conjunção com melhorias na eficiência de afectação desses
investimentos, garantindo assim a qualidade e a distribuição igualitária do ensino. Em
alguns países pode ser possível reordenar as prioridades das despesas públicas e das
afectações acrescidas à educação para garantir um amplo acesso a ensino básico de
qualidade e um desenvolvimento de oportunidades de ensino e formação posteriores,
consistentes com as exigências em crescimento dos modernos sectores industriais e de
serviços da economia. Mas em muitos países os recursos adicionais só estarão disponíveis
à medida que o crescimento económico se acelerar e os recursos públicos e privados para
o desenvolvimento da educação se tornarem mais abundantes. Nesse ambientes, as
melhorias de eficiência da utilização dos recursos disponíveis terá de ser um factor chave
impulsionando o desenvolvimento do ensino secundário.

53. Embora os benefícios potenciais de um aumento do capital humano de uma

nação, impulsionados por investimentos no ensino secundário, sejam substanciais, de
modo algum são automáticos. Estão criticamente dependentes de políticas
macroeconómicas e institucionais efectivas. Um bom clima de investimento permite que
o sector privado se expanda, ajuda o florescimento do comércio e apoiará a expansão
económica. Mitigar os fracassos do mercado e das políticas responsáveis pela rigidez e
segmentação do mercado de trabalho melhorará as oportunidades de emprego.
Instituições fortes – tais como sistemas políticos estáveis, direitos de propriedade seguros,
sistemas financeiros eficientes, funcionários públicos honestos e responsáveis – são
trunfos produtivos chave. Só nesses ambientes são exequíveis e justificados os
investimentos ambiciosos.

54. Ao mesmo tempo, a natureza das políticas de educação é importante. Políticas

que se adaptam às pressões da procura sem atenção à qualidade e relevância podem levar
a um círculo vicioso de qualidade declinante, estagnação do crescimento do capital
humano, incapacidade de aumentar a produtividade do capital e do trabalho, recursos
públicos e privados em estagnação e maior enfraquecimento da qualidade do ensino.
Similarmente, políticas que ignoram o imperativo de uma distribuição equitativa das
oportunidades educativas carregam no seu interior sementes de conflito social e de um
desempenho reduzido do crescimento. Por outro lado, quando as condições

74
macroeconómicas e políticas criam um ambiente favorável, os investimentos no ensino
secundário podem ajudar a acelerar o crescimento económico.

75
 Será que alguém se lembra de quando os
tempos não eram difíceis e o dinheiro não
escasseava?
- Ralph Waldo Emerson

Capítulo 5

Financiamento do Ensino Secundário

1. A expansão equitativa do acesso e, simultaneamente, a melhoria da qualidade e

da pertinência constituem os dois “desafios irmãos” com que se defrontam os sistemas de
ensino secundário do mundo em desenvolvimento (Banco Mundial, 2005b). A resposta a
estes desafios exige amplas reformas em toda a parte, mas talvez mais na ASS do que em
qualquer outra região. Como se disse atrás, o desenvolvimento do ensino secundário na
ASS ocorre num momento em que os sistemas de ensino precisam de responder a
múltiplas exigências e prioridades em competição, enquanto os aumentos no
financiamento público ao ensino secundário dependerão em larga medida da aceleração
do crescimento económico e da capacidade de o governo mobilizar recursos públicos.
Além disso, uma transição demográfica desigual e lenta e um crescimento económico
frequentemente débil dificultam ainda mais a tarefa. Por conseguinte, o enquadramento
financeiro para o desenvolvimento do ensino secundário será extremamente
condicionado, mesmo nas melhores circunstâncias. A expansão do ensino secundário tal
como existe é inconcebível, tanto a nível financeiro como educacional. É provável que a
inacção perante a procura em rápida expansão de lugares nas escolas secundárias venha a
ter consequências altamente negativas para a qualidade. Nas reformas que os países terão
de encarar se pretendem um desenvolvimento resoluto e metódico do ensino secundário,
o lugar central caberá às grandes alterações no modo como os recursos são distribuídos e
mobilizados.

2. Este aspecto foi convincentemente provado num trabalho recente de Lewin

(2006) e Mingat (2004), que demonstrou que, em grande parte da ASS, o actual nível dos
custos unitários impede qualquer expansão significativa do ensino secundário, a menos
que os países estejam dispostos a aceitar importantes deteriorações no ambiente do ensino
e da aprendizagem e, consequentemente, nos resultados alcançados pelos alunos. Serão
essenciais alterações no modo como o sistema está a disponibilizar o ensino secundário e
a mobilizar e afectar recursos (Lewin, 2006; Mingat, 2004: Lewin e Caillods, 2001).
Entre estas alterações, incluem-se:

• o aumento da eficiência na utilização de recursos no ensino secundário, que leve a

reduções no custo por estudante;
• a reorganização do modo como o ensino secundário do primeiro e segundo níveis
estão a ser ministrados; e
• a diversificação das fontes de financiamento

3. Este capítulo começa por resumir os dados acerca da explosão na procura do

ensino secundário e mostra como condições iniciais diferentes dão origem a diferentes

76
desafios em termos de inscrições e exigem diferentes respostas políticas. A seguir,
discute a magnitude do desafio financeiro sob várias perspectivas e analisa o modo como
os mais importantes elementos relacionados com os custos – salários dos professores,
colocação dos professores, despesas não relacionadas com salários, políticas de
alojamento, fornecimento de infra-estruturas e estrutura dos fornecimentos – podem
afectar as necessidades totais em matéria de recursos. Finalmente, o capítulo examina o
modo como o ensino secundário, em grande parte da ASS, está a ser financiado através
de uma rede entrelaçada de recursos públicos e privados, e conclui com um resumo dos
desafios e das opções de financiamento que os países podem pretender ter em
consideração. Fica entendido, evidentemente, que, embora essenciais, as reformas
financeiras não são suficientes, devendo ser acompanhadas por mudanças nos conteúdos
que são ensinados e no modo como o sistema é gerido, como irá ser discutido nos três
próximos capítulos.

Explosão na Procura
4. O aumento das inscrições no ensino secundário é função do aumento do número
de crianças em cada coorte etária, da proporção das que terminam o ensino primário, da
percentagem que é admitida no ensino secundário e do seu progresso nesse nível de
ensino. A pressão da procura está a intensificar-se nos sistemas secundários em quase
toda a parte à medida que o número de crianças que terminam a escola primária aumenta
rapidamente e que uma maior proporção pretende inscrever-se em escolas secundárias.

Mais diplomados do ensino primário

5. A dimensão das coortes etárias escolares está a aumentar a uma média de cerca
de 2% ao ano, variando entre menos de 1,4% e mais de 5% (Lewin, 2006). Se as taxas de
inscrição no ensino secundário permanecessem no seu nível de 2002, isto significaria um
aumento nas inscrições de cerca de 35% em 2015, unicamente atribuível ao aumento da
dimensão das coortes de jovens. Mas o aumento nas taxas de conclusão do ensino
primário39, que se pode esperar se forem bem-sucedidos os esforços no sentido de
expandir o acesso e a retenção como parte integrante dos programas EFA e MDG, terá
um impacto ainda maior, provocando, além disso, um aumento no número de diplomados
do ensino primário de 145% em 2015. No seu conjunto, o factor demográfico e a
conclusão dos estudos poderiam aumentar mais de 2,7 vezes o número de jovens que
completam a escola primária – de cerca de 7,8 milhões em 2001 para 20,7 milhões em
201540 (Mingat, 2004). Lewin e Sayed (2005) sublinham o importante impacto dos
factores demográficos no fardo financeiro da escolaridade devido ao elevadíssimo rácio
entre as crianças em idade escolar e a população activa que gera o rendimento que deverá
subsidiar os custos da educação – directamente ou através de impostos. Este rácio de
dependência41 é de 104% no Uganda, 97% no Republica Democrática do Congo, 81% em
Madagáscar, 48% na África do Sul e 80% na ASS no seu conjunto. Na União Europeia,
Estados Unidos e China, o rácio é de 24%, 31% e 31% respectivamente (Figura 5.1).

39
A proporção de crianças que completam o ensino primário na idade oficial; na prática, este número é
calculado dividindo o número total de não-repetentes no último grau do ensino primário pelo número total
de crianças na idade oficial de o completarem.
40
Nos 33 países da ASS com rendimento baixo (RNB inferior a 885 dólares).
41
A proporção das crianças de 0-14 anos em comparação com a população de 15-64 anos.

77
 Figura 5.1 Rácio de dependência dos jovens* em Países e Regiões populosos (%), 2005

120
104 97
Rácio dependência d 100
81 80 80
jovens (%) 73
80
60 48 50 46 44
40 32 31
24
20

s
ad ngo

r
D. da

sia

do
a

UE
C

do ina
l
Àf nia
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Su

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AL
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Co

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Ch
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Ug

ag

dó
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Ni

In
M

ta
Es
Fontes: Estimativas SEIA *O rácio de dependência dos jovens (%) é o quociente de jovens dependentes
(Dados População do Banco Mundial) (0-14 anos) pela população activa (15-64 anos) (expresso aqui como %).

Impacto das taxas de transição mais elevadas

6. O aumento das inscrições é ainda determinado pelas taxas de transição entre o
fim da escola primária e o primeiro nível do ensino secundário, e entre a última classe do
secundário de primeiro nível e a primeira classe do secundário de segundo nível, bem
como pelas taxas de abandono e de repetência.

7. Mingat (2004) estabeleceu modelos de cenários possíveis para a expansão do

Figura 5.2: Cenários para a expansão das
inscrições no ensino secundário com diferentes
taxas de transição
Fonte: Mingat 2004
secundário de primeiro nível para o de segundo nível e uma taxa de conclusão de 100%.
secundário, com diferentes taxas de
transição, com base em dados de 2001
para uma amostra de 10 países42 (Figura
5.2). A linha ininterrupta mostra que,
para os parâmetros anuais base, a taxa de
inscrição diminui de cerca de 88% no
grau 1 para menos de 50% no grau 6,
para 20% no grau 10 e para 8% no grau
13. O Cenário A1 ilustra uma taxa de
conclusão e transição para o ensino
secundário de primeiro nível de 100%. O
B1 indica uma participação no
secundário de primeiro nível baseada nas
actuais taxas de transição, mas uma taxa
de conclusão do primário de 100%. Os
Cenários A2 e A3 representam uma taxa
de transição de 100% do último ano do

42
Benim, Camarões, Madagáscar, Mali, Mauritânia, Moçambique, Níger, Ruanda, Senegal, Togo.

78
Os Cenários B2 e B3 mantêm as actuais taxas de transição e de conclusão no secundário
de segundo nível para diferentes níveis de conclusão do secundário de primeiro nível. O
Cenário C reflecte uma decisão política de restringir o acesso ao ensino secundário de
segundo nível. Nesta base, Mingat (2004) calcula os níveis de inscrições resultantes de
uma taxa de acesso ao ensino primário de 100% para diferentes níveis de inscrição no
secundário. Constata que, às actuais taxas de transição entre o primário e o secundário
(63%) e de inscrição no primário (100%), o número de alunos das escolas secundárias de
primeiro nível seria 3,7 vezes superior ao do ano base. A universalização do acesso
implicaria a multiplicação das inscrições no ensino secundário de primeiro nível por 6 –
variando entre 2,4 no Togo e 18,1 no Níger – e no ensino secundário de segundo nível
por 12 – variando entre 5 e 41 nos mesmos países.

8. Lewin (2006) também calcula diferentes cenários para estimar a magnitude dos
aumentos de inscrição em 38 países da ASS para os quais existem dados disponíveis,
chegando a números igualmente assustadores. Eis as suas conclusões:
• Para universalizar o ensino secundário de primeiro nível, será necessário aumentar
o número total de vagas no ensino primário em mais de 30% até 2015, em cerca
de 70% dos países do grupo estudado. Na maior parte dos países com baixas
inscrições, o número de lugares terá, no mínimo, de duplicar.
• Só onze países têm probabilidade de universalizar o ensino secundário de
primeiro nível se a taxa máxima sustentável de aumento nas inscrições nesse nível
for de 10% ao ano (Seychelles, África do Sul, Cabo Verde, Botswana, São Tomé
e Príncipe, Namíbia, Maurícias, Togo, Gana, Zimbabwe, Suazilândia e Lesoto); se
a taxa máxima estabelecida for de 5%, só cinco atingirão essa meta (Seychelles,
África do Sul, Cabo Verde, Botswana, Maurícias).
• As exequibilidades dependerão da prioridade nacional atribuída ao aumento no
acesso aos níveis primário e secundário, dos recursos disponíveis e dos custos de
expansão; mas as metas para o ensino secundário de primeiro nível atingíveis e
equilibradas com outras prioridades sectoriais poderão ter de ser estabelecidas em
menos de 100% do GER.
• A maior parte dos países terá dificuldade em manter as taxas de transição do
primário para o secundário se todos os estudantes do primário completarem o
último ano desse nível de ensino. Metade dos países do grupo estudado só será
capaz de atingir essa meta se as inscrições no ensino secundário de primeiro nível
crescerem a uma média de 10% ao ano até 2015. Ora, pode esperar-se um
aumento das inscrições mesmo que as taxas de transição do primário para o
secundário diminuam durante algum tempo.
• No que toca ao aumento das inscrições, taxas constantes superiores a 10% serão
difíceis de sustentar. Com um aumento de 15% ao ano, seria necessário criar
todos os anos mais uma sala de aula em cada escola com seis salas de aula. As
despesas recorrentes também aumentariam a esse ritmo a menos que se
registassem alguns ganhos de eficiência em custos unitários mais baixos, tendo de
ser financiadas por taxas semelhantes de crescimento nas despesas com o ensino
secundário.

79
 Desafios políticos: cinco cenários diferentes
9. O resumo das conclusões destas análises esconde até que ponto as diferentes
condições iniciais têm como resultado os desafios muito diferentes que os sistemas
enfrentam no que toca às inscrições. A estimativa de Mingat (2004), segundo a qual o
número de crianças que completaria o primeiro ciclo em 2015 seria 2,7 vezes superior em
média ao de 2001, mascara a variação considerável entre países, sobretudo em função das
actuais taxas de inscrição e de conclusão do ensino primário. Em alguns países, o número
de crianças que completará a escola primária em 2015 – partindo do princípio de que se
atinge a meta da EFA de 100% de conclusão – não chegará ao dobro do nível actual:
Uganda (1,7), Gana ou Togo (1,8), Quénia ou Malawi (1,9). Noutros países, espera-se
que o número quadruplique: Etiópia (4,1), Sudão ou Guiné-Bissau (4,2), Chade ou
República Centro-Africana (4,4), Burundi (4,6), Mali (4,9), Angola (5,0), Burkina Faso
(5,6), ou Níger (7,9). As inscrições no ensino secundário de primeiro e segundo níveis
variam ainda mais consoante as condições iniciais e as hipóteses em matéria de transição.
Dada esta grande variação nas taxas de inscrição no ensino primário, os aumentos no
número de diplomados desse nível de ensino que se pode esperar e a actual capacidade de
inscrição no ensino secundário, as prioridades políticas para o desenvolvimento do ensino
e o lugar que o ensino secundário ocupa variarão imenso consoante os países.

10. Lewin (2006) distingue cinco grupos de países (Figura 5.3):

• O primeiro grupo tem um GER primário elevado (entre 95% e 114%). Os
países desse grupo estão a aproximar-se do acesso universal através do
secundário de primeiro nível e de taxas de participação de mais de 50% no
secundário de segundo nível (à excepção da Suazilândia e da Namíbia). O
grupo inclui as Seychelles, a África do Sul, o Botswana, a Maurícias, a
Namíbia, São Tomé e Príncipe e Suazilândia. Possuem níveis relativamente
baixos de inscrições acima da idade e de repetição. Em geral, o aumento de
inscrições com que se defrontam relaciona-se com o aumento da coorte etária
escolar.
• O segundo grupo que também possui um GER primário elevado (103%-
140%) possui GER secundários muito mais baixos (25% ou menos com
excepção da Guiné Equatorial). As taxas de admissão no primário são
elevadas e as inscrições expandiram-se rapidamente, mas as taxas de
conclusão permanecem baixas devido à persistência de um abandono escolar
muito elevado. A melhoria da qualidade do ensino primário e da retenção
constitui uma prioridade. Se todos os inscritos no grau 1 atingissem o grau 6,
o número de crianças que abandonaria o ensino primário teria duplicado na
maior parte dos países no espaço de seis anos. Sem importantes reformas
políticas, seria difícil, se não mesmo impossível, manter as taxas de transição
para o secundário de primeiro nível à medida que o número dos que
completam o ensino primário cresce nesses países. O grupo inclui o Uganda, o
Ruanda, a Guiné Equatorial, o Malawi, Madagáscar e Moçambique.

80
 Figura 5.3: Padrões de Inscrições na África Subsaariana

300

Primário Secundário 1º Niv Secundário 2º Nível 1. GER1 Alto

GER2 Alto
250

2 2. GER1 Mt. Alto

200 GER2 Mt. Baixo
Índice de Paticipação

3
3. GER1 Alto
150
GER2 Médio
1

100 4. GER1 Médio

4
GER2 Baixo

50
5 5. GER1 Baixo
GER2 Mt.Baixo
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Grau

GER1: GER primário. GER2: GER secundário.

Nota: O rácio de inscrições específico da idade é baseado no número dos inscritos no grau 1 dividido pelo
número de crianças no grupo etário do grau 1 nesse ano.
Fonte: Lewin, 2005

11. O terceiro grupo também possui GER primários de mais de 100% e retém a
maioria dos estudantes até ao fim do ensino primário, mas possui níveis médios ou baixos
de ensino secundário de primeiro nível (30%-40%). O grupo inclui a Nigéria, o Benim e
os Camarões. Estes países possuem taxas em rápido crescimento de diplomados da escola
primária. O grupo é ilustrativo dos países que ultrapassaram as elevadas taxas de
abandono do ensino primário que caracterizam o segundo grupo. Em geral, será
necessária uma expansão significativa da admissão no ensino secundário para inscrever
mais de 50% das crianças em idade escolar no secundário de primeiro nível.

12. O quarto grupo possui GER primários baixos (entre 80 e 90%) e todos os países
possuem baixas taxas de inscrição no secundário de primeiro nível. O grupo inclui o
Gana, a Gâmbia, a Zâmbia, as Comores, a Costa do Marfim e o Congo. Inscrevem cerca
de 90% das crianças elegíveis, mas todos possuem taxas substanciais de abandono. A
conclusão universal do ensino primário resultaria num aumento de 60% ou mais no
número de crianças que saem da escola primária.

13. O quinto grupo possui o GER primário mais baixo (inferior a 85% em todos os
países) e todos têm GER secundários do primeiro nível muito baixos (inferiores a 30%).
O grupo inclui a Guiné, a Tanzânia, a Guiné-Bissau, o Mali, a Etiópia, o Níger, o Burkina
Faso, o Senegal, o Burundi e o Chade. Possuem valores muito baixos de inscrição no
grau 1 do ensino primário e no GER primário, sugerindo que muitas crianças não
conseguem entrar. Se as taxas de admissão se mantiverem baixas, o número de crianças
que completam a escola primária aumentará para menos do dobro do actual nos próximos
6 anos. Para que se atinja 50% do GER no secundário de primeiro nível, será necessária
uma expansão em massa.

81
14. Serão necessárias diferentes estratégias em diferentes países, que reflictam as
diferenças nas condições iniciais. É importante referir que os países dos Grupos 4 e 5
poderão vir a assemelhar-se aos do Grupo 2 se os esforços no sentido de um rápido
aumento das taxas de inscrição e de conclusão do ensino primário forem bem sucedidos.
Os países do Grupo 3 estão mais perto da universalização do ensino primário e o desafio
que terão de enfrentar na expansão das inscrições no ensino secundário de modo a estar à
altura do aumento das saídas do primário poderá ser menor.

15. Como é evidente, a dinâmica do crescimento do nível primário não é o único

factor determinante do crescimento no secundário de primeiro e segundo níveis, e não
seria sensato estabelecer ligações mecânicas. O modo como o secundário irá crescer
depende das exigências, em termos de recursos, da universalização do primário, com um
nível razoável de qualidade, de oportunidades e de custos, e do modo como os estudantes
do secundário encaram a procura de diplomados desse nível de ensino no mercado de
trabalho e no ensino superior.

Necessidades financeiras
16. Em última análise, o factor mais determinante do crescimento das inscrições no
ensino secundário talvez seja a capacidade de os governos e pais o pagarem. Projecções
de Lewin (2006), de Mingat (2004) e de Lewin e Caillods (2001) concluem que, na maior
parte dos países da ASS, o actual nível de despesas públicas por estudante impede
aumentos significativos das taxas de participação no secundário, sobretudo porque os
custos directos e indirectos do ensino secundário não podem ser suportados pelos pais
que se encontram nos escalões mais baixos de rendimento. A aritmética básica é fácil e
está resumida a seguir.

O custo da expansão
17. Em países onde o GER secundário é inferior a 15% (ou seja o Burkina Faso, o
Burundi, a Tanzânia), aumentos de 60%, por exemplo, na participação no nível
secundário, sem a realização de reformas, exigiriam uma quadruplicação das verbas
afectadas ao secundário, susceptíveis de absorver recursos próximos de metade do
orçamento para o ensino público. Uma situação destas afigura-se impossível, sobretudo
onde existem compromissos com os programas EFA e Fast Track Initiative (FTI)
destinados a proteger as despesas com o ensino primário e a assegurar a preparação para
um ensino posterior com uma qualidade aceitável.

82
 Tabela 5.1 Cenário de expansão do ensino secundário
GER primário 110%; GER do secundário de 1º nível 60%; GER do secundário de 2º nível 30%

Sec. 1º Sec. 2º
Primário nível nível Outros Total
Rácio Aluno/professor 44 30 20
Salários dos professores /PNB/capita 4,6 6,6 9,3
Salários de não-docentes /PNB/capita 0,4 1,5 2,7
Despesas excluindo salários /PNB/capita 0,4 1,5 2,7
Salários dos professores como % do total
recorrente 85% 69% 63%
Custo unitário total % PNB /capita 12% 32% 74%
% no orçamento do ensino superior + outro
ensino 20%
% PNB necessária 2,43% 1,73% 1,54% 1,14% 6,84%
Fonte: Lewin 2006

18. Lewin (2006) ilustra a magnitude das necessidades financeiras para a expansão
do ensino secundário, estimando os fundos necessários à concretização de diferentes
metas de inscrições com base no custo por aluno enquanto % do PNB per capita, o
número de alunos no grupo etário enquanto proporção da população total, e as taxas de
inscrição desejadas, utilizando valores característicos da ASS para os rácios
aluno/professor, salários do corpo docente e do pessoal não-docente e outros gastos não
salariais como percentagem do PIB, para grupos etários escolares enquanto percentagem
da população total. Nesta base, os recursos necessários para aumentar o GER primário até
110% (um nível necessário para assegurar a inscrição universal e conclusão com 10% de
repetência), o GER secundário do primeiro nível até 60% e o GER secundário de segundo
nível até 30% são calculados como se mostra na tabela 5.1. Na ausência de reformas
políticas e partindo-se do princípio de que 20%43 do orçamento para a educação é
afectado ao ensino superior e a outros subsectores mais pequenos, isto exigiria mais de
6,8% do PIB ou cerca de mais 3 pontos percentuais do que a média da ASS, de cerca de
3,90%, em 2001 (Lewin 2006)44. É mais do que a média dos países desenvolvidos (5,1%)
e afigura-se irrealista para os países da ASS, para os quais os valores pontos de referência
da FTI para as receitas públicas totais (excluindo subsídios) se situam entre 14-18% do
PIB (Bruns et al., 2003).

19. Este tipo de análise proporciona-nos uma noção da magnitude do desafio, mas
não ilustra a variação considerável entre países que já foi referida anteriormente e que se
aplica quer às questões financeiras quer a muitos outros indicadores.

43
O trabalho sectorial indica realmente variações muito amplas nas afectações ao ensino superior, desde
mais de 40% a menos de 10%. Segundo Brossard e Foko (2006), a afectação mediana situa-se em torno dos
20%. É frequente os gastos com os serviços centrais e descentralizados não serem atribuídos por nível. As
afectações a subsectores além do ensino primário, secundário e superior variam amplamente consoante os
países, absorvendo, geralmente, pequenas proporções do orçamento total para a educação.
44
O GMR da UNESCO (2005) fornece uma mediana de 3,4% do PNB para as despesas com a educação
num conjunto incompleto de dados. Para países com um PNB per capita inferior a 1500 dólares, a média é
de 3,9%. O GMR da UNESCO (2006) fala de um nível mediano de despesas de 4,6%.

83
Projecções específicas por país
20. Mingat (2004) aborda este assunto fazendo uma projecção das necessidades em
recursos, por país, para 2015, para uma amostra de 10 países45 (Tabela 5.2). A sua análise
baseia-se em duas hipóteses para o aumento das inscrições: (i) manutenção aos níveis
actuais da taxa de transição entre o ensino primário e o ensino secundário de primeiro
nível, e entre este e o ensino secundário de segundo nível; e (ii) aumento gradual da taxa
de transição do ensino primário para o secundário até 100% em 2015, mantendo-se aos
níveis actuais a taxa de transição entre o ensino secundário de primeiro nível e o de
segundo. Junta a estes cenários de inscrição hipóteses acerca do custo por estudante,
expresso em unidades de PIB per capita: (i) manutenção aos níveis de 2001 do custo
unitário para o ensino secundário de ambos os níveis em cada país; (ii) fixação do custo
unitário para o ensino secundário de primeiro nível em 20% do PIB per capita (um valor
situado no terço inferior da distribuição) num dos cenários, e em 40% noutro; (iii) fixação
do custo por estudante no ensino secundário de primeiro nível em 40% do PIB per capita
num primeiro caso e em 80% (um valor situado aproximadamente no terço superior da
distribuição, na amostra) num segundo.

Tabela 5.2: Despesas Recorrentes em 2015 no Ensino Secundário: Diferentes Cenários

Primeiro Ciclo Secundário Segundo Ciclo Secundário

Manutenção da taxa de transição Taxa de Transição = 100% em (a) (b)

de 2001 2015 + % Manutenção da Taxa de + % Manutenção da Taxa de
(a) (b) Transição de 2001 Transição de 2001
UC -
UC 20% PIB UC-40% UC UC -0% UC-40% UC UC-40% UC-80% UC UC-40% UC-80%
País 2001 p.c. PIB p.c. 2001 PIB p.c. PIB p.c. 2001 PIB p.c. PIB p.c. 2001 PIB p.c. PIB p.c.
Togo 1,47 1,33 2,66 1,8 1,64 3,28 0,42 0,5 1 0,52 0,61 1,22
Camarões 2,04 1,29 2,59 3,62 2,29 4,58 0,66 0,71 1,42 1,18 1,27 2,54
Moçambique 0,92 0,85 1,7 1,48 1,37 2,75 2,06 1,15 2,29 3,91 2,17 4,34
Benim 1,41 1,85 3,71 1,76 2,32 4,64 0,68 0,66 1,33 0,86 0,83 1,67
Senegal 0,81 1,1 2,2 1,52 2,07 4,15 1,02 0,58 1,17 1,93 1,1 2,2
Mauritânia 2,06 1,04 2,08 3,69 1,86 3,73 0,8 0,94 1,89 1,36 1,61 3,22
Ruanda 1,61 0,68 1,36 3,88 1,64 3,27 1,4 0,87 1,75 3,33 2,07 4,14
Madagáscar 1,71 1,28 2,56 2,72 2,04 4,08 0,94 0,59 1,17 1,47 0,91 1,82
Mali 1,97 1,09 2,19 2,95 1,63 3,26 1,81 0,58 1,17 2,7 0,87 1,74
Níger 2,96 1,21 2,42 4,49 1,83 3,66 1,22 0,31 0,62 1,85 3,47 0,94

Total 1,7 1,17 2,35 2,79 1,87 3,74 1,1 0,69 1,38 1,91 1,19 2,38
Fonte: Mingat 2005

21. Como mostra a Tabela 5.2, a manutenção aos níveis de 2001 das taxas de
transição e dos custos unitários (UC) implicaria, em 2015, uma afectação de 1,7% do PIB
ao ensino secundário de primeiro nível e de 1,1% ao ensino secundário de segundo nível,
totalizando 2,8% do PIB, por comparação com uma média, em 2001, de 0,75%, 0,67% e
1,42%46, respectivamente.47 Por outras palavras, partindo-se do princípio de que se
alcança em 2015 a meta do EFA de conclusão universal do ensino primário, o impacto de

45
Benim, Camarões, Madagáscar, Mali, Mauritânia, Moçambique, Níger, Ruanda, Senegal, Togo.
46
Trata-se de médias características da ASS calculadas por Lewin (2006).
47
Mas, mais uma vez, são significativas as variações entre os países. Em 2001, a despesa pública com o
ensino secundário enquanto % do PIB era de 0,59% no Ruanda, mas atingia 0,91% e 0,99% nos Camarões
e Mali, respectivamente (tabela 5.3).

84
“nenhuma mudança” nas taxas de transição traduz-se, no mínimo, por uma duplicação da
parte que as despesas públicas com o ensino secundário representam no PIB. Como é
óbvio, eventuais aumentos das taxas de transição e do custo por estudante acentuarão o
desafio, ao passo que as reduções do custo por estudante poderão mitigá-lo. Uma
combinação do cenário de elevado custo por estudante, acesso universal ao ensino
secundário de primeiro nível e taxas de transição inalteradas requereria 6,12% do PIB,
mais de quatro vezes superior à actual proporção e 50% superior à parte que todo o sector
do ensino representa actualmente nas despesas públicas.

22. Todavia, as médias mascaram diferenças significativas entre os 10 países da

amostra de Mingat. No Senegal, taxas de transição e custos inalterados exigiriam uma
afectação de 1,83% do PIB ao ensino secundário, em comparação com os actuais 0,63%.
A manutenção aos níveis actuais dos custos unitários do secundário de primeiro nível e a
redução dos custos unitários do secundário de segundo nível para 40% do PIB per capita
(4 vezes o nível do primário) reduziriam os custos do ensino secundário para 1,39% do
PIB. Inversamente, no Níger, onde os actuais custos unitários são elevados e a taxa de
conclusão do ensino primário é baixa, o cenário de “nenhuma mudança” implicaria gastos
com o ensino secundário equivalentes a 4,18% do PIB. Mas, se fosse possível reduzir o
custo por estudante para 20% do PIB per capita no ensino secundário de primeiro nível e
para 40% no ensino secundário de segundo nível, poder-se-ia alcançar a mesma meta de
inscrições com um gasto de 1,52% do PIB, em comparação com os actuais 0,59%48.

23. Como é evidente, é possível construir um número quase infinito de cenários com
base em diferentes hipóteses quanto às taxas de transição e custos unitários. Porém,
destacam-se dois aspectos:

• As condições iniciais, em particular a taxa de conclusão do ensino primário, são

cruciais pois determinam a taxa de aumento do número de diplomados desse grau
de ensino que pretendem inscrever-se no ensino secundário de primeiro nível. Os
países que já se encontram perto da meta da conclusão universal (por exemplo, o
Togo) terão mais facilidade em aumentar as taxas de transição e em expandir as
inscrições no ensino secundário do que os países que ainda se encontram muito
longe dessa meta. No caso destes últimos, a necessidade de aumentar as verbas
destinadas ao ensino primário e o rápido aumento de diplomados desse grau de
ensino poderão dificultar a manutenção aos actuais níveis das taxas de transição
do ensino primário para o ensino secundário de primeiro nível.
• O nível do custo por estudante é uma segunda variável fundamental que
determina as necessidades financeiras para o ensino secundário. Países com custos
elevados, como o Níger, os Camarões e Madagáscar, poderão ter dificuldade em
expandir o acesso ao ensino secundário na ausência de reformas políticas
destinadas a reduzir o custo por estudante.

48
Em 2002, no Níger, o custo por estudante era no ESJ, de 66 344 Francos CFA (49% PIB p.c.) e, no ESS,
de 213 969 Francos CFA (157% PIB p.c.), CSR, Região África, Banco Mundial, 2004.

85
 Encargos Salariais com os Professores
24. Os encargos salariais com os professores são a principal determinante do custo
do ensino secundário (Tabela
5.3). O peso dos encargos Tabela 5.3 Determinantes do custo dos
salariais é determinado pelo professores
nível do salário do professor em (dados típicos de 2001) PE ESJ ESS
relação ao PIB per capita, pela Rácio Aluno/professor 44 30 20
capacidade de o governo gerar Salários dos professores /PNB/capita 4,6 6,6 9,3
receitas e pela parte que a Salários de não-docentes /PNB/capita 0,4 1,5 2,7
educação representa no Despesas excluindo salários /PNB/capita 0,4 1,5 2,7
orçamento, bem como pela Salários dos professores como % do
total recorrente 85 69 63
eficiência na utilização dos
professores, indicada pelo rácio Fonte: Lewin 2006
aluno/professor e classe-professor. Em alguns países, os salários dos professores são
demasiado altos para permitir o desenvolvimento do ensino secundário sem comprometer
a qualidade da instrução; noutros, os níveis salariais dos professores são tão baixos que
afectam a sua motivação, forçando-os a terem segundos empregos e causando graves
problemas de absentismo. Contudo, na maior parte dos países, o desafio mais importante
é a eficiência na utilização dos professores.

Utilização e colocação dos professores

25. O orçamento total para os salários e a eficácia dessas despesas são tão
determinados (e em muitos países ainda mais) pelas políticas que governam a utilização e
colocação de professores como pelo nível de salários. As ineficiências na utilização dos
professores podem aumentar o
Figura 5.4: Disparidades na afectação de professores a custo por estudante de uma
escolas secundárias do 1º nível, Malawi 2001 maneira significativa,
tornando desnecessariamente
30
baixos os rácios
25 aluno/professor e as cargas
lectivas. Segundo dados do
Nº Professores

20

15
UIS, os rácios médios
aluno/professor na região
10
rondam os 30:1 no ensino
5 secundário de primeiro nível
0 e os 22:1 no secundário de
0 100 200 300 400 500 600 700 800 segundo nível. Mas estas
Nº Alunos médias escondem amplas

Fonte: CSR Malawi 2001 variações entre países e,

talvez mais importante ainda,
no interior dos países. No ensino secundário, os rácios nacionais aluno/professor variam
entre 14:1 nas Seychelles e Comores, no limite inferior, e 46 no Malawi e 54 na Etiópia
(UNESCO, 2006). Os sistemas com elevadas taxas de inscrição costumam possuir rácios
aluno/professor de 35:1 no secundário de primeiro nível e de 25:1 no secundário de
segundo nível. Quando os rácios são muito inferiores a estes últimos, é provável que o
custo por aluno seja indesejavelmente alto.

86
26. As diferenças também podem ser muito grandes no interior dos países. Na
Zâmbia, por exemplo, 22% das escolas possuem rácios aluno/professor inferiores a 15:1 e
60% das escolas possui rácios inferiores a 20:1. No Gana, 42% das escolas secundárias
de segundo nível possui rácios inferiores a 15:1 e 21% inferiores a 10:1 (Lewin, 2005). A
Figura 5.4 indica a dispersão da colocação de professores nas escolas no Malawi. Como é
óbvio, uma redução da variação – frequentemente aleatória – dos rácios aluno/professor
entre escolas é importante para reduzir o impacto educacionalmente indesejável de rácios
aluno/professor muito elevados.

27. Outra ineficiência na colocação de professores é causada pela discrepância

existente em muitos países entre o número de horas que um professor deve oficialmente
ensinar e o número de horas que oficialmente cumpre. No Uganda, 34% dos professores
do ensino secundário estão subutilizados, leccionando uma média de menos de 15 horas
por semana (Liang, 2002). Na Zâmbia, estima-se que as cargas lectivas características se
situem entre os 15 a 20 períodos por semana em comparação com 36 períodos para os
alunos (Lewin, 2004). No Quénia, as cargas lectivas rondam as 13 horas semanais para os
professores do ensino secundário (graus 6-12) (Rajkumar e Onsomu, 2004). Segundo
uma investigação de campo realizada por Mulkeen et al. (2004) em 6 países da ASS49, os
professores ensinam em média 14 períodos de aula por semana. Nos países francófonos,
como Madagáscar e Guiné, os professores supervisionam a aprendizagem entre 4 a 8
períodos de aula por semana. Em diversos países da OCDE e dos WEI50, as cargas
lectivas são muito mais elevadas (Tabela 5.4)

Tabela 5.4: Cargas Lectivas em países seleccionados da OCDE e nos países WEI (2003)
Ensino Ensino Ensino Ensino
País secundário de secundário de País secundário de secundário de
1º nível 2º nível 1º nível 2º nível
Nova
Zelândia 24,8 25,0 Jordânia 22,5 22,5
Escócia 23,5 23,5 Malásia 19,5 19,5
Irlanda 22,3 22,3 Paraguai 21,4 24,1
Estados
Unidos 31,3 31,1 Peru 32,5 32,5
Média da
OCDE 18,9 18,8 Filipinas 29,4 29,4
Argentina 23,7 23,7 Rússia 27,0 27,0
Brasil 23,6 23,6 Tailândia 16,3 16,3
Chile 20,0 20,0 Tunísia 18,3 18,3
Egipto 21,6 21,6 Uruguai 11,9 11,9
Índia 20,8 20,8 Zimbabwe 25,8 25,8
Indonésia 16,8 16,8 Média dos
Jamaica 25,0 25,0 WEI 21,8 21,55
Fonte: UIS-OCDE, 2005

28. Mulkeen et al. (2004) mostram a que ponto a colocação de professores no nível
secundário se complica devido à especialização dos professores. Os professores
costumam ser especialistas numa ou duas disciplinas, e é frequente haver escassez em

49
Gana, Etiópia, Tanzânia, Guiné, Madagáscar e Uganda
50
Ver nota de rodapé 6, capítulo 4, para uma descrição sucinta do projecto WEI

87
domínios específicos, como ciências e matemática. Os investigadores descobriram que,
no Gana, 40% dos professores ensinam menos de 18 períodos (quase metade ensinam
menos de 11), ao passo que 20% parecem ter alargado os seus períodos lectivos para 25-
35. Do mesmo modo, no Quénia, Rajkumar e Onsomu (2004) descobrem
simultaneamente excedentes de professores em algumas escolas e disciplinas e escassez
noutras. A subutilização pode ter várias razões: (a) as escolas têm poucos alunos inscritos
e não dispõem de períodos lectivos suficientes para uma carga lectiva completa; (b) os
professores só estão a ensinar uma disciplina, em vez de duas ou três; ou (c) oferecem-se
poucas aulas na(s) disciplina(s) que os professores estão qualificados para ensinar.

29. Os problemas são mais evidentes em escolas pequenas que, muitas vezes, são
lançadas sem orientações políticas claras para um funcionamento eficiente. No Quénia,
por exemplo, existem 650 escolas num total de 3800, com um número de estudantes
inscritos no 1º ano do secundário de segundo nível inferior a 25 (Rajkumar e Onsomu,
2004); no Gana, 16% das escolas secundárias de segundo nível não chegam a ter 100
alunos inscritos (Akyeampong, 2005); o Senegal e a Guiné estão a abrir pequenas escolas
secundárias de primeiro nível nos bairros (collèges de proximité) sem uma estratégia
clara para o seu funcionamento eficiente. Os currículos que oferecem um grande número
de disciplinas opcionais para as quais, muitas Caixa 5.1 Aumentando a eficiência na
vezes, há poucos estudantes não podem ser utilização de professores no Quénia
implementados eficientemente em escolas Um estudo de 2004 do Banco Mundial previu que
seria possível um aumento de 50% nas inscrições
pequenas, sobretudo quando os professores no secundário (graus 9-12) sem aumentar o
não estão preparados para leccionar diversas número de professores por meio de:
disciplinas. A rigidez administrativa • Aumento da carga lectiva oficial de 18 para
exacerba amiúde esses problemas ao não 25 horas semanais;
encorajar ou até mesmo ao impedir a • Utilização de professores a tempo parcial
para disciplinas que só são ensinadas alguns
contratação de professores em tempo parcial períodos por semana;
(remunerados com base no número de horas • Aumento das dimensões das turmas de uma
leccionadas) para as disciplinas que só são média de 36 para cerca de 45;
ensinadas umas horas por semana ou a • Expansão das escolas existentes para três
partilha de professores entre escolas fieiras paralelas no mínimo;
• Partilha de professores pelas escolas;
próximas ou o estabelecimento de uma • Estabelecimento da dimensão mínima das
exigência de um número mínimo de turmas para disciplinas opcionais;
inscrições antes de se poder oferecer uma • Estabelecimento de um nível mínimo para a
determinada disciplina. Em consequência carga lectiva de cada professor;
destas ineficiências na colocação de • Limitação do tempo atribuído a tarefas
administrativas.
professores, é frequente os baixos rácios Fonte: Rajkumar, 2004
professor-aluno não se traduzirem em turmas
pequenas. Na Zâmbia, por exemplo, o rácio médio é de 1:22, mas a dimensão média das
aulas é de 1:39 (CIDT, 2005). Além disso, as implicações financeiras podem ser
substanciais. No Quénia, por exemplo, uma reforma abrangente de vários aspectos da
política de colocação de professores poderia permitir um aumento das inscrições no
secundário de cerca de 50% sem aumentar o número de docentes (Caixa 5.1).

88
Nível salarial e PIB per capita
30. Os níveis salariais médios calculados para uma amostra de 17 países (Mingat
2004) aumentam à medida que se eleva o nível do ensino: desde 4,6 vezes o PIB per
capita no primário, passando por 6,6 vezes o PIB per capita no secundário de primeiro
nível até 9,3 vezes o PIB per capita no secundário de segundo nível. É considerável a
variação em torno da média. Em Moçambique, o salário de um professor qualificado do
secundário de primeiro nível é de 13,1 vezes o PIB per capita e o de um professor do
secundário do segundo nível com mestrado atinge 27,2 vezes o PIB per capita51. Na
República Democrática do Congo, por outro lado, esses múltiplos são 3,6 e 3,8
respectivamente. A Figura 5.5 fornece dados referentes ao ensino secundário de primeiro
e segundo níveis para um número escolhido de países da ASS.

31. Nos países onde são um múltiplo muito elevado do PNB per capita, os níveis
salariais impedem efectivamente a expansão do sistema a um nível razoável de qualidade.
Nesses países, talvez seja inevitável limitar os aumentos salariais dos professores ou
recrutar docentes com qualificações formais inferiores. Lewin (2006) estima que uma
redução salarial da actual média da ASS para 3,5, 4,5 e 6 vezes o PNB per capita, poderia
traduzir-se numa diminuição de 25% no orçamento total para a educação. É óbvio que a
redução dos salários para esses níveis geraria poupanças ainda maiores nos países onde,
presentemente, se praticam níveis salariais superiores à média.
Figura 5.5: Salários professores ESJ e ESS como Múltiplos do PIB p.c., últimas datas
disponíveis (1998-2004)
14
12,1 ESJ ESS
12
10,2 9,8
10
sal. prof./PIB p.c.

8,5 8,8 7,9

8 7,7 7,3 7,0
6,8
6,9
6,1 5,7 5,8
6
4,8 4,9
4

0
Togo

Moçambique

Mada
Chad
Níger

Ruanda

Zâmbia
Mali

Fonte: Estimativas SEIA; Estudos Sector Educação (CSRs); Indicadores Desenvolv. Mundial BM

32. Estes tipos de alterações na política remuneratória dos professores suscitam

muitas vezes preocupações compreensíveis quanto à qualidade da instrução. Infelizmente,
não existem muitos dados sobre a relação entre os salários dos professores e o
desempenho dos alunos do ensino secundário na ASS. Porém, a nível do ensino primário,
os resultados de investigação de diversos países provam que os alunos ensinados por
professores contratados ou voluntários, cujas remunerações são muito inferiores ao
salário normal da função pública, não têm um rendimento pior, chegando por vezes a ter
um rendimento melhor que os outros alunos (ver Michaelowa e Wechtler, 2006 uma

51
Na verdade, existe uma mistura de professores com diferentes qualificações nas instituições do
secundário de segundo nível. A Figura 5.5 reflecte o salário médio para esta mistura.

89
revisão desta matéria)52. Também vale a pena ter presente que, na maior parte dos países
(o Senegal é um exemplo), estas funções atraem muitos candidatos com boas
qualificações gerais. Com efeito, perante as fracas perspectivas de emprego em sectores
modernos, muitos diplomados do ensino secundário estão dispostos a ensinar a troco de
salários relativamente baixos. No Senegal, candidatam-se cerca de 30 pessoas a cada
vaga disponível, a que corresponde um terço do salário do professor da função pública.
No Mali e no Chade, os professores do ensino primário contratados pelas comunidades
estão dispostos a trabalhar por metade do salário oficial. No Chade, 44% dos professores
primários são pagos por associações de pais e professores (APP) e trabalham por um
salário equivalente a um terço do RNB per capita ou menos (por vezes 9%).

33. Porém, em muitos países, as remunerações são baixas, e é frequente muitos

professores trabalharem mais horas para suplementarem o seu salário. Na Zâmbia, os
professores do ensino básico superior (Graus 8 e 9) contratados em “escolas abertas”
(open schools)53 em Lusaca recebem cerca de 0,56 – 0,90 dólares (2 500-4 000 kwachas)
por aula. Em escolas no distrito do Chongwe, esses professores recebem 0,22 - 0,78
dólares (1 000-3 500 kwachas) por aula54 (Bennell et al., 2005). Os professores nas
escolas abertas do ensino secundário recebem 0,56 dólares (2 500 kwachas) por APU
(Unidade de Produção Académica)55 por lição, além do seu salário normal. Os salários
baixos reflectem muitas vezes condições económicas adversas e tabelas salariais baixas
em toda a função pública. A retomada do crescimento económico e a gestão eficiente dos
recursos públicos constituem muitas vezes um requisito prévio para a melhoria das
tabelas salariais da função pública.

34. Os encargos salariais com o ensino secundário na ASS são igualmente

influenciados por um diferencial salarial em relação aos professores primários cujo valor,
na maior parte dos países, é superior ao encontrado noutras regiões. O salário médio de
um professor do ensino secundário de primeiro nível, de 6,6 vezes o PIB per capita, e de
um professor do ensino secundário de segundo nível, de 9,3 vezes o PIB per capita, é,
respectivamente 1,4 e 2 vezes superior ao salário médio do ensino primário nos mesmos
países. A Tabela 5.5 ilustra este aspecto em vários países, sobretudo de rendimentos
médios56. Do mesmo modo, nos países industrializados, não costuma haver tanta
diferença entre os níveis salariais dos professores primários e secundários. O salário
inicial dos professores do ensino secundário de primeiro e segundo níveis nos países da
OCDE é 1,06 e 1,10 vezes superior, respectivamente, ao salário de um professor

52
Estes dados referem-se sobretudo aos países francófonos de custo elevado; com efeito, os salários dos
professores contratados são equivalentes ou melhores que em muitos países anglófonos.
53
As “escolas secundárias abertas” dão aulas de Grau 8 e 9 numa base não-oficial – não estão registadas
oficialmente nem são financiadas pelo governo. Essas aulas costumam ser dadas de manhã, juntamente com
os Graus 1-7, e os professores que participam recebem um suplemento salarial. (Bennell et al., 2005)
54
Em 2005, o dólar americano equivalia a 4 464 kwachas zambianos (Fonte: WB World Development
Indicators and Global Development Finance).
55
As Unidades de Produção Académica (APU ) existem num terço das escolas secundárias públicas e são
oficialmente sancionadas e reguladas pelo ministro da Educação da Zâmbia. Oferecem sessões à tarde e
aceitam alunos que não encontram lugar nas escolas do governo. As propinas das APU pagas pelos
estudantes complementam os salários dos professores das APU, que participam voluntariamente. Ver caixa
2.2.
56
São os países que participam no programa Indicadores Mundiais de Educação (WEI) da UIS/OCDE

90
primário. A Suíça é o único país da OCDE com um múltiplo igual ou superior a 1,4
vezes.

35. O enquadramento indicativo proposto por Bruns et al. (2003) para o ensino
Tabela 5.5 : Salários iniciais dos professores como múltiplo primário sugere um salário de
dos salários dos professores primários professor de 3,5 vezes o PNB
País ESJ ESS País ESJ ESS per capita – reflectindo a
realidade de que, nos países
Argentina 1,37 1,37 Malásia 1,46 1,46
com rendimentos baixos, os
Brasil 1,21 1,74 Paraguai 1,56 1,56 salários dos professores
Chile 1,00 1,00 Peru 0,99 0,99 representarão múltiplos do PIB
Egipto 1,00 Filipinas 1,00 1,00 mais elevados do que nos
países de rendimentos médios e
Índia 1,22 1,48 Sri Lanca 1,00 1,27
elevados. Se os múltiplos do
Indonésia 1,00 1,04 Tailândia 1,00 1,00 ensino primário/secundário dos
Jamaica 1,00 1,00 Tunísia 1,27 1,55 países de rendimento médio se
Jordânia 1,00 1,00 Uruguai 1,00 1,09
aplicassem aos valores de
referência da FTI, haveria
Fonte: UIS-OCDE, 2005; 2002. salários equivalentes a 4 vezes
o PNB per capita no secundário de primeiro nível e a 5 vezes o PNB per capita no
secundário de segundo nível.

Gerir os custos salariais

36. Os países terão, evidentemente, de estabelecer um sistema de remuneração dos
docentes que se adeque aos seus recursos nacionais, o que quase nunca é fácil. Numa
análise a problemas relacionados com o recrutamento, a retenção e a formação de
professores e directores do ensino secundário, Mulkeen et al. (2004) observaram que
muitas das intervenções mais prometedoras custam mais do que os governos estão
dispostos a (e muitas vezes são capazes de) pagar e que as mudanças políticas são
frequentemente controversas e politicamente difíceis de implementar devido à oposição
dos sindicatos de professores. Resumem-se a seguir as principais estratégias que os países
estão a adoptar:

• Contratar professores fora da função pública. Esta estratégia está a ser posta em
prática de diversas maneiras. Em muitos países (por exemplo, Quénia, Chade e
Mali), é frequente as comissões de gestão das escolas ou as APP contratarem
directamente professores com remunerações consideravelmente inferiores aos
salários oficiais. Noutros países, os governos recrutam professores como
trabalhadores contratados em vez de funcionários públicos, amiúde com salários
significativamente muito inferiores aos das tabelas salariais formais. No Mali, os
professores contratados e temporários representam 11% do pessoal nas escolas
secundárias de primeiro nível e 28% nas escolas secundárias de segundo nível. No
Benim, 72% dos professores das escolas secundárias públicas são professores
contratados ou temporários. O Senegal e o Burkina Faso estão a implementar
políticas semelhantes. Mesmo sem políticas formais, muitos países estão a
contratar professores sem formação; no Uganda, estes professores representam
15% do corpo docente do ensino secundário.

91
 • Reduzir a duração da formação pré-serviço. Esta estratégia costuma permitir o
recrutamento de professores num ponto de partida inferior na tabela salarial da
função pública. Moçambique, por exemplo, planeia formar professores para o
ensino secundário de primeiro nível num programa de um ano a seguir ao ensino
secundário, em vez de num programa de três ou cinco anos na “Universidade
Pedagógica”.
• Colocar professores primários qualificados a ensinar os graus iniciais dos
programas do secundário de primeiro nível. Esta estratégia é característica dos
países com um ciclo de ensino básico longo (8 anos ou mais) em que os
professores das escolas primárias costumam ensinar nos primeiros anos do
secundário. São exemplos o Quénia, com um ciclo de 8 anos, e a Zâmbia, com um
ciclo de 9. No entanto, esta situação também pode ser imposta por um aumento
das inscrições no ensino secundário, que exceda a capacidade nacional de formar
e empregar professores; por exemplo, a escassez de professores do ensino
secundário forçou Moçambique a uma situação em que 80% dos professores do
secundário de primeiro nível receberam formação como professores primários. Do
mesmo modo, no Uganda, só 28% dos professores do ensino secundário possuem
qualificações formais para ensinar esse nível (Mulkeen et al., 2004).
• Conceder aumentos salariais inferiores ao crescimento do PIB nominal. É
provável que esta estratégia tenha sido a maneira mais comum de reduzir o peso
dos encargos salariais. Segundo Mulkeen et al. (2004), entre 1980 e 1990, os
salários dos professores em países como o Botswana, o Burkina Faso, o Burundi,
a Gâmbia, a Guiné, o Malawi e as Seychelles diminuíram 45% ou mais como
múltiplo do PIB per capita. Em países onde o PIB está a aumentar, talvez seja
possível conceder aos professores aumentos salariais que compensem a inflação
mas que não reflictam (plenamente) o crescimento real do PIB e das receitas
públicas.

37. Em suma: é praticamente indubitável que os salários dos professores e as

políticas de colocação constituem um aspecto central da política de desenvolvimento do
ensino secundário. As políticas de colocação influenciam o custo por aluno através da
dimensão das turmas. No TIMMS 1994/9557, Singapura, a Coreia, o Japão e Hong
Kong58 foram os países com desempenhos superiores nos graus 7 e 8, não obstante o
tamanho das turmas que eram das maiores de todos os países participantes: 33 alunos em
Singapura, 36 no Japão, 40 em Hong Kong e, na Coreia, 48 nas aulas de Ciências e 56
nas de Matemática. Woessmann e West (2002) analisaram o efeito da dimensão das
turmas no desempenho dos estudantes em 18 países que participaram no TIMMS
1994/95. Sugerem que os efeitos da dimensão das turmas se relacionam com a qualidade
do corpo docente:

“As turmas mais pequenas têm um efeito observável apenas nos casos em que o
pessoal docente parece ter uma fraca capacidade média. No Japão e em Singapura,
não se evidenciaram quaisquer efeitos da dimensão das turmas mas antes um
desempenho global elevado, porque ambos os países possuem um corpo docente

57
Ver capítulo 2, nota de rodapé 4.
58
Os estudantes de Ciência do 8º grau de Hong Kong ficaram em 17º lugar entre os 40 países participantes.

92
 capaz. Na Grécia e na Islândia, evidenciaram-se efeitos da dimensão das turmas e
baixo desempenho pois o corpo docente é relativamente menos competente. Por
conseguinte, talvez seja melhor política dedicar recursos à contratação de professores
mais competentes do que à redução das dimensões das turmas” (p. 29)

38. Trata-se de uma sugestão que muitos países africanos podem querer analisar
enquanto reflectem nas formas de expandir o acesso a um ensino secundário de qualidade
aceitável. Uma política de professores que resulte num corpo docente competente, com
um nível de remuneração sustentável a partir dos recursos nacionais (possivelmente 4,75
a 6,25 vezes o PNB per capita59), cuja colocação seja eficiente e que leccione uma carga
completa de cerca de 30 horas a turmas com cerca de 40 alunos será, provavelmente, um
elemento crucial no pacote de reformas para o ensino secundário na maior parte dos
países da África Subsaariana.

39. Em países em que os salários dos professores são múltiplos elevados do PIB per
capita, o impacto da mitigação dos aumentos salariais pode ser substancial. Lewin (2006)
concebe um cenário para o aumento do rácio bruto de inscrições no ensino secundário de
primeiro nível para 60% (a partir dos actuais 26%). Na ausência de reformas, este cenário
resultaria num aumento nas despesas com o ensino secundário de primeiro nível de
0,75% do PIB para 1,75%; com reformas que fixassem os salários dos professores em 4,5
vezes o PNB per capita (em vez de 6,6) e um aumento no rácio aluno/professor para 35
(em vez de 30), a parte do PIB destinada a financiar o aumento das inscrições no
secundário de primeiro nível diminuiria para 1,19%. Por outras palavras, a taxa bruta de
inscrições poderia duplicar com um aumento de pouco mais de 11% nas despesas totais
com o ensino; na ausência de reformas, os gastos com o ensino teriam de aumentar 25%
para se atingir a mesma meta. Um aumento das inscrições no secundário de segundo nível
de 13% para 30% resultaria num aumento das despesas com este nível de ensino de
0,67% para 1,57% do PIB; com reformas (que se traduzissem num aumento do rácio
aluno/professor de 20 para 25 e que fixassem os salários dos professores em 6 vezes o
PIB per capita em vez de 9,3), só seriam necessários 0,96% do PIB.

40. Porém, na prática, as substanciais alterações a curto prazo dos salários dos
professores não costumam processar-se sem problemas laborais. Reflectem condições do
mercado, negociações e compromissos públicos, e práticas históricas. Uma expansão
significativa do ensino secundário exigirá geralmente uma combinação de duas coisas. A
produtividade dos professores tem de aumentar mais depressa do que os salários, e onde
quer que eles, como proporção do PIB, sejam muito superiores aos níveis praticados nos
países da ASS com uma elevada taxa de inscrição no secundário, terá de haver
provavelmente um ajuste num espaço de tempo aceitável. Se nenhuma destas condições
for possível, a inscrição em massa no ensino secundário permanecerá insustentável do
ponto de vista financeiro.

41. As situações nacionais diferem nitidamente, e os países terão de definir um

enquadramento político nacional que faculte uma política salarial financeiramente
sustentável para os professores e que crie, ao mesmo tempo, um ambiente conducente a

59
Ver capítulo 9 para uma análise mais aprofundada.

93
um ensino de qualidade aceitável. Em muitos casos, isto implicará políticas que incluem
diferenciação salarial entre diferentes tipos de professores, incentivos e oportunidades
para o desenvolvimento profissional e um recrutamento descentralizado que responda às
necessidades locais e a prioridades, num envelope orçamental claramente definido. As
reformas são muitas vezes difíceis, mas uma estratégia de inacção perante inscrições
crescentes resulta quase inevitavelmente no recrutamento de um grande número de
professores sem formação ou subqualificados.

42. Também será importante analisar atentamente as questões ligadas à oferta de

professores. Em alguns países, existe um excedente de professores do ensino secundário
no mercado de trabalho (por exemplo, no Uganda e no Quénia, onde o número de
professores formados tem excedido regularmente a criação de novos postos de trabalho);
noutros países, tem persistido a escassez (por exemplo, no Malawi e na Tanzânia, onde
tem sido muito restringida a formação de professores do secundário). Dever-se-á
igualmente considerar a disponibilidade de diplomados de escolas secundárias e
universidades que possam receber formação sem grandes dificuldades. Os países diferem
consideravelmente no rácio entre os professores acabados de formar e as reservas já
existentes (Lewin e Stuart, 2003). Quando o número de professores formados representa
uma pequena proporção da procura total, será necessária uma expansão em massa da
formação (por exemplo, Lesoto e Tanzânia). Estes assuntos serão aprofundados no
capítulo 7.

Despesas recorrentes excluindo os salários dos professores

43. A parte das despesas correntes excluindo os salários dos professores é mais
elevada no ensino secundário do que no primário (Tabela 5.3): 31% e 37% para o ensino
secundário de primeiro e segundo nível respectivamente, em comparação com os 15% do
ensino primário (Lewin, 2006). Estas despesas incluem várias categorias diferentes de
custos, como os salários do pessoal não-docente, incluindo administradores, materiais
pedagógicos e outros, e subsídios a alunos. Lewin (2006) estima que metade se destina
aos encargos salariais com o pessoal não-docente, restando entre 13,5% a 18,5% para as
despesas não relacionadas com salários, ou seja cerca de 30 a 95 dólares por aluno60.
Estas verbas variam imenso consoante os países (Mingat, 2004), mas sugerem
subfinanciamento e ineficiências em muitos países. As estimativas de um pacote de
entradas essenciais (Verspoor, 2006) para o ensino primário são de 10-15 dólares por
aluno, por ano, o que, indubitavelmente, é insuficiente para o nível secundário. Nesse
nível, é impossível um ensino eficaz, sobretudo em Matemática, Ciência e TIC, sem
manuais, materiais de referência, equipamento e outro material na sala de aula e na
escola.

44. No ensino secundário, os manuais, sobretudo no segundo nível, são muitas vezes
importados e produzidos a um custo elevado e com especificações de apresentação que

60
Com base num RNB per capita de 745 dólares (actualmente de 2 005 dólares, Banco Mundial) para a
África Subsaariana e um custo unitário de 0,3 vezes o RNB per capita para o ESJ e de 0,7 para o ESS. Se
os custos unitários descessem para 0,2 e 0,4 vezes o RNB per capita, os montantes disponíveis para as
despesas recorrentes não relacionadas com salários desceriam para 20 e 55 dólares respectivamente. No
entanto, para países com um RNB de 400 dólares, os montantes seriam de apenas de 15 a 30 dólares

94
não estão ao alcance de muitos pais e governos da ASS. Em todos os países mais pobres,
os manuais e outros materiais curriculares ou não estão disponíveis ou são escassos, e
grande parte da aprendizagem faz-se na ausência de qualquer material impresso (Read et
al., 2006; Buchan, Foster e Read, 2002). Muitos alunos não dispõem de manuais e tentam
pedi-los emprestados aos amigos, substitui-los por notas tomadas nas aulas ou utilizar
uma cópia da biblioteca da escola, muitas vezes mal abastecida. As Ciências e a
Tecnologia são muitas vezes ensinadas em condições que dificultam um ensino eficaz
(Ottevanger et al., 2004).

45. Em África, muitos currículos do ensino secundário são concebidos com pouca ou
nenhuma atenção às implicações em termos de custos, tanto para os governos como para
os pais. Os requisitos dos manuais resultantes das especificações curriculares para o
ensino secundário variam consideravelmente. Read et al. (2006) descobriram um leque de
6 a 14 títulos para o ensino secundário de primeiro nível. Quando não existem listas de
manuais aprovados a nível nacional, pode haver variações significativas nos requisitos
básicos consoante as diversas escolas do país. Nos casos em que se espera que os pais
comprem manuais, os requisitos especificados pelas escolas são muitas vezes irrealistas
devido aos preços elevados e à pouca disponibilidade. Consequentemente, são poucos os
alunos que chegam a tentar cumprir os requisitos.

46. O leque de preços dos manuais e obras de referência (dicionários e atlas)

recomendados/aprovados é muito amplo, com preços médios em certos países 4 a 5 vezes
mais altos do que noutros. O Quénia e a Tanzânia têm preços relativamente mais baixos
ao passo que a Costa do Marfim, os Camarões, o Lesoto e o Uganda se situam na outra
extremidade. Além disso, os preços dos manuais podem variar consideravelmente no
interior de cada país, porque os valores praticados reflectem a distância e ausência de
competição. Numa estimativa aproximada baseada em dados recolhidos por Read et al.
(2006), um conjunto de livros para o ensino secundário de primeiro nível pode custar
entre 20 dólares na Tanzânia e mais de 100 dólares no Togo. No ensino secundário de
segundo nível, o leque vai de 25 a mais de 250 dólares. Este montante não inclui atlas e
dicionários.

47. Os dados da Tanzânia, do Quénia e do Gana sugerem que, com uma gestão
cuidadosa, é possível estabelecer um custo de 4-8 dólares por manual, o que, para um
total de 6-7 livros, implicaria um custo total de cerca de 40 dólares para um conjunto
completo de livros ou de 10 dólares por ano, partindo-se do princípio de que durariam
quatro anos. Mesmo que o custo por aluno, no ensino secundário, descesse para 0,2 vezes
o RNB per capita no ESJ e 0,4 vezes no ESS (ver nota de rodapé 21), a afectação de 15-
20% do orçamento recorrente a manuais e materiais pedagógicos ainda permitiria
melhorias significativas na disponibilidade dos livros. Mas, sobretudo nos países com
rendimentos mais baixos (RNB inferior a 400 dólares), estas melhorias teriam de se
concretizar em conjunto com reformas políticas na edição, aquisição, distribuição e
utilização nas escolas – discutidas mais pormenorizadamente no capítulo 7 – bem como
com uma maior disponibilidade dos fundos que permitissem às escolas facultar o acesso
aos manuais e materiais de referência.

95
 Caixa 5.2: Esquemas de aluguer no Lesoto e no Malawi
Desde princípios da década de 1980 até 2005, funcionou no Lesoto um esquema bem-sucedido de aluguer
de livros e de fundos renováveis para manuais da escola primária, quando o governo decidiu fornecer
manuais gratuitos desse nível de ensino. Em 2004, foi concebido e aprovado pelo ME um novo sistema
para manuais do ensino secundário de primeiro nível. Os manuais para esse nível de ensino eram alugados
aos estudantes mediante o pagamento de um montante equivalente a 20% do preço de custo, com base
numa vida previsível do livro de 5 anos.

Em 2000, o Malawi introduziu nas escolas secundárias o aluguer de livros e os fundos renováveis à
disposição da escola com o apoio do Projecto de Ensino da Danida. O esquema baseava-se no
fornecimento às escolas de um financiamento paritário (matching funds) igual à cobrança de taxas de
aluguer aos pais/estudantes. As taxas de aluguer foram estabelecidas a nível nacional, mas cada escola
secundária era responsável pela cobrança e depósito na sua conta bancária e pela segurança dos montantes
acumulados. O sistema foi concebido em estreita ligação com as associações locais de editores e livreiros e
teve repercussões estimulantes em ambas as partes no comércio local de livros. Esperava-se que, ao cabo
de cinco anos deste tipo de apoio (matching funds), as escolas acumulassem um financiamento suficiente
para fazer face às substituições necessárias. O apoio financeiro terminou em princípios de 2002, mas o
sistema de aluguer continuou a funcionar com uma razoável eficácia, pois faculta livros mais baratos e um
melhor acesso dos estudantes aos manuais. Em 2006, 85% dos estudantes do ensino secundário pagaram
as suas taxas de aluguer de livros como parte integrante das propinas totais. Os 15% que não pagam são os
que não podem pagar quaisquer propinas. O sistema de aluguer de manuais está a funcionar razoavelmente
bem, mas muitas escolas canalizam as taxas de aluguer de livros para outros fins e não é possível prestar
contas de cerca de 50% do montante cobrado.
Fonte: Read et al., 2006

48. Os governos – muitas vezes com a ajuda de dadores – têm apoiado o

abastecimento de manuais na ASS, usualmente através de aquisições volumosas e
distribuição pelas escolas ou, menos comummente, através de subsídios às escolas,
alunos ou editores. Em muitos países, espera-se que os pais adquiram os livros, mas é
cada vez maior o número dos que não conseguem fazê-lo. Preferem quase sempre
sistemas de aluguer ou de empréstimo, que reduzem os custos e transferem para a escola
os riscos de obsolescência ou de depreciação. Infelizmente, tem sido problemática a
implementação de sistemas de aluguer e de empréstimo de manuais, com algumas
excepções. Aumentam os encargos financeiros das escolas que já dependem de
financiamentos e enfrentam problemas de gestão financeira (Caixa 5.2).

49. Os sistemas eficazes de financiamento de manuais e de outros materiais

pedagógicos constituem requisitos sustentáveis, permitem um financiamento previsível e
podem ser suportados pelos recursos domésticos. Muitos pais não terão possibilidade de
adquirir todos os livros exigidos. Em vários países, os governos estão a contribuir para a
redução do fardo decorrente da aquisição de manuais (Caixa 5.3), orientando
especificamente o seu apoio para os pobres, como acontece no Senegal, no Uganda e no
Gana. Mas, para assegurar o acesso de todos os alunos a manuais, será necessário, em
última análise, um enquadramento político abrangente nesta matéria.

50. Para assegurar que todos os alunos têm acesso a materiais impressos, será
necessário limitar os requisitos dos livros, reduzir o custo dos mesmos e conceber
iniciativas baseadas nas escolas, incluindo a reabilitação das bibliotecas escolares,
esquemas de empréstimo/aluguer e de criação de um mercado de livros usados. Estes
assuntos serão discutidos mais aprofundadamente no capítulo 7.

96
 Caixa 5.3: Combinar o financiamento governamental e privado para os manuais
• Financiamento governamental para manuais nas zonas rurais; contributos dos pais nas zonas urbanas
(por exemplo, Senegal)
• Financiamento governamental para manuais “fundamentais”; financiamento dos pais para manuais
“não-fundamentais”
• Financiamento governamental para redes de suprimentos subsidiados (safety net supplies);
financiamento dos pais para o resto (por exemplo, Uganda, Gana)
• Financiamento governamental/Doações destinado ao abastecimento inicial de livros; o governo e os
pais substituem-nos e mantêm-nos (por exemplo, sistemas de aluguer no Malawi e Lesoto)
• Concessão de subsídios governamentais para reduzir os custos para os pais (por exemplo, Malawi de
1999 a 2002).
• Membros do movimento Harambee da comunidade para adquirir livros para as bibliotecas, a fim de
ajudar os pais mais pobres (por exemplo, Quénia)

Alojamento
51. Os colégios internos constituem a maioria das escolas secundárias públicas em
diversos países com baixas taxas de inscrição (por exemplo, o Ruanda, o Uganda e a
Tanzânia) e disponibilizam uma minoria de lugares em muitos outros (por exemplo, o
Gana). O alojamento facultativo é comum, sobretudo na ASS anglófona; como pode
duplicar ou triplicar o custo por aluno, resulta em taxas de inscrição muito mais baixas do
que noutras circunstâncias. No Gana, o preço do alojamento cobrado pelas escolas
secundárias em 2002 (135 dólares) representa 60% do total dos custos por aluno no
ensino secundário de segundo nível (Akyeampong, 2005). Na Zâmbia, o custo dos
colégios internos secundários governamentais era quatro vezes superior ao das escolas
diurnas (Bennell et al., 2005). Esta situação contrasta flagrantemente com a África
francófona onde os colégios internos são praticamente desconhecidos. No entanto, são
frequentes as combinações informais com familiares, que permitem aos alunos de zonas
afastadas frequentarem a escola secundária. Os custos decorrentes destas combinações
são suportados pelas famílias, mas são decerto muito inferiores aos custos formais.

52. Em geral, as tradições dos colégios internos são culturais, remontando à época
colonial. Nos países onde persistem, estes estabelecimentos têm sido tipicamente
encarados como capazes de fornecer um ensino de qualidade superior destinado à elite,
mas o seu custo torna-os bastante inadequados como modelo para um ensino de massas.
Se os custos são suportados publicamente, pesam de forma insustentável sobre os
recursos públicos; se são suportados privadamente, criam um obstáculo insuperável à
entrada dos pobres (e mesmo dos que o não são assim tanto). A transição dos colégios
internos para as escolas diurnas pode constituir uma importante fonte de poupança em
termos de custos (Lewin, 2006) e uma condição prévia para a criação de um acesso de
massas ao ensino secundário. Para ser equitativa e bem-sucedida, a estratégia das escolas
diurnas terá de incluir disposições no sentido de um funcionamento rentável das escolas,
mesmo das que possuem um número relativamente pequeno de alunos: um currículo com
escolhas limitadas, flexibilidade no estabelecimento de horários, professores capazes de
leccionar várias disciplinas e orçamentos que possibilitem a contratação a tempo parcial
de professores locais (o Capítulo 7 discute mais pormenorizadamente este aspecto).

97
 Desenvolvimento da infra-estrutura
53. A expansão do ensino secundário exige despesas públicas com o
desenvolvimento, destinadas à construção de mais salas de aula, de laboratórios e
oficinas, e de novas escolas, à aquisição de mobiliário, equipamento e materiais
pedagógicos, e à manutenção de uma infra-estrutura de apoio. Os custos estão associados
aos critérios e especificações de concepção e podem variar imenso, sendo geralmente
elevados. Ao mesmo tempo, o rápido aumento no número de alunos está a forçar os
países a adoptarem soluções de emergência. Em Moçambique, por exemplo, as escolas
secundárias estão a apoderar-se das instalações das escolas primárias, que são forçadas a
funcionar ao ar livre ou em diversos turnos. Os turnos duplos ou triplos estão a tornar-se
cada vez mais comuns em muitos países, incluindo, por exemplo, o Senegal, a Guiné e
Moçambique (Capítulo 2, Caixa 2.1)

54. É importante gerir com cuidado os custos de desenvolvimento da infra-estrutura.

Uma concepção e uma construção de baixo custo são essenciais, dado o número de novos
lugares necessários em países com baixas taxas de inscrição. É importante o
desenvolvimento de estratégias para uma utilização mais intensiva dos edifícios: se for
bem organizada, a utilização das instalações em turnos duplos pode resultar em
poupanças significativas em termos de custos. Singapura é um exemplo de um país de
rendimento elevado que só em 2000 pôs termo à utilização dos edifícios em turnos
duplos. Desde que não seja prejudicado o número de horas de instrução efectiva (como
acontece quase inevitavelmente nos turnos triplos), a utilização das salas de aulas em
turnos duplos será altamente custo-eficiente. Também podem ser úteis modelos simples e
padronizados de salas de aula e de escolas, a construção estratégica de instalações
especializadas e o levantamento das escolas. Mas, mais importante ainda, o envolvimento
da comunidade no desenvolvimento da infra-estrutura pode desempenhar um papel
crucial, sobretudo quando o governo faculta apoio técnico e reconhece as limitações dos
contributos que as comunidades mais pobres podem dar. No Quénia, por exemplo, o
governo raramente facultou apoio financeiro ao desenvolvimento da infra-estrutura. O
movimento Harambee estimulou os pais e as comunidades a assumirem a liderança neste
domínio.

55. A existência de laboratórios pode aumentar significativamente os custos da infra-

estrutura das escolas secundárias. O custo dos laboratórios varia imenso de país para país,
podendo ser cinco ou mais vezes superior ao das salas de aulas normais. Nos países onde
os custos são elevados e onde muitas escolas secundárias não possuem instalações
adequadas ao ensino de Ciências, deve-se ter em consideração opções com custos mais
baixos. A mais óbvia é afectar uma sala de aula normal ao ensino de Ciências e
apetrechá-la com uma gama básica de equipamento adequado ao ensino das Ciências em
geral. Uma solução deste tipo poderá ser exequível a um custo que não ultrapassará o
dobro de uma sala de aula vulgar (Caillods et al., 1997).

98
 Estrutura dos serviços
56. As alterações no modo como o ensino secundário está organizado e é
disponibilizado podem ter importantes implicações nos custos. Um ciclo primário longo é
amiúde altamente eficaz em termos de acesso e de custos. Equivale a organizar o ensino
secundário de primeiro nível como parte integrante da educação básica e separado do
ensino secundário de segundo nível. O Quénia possui um ciclo de ensino básico de 8
anos. A Zâmbia decidiu transferir os graus 8 e 9 para as escolas primárias. Madagáscar
está a aumentar a duração do ensino primário de 5 para 7 anos. Como o custo por aluno
no ensino secundário de primeiro nível é, em média, três vezes superior ao do ensino
primário, é financeiramente atraente ministrar parte do programa do secundário de
primeiro nível em escolas primárias com parâmetros de custo comparáveis (ou até
ligeiramente superiores) aos das escolas primárias. Uma estratégia deste tipo pode libertar
lugares no secundário, reduzir o custo da infra-estrutura e restringir os encargos salariais.
No entanto, as reformas deste tipo devem ser planeadas com imenso cuidado – incluindo
as reformas curriculares e a actualização dos professores – a fim de evitar um possível
impacto negativo na qualidade. Na Zâmbia (Caixa 5.4), a implementação da actual
reforma tem sido lenta e muitas escolas continuam a oferecer os graus 8-12 não obstante
a política governamental que visa um
Caixa 5.4 Zâmbia: Incorporação do ensino
secundário de primeiro nível no ensino básico
sistema de oito anos de ensino primário
A Política Nacional de Educação de 1996 (NPE) seguido de 3 anos de secundário. Por outro
estipulou que as escolas secundárias deveriam lado, no Quénia, a reforma de 1985 no
adoptar um modelo do tipo Grau 10–12 e que os sentido de um ensino primário de 8 anos
graus 8 e 9 deveriam ser ministrados nas escolas seguido de 4 anos de ensino secundário está
básicas, como “básico superior”. A adopção deste
modelo tem sido lenta pois a percentagem de
neste momento bem estabelecida, embora o
escolas secundárias que o pratica não chega aos saudosismo dos “velhos tempos” e as críticas
16%. Muitas escolas subvencionadas pretendem a um currículo secundário fragmentado e
manter os seus alunos dos graus 8 a 12, pois vocacionalmente orientado apelem de vez
acreditam fervorosamente que as crianças devem em quando a um regresso ao antigo sistema
frequentar a mesma escola secundária durante
cinco anos, pelo menos. Muitas escolas básicas
“7-4-2-3” (Kivuva, 2002).
não possuem professores qualificados e
instalações adequadas para os graus 8 e 9.57. O Gana lançou-se naquilo que talvez
seja a reestruturação mais radical do ensino
Desde a abolição das propinas para o ensino
secundário na região quando, em 1986,
básico médio (graus 5-7) em 2002, as propinas
cobradas aos alunos do básico superior (graus 8 e
substituiu um sistema que fornecia 17 anos
9) tornaram-se significativamente importantes
de ensino pré-universitário à maioria dos
para o financiamento global das escolas básicas.
Fonte: CIDT, (2004); Bennell et al., 2005 alunos (excepto aos que provinham de
famílias relativamente abastadas61) por um
que fornecia a todos 12 anos, aumentou as entradas essenciais e reduziu ou eliminou os
subsídios públicos ao nível secundário e terciário. Um estudo de 2004 das alterações
ocorridas no sistema (Banco Mundial, 2004) revelou melhorias significativas no acesso e
na qualidade. Em 2000, mais de 90% dos ganeses com 15 anos e mais tinham
frequentado a escola, em comparação com 75%, vinte anos antes. Além disso, como as
taxas de abandono diminuíram, aumentaram as taxas de conclusão: em 2003, 92% dos

61
Os filhos dessas famílias frequentavam escolas primárias privadas e não tinham de passar pelo ensino
médio: em 1985, 30% dos alunos que ingressavam no ensino secundário provinham de escolas primárias
privadas, e a maior parte dos restantes do 4º ano da escola média.

99
alunos que se inscreviam no grau 1 completavam o ensino secundário de primeiro nível
(grau 9). Os diplomados do ensino secundário de primeiro nível tinham melhor
aproveitamento do que tinham tido os do ensino médio 15 anos antes, apesar de estes
últimos terem frequentado a escola durante 10 anos e não 962.

Caixa 5.5 Televisão educativa para o ensino 58. Os programas de ensino aberto e à
secundário distância constituem um sistema paralelo que
A Telesecundaria é um programa de televisão por
satélite, no México, que ministra ensino
proporciona oportunidades atraentes de
secundário como parte integrante do sistema expandir o acesso ao ensino secundário a um
nacional. Faculta um pacote completo de apoio a custo razoável. Os materiais impressos de
professores e alunos de zonas rurais remotas. A auto-aprendizagem substituem grande parte
instrução processa-se através de emissões da instrução ministrada em sala de aula,
televisivas, professores e textos. Presentemente,
estão inscritos no programa quase 800 000
reduzindo consideravelmente os custos
estudantes. Os custos equivalem aos das escolas relacionados com professores e infra-
convencionais nas zonas urbanas mais populosas. estruturas. No Malawi, por exemplo, a
Para se candidatarem, as comunidades têm de utilização do ensino por correspondência
dispor de 15 alunos com o ensino primário com apoio de explicadores, através de
completo e instalações adequadas. O governo centros de estudo, funcionou por um quinto
fornece um professor, uma antena parabólica, a do custo por estudante de uma escola normal
instalação eléctrica, o programa e os manuais.
e metade do custo por diplomado63. O
Outros países da região adaptaram os programas, National Correspondence College, na
recorrendo ao vídeo em lugar das emissões por
satélite. Zâmbia, funcionou com custos ainda mais
baixos (Murphy et al., 2002). Os sistemas de
Fonte: Murphy et al., 2002
ensino à distância que são concebidos para
melhorar a qualidade dos programas convencionais de ensino resultam, regra geral, num
aumento do custo por aluno, porque costumam constituir um suplemento. Os custos
dependem da tecnologia utilizada, que pode variar desde o ensino pela rádio, a televisão
educativa (Caixa 5.5) e o ensino com base em computadores e na Internet. O ensino pela
rádio pode ser ministrado por um custo relativamente baixo (3-8 dólares por aluno
consoante as dimensões da audiência), a televisão educativa pode ser eficaz embora, para
ser custo-eficiente, exija uma grande audiência, ao passo que o ensino com base em
computadores e na Internet pode custar 80-100 dólares (estimativas de 1998). Embora as
tecnologias mais recentes baseadas em computadores sejam consideravelmente
prometedoras, é frequente que as potencialidades não sejam fáceis de concretizar,
podendo as tecnologias mais antigas ser mais custo-eficientes, sobretudo em ambientes
cujos recursos são restritos (Castro, 2004). O recurso a este potencial poderá, no entanto,
exigir colaborações regionais para realizar as economias de escala que são essenciais a
um funcionamento eficiente. Com efeito, o ensino à distância pode ser mais eficaz em
programas de equivalência ao ensino secundário de segundo nível e no apoio, em termos
pedagógicos e de matérias, a professores subqualificados.

62
Por outro lado, o aproveitamento dos diplomados do ensino secundário não atinge os níveis do grupo
muito mais reduzido de estudantes que terminaram o ensino secundário até 1987.
63
O subfinanciamento crónico do programa em finais dos anos 80 levou a uma qualidade deficiente,
acabando por provocar o colapso deste ensino e a integração no sistema regular dos centros de estudo, com
um nível de qualidade muito baixo.

100
59. Em muitos países, um ciclo mais longo de ensino básico proporciona uma
oportunidade de reforçar os níveis de aquisição de competências básicas dos alunos e adia
a introdução de temas vocacionais dispendiosos. Um recente Livro Branco do governo do
Gana conclui:

“…enquanto visava … objectivos irrealistas em matéria de competências técnicas e

vocacionais, o sistema do ESJ não foi capaz de reforçar as competências básicas em
numeracia e literacia dos jovens ganeses.” (República do Gana, 2004; p. 11)

e propõe uma maior insistência no ensino de competências linguísticas em Inglês,

Francês e Ganês, da Matemática, das Ciências, das Ciências Sociais, da literacia
informática, de competências de vida e de cidadania. Do mesmo modo, o Quénia limitou
recentemente os seus conteúdos curriculares para se centrar nessas competências
genéricas (Kivuva, 2002).

Parâmetros de custos do EFTV

60. O custo das instituições de EFTV costuma ser um múltiplo do custo das escolas
secundárias gerais. As dimensões das turmas são usualmente muito menores e o custo do
equipamento, material e instalações especializadas muito mais elevado que nos
programas de ensino geral. O custo médio por estudante no ensino técnico/vocacional é
134% do PIB per capita – equivalente aos gastos com 12 alunos do ensino primário, 4 do
secundário de primeiro nível e 2 do secundário de segundo nível (Tabela 5.6). Uma
diferença de custos desta ordem impede praticamente uma expansão em massa das
inscrições no EFTV, sobretudo dada a frequência com que os programas de EFTV têm
uma ligação deficiente com as necessidades do mercado de trabalho (Johanson e Adams,
2003; Brossard, 2005).

61. Do mesmo modo, há provas consideráveis, resumidas por Lauglo e MacLean

(2005), de que a oferta de matérias vocacionais nas escolas secundárias pode ser muito
dispendiosa: no Quénia, as despesas de capital das disciplinas vocacionais (metalurgia)
eram 14 vezes superiores às de uma sala de aula normal, no Gana, os custos totais do
ensino (incluindo as despesas de capital anualizadas) eram três vezes superiores aos do
programa do ensino geral de humanidades (principalmente devido ao custo recorrente) e,
no Botswana, quatro vezes superior ao custo por aluno de uma sala de aula normal.
Concluíram que:

“O grau de integração institucional da formação vocacional no sistema normal do ensino

secundário, que pode ser aconselhável em países com sistemas de ensino secundário
eficazes e adequadamente dotados de recursos que inscrevem a grande maioria dos
jovens, não faz muito sentido em sistemas que inscrevem uma modesta minoria do grupo
etário, que necessitam urgentemente de melhorar a qualidade nas matérias fundamentais
do ensino geral e em que os recursos financeiros e humanos necessários ao
desenvolvimento e manutenção de matérias vocacionais são muito mais escassos que nos
países economicamente avançados.” (p. 44)

62. Do lado da procura, também existem limites reais. As escolas politécnicas

comunitárias do Uganda não conseguiram atrair um número significativo de alunos que

101
concluíram o ensino primário, constituindo o exemplo mais recente de uma série de
fracassos a este nível. Dadas estas experiências e em conjunto com os programas mais
longos de ensino básico acima discutidos, a formação técnica e vocacional específica está
Tabela 5.6 Custo unitário como % do PIB em países a ser cada vez mais adiada para o
seleccionados ensino secundário de segundo
Ensino Ensino
secundário secundário Ensino
nível, em ambientes de ensino
geral de 1º geral de 2º Técnico e formais e não-formais. Esta
nível nível Vocacional situação é compatível com as
Benim 15,8 56,2 78
Burkina Faso 39 84
recomendações de um estudo
Burundi 64 64 recente de Johanson e Adams
Camarões 31,6 37,1 61 (2004), que sublinha a importância,
Congo 12,7 36,8
Costa do
para um EFTV de grande
Marfim 35 72 111 qualidade, da aquisição de
Etiópia 28,2 46,8 284 competências básicas sólidas bem
Gâmbia 25,8 166,4
Guiné 13,4 17,6 140
como da diversidade das
Madagáscar 26,7 64,4 83 disposições financeiras e dos
Mali 26,5 117,1 203 modos de ministrar o ensino.
Mauritânia 39,6 33,8 188
Moçambique 22,6 45,5 55.6
Níger 49 157
Ruanda 47,4 64,3 Fontes de Financiamento
Senegal 14,7 70,3 95
Chade 26,6 35,8 205
63. Os pais são uma fonte de
Togo 22 34,1 104 financiamento cada vez mais
Zâmbia 25,3 21,7 importante para o ensino
Média 30 64 134
Intervalo [13 – 64] [18 – 156][56 – 284]
secundário (Figura 5.8). Pagam
Fonte: Brossard, 2005 propinas e outras contribuições
para escolas privadas e públicas,
contratam explicadores, compram livros, materiais e uniformes e asseguram alojamento,
formal ou informal. A educação é, muitas vezes, a maior despesa das famílias, a seguir à
alimentação. O fardo resultante é frequentemente significativo para as famílias. Na
Zâmbia, por exemplo, representa cerca de 16% das outras despesas, com excepção da
alimentação, e tem valores semelhantes no Gana e no Uganda. Quanto mais pobre a
família, maior o peso dos gastos com a educação (Bentouaet-Kattan e Burnett, 2004).

102
 Figura 5.8: Países da ASS: Despesa Privada/Familiar como % da
despesa total no ES, últimos dados disponíveis (1998-2004) 64. Em muitos
países, as despesas
Mali* 10 públicas e privadas
T anzania 15 confundem-se
Mauritania 20 inextricavelmente pois
Niger* 23 os pais compram livros
Ethiopia 30 escolares, pagam
Benin 30 propinas e constroem
T ogo 30
salas de aula enquanto
Senegal 31
o governo paga (na
Cameroon 43
maior parte, mas não
na totalidade) os
Kenya* 57
salários dos
Rwanda* 59
professores e
Lesotho 60
fornecece alguns
Malawi 68
materiais às escolas
Congo, Dem. Rep.* 84
governamentais. Nas
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 escolas públicas do
% private expenditure Uganda, Tanzânia e
Source: SEIA estimates; Educ. Sector Reviews
* excludes public capital expenditure
Zâmbia, mais de
(CSRs), 2001-2006; Lewin 2005; T anzania PER,
metade dos custos
totais por aluno são financiados por propinas e outras contribuições parentais (Lewin,
2005, estudos de caso). Noutros países, o governo apoia escolas privadas através de
subsídios, de crédito ou de concessão de terrenos. No Burkina Faso, o governo concordou
em financiar a construção de salas de aulas em escolas privadas desde que o proprietário
construa, no espaço de um ano no máximo, uma sala de aula por cada sala construída
com fundos governamentais (Banco Mundial, 2001b). A Zâmbia criou, em 1996,
Unidades de Produção de Ensino que aceitam alunos que não conseguiram arranjar lugar
nos estabelecimentos de ensino, sendo-lhes ministradas aulas à tarde, contra o pagamento
de propinas, por professores que participam voluntariamente, para aumentar o seu
rendimento, em instalações escolares. Na Costa do Marfim, grande parte da expansão das
inscrições no ensino secundário processou-se através do sector privado, que aceitou
alunos que beneficiam de bolsas de estudo públicas (Bih, 2003). No Quénia, quase todas
as instalações das escolas secundárias governamentais foram financiadas pelos pais. No
Chade, metade do corpo docente das escolas secundárias de primeiro nível é composto
por professores da comunidade, geralmente pagos pelos pais (CSR). No Benim, os
professores das escolas secundárias de primeiro nível são, na sua maioria, professores
contratados locais, pagos pelas famílias. No Zimbabwe, muitas escolas consideradas
privadas recebem apoio governamental sob a forma de pagamento dos salários dos
professores e de um subsídio per capita para despesas não-recorrentes, bem como
subsídios destinados à construção (Lewin e Caillods, 2001). No Ruanda, mais de 15% das
despesas totais do ensino secundário (1999) foram afectadas ao apoio alimentar e
financeiro dos alunos. Na República Democrática do Congo, os pais pagam mais de 80%
das despesas com a escola secundária, tanto privada como pública (CSR).

103
65. As propinas e outras contribuições
parentais e comunitárias reduzem os encargos Tabela 5.7: Propinas Anuais do ensino
secundário em alguns países seleccionados
financeiros públicos com a expansão do
(dólares americanos)
acesso às escolas públicas. A Tabela 5.7
país público privado
mostra as propinas cobradas por escolas
Gana (2005)
públicas e privadas em países seleccionados
ESJ urbano 2 45
da África Subsaariana. O rendimento ESJ rural 3
decorrente das propinas, sobretudo quando é ESS urbano s/pensão 13 69
retido na escola, pode ajudar a financiar ESS rural c/pensão 18
níveis mais elevados de inscrições e a apoiar Quénia (2005)
uma maior disponibilidade de materiais Nacional 344
pedagógicos. A diversificação das fontes de Provincial 291 66 - 6 618
financiamento através da criação de parcerias Distrital 132
com prestadores privados (sem e com fins Camarões (2001)
lucrativas) tem permitido em muitos países secundário geral 7 183
uma expansão do acesso, mesmo quando os urbano 115
recursos são limitados (Vawda e Patrinos, rural 66
1999). secundário técnico 127 273
urbano 179
66. Contudo, o nível elevado de custos rural 100
suportados por privados constitui claramente Fontes: CSRs, AFTHD, Banco Mundial, 2003;
Akyeampong, 2005; Latham, 2005; Banco Mundial
uma barreira à inscrição de alunos oriundos WDI & GDF (taxas de câmbio)
de famílias pobres. A questão central reside
em saber se as famílias pobres podem ou não arcar com as propinas e outros pagamentos
e que efeitos isso terá na participação. Num estudo de escolas secundárias não-
governamentais no Malawi e África do Sul, Lewin e Sayed (2005) relacionam os níveis
das propinas com os rendimentos familiares e concluem que poucos pais no quarto
inferior da distribuição de rendimentos serão capazes de arcar com os custos totais da
participação nessas escolas. Por outro lado, não é provável que as organizações sem fins
lucrativos consigam proporcionar oportunidades de ensino a nível nacional a um grande
número de alunos. Pode verificar-se o mesmo em países cujas escolas públicas esperam
que os pais paguem propinas substanciais. No Malawi e na África do Sul, o efeito é tão
forte que poucas famílias que não pertencem ao grupo das 20% mais abastadas
conseguem participar. No Gana, o ensino secundário de segundo nível está fora do
alcance das 60% mais pobres (Akyeampong, 2003). No Uganda, o “custo elevado” foi a
razão mais importante (70%) para o abandono da escola secundária (Liang, 2002). Tanto
no Uganda como na Tanzânia, as famílias que não pertençam ao grupo das 25% com
rendimentos superiores não poderão arcar com as despesas de um ensino secundário não
subsidiado (Lewin, 2006).

67. Terá de se encontrar um equilíbrio entre estimular os contributos privados e

comunitários a estas actividades e assegurar que esses contributos não constituem um
fardo adicional exagerado para as famílias pobres. Isto implicará, provavelmente, cobrar
propinas, mas renunciar selectivamente a elas no caso de famílias pobres e/ou conceder
bolsas de estudo a quem não possa pagar. Existem muitas abordagens possíveis à partilha
e recuperação de custos que podem e devem ser facilitadas (Tabela 5.8). Terão de ser
desenvolvidas, mas, para não se tornarem geradoras de exclusão, deverão ter em conta a

104
capacidade de as famílias suportarem propinas e contribuições. Como referimos atrás,
onde os custos privados são elevados – usualmente devido às propinas e despesas de
alojamento –, a expansão será limitada pela incapacidade de os pais arcarem com os
custos do ensino secundário.

Tabela 5.8: Sistemas de financiamento público-privado na África Subsaariana

País Mecanismo
Botswana Sistemas de financiamento paritário (matching-grants)
Chade Financiamento das comunidades
Costa do Marfim Apoio governamental aos estudantes em instituições privadas
Gâmbia Bolsas de estudo direccionadas, subsídios a todos os estudantes segundo a capitação
Quénia Senhas para trabalhadores dos sectores informais para cursos de curta duração de
actualização de competências
Lesoto Parcerias governamentais com igrejas para partilha de custos
Maurícias Sistemas de financiamento paritário (matching-grants)
Senegal Bolsas de estudo para estudantes destinadas à frequência de escolas privadas e
públicas em Dacar
Tanzânia Sistemas de financiamento paritário (matching-grants), bolsas de estudo
direccionadas para raparigas do ensino secundário
Fonte: Latham, 2004

68. Os subsídios a alunos através da concessão de subsídios ao alojamento e de

bolsas de estudo que cubram propinas e outras despesas justificam-se na medida em que
beneficiem alunos qualificados de baixos rendimentos. É muito frequente as ajudas não
serem eficazmente direccionadas (ou não o serem de todo), constituindo, de facto, um
subsídio a estudantes provenientes de famílias abastadas que, tipicamente, dominam as
inscrições a este nível. No Quénia, por exemplo, as bolsas de estudo para o ensino
secundário são distribuídas pelos membros dos parlamentos e, muitas vezes, têm em
conta a cor política mais do que a necessidade ou o mérito académico. No Mali, quase
20% dos gastos com o ensino secundário relacionam-se com bolsas, “concedidas sem
grande atenção a critérios relacionados com o desempenho ou qualificação do candidato”
(Banco Mundial, 2000, p. 60). Por outro lado, a Costa do Marfim criou um sistema de
apoio financeiro ao ensino secundário que, embora esteja longe de ser perfeito, faculta
proporcionalmente mais apoio às famílias de rendimentos mais baixos para que possam
fazer face às suas despesas com a educação (Caixa 5.6). A reforma das bolsas de estudo
será um importante elemento da reforma do ensino secundário em muitos países.

Conclusão
69. O desafio que o desenvolvimento do ensino secundário coloca à África
Subsaariana é intimidante. A análise que acabámos de fazer demonstra que, na ausência
de reformas do modo como o sistema é financiado e organizado que resultem em
reduções significativas do custo unitário64, é impossível acelerar o acesso ao ensino

64
Em países do tipo dos da OCDE, o rácio entre os custos unitários recorrentes do ensino primário e do
ensino secundário é sempre menor que 2:1 e muitas vezes inferior a 1,5:1. Nos países onde esse rácio é
superior a 3:1, torna-se difícil, se não impossível, universalizar o ensino secundário com os recursos
internos. As médias na ASS rondam os 3:1 para o secundário de primeiro nível e os 6:1 para o secundário
de 2º nível (tabela 5.1).

105
secundário mantendo, ao mesmo tempo, um nível de qualidade aceitável. É importante
sublinhar vários aspectos importantes.

70. Primeiro. O ambiente para o desenvolvimento do ensino secundário na ASS não

se assemelha ao que existia nos países industrializados ou noutros países em
desenvolvimento quando estes o iniciaram:

• Os níveis de rendimento são mais baixos, a distribuição do rendimento é mais

enviesada, o crescimento económico é desigual e grande parte da economia é
baseada na subsistência; a expansão do ensino secundário está a ocorrer numa
fase anterior do processo de desenvolvimento e a níveis muito mais baixos do PIB
per capita;
• As taxas de fertilidade e os rácios de dependência mantêm-se elevados;
• O desenvolvimento do ensino primário permanece incompleto e continua a exigir
recursos adicionais significativos;
• Vários parâmetros de custos – que, muitas vezes, ainda fazem parte da herança
colonial – são insustentáveis num sistema em rápido crescimento.

71. Segundo. Na maior parte dos países, a expansão do acesso só será possível se o
custo por estudante diminuir. Isto significará uma colocação eficaz dos professores
através de:

• um aumento dos rácios aluno/professor, do tamanho das turmas e das horas de

contacto dos professores, e uma redução simultânea dos rácios professor-turma;
• o alinhamento dos níveis salariais dos professores, se necessário, com os recursos
nacionais disponíveis;
• a limitação ao máximo do alojamento publicamente financiado;
• a gestão cuidadosa dos custos da infra-estrutura; e
• a concessão conscienciosa de bolsas de estudo com base nas necessidades e no
desempenho académico.
Caixa 5.6: Costa do Marfim: Apoio público direccionado para o ensino privado
A Costa do Marfim possui uma política de longa data de apoio público ao ensino privado, através da descentralização
de parte dos serviços. Os subsídios públicos a escolas privadas variam consoante o nível das propinas (quanto mais
altas são as propinas cobradas pelas escolas, mais baixos os subsídios) e a região (as escolas em Abidjan recebem
menos do que as de fora de Abidjan). As escolas de elite cobram as propinas mais elevadas. Contudo, as propinas das
escolas privadas laicas são elevadas, situando-se entre os 100-200 dólares e muito acima de 1 000 dólares. As propinas
das escolas religiosas são muito inferiores – de alguns dólares em zonas rurais até 166 dólares em Abidjan. As propinas
nas escolas religiosas mais ricas tendem a ser mais elevadas que a média, com o excedente a subsidiar escolas em áreas
mais pobres.
Em 1995/96, o governo pagou o equivalente a 66 dólares por estudante por ano a escolas religiosas fora de Abidjan
cujas propinas eram inferiores a 50 dólares, e 41 dólares por estudante por ano em Abidjan a escolas com propinas
inferiores a 83 dólares. As escolas com propinas mais elevadas não receberam qualquer subsídio. O Estado paga às
escolas secundárias privadas de primeiro nível 200 dólares e às de segundo nível privadas 233 dólares por estudante por
ano para os estudantes cuja inscrição em escolas privadas patrocina.
As estimativas da percentagem de despesas das famílias com a educação cobertas por subsídios nos quintiles de
despesas familiares mostram que existe uma clara tendência para a parte dos gastos da família com a educação cobertos
por subsídios – para a frequência quer de escolas públicas quer de escolas privadas – diminui nos quintiles mais
elevados de despesas familiares. Esta diminuição, no entanto, é significativamente mais pronunciada no caso das
escolas privadas. O sistema de subsídios destina-se aos pobres, sobretudo em escolas privadas.
Fonte: Sakellariou e Patrinos, 2003

106
72. Estas medidas de redução de custos necessitarão muitas vezes de ser combinadas
com políticas concebidas para assegurar um fornecimento adequado de materiais – em
particular de manuais – essenciais a um ambiente escolar que proporcione oportunidades
significativas de aprendizagem.

73. Terceiro. Os países terão de olhar com atenção para a estrutura e organização do
sistema que herdaram e cuja mudança têm, muitas vezes, encarado com relutância. A
duração do ciclo de ensino básico e os seus parâmetros de custo, o ponto de partida e as
modalidades do ensino vocacional e técnico bem como os assuntos relacionados com o
conteúdo curricular, sobretudo no ensino secundário de primeiro nível, constituem
elementos fundamentais das transformações que serão impossíveis de evitar.

74. Quarto. Serão necessários, indubitavelmente, mais recursos públicos a fim de se

atingirem os objectivos de uma rápida expansão (ou mesmo universalização), em parte ou
no todo, do ensino secundário de primeiro nível e uma expansão gradual do ensino
secundário do segundo nível. Em muitos países, estas situações terão de ser geradas pela
aceleração do crescimento económico e por aumentos no crescimento das receitas
públicas. Mas os esforços públicos só serão suficientes num número reduzido de países.
Os governos terão de criar um ambiente em que os recursos públicos e privados se
combinem para apoiar o desenvolvimento do ensino secundário.

75. Quinto. A diversidade das condições nacionais torna imperativo que cada país
conceba a sua própria estratégia nacional para o desenvolvimento do ensino secundário; a
análise atenta das opções políticas e da experiência de outros países em África é um passo
importante deste processo, mas não pode substituir-se ao diagnóstico dos desafios
específicos e da identificação das opções políticas, politicamente exequíveis e
financeiramente sustentáveis, características de cada país.

76. Sexto. As reformas financeiras são essenciais mas não serão suficientes. Terão de
ser acompanhadas de alterações dos currículos e da sua adaptação às exigências da
sociedade moderna, bem como da gestão e governança do sistema. As alterações
curriculares constituem uma parte essencial da estratégia, incluindo (i) diferentes
objectivos para o ensino secundário de primeiro e segundo níveis; (ii) extensão do curso
geral e adiamento da formação vocacional para o secundário de segundo nível (Lewin
2006); (iii) modernização, simplificação e aumento da pertinência dos currículos (iv)
estratégias eficazes de baixo custo para o ensino da Matemática, das Ciências e das TIC
(Van den Akker, a aguardar publicação; Ottevanger, 2005). Estes assuntos serão
discutidos nos próximos capítulos.

77. Sétimo. Muitas das opções de reforma serão controversas e suscitarão uma
oposição considerável da parte de quem está directamente interessado na actual situação.
O desenvolvimento de um consenso nacional através de um diálogo franco com todos os
participantes, de modo a sensibilizá-los para as opções e suas implicações, é uma
prioridade urgente em quase toda a parte.

107
 Os analfabetos do século XXI não serão as pessoas
incapazes de ler e escrever, mas as que não
conseguem aprender, desaprender e reaprender.
- Alvin Toffler

Capítulo 6
65
Qualidade e Pertinência nos Currículos, Avaliações e Exames

1. As pressões para a participação numa economia global cada vez mais

competitiva estão a alterar, em toda a parte, as expectativas quanto ao que os diplomados
do ensino secundário e dos programas de formação devem saber e, mais importante
ainda, devem ser capazes de fazer. Nos países de rendimento médio e elevado, os
governos e o sector privado sublinham a importância de se proporcionar aos alunos das
escolas secundárias conhecimentos, capacidades, atitudes e competências que lhes
permitam ser bem-sucedidos em economias com mercados de trabalho que enfatizam
cada vez mais a capacidade de aquisição de novos conhecimentos e competências, e a
disponibilidade para tomar iniciativas e para contribuir para a inovação em produtos e
processos. Os países da Ásia e da América Latina – Coreia, Singapura, Tailândia,
Vietname, Chile, Argentina, Costa Rica e México, por exemplo – reformaram o seu
ensino secundário e sistemas de formação, centrando-se na qualidade e pertinência dos
resultados da aprendizagem. O ensino secundário e a formação também são cada vez
mais reconhecidos como instrumentos indispensáveis para facultar aos adolescentes
competências e capacidades fundamentais que lhes permitam tornar-se cidadãos
produtivos, capazes de viver uma vida saudável e de contribuir para o desenvolvimento
nas suas comunidades. Por conseguinte, não surpreende que a reforma do ensino
secundário figure, há várias décadas, entre as prioridades mais elevadas das agendas de
muitos países da OCDE.

2. Tal como outras regiões do mundo, a ASS confronta-se com a necessidade de

responder às exigências do crescimento económico, da competitividade na economia
mundial e de solicitações sociais novas por parte da sociedade. Um quadro financeiro
sustentável para o desenvolvimento do ensino secundário (capítulo 5), ainda que
necessário, não é suficiente para lidar com estes desafios, estabelecer a base de capital
humano necessária à competitividade económica numa economia global e reforçar o
capital social necessário ao funcionamento eficaz da sociedade. As alterações do
conteúdo curricular, dos exames e das estratégias de avaliação constituem um
complemento essencial. São significativas as suas implicações para o ensino secundário.
A principal prioridade deve ser assegurar a pertinência dos conteúdos curriculares para

65
A primeira versão deste capítulo foi preparada por Jacob Bregman, sobretudo com base no SEIA Thematic study #5
“Curriculum, Assessment and Examination in Sub-Saharan Africa (SSA), de Jan van den Akker e Wout Ottevanger
(University Twente e Vrije University, Amesterdão, Países Baixos), e no Thematic study # 7 (2004) Science,
mathematics and ICT in Secondary Education in Sub Saharan Africa (SMICT), de Wout Ottevanger, Mariska
Lelieveld e Andrew Clegg.

108
que os alunos possam terminar os estudos com conhecimentos, competências e atitudes
que lhes permitam funcionar eficazmente num ambiente económico e social em rápida
mudança. Mais importante ainda: a evolução acelerada da ciência e da tecnologia e as
novas aplicações das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) precisam de
reflectir-se nos currículos. Serão necessárias outras alterações no conteúdo curricular e
nas estratégias pedagógicas a fim de proporcionar oportunidades reais de aprender a uma
proporção muito maior do grupo etário – na sua maioria composto por alunos com
diferentes antecedentes socioeconómicos e aspirações. É óbvio que um currículo
pertinente e bem concebido constitui um primeiro passo essencial, embora o impacto seja
determinado, em última análise, pelo que acontece nas escolas e nas salas de aula.
Professores competentes, apoiados por directores e administradores eficazes, e alunos que
tenham acesso a um suprimento básico de manuais e de outros materiais pedagógicos são
aspectos essenciais para garantir que os alunos adquirem os conhecimentos e
competências especificados no currículo. Estes aspectos serão discutidos no Capítulo 7.
Este capítulo passará em revista as tendências globais das reformas curriculares e as
consequentes alterações das tendências e práticas em matéria de exames e de avaliação na
ASS, bem como as prioridades para reformas do conteúdo curricular, exames e processos
de avaliação. Como os assuntos ligados aos currículos são, por natureza, muito locais, a
análise levada a cabo neste capítulo centra-se nas tendências na África Subsaariana que,
em muitos casos, não se aplicam a situações de países específicos.

Tendências Globais no Conteúdo Curricular do Ensino Secundário

3. Muitos países de rendimento médio e elevado legislaram uma escolaridade
obrigatória até aos 16 anos, tendo implementado, ao mesmo tempo, uma combinação de
reformas curriculares, estruturais e de gestão (Caixa 6.1). O ensino básico costuma
começar aos 5 anos, com a pré-primária, e continuar através do ESJ. As disciplinas
tradicionais deste nível de ensino (cerca de 12-15) têm sido reorganizadas e
racionalizadas de modo a caberem num ciclo de ensino básico com cerca de 9 anos de
duração. Os exames do ESJ foram reformulados a fim de se transformarem em
instrumentos que guiam e estimulam os alunos a procurar um caminho ao nível do ESS
ligado às suas competências e à profissão futura que preferem. Desenvolveram-se
instrumentos de avaliação (nacional, com base na escola e com base nas disciplinas)
destinados a monitorizar o progresso na aprendizagem e a facultar aos alunos um apoio
direccionado. Com efeito, o ensino secundário de primeiro e de segundo níveis tornaram-
se bastante diferentes. Presentemente, em muitos países, o ESJ faz parte de um currículo
integrado do ensino básico, que põe a tónica em competências e capacidades genéricas. O
ESS, por seu lado, centra-se explicitamente na preparação do aluno para o trabalho e para
um ensino e formação posteriores.

109
 Caixa 6.1: Tendências nas reformas do ensino secundário na última década
nos países da OCDE
• Satisfazer as necessidades e aspirações de todos os indivíduos em idade de frequentar o ensino
secundário, incluindo dos que necessitam de apoio adicional na aprendizagem, com uma forte ênfase
na igualdade de acesso, no aumento dos resultados da aprendizagem e na melhoria das competências
pessoais e profissionais para o emprego.
• Aumentar a participação no ensino e na formação para lá do ensino obrigatório (dos 16 anos em
diante), incluindo o ensino superior e a formação profissional (no trabalho), em combinação com
programas mistos escola-trabalho, e a disponibilidade para participar em programas de aprendizagem
ao longo da vida.
• Utilizar e integrar as TIC como instrumentos de aprendizagem e de ensino. Isto inclui a formação
específica de professores na utilização das TIC como instrumento pedagógico e (separadamente) o
desenvolvimento das TIC como disciplina autónoma destinada a proporcionar competências básicas
em TIC a todos os diplomados do ensino secundário.
• Desenvolver competências gerais para a continuação dos estudos e para uma integração mais rápida
no “mundo do trabalho”: (i) utilizar e aplicar a comunicação e a informação; (ii) aplicar princípios
básicos de matemática e de ciência; (iii) conhecimentos funcionais de um língua estrangeira
internacional, no mínimo; (iv) atitude e capacidade de resolver problemas; (v) capacidade de
trabalhar em grupo; e (vi) competências gerais para a continuação dos estudos e da formação
profissional.
• Modernizar os currículos com padrões específicos para o ESJ e o ESS, fortemente centrados nas
competências gerais. O ESJ é encarado como uma extensão natural do ensino primário e como parte
integrante do ciclo do ensino básico. A maior parte do ESS é uma mistura de ensino vocacional e
académico, cuja ênfase varia consideravelmente consoante os países.
• Promover redes flexíveis, integradas e inovadoras de prestadores empenhados na concretização de
objectivos novos e ambiciosos, muitas vezes com mecanismos e percursos novos, mais curtos e
inovadores, para a obtenção de qualificações a nível do secundário, como o ensino à distância, a
utilização das TIC, e cursos mais curtos adaptados a estudantes e adultos a quem é dada uma
segunda oportunidade; o papel do sector privado como prestador de serviços, gestor e financiador é
activamente encorajado pelos governos da OCDE.
• Encorajar a autonomia das escolas secundárias, muitas das quais desenvolveram laços institucionais
elaborados com instituições do nível secundário e terciário.
Fonte: síntese de vários websites de ensino e formação de países da OCDE efectuada pelo autor do
capítulo

4. Quase todos os países da OCDE possuem políticas e fortes incentivos destinados

a encorajar os jovens a permanecerem em escolas do ensino secundário de segundo nível
ou em institutos de formação depois da idade escolar obrigatória que geralmente termina
com o ESJ. O ESS destina-se, tipicamente, a proporcionar aos diplomados as
competências e conhecimentos que lhes permitirão optar pela continuação dos estudos, a
formação inicial em exercício ou a transição para o mercado de trabalho. Os programas
de ensino e de formação a este nível costumam ser muito diversificados, havendo muitas
instituições e prestadores a oferecer oportunidades para a continuação da aprendizagem.
As reformas visam assegurar uma melhor ligação entre o ciclo secundário de segundo
nível e as necessidades da sociedade e da economia, orientando a mistura de ensino
académico e vocacional para a segunda vertente e proporcionando aos alunos uma melhor
orientação profissional. Para os alunos, isto traduz-se em melhores oportunidades de
explorar a transição da escola para o trabalho, embora, em muitos países da OCDE,
metade a três quartos dos alunos continuem a estudar, muitas vezes combinando o

110
trabalho com o estudo. A Caixa 6.1 resume as principais tendências das reformas na
OCDE.

Prioridades para a reforma

5. Nos países da OCDE e de
Caixa 6.2 Resolução de problemas como competência rendimento médio, o debate acerca da
essencial no currículo do ensino secundário qualidade e pertinência tem sublinhado
A Dinamarca, Hong Kong, a Nova Zelândia e a importância do ensino secundário e
Queensland (Austrália) incluíram especificamente a da formação na preparação dos
resolução de problemas no seu currículo. O ministério da
indivíduos que entram no mercado de
Educação neozelandês decompôs essa competência de
modo a incluir os seguintes aspectos: trabalho, em resposta a necessidades
tecnológicas em mudança nos locais de
• pensar de forma crítica, criativa, reflexiva e lógica
trabalho e à competitividade regional
• exercitar a imaginação, a iniciativa e a flexibilidade
• identificar, descrever e redefinir problemas numa economia mundial cada vez mais
• analisar os problemas de diferentes perspectivas aberta. O ritmo a que surgem novas
• estabelecer ligações e relações profissões tem-se acelerado, o que
• inquirir e investigar, explorar, gerar e desenvolver requer diplomados do ensino
ideias secundário e da formação em maior
• testar ideias inovadoras e originais número, com qualificações melhores e
• conceber e fazer diferentes. Em alguns países da OCDE
• testar ideias e soluções e tomar decisões baseadas na com rendimentos mais elevados – por
experiência e em dados empíricos recolhidos exemplo, o Reino Unido, a Irlanda e a
• avaliar processos e soluções. Dinamarca –, as escolas secundárias de
Fonte: Van den Akker e Ottevanger
segundo nível estão a tornar-se mais
especializadas, oferecendo um ou dois programas em que pretendem destacar-se. Mas,
geralmente, a tendência é no sentido de uma maior ênfase em competências genéricas de
nível mais elevado nas escolas secundárias, com uma atenção particular à resolução de
problemas (Caixa 6.2), e uma transferência de grande parte da formação vocacional
específica para institutos de formação especializados.

6. As Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) constituem uma parte cada

vez mais importante do currículo. Abrangem uma vasta gama de ferramentas
tecnológicas para a recolha, selecção, organização e análise de dados. As matérias que,
no início dos anos 90, se chamavam “Estudos de Informática” estão incluídas nas TIC,
mas, em todos os países de rendimento médio e elevado, estão integradas num conteúdo
muito mais estruturado e aprofundado que se relaciona com a informação e a tecnologia.
Além disso, as alterações nas TIC continuam a processar-se a um ritmo rápido, e muitos
países seguem as mudanças e adaptam os currículos o mais depressa que podem.
Presentemente, a “Literacia Informática” é ensinada sobretudo no ensino primário e
secundário de primeiro nível de uma maneira integrada.

7. A maior parte dos países da OCDE (e os países asiáticos de rendimento médio)

esforçam-se por manter o conteúdo curricular das TIC actualizado e ligado às
necessidades do mercado de trabalho. Por exemplo, muitos alunos escolhem matérias que
lhes possam assegurar o acesso a estudos pós-secundários relacionados com a tecnologia
nos domínios da saúde, do entretenimento, do trabalho de escritório e de laboratório. Por

111
conseguinte, a nível do ESS, o conteúdo curricular das TIC continua a ser geral, embora,
em muitos casos, se dê uma ênfase específica a certos grupos profissionais.

8. As novas tecnologias também estão a alterar o modo como o ensino e a

aprendizagem se processam. As estratégias pedagógicas assentam cada vez mais na
utilização de instrumentos tecnológicos para a informação e gestão dos dados de modo a
ajudar os estudantes a desenvolverem a sua compreensão e a construírem conhecimentos,
em vez da tradicional aprendizagem maquinal e da memorização da informação
transmitida pelos professores. A tecnologia também faculta aos professores o acesso a
instrumentos e práticas pedagógicas que se revelaram eficazes. Neste momento, muitos
países possuem serviços profissionais e websites que apoiam a formação, tanto prévia
como em serviço, dos professores.

9. Finalmente, as escolas secundárias são cada vez mais encaradas como mais do
que meras instituições académicas preparatórias; espera-se que estimulem atitudes e
competências que permitam aos alunos viverem uma vida mais saudável, serem mais
produtivos, transitarem com facilidade da escola para o trabalho e tomarem acções
preventivas contra problemas sociais. As apostas da reforma do ensino secundário de
segundo nível são elevadas em termos dos resultados possíveis, tanto económicos como
sociais, para os indivíduos e o crescimento económico. É este motivo que leva os países
da OCDE a reformas quase constantes e a uma renovação permanente do seu ensino
secundário de segundo nível e dos seus sistemas de formação.

10. A maioria dos países está a afastar-se das formações profissionais especializadas,
dispendiosas e muitas vezes desactualizadas, a nível do secundário. A nível do terciário,
as universidades e instituições especializadas de formação começaram a oferecer uma
maior diversidade de formação vocacional, em muitos casos com o apoio e a colaboração
do sector privado. A maioria dos países da OCDE está a testar sistemas inovadores. Na
Escócia, por exemplo, estão a ser oferecidos cursos de formação vocacional como
módulos opcionais no nível do secundário superior a somar a matérias mais académicas.
Isto processa-se através da cooperação institucional entre “colégios vocacionais”
(vocational colleges) e escolas secundárias mais tradicionais. Nos Estados Unidos, os
colégios comunitários (Community Colleges) são importantes fornecedores de formação
técnica e vocacional; uma estrutura organizacional flexível permite-lhes uma adaptação
rápida às necessidades em mudança do mercado de trabalho. O Chile implementou uma
importante reforma do ensino secundário, com redefinição da sua estrutura e conteúdo,
incluindo uma reorganização drástica dos programas tradicionais de formação
vocacional, para preparar melhor os estudantes para a continuação dos estudos e para o
trabalho numa sociedade em rápida mudança (Caixa 6.3).

112
 Caixa 6.3: Reforma do ensino secundário no Chile (1998-2002)
A reforma do ensino secundário no Chile foi impulsionada pela necessidade de estabelecer um quadro
curricular nacional e de responder às necessidades de uma população estudantil mais diferenciada,
resultante da rápida expansão da cobertura, e pelo desejo de estabelecer padrões diferentes e mais elevados.
Para os graus 9 e 10, desenvolveu-se um currículo comum que todas as escolas – tanto gerais como
vocacionais – tinham de seguir. Nos últimos dois anos (graus 11 e 12), tanto as escolas vocacionais como
as escolas secundárias gerais combinam o ensino geral e o ensino especializado. As mais de 400
especialidades existentes nas escolas vocacionais e profissionais foram reorganizadas em 14 sectores
económicos com 46 especialidades. Presentemente, estas novas especialidades são oferecidas aos
estudantes que completaram um ensino geral com bases mais sólidas do que as existentes antes da reforma.
As especializações do novo currículo são concebidas para preparar os estudantes para uma vida de trabalho
num determinado sector profissional mais do que numa determinada profissão. Espera-se que isso ajude os
estudantes a adaptarem as suas competências, reagindo a tecnologias e profissões em rápida mudança. O
conteúdo das disciplinas mudou de modo a pôr a tónica em capacidades e competências em vez de
conhecimentos, a estabelecer padrões mais elevados de resultados e a assegurar a pertinência, procurando
ligações com a vida dos estudantes. Os exames de acesso à universidade foram adaptados a um modelo que
tem como referência o currículo.
Fonte: Cox, 2004

Exames e avaliação
11. A qualidade e pertinência da aprendizagem e do ensino no ensino secundário
estão ligadas de uma forma complexa ao currículo e às políticas e práticas de exames e de
avaliação. Os países da OCDE e também asiáticos (Coreia, Singapura, Tailândia e
Vietname) esforçam-se constantemente por melhorar a qualidade do seu ensino
secundário e dos seus sistemas de formação, através não apenas da reorganização dos
seus currículos mas também da reestruturação do seu sistema nacional de exames, da
introdução de avaliações nacionais e da participação em avaliações internacionais. A
Caixa 6.4 resume a natureza dos exames e diferentes tipos de avaliação. Trata-se muitas
vezes de um processo complexo e politizado que influi nos interesses dos principais
participantes (pais, professores e outro pessoal das escolas, sindicatos de professores,
organizações de empregadores, autoridades religiosas e outros grupos de interesse da
sociedade civil). O êxito das reformas do ensino secundário na maior parte dos países da
OCDE tem dependido em larga medida do estabelecimento de consensos aquando de um
debate nacional, pois é muito o que está em jogo, tanto para as famílias como para os
estudantes.

12. Os países da OCDE reformaram os seus sistemas de exame para apoiar o

objectivo de manter os alunos no sistema em vez de os afastar selectivamente. Isto exigiu
mais atenção e apoio a alunos com necessidades especiais e a introdução de restrições
significativas à repetência. O acesso automático ao ESJ, e também ao ESS, tornou-se
comum, embora uma avaliação de diagnóstico dos alunos no fim desse ciclo continue a
ser, muitas vezes, uma orientação para as escolhas de estudos no nível seguinte. A nível
do ESS, reforçaram-se os sistemas de orientação dos alunos e de apoio aos professores; o
conteúdo curricular foi modificado, colocando-se uma maior ênfase nos conhecimentos
fundamentais; ao mesmo tempo, criaram-se percursos mais flexíveis, permitindo que os
alunos escolham um grupo de matérias relacionadas com um interesse académico ou
carreira profissional específicos.

113
 Caixa 6.4 Exames e Avaliações
Os exames cumprem uma série de funções importantes. Em primeiro lugar, estabelecem metas e padrões
para o ensino. Em segundo lugar, são utilizados para seleccionar estudantes em sistemas de ensino em
pirâmide, em que o número de lugares diminui sempre que se avança um nível. Em terceiro lugar, os
exames cumprem uma função de certificação e de diagnóstico, orientando as opções dos estudantes para a
continuação dos estudos e a formação. Em quarto lugar, os exames podem chamar à responsabilidade os
professores e as escolas. Finalmente, facilitam a mobilidade internacional dos estudantes, sobretudo no fim
do ensino secundário.
As avaliações nacionais são concebidas para fornecer informações, não sobre os estudantes individuais,
mas sobre todo o sistema de ensino ou uma parte, claramente definida, desse sistema (por exemplo, os
alunos do 4º grau ou com 11 anos de idade). O ponto fulcral da avaliação é a recolha de dados nas escolas,
em que os estudantes realizam testes e questionários em grupo.
As avaliações internacionais partilham muitos procedimentos com as avaliações nacionais, embora
difiram obviamente no facto de terem de ser concebidas para permitir a sua realização em mais que um
país. Fornecem algumas indicações sobre a posição de um determinado país em relação aos outros no que
toca aos resultados dos estudantes.
As avaliações em sala de aula da aprendizagem dos alunos são uma componente do processo de ensino-
aprendizagem. Grande parte destas avaliações é subjectiva, informal, imediata, contínua e intuitiva, pois
interage com a aprendizagem à medida que se processa, acompanhando o comportamento dos estudantes, o
desempenho escolar e a reacção à instrução. Além da observação permanente dos professores, envolve as
perguntas e o diálogo na sala de aula, a correcção dos trabalhos de casa e a utilização de portefólios.
Cumpre uma função principalmente formativa e destina-se a apoiar ou melhorar a aquisição de
conhecimentos e competências por parte dos estudantes.
Fonte: Kellaghan e Greaney, 2004.

13. Neste momento, a necessidade de um melhor acompanhamento dos resultados do

desempenho em termos de qualidade e eficiência é amplamente aceite em todos os países
da OCDE. Existem no mercado instrumentos de monitorização novos e eficazes que
utilizam as TIC e que estão sempre a estimular mudanças no sistema. A avaliação
internacional está a ganhar terreno por intermédio de programas como PISA, TIMSS e
PIRLS. Nos últimos anos, as avaliações PISA e TIMSS da OCDE tornaram-se um
instrumento de comparação internacional amplamente aceite para medir a qualidade dos
resultados dos sistemas educativos, incluindo não apenas o desempenho dos alunos mas
também as competências dos professores e os antecedentes dos alunos. Por conseguinte,
os resultados dos programas PISA e TIMSS atraíram a atenção de políticos, autoridades
educativas e pais e, na maior parte dos países, os resultados do PISA 2006, por exemplo,
mereceram uma enorme atenção da imprensa66, tendo sido seguidos por anúncios
políticos de reestruturação dos currículos do ensino secundário e de outras medidas
destinadas a melhorar a qualidade em diversos países. As avaliações nacionais também
estão a conquistar importância como instrumentos indispensáveis para complementar os
MIS da educação, monitorizar o progresso dos alunos ao longo do tempo em todos os

66
Na Alemanha, os resultados do programa PISA 2006 chocaram o governo e os políticos porque o país
teve uma classificação pior do que se esperava e inferior à do PISA 2003. Decorre uma reflexão nacional e,
de repente, o governo começou a rever o seu financiamento do ensino secundário e da formação. Em
Inglaterra e nos países asiáticos, também se presta atenção aos resultados do PISA e do TIMMS nos outros
países. Estes dois instrumentos são mais poderosos se os países participam “a longo prazo”. O programa
PISA, por exemplo, iniciou-se em 2000, tendo anunciado que realizaria três rondas de avaliação a
intervalos de três anos. Para mais informações, ver
(http://www.oecd.org/pages/0,2966,en_32252351_32235731_1_1_1_1_1,00.html e http://timss.bc.edu/)

114
sistemas da aprendizagem e permitir a identificação e análise das causas de sucesso e
insucesso. Os resultados destas avaliações estimulam debates sobre a qualidade da
educação em todos os países participantes.

14. Os exames e avaliações podem paralisar um currículo ou estimulá-lo e orientá-lo.

A maior parte dos professores e directores do ensino secundário, dos pais e dos políticos
julga o sucesso da educação pelos resultados nos exames. É frequente que as escolas
secundárias e os professores sejam (ou pensem que são) avaliados pelos resultados dos
seus alunos nos exames, como acontece no Reino Unido, com as listas de classificação de
escolas, e nos EUA, com os relatórios anuais de progresso (Adequate Yearly Progress
Reports) exigidos por lei (No Child Left Behind Act). As avaliações e exames apresentam
muitas potencialidades e têm muitas consequências no desenvolvimento e implementação
de currículos. O êxito de uma reforma educativa depende muito deles.

A paisagem dos currículos do ensino secundário na ASS

15. A maior parte dos países da ASS tem conservado tradicionalmente sistemas de
ensino secundário destinados à elite, admitindo uma pequena proporção privilegiada de
alunos através de exames selectivos. É frequente que os professores e autoridades
escolares expliquem estas práticas restritivas pelo argumento da garantia de qualidade: o
acesso restrito garante que os alunos admitidos estão bem preparados e são capazes de
dominar o currículo. Ao mesmo tempo, os governos da ASS preocupam-se cada vez mais
com o grande número de crianças que terminam o ensino primário e não entram em
escolas secundárias. Como alternativa para os alunos que não foram admitidos nos
estabelecimentos e instituições académicas de “elite”, muitos sistemas secundários na
ASS oferecem oportunidades de formação vocacional em instituições independentes ou
sob a forma de opções ou percursos nas escolas secundárias. Estes programas – sobretudo
os estabelecidos no secundário de primeiro nível – eram muitas vezes orientados pela
oferta, dispendiosos e pouco ligados às necessidades do mercado de trabalho. Aceitam
um pequeno número de alunos e pouco fazem para responder à procura cada vez maior
de acesso ao ensino pós-primário (Capítulo 2).

16. Na maior parte dos países, os exames destinam-se a seleccionar os alunos mais
merecedores do ponto de vista académico para ocuparem um número limitado de lugares
disponíveis no nível seguinte do sistema público de ensino. Na prática, são poucos os que
o fazem de forma fiável; e mesmo quando isso acontece, os alunos pobres ou de meios
rurais são muitas vezes prejudicados pela sua preparação académica inadequada, falta de
familiaridade com os procedimentos de exame e incapacidade de influenciar o processo
através de meios ilícitos. A reforma tem sido difícil pois a necessidade de regular os
fluxos de alunos com base no número de lugares disponíveis no nível seguinte sobrepõe-
se a todos os outros aspectos (Caixa 6.4). Contudo, o mecanismo passou a estar sob
pressão devido ao crescente número de alunos que terminam o ensino primário e
secundário, sobretudo quando o exame final do secundário é usado para determinar o
acesso a instituições terciárias. Em resposta à parcialidade inerente à selecção baseada
exclusivamente no mérito, muitos países estabeleceram quotas ou níveis diferenciais de
aprovação a fim de limitar as desigualdades regionais e de género nas admissões ao
ensino secundário e terciário.

115
17. O custo do acesso restrito é considerável. Engrossa o número de alunos nos anos
finais do ensino primário e secundário de primeiro e segundo níveis pois os que não
conseguem ser admitidos no nível seguinte repetem para voltar a tentar no ano seguinte.
Representa um desperdício de capital humano, pois são excluídos alunos com potencial
para atingir níveis mais elevados de ensino e formação. Também é socialmente disruptivo
quando se nega desproporcionadamente o acesso de certos grupos da população,
excluindo-os de posições de liderança. Em toda a parte, é cada vez maior o número de
alunos que se sujeitam a exames de ingresso em escolas secundárias e universidades.
Mas, sem aumentos concomitantes no número de vagas no nível seguinte, desta situação
resultará inevitavelmente uma elevação das notas exigidas para a selecção e uma
diminuição das taxas de admissão. Por conseguinte, não espanta que os resultados dos
exames sejam muitas vezes anunciados no meio de consideráveis críticas do público e
que a expansão do acesso ao ensino secundário se tenha tornado um “assunto político
quente” em quase toda a parte.

O legado
18. Os sistemas do ensino secundário em África ainda exibem vincadas
características de um passado colonial. Nas duas últimas décadas, foram
surpreendentemente poucas as alterações nos currículos, avaliações e exames nos níveis
secundários nos países da África Subsaariana (Lewin, 2006; Kellaghan e Greaney, 2004).
A maior parte dos países ainda possui estruturas curriculares e sistemas de exame que
reflectem o modo como o ensino secundário estava organizado em França e Inglaterra na
década de 70 e 80. Embora muitos países da ASS tenham tentado lançar reformas do
ensino secundário desde os anos 80, os sistemas resistiram amiúde à reforma e muitos
educadores africanos consideram que o impacto tem sido marginal a nível das escolas e
das salas de aula67. Em África, muitos sistemas de ensino secundário anglófonos
continuam a utilizar o GCSE (certificado geral do ensino secundário) e o seu antecessor
(O-levels), de Cambridge e de outras instituições inglesas, como acontece, por exemplo,
no Botswana, na Nigéria, na Maurícias, na Tanzânia e no Uganda. No ensino secundário
de segundo nível (ESS), também se usam amplamente os níveis ingleses (AS e A-levels).

19. A maior parte dos países da ASS possui currículos e exames locais ou está
prestes a tê-los. Mas muitos mantiveram ligações a organismos externos. A Namíbia e o
Botswana conservam uma ligação à comissão de exames da Universidade de Cambridge
de modo a assegurar o estabelecimento de padrões adequados nos seus exames de ESJ e
ESS. O Gana e a Nigéria realizam os seus exames sob os auspícios do WAEC (Conselho
de Exames Oeste Africano). A África do Sul restabeleceu uma comissão de garantia de
qualidade para o ensino secundário e, em 2005, comparou as perguntas dos seus exames
com os padrões escoceses quando um aumento nas taxas de aprovação que se reflectiu
parcialmente em 2000 e 2003 suscitou preocupações acerca de uma possível diminuição
nos padrões.

20. Nos países francófonos da ASS, a estrutura curricular, conteúdo e exames

franceses ainda exercem uma influência considerável. O ensino secundário francês prevê
7 anos de escolaridade (4+3). O ensino secundário de primeiro nível – o Collège –
67
Ver relatórios da 1ª e 2ª conferências regionais da SEIA (Banco Mundial, 2001 e 2004)

116
conduz ao Diplome National du Brevet baseado num exame em 6-7 disciplinas elaborado
pelas autoridades nacionais de educação. O ensino secundário de segundo nível – o Lycée
– conduz ao Baccalauréat, diversificado em fieiras. A maior parte dos países francófonos
da ASS segue este modelo e esforça-se por manter padrões semelhantes aos de França,
através da coordenação e de intercâmbios formais e informais de práticas entre os
académicos dos países africanos e os seus colegas e universidades de França.

21. A selecção dos alunos para o ingresso no ciclo secundário de segundo nível é
regulada com base nos resultados do Brevet. Na maior parte dos países francófonos de
África, todos os estudantes que obtêm o Baccalauréat têm direito de ingressar em
instituições de ensino terciário como acontece em França. Como o número de lugares
neste nível de ensino é limitado, a selecção para admissão ao exame de Baccalauréat e a
taxa de êxito são estritamente reguladas. Um problema importante é o desequilíbrio entre
o número de alunos que optam por uma fieira particular do ESS e o número de lugares
nas opções correspondentes nas instituições terciárias. Na maior parte dos países, são
poucos os alunos que escolhem o Baccalauréat Scientifique. Na ASS, as taxas de
inscrição e de sucesso nos exames são muito inferiores às de França, onde a taxa de
sucesso do Baccalauréat ronda os 90% e onde, em média, 80% do grupo etário transita
para o ensino superior.

22. Do mesmo modo, em países como Moçambique e Angola, existem semelhanças

com os sistemas de Espanha e Portugal, e na Etiópia e Eritreia com o sistema italiano.
Tradicionalmente, os pais e os professores confiavam na manutenção de padrões de
qualidade quando os exames aplicados eram vistos como reflectindo padrões
internacionais.

Transformar a estrutura
23. Embora a evolução para um ensino secundário com uma maior cobertura e um
currículo adaptado às exigências do desenvolvimento do século XXI tenha sido lenta, há
excepções. Sobretudo nos últimos anos, começaram a emergir novas estruturas
organizacionais e novos currículos. Num número cada vez maior de países, o ESJ é
considerado parte integrante de um ciclo de “ensino básico” de cerca de 9-10 anos,
idealmente – mas, na prática, raramente – com um currículo unificado e um ambiente
escolar que toma em consideração que, nas escolas do ensino secundário de primeiro
nível, as competências e os conhecimentos básicos desenvolvidos durante o ensino
primário são aperfeiçoados e alargados. Em consonância com esta perspectiva, vários
países aumentaram a duração do seu ciclo primário. O Mali, por exemplo, criou em 1962
um curso de ensino básico com duas partes (enseignement fondamental), com um
primeiro ciclo de 6 anos e um segundo ciclo de 3 anos; mas a taxa de inscrição no
segundo ciclo sempre foi baixa (2004 GER 30%). O Quénia possui um ciclo primário de
8 anos, seguido de um ciclo secundário de 4 anos. Recentemente, Madagáscar decidiu
alargar o seu ciclo primário de 5 para 7 anos a partir de 2006-07, estando,
consequentemente, a reestruturar os dois níveis do ensino secundário (Ramanantoanina,
2006). A Zâmbia está a integrar os graus 7 e 8 num ciclo de ensino básico de 9 anos.
Contudo, a maior parte dos países africanos ainda possui um secundário de primeiro nível
com 3 ou 4 anos, seguido de um secundário de segundo nível com cerca de 3 anos. Ao

117
nível do ESS há muitas vezes mais escolhas para seguir a “formação profissional”
específica, se o percurso académico estiver fechado por causa da reprovação nos exames.
Na maior parte dos países africanos, o ciclo secundário tem uma duração total de 6-7
anos, assemelhando-se à prática geral dos países da OCDE.

24. Mas os esforços de reforma não se limitam a disposições estruturais. O

Botswana, a Maurícias, a Namíbia e a África do Sul encetaram reformas significativas
nos seus currículos e sistemas de exame do ESJ e ESS. Outros países – como Madagáscar
e Gana, por exemplo – estão a revitalizar processos de reforma que estavam parados. Nas
últimas duas décadas, a Etiópia, o Quénia, o Senegal, a Tanzânia e o Uganda
implementaram várias rondas de reformas curriculares do ensino secundário sem, no
entanto, alterarem fundamentalmente a estrutura curricular do ESJ.

25. As mudanças nas escolas do secundário do segundo nível relacionam-se

sobretudo com a criação de oportunidades vocacionais e académicas diferenciadas de
ensino e formação. Isto torna a paisagem do ESS mais variada e, em muitos países da
ASS, dominada por um grande número de prestadores e patrocinadores. Vários países –
como o Mali, a Zâmbia e Moçambique, por exemplo – estão a implementar importantes
reformas dos seus sistemas tradicionais de formação dominados pelo Estado. Contudo,
em muitos países, os currículos do ensino secundário ainda reflectem o papel das escolas
secundárias de segundo nível de preparação para o ingresso na universidade e, como tal,
esse “papel de selecção” produz ineficiências insustentáveis em termos do reduzido
número de diplomados e das elevadas taxas de abandono. As oportunidades alternativas
de ensino e formação no ESS são muitas vezes encaradas como inferiores, sobretudo
devido às escassas oportunidades de regresso ao sistema académico dominante ou de
ingresso nos programas terciários de EFTV.

26. Não obstante estas reformas que estão a surgir, a maior parte dos países da ASS
ainda está à procura do seu próprio modelo de ensino secundário e formação que reflicta
as realidades africanas e as prioridades de desenvolvimento. As questões que carecem de
reflexão relacionam-se com as expectativas que os governos e a sociedade acalentam
relativamente aos resultados do seu ensino secundário e sistemas de formação. É possível
extrair lições das economias emergentes nos países asiáticos (Coreia, Malásia, Singapura
e Vietname), onde a reforma curricular esteve intimamente ligada aos objectivos de
construção nacional e a prioridades de desenvolvimento económico em rápida mudança.

Renovar os currículos
27. Os currículos são concebidos para proporcionar um enquadramento ao ensino e à
aprendizagem. Especificam as competências, os desempenhos, atitudes e valores que se
espera que os alunos aprendam na escola e podem incluir o enunciado dos resultados
desejados, descrições de materiais e a sequência planificada que será utilizada para ajudar
os alunos a atingir esses resultados. Na realidade, existe frequentemente uma variação
considerável entre o que os alunos devem aprender segundo as especificações do
currículo, o que os professores ensinam e o que os alunos aprendem realmente (Caixa
6.5).

118
28. Aquilo que os alunos aprendem é influenciado não apenas pelo conteúdo
especificado nos currículos mas também pelo tempo disponível para ensiná-lo. Na ASS, o
tempo lectivo anual no ensino secundário de primeiro nível é comparativamente elevado:
965 horas (Benavot, 2004). No entanto, afirma-se que o “tempo na tarefa” é muito
inferior por várias razões: atrasos e absentismo dos alunos e professores, problemas de
disciplina e de atenção por parte dos alunos, existência de um grande número de
actividades extracurriculares e falta de salas de aula. Em muitos países, a realização de
exames leva à suspensão das aulas e a reduções do tempo lectivo. Além disso, o tempo
lectivo disponível é muitas vezes utilizado de forma ineficiente por falta de materiais e de
estratégias pedagógicas eficazes. Por conseguinte, muitos professores não conseguem
cobrir o currículo, mas apenas as partes que esperam sejam sujeitas a exame.

29. Um relatório de Chisholm et al. (2005) sobre a África do Sul ilustra estes
aspectos. Na África do Sul, os professores passam menos tempo em actividades
relacionadas com o ensino do que o estipulado pelas políticas (1 599 horas por ano em
média em comparação com as 1 720 estipuladas). Além disso, em todo o tempo
despendido, gastam menos com a leccionação (apenas 46% das 35 horas semanais, em
vez da percentagem esperada de 64-79%). A leccionação e o tempo de trabalho
diminuem à medida que a semana de trabalho avança. Em muitas escolas secundárias da
ASS, sobretudo no secundário de primeiro nível, as turmas sobrelotadas são uma
realidade, por vezes com muito mais de 100 alunos.

30. A renovação dos currículos de modo a reflectirem o novo contexto de

desenvolvimento educacional, económico e social constitui uma parte essencial da
transformação do ensino secundário num sistema com uma cobertura mais ampla, grande
pertinência e elevados padrões de aprendizagem. A definição clara das competências de
saída, que assinale os resultados mínimos de aprendizagem que se espera que os alunos
tenham adquirido antes de transitarem de um nível educacional para o seguinte ou saírem
do sistema, é central no processo de renovação curricular e de reestruturação do sistema.
Sem competências de saída claramente definidas, é difícil definir objectivos e estratégias
de ensino. Consoante as estruturas curriculares, os pontos de saída para o mundo de
trabalho na ASS podem variar consideravelmente. A Tabela 6.1 apresenta pontos de saída
retirados de uma amostra de países da ASS (Van den Akker e Ottevanger, 2006). As
competências de saída traduzem-se directamente em “Perfis de Diplomados”. A
Inglaterra, a Escócia, os Países Baixos e Singapura são exemplos de países que os
adoptaram formalmente e divulgaram. Isto permite ao mercado de trabalho conhecer
melhor os resultados esperados de cada ciclo, disciplina ou grupo de disciplinas e facilita
o trabalho de inspecção. Um conjunto bem concebido de competências de saída também
reforça as ligações entre os currículos em diferentes partes do sistema educativo. O ESJ
precisa de assentar em currículos do ensino primário e ser concebido como parte de um
programa de ensino básico contínuo de modo a garantir que os alunos adquirem as
competências especificadas para o nível 2. O ESS precisa de assentar em currículos do
ESJ e relacionar-se explicitamente com os requisitos de acesso das instituições terciárias
de modo a ajudar os alunos a obter as competências para o nível 3.

119
31. Além da melhoria do desempenho académico dos alunos, os países da ASS (por
exemplo, o Botswana e o Senegal) reconhecem igualmente a necessidade de introduzir
mais orientação, aconselhamento e educação para a cidadania como parte integrante de
um currículo secundário, de modo a influenciar positivamente os progressos societais ou
a contrabalançar o vácuo criado pela desintegração das estruturas tradicionais. Cada vez
mais se espera que as escolas forneçam serviços e actividades centrados nos interesses
educativos, sociais, pessoais e de carreira – neste último caso em particular, apoiando os
alunos na orientação profissional, na escolha de disciplinas e de exames e na gestão de
grupos de capacidades mais amplas.

32. Por conseguinte, não restam muitas dúvidas de que o ensino secundário na ASS
enfrenta a necessidade de importantes mudanças, não só no financiamento e na gestão,
Tabela 6.1 Competências à saída tal como são comummente especificadas nos currículos na ASS
Quando? Continuação para Competências à saída
Ponto de Depois do Mundo do trabalho (não- Ler e escrever
saída 1 ensino primário qualificado) e sociedade Numeracia básica
Ensino secundário de primeiro Competência linguística na língua de
nível ensino (para transitar para o ESJ)
Resolução de problemas (competências
básicas)
Ponto de Depois do Ensino secundário, fieiras Responsabilidade individual e social
saída 2 ensino gerais Aprender a aprender (competências
secundário de Ensino secundário, fieiras básicas)
primeiro nível técnicas Resolução de problemas
(em países com Ensino vocacional Inglês (Francês / Português)
9 ou 10 anos de Mundo do trabalho (pouco Matemática (incluindo Geometria)
ensino básico, é qualificado) e sociedade Conhecimentos académicos para transitar
o primeiro para o ESS geral
ponto de saída)
Ponto de Depois do Ensino terciário geral Aprender a aprender (competências
saída 3 ensino Ensino terciário técnico avançadas)
secundário de (politécnico) Resolução de problemas
2º nível Mundo do trabalho e sociedade Competências e conhecimentos em TIC
Conhecimentos de matérias e disciplinas
específicas
Fonte: Van den Akker e Ottevanger, 2006
mas também no que diz respeito aos conhecimentos, atitudes e competências cujas
prioridades são estabelecidas pelos currículos, exames e avaliações. Quatro questões
assumem uma importância particular:

• Quais as implicações curriculares da integração do ensino secundário de primeiro

nível num ciclo de ensino básico contínuo?
• Como preparar os alunos para a continuação dos estudos e para o mundo do
trabalho?
• Como podem os alunos estar mais bem preparados para uma sociedade onde o
conhecimento da ciência e da tecnologia é muito valorizado e a capacidade de usar
as TIC se tornou uma competência crucial?
• Como reforçar as avaliações e os exames?

120
Integrar o ensino secundário de primeiro nível num ciclo de ensino básico contínuo
33. No Capítulo 4, argumentou-se que uma aceleração sustentada do
desenvolvimento económico e social na ASS exigirá um esforço ambicioso de aumento
dos níveis de ensino, se os países da região não quiserem deixar-se apanhar numa
“armadilha da pobreza”. Um esforço deste tipo terá de incluir não apenas um aumento da
conclusão do ensino primário, mas também um acesso mais amplo ao ensino secundário
de primeiro nível. O ensino primário já não é suficiente para assegurar a competitividade
na economia global dos nossos dias; o aumento da produtividade e a capacidade de atrair
o investimento directo estrangeiro requerem trabalhadores que tenham completado, pelo
menos, o ensino secundário de primeiro nível. Essa exigência torna o perfil de saída do
nível 2 particularmente importante para os países da ASS. O desafio é duplo: aumentar o
número de alunos que ingressam no ensino secundário de primeiro nível e assegurar que
adquirem os conhecimentos, atitudes e competências especificados. Para enfrentar este
desafio com êxito, será necessário, no mínimo, ter criadas três condições:

• Alunos que completem o ensino primário dominando os conhecimentos e

competências especificados no currículo primário;
• Currículos do ensino secundário de primeiro nível concebidos como uma extensão
dos currículos primários, permitindo rever competências adquiridas no ensino
primário e reforçá-las se necessário;
• Ensino secundário de primeiro nível centrado no desenvolvimento das
competências que são particularmente cruciais para um ingresso bem-sucedido no
mundo do trabalho e na continuação dos estudos e aprendizagem.

34. Não é o que se passa em muitos países. É frequente que os alunos completem o
ensino primário sem um domínio adequado dos conhecimentos, competências e atitudes
especificados no respectivo currículo. As bases para um ensino secundário bem-sucedido
residem nos níveis primários. As oportunidades de ensino e o potencial da aprendizagem
no secundário de primeiro nível dependem em larga medida das competências de saída
do nível primário, particularmente no que diz respeito a competências elementares, como
leitura, escrita e conhecimentos básicos de matemática. Um relatório sobre o
acompanhamento dos resultados da aprendizagem no Botswana confirma algumas
observações comuns: os resultados dos alunos do ensino primário em numeracia e numa
segunda língua (Inglês) são particularmente fracos (Van Den Akker e Ottevanger, 2005).
Os currículos do ensino secundário de primeiro nível são tipicamente concebidos como
uma preparação para o ESS e não como uma extensão do ensino primário. Estão muitas
vezes sobrecarregados com matérias opcionais extensas que só são exploradas
superficialmente. O tempo atribuído à matemática, às ciências e às línguas é muitas vezes
inadequado. Predomina a aprendizagem maquinal, concedendo-se pouca atenção ao
desenvolvimento das capacidades de análise, de resolução de problemas ou de
comunicação e de trabalho em equipa.

121
 Tabela 6.2 Estruturas curriculares do ensino secundário de primeiro nível em cinco países da ASS
Tanzânia Gana Botswana África do Sul Senegal (currículo
disciplinas Currículo do JS Currículo do JS áreas do currículo de 1980, último ano
nucleares Disciplinas revisto C2005 do ESJ, com base
do JS nucleares para o ESJ em 28 períodos
currículo semanais)
do SEDP
Kiswahili Língua e cultura Setswana (10%) Línguas (25%) Francês 21%
ganesas (10%)
Inglês Língua inglesa Inglês (12,5%) Língua Viva 1: Inglês
(15%) ou Alemão (14%)
Matemática Matemática (15%) Matemática Matemática (18%) Matemática (18%)
(12,5%)
Biologia Ciências Ciências Ciências Naturais Ciências da Terra e
Integradas (10%) Integradas 12,5%) (13%) da Vida (7%)
Física e Física ou Tecnologia
Química (7%)
Estudos Estudos Sociais Estudos Sociais Ciências Sociais Educação Cívica
Cívicos (7,5%) (10%) (12%); agora duas (3,5%)
disciplinas de História e Geografia
História e (7%)
Geografia
Competências Pré- Design e Tecnologia (8%)
Técnicas (7,5%) Tecnologia (10%)
Ciência Agrícola Agricultura (10%)
(7,5%)
Economia e Gestão
(8%)
Educação Educação Moral Orientação para a
Religiosa e Moral (5%) Vida (8%)
(7,5%)
Artes e Cultura Música ou Artes
(8%) (3,5%)
Competências Pré-
Vocacionais
(7,5%)
Competências para
a Vida (5%)
Educação Física
(7%)
Mais: Mais: Francês Mais: opções de Mais: opções se
opções se (7,5%), se houver estudos práticos, houver professores
oferecidas professores mais opções de disponíveis: Língua
disponíveis; estudos gerais Viva 2 (por exemplo,
Música e Dança; Árabe, Alemão,
Educação Física Espanhol); Economia
para escolas com doméstica
turnos de manhã
Fonte: Van den Akker e Ottevanger, 2005

35. Reduzir a carga das disciplinas permite uma pedagogia mais interactiva e prática,
uma estrutura curricular mais centrada, custo-eficiente e passível de ser gerida e
actividades extracurriculares com grandes potencialidades em termos de desenvolvimento

122
pessoal e manutenção da coesão cultural e social (Anamuah-Mensah et al., 2002; Osaki,
2001). Em África, o tempo concedido aos valores morais tem aumentado nas últimas
duas décadas (Benavot, 2004).

36. A Tabela 6.2 fornece uma panorâmica das estruturas curriculares do ESJ em
cinco países da ASS. Para efeitos de comparação, as disciplinas e áreas de aprendizagem
estão agrupadas em categorias aparentadas. O tempo concedido figura entre parênteses. A
África do Sul organizou o seu “Currículo 2005 (C2005, graus 7 a 9)” em oito áreas de
aprendizagem em vez de disciplinas (Howie, 2002). Muitos outros países também estão a
optar por integrar o ensino de disciplinas científicas por razões de qualidade e eficiência.

37. Em muitos países da ASS, o currículo do ESJ inclui assuntos como

“competências para a vida”, com a justificação de que, para a maioria dos estudantes
africanos, o ESJ é o nível final do ensino formal. As “Competências de Vida” como
disciplina são definidas nos currículos do ESJ de maneiras muitíssimo diferentes. Em
geral, destinam-se a facultar aos alunos competências práticas para que possam participar
no seu ambiente imediato, tanto económico como social. Na Tanzânia, incluem costura,
corte, culinária, metalurgia básica ou instalações eléctricas domésticas; no Gana, as
competências de vida são encaradas como opções pré-vocacionais de ofícios locais como
a cestaria, o trabalho de cabedal, a tecelagem, a olaria, os têxteis e a escultura, entre
outros.

38. O aumento das oportunidades de formação vocacional no ensino secundário geral

é preconizado por muitos políticos e educadores africanos, e conserva a sua popularidade
junto de alguns organismos dadores. No entanto, a experiência internacional fornece
provas sólidas de problemas inerentes a esta abordagem (Capítulo 2). Os países cujos
currículos do ESJ integram disciplinas vocacionais talvez queiram ter em consideração os
seguintes argumentos:

• A eliminação das disciplinas de formação vocacional pode diminuir parcialmente a

pressão sobre um currículo do ESJ já sobrecarregado, liberta tempo e outros
recursos que podem ser utilizados para melhorar as competências em línguas e
numeracia e pode conduzir a uma reorganização curricular e a diferentes
abordagens pedagógicas destinadas a transmitir uma vasta gama de competências.
• Os custos unitários por aluno por disciplina para as disciplinas vocacionais são, no
Botswana, 2,5 a 4 vezes mais elevados que os das outras disciplinas (Lauglo, 2004)
e, nas escolas secundárias quenianas, 5,6 a 14,5 vezes superiores.
• A logística para a facilitação e o ensino de disciplinas de formação vocacional é
complexa e difícil de manter e apoiar, sobretudo num sistema educacional que está
a expandir-se de maneira espectacular.
• É frequente os estudantes do ensino primário não possuírem bases gerais para uma
formação vocacional eficaz.
• O ensino de assuntos de formação vocacional exige formadores e professores
suficientemente experientes e competentes, o que implica que os formadores
tenham experiência prática, muitas vezes difícil de adquirir, dispendiosa ou, pura e
simplesmente, não disponível.

123
39. É possível utilizar argumentos semelhantes contra a criação de escolas
vocacionais independentes a nível do ESJ. As que existem são subfinanciadas, com
programas de baixa qualidade ministrados a um pequeno número de estudantes, quase
sempre pobres. Não são uma solução nem para o desafio da expansão do acesso ao ensino
secundário nem para os problemas do desemprego juvenil.

40. Em suma: a reforma curricular no ensino secundário de primeiro nível é

inevitável à medida que os países progridem no sentido de incluir esse nível de ensino, no
todo ou em parte, num programa de ensino básico de 9 ou 10 anos. A concepção dos
currículos terá de reconhecer que estes já não preparam um pequeno grupo para a
continuação do ensino formal, mas têm agora de preparar também um grupo muito maior
para o mundo do trabalho e para o ensino e formação ao longo da vida. Mas não se trata
de argumentar a favor da formação vocacional específica a este nível. Pelo contrário:
trata-se de facultar aos alunos as competências genéricas necessárias a uma futura
formação numa vasta gama de profissões e à continuação dos estudos, adiando – segundo
a tendência que se verifica nos países da OCDE e de rendimento médio – a formação
vocacional específica para o ensino secundário de segundo nível e mesmo para o nível
terciário. Os currículos do ESJ terão de basear-se no ensino primário, reconhecendo que o
domínio das disciplinas é desigual para muitos alunos. Devem pôr a tónica no ensino de
disciplinas cruciais como a Matemática, as Ciências e uma língua internacional, garantir
que os alunos adquirem capacidades de análise e de resolução de problemas e, mais
importante ainda, que possuem motivação e aptidão para continuar a aprender e a adquirir
mais competências. Além dos aspectos académicos, os currículos terão de reconhecer a
importância da preparação dos alunos para uma vida saudável e uma participação activa
em sociedades cada vez mais democráticas e em rápida mudança.

Depois do ensino básico: preparação para o trabalho e continuação dos estudos

41. Em muitos países da ASS, o acesso ao ESS formal geral permanecerá selectivo,
com currículos que sublinham a preparação dos alunos para a continuação dos estudos e
para a formação em universidades e outras instituições do nível terciário que facultam
programas técnicos, vocacionais e de ensino profissional. Mas estes programas de ESS
formal geral terão de ser complementados por outros que proporcionem aos diplomados
do ESJ oportunidades para continuarem a aprender e a adquirir competências no ensino
técnico e vocacional e formação (EFTV) a nível do ESS. Alguns destes programas serão
ministrados em instituições formais, mas será cada vez maior o número dos que
decorrerão em ambientes menos formais, muitas vezes em resposta a necessidades de
estudantes que já estão empregados e pretendem actualizar as suas competências ou
preparar-se para novas oportunidades de trabalho.

42. Uma opção fundamental para o currículo do ESS consiste em decidir se deve ser
a mesma instituição a preparar estudantes tanto para o ensino terciário como para o
trabalho, ou se o ensino técnico e vocacional deve ser ministrado em instituições
autónomas, funcionando em paralelo com o ESS geral.

124
43. Na ASS, predominam duas estruturas curriculares para o ESS geral, cada uma
com o seu entendimento próprio acerca das competências de saída no fim do nível
secundário. A primeira estrutura, mais difundida, preconiza a Língua (tanto a local como
a língua de ensino, ou só a de ensino, como no Gana e Senegal) e a Matemática como
disciplinas nucleares obrigatórias, ou partes de um leque mais vasto de disciplinas
nucleares obrigatórias, a que se somam disciplinas opcionais que os alunos podem
escolher. A segunda estrutura, por exemplo na Tanzânia, oferece combinações
especializadas e altamente selectivas de cursos fundamentais, normalmente com três
disciplinas, que as escolas do ESS podem definir e que, por seu lado, definem a escola
secundária. No Senegal, o currículo do ESS fica entre estas duas estruturas. Oferece
várias fieiras na área das línguas, ciências, ensino técnico ou comércio, que consistem em
disciplinas nucleares, mas com ênfases e tempos diferentes, e disciplinas adicionais
obrigatórias para cada fieira, como por exemplo Filosofia para as línguas.

125
 Tabela 6:3 Estrutura curricular do Ensino Secundário de Segundo Nível em cinco países da ASS
País Disciplinas nucleares obrigatórias Opções / fileiras / Escolha
tendências / programas
Botswana Inglês; Setswana; Matemática Humanidades e Ciências Mínimo de 8 disciplinas:
Sociais, pelo menos uma
Ciências (Simples (Single), disciplina de
Duplas (Double), Puras) humanidades, ciências e
Criativas, técnicas e ciências sociais. Mais
vocacionais duas disciplinas criativas,
Enriquecimento técnicas e vocacionais.
Uma disciplina de
Enriquecimento
Gana Inglês, Matemática, Ciências Agricultura, Comércio 3 ou 4 disciplinas
Integradas, Ciências Sociais, (Contabilidade e opcionais à escolha, uma
Educação Religiosa e Moral, Secretariado), variedade de diferentes
Educação Física Gerais (Ciência), Gerais escolhas para cada
(Artes), Vocacionais programa escolhido.
(Economia Doméstica e Matemática à escolha no
Artes Visuais), Técnicas nível superior de
dificuldade, mais matérias
obrigatórias para Ciências
Gerais
África do Afrikaans e Inglês obrigatórios; Educação Geral Mínimo de 6 disciplinas
Sul mais 4 disciplinas nucleares dos Orientação Científica obrigatórias, mais 4
grupos: Económicas disciplinas de fieiras.
A: grupo de línguas obrigatórias;
B: Matemática;
C: Língua adicional;
D: Estudos bíblicos, Economia,
Geografia, História;
E: disciplinas de EFTV
Tanzânia Exemplos de escolhas de disciplinas, consoante os resultados do Algumas das
ESJ: combinações de
HGL (História, Geografia, Inglês); disciplinas têm muito
ECA (Economia, Comércio, Contabilidade, mais Matemática poucos estudantes
básica aplicada); inscritos.
PGM (Física, Geografia, Matemática avançada);
PCM (Física, Química, Matemática);
CBN (Química, Biologia, Nutrição);
EGM (Economia, Geografia, M avançada);
CBG (Química, Biologia, Geografia);
HKL (História, Kiswahili, Língua)
Existem mais disciplinas opcionais.
Senegal Disciplinas nucleares, excepto na fieira 2 fieiras de línguas (~67% dos estudantes);
técnica, com tempos diferentes: Francês; 2 fieiras de ciências e 1 fieira técnica (~28%);
Matemática; Ciência Física; Ciências da 1 fieira de economia (~5%)
Vida e da Terra; Inglês, História e
Geografia.
Fonte: Van den Akker e Ottevanger, 2005

44. No Gana, a maior parte das escolas modifica a escolha das disciplinas devido à
falta de professores ou para satisfazer as exigências da entrada na universidade (Ampiah,
Akyeampong e Lelived, 2004). Nas escolas privadas, a capacidade financeira dos pais

126
pode ser vantajosa para as possibilidades de selecção dos estudantes com piores
resultados nos exames. A Tabela 6.3 fornece uma panorâmica da variedade de estruturas
curriculares do ESS em cinco países da ASS.

45. Tendo em vista metas de desenvolvimento socioeconómico, as reformas

curriculares nos países da ASS visam um aumento e melhoria do ensino técnico e
vocacional e formação (EFTV). O termo EFTV abarca áreas ocupacionais que vão da
agricultura às profissões e ofícios manuais e técnicos dos operários, aos trabalhadores de
escritório, comércio e serviços e às profissões relacionadas com as TIC. Os argumentos,
apoiados num corpus bem documentado de experiências e investigações internacionais,
contra a integração de disciplinas vocacionais tradicionais no programa do ESS geral
assemelham-se aos que foram apresentados mais atrás para o ensino secundário de
primeiro nível. Isto sugeriria que as instituições especializadas são o melhor local para
programas de ensino vocacional e técnico, sobretudo quando possuem ligações próximas
aos empregadores, quando podem responder de maneira flexível às mudanças das
necessidades no mercado de trabalho e oferecer um leque de programas de formação para
diferentes profissões com objectivos de formação diferentes e durações variáveis. Muitas
vezes estas instituições não se organizarão como escolas, sendo geridas por prestadores
privados, organismos autónomos ou outros ministérios que não o da Educação.

46. Muitos países, como por exemplo o Senegal, pretendem aumentar o número de
alunos nos estabelecimentos técnicos e vocacionais do ESS e limitam activamente a
percentagem do ESS geral. Contudo, o custo por aluno dos programas de EFTV é
elevado – três a quatro vezes superior ao do ESS (Capítulo 5). Para serem bem-sucedidas,
estas estratégias carecem de uma estratégia de financiamento bem definida e exequível,
de parcerias público-privado bem estruturadas e de currículos intimamente ligados às
preferências dos empregadores e às necessidades do mercado de trabalho.

47. Em suma: o ESS terá de evoluir para um sistema que faculte diversas
oportunidades aos estudantes provenientes das escolas secundárias de primeiro nível. O
acesso aos programas do ensino secundário geral continuará a ser selectivo num futuro
próximo. A manutenção da qualidade dos programas é crucial para assegurar um
contingente de candidatos bem qualificados às universidades e outras instituições
terciárias, o que significará, muitas vezes, uma concentração num conjunto de disciplinas
nucleares e uma limitação das disciplinas opcionais. Para muitos diplomados do ESJ, as
oportunidades de continuação dos estudos e de formação deverão ser oferecidas em
instituições de EFTV, algumas vezes como estudantes a tempo inteiro e outras vezes a
tempo parcial, em combinação com a actividade profissional. Os currículos terão de ser
flexíveis, de responder às necessidades do mercado de trabalho e de ser concebidos tendo
em conta as opiniões dos empregadores. Um importante papel do governo é estabelecer
parcerias público-privado que apoiem essas oportunidades de formação, assegurar a sua
qualidade e providenciar ajuda financeira, sobretudo a estudantes pobres que talvez
fossem excluídos por não as poderem pagar.

127
Melhorar a aprendizagem da Matemática e das Ciências
48. Os progressos económicos e tecnológicos a nível internacional reforçaram a
importância da Matemática e das Ciências exactas a nível do secundário. O desempenho
nestas disciplinas em testes internacionais tem sido relacionado, em diversos estudos
(Capítulo 4), com um melhor desempenho em termos de crescimento económico. Espera-
se das escolas secundárias que proporcionem aos estudantes os conhecimentos e
competências gerais em ciências necessários ao seu funcionamento na sociedade local; ao
mesmo tempo, o desejo de competitividade num mercado global faz do aumento do
número de alunos em áreas de estudo relacionadas com a matemática e as ciências
avançadas uma prioridade nacional de desenvolvimento. A modernização dos currículos
de Matemática e Ciências tanto no ESJ como no ESS e a descoberta de um equilíbrio
entre as expectativas de pertinência local e as exigências de formação de uma força de
trabalho competitiva figuram na agenda da reforma educativa em quase toda a parte.

49. Presentemente, os programas de ciências são muitas vezes demasiado

académicos e difíceis para a maioria dos estudantes. Além disso, é frequente existir um
grande fosso entre o currículo formal pretendido e o que é realmente ensinado na sala de
aula – o currículo operacional e prático (Caixa 6.4). As razões são bem conhecidas: (i)
falta de materiais pedagógicos e de outros recursos; (ii) currículo sobrecarregado e uma
deficiente gestão do “tempo na tarefa” que não dão muito espaço à abordagem centrada
em quem aprende; (iii) falta de à-vontade do professor com o conteúdo da disciplina –
regra geral devido a uma deficiente preparação do professor; e (iv) turmas geralmente
grandes, o que inibe as aulas práticas e de laboratório e a resolução de problemas levada a
cabo pelos alunos. Por conseguinte, não é para admirar que o desempenho dos estudantes
seja decepcionante. Em 2000, a Namíbia registou uma taxa de aprovação em Matemática
do ESJ de apenas 18% e, em 2001, no Zimbabwe, a taxa de aprovação em Ciências
Nucleares do ESJ foi de 28%. No ensino secundário de segundo nível, o desempenho dos
estudantes em Ciências Combinadas ou Integradas é geralmente inferior à dos programas
opcionais de ciências.68

50. Os dez países incluídos no estudo SEIA-SMICT (Ottevanger et al., 2004)

mencionam a falta de pertinência como uma das grandes preocupações relacionadas com
os currículos de Matemática e de Ciências. Em toda a ASS, os desafios do
desenvolvimento não deixam de recordar constantemente a necessidade de tornar estes
currículos mais sensíveis às necessidades locais. Questões como a degradação ambiental,
a débil base de sustentação das indústrias, a baixa produtividade agrícola, a elevada
mortalidade e morbidade infantis e a epidemia de VIH/sida estão sempre a colocar novas
exigências ao currículo de Ciências. Por conseguinte, têm-se incluído muitos assuntos
novos; mas a inclusão destes assuntos sem a retirada de outros menos pertinentes tem
provocado muitas vezes uma grande sobrecarga curricular. Um exemplo gritante é o
Botswana, onde o tempo atribuído às aulas de Ciências se viu reduzido a mais de metade
sem que se tenham verificado as alterações correspondentes nos conteúdos
programáticos69.

68
Em geral, é verdade que são os melhores estudantes que tendem a escolher esses cursos opcionais.
69
Convém referir que a sobrecarga curricular não é característica dos países da ASS. Em todo o mundo,
parece mais fácil pôr coisas no currículo do que tirar.

128
51. Por conseguinte, os países da ASS deverão prestar especial atenção à qualidade,
pertinência, enfoque e tempo disponível para o ensino e aprendizagem da Matemática e
das Ciências nas escolas secundárias. Isto é especialmente importante porque o número
crescente de estudantes no ensino secundário de segundo nível se traduziu numa
população estudantil heterogénea tanto em termos de níveis de capacidade como de
aspirações futuras nos domínios da matemática e das ciências. Isto suscita novas questões
acerca de qual o conteúdo mais pertinente para os currículos de Matemática e Ciências
em África e de como equilibrar o aprofundamento das matérias e a extensão da cobertura.
A abordagem destas questões implicará uma perspectiva clara por parte dos países acerca
das prioridades relacionadas com a sociedade, que poderão, então, reflectir-se num
currículo que alcance um equilíbrio entre os dois aspectos, com uma maior ênfase nas
competências para resolver problemas da vida real e mais exemplos e aplicações
relacionados com a vida nos manuais. Os programas do ESJ no Botswana e na Namíbia
(Ciências da Vida) e o programa de Matemática na África do Sul são exemplos
prometedores neste aspecto.

52. Muitos países da ASS estão a encaminhar-se para abordagens mais integradas em
matéria de ciências, sobretudo nos níveis inferiores do ensino secundário. Esta via segue
as tendências internacionais e pode sublinhar a pertinência dos currículos de Ciências e
resolver a sobrecarga curricular. Os benefícios da integração de disciplinas científicas
autónomas em áreas mais vastas de aprendizagem são significativos: apresentação de
uma visão mais holística da ciência, um enfoque nos problemas do mundo real que
atravessam vários domínios e a promoção do raciocínio científico num leque de contextos
de aprendizagem. Estes aspectos são vitais, especialmente no ensino secundário de
primeiro nível onde é muito importante fornecer bases amplas para a vida em sociedades
complexas e em rápida mudança que exigem cada vez mais julgamentos e decisões
baseados em conhecimentos científicos. Os cursos científicos integrados contêm, pelo
menos, uma combinação de Biologia, Química e Física. Têm sido acrescentados ao
currículo novos tópicos: VIH/sida (em todos os países anglófonos, à excepção do
Botswana), educação ambiental, matérias relacionadas com as ciências e a tecnologia e,
por vezes também, relacionadas com a agricultura e o ambiente (Gana e Namíbia).

53. No entanto, é importante referir que, em muitos casos, os problemas de

implementação têm contrariado a introdução de programas integrados de ciências. Em
países onde se introduziram no currículo do ensino secundário de primeiro nível os
domínios de aprendizagem ou as disciplinas integradas (por exemplo, Namíbia e África
do Sul), há relatos de que os alunos não possuem conhecimentos de conteúdo que lhes
permitam transitar para o segundo nível onde o ensino segue as divisões tradicionais. A
Tanzânia integrou a Física e a Química numa única disciplina, mas a combinação é
comummente encarada como meramente formal. Na prática, as escolas têm dois
professores a leccionar e dividem o tempo entre as duas matérias. O Gana oferece
Ciências Integradas nos dois níveis do ensino secundário, mas a matéria é dividida nas
suas componentes (Química, Física, Biologia, Ciência Agrícola) e ensinada por vários
professores. Estas dificuldades decorrem de três factores, pelo menos:

129
 • Os professores já se debatem com as novas abordagens ao ensino comummente
ligadas a novas combinações de disciplinas, esperando-se deles que “estejam à
altura” de novos avanços.
• Os professores não possuem o conhecimento combinado dos conteúdos
disciplinares relacionados que lhes permita ensinar os domínios integrados de
aprendizagem de maneira eficaz pois não receberam formação para o fazer
(embora o Gana assegure aos professores formação em Ciências Integradas);
• Escasseiam (pelo menos de momento) os materiais pedagógicos (por exemplo,
manuais) tanto para os domínios de aprendizagem como para as novas abordagens
pedagógicas.

54. Contudo, é possível encontrar na ASS exemplos prometedores de programas

integrados de Ciências, estruturados em torno de temas multidisciplinares: o programa de
Ciências para o ESJ no Botswana, o programa de Ciências da Vida na Namíbia e os
programas de Ciências e Matemática na África do Sul. Os materiais do GEEP70 no
Senegal também fornecem um bom exemplo de como é possível abordar a educação para
a vida familiar de uma maneira multidisciplinar, combinando conhecimentos de diversos
domínios científicos e relacionando-os com situações da vida quotidiana. A
implementação das Ciências Integradas pode ter êxito se estiverem disponíveis materiais
pedagógicos, um apoio significativo aos professores existentes e a inclusão da formação
em Ciências Integradas no currículo pré-serviço dos futuros docentes.

55. Um ensino de boa qualidade em ciências, sobretudo a nível do ESS, exige

instalações especializadas, equipamento e materiais para leccionar os aspectos práticos.
Os elevados custos tornam atraente a sua disseminação pelo maior número possível de
estudantes, o que pode ser alcançado através de centros de recursos partilhados por várias
escolas e concebidos para esse fim. O Senegal, a Namíbia, o Botswana e o Gana, por
exemplo, criaram centros de recursos, independentes das escolas secundárias, como
núcleos para o desenvolvimento profissional e a exposição a elementos práticos (para
professores e, por vezes, para estudantes). O Gana possui mais de 100 centros de recursos
em ciências ligados a escolas secundárias, amplamente dotados de um equipamento de
ciências e matemática, incluindo instalações de TIC. Os centros também permitem a
produção local de materiais de apoio aos professores. No início dos anos 80, o Senegal
criou blocos científicos (blocs scientifiques) em zonas urbanas. A associação de
professores de Ciências da Nigéria (STAN) desenvolveu um programa de Ciências
Integradas. A STAN elaborou um grande número de manuais, de guias para professores e
de cadernos de exercícios para alunos em Ciências Integradas, Ciência Agrícola e
Matemática. Também ajudou a organizar seminários de formação para professores do
ensino secundário destinados a familiarizá-los com novos métodos e técnicas para uma
implementação bem-sucedida e eficaz dos novos currículos.

Concluindo: Para resolver o problema das fraquezas dos currículos de Matemática e

Ciências, os decisores políticos devem tornar o conhecimento científico mais acessível a
um maior número de estudantes sem baixar os padrões dos que virão a tornar-se

70
Groupe pour l'étude et l'enseignement de la population (www.geep.org)

130
cientistas. A revisão dos currículos de Matemática e Ciências está muito atrasada na
maior parte dos países da ASS. A adopção de uma definição clara da “literacia” científica
e matemática pode facilitar esse processo. Por conseguinte, será necessário distinguir
cursos de Matemática e de Ciências destinados a todos os estudantes (sobretudo a nível
do ESJ e como cursos “nucleares”) e os que são seleccionados por estudantes que
pretendem continuar com essas disciplinas a nível do ESS e do ensino superior. Nos
currículos de Matemática e de Ciências, tal como em muitas outras disciplinas, existe a
tentação de acrescentar conteúdo e não de retirar, o que provoca uma sobrecarga e
dificulta o esforço dos professores no sentido de encontrarem um equilíbrio entre metas e
objectivos divergentes, desembocando, muitas vezes, numa cobertura incompleta do
currículo. A revisão dos currículos de SMICT em África está muito atrasada.

Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC)

56. Todos os países da ASS sublinham a necessidade de incluir as TIC e as
competências em informática nos currículos do ESJ e do ESS a fim de preparar os
estudantes para continuarem a aprender numa sociedade tecnológica. No ESJ, o principal
objectivo é a literacia informática dos estudantes, costumando restringir-se à
familiarização com as competências informáticas básicas (por exemplo, utilização do
software comum) e ao seu funcionamento em contextos pessoais e profissionais. A maior
parte dos dez países abrangidos pelo estudo SEIA-SMICT (Ottevanger et al., 2004)
introduziram as TIC como disciplina autónoma, com uma avaliação própria. Em vários
países, as TIC são mencionadas como uma matéria transversal ao currículo. A integração
das TIC em programas e manuais de diversas disciplinas e na prática geral da sala de aula
revelou-se difícil de alcançar na prática. A excepção é o programa de familiarização com
a Informática das escolas do ESJ no Botswana. O curso é transversal ao currículo e não
está sujeito a exame.

57. Na maior parte dos países, a Informática71 é ensinada a nível do ESS. Alguns
países introduziram-na como disciplina autónoma, com uma avaliação própria (em
muitos casos). A maior parte dos cursos centra-se no computador como instrumento para
funções de escritório, apresentações, obtenção de informações na Internet e comunicação
por correio electrónico. No entanto, não é claro que o conteúdo da Informática nos
currículos da ASS esteja actualizado nem tão-pouco se sabe o que cobre ao certo. O
ensino da programação informática com linguagens de nível mais elevado não compete,
provavelmente, às escolas secundárias. Tal como nos países industrializados, os
mercados de trabalho exigem aos diplomados do ensino secundário competências gerais
em TIC. Contudo, o que é usual pedir-se-lhes é muito mais que meras “competências
informáticas”; pede-se-lhes bons conhecimentos acerca do modo como as informações e
os dados são recolhidos, organizados, armazenados e analisados, o que sugere um
número muito maior de “competências tecnológicas” do que as actualmente fornecidas
pelos currículos do ensino secundário e da formação em África.

71
Na verdade, há bons motivos para lhe alterar a designação para “Ciências da Informação”. Para uma
análise das tendências na Europa, consultar o website Eurydice
http://www.eurydice.org/portal/page/portal/Eurydice/ByTopicsResults?topicCode=aacp&subTopicCode=*
***

131
58. As TIC também podem contribuir para melhorar o ensino e a aprendizagem no
nível secundário. Não substituirão os professores, mas podem ser usadas pelos estudantes
numa variedade de importantes aplicações, desde aperfeiçoar uma língua estrangeira,
estudar História e Geografia e praticar as capacidades de pesquisa e análise. Também
podem ajudar os professores a rever as matérias das disciplinas e ajudá-los a identificar
estratégias pedagógicas adequadas e a preparar as aulas. Mas as TIC só podem melhorar
o ensino quando os professores sabem como as usar enquanto instrumento pedagógico.

59. Em grande parte dos países da ASS, os estudos de TIC integraram-se no

currículo formal, embora na maior parte das escolas a sua existência seja embrionária,
sobretudo devido à falta de computadores, de ligações à Internet e de conhecimentos por
parte do pessoal. Além disso, muitos países não têm sido capazes de adaptar os objectivos
e conteúdos das suas disciplinas de TIC aos padrões actuais e em rápida mudança. Na
maior parte dos casos, os estudantes do ESJ e ESS frequentam aulas de TIC que ainda
privilegiam a memorização e competências de baixo nível na disciplina.

60. Estes aspectos são exacerbados por problemas de hardware. Em muitos países
africanos, a aquisição e instalação de computadores em escolas primárias e secundárias
são suportadas por dadores. A subsequente manutenção dos computadores e da sua infra-
estrutura – que cabe às escolas – tem representado um desafio substancial para as escolas
e sistemas de ensino na ASS. São vulgares os laboratórios de TIC onde o número de
computadores avariados excede o dos que se encontram em funcionamento. Os recursos
consumidos pela manutenção constituem um encargo significativo para o orçamento das
escolas. Na ASS, os programas educacionais que, de uma maneira ou de outra, dependem
das TIC (por exemplo, apoio aos docentes, apoio às estruturas ou disseminação de
conhecimentos) têm-se deparado amiúde com dificuldades, devido a problemas de
manutenção e avarias frequentes ou à falta de infra-estruturas (por exemplo, linhas
telefónicas ou outras formas de acesso rápido à Internet).72 Em geral, é possível admitir
que o nível de competências e conhecimentos em TIC dos diplomados do ESJ e do ESS
em África é baixo, embora não estejam amplamente disponíveis dados pormenorizados.
As excepções verificam-se sobretudo em centros de recursos, escolas-piloto e institutos
de formação de professores. Os mais bem-sucedidos na utilização prática das TIC são um
pequeno número de projectos, muitas vezes financiados por dadores, como o SchoolNet
Africa e o WorldLinks. Noutros países, algumas escolas encontram maneiras de resolver
este tipo de problemas estabelecendo parcerias com prestadores privados locais de
serviços e formação no domínio da informática.

61. Em suma: Não restam muitas dúvidas de que as TIC terão de ser incorporadas
nos currículos do ensino secundário na ASS como disciplina e instrumento de apoio à
aprendizagem transversal aos currículos. Porém, os custos não serão insignificantes,

72
Ver SchoolNet Africa (http://www.schoolnetafrica.net/) e, em particular SchoolNet Namibia
(http://www.schoolnet.na/), que estão a abordar estes problemas equipando as escolas com computadores
em rede e com servidores que funcionam com o sistema operativo Linux e fornecem manutenção online,
realizada por ex-alunos com formação, energia solar e acesso sem fios à Internet. A utilização do Linux
evita os pesados custos das licenças de software.

132
constituindo muitas vezes um obstáculo. Os problemas práticos decorrentes de encontrar
instrutores competentes, de apoiar o software e de manter em funcionamento o hardware
prejudicam amiúde a eficácia do ensino. Talvez as soluções não-tradicionais em
colaboração com prestadores privados de apoio técnico e de formação em informática
permitam enfrentar com êxito esses desafios.

Rumo a sistemas eficazes de avaliação e de exame

62. Uma elevada exigência nos exames constitui uma característica dos sistemas de
ensino em África. Os dados recolhidos sobre os efeitos dos exames no ensino e na
aprendizagem sugerem que se o conteúdo dos exames mudasse, também mudaria o
conteúdo a que os alunos estão expostos nas aulas. Quando os professores “ensinam para
o teste”, a experiência de aprendizagem torna-se limitada e muitos objectivos
pedagógicos – sobretudo os que visam competências mais elevadas – não serão atingidos.
Os exames não devem constituir um obstáculo à melhoria da qualidade, devendo, ao
invés, apoiá-la; devem, por exemplo, ajudar a alargar a cobertura curricular, reflectir a
sua função de certificação ao incluir conteúdos apropriados a todos os níveis de
realização dos alunos e fornecer às escolas feedback sobre o desempenho. A Caixa 6.4
resume a experiência do Quénia no ensino primário, que o secundário poderá adoptar
com facilidade.

Caixa 6.4Reforma dos exames no Quénia

Na década de 70, deram-se passos no sentido da reforma dos exames no fim do ensino primário no Quénia.
O conteúdo dos exames foi alterado de modo a
• incluir menos itens que medem a memorização de informações factuais e mais itens concebidos para
medir competências de tipo mais elevado (compreensão, aplicação);
• centrar-se na medição das competências susceptíveis de aplicação numa vasta gama de contextos,
dentro e fora da escola.
As alterações destinavam-se a influenciar o modo como os professores preparavam os alunos para os
exames e, em particular, a encorajar o ensino e aquisição de competências que pudessem ser úteis à maioria
dos alunos que iriam deixar a escola depois dos exames. Para apoiar estas alterações, forneceram-se dois
tipos de informações:
• informações de incentivo, incluindo a publicação de uma lista de escolas e distritos por ordem de
mérito, com base nos resultados dos exames (lista de classificação de escolas);
• informações de orientação, baseadas na análise dos resultados dos estudantes a nível nacional às
questões individuais, enviadas por circular a todas as escolas. A circular também explicava as
alterações no conteúdo e as competências abrangidas nos exames, identificava tópicos e competências
causadores de problemas e sugeria maneiras de os ensinar.
As listas de classificação de escolas já não são publicadas porque as escolas e distritos estiveram a
manipular o sistema levando a exame apenas os melhores alunos. O Conselho Nacional de Exames do
Quénia continua a emitir a circular, mas a falta de recursos financeiros impede-o de a enviar a todas as
escolas. Contudo, é possível comprá-la ao Conselho.
Fonte: Kellaghan e Greaney, 2004b

63. A actividade de avaliação nacional disseminou-se por África nos anos 90. Os
projectos PASEC – do Southern Africa Consortium for Monitoring Educational Quality
(SACMEQ) – e MLA (Monitoring Learning Achievement) contribuíram para o
desenvolvimento da capacidade de avaliação nacional em mais de 20 países. As
informações obtidas numa avaliação nacional acerca das forças e fraquezas nos

133
conhecimentos e capacidades adquiridos pelos alunos e acerca do modo como os
resultados se distribuem por género e localização podem desempenhar um importante
papel na definição de políticas e no processo de decisão. As avaliações internacionais
fornecem dados comparativos sobre os resultados obtidos em vários países. Até agora,
têm participado poucos países africanos. Contudo, as avaliações nacionais realizadas no
âmbito dos programas PASEC e SACMEQ permitem comparações entre os países
africanos participantes. Essas informações facultam importantes oportunidades de
aprender com os países que enfrentam condicionalismos e desafios idênticos. Embora a
avaliação na sala de aula tenha sido a que menos atraiu a atenção em propostas de
utilização da avaliação como forma de melhorar a qualidade do ensino, afigura-se a mais
prometedora no que toca ao reforço dos resultados dos estudantes. Na ASS, é frequente
as avaliações dos professores serem de má qualidade e pouco fazerem para estimular nos
alunos o desenvolvimento de competências mais elevadas e de resolução de problemas.
Infelizmente, melhorar as práticas de avaliação dos professores é mais difícil do que
melhorar ou desenvolver outras formas de avaliação.

Tabela 6. 4 Resultados dos exames do ESJ em quatro países da ASS

Disciplina/País Botswana (2004) Gana (2003) Senegal (2005) Tanzânia (2004)

Primeira língua 77,3% n/a Taxas globais de Não existem dados

sucesso (2005: 30,2%, pormenorizados
2004: 55,4%) por disciplina
Segunda língua 74,6% 58,3%
Matemática 71,3% 59,6% Taxa geral de
Ciência 68.6% 57,1% aprovação
(reprovações nota
Estudos sociais 71,1% 58,9%
E) 88,1 %
Fonte: van den Akker e Ottevanger, 2006)

64. Os exames secundários em África são muito exigentes pois determinam, em

quase todos os países, o acesso do ensino primário ao ESJ, do ESJ ao ESS e deste ao
ensino superior. Os exames também são “bilhetes de entrada” no mundo de trabalho para
a maioria dos diplomados do ensino secundário de primeiro nível. Na maior parte dos
países da ASS, os exames do ensino secundário assumem grande importância como ritos
de passagem, fornecendo assim aos estudantes incentivos e motivação para aprender.
Várias individualidades que teceram comentários acerca da taxa de transição do ensino
primário para o secundário no Botswana, que é quase garantida e ronda os 100%,
referiram que o facto de os exames não terem consequências reduz a motivação dos
estudantes.

65. Os resultados dos exames são muitas vezes decepcionantes. No Senegal e no

Gana, as taxas de passagem são inferiores a 60% (Tabelas 6.3 e 6.4). Noutros países
(Botswana, por exemplo), a maioria dos estudantes é aprovada nos exames com as notas
mais baixas.

134
66. Osaki e Ndjabili (2004) comentam o factor motivacional da classificação
nacional de exames, que faz com que os professores se centrem sobretudo no sucesso nos
exames em detrimento dos conhecimentos gerais e de compreensão. “Os professores
ensinam para os exames” é uma frase comummente repetida em toda a ASS. Muitas
vezes, a matéria que não é alvo de avaliação não é incluída no ensino e aprendizagem na
sala de aula, em parte devido à “elevada exigência” que caracteriza os exames. Os
exames e a avaliação na sala de aula que apenas exigem que os estudantes reproduzam
afirmações, factos e definições habituam estes últimos, inevitavelmente, a uma
aprendizagem e memorização maquinais, independentemente dos objectivos do currículo
do ensino secundário. Este é e tem sido um grave problema em todos os países africanos.

Tabela 6.5 Resultados dos exames no ensino secundário de segundo nível em cinco países da ASS
País Botswana (2004): Gana Senegal (2005): África do Sul Tanzânia
resultados do (2001): (2003): (2004):
BGCSE numa Taxas de resultados de
escala de 8 pontos passagem 2000 entre
Disciplina desde A a G, parênteses
abaixo de G não
são classificados
(U). Percentagens
aproximadas
Primeira Setswana: 76% 4 fieiras principais: 2 de Candidatos com Não
língua língua e humanidades, 1 seis ou mais existem
Segunda Inglês: 77% Inglês: de ciência e 1 de disciplinas. dados
língua 61,3 % comércio. Notas ABCD, Taxa total de pormenoriz
Matemática 53,1% 48,8 % E (reprovação). Taxa aprovação: ados por
Ciência Ciência Simples, 50,7 % total de aprovação: 73,3% (58%) disciplina
Ciência Dupla 45,5% (2002: 39,7%). Aprovados com
Física, Química, Aprovação com notas distinção: Taxa geral
Biologia: B,C e D ABC: 6%D: 94% 18,6 %, (14%) de
80% ou mais, Raparigas. Resultados Aprovados sem aprovação:
excepto Ciência nas 2 fieiras principais distinção: 93 %.
Simples 63% “Língua e 54,6%, (44%)
Ciências 90% Humanidades” Candidatos
Sociais ligeiramente superiores reprovados:
às fieiras de Ciências 26,7%, (42,1%)
Fonte: van den Akker e Ottevanger, (2006)

67. Em termos formais, os currículos modernos da ASS visam resultados de

aprendizagem do tipo da compreensão, da aplicação de conhecimentos, das competências
metodológicas e sociais, e da resolução de problemas. Alguns países da ASS afirmam
que utilizam uma vasta gama de técnicas de avaliação para avaliar e examinar diferentes
conhecimentos, competências e atributos dos estudantes do ensino secundário. No
entanto, a realidade é vincadamente diferente. Em muitos países da ASS, se não mesmo
todos, as actuais práticas de avaliação e exame limitam-se à recapitulação de factos
memorizados.

68. Um afastamento da aprendizagem maquinal que domina presentemente as

escolas africanas pelo fornecimento de competências e capacidades de nível mais elevado
exige um afastamento das actuais práticas de avaliação na sala de aula e nos exames.

135
Porém, é mais fácil dizê-lo do que fazê-lo, pois isso exige a resolução simultânea de
várias questões: a escassez de materiais de ensino e de aprendizagem, o conhecimento
deficiente das disciplinas por parte dos professores, a definição do currículo e o
estabelecimento de padrões específicos para as disciplinas, a adaptação dos exames e
uma melhor formação e apoio aos professores. Contudo, a implementação de novos
currículos exige novas formas de exame e de avaliação. Sem elas, as alterações
curriculares têm poucas ou nenhumas hipóteses de chegar às salas de aula. A falta de
alinhamento entre as intenções curriculares e a avaliação bem como a qualidade das
avaliações e exames continuam a constituir um importante obstáculo à implementação
eficaz do currículo.

69. O alinhamento entre o desenvolvimento curricular, por um lado, e a avaliação e

exames, por outro, requer igualmente um alinhamento a nível organizacional. A actual
discrepância entre os exames e currículos do ensino secundário na ASS aponta para a
falta de coordenação entre os organismos nacionais responsáveis pelos currículos e a
avaliação e os professores nas salas de aula. Um exemplo particularmente notório é a
Tanzânia, onde existem dois organismos autónomos responsáveis pelo desenvolvimento
curricular e pelos exames. Contudo, há trinta anos, esses dois organismos constituíam
uma única instituição. Os factores de organização e gestão (por exemplo, comunicação,
cooperação, demarcação clara de responsabilidades) contribuem para a falta de
alinhamento. Outro importante factor para a divisão e a natureza estanque de todos os
organismos responsáveis por exames na ASS reside em saber até que ponto a fraude e a
corrupção afectam os resultados dos exames; na correcção, a honestidade é um
importante critério de qualidade, intimamente ligada às questões de equidade e qualidade.
Embora os exames do ensino secundário que foram cancelados e repetidos a nível
nacional no Gana, em 2002, constituam um exemplo bastante extremo, referem-se
comummente em toda a ASS experiências de conhecimento prévio e generalizado do
conteúdo dos exames e outras fraudes (Greaney e Kellaghan, 2006). Por conseguinte,
embora um melhor alinhamento entre os currículos, as avaliações e os exames seja
importante para uma melhor aprendizagem, as exigências de exames administrados com
honestidade, fiáveis e válidos requerem soluções que incluem um sistema educacional e
um contexto mais vastos.

70. A participação dos países africanos nas avaliações internacionais ainda é muito
pouco significativa a nível do ensino secundário. Existem fortes razões para que o
PASEC e o SAQMEC venham a incluir este nível de ensino (ver capítulo 8 para uma
discussão mais aprofundada). Os instrumentos técnicos terão de cumprir os padrões
internacionais, e os resultados de testes tais que permitam comparações internacionais
constituirão muitas vezes um incentivo para a revisão das políticas e práticas existentes e
para a reflexão sobre estratégias de melhoria.

71. A reorganização dos sistemas de avaliação e de exames na ASS e a

implementação de novos instrumentos constituem uma tarefa multifacetada complexa
que poderá incluir:

136
 • Definição dos padrões apropriados do desempenho da aprendizagem enquanto
parte integrante de novos currículos do ESJ e ESS73 e atribuição de
responsabilidades claras pela garantia de qualidade, estabelecimento de padrões e
monitorização do desempenho.
• Distinção entre os padrões mínimos e aceitáveis e a necessidade de responder às
exigências de ingresso no ensino superior.
• Inclusão de novas formas de avaliação de competências que não são medidas nas
actuais práticas de avaliação e nos exames comuns.
• Melhoria da qualidade técnica dos itens constantes dos enunciados dos exames:
precisão da resposta correcta, clareza de linguagem e de expressão, níveis
adequados de exigências cognitivas74; é importante seleccionar itens que meçam o
desempenho da aprendizagem e não a competência linguística.
• Reforço e acompanhamento do processo de preparação dos enunciados,
concretamente a selecção, formação e acompanhamento dos examinadores e
moderadores.
• Recolha de dados estatísticos sobre tendências do desempenho na aprendizagem ao
longo do tempo, bem como níveis de implementação curricular e de aprendizagem
como base para intervenções correctivas.
• Aplicação de tecnologias modernas, incluindo TIC, nas avaliações e exames.
• Distinção de níveis de competências cognitivas para todas as disciplinas, com base
num banco de itens de testes.
• Utilização de avaliações de trabalho durante as aulas não apenas para fornecer
feedback sobre o ensino e a aprendizagem mas também para as notas de fim do ano
e de exames.
• Inclusão, tanto quanto possível, de avaliações baseadas em práticas laboratoriais
para as disciplinas de Ciências.

72. Esta lista ilustra a natureza complexa da reforma dos exames e a

interdependência das diversas componentes. Existe a necessidade de uma abordagem
inclusiva que abarque: o desenvolvimento profissional dos professores do ensino
secundário, incluindo elaboração de testes e exames, sua correcção e avaliação na sala de
aula; organização e gestão incluindo selecção, formação e supervisão de examinadores,
bem como desenvolvimento dos instrumentos e das capacidades de analisar resultados
dos exames e de usá-los para melhoria do ensino; uma cultura de exames aperfeiçoada e
profissional que elimine a fraude e a corrupção; e um reforço das ligações a objectivos
prioritários de aprendizagem especificados no currículo e avaliação dos mesmos de uma
forma válida e fiável.

73
Os padrões para os currículos das disciplinas de ESJ devem ser alinhados dentro do currículo do “ensino
básico”. Os padrões para os currículos das disciplinas do ESS devem ser alinhados pelos objectivos de um
“perfil desejado do diplomado” do ESS, que tenha em consideração que, para algumas disciplinas desse
nível de ensino, o conteúdo muda frequentemente (por exemplo, TIC).
74
O que é problemático, muitas vezes. No Botswana, a qualidade da avaliação foi descrita como
“caracterizada por itens de baixa qualidade nos testes e inadequação, ou seja, itens mal construídos e um
número insuficiente de testes” (Departamento do Ensino Secundário do Botswana, 2003).

137
 Conclusão
73. A reforma curricular do ensino secundário na ASS deve constituir uma parte
importante da transição de um ensino de elite para um sistema de massas. Em muitos
países, os currículos e os sistemas de exame mudaram notoriamente pouco ao longo de
décadas; a herança colonial é muitas vezes claramente visível na estrutura e conteúdo do
que é ensinado. A argumentação a favor da reforma decorre de preocupações com a
pertinência local em sociedades em rápida mudança, das diferentes prioridades e
aspirações de uma população estudantil muito maior com uma composição social em
mudança e da necessidade que têm as economias em crescimento de formar o pessoal
indispensável para uma participação eficaz numa economia global impulsionada pela
tecnologia. Estas preocupações levam os países a pensar em:

• Incluir o ensino secundário de primeiro nível, no todo ou em parte, num programa

de ensino básico de 9 a 10 anos;
• Reforçar as ligações com o mundo de trabalho e a preparação para ele por
intermédio de módulos vocacionais nas escolas secundárias de segundo nível ou
formação profissional específica em instituições de EFTV;
• Melhorar o ensino da Matemática e das Ciências, estabelecendo um currículo
integrado no ESJ, melhorando as qualificações dos professores, assegurando um
fornecimento adequado de materiais pedagógicos e fornecendo, assim, incentivos
aos estudantes para seleccionarem fieiras de matemática e ciências no ensino
secundário de segundo nível;
• Incorporar as TIC no currículo e melhorar a qualidade do ensino, estabelecendo
ligações com prestadores de formação e de apoio técnico não-governamentais e
privados;
• Reformar os sistemas de exame e de avaliação em apoio da reforma curricular e
implementá-los, avançando para exames baseados nos currículos, para avaliações
nacionais regulares da aprendizagem dos estudantes e participação em avaliações
internacionais e regionais para fins de comparação; a formação de professores em
técnicas de avaliação na sala de aula constituirá, provavelmente, uma das
maneiras mais eficazes de melhorar a aprendizagem dos estudantes.

74. Trata-se de uma agenda ambiciosa, cuja implementação exigirá uma articulação
sistémica e selectividade. Este processo de alteração curricular só será bem-sucedido se
for explicitamente concebido para garantir as ligações entre as diferentes partes do
sistema. O ESJ deverá assentar nos currículos do ensino primário e ser concebido como
parte integrante de um programa de ensino básico contínuo. O ESS deverá assentar nos
currículos do ESJ e possuir ligações explícitas aos requisitos de entrada nas instituições
terciárias. Tanto os currículos do ESJ como os do ESS terão de enfatizar as capacidades
de continuar a aprender e a adquirir competências. A melhoria do ensino da matemática,
das ciências e da tecnologia não pode ser implementada como um programa de nível
nacional. No início, os esforços terão de se centrar inevitavelmente em escolas
seleccionadas. Neste aspecto, o apoio público deverá ser concedido prioritariamente às
escolas que servem populações desfavorecidas e que propõem acordos de colaboração
com organismos não-governamentais e com operadores privados.

138
75. Os currículos devem estar intimamente ligados aos perfis de saída desejados para
os diplomados tanto do ESJ como do ESS. Os currículos do ESJ terão de reconhecer que
já não podem ser concebidos para responder às necessidades de um pequeno grupo de
estudantes que deseja continuar a estudar no ensino formal, mas que terão de preparar um
grupo muito maior, tanto para o trabalho como para o ensino e a formação ao longo da
vida. Deverão pôr a tónica no ensino de disciplinas cruciais para o perfil de saída
desejado para os diplomados, incluindo a Matemática, as Ciências e uma língua
internacional. Devem garantir igualmente que os estudantes adquirem capacidades de
análise e de resolução de problemas e, mais importante ainda, que possuem motivação e
aptidão para continuar a aprender e a adquirir mais competências. Além dos aspectos
académicos, os currículos terão de reconhecer a importância da preparação dos alunos
para uma vida saudável e uma participação activa em sociedades cada vez mais
democráticas e em rápida mudança. É melhor adiar a formação vocacional orientada para
o trabalho para o ensino secundário de segundo nível e ministrá-la em instituições
especializadas e não em escolas secundárias gerais.

76. O ESS terá de evoluir para um sistema que ofereça uma vasta gama de
oportunidades de ensino e formação aos estudantes diplomados pelas escolas secundárias
de primeiro nível. O acesso terá de manter-se selectivo num futuro previsível,
especialmente nas escolas secundárias gerais e nas instituições formais de formação. Para
proporcionar oportunidades de continuação dos estudos aos que não foram admitidos
nesses estabelecimentos, será importante apoiar o desenvolvimento de outras
oportunidades de formação em instituições não-formais, por intermédio de estágios, ou
em centros de formação mantidos por prestadores privados e empresas. Algumas destas
oportunidades serão em programas a tempo inteiro e muitas outras a tempo parcial,
possivelmente em combinação com a actividade profissional. Os currículos terão de ser
flexíveis, de responder às necessidades do mercado de trabalho e de ser concebidos tendo
em conta as opiniões dos empregadores.

77. Há provas sólidas de que um bom desempenho em Matemática e Ciências nas

avaliações internacionais está fortemente associado ao crescimento económico. Contudo,
o desempenho dos estudantes da ASS nestas disciplinas é muitas vezes decepcionante. As
disciplinas são consideradas difíceis e, quando podem, muitos estudantes evitam estudos
avançados nestes domínios. Os novos currículos em Ciências e Matemática devem
fornecer a todos os estudantes sólidos conhecimentos dos princípios básicos com
aplicações práticas ligadas ao ambiente local, bem como oportunidades de estudos mais
avançados aos estudantes que desejam enveredar por carreiras que exijam conhecimentos
mais profundos de Ciências e Matemática. Os currículos centrados no aprofundamento
dos conhecimentos costumam apresentar melhores resultados que aqueles que põem a
tónica na cobertura de um grande número de tópicos. A formação de professores e o
apoio, a existência de um suprimento adequado de materiais pedagógicos e as
oportunidades de aplicação prática são cruciais para uma implementação bem-sucedida
dos currículos de Ciências e de Matemática.

78. Um dos objectivos introduzidos nos currículos do ensino secundário na ASS é

aquisição de conhecimentos e competências básicas na utilização das TIC. No primeiro

139
nível do secundário, a tónica costuma ser posta na literacia informática, incluindo a
utilização de software comum. O segundo nível do secundário centra-se nos princípios da
informática e na utilização de aplicações mais avançadas para a investigação e a
resolução de problemas. Os currículos relacionados com as TIC terão de adaptar-se a
tecnologias e necessidades do mercado de trabalho em rápida mudança. Na maior parte
dos casos, isto requer uma revisão regular (a espaços de 3-4 anos) do conteúdo (e das
consequentes necessidades de formação dos professores) realizada por especialistas
locais e internacionais.

79. Na prática, muitos estudantes têm um acesso limitado a computadores, os

currículos são muitas vezes concebidos sem ter em conta as realidades a nível da escola e
poucas escolas possuem professores aptos a ensinar eficazmente TIC. A utilização das
TIC raras vezes é integrada no ensino de outras disciplinas. No entanto, a preparação para
o mundo do trabalho, cada vez mais dependente da utilização das TIC, torna imperativo
que se ofereça aos estudantes oportunidades de adquirir competências básicas nestas
tecnologias. Os investimentos que facultam apoio quer ao hardware quer ao software e
que incluem a formação de professores podem ter resultados prometedores, sobretudo
quando são implementados em parceria com prestadores do sector privado.

80. A elevada exigência nos exames ensombra os sistemas de ensino na ASS. O seu
principal objectivo é seleccionar estudantes para o nível seguinte. Muitos ainda recorrem
a padrões prevalecentes nos países industrializados – geralmente a antiga potência
colonial. Muitos apelam a factos memorizados em vez de apelar à compreensão e
demonstração de competências. As relações com os objectivos curriculares cruciais são
muitas vezes débeis. Raras vezes se tem recorrido ao potencial que os exames têm para
melhorar a instrução através da análise sistemática dos itens e do fornecimento às escolas
de feedback sobre os resultados. Poucos países da ASS participaram em avaliações
internacionais ou realizaram com regularidade avaliações nacionais sobre aprendizagem.
A avaliação na sala de aula, enquanto meio de identificar os resultados de aprendizagem
dos estudantes e de direccionar a instrução de recuperação, ou não se realiza ou é
deficiente.

81. Em última análise, o êxito do currículo é determinado pelo modo como é

implementado na sala de aula. As avaliações internacionais e nacionais são instrumentos
cruciais para a gestão de um sistema de ensino secundário centrado nos resultados de
aprendizagem dos estudantes, que constituem a sua principal prioridade. As avaliações na
sala de aula são instrumentos fundamentais para os professores, pois ajudam os
estudantes a melhorar o seu desempenho. Os exames serão instrumentos de selecção
inevitáveis enquanto o acesso aos níveis seguintes de ensino se mantiver limitado. Será
importante que os países aperfeiçoem os exames, melhorando a sua validade e fiabilidade
e, ao mesmo tempo, utilizando o seu potencial para melhorar a aprendizagem dos alunos.
A Tabela 6.5 resume as opções de reforma que os governos podem querer ter em conta.

140
 Tabela 6.5: Opções para a reforma do ensino secundário de primeiro e segundo níveis
Problema Resposta possível a nível do ESJ Resposta possível a nível do ESS
A elevada exigência • Garantir que os exames tomam • Garantir que os exames finais e os
nos exames não apoia como referência os currículos exames de acesso à universidade
as alterações • Fornecer às escolas feedback acerca tomam como referência os
curriculares e a dos resultados em itens específicos currículos
aprendizagem dos exames • Fornecer às escolas feedback
acerca dos resultados em itens
específicos dos exames
Poucos conhecimentos • Desenvolver avaliações nacionais • Desenvolver avaliações nacionais
sobre o nível e • Participar em avaliações • Participar em avaliações
progresso da internacionais internacionais
aprendizagem
Deficientes ligações • Integrar os currículos do ESJ e do • Tomar como base os currículos do
entre sistemas ensino primário ESJ e estabelecer ligações com
instituições terciárias
Deficientes ligações • Relacionar intimamente os • Relacionar intimamente os
com o mundo do conteúdos curriculares e os “perfis conteúdos curriculares e os “perfis
trabalho e o mercado de diplomados” formais de diplomados” formais
de trabalho • Pôr a tónica nas competências • Desenvolver uma vasta gama de
genéricas oportunidades de formação de
• Adiar a formação pré-vocacional e modo a responder às necessidades
profissional para o ensino do mercado de trabalho e às
secundário de 2º nível aspirações dos estudantes
Baixos níveis de • Aumentar o tempo de ensino • Fornecer instalações e
aprendizagem • Reforçar a formação e o apoio aos equipamento adequados, incluindo
sobretudo em professores centros de recursos
matemática e ciências • Progredir gradualmente rumo às • Pôr a tónica na profundidade do
ciências integradas currículo e não na cobertura
• Estimular a avaliação na escola e na • Estimular a avaliação na escola e
sala de aula na sala de aula
Preparação inadequada • Facultar introdução às TIC • Facultar TIC como disciplina e
para a utilização das como instrumento de apoio ao
TIC no trabalho e na ensino noutras disciplinas
aprendizagem
posterior

141
 Haverá maior dádiva que possamos oferecer à
república do que ensinar e instruir a nossa
juventude?
- Cícero

Capítulo 7

Proporcionar Oportunidades Eficazes e Equitativas de Aprender75

1. As estratégias do ensino secundário que não proporcionam oportunidades

positivas e equitativas de aprender representam um desperdício de recursos públicos e
privados e uma ameaça à coesão social. A melhoria da qualidade da instrução dependerá
do recrutamento, formação e retenção de professores competentes, do apoio aos
professores no activo, de uma liderança eficaz nas escolas e de uma adequada
disponibilidade de materiais pedagógicos, em particular de manuais. Fazê-lo de uma
forma equitativa significa proporcionar oportunidades de ensino de qualidade aceitável,
acessíveis aos estudantes sem os elevados custos associados ao alojamento e aos
obstáculos de se ter de percorrer distâncias muito longas. Este capítulo explora as
políticas que os países poderão ter de considerar a fim de garantir um fornecimento
adequado de professores competentes, de dirigentes e conselheiros escolares bem
preparados, e um abastecimento regular de manuais, no ambiente de recursos
condicionados exposto no capítulo 5. O capítulo analisa também o modo como estas
oportunidades de aprendizagem podem ser postas à disposição dos estudantes fora das
zonas urbanas.

Professores Competentes: a Coluna Vertebral de um Sistema Eficaz

2. O rápido crescimento das inscrições no ensino secundário na África Subsaariana
excedeu o aumento do número de professores (Capítulo 1, Tabela 1.1). O recrutamento
do número de professores necessários para satisfazer os sistemas de ensino secundário em
rápido crescimento apresenta várias dificuldades. Em primeiro lugar, a oferta de
professores adequados está restringida tanto pelo número de diplomados do ensino
secundário bem preparados, sobretudo em certas disciplinas como a Matemática e as
Ciências, como pela capacidade dos sistemas de ensino de professores. Em segundo
lugar, estas faltas são exacerbadas pelo facto de um número cada vez maior de
professores do ensino secundário não serem professores de carreira. Lewin e Stuart
(2003) estimam que o tempo durante o qual os professores ensinam, depois de se
formarem e antes de mudarem para outra profissão, é muitas vezes inferior a 10 anos. Em
terceiro lugar, os recursos financeiros disponíveis para contratar professores são limitados
e, muitas vezes, insuficientes para responder às necessidades, dadas as actuais políticas
de colocação e estruturas salariais (Capítulo 5).

75
As secções deste capítulo que se relacionam com professores, directores e supervisão foram inicialmente
esboçadas por Aidan Mulkeen. A secção sobre manuais baseia-se num artigo de fundo de Tony Read e
Amanda Buchan (2006).

142
3. No entanto, este desafio não é apenas quantitativo. Espera-se igualmente que os
professores se empenhem num leque de novos desafios. Os níveis actuais dos resultados
de aprendizagem são baixos (Capítulo 1) e a sua melhoria exigirá estratégias pedagógicas
mais eficazes. O aumento no número de inscrições e os recursos públicos limitados
traduzir-se-ão em turmas maiores para muitos professores, com estudantes com diferentes
características, possivelmente com um domínio mais limitado da língua de ensino e
menores níveis de literacia, de numeracia e de capacidades de análise (Lewin, 2002). A
gestão de turmas mais diversas exigirá melhores técnicas de gestão de sala de aula e
métodos de ensino diversificados (Condy, 1998). Além disso, é possível que se espere
dos professores que evitem castigos físicos, que criem um clima de colaboração na sala
de aula, que promovam o pensamento analítico, que estimulem a cidadania e atitudes
equitativas em matéria de género e que incorporem as TIC no seu trabalho (Capítulo 6).
Cada vez mais se lhes pede que contactem com os pais e com a comunidade local, e que
estabeleçam relações de colaboração com eles. Somando tudo, os países enfrentam um
desafio intimidante: necessitam de aumentar o número de professores, de melhorar a
qualidade do ensino e de formar professores que lidem com tarefas mais complexas, ao
mesmo tempo que têm de reduzir o custo por aluno.

4. O ponto de partida deve ser reconhecer que a capacidade dos professores é

fundamental para a qualidade do ensino. Contudo, o que faz um bom professor já é
menos claro. Provou-se que o nível de ensino e a formação têm importância, embora só
em parte expliquem a variação na qualidade dos docentes. Existem outros factores,
menos mensuráveis por métodos convencionais, que também desempenham um papel
importante (Caixa 7.1).

Caixa 7.1: Um ensino de qualidade é vital para a melhoria da aprendizagem dos alunos
A aprendizagem dos alunos é influenciada por muitos factores, incluindo: competências, expectativas,
motivação e comportamento dos alunos; recursos, atitudes e apoio da família; competências, atitudes e
comportamento do grupo de pares; organização, recursos e clima da escola; estrutura e conteúdo do
currículo; e competências, conhecimentos, atitudes e práticas dos professores. As escolas e as salas de aula
são ambientes complexos e dinâmicos, e a identificação dos efeitos desses diversos factores e do modo
como se influenciam e se relacionam uns com os outros – para diferentes tipos de alunos e diferentes tipos
de aprendizagem – tem sido, e continua a ser, um foco fundamental da investigação educacional.
Três conclusões gerais emergem de pesquisas sobre a aprendizagem, que desembocaram em várias
descobertas. Em primeiro lugar, a maior fonte de variação na aprendizagem deve-se a diferenças que os
alunos levam para a escola – as suas capacidades e atitudes e o ambiente da família e da comunidade.

Em segundo lugar, os factores relacionados com os professores e o ensino constituem as influências mais
importantes a nível da escola no que toca à aprendizagem. Em particular, um amplo consenso identifica a
“qualidade do professor” como a variável isolada mais importante, a nível da escola, que influencia os
resultados do aluno.
A terceira conclusão retirada das investigações diz respeito aos correlatos da qualidade do professor. A
maior parte das investigações examinou a relação entre o desempenho do estudante e características do
professor tais como qualificações, experiência pedagógica e indicadores de competência académica ou de
conhecimentos da disciplina. Essas investigações costumam descobrir uma relação positiva entre essas
características dos professores e o desempenho dos alunos, mas talvez menos acentuadas do que se
esperaria. Um dos pontos de acordo é que existem muitos aspectos importantes da qualidade do professor
que não são captados pelos indicadores comummente utilizados. As características dos professores que são
mais difíceis de medir, mas que podem ser vitais para a aprendizagem dos alunos, incluem a capacidade de

143
transmitir ideias de uma maneira clara e convincente, de criar ambientes eficazes de ensino para diferentes
tipos de alunos, de estimular relações professor-aluno produtivas, de ser entusiasta e criativo e de trabalhar
eficazmente com colegas e pais.
Fonte: OCDE, 2004.
Ensino geral
5. A eficácia dos professores do ensino secundário relaciona-se fortemente com o
seu nível de domínio da disciplina que ensinam. Não devem conhecer apenas o conteúdo
que ensinam, mas possuir uma compreensão profunda do mesmo. Estudos realizados nos
EUA mostram que uma preparação avançada em conteúdo para os professores é
especialmente importante no ensino secundário de segundo nível (Rice, 2003). Talvez se
trate do princípio dos “rendimentos decrescentes”: é importante que os professores
possuam um nível de ensino superior àquele que ensinam, sendo que cada nível adicional
a partir daí também melhora a qualidade, mas em menor grau.

6. Os requisitos do ensino geral para leccionar no primeiro nível do ensino

secundário variam, havendo países que permitem que professores com o equivalente ao
segundo nível ensinem (Tabela 7.1). Em muitos países, menos de metade dos professores
cumprem os requisitos exigidos – Comores (45%), Gana (42%), Benim (33%) e Uganda
(32%). A maior parte dos países exige uma licenciatura para ensinar no segundo nível do
secundário. A distinção entre os requisitos para o primeiro e segundo níveis do ensino
secundário permite que alguns países tenham professores não-licenciados a leccionar no
primeiro nível e um grupo de docentes, na sua maioria com licenciatura, no segundo
nível. Este padrão assegura que os estudantes são, maioritariamente, ensinados por
professores cuja formação é, pelo menos, um nível mais elevada do que o nível que
ensinam.
Tabela 7.1: Qualificações exigidas aos professores do primeiro e segundo níveis do ensino
secundário
(países seleccionados)
Secundário de 1º nível Secundário de 2º nível
Proporção Proporção
Anos de Anos de
Ano de dos que dos que
País escolaridade escolaridade
referência cumprem os cumprem
exigidos exigidos
critérios os critérios
Burkina Faso 2002 16 100 16 100
Chade 2003 15 35 15 47
Mali 2003 12 x 16 …
Uganda 2004 13 44 15 32
Guiné 2003 16 … 16 …
Quénia … 14 4 14 x
Lesoto 2003 14 83 16 x
Níger 2003 15 90 16 92
Senegal 2003 15 100 15 100
Cuba 2003 17 84 17 85
Equador 2000 16 65 16 x
África do Sul 2003 17 … 17 …
Zimbabwe 2004 16 59 16 x
… sem dados disponíveis x dados incluídos noutra categoria ou coluna
Fonte: UIS, 2006

144
7. Em resumo, os dados recolhidos sugerem que os professores mais instruídos
alcançam melhores resultados. Idealmente, seria desejável dispor, no ensino secundário,
de uma população docente totalmente composta por licenciados, mas, a médio prazo, a
maior parte dos países africanos não será capaz de encontrar e financiar um número
suficiente de professores licenciados, sobretudo num contexto de aumento das inscrições.
Os sistemas em rápido crescimento poderão acabar por ter um pequeno número de
professores altamente qualificados e dispendiosos, muitos professores sem preparação e
turmas cada vez maiores. A alternativa de restringir as inscrições raramente é exequível.
Por conseguinte, os países poderão ter de recorrer a professores com qualificações
formais mais baixas, sobretudo no ensino secundário de primeiro nível. Quaisquer que
sejam as qualificações exigidas, o que é importante é que sejam realistas e comportáveis.
Não se ter em consideração a qualidade dos professores no activo pode conduzir a
expectativas irrealistas em matéria de currículo e tender a reduzir a necessidade
reconhecida de apoio aos docentes em serviço.

Formação profissional
8. Os programas de ensino de professores variam na sua organização, duração e
âmbito, mas o seu conteúdo possui aspectos comuns (Coolahan, 2002; Nwaboku, 1996)
que incluem habitualmente:
a) estudos académicos, normalmente nas matérias a leccionar;
b) preparação pedagógica, composta por
(i) estudos em ciências da educação, como psicologia e sociologia da educação;
(ii) estudo de metodologias e de métodos de ensino;
(iii) prática docente.

9. As questões mais importantes do currículo relacionam-se com o equilíbrio entre

os estudos académicos (o conteúdo a leccionar) e a formação pedagógica (Lewin, 2000).
Desenvolveram-se dois modelos predominantes de preparação de professores para o
ensino secundário: o concorrente e o consecutivo. O modelo concorrente envolve um
curso com conhecimentos académicos sobre disciplinas que, ao longo da sua duração, se
combina com estudos educacionais e profissionais. No modelo consecutivo, os estudantes
começam por se qualificar nas disciplinas que desejam leccionar, após o que fazem um
curso mais curto de formação de professores (Coolahan, 2002).

10. Usam-se diversos sistemas em África (Tabela 7.2), havendo muitos países que
proporcionam os dois modelos como percursos paralelos alternativos para o ensino. Cada
modelo possui importantes implicações financeiras. O modelo consecutivo pode
transferir a maior parte dos custos de formação para o estudante, consoante o modo como
o ensino superior é financiado. É mais habitual o modelo concorrente ser fornecido sem
custos para os estudantes, facultando o acesso ao ensino a indivíduos que, de outra
maneira, não o poderiam suportar.

145
 Tabela 7.2 : Professores do ensino secundário: níveis de recrutamento e duração da formação
País nível de recrutamento Duração
Guiné Equatorial Professor diplomado ou ano pré-académico 3 anos
Camarões Diploma do secundário ou CGE 3 anos
Mali Bacharelato 2 anos
Camarões ENSY Bacharelato BA 2 anos
Botswana (universidade) Bed, BSc, BA 1 ano
Angola Diploma do secundário (11º ano) 4 anos

Fonte: UNESCO, 2003

11. Além dos projectos em pequena escala, os estudos fornecem poucos dados acerca
do papel da formação de professores como factor efectivo de mudanças no ensino na
África Subsaariana. Ware (1992), por exemplo, cita investigadores na África do Sul,
Nigéria e Quénia que descrevem as dificuldades para alterar práticas de sala de aula dos
professores do ensino secundário. Foram relatadas algumas dificuldades estruturais
relacionadas com o ensino de professores:

• Uma ênfase excessiva nos estudos sobre educação. Lewin (2000) argumentou que
o ensino de professores centra-se muitas vezes na história, psicologia e sociologia
da educação em detrimento da pedagogia, o que deixa os estudantes mal
preparados para o ensino na sala de aula. É muito frequente os alunos que
estudam para professores terem dificuldade em captar as implicações práticas das
ciências da educação.
• Metodologia distante das realidades da sala de aula. A própria componente
metodológica não é, muitas vezes, devidamente valorizada. Os professores
“queixam-se amiúde das discrepâncias entre o que o ensino superior lhes oferece
nos cursos de formação de professores e as exigências de leccionar em sala de
aula” (Sun e de Jong, 2001).
• Prática de ensino deficiente. Ensinar é uma competência prática. A prática de
ensino devia figurar no centro da tentativa de desenvolver boas competências
pedagógicas. Contudo, o valor da prática docente depende em larga medida da
qualidade da supervisão e orientação fornecidas durante o período de prática. É
muito frequente as visitas de supervisão serem inadequadas, tanto em número
como em qualidade, não possuindo, por isso, grande valor acrescentado.
• Tendência para ensinar como foram ensinados. O período em serviço mais longo
e mais intenso por que todos os professores passam é a sua própria experiência de
ensino enquanto estudantes, muitas vezes amplamente assente em tomar notas e
decorar factos para os exames (Ampiah et al., 2000).

12. Para ser eficaz, o ensino de professores deverá equipar os professores acabados
de formar com competências práticas de sala de aula cuja utilização seja evidente ao
ponto de os levar a dispensar a imitação instintiva dos métodos que experimentaram
pessoalmente. Infelizmente, é vulgar as instituições de formação de professores
possuírem capacidades limitadas para fornecer tais competências. Na sua maioria, os

146
alunos que estudam para professores já não praticam em sala de aula. Podem ter poucas
experiências recentes nesse domínio, correndo o risco, portanto, de transmitir teorias que
não validaram pessoalmente na prática (Paniagua, 2002). Mesmo quando estavam a
ensinar, é possível que não tenham sido os melhores professores, pois a promoção faz-se
muitas vezes com base nas credenciais académicas ou na antiguidade. A nomeação de
pessoal docente adequado pode ser ainda mais difícil nas universidades, onde as
exigências de distinção académica talvez superem o valor da excelência na sala de aula
(Coolahan, 2002). O ensino de professores em universidades pode não ter nada a ver com
o sistema de ensino secundário, respondendo até perante outro ministério, como acontece
na Namíbia, na Tanzânia e no Zimbabwe (Gaynor, 1998). No Lesoto, a faculdade de
educação emite diplomas em ciências da educação, em ensino agrícola e em economia
doméstica, e um B-Ed. para ensinar nos níveis secundário e primário, mas os programas
de formação não prestam grande atenção às disciplinas ensinadas nas escolas secundárias
(UNESCO, 2003).

Desenvolvimento Profissional Continuado (CPD)

13. Não se pode esperar que os professores trabalhem eficazmente depois de
concluírem a formação pré-serviço sem apoio adicional durante a continuação da sua
carreira. O CPD é necessário não apenas para ajudar os professores a lidar com as
revisões curriculares e os métodos em evolução, mas também para os estimular e
motivar. Os estudos sobre os custos e benefícios dos métodos de CPD não abundam e a
maior parte deles tende a basear-se em relatos individuais (Christie et al., 2004).

14. Há três tipos fundamentais de CPD que se popularizaram. O modelo em cascata é

o mais amplamente utilizado, sendo normalmente ministrado em seminários de curta
duração (Anderson, 2002). Embora este modelo se adeqúe a alguns tipos de materiais, o
impacto dos cursos em cascata de curta duração sobre a prática docente tem sido muitas
vezes decepcionante. O modelo apresenta várias dificuldades práticas: os cursos
costumam ser curtos, é frequente os professores não reconhecerem a necessidade de
adoptar novas práticas ou não terem capacidade para o fazer, a formação é divorciada do
contexto da escola e os formadores raras vezes possuem experiência de sala de aula nos
novos programas ou métodos (Monk, 1999: Higginson, 1996).

15. O ensino à distância constitui uma opção que tem atraído muito interesse devido
à poupança nos custos (ver capítulo 5) e à possibilidade de atingir beneficiários
geograficamente afastados. Dar formação a professores que continuam a estar presentes
nas escolas é mais atractivo do que os sistemas em que os professores têm de se ausentar
e de frequentar estabelecimentos de ensino em tempo inteiro, tanto devido à
disponibilidade dos professores como aos custos (Yates, 2000). No modelo do ensino à
distância, os professores que estudam passam mais tempo a leccionar e menos a estudar.
Como seria de esperar, trata-se de um modelo eficaz para a transmissão de experiências
de ensino, mas menos eficaz para a formação académica em conhecimentos ligados aos
conteúdos. No Malawi, onde este modelo tem sido utilizado com professores primários,
as avaliações identificaram como dificuldade um desempenho deficiente no que toca aos
conhecimentos ligados aos conteúdos.

147
16. Tem-se vindo a desenhar cada vez mais a tendência para a promoção de redes ou
grupos inter-escolas, em que o pessoal de un certo número de escolas trabalha em
conjunto na elaboração de novos currículos ou metodologias (Coolahan, 2002). Apesar
de poder ser mais lenta, é provável que esta abordagem venha a ter um impacto a longo
prazo na metodologia e práticas, tanto para veteranos como para novatos. O Quénia está a
testá-la (Caixa 7.2)

Caixa 7.2: Desenvolvimento Profissional Continuado no Quénia

No Quénia, o projecto SPRED 3 fornece um modelo de desenvolvimento distribuído de professores. Em
cada 3 distritos, cada escola é convidada a seleccionar três professores principais – um de Inglês, um de
Matemática e um de Ciências – para participar no projecto. Ao longo do programa, que dura 5 meses, esses
professores criarão equipas disciplinares nas escolas e começarão a apoiar os seus colegas. Espera-se que,
no espaço de 2 anos, 50 000 professores participem na primeira fase do programa, estando a ser analisada a
possibilidade de essa participação ser acreditada.
Fonte: Chrstie et al. (2004).

A qualidade não depende exclusivamente de qualificações formais

17. Uma das descobertas mais interessantes das investigações sobre a eficácia dos
professores é a impossibilidade de explicar uma grande parte da variação existente entre
eles pela sua formação ou qualificações. Em resumo, existem outros factores que
contribuem para o desempenho dos professores (VSO 2002):

• Características pessoais. A escolha de professores com essas características

poderia melhorar a qualidade do ensino. Infelizmente, os professores costumam
ser seleccionados exclusivamente com base no seu desempenho académico.
• Reconhecimento social. Em países onde o ensino é encarado como uma função
social importante e um contributo valioso para a sociedade, é mais provável que
os professores tenham bons desempenhos. Aumentam as provas de que o moral e
o estatuto dos professores se encontram em queda. É menos provável que os
professores desmoralizados invistam no desenvolvimento e aperfeiçoamento do
seu trabalho.
• Contributo para a aprendizagem dos estudantes. As estruturas que reduzem o
desempenho dos estudantes ou que põem os professores perante situações
impossíveis afectam a motivação.
• Oportunidades para progredir. Embora a remuneração e as condições de trabalho
contribuam fundamentalmente para a motivação, está comprovado que as
questões não-remuneratórias (sobretudo a possibilidade de ascensão na carreira) e
administrativas são quase tão importantes como o nível real de remuneração.
• Falta de estabilidade das colocações. A constante movimentação de professores e
a reatribuição de turmas dificultam o estabelecimento de relações com os alunos
ou do sentimento de responsabilização por eles. Num estudo (IEQ, 2000), quase
50% dos professores não estavam a ensinar a mesma turma no princípio e no fim
do ano lectivo.

Repensar a Formação de Professores

18. A formação de professores é cada vez mais concebida em termos de três fases –
inicial, de indução e de carreira. Dada a necessidade urgente de produzir mais

148
professores, muitos países africanos deram mais ênfase à fase inicial, deixando por
desenvolver as outras duas. Ao mesmo tempo, a fase inicial é muitas vezes demasiado
teórica e afastada da realidade das escolas. Se essas três fases forem vistas como fazendo
parte de um processo contínuo de desenvolvimento profissional, há possibilidade de
transferir uma parte do conteúdo para as fases mais avançadas em que poderá revelar-se
mais pertinente para os professores e ter maior impacto na prática. Então, a formação
inicial dos professores poderia tornar-se mais curta e centrar-se mais nas competências
práticas necessárias à realidade da sala de aula. Processos de selecção aperfeiçoados
poderiam reforçar a eficácia destas políticas.

Caixa 7. 3: Melhorar a Competência dos Professores no Burkina Faso

No Burkina Faso, a formação pré-serviço dos professores foi reduzida de três anos para um ano, totalizando
o programa 30 semanas, incluindo uma sessão de uma semana de prática de ensino guiado e quatro
semanas de ensino na sala de aula sem orientação. Durante a prática lectiva, os alunos que estudam para
professores receberão apoio dos directores das escolas e a visita, pelo menos uma vez, de pessoal dos
centros de formação, consultores pedagógicos ou inspectores escolares. Os alunos que estudam para
professores também participarão em sessões de formação com professores experientes que estão a
participar em sessões de formação. Além disso, todos os professores das escolas públicas e privadas
beneficiarão de apoio pedagógico contínuo e aconselhamento no decurso de uma abordagem com três
vertentes. O primeiro nível de apoio processar-se-á no interior da escola. Os directores supervisionarão, no
contexto das suas áreas fundamentais de responsabilidade, os métodos de ensino utilizados por todos os
elementos do pessoal e, de vez em quando, realizarão seminários de meio dia para melhorar a sua
qualidade. Receberão 20 dias de formação inicial em responsabilidades pedagógicas. O segundo nível de
apoio envolve a colocação nas regiões de 26 consultores pedagógicos e inspectores que serão responsáveis
por visitar cada escola e cada professor, pelo menos uma vez por ano. Com base nos seus relatórios, a
inspecção elaborará programas de formação em serviço baseados em disciplinas. Os consultores
pedagógicos e inspectores são responsáveis pela realização de uma formação anual de seis dias, baseada em
actividades, para cada um dos 4 500 professores públicos e privados, a fim de melhorar os seus métodos de
ensino e desempenho. O terceiro nível de apoio consiste no funcionamento de grupos de estudo de
professores integrados em redes de escolas vizinhas. A formação em serviço aproveitará a folga de meio
dia, a meio da semana, para organizar actividades semanais, alternando entre as diferentes escolas
pertencentes à rede local.
Fonte: Banco Mundial, 2006

Reestruturar o ensino de professores

19. É possível realizar uma formação inicial de professores mais eficaz
desenvolvendo uma combinação dos modelos de pré-serviço, indução e CPD. Isto
significará, em geral, a transferência de uma parte significativa da formação da fase de
pré-serviço para o apoio e formação em serviço. Ao misturar diferentes tipos de
formação, os estudantes podem receber, por exemplo, uma formação do tipo “caixa de
ferramentas essenciais” antes de começarem a ensinar, e formação adicional por
intermédio da combinação de cursos de curta duração e de materiais de auto-estudo, à
medida que vão ensinando. A caixa 7.3 ilustra o modo como o Burkina Faso está a tentar
caminhar nessa direcção. Esta maneira de limitar o tempo de formação inicial reduziria os
custos para o sistema se os professores abandonassem a profissão (Lewin, 2000),
aumentando também a disponibilidade dos professores – dispor de professores nas salas
de aula, mesmo enquanto aprendem. Tem a vantagem de introduzir rapidamente os
professores nas salas de aula e poderá reduzir as perdas se seleccionar um maior número
dos que estão realmente interessados em ensinar (UNESCO HED, 2002). Esta abordagem

149
 Caixa 7.4 Tendência internacional: mais é compatível com a tendência internacional
formação de professores nas escolas para uma maior formação de professores nas
No Reino Unido, a escola é encarada como uma
parceira na formação de professores, sendo-lhe
escolas, motivada pelo desejo de melhorar as
atribuídos financiamentos e responsabilidades relações entre a formação e a prática na sala de
(Coolahan, 2002). Na Suíça, uma das aula (Caixa 7.4).
características fundamentais dos novos
estabelecimentos de formação de professores é 20. Seja como for, será muitas vezes
o aumento do tempo e da importância
concedidos à experiência prática em salas de desejável ajustar o currículo de formação dos
aula verdadeiras. Isto surgiu como resposta a professores, dando mais ênfase ao
uma das maiores exigências formuladas pelas desenvolvimento de competências práticas que
associações profissionais de docentes, para os professores podem utilizar na sala de aula, e
todas as funções da profissão – incluindo menos às disciplinas nucleares teóricas. Uma
relações com os pais, projectos e trabalho de
equipa, e colaboração com as autoridades estrutura em que as aulas são dadas em tempo
(Kucera e Stauffer, 2003). Na Noruega, os parcial fora do horário lectivo poderá facilitar
alunos que estudam para professores costumam o recurso a professores do ensino secundário
trabalhar como professores assalariados, não- para proporcionarem formação a professores.
certificados, antes e durante a sua formação
(Kyriacou et al., 1999).
21. A eficácia do apoio dado pela indução
é crucial para o êxito deste tipo de modelo. A
experiência do professor durante os primeiros anos de ensino é crucial para o
desenvolvimento e aplicação dos conhecimentos e competências adquiridos durante a
formação inicial e para a formação de atitudes positivas em relação ao ensino como
profissão. Contudo, o professor principiante é amiúde “lançado às feras”, com uma carga
lectiva completa e responsabilidades associadas. Em geral, aceita-se o valor, para o
professor principiante, de bons processos de indução, mas escasseiam políticas coerentes
sobre a sua implementação, não obstante

“… a elevada probabilidade de os programas sólidos de indução representarem uma das

estratégias preventivas mais rendíveis de que se dispõe” (Fullan, 1993, p. 106).

22. A indução costuma envolver um fornecimento estruturado de apoio ao professor

recém-qualificado. Esse apoio pode ser dado por uma instituição de formação de
professores ou, de uma maneira mais realista, pelo director ou professores mais antigos
da escola. Com o apoio constante de um mentor experiente, é mais provável que os novos
professores ultrapassem mais depressa as preocupações pessoais e com a gestão da turma
e se centrem na aprendizagem dos seus alunos.

23. O desenvolvimento profissional continuado é o terceiro elemento de uma

estratégia eficaz de formação de professores. Como se referiu atrás, o CPD tem sido
frequentemente concebido como uma série de eventos de curta duração, em vez de um
processo contínuo de desenvolvimento profissional. Com efeito, todos os professores
deviam ter oportunidades de desenvolvimento profissional e participar nelas, o que impõe
ao ministério da Educação a obrigação de proporcionar as oportunidades de formação e
aos professores a obrigação de as aproveitarem. Dado o grande número de professores
subqualificados no ensino secundário, a concessão de oportunidades de desenvolvimento
profissional para actualização das suas competências deveria ser uma prioridade,
sobretudo em domínios como a Matemática e as Ciências (Caixa 7.5), onde, muitas

150
vezes, a escassez é particularmente grave e o Caixa 7.5: Reforçar a Matemática e as
domínio das disciplinas por parte dos Ciências no Ensino Secundário
No Quénia, desenvolveu-se um sistema de
professores insuficiente. formação em serviço dos professores destinado a
melhorar a qualidade do ensino da Matemática e
24. A estruturação da selecção e das das Ciências nas escolas secundárias. Professores
condições a fim de atrair os que pretendem seleccionados em nove distritos-piloto receberam
ensinar, em vez daqueles que querem usar a uma formação intensiva, após o que foram
sua formação de professores como uma responsabilizados pela formação de outros
professores, sobretudo na utilização de
etapa para outras oportunidades, também actividades com estudantes, improvisação e
poderia ajudar a reforçar a qualidade e a experiências. A avaliação comprovou efeitos
reduzir as perdas. Uma selecção para o positivos nos distritos-piloto, mas referiu a
ensino de professores inteiramente baseada dificuldade do modelo de cascata, cuja qualidade
nos resultados académicos não permite a e eficácia variaram consoante os distritos.
Fonte:
selecção preferencial de indivíduos http://www.jica.go.jp/english/evaluation/project/t
específicos, incluindo (i) os que são dotados erm/af/archives/14-1-22.html
de características pessoais particularmente
adequadas ao ensino, (ii) os que estão fortemente interessados em ensinar, e (iii) os que
são oriundos de zonas ou comunidades para onde é difícil atrair professores. Em
consequência, o ensino de professores aceita frequentemente um número significativo de
pessoas que não estão interessadas no ensino como profissão e que usam a sua formação
de professores como forma de frequentar um ensino superior subsidiado, ou que não
estão dispostos a ensinar nas zonas em que são necessários. Mecanismos de selecção
mais flexíveis que permitissem a avaliação das características da pessoa poderiam reduzir
as perdas e aumentar a qualidade e disponibilidade dos professores.

Acção correctiva a curto prazo

25. O planeamento da formação de professores deverá basear-se nas necessidades
previsíveis. A selecção criteriosa de requisitos para cada domínio disciplinar pode
permitir o ajuste da formação de professores às necessidades. Mas, ainda assim, situações
inesperadas – como montantes orçamentais insuficientes e um crescimento imprevisível
das taxas de inscrição – tornarão muitas vezes necessárias acções a curto prazo
(programas intensivos) destinadas a lidar com carências de professores que não podem
ser resolvidas por programas regulares de formação de professores. As políticas
imaginativas de recrutamento e desenvolvimento profissional de professores são cruciais
tanto para a expansão como para a melhoria da qualidade do ensino na sala de aula. Entre
as acções que poderão ser tidas em conta, incluem-se:

• Recorrer a pessoas de fora com qualificações suficientes. Pode ser que haja um
grupo de pessoas com habilitações gerais adequadas, mas sem formação como
professores. A única solução possível é fornecer-lhes uma formação acelerada
nesse domínio. Um ponto de partida para o recrutamento poderá ser “um nível de
ensino superior àquele que será ensinado”, como mínimo.
• Ministrar cursos acelerados de pedagogia. Se existe um número suficiente de
candidatos a professores com o domínio exigido do conteúdo da disciplina, é
possível facultar-lhes uma formação rápida, eliminando o ensino do conteúdo da
disciplina, centrando a formação nas competências práticas de sala de aula e
adiando os estudos educacionais e outras matérias teóricas para a formação em

151
 serviço. Deve ser possível equipar esses professores com um curso de emergência
que lhes forneça as competências essenciais no espaço de um mês de formação
pré-serviço.
• Ministrar cursos acelerados de conteúdos. Em muitos casos, escasseiam
professores com formação académica suficiente para leccionar no ensino
secundário. A escassez de professores com conhecimentos adequados em matéria
de conteúdos constitui uma dificuldade grave, porque o conteúdo da formação não
pode, muitas vezes, ser comprimido de modo a encaixar num período de tempo
curto, sobretudo em disciplinas cruciais como a Matemática, as Ciências e as
Línguas internacionais. Os melhores candidatos para programas deste tipo podem
ser os professores que leccionam o nível imediatamente inferior e que desejam
uma certificação adicional, possivelmente através de uma combinação de ensino à
distância e de aulas adicionais durante as férias. A formação centrar-se-á
fortemente no domínio dos conteúdos.
• Reestruturar a carreira docente. À semelhança de outros profissionais, os
professores são motivados pela progressão na carreira, o que significa muitas
vezes sair da sala de aula ou leccionar no nível seguinte do sistema. Os
professores mais antigos podem ser motivados por estruturas de carreira que lhes
atribuam responsabilidades adicionais. As oportunidades ideais para isso
acontecem quando se proporciona a novos professores formação em escolas. Os
professores experientes podem ser contactados para dar apoio e formação aos
novos colegas, constituindo assim uma fonte de apoio local para os mais novos e
de rejuvenescimento e aumento de estatuto para os mais experientes.
• Tomar medidas para recrutamento de emergência. Para aumentar o número de
professores, pode ser necessário, a curto prazo, tomar medidas de emergência para
aumentar a oferta de professores, incluindo encorajar os professores que passaram
a idade de reforma a permanecerem em funções, permitir que funcionários
públicos com habilitações suficientes trabalhem como professores por um período
limitado (um ou dois anos) e depois regressem ao seu trabalho, e pedir aos
professores que ensinem em turmas de maiores dimensões ou mais horas.

152
 Tabela 7.3: Resumo das opções para o desenvolvimento de professores
Acção possível
Reestruturar o ensino de professores Tornar o ensino de professores mais eficaz
Reestruturar a selecção para o
ensino de professores de modo a
aceitar estudantes com o perfil
exigido (direccionar para grupos e
disciplinas específicos).
Aumentar o número de lugares no
ensino de professores de modo a
satisfazer as necessidades
Atrair para o ensino pessoas
instruídas através de cursos de
formação pré-serviço de curta
duração
Fornecer cursos acelerados de
pedagogia a candidatos com
conhecimentos suficientes dos
conteúdos disciplinares
Fornecer cursos acelerados em
conteúdos disciplinares
Reestruturar a carreira docente
Medidas de emergência; permitir
que professores reformados e outros
funcionários públicos ensinem
Incentivar um ensino de qualidade
através do reforço da autonomia
local e de recompensas para
medidas controladas por professores
Ajudar os professores a serem bem-
sucedidos
Um ambiente de trabalho eficaz
26. O desempenho dos professores nas salas de aula também será influenciado por
factores que não podem ser resolvidos por políticas de desenvolvimento profissional,
incluindo:
Potencial Limitações
Depende do apoio a nível
pondo a tónica em competências práticas. Tanto da escola, sobretudo se os
quanto possível transferir o ensino para o nível transportes constituem um
da escola. Facultar apoio à indução e ao CPD problema
Pode ajudar a atrair para o ensino as pessoas Solução a médio prazo
interessadas em ensinar e reduzir as perdas que leva alguns anos a dar
resultados
Aumenta a oferta de professores. Adequa a Solução a médio prazo
oferta às necessidades previsíveis em domínios que leva alguns anos a dar
disciplinares específicos resultados
Se o número for suficiente, essas pessoas Limitada pela
depressa produzem uma oferta de novos disponibilidade. Podem
professores não estar interessados em
trabalhar em todas as
zonas
Pode aumentar rapidamente o número de Os candidatos adequados
professores disponíveis podem não estar
disponíveis; precisa de ser
acompanhada de um CPD
direccionado
Pode fornecer um aumento relativamente rápido. Leva muito tempo a
Por exemplo, um curso concentrado de produzir resultados. Pode
Matemática com a duração de um ano pode envolver algumas
permitir a um recém-diplomado ensinar a cedências em matéria de
disciplina no ensino secundário. Os programas qualidade
de ensino à distância e durante as férias podem
ajudar professores do ensino primário e
secundário de 1º nível a obter qualificações para
leccionar num nível mais elevado de ensino
Criar posições de responsabilidade para Tem de ser negociada com
professores competentes, que podem incluir os sindicatos de
acompanhar professores jovens ou dar formação professores
em centros locais. Facultar oportunidades de
progredir para o próximo nível
Pode fornecer uma solução imediata Solução exclusivamente a
curto prazo
Pode melhorar a motivação e responsabilização É improvável que as
dos professores e a aprendizagem por parte dos recompensas financeiras
alunos, ao proporcionar mais tempo na tarefa e relacionadas com o
uma instrução mais bem organizada desempenho dos
estudantes sejam eficazes
Políticas que desembocam em currículos
apropriados, bons manuais, etc., que permitem
que os professores sejam bem-sucedidos
153
 • Incentivos aos professores como medida de qualidade. Tem-se discutido muito a
possibilidade de utilizar sistemas de incentivos que melhorem o desempenho dos
professores. É provável que os sistemas que recompensam professores que são
assíduos e ensinam eficazmente tenham repercussões no desempenho dos
estudantes, pois aumentam o tempo concedido às tarefas. Os sistemas
relacionados com a avaliação administrativa do desempenho dos alunos em
exames e testes têm-se revelado mais problemáticos. As reformas na gestão que
aumentam a autonomia local constituem muitas vezes incentivos para um melhor
desempenho dos professores (Capítulo 8).
• Ajudar os professores a serem bem-sucedidos. Uma estrutura curricular que
ajude os professores a organizarem a sua actividade de uma maneira
sistemática e progressiva, que apresente o conteúdo e a terminologia de uma
maneira simples e directa e que seja acompanhada por materiais pedagógicos
de boa qualidade que ajudem a explicar a matéria e estruturem as
actividades de aprendizagem apropriadas pode aumentar a motivação e as
oportunidades de êxito.

27. A criação de uma força de docentes competentes num sistema em rápido

crescimento é sempre uma tarefa complexa, sobretudo num ambiente com recursos
condicionados. Nenhuma estratégia isolada poderá resultar. Na prática, será necessário
um pacote de medidas que terão de ser adoptadas e implementadas simultaneamente. A
tabela 7.3 resume as opções que podem ser tidas em consideração.

Liderança e Apoio nas Escolas

28. O impacto dos professores na aprendizagem dos estudantes é extremamente
acentuado nas escolas com uma liderança eficaz apoiada numa supervisão e apoio que
funcionem bem (ver também Capítulo 8). O papel dos responsáveis das escolas é
particularmente importante quando os mecanismos de inspecção e apoio são deficientes,
como acontece em muitos países africanos. Em muitos países, as escolas funcionam
isoladas, com contactos limitados com outras escolas ou com autoridades distritais e
centrais. A transição para uma “cultura de qualidade” a nível de todo o sistema
(Verspoor, 2006) significa o afastamento de um sistema de escolas geralmente sem
ligações e a adopção de um sistema onde todos – professores e administradores a todos os
níveis – assumem uma responsabilidade conjunta pela aprendizagem dos estudantes.

Directores de escolas
29. Os directores de escolas ocupam um papel central na qualidade do ensino.
Infelizmente, muitos encaram o seu papel sobretudo como administradores. Podem
trabalhar relativamente isolados, evitando o papel talvez mais importante de líder
educacional do estabelecimento. A necessidade de melhorar a liderança nas escolas tem
sido amplamente reconhecida. Contudo, poucos são os directores com preparação
adequada para o cargo. Um estudo de 31 países africanos, realizado em 1990, concluiu
que só três possuíam programas de formação abrangentes em planeamento, administração
e gestão educacional. Além disso, a utilização frequente da antiguidade e da ideologia
como critérios de promoção faz com que os directores sejam, muitas vezes, um grupo

154
bastante conservador com pouca motivação para inovar ou apoiar novas práticas, tanto na
escola como na sala de aula (Carron e de Grauwe, 1997).

30. Em geral, os directores das escolas possuem responsabilidades em quatro áreas

principais:

• Gestão da escola: As obrigações rotineiras de designar professores para as

turmas, de lidar com questões disciplinares, de administrar as finanças da escola e
o equipamento. À medida que aumentam os recursos públicos e privados que são
geridos a nível da escola, a gestão da sua aplicação custo-eficiente torna-se uma
responsabilidade importante.
• Ligação entre a escola e o ministério: Trata-se tipicamente de uma combinação
de prestar contas ao ministério e de solicitar pessoal e recursos ao ministério e às
autoridades locais. Grande parte destas funções realiza-se fora das instalações da
escola.
• Relações entre a escola e a comunidade: O trabalho com a comunidade é cada
vez mais encarado como fazendo parte do papel da escola e envolve
habitualmente o reforço do apoio à escola (por exemplo, subsídios aos
professores, construção de instalações e manutenção) ou da escolaridade
(estimular os pais a assegurarem-se de que os filhos fazem os trabalhos de casa e
a mandarem as filhas à escola).
• Liderança em matéria de instrução: Incluindo supervisionar o trabalho dos
professores, fornecer orientações e tomar disposições para o acompanhamento dos
novos professores.

31. Os directores das escolas secundárias que estão sempre a enfrentar problemas
financeiros e de gestão centram-se habitualmente em questões relacionadas com a gestão
de recursos. Num estudo efectuado no Quénia, os directores das escolas identificaram
como principais preocupações as propinas e problemas de dinheiro (Kitavi e Westhuizen,
1997). O estabelecimento de boas relações com a comunidade é outro encargo dos
responsáveis das escolas, para o qual a formação não os preparou. Segundo investigações
no Uganda, Malawi, Botswana e África do Sul, os directores das escolas tendem a não
possuir a formação em liderança necessária a uma gestão eficiente (Gottelmann-Duret et
al., 1998). A maioria dos directores das escolas tende a encarar o seu papel como um
papel de gestores, subvalorizando o papel de líderes educacionais. Esta tendência para se
centrarem nas questões de gestão tem sido reforçada pela descentralização, que alargou
as responsabilidades dos directores das escolas (Riley, 1999). Segundo um inquérito feito
a 200 directores no Togo, a maioria preferia ver-se como meros administradores, ao
passo que os professores das mesmas escolas os procuravam como orientadores em
matéria educacional (Kogoé, 1986).

32. Os problemas de liderança das escolas têm sido agravados por práticas
deficientes de selecção e pela falta de formação e apoio específicos. Não é evidente que
estejam a ser seleccionados os melhores indivíduos para directores, pois os critérios de
promoção nem sempre são claros e a antiguidade desempenha muitas vezes um
importante papel na selecção. Os novos directores raramente possuem formação

155
específica para as novas responsabilidades que enfrentam, sobretudo antes de assumirem
o cargo (Gottelmann-Duret et al., 1998). Uma vez nomeados, recebem pouca supervisão
ou apoio de autoridades ministeriais (inspectores e supervisores) e as visitas dos
representantes do ministério são pouco frequentes (Carron e de Grauwe, 1997). Entre as
consequências desta situação, figuram padrões incertos de desempenho e uma deficiente
responsabilização.

Formação para a liderança nas escolas secundárias

33. Em África, recorre-se cada vez mais à formação para directores de escolas que,
no entanto, é amiúde pouco sistemática, fornecendo uma cobertura incompleta e
destituída do necessário acompanhamento. A duração e nível dos cursos variam
amplamente, havendo directores que recebem 2 anos de formação (Zanzibar) e outros uns
dias apenas. Além disso, alguma formação tem sido demasiado teórica, não conseguindo
desenvolver as competências necessárias, e outra demasiado operacional, centrada nos
pormenores administrativos e nos relatórios em vez de o ser nas verdadeiras necessidades
de supervisão (De Grauwe, 1997; Dadey e Harber, 1991) ou nas responsabilidades
emergentes em matéria de gestão financeira. É claro que os cursos destinados aos
directores de escolas devem ser cuidadosamente direccionados, tanto em termos do
conteúdo como do nível, para os equipar com as competências práticas adequadas,
pertinentes para o seu contexto.

34. Existe uma necessidade óbvia de formar e desenvolver directores capazes de

adoptar um papel de liderança educacional. Muitos problemas quotidianos relacionados
com os professores são muito práticos, como vigiar-lhes a assiduidade para reduzir o
absentismo (Halliday, 1993; Gaynor, 1994; Condy, 1998). Mas os directores também
devem estar numa posição que lhes permita observar o modo como os professores
ensinam e intervir para orientar os mais fracos. A formação, quando existe, é muitas
vezes de curta duração e centrada em tarefas administrativas. Alterar o comportamento
dos directores exigirá formações mais ricas e demoradas. Os directores das escolas
também necessitarão de apoio nesse papel, tanto dos professores mais antigos como dos
inspectores e autoridades distritais.

35. Existem alguns exemplos prometedores de boas práticas. Na África Ocidental,

alguns países colaboraram com a RESAFAD (a rede africana de ensino à distância) a fim
de desenvolver um programa multinacional para países francófonos, destinado a reforçar
a capacidade de gestão dos directores. O programa utiliza as novas tecnologias de
informação e comunicação para apoiar o processo, mas recorreu a materiais impressos,
em conjunto com reuniões de directores, para chegar à sua audiência dispersa. Os
relatórios dos inspectores escolares apontam para um aumento na eficiência da gestão das
escolas em consequência do programa (Perraton et al., 2002).

36. Os processos de selecção transparentes e baseados na competência constituem

uma parte importante do desenvolvimento de uma liderança escolar de qualidade. Depois
da nomeação, os directores também devem ser supervisionados, devido ao seu isolamento
e poder relativos e, consequentemente, às oportunidades de incúria profissional
(absentismo, corrupção). Além disso, os directores necessitam de sistemas de apoio,

156
incluindo oportunidades de contacto com outros directores. Na África do Sul, a
transparência do sistema de promoções foi reforçada por intermédio da participação no
processo do conselho da escola e dos sindicatos representativos dos professores
(Gottelmann-Duret et al., 1998).

Apoio e inspecção
37. Nenhuma profissão consegue manter padrões elevados sem alguns mecanismos
de garantia de qualidade. Na profissão de professor, a necessidade de estruturas de
supervisão e de apoio é reforçada pela relação de poder desigual, em que os alunos – e até
muitos pais – estão em má posição para questionar a prática profissional. Como resposta,
a maior parte dos países possui serviços de inspecção destinados a desempenhar esse
papel. A supervisão pode ter um impacto positivo na aprendizagem dos alunos: redução
do absentismo dos professores, aumento da assiduidade dos alunos, melhoramentos no
modo de ensinar e um melhor fluxo de informação para as autoridades centrais (Warwick
et al., 1992; Verspoor, 1989). Mas, em geral, são decepcionantes as provas do seu
contributo para um aumento da aprendizagem.

38. Na sua maioria, os inspectores das escolas secundárias são especialistas em

conteúdos que visitam as escolas pouco frequentemente e que controlam padrões e
procedimentos mas raras vezes se envolvem em acções de acompanhamento. Em muitos
países africanos, o sistema de inspecção carece de capacidades para fornecer uma
garantia de qualidade eficaz. A frequência das inspecções é geralmente baixa. Segundo
um estudo realizado na Tanzânia, só 12% das escolas foram visitadas num ano. Os
inspectores são muitas vezes desviados para outras funções no ministério. Segundo De
Grauwe (2001), as visitas às escolas tomavam por vezes apenas 20% do tempo dos
inspectores, sendo o restante dominado por tarefas de escritório, reuniões e elaboração de
relatórios. O número de visitas que cada inspector deve efectuar raras vezes é definido de
forma clara ou realista. Finalmente, os transportes constituem uma das limitações mais
graves da frequência das inspecções. O acesso dos inspectores aos transportes pode ser
limitado, quer por condicionalismos orçamentais quer pela necessidade de partilhar
veículos com outros profissionais (De Grauwe, 2001).

39. Quando as escolas são visitadas, a inspecção centra-se sobretudo em problemas

administrativos, em lugar dos pedagógicos. No Botswana e na Namíbia, os inspectores
relataram que só 38% do tempo de inspecção era dedicado a questões pedagógicas (De
Grauwe, 2001). Ainda que a ênfase da inspecção possa ser deslocada para as questões
pedagógicas, nem sempre é claro que os inspectores estejam bem equipados para fornecer
o apoio necessário. Segundo de Grauwe (2001), a falta de critérios claros para a selecção
de inspectores na Tanzânia pode levar à nomeação de candidatos menos competentes e
motivados (De Grauwe, 2001). Os inspectores podem ser escolhidos com base na
antiguidade ou nos resultados dos exames, sendo que nenhum destes critérios garante a
competência pedagógica e os conhecimentos necessários para orientar professores no seu
trabalho.

40. A capacidade de os inspectores apoiarem os professores pode ser ainda mais

prejudicada pelas relações entre o inspector e o director.

157
 “Em vários países, não se espera que um candidato ao cargo de inspector possua
experiência como director … Consequentemente, como os inspectores SEO são
recrutados entre os professores mais antigos, são muitas vezes desrespeitados pelos
directores, que os consideram mais novos. O facto de alguns supervisores ocuparem um
cargo inferior aos dos directores das escolas secundárias agrava a questão.” (De Grauwe,
2001, p. 70).

41. Estes problemas são ainda mais agravados pelo facto de, em muitos países, a
inspecção constituir um serviço separado do ministério da Educação; esta situação
provoca muitas vezes problemas de coordenação com outros serviços do ministério,
como as unidades das escolas secundárias, da formação de professores e do
desenvolvimento curricular. Habitualmente, os inspectores carecem de autoridade para
tomar medidas acerca das recomendações que incluem nos seus próprios relatórios. Os
relatórios de inspecção são elaborados e enviados para a hierarquia, mas é raro as
autoridades de supervisão tomarem medidas.

Reforçar a supervisão e o suporte

42. Os sistemas de inspecção escolar devem ser reforçados assegurando que os
inspectores têm as aptidões necessárias, que o seu trabalho se centra na tarefa nuclear de
supervisionar as escolas, e que têm transporte e tempo para visitar estas escolas de uma
maneira planeada. Contudo, fornecer aos sistemas de inspecção escolar capacidade
suficiente para supervisionar todas as escolas regularmente será muitas vezes
proibitivamente dispendioso em pessoal e transportes. Não surpreende portanto que em
muitos países existam movimentos para reformar o sistema tradicional de supervisão
escolar de maneiras mais profundas. Estas reformas são tipicamente concebidas para
reforçar o papel de apoio pedagógico da inspecção e alterar a relação deste com as
escolas. Isto começa frequentemente com uma alteração do nome, de “inspecção” para
algo que enfatize as funções de aconselhamento e apoio pedagógico, é acompanhado por
uma redefinição dos papéis e responsabilidades que enfatiza o trabalho em cooperação
com directores escolares e professores bem como a reciclagem do pessoal de inspecção.
(Yeklef e Tazi, 2005). A Caixa 7.6 resume a forma como um projecto na África do Sul
foi concebido para fortalecer o apoio a escolas para melhorar a qualidade.

158
 Caixa 7.6: O Programa de Apoio ao Desenvolvimento Distrital (DDSP) na África do Sul 1998-2003
O DDSP foi concebido para melhorar a qualidade da educação ministrada em distritos escolares alvo em quatro
províncias com o objectivo de: (1) melhorar a qualidade das práticas curriculares; (2) melhor qualidade da
gestão distrital e escolar; (3) aperfeiçoar a governança escolar; e (4) desenvolver teorias e melhores práticas
para o desenvolvimento de “toda a escola” e de “todo o distrito”.
Ao descobrir que algumas escolas tinham um desempenho melhor que outras, o DDSP procurou e ampliou as
práticas que conseguiam bons resultados, para além de criar novas. O trabalho de campo foi levado a cabo por
organizações sul-africanas através de subsídios e subcontratos, reforçando assim a “propriedade” local dos
resultados – um ingrediente crucial para uma reforma educativa genuína. Um factor comum em escolas com
alto desempenho era o forte apoio na sala de aula e na escola que elas recebiam dos gabinetes distritais locais.
Para reproduzir isto nos distritos alvo, o DDSP nomeou Funcionários de Apoio às Escolas para ajudar os
funcionários distritais a aumentar o nível de apoio que estavam a fornecer às suas escolas, incluindo o
acompanhamento de professores e gestores escolares para melhorar as suas aptidões e o seu desempenho.
Usaram-se uma série de técnicas nos projectos provinciais para melhorar a qualidade da aprendizagem, do
ensino, e da gestão. Por exemplo, em Limpopo, foram usados e treinados Funcionários de Desenvolvimento
Distritais para co-ministrar cursos de formação, apoiar os educadores nas salas de aula e ajudar as Equipas de
Gestão Escolar (compostas por directores, directores executivos, e chefes de departamento) para implementar o
que o projecto lhes tinha ensinado.
Um forte indicador do sucesso do DDSP é os resultados de uma série de testes de literacia e numeracia
aplicados a alunos do 3º ano em 449 escolas DDSP entre 2000 e 2002. Os resultados destes testes anuais
mostram que, em 2002, a pontuação de numeracia aumentou 12% e a de literacia 5%, indicando um nível
melhorado de entendimento matemático e linguístico. Adicionalmente, 90% das escolas DDSP têm um registo
sistemático a funcionar como resultado do desenvolvimento de um Sistema de Gestão de Informação da
Educação (EMIS) ligado ao EMIS nacional.
Fonte: Website do RTI (não datado):
http://www.rti.org/page.cfm?objectid=5DC160AD-F5BE-44DD-A98F0EFF2BAB6361

43. Os elementos chave destas estratégias de reforma emergentes são:

• Reforçar o nível de monitorização e apoio pedagógicos ao nível da escola por

parte do director e, quando viável, dos chefes de departamento;
• Desenvolver a capacidade ao nível distrital de fornecer apoio pedagógico;
• Descentralizar a responsabilidade de supervisão e apoio e agrupar escolar para
permitir o desenvolvimento de uma relação de longo prazo entre os conselheiros e
as escolas;
• Estabelecer uma gama de mecanismos de apoio incluindo apoio e supervisão ao
nível da escola, organização de reuniões desses agrupamentos de escolas bem
como de oportunidades para o desenvolvimento profissional contínuo;
• Direccionar o apoio e supervisão para as escolas com mau desempenho.

44. A progressão para o desempenho escolar melhorado vai requerer o

reconhecimento da escola como o local em que a mudança acontece e certificar-se de que
as escolas têm os recursos e as aptidões necessárias para enfrentar os desafios de
mudança e melhoramento.

159
 Manuais Escolares: Recursos Essenciais para a Aprendizagem
45. Os estudos internacionais demonstraram com consistência o impacto positivo dos
manuais escolares na aprendizagem dos estudantes (ver Verspoor, 2006, para um resumo
das conclusões da ASS). Embora uma grande parte destas investigações se tenha focado
na educação primária, é provável que as conclusões também se apliquem e talvez ainda
com mais força ao ensino secundário. Sem uma oferta adequada de manuais escolares é
improvável que os estudantes alcancem os níveis esperados de sucesso escolar. Da
mesma maneira existe um corpo de investigação – sobretudo de países desenvolvidos –
que destaca a importância das bibliotecas escolares para um maior sucesso escolar no
nível primário mas também no secundário76. As bibliotecas escolares são particularmente
importantes no contexto da ASS em que não só têm o papel tradicional de fornecer
acesso a material de leitura suplementar como também podem organizar recolhas de
múltiplas cópias de manuais escolares para empréstimo, quando a aquisição não é
possível.

46. A importância dos manuais e das bibliotecas escolares para um ensino secundário
eficaz é amplamente reconhecida, mas os requisitos irrealistas e o alto custo unitário
resultam frequentemente numa disponibilidade extremamente baixa na sala de aula.
Algumas escolas encontraram soluções criativas; muitas outras não (Caixa 7.7). Há
grandes variações entre países, e mesmo entre escolas dentro de cada país, quanto ao
número de manuais escolares reconhecidos oficialmente e ao custo por livro. Houve um
progresso considerável nos últimos anos na melhoria da disponibilidade dos manuais
escolares em escolas primárias através de acordos de edição, aprovisionamento e
distribuição mais eficientes. No nível secundário é urgentemente necessário um esforço
semelhante de análise, experimentação e reforma.

47. Mais importante ainda, existe uma forte justificação para repensar a adequação
da estratégia tradicional de fornecimento de manuais escolares de alto custo que segue o
modelo das práticas dos países industrializados. Os países da ASS podem querer
considerar a transformação dos manuais escolares em livros com conteúdos nucleares
passando materais para os guias dos professores (dos quais é fornecido um por turma em
vez de 1 livro por 1/2/3 estudantes) ou para livros de biblioteca (fornecidos em pequenas
quantidades às bibliotecas das escolas em vez de conjuntos para as turmas). A eficácia
desta estratégia dependerá de um financiamento consistente das bibliotecas mas é nítido
que boas bibliotecas de pequena dimensão e manuais escolares com conteúdos nucleares
são potencialmente mais baratos e mais eficazes em termos de rendimento escolar do que
a inexistência de bibliotecas e manuais escolares longos que fornecem pormenores
desnecessários. Conjuntamente com as políticas de redução de custos e de reformas

76
Os resultados chave que se pode esperar de bibliotecas escolares eficientes são (a) o desenvolvimento de
capacidades de leitura e compreensão melhoradas, que também afectam o desempenho em todas as outras
disciplinas curriculares; e (b) a capacidade de aceder a informação necessária e de investigar e ler acerca
das disciplinas curriculares. O website da International Association of School Librarians http://www.iasl-
slo.org/make-a-difference.html fornece muitas referências. Ver também Dorothy Williams, Caroline
Wavell e Louisa Coles “Impact of School Library services on achievement and learning” (2001)
disponível em http://www.rgu.ac.uk/files/Impact%20of%20School%20Library%20Services1.pdf

160
institucionais que abordamos mais à frente isto proporcionará um ambiente em que todos
os estudantes têm acesso a manuais e outros materiais impressos.

Caixa 7.7 Disponibilidade de manuais no Uganda – Três escolas

Uma escola de uma fundação religiosa de grande dimensão (1100 estudantes), estabelecida há muito tempo,
prestigiosa e subsidiada em Kampala com uma reputação boa e em crescimento rápido de boa gestão e bons resultados
nos exames. Os preços são de USh300 000 (170 dólares EUA) + por período para internos e cerca de USh130 000 (75
dólares EUA) por período para alunos externos. Aproximadamente 3.0% do orçamento anual da escola (USh3 000 000
– 1 700 dólares EUA) é gasto em manuais escolares e aprovisionamento da biblioteca todos os anos. A escola mantém
conjuntos de manuais escolares 1:1 em Matemática e Língua Inglesa para S1 a S6 mas isto requer alguma
qualificação. Por exemplo, há 200 alunos em S1 mas a escola só tem 60 manuais escolares de Inglês e Matemática
para S1. Contudo, o dia de trabalho é cuidadosamente planeado para que as 4 fieiras diferentes de alunos S1 nunca
tenham Matemática e Inglês ao mesmo tempo. Os manuais são distribuídos no início de cada aula e recolhidos no fim
e depois passados à aula seguinte para reutilização. Desta maneira consegue-se manter um eficaz rácio 1:1 livro:aluno
durante as horas de aula mesmo quando o rácio real é na verdade mais próximo de 1:3.5. São mantidas
aproximadamente cinco cópias de cada manual na biblioteca da escola para serem usadas em trabalhos de casa e estes
são atribuídos com pelo menos uma semana de antecedência para dar a todos os estudantes a oportunidade de usar os
manuais como referência. Os actuais manuais de Inglês e Matemática têm 6 anos. Alguns dos manuais foram
encadernados mais duas vezes e ainda estão em más condições, mas todas as páginas estão presentes (embora as
extremidades de muitas páginas estejam coladas com fita para evitar danos). As perdas ou roubos são cerca de 1-2%
por ano e a escola compra apenas alguns exemplares de substituição ou actualização em cada ano, à medida que os
livros chegam ao fim da sua vida ou se perdem ou ficam irreversivelmente danificados. Em quase todas as outras
disciplinas os rácios livro:aluno estão entre 1:10 e 1:20 para S1 e S4 e cerca de 1:20 para S5 e S6. O conjunto de
manuais de Química tem livros originais com mais de 20 anos de idade, também eles encadernados muitas vezes e em
bastante mau estado, mas com a maioria das páginas presente e correcta. São compradas exemplares isolados ou
pequenos conjuntos múltiplos para a biblioteca da escola para que os alunos possam usá-los à vez. Devido à
necessidade de devolução rápida, todos os empréstimos na biblioteca são apenas por um dia.

Uma pequena escola secundária privada (empresarial) em regime de externato no Distrito de Masindi com 200 alunos.
Preços anuais de Ush150 000 (85 dólares EUA). Não existe biblioteca nem conjuntos de manuais escolares. A escola
comprou um exemplar de cada manual escolar básico para utilização dos professores. Não há mais nenhum livro na
escola. A escola publica uma lista de manuais mas os estudantes nunca os compram. Muitos estudantes nem
conseguem pagar as propinas e uma série de estudantes pagam-nas com trabalho. Não existe uma livraria local, com
stocks dos manuais da lista e não há nenhum sítio onde os pais possam ir, excepto Kampala, se os quiserem comprar.
Os livros na lista da escola são em grande medida os que eram usados pelos professores quando frequentaram a escola.

Uma escola rural, subsidiada pelo governo (fundação religiosa), interna, de raparigas, que opera até ao S4 com 200
alunos. As propinas são de USh90 000 (50 dólares EUA) por período. A escola tem conjuntos de manuais de
Matemática para S1 ao S4 num rácio de 1:2. Para Língua Inglesa existe um exemplar do professor por turma. Existem
1 ou 2 manuais de ciências por turma. Não há manuais, nem para os professores, sobre qualquer outra disciplina e os
professores têm que se basear nos seus próprios apontamentos da escola.

Fonte: Read et al. 2006

Especificações para manuais custo-eficientes

48. As considerações de custos devem ser um elemento importante na concepção
curricular em todas as disciplinas que requerem manuais separados, nas escolhas de
métodos de aprendizagem que apelem a uma cobertura mais ou menos extensa de
conteúdos do manual e nas especificações físicas e de produção dos manuais. Uma
concepção realista de currículos e programas é o primeiro passo para melhorar a
disponilidade dos manuais escolares. Isto significa orçamentar os materiais de
aprendizagem e docência necessários para fornecer o currículo de modo a que as
implicações anuais de financiamento sejam claramente entendidas e aceites e estejam
dentro de parâmetros de custos viáveis. Um segundo elemento é a estabilidade dos
programas curriculares para que os manuais e materiais de aprendizagem possam ser
usados por vários anos. Em terceiro lugar, a concepção de currículos e os métodos de

161
ensino devem reconhecer que poucos alunos – ou orçamentos governamentais – poderão
permitir-se a compra individual dos materiais de referência e leitura. Em lugar disso
deverão ser criados mecanismos para assegurar que estes estão disponíveis para consulta
nas bibliotecas das escolas.

49. Em muitos países as especificações físicas de produção, – papel para o texto e

cartão para a capa, acabamento da capa, estilo de colagem e por vezes o formato dos
livros – e as especificações de apresentação – tipo e tamanho de letra, número de cores,
número e tipo de ilustrações – reflectem os requisitos dos mercados dos países
industrializados. Os baixos números de estudantes, particularmente no segundo nível do
ensino secundário, combinados com um baixo poder de compra generalizado entre os
pais e a falta de um financiamento sustentado proveniente de doações ou do governo para
livros do ensino secundário na maioria das vezes não ajudam a que exista um mercado
com capacidade de atrair investimento no desenvolvimento de novos títulos. Porque
existe escassez de títulos locais, particularmente no secundário de segundo nível, que
tenham sido concebidos e originados no contexto das condições locais e do poder de
compra local, há pouca alternativa para além da de recomendar manuais escolares
importados. Em alguns casos, em que existem manuais escolares importados
particularmente populares, o editor estrangeiro poderá criar uma edição “tropical”
especial, que é disponibilizada com especificações mais baixas, mas ainda assim boas, de
produção, e com preços significativamente mais baixos.

Listas de livros aprovados

50. As listas de livros aprovados são típicas de países em que existe uma escolha
baseada na escola dos manuais a usar. Dos 19 países analisados por Read et al. (2006), 12
têm listas nacionais de manuais escolares para o ensino secundário (Botswana, Camarões,
Costa do Marfim, Gana, Quénia, Lesoto, Malawi, Nigéria77, Tanzânia, Togo e Zâmbia).
Destes apenas três (Quénia, Malawi e Tanzânia) têm o preço como um factor
significativo na avaliação e atribuição do estatuto de aprovado. Destes três, apenas o
Malawi tem monitorização de preços para assegurar que o fornecimento é feito aos
preços acordados, embora a lista de manuais escolares aprovados e os preços sejam tão
ventilados no Quénia que a maioria das escolas conhece os preços aprovados e está em
posição de insistir. Os preços de capa acima e abaixo do preço da lista são referidos como
comuns na Tanzânia. Os Camarões, Costa do Marfim e o Togo têm listas nacionais de
livros recomendados, mas o âmbito é normalmente tão amplo que não ajudam as escolas
a escolher um título relevante, nem ajudam o sistema de ensino secundário em geral a
baixar os custos de aquisição de manuais. Onde não existem listas aprovadas e as escolas
definem os requisitos dos manuais, estes são muitas vezes não realistas no que toca ao
preço e disponibilidade local. Muitas vezes os professores não esperam que os alunos
tenham os livros e recorrem a métodos de ensino baseados em cópias do quadro e
sebentas preparadas pelo professor.

51. A experiência no Quénia, com listas de manuais aprovados, sugere que os baixos
preços dos manuais escolares estão ligados ao facto de o preço ter sido considerado um

77
A Nigéria tem um sistema misto com alguns estados a ter uma lista de manuais escolares aprovada ao
nível estatal. Não existe uma lista federal aprovada.

162
facto chave na avaliação competitiva. Onde não existe factor preço não existe qualquer
incentivo para os editores considerarem a oferta dos seus melhores preços. Onde existe
uma lista aberta sem qualquer limite ao número de títulos aprovados não existe qualquer
competição para atingir o estatuto de aprovado. Adicionalmente, as listas limitadas de
títulos aprovados levam a mais vendas para os títulos aprovados e portanto a maiores
tiragens e preços mais baixos. As listas de manuais aprovados que são sensíveis ao preço
e limitadas podem ser usadas para encorajar a qualidade dos manuais e preços mais
baixos se os critérios de avaliação forem cuidadosamente desenvolvidos e se for dado aos
editores tempo suficiente para apresentar as suas candidaturas.

Parcerias Público-Privado
52. A edição e distribuição estatais não têm sido capazes de assegurar um
fornecimento fiável de manuais escolares ao nível da escola na maioria das vezes devido
a uma combinação de sub-financiamento de orçamentos para compra e distribuição,
dados pouco precisos sobre as necessidades ao nível das escolas, má gestão dos recursos,
pessoal e inventários e fornecimento de serviço desigual (Read et al., 2001). Não
surpreendendo, diminui rapidamente na última década. Em 2006, em 18 dos 19 países
estudados por Read et al. (2006), os manuais escolares do ensino secundário eram
publicados por editores do sector privado e os manuais escolares do ensino secundário de
primeiro nível são cada vez mais publicados para mercados específicos. Apenas em
quatro países os governos negoceiam com editoras um único título a fornecer às escolas.
Em 13 dos 19 países o fornecimento de manuais escolares do ensino secundário é
totalmente dominado pelo mercado livreiro privado e em 14 foram adoptadas políticas
que permitem às escolas tomar decisões de selecção sobre os manuais que desejam usar,
muitas vezes a partir de uma lista pré-aprovada ou recomendada.

53. Uma indústria de publicações e uma rede local de livreiros vibrantes são
elementos chave de estratégias eficazes de fornecimento de manuais escolares. Em geral,
os países anglófonos têm indústrias de edição locais mais fortes do que os países
francófonos: os seus mercados são maiores, os governos forneceram algum apoio para a
aquisição de manuais, as subsidiárias das editoras britânicas forneceram oportunidades de
formação aos funcionários locais até ao final dos anos 1960 e a liberalização do mercado
teve lugar há mais de uma década. Por outro lado a cooperação regional tem sido muito
mais forte nos países francófonos em que mercados mais pequenos, sistemas e currículos
organizados mais uniformemente fornecem incentivos e oportunidades para concretizar
economias de escala em associações com editores franceses e belgas. A edição regional
de manuais escolares têm benefícios significativos em termos de custos devido a tiragens
maiores e custo unitário inferior. A edição nacional específica aplica-se largamente às
disciplinas de ciências sociais; as adaptações locais de textos regionais por autores locais
podem ajudar a superar os problemas de relevância local.

54. A evolução para uma edição local mais forte vai requerer um financiamento
estável e previsível, concorrência aberta entre países e cooperação regional na concepção
curricular e de manuais escolares e cobertura de conteúdos. Isto pode ser suportado pela
isenção de pagamento de impostos e direitos alfandegários da importação de papel e
outros consumíveis de impressão. Aproveitar a experiência e as listas de livros mais

163
antigos de editoras internacionais através de associações e edições “tropicais” de manuais
escolares pode ser consideravelmente promissor, especialmente para o ensino secundário
de segundo nível. Onde exista um mercado que se considere suficientemente grande e
fiável para justificar o investimento inicial, pode-se usar listas de manuais aprovados para
estimular a publicação local de manuais escolares para o ensino secundário.

Distribuição eficaz
55. Uma vez que grande parte da aquisição de manuais escolares do ensino
secundário é feita por pais, é essencial uma rede de distribuição local eficaz. Houve um
significativo regresso ao fornecimento de manuais escolares por livreiros do sector
privado nos últimos dez anos. Desenvolveu-se uma série de esforços determinados no
Uganda, Quénia, Malawi, Zâmbia e Tanzânia para reformular estratégias de distribuição
de manuais escolares para o ensino primário e secundário que procuram conscientemente
apoiar o sector privado de livros educacionais numa base nacional. Na maioria dos países
este processo é ainda apenas parcial e a maioria dos países sofre de lacunas geográficas
na distribuição de manuais escolares pelo sector privado. Apenas a África do Sul, o
Botswana, Lesoto, Quénia, Costa do Marfim e talvez a Nigéria, dos países estudados por
Read et al. (2006), têm uma capacidade de venda de livros que é capaz de providenciar
uma cobertura verdadeiramente nacional. A reformulação de redes livreiras nacionais é
entravada pela constante intervenção do Estado em alguns países e por financiamento
insuficiente com problemas de crédito e manutenção de stocks associados noutros.

56. Em vários países os mercados de livros usados são um elemento importante do

fornecimento de manuais escolares para o ensino secundário. Por vezes estes são
organizados ao nível da escola mas em muitas outras situações este mercado é dominado
por vendedores de rua. Embora possam abrandar o desenvolvimento de uma rede livreira
nacional, têm um papel importante onde os livreiros não estão presentes. Fora das áreas
urbanas, as escolas podem ser obrigadas a ter um papel decisivo na organização de
vendas de livros usados e no processamento de encomendas de aquisição por parte dos
pais.

Políticas de apoio a bibliotecas escolares

57. As políticas de manuais escolares que procuram reduzir o fardo financeiro sobre
os pais terão que incluir as bibliotecas como parte integral do pacote. A característica
esmagadora da maioria do aprovisionamento de bibliotecas de escolas secundárias em
África é o financiamento insuficiente, que na maioria dos países equivale a pouco ou
absolutamente nenhum financiamento. O financiamento governamental de bibliotecas
escolares do ensino secundário quase desapareceu no continente. O financiamento dos
dadores tende a centrar-se num número limitado de escolas e no curto prazo. Quando
ocorrem melhorias são frequentemente temporárias (Caixa 7.8). As colecções são velhas
e incluem muitos livros doados não relacionados com o currículo. Muitas bibliotecas
foram transformadas em salas de aula. Como resultado as bibliotecas têm um valor e
interesse limitado tanto para os alunos como para os professores e são pouco usadas. Os
estudantes lêem muito pouco e não adquirem capacidades básicas de biblioteca. Quando
progridem para a educação superior não têm quaisquer capacidades ou antecedentes
quanto a investigar ou aceder à informação.

164
 Caixa 7.8 Apoio às bibliotecas escolares no Malawi
No Malawi, a maioria das escolas secundárias são consideradas como estando em mau estado, apesar do
trabalho do projecto de manuais apoiados Danida, que incluiu o rápido desenvolvimento das bibliotecas
das escolas secundárias. Antes do projecto fornecer às escolas fundos para aquisição de manuais e de
material para as bibliotecas escolares, as escolas tinham que ser capazes de demonstrar que tinham uma
biblioteca escolar operacional com prateleiras suficientes, espaços de estudo básicos para alunos e
segurança adequada para manter os livros seguros, acessíveis e bem utilizados. As escolas recebiam
especificações e padrões básicos para bibliotecas escolares e recebiam subsídios para construir ou
melhorar uma sala transformando-a numa biblioteca escolar básica. Um professor tinha que funcionar
como bibliotecário e era-lhe fornecida formação básica e um manual de gestão de biblioteca escolar, que
providenciava orientação na operação de sistemas simples de gestão de bibliotecas. Infelizmente, com a
retirada do apoio financeiro dos dadores e do Governo do Mali em 2002 agora existe um financiamento
insuficiente até para os manuais escolares e os livros de leitura e os materiais de apoio curricular já não são
encomendados, os stocks existentes não estão a ser substituídos e as salas das bibliotecas não estão a ser
mantidas.
Fonte: Read et al. 2006

58. As bibliotecas escolares eficazes têm um papel chave nos sistemas de

fornecimento de manuais que procurem limitar a aquisição individual e encorajar a
partilha de materiais de referência dispendiosos e de manuais usados com pouca
frequência. Ao mesmo tempo podem fornecer oportunidades adicionais de leitura aos
estudantes, o que melhora as suas capacidades de leitura, compreensão, escrita e
capacidade de expressão, o que, por sua vez, apoia o desempenho em todas as outras
disciplinas curriculares. As bibliotecas escolares eficazes também devem fornecer
formação e experiência em capacidades de investigação e acesso à informação, que são
ambas capacidades essenciais para um desempenho de qualidade em educação superior e
uma aprendizagem ao longo da vida.

59. Ao contrário da maioria dos outros países da ASS o Botswana tem um sistema de
bibliotecas de escolas secundárias eficaz. Todas as escolas secundárias governamentais
do Botswana têm bibliotecas como parte da infra-estrutura escolar. Cada escola
secundária tem um bibliotecário nomeado que é ou um professor formado para o cargo ou
um bibliotecário formado a tempo inteiro. O Botswana também fornece um orçamento
dedicado para biblioteca escolar de cerca de 5 dólares por aluno por ano. O stock da
biblioteca na maioria das escolas é primariamente constituído por ficção (cerca de 70%);
o resto são livros de referência e complementares para apoiar o currículo. Poucos países
terão possibilidades de atribuir este nível de recursos às bibliotecas escolares. Mas quase
todas as escolas secundárias da ASS conseguirão estabelecer bibliotecas funcionais com
quantias mais pequenas mas bem direccionadas e uma gestão cuidada dos stocks. Uma
análise cuidadosa das diferenças entre políticas que se baseiam em compras de livros
individuais e sistemas que atribuem parte dos recursos para reforçar as bibliotecas
escolares pode ajudar a construir apoio para um financiamento sustentável das
bibliotecas. A Caixa 7.9 resume as diferentes opções de políticas que os governos podem
querer considerar no seu esforço de assegurar que todos os estudantes têm acesso a
manuais escolares.

165
 Caixa 7.9: Reduzir o custo do fornecimento de manuais escolares
• Currículos com menos disciplinas, logo menos manuais escolares.
• Manuais escolares que se foquem em conteúdos nucleares e reduzam a cobertura de pormenores de
enriquecimento não essenciais.
• Mudar material para os guias do professor (fornecimento de 1 livro por turma em vez de 1 livro por
1/2/3 alunos) ou para livros de biblioteca (fornecidos em pequenos múltiplos às bibliotecas escolares).
• Partilha de livros, logo menor rácio livros:alunos, usando horários cuidadosamente elaborados.
• Bibliotecas escolares eficazes em que os estudantes podem consultar materiais de referência e pedir
livros emprestados.
• Mercados de livros usados geridos pelas escolas e possibilidade de esquemas de empréstimo/aluguer.
• Empréstimos de livros aos estudantes a curto prazo (em vês de longo) para reduzir perdas e danos.
• Lista de títulos aprovados limitada com base em avaliações que incluam o preço como factor de
avaliação.
• Especificações de produção e apresentação físicas concebidas para aumentar a durabilidade do livro
mas evitar custos desnecessários como a utilização de impressão a 4 cores.
• Reduzir os desperdícios no fabrico, armazenamento, distribuição, arrumação e utilização na escola.
• Reduzir os formatos de página que usam mais papel e são frequentemente menos duráveis.
• Maior controlo sobre os custos das entradas dos editores e das gráficas através de uma análise
avaliadora e de mecanismos de aprovação e condições para certificar que o preço é um factor na
avaliação e aprovação e que os preços são monitorizados em situações de compra pelos pais.
• Isenções de impostos para matérias-primas para fabrico de livros.

Qualidade e Equidade
60. Expandir as oportunidades de ingressar e completar o ensino secundário
equitativamente tem que ser uma prioridade para as políticas de ensino secundário por
razões económicas e sociais (capítulo 4). Isto implica que estejam estabelecidas políticas
para assegurar que nenhum aluno qualificado será impedido de frequentar o ensino
secundário devido à incapacidade de pagar e que são empreendidos passos para assegurar
que os obstáculos socioculturais são adequadamente removidos. As limitações de oferta e
procura enfrentadas pelas raparigas quando aspiram a ingressar no ensino secundário
foram discutidas no capítulo 2 (caixa 5). A importante contribuição de apoio financeiro
direccionado a estudantes pobres foi discutida no capítulo 5. A forma de acção mais
directa e rápida para os governos aumentarem as inscrições nas escolas para os pobres é
reduzir os custos directos, indirectos e pontuais que os pais têm com a educação (Herz e
Sperling, 2005), diminuindo as propinas escolares, providenciando incentivos e bolsas ou
apoios para ajudar a cobrir os custos directos, indirectos e pontuais. O capítulo 9 (caixa
9.2) fornece um exemplo da forma como as transferências de dinheiro condicionais foram
usadas para encorajar os estudantes pobres e especialmente as raparigas a continuar a sua
educação no ensino secundário.

61. Mas para ter êxito o apoio financeiro tem que ser complementado com políticas
que tratem das dificuldades associadas à pobreza; as raparigas, em especial, são muitas
vezes desfavorecidas por políticas que por vezes discriminam – como no caso da
expulsão e proibição de reingresso de raparigas grávidas – ou de alguma maneira não
reconhecem a importância das estratégias e materiais educativos que não evitam a
estereotipagem de género mas que também reconhecem as necessidades de aprendizagem
das raparigas e encorajam positivamente a participação das raparigas nas actividades da
sala de aula e da escola.

166
62. Um enquadramento político deste tipo é de particular importância para assegurar
que as raparigas pobres têm oportunidades iguais de aprender; terá que assegurar a
criação de um ambiente institucional e pedagógico de apoio; também terá que assegurar
que as escolas são acessíveis e seguras – em muitos locais isto representa a criação de
pequenas escolas geridas localmente.

Ajudar as raparigas a ter êxito

63. As raparigas enfrentam muitas vezes obstáculos formidáveis para entrar e ter
êxito no ensino secundário. Alguns dos desafios têm as suas raízes no nível primário;
outros estão relacionados com as suas experiências educativas na escola secundária. As
raparigas passam pela puberdade e tornam-se adolescentes na maioria das vezes durante
os anos da escola secundária de primeiro nível. Lloyd et al. (1998) assinalam que se
tornam particularmente vulneráveis nesse ponto, dentro do sistema escolar, devido a
atitudes negativas amplamente difundidas em relação às raparigas adolescentes. Nesta
idade, um ambiente de aprendizagem que apoiasse as raparigas poderia fazer uma
diferença essencial na retenção escolar. Muitas raparigas experienciam o mesmo
ambiente escolar diferentemente dos rapazes devido a diferenças das oportunidades
curriculares dentro da escola; a diferenças de tratamento por professores individuais; e
diferenças nas regras, regulamentos, e práticas administrativas.

64. Melhorar as experiências educativas das raparigas no ensino secundário vai

requerer acima de tudo políticas que suportem o aumento da qualidade do ensino e o
sucesso da aprendizagem dos alunos; disponibilizar oportunidades educativas perto da
casa dos pais; e fazê-lo com uma ênfase especial nas necessidades dos estudantes pobres,
especialmente as raparigas. Frequentemente as raparigas beneficiarão
desproporcionalmente dessas intervenções. Mas estas raramente chegarão, por si só, para
melhorar o acesso, reduzir a desistência, e aumentar o sucesso escolar das raparigas,
especialmente em matemática e ciências. Para isto vão muitas vezes ser necessárias mais
intervenções que lidem com problemas trans-sectoriais como o VIH/SIDA; políticas
institucionais como programas ECD, políticas sobre a gravidez, professoras que possam
servir de modelos, escolas unisexo; estratégias de instrução que encorajem a participação
das raparigas e usem materiais de aprendizagem livres de perspectivas sexistas. As
intervenções que combinem várias acções de reforço com bom suporte comunitário serão
provavelmente as mais eficazes (Sutherland-Addy, 2006; Kane, 2004). A tabela 7.4
resume possíveis estratégias de acção.

167
 Tabela 7.4 Ajudar as raparigas a ter sucesso no ensino secundário
Problemas Objectivo da Intervenção Acção
Diferença entre os géneros Assegurar a equidade no acesso e Trabalhar com as comunidades
na entrada oportunidade de aprender no para lidar com restrições de
ensino primário exigências sociais
Reduzir a distância das escolas
criando escolas diurnas
Direccionar recursos para as Bolsas e apoio financeiro para
raparigas mais pobres raparigas pobres
Atribuição igualitária de recursos
de ensino e aprendizagem
Desistência Eliminar obstáculos financeiros Apoio financeiro aos pobres
desproporcionadamente alta para raparigas pobres Apoio académico e de pares
no ensino secundário Manuais escolares não sexistas
Assegurar um ambiente escolar Formar professores na reactividade
amigável para as raparigas nas ao género
escolas secundárias Políticas de reingresso para
raparigas grávidas
Instalações sanitárias adequadas
Participação e desempenho Aumentar o número de raparigas Fornecer modelos
fraco das raparigas em que têm sucesso em campos não Melhorar as estratégias de ensino
matemática, ciências e ETV tradicionais, em particular sensíveis ao género
matemática e ciência Fornecer apoio extracurricular
Fonte: retirado de Sutherland-Addy (2006)

Escolas pequenas
65. Expandir o acesso ao ensino secundário a estudantes em áreas rurais é um desafio
especial. As populações estão normalmente dispersas, o número de diplomados do ensino
primário é na maioria das vezes baixo e a sua preparação para o prosseguimento dos
estudos é deficiente. Não surpreende que as escolas secundárias rurais sejam
frequentemente pequenas. Na Zâmbia, nas escolas básicas superiores (8º e 9º graus) em
áreas rurais, inscreviam-se uns 100 alunos em áreas rurais e 200 em áreas urbanas. Nos
liceus diurnos (10º-12º graus) em áreas rurais inscreviam-se em média 371 alunos
comparativamente a 617 nas zonas urbanas (Benell et al., 2006). No Gana 16% das
escolas secundárias de segundo nível (10º-12º graus) inscrevem menos de 100 alunos
(Akyeampong, 2006). No Mali cerca de 20% das escolas secundárias de primeiro nível
(7º-9º graus), representando nesse nível 5.5% do total de inscrições, inscreve menos de
150 alunos. Em Madagáscar um terço das escolas secundárias de primeiro nível tem
menos de 100 alunos, embora apenas metade delas ofereçam os quatro anos. Na
Mauritânia dois terços das escolas secundárias de primeiro nível (7º-10º graus) têm
menos de 250 estudantes (CSR, 2006). Dados de Madagáscar sugerem um tamanho
mínimo semelhante (225 alunos) para o ensino secundário de segundo nível.

66. As escolas grandes são muitas vezes consideradas mais eficientes (Caixa 7.10).
Isto levou, nos EUA, ao que ficou conhecido como movimento de consolidação da escola
secundária que levou a um aumento do tamanho médio dessas escolas. Contudo as
promessas de eficácia e eficiência dos reformadores do ensino estão agora a ser
questionadas e um movimento de apoio às escolas pequenas tornou-se uma característica
proeminente da paisagem do ensino.

168
 Caixa 7.10: O regresso do Pequeno Liceu nos EUA
Na segunda metade do século XX muitas escolas pequenas foram fechadas e novas e amplas escolas
secundárias “globais” foram construídas no seu lugar. Em 1920, existiam 271 000 escolas públicas nos
Estados Unidos; em finais dos anos 1980, existiam apenas 83 000. No seu livro de 1959 “The American
High School Today”, James Conant, assinalou “a eliminação do pequeno liceu” como uma “prioridade de
topo”. Hoje cerca de 60% dos alunos do secundário americanos frequentam escolas com mais de 1000
alunos.
Mas a justificação para escolas grandes é questionada. Um robusto corpo de investigação estabeleceu os
efeitos positivos de pequenas escolas na aprendizagem dos alunos. Os alunos em escolas pequenas têm
melhor desempenho académico, formam-se em níveis mais altos, e têm mais probabilidade de frequentar a
faculdade, e ganhar salários mais altos mais tarde. Participam mais em actividades extracurriculares, têm
melhores taxas de comparência, demonstram uma atitude mais positiva para com a aprendizagem, e têm
menos probabilidade de enfrentar crime e violência relacionados com a escola. Os professores demonstram
mais satisfação no emprego, e têm mais probabilidades de sentir que estão a ter sucesso profissional. Os
administradores e professores são frequentemente mais capazes de identificar problemas, reagir inovadora
e eficazmente, e adaptar-se à mudança. Os pais e parentes mais facilmente se envolvem na escola. As
escolas pequenas são muitas vezes caracterizadas por atendimento personalizado, integração e
especialização curricular, confiança e respeito nas relações, o sentimento de pertença do aluno, um etos
forte e positivo, mais responsabilidade, e um sentimento de missão comunitária. As cidades e bairros em
que se encontram escolas pequenas também beneficiam, fornecendo um ponto de encontro e fonte de
actividade central, construindo os laços e relações comunitários, melhorando o processo democrático
através de estabelecimento de objectivos e tomada de decisões mútuos, fornecendo mais actividade
económica, e actuando como um motivo de orgulho e identidade comunitários. Estas descobertas
chamaram a atenção e o apoio de educadores e fundações influentes, das quais se destaca a Bill and
Melinda Gates Foundation, que em 2000 atribuiu 350 milhões de dólares para a transformação das escolas
secundárias grandes e globais em comunidades de aprendizagem mais pequenas e eficazes.
O tamanho pequeno, naturalmente, não é uma panaceia para melhorar a qualidade do ensino. Mas fornece
um ambiente óptimo para ensino de alta qualidade facilitando racionalizações organizacionais e métodos
de ensino que levam a um clima escolar mais positivos e a uma aprendizagem superior da parte dos
alunos.

Fonte: Hylden, 2004

67. Dados da economia de escala relacionada com o tamanho das escolas na ASS
sugerem que acima de 150 alunos para um curso de três anos ou de 200 alunos para um
Figura 7.11: Custo Salarial por Aluno e inscrição curso de quatro anos, as
economias de escala são
90,000 limitadas e seriam quase de
80,000 certeza superadas pelos
70,000 benefícios de escolas mais
60,000
pequenas que foram
50,000
encontrados nos EUA. Em
40,000
30,000
muitos países, mesmo
20,000 tamanhos mais pequenos
10,000 podem ser económicos se
0 forem postas em prática
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550
medidas para eliminar a
Number of pupils
ineficaz utilização de recursos.
Em Madagáscar, por exemplo,
Fonte: CSR Mali cerca de metade das escolas
ESJ têm pequenas turmas

169
(menos de 30 alunos). 20% das turmas ESJ e 15% das turmas ESS têm menos de 20
alunos por turma, enquanto 50% das escolas ESJ e 70% das escolas ESS tem menos de
20 alunos por professor. Além disso, o número de professores e pessoal administrativo é
quase igual em muitas escolas secundárias com pouca relação com o número de alunos,
levando a custos unitários muito altos (quase o triplo do custo unitário no ensino primário
do ESJ e seis vezes do ESS).

68. O ensino multigrau – em que um professor ensina alunos de dois ou mais graus
numa só sala de aula – demonstrou-se uma solução de baixo custo para fornecer ensino
primário em áreas de povoamento disperso. Fornece acesso, a um custo razoável, a
crianças que de outra maneira não poderiam inscrever-se; os estudantes desenvolvem
capacidades de estudo não acompanhado e aprendem a cooperar uns com os outros;
encontraram-se efeitos positivos no sucesso da aprendizagem, auto-estima e
comportamento cívico dos alunos, na maioria dos estudos de ensino multigrau. Grande
parte do ensino multigrau tem lugar nas escolas primárias. Existem contudo exemplos de
ensino multigrau no ensino secundário na Colômbia, Sri Lanka (Little, 2004) e Finlândia
(Caixa 7.11). Com alunos mais maduros que deverão cada vez mais ser capazes de
aprendizagem e análise auto-orientadas, não há razões para que o multigrau não seja
aplicado mais amplamente.

Caixa 7. 11 Multigrau nas Escolas Secundárias Finlandesas

Por razões demográficas, as escolas secundárias com graus combinados eram comuns na Finlândia. A
prática comum era que os graus combinados fossem ensinados como uma única turma, o que muitas vezes
resultava numa reversão da ordem pretendida de exposição do currículo para alguns dos alunos na turma.
Um projecto de “curso anual” experimentou uma abordagem ao curriculum em espiral que permite que o
mesmo tópico geral seja leccionado ao mesmo tempo em até quatro grupos de graus diferentes
combinados, com cada grupo a estudar o tópico no seu nível adequado. A produção de materiais
educativos adequados é vista como a chave para o sucesso deste projecto. Na Finlândia as escolas
multigrau não só são vistas como uma parte fundamental do sistema em vez de uma anomalia, como
também são aceites como um terreno fértil para o desenvolvimento de novas ideias para usar noutras
escolas, em vez de serem apenas receptáculos de práticas modificadas concebidas noutro local.

Fonte: Laukkanen, Reijo & Selventoinen, Pekka (1978) Small Schools and Combined Grades in Finland,
Paris, OECD, Centre for Educational Research and Innovation como resumido em Little (1995)

69. Outra maneira de lidar com as “deseconomias” da pequena escala é ampliar o

leque de graus cobertos pelas escolas.78 Em vez de procurar estabelecer escolas
secundárias de primeiro nível com várias fontes paralelas para alcançar um tamanho
economicamente viável, as turmas secundárias do primeiro nível ou todas as turmas
secundárias são integradas como a escola primária oferecendo do 1º ao 8º ano ou do 1º ao
12º ano. Em vários países, as turmas de jardim-de-infância são também integradas nestas
escolas (K-8 ou K12 nos EUA). Pesquisas recentes sugerem que existem boas razões para
reconsiderar a perspectiva dominante de que uma cobertura de anos mais estreita é
melhor para as necessidades de desenvolvimento dos alunos. As escolas que cobrem mais
anos de escolaridade reduzem as transições entre escolas e podem tirar proveito dos

78
A configuração do leque de graus refere-se ao número de graus diferentes leccionados numa escola
(ERIC Thesaurus).

170
efeitos positivos das escolas mais pequenas (Howley, n.d.). Na ASS, o Quénia e a
Zâmbia estão a ir nesta direcção.

Caixa 7.12: Senegal: Acesso Igualitário ao Ensino Secundário de Primeiro Nível

Apenas uma em cinco crianças com idade para o ensino secundário de primeiro nível no Senegal está
inscrita na escola secundária (“collège”). A maioria localiza-se em áreas urbanas excluindo efectivamente
muitas crianças rurais. A procura está em aceleração rápida e é importante fornecer acesso ao ensino
secundário a crianças fora das zonas urbanas. Com o apoio do Banco Mundial e de escolas locais USAID
estão a ser estabelecidos “collèges de proximité”. Estes têm quatro características:
• Localizados numa área rural a uma distância razoável da casa das crianças (entre 4 e 5km no
máximo).
• Agradáveis para as crianças: árvores, recreios, ambiente colorido. A escola é não só um espaço de
aprendizagem, mas também um espaço de vida.
• Agradáveis para a comunidade. Os membros da comunidade participam desde o planeamento à fase
de gestão. O processo de propriedade comunitária deverá ser reforçado por meio da criação de
capacidades e campanhas de consciencialização ao longo de todo o projecto.
• Acessível: os custos operacionais são baixos comparativamente a escolas tradicionais.
• Apenas cursos nucleares são ensinados nesta escola: Língua, Matemática, Ciência, História,
Geografia, Inglês e Educação Física. Os professores ensinam pelo menos duas disciplinas e são
necessários no máximo 4 professores para cobrir o currículo inteiro.
Fonte: Pape Sow USAID Senegal, comunicação pessoal

Opções de políticas
70. Vários países na África Subsaariana reconheceram a importância de fornecer
oportunidades locais de ensino secundário a estudantes fora das zonas urbanas. Reduzir a
distância à escola é particularmente importante; encorajar a frequência das raparigas
resolvendo as preocupações dos pais com a segurança das raparigas que podem ter que
viajar distâncias longas ou frequentar escolas internas longe de casa. O Senegal e a Guiné
estão a implementar um modelo de “écoles de proximité” para o ensino secundário de
primeiro nível (Caixa 7.12). Um relatório recente (CIDT, 2005) na Zâmbia recomenda o
estabelecimento de pequenas escolas secundárias para evitar o custo e problemas sociais
das grandes escolas internas. Um desafio chave é que estas escolas – maioritariamente
localizadas em áreas rurais e frequentadas por grupos desfavorecidos – tenham no
mínimo acesso a recursos financeiros e humanos que sejam equivalentes aos da escola
maior em áreas urbanas. De facto, há normalmente fortes argumentos, em termos de
igualdade, a favor de direccionar desproporcionadamente as despesas públicas para estas
escolas (ver capítulos 5 e 9). Os dados disponíveis sugerem que não existem razões para
que as escolas rurais pequenas não forneçam um ensino de boa qualidade desde que
sejam adequadamente providas de recursos e que estes recursos sejam utilizados eficiente
e criativamente (Caixa 7.13).

71. Existindo um ambiente político flexível, muitas das ineficácias actuais na

utilização de recursos podem ser resolvidas com algum planeamento cuidadoso. As
opções possíveis incluem:

• Empregar professores polivalentes, i.e. professores que possam ensinar várias

disciplinas; isto foi, e ainda é, prática comum em muitas escolas secundárias
dos países industrializados, especialmente no primeiro nível. Nos EUA, os
liceus do princípio do século XX tinham dois ou três professores que

171
 ensinavam todas as disciplinas. Na Alemanha o “Staatsexamen” para
professores de Gymnasium é equivalente a dois MAs.
• Empregar professores em tempo parcial: as escolas não devem ser obrigadas a
empregar professores a tempo inteiro se só existe um número limitado de
turmas para ensinar; devem poder recrutar pessoas locais com antecedentes
adequados, ainda que não o façam.
• Adaptar o currículo para se adequar às condições e recursos locais; isto poderá
obrigar a reordenar sequências, limitar a escolha e as opções e não oferecer
turmas com muito poucos estudantes.
Caixa 7.13: Ganhar a aposta
Um projecto de investigação do Research School and Community Trust nos EUA estudou cinco pequenas
escolas secundárias em áreas rurais e pequenas cidades. Eram menores do que o tamanho médio; tinham
pobreza acima da média e obtinham valores superiores à média do estado em todos os testes obrigatórios
estatais. Os investigadores descobriram que essas escolas:
• Se centravam numa missão e objectivos que tinham sido explicitamente identificados num plano
coeso produzido em colaboração por dirigentes, professores e pais ou membros da comunidade.
• Adoptavam diversas práticas amplamente reconhecidas como pedagogia eficaz, misturadas umas
com as outras para se adequarem às necessidades locais; o ensino em equipa de professores é
comum, os cursos interdisciplinares não são excepcionais, e é adoptado o uso da tecnologia; o
pequeno tamanho dessas escolas torna isto mais fácil – são capazes de ser flexíveis nos horários e
partilha de recursos.
• Demonstraram liderança de uma forma positiva, flexível, criativa e colegial; o sentido de
responsabilidade partilhada pelo sucesso ou insucesso da escola é muito manifesto; os professores
têm poderes para tomar decisões importantes e trabalhar em conjunto; é-lhes dado tempo para
planeamento que reflecte estes valores.
• Ligaram-se intimamente com as comunidades que servem.
• Esperaram que o pessoal desempenhasse múltiplos papéis; os professores também servem de
conselheiros de professores menos experientes, bem como explicadores e conselheiros dos
estudantes.
O relatório conclui que as escolas são “estruturalmente simples, mas organicamente complexas”. Em todas
as escolas, existe um sentimento de respeito mútuo e de expectativas partilhadas. Ser bom é menos uma
questão de pedagogia, programas e profissionalismo e mais uma questão da maneira como as pessoas
tratam umas com as outras – as relações humanas são o que as torna bem-sucedidas.
Fonte: Rural School and Community Trust

• Adoptar práticas pedagógicas inovadoras como turmas multigrau, ensino em

equipa e turmas em vários turnos que possam ajudar a intensificar a utilização
dos recursos disponíveis.
• Partilhar recursos com a escola primária local aumentando a “o leque de
graus” para 8 ou mesmo 10 ou 12 anos de escolaridade.
• Partilhar serviços administrativos e pedagógicos entre duas ou mais escolas
próximas.
• Usar as TIC e a educação à distância poderá ajudar a ultrapassar as
desvantagens da pequena escala.

Conclusão
72. Poucos países na ASS estabeleceram políticas que acompanhem a expansão do
acesso ao ensino secundário de uma maneira tal que sejam estabelecidas oportunidades

172
para uma aprendizagem eficaz e acessível a todos os alunos. Recrutar e manter um
número adequado de professores é uma prioridade de topo a este respeito. Mas fazer isto
num contexto de inscrições em rápido crescimento e num ambiente com recursos
limitados torna inevitável a consideração de um leque de opções de meio-termo para
expandir a oferta de professores formados e melhorar a eficácia do ensino, incluindo

• Expandir o fornecimento de professores qualificados

o Encurtar a duração dos tradicionais programas de formação pré-serviço,
expandir a saída pré-serviço, fornecer apoio intensivo na fase de indução
para novos professores e oportunidades contínuas de desenvolvimento
profissional a todos os professores.
o Explorar opções de recrutamento não tradicional, incluindo pessoas com
qualificações académicas e professores reformados.
o Criar oportunidades para o progresso profissional através de uma
responsabilidade maior na posição actual ou através de oportunidades para
avançar para o ensino no nível imediatamente superior
• Ajudar os professores a melhorar a sua eficácia de ensino
o Assegurando que os professores têm conhecimentos adequados dos
conteúdos disciplinares de mais do que uma disciplina.
o Enfatizando a prática pedagógica na formação pré-serviço e durante o
serviço.
o Providenciando um ambiente de trabalho que permita e apoie uma boa
docência.
o Melhorando a motivação dos professores com incentivos de bom
desempenho.

73. Mas os professores não trabalham no vazio. Existem fortes indícios de que uma
liderança escolar forte é uma determinante chave do desempenho escolar. No entanto
muitos directores de escolas estão mal preparados para os seus cargos, que se tornaram
cada vez mais complexos e incluem responsabilidades de administração escolar
tradicional mas também de liderança pedagógica, gestão financeira e relação com a
comunidade. Os dados disponíveis sugerem acções que incluem:

• Processos de selecção baseados na competência e transparentes em vez de

promoções com base na antiguidade
• Formação antes da nomeação e em serviço reforçada por oportunidades
regulares de trocar experiências com outros professores chefe

74. As escolas fazem parte de um sistema maior de que se espera que apoie e
supervisione os esforços das escolas para melhorar a eficácia do ensino. Isto envolve:

• Desenvolver a capacidade ao nível distrital de fornecer apoio pedagógico

• Descentralizar a responsabilidade de supervisão e apoio
• Direccionar para escolas com mau desempenho o apoio e a supervisão

173
75. O segundo elemento da estratégia deve ser assegurar que todos os alunos têm
acesso a um fornecimento adequado de materiais de ensino, especialmente manuais. Isto
exige:

• Limitar o número e a cobertura de conteúdo dos manuais necessários

• Reduzir o custo dos manuais através de acordos institucionais de edição e
distribuição mais eficientes
• Reforçar as bibliotecas escolares para garantir acesso a materiais de referência e
de leitura suplementares e oportunidades para aceder à informação

76. A eficácia no desenvolvimento do ensino secundário implica fornecer

oportunidades iguais para aprender. Isto significa direccionar para os alunos
desfavorecidos – i.e. aqueles que são pobres e vivem em áreas rurais e especialmente as
raparigas – uma atenção e intervenções especiais. Ajudar as raparigas a ter sucesso deve
ser um elemento chave dessas estratégias. Para além de providenciar para escolas perto
de casa para lidar com as preocupações das famílias com a segurança e o custo, os países
podem querer considerar:

• Fornecer apoio financeiro direccionado através de bolsas de transferências

monetárias condicionais
• Mobilizar as comunidades para apoiar a escolarização das raparigas
• Assegurar um ambiente escolar agradável para as raparigas
• Intervenções para lidar com áreas especialmente preocupantes como a
participação bem-sucedida em cursos de matemática e ciências

77. Por fim, os países precisarão de desenvolver um conjunto de políticas que

permitam que os estudantes nas zonas rurais acedam a escolas secundárias locais. Isto vai
requerer o desenvolvimento de uma estratégia para pequenas escolas que consigam
fornecer instrução de qualidade. As opções a considerar podem incluir:

• Expandir progressivamente o ciclo primário para oito ou nove anos

• Introduzir o ensino multigrau no ensino secundário de primeiro nível
• Adaptar o currículo para ter em conta as limitações e oportunidades da pequena
escala, incluindo a utilização das TICs e da educação à distância
• Formar professores polivalentes qualificados para ensinar várias disciplinas.
• Flexibilidade no desenvolvimento de recursos para ter em conta condições
locais que possam requerer a utilização de professores em tempo parcial e a
partilha de recursos administrativos com outras escolas.

174
 Os sinais de liderança exemplar aparecem primariamente entre
os seguidores. Estarão os seguidores a alcançar o seu
potencial? Estão a aprender? A servir? Alcançam os resultados
desejados? Mudam com elegância?
- Max de Pree

Capítulo 8

Reforçar a Governança e a Gestão79

1. Há poucas dúvidas de que as alterações na forma como os recursos são

mobilizados e distribuídos, bem como as alterações do que é ensinado e de como a
instrução é fornecida, são elementos chave na agenda de reformas do ensino secundário.
Mas é igualmente evidente que sem um ambiente institucional melhorado, melhor
governança, e gestão mais eficaz os resultados desejados não se materializarão. Os dados
internacionais sugerem que uma combinação judiciosa de direcção central e autonomia
local pode criar um ambiente em que os recursos estão organizados mais eficazmente
para apoiar a aprendizagem dos alunos (Caixa 8.1). Transformar a forma como o ensino
secundário é gerido e fornecido é, por consequência, essencial para assegurar o acesso
alargado ao ensino secundário de qualidade aceitável.

Caixa 8.1: Melhorar o desempenho dos alunos: Dados Internacionais

Melhorar o ambiente institucional do ensino para assegurar uma utilização eficiente dos recursos pode ser
o desafio central da gestão do ensino. A um dado nível de disponibilidade de recursos, o desempenho dos
estudantes é influenciado pela produtividade da utilização dos recursos nas escolas, que por sua vez é
determinada pelo comportamento das pessoas que participam na prestação de serviços educativos. Elas
reagem a incentivos. E os seus incentivos são definidos pela estrutura institucional – “as regras do jogo” –
do sistema. Assim, ao estabelecer as regras adequadas, os gestores do ensino e os criadores de políticas
podem afectar favoravelmente o desempenho dos estudantes. Resultam efeitos positivos quando todas as
pessoas envolvidas têm um incentivo para melhorar o desempenho dos estudantes. Uma análise
econométrica dos dados dos TIMMS 1994/95 para 39 países industrializados e de rendimento médio
identifica as características institucionais específicas do sistema escolar que terão um impacto positivo no
desempenho dos estudantes:
• exames centrais;
• mecanismos de controlo centralizados para assuntos curriculares e orçamentais;
• autonomia das escolas em decisões processuais e de pessoal;
• um nível intermédio de administração responsável por tarefas administrativas e de gestão de
fundos da educação;
• concorrência de instituições educativas privadas;
• professores individuais com incentivos e poderes para seleccionar métodos de ensino adequados
• influência limitada de sindicatos de professores;
• escrutínio do desempenho educativo dos alunos;
• encorajamento dos pais a interessar-se pelas questões do ensino.
Fonte: Woessmann, 2000

2. A descentralização é talvez a reforma mais ubíqua que está actualmente a ter

lugar no ensino africano. As alterações na responsabilidade pela organização da instrução

79
Este capítulo baseia-se no estudo temático SEIA #3 (Glassman, 2006)

175
e a atribuição de recursos, processos de tomada de decisão mais transparentes, modelos
de gestão baseada na escola, e novas formas de parcerias público-privadas (PPPs)80 estão
a emergir em quase todos os países da África Subsaariana, e a contribuir para alterações
notáveis na governança e gestão do ensino secundário. A tendência para a
descentralização, contudo, não significa um papel diminuído para o governo central. Pelo
contrário, o seu papel torna-se mais crucial na medida em que envolve definir políticas,
estabelecer e monitorizar padrões de desempenho e apoiar a construção de capacidades e
implementação de políticas a todos os níveis do sistema. Mais importante neste ambiente
de gestão emergente é que uma tradição de responsabilidade quase exclusiva das
autoridades centrais está a dar lugar a processos de responsabilidade recíproca (Elmore,
2004) entre todos os interessados.

3. Existe muita literatura de investigação sobre a gestão de sistemas educativos.

Alguma dela analisa os problemas específicos e o contexto da África subsaariana, embora
esteja muito focada no ensino primário e superior, com pouca atenção ao ensino
secundário. No entanto, a consideração das abordagens de gestão que foram bem-
sucedidas no ensino primário é muitas vezes importante para o ensino secundário.
Reciprocamente, muita da literatura dos países desenvolvidos cobre os desafios da gestão
do ensino secundário. Embora o contexto seja muito diferente, muitas das lições das
experiências são relevantes para a África subsaariana.

4. Para o debate neste capítulo são usadas as seguintes definições.

Descentralização é definida como a transferência da autoridade para planear, tomar
decisões e gerir as funções públicas de um nível de governo mais alto para qualquer
indivíduo, organização ou organismo num nível mais baixo, envolvendo delegar poder ou
autoridade do governo central para a periferia (Rondinelli, 1981). Isto afecta os esquemas
de governança, gestão e responsabilidade dos sistemas educativos. Governança diz
respeito à forma como a autoridade política é exercida, como são tomadas as decisões e
como são usados os recursos institucionais para gerir os desafios do ensino secundário
para o bem comum81. Gestão denota o processo de liderar o sistema de ensino secundário
para atingir resultados, através da organização de recursos82 financeiros, humanos e
intangíveis. Responsabilidade refere-se a responsabilizar os prestadores de serviços
educativos perante os supervisores hierárquicos, beneficiários e outras partes
interessadas, no que toca ao processo e resultados de um programa83.

80
PPPs refere-se a modos de prestação de serviço em que os recursos públicos e privados – fornecidos por
operadores de escolas privadas, pais, comunidades ou indivíduos – trabalham de forma complementar para
objectivos educativos partilhados. Os parceiros podem partilhar a responsabilidade de um amplo leque de
tarefas incluindo o aprovisionamento financeiro, desenvolvimento pedagógico, desenvolvimento dos
recursos humanos, prestação de serviço, infra-estrutura, gestão de instalações, entre outras. Tipicamente, o
desenvolvimento do ensino é suportado por múltiplas parcerias que trabalham em locais específicos e/ou
visando a grupos específicos de alunos.
81
Baseado nas definições que se encontram em http://www.worldbank.org/wbi/governance/.html) e
http://en.wikipedia.org/wiki/Governance
82
Ver http://en.wikipedia.org/wiki/Management
83
Ligeiramente adaptado de uma definição fornecida por Ahmed, 2000, p. 225. Encontra-se uma definição
semelhante em Banco Mundial, 1994.

176
5. Este capítulo começa por discutir como a descentralização, a governança e a
gestão do sector da educação se organiza na África Subsaariana e como o ensino
secundário é afectado por estas alterações na gestão global do sector. Em seguida debate
quatro prioridades políticas principais para o fortalecimento da gestão do ensino
secundário: (i) desenvolver escolas eficientes; (ii) evoluir para uma autonomia local
aumentada e orientação central à distância; (iii) fortalecer os sistemas de gestão da
informação: e (iv) expandir as parcerias público-privado. O capítulo termina com
algumas ideias de conclusão sobre a governança e gestão do ensino secundário.

Descentralizar a Governança e a Gestão da Educação

6. Na última década, a descentralização tornou-se a estratégia dominante das
tentativas de melhorar a prestação de serviços públicos na ASS. Os governos centrais
estão a descentralizar as responsabilidades fiscais, políticas e administrativas para níveis
mais baixos de governo, instituições locais e sector privado, em busca de maior
responsabilização e prestação de serviços mais eficiente. A descentralização do ensino e
as reformas da governança e gestão do ensino na ASS estão normalmente integradas
nestes esforços mais alargados e têm girado à volta de tentativas de reestruturar as
burocracias de ensino centralizadas e criar sistemas de delegação a diferentes níveis
administrativos, graus variados de autonomia institucional e formas de gestão baseada na
escola.

7. O processo envolve tipicamente a transferência de alguma forma e algum grau de

autoridade dos governos centrais para entidades provinciais, estaduais ou regionais,
governos distritais e escolas. A delegação e distribuição da autoridade para tomar
decisões e agir pelos governos locais ou comunidades locais independentes de supervisão
central administrativa, está a ocorrer menos frequentemente do que a desconcentração,
em que as entidades locais actuam amplamente como agentes locais dos governos
centrais, gerem o pessoal, e os recursos que lhes são atribuídos pelas autoridades
centrais.84 Existe uma maior desconcentração no Gana, Nigéria, Níger, Tanzânia, e
Zimbabwe e mais transferência na África do Sul, Uganda, Senegal, e Mali por exemplo
(Naidoo, 2005). Embora os motivos sejam numerosos e frequentemente contraditórios, a
maioria dos esforços de descentralização do ensino foram motivados por considerações
políticas, administrativas e fiscais: democratização e participação da comunidade; tornar-
se mais reactivo às necessidades locais; aumentar a eficiência e responsabilidade;
mobilizar recursos; e delegar a responsabilidade financeira (McGinn e Welsh, 1999).

84
A conceptualização de Rondinelli de descentralização distingue a desconcentração, delegação e
transferência. A desconcentração refere-se à transferência da autoridade de planeamento, de tomada de
decisões ou administrativa de um governo central para as suas organizações no terreno e unidades locais,
organizações de governo local ou não governamentais; a delegação refere-se à transferência de alguns
poderes de tomada de decisões e autoridade de gestão para funções específicas para unidades ou
organizações que não estão sob controlo directo dos ministérios do governo central; e a transferência
refere-se à transferência de autoridade para tomada de decisões, financiamento, e gestão para unidades
quase autónomas de governo local como as autarquias que elegem os seus próprios presidentes da câmara e
assembleias, cobram os seus próprios impostos, e têm autoridade independente para tomar decisões de
investimento (Cheema e Rondinelli, 1983; Rondinelli, 1981).

177
Experiência de descentralização do ensino
8. Winkler e Gershberg (2003) avaliam a experiência de descentralização em
África; as suas conclusões estão resumidas na tabela 8.1. Concluíram que:

“… África está relativamente bem em termos de participação informal ou formal dos

pais, está relativamente bem em termos da concepção de transferências financeiras para
as escolas e governos locais, e está bastante mal em termos de atribuir claramente papéis
e responsabilidades aos governos locais e providenciar os mecanismos e informação
necessários para a responsabilização” (p. 29).

9. Estas amplas conclusões sectoriais reflectem os desafios postos ao ensino

secundário. Em muitos países os governos pagam os salários dos professores mas não
muito mais. As instituições estão cada vez mais dependentes das contribuições dos pais
(ver Capítulo 5). Em muitos países anglófonos as igrejas e Conselhos Directivos têm uma
responsabilidade considerável no funcionamento das escolas secundárias, embora estejam
muitas vezes sujeitas a rígidos regulamentos governamentais, operem com financiamento
público severamente limitado e estejam cada vez mais dependentes de propinas formais e
informais. Historicamente, a gestão das escolas secundárias na África francófona tem
sido altamente centralizada. Isto está a mudar lentamente embora as alterações nas
instituições, no ambiente legal e regulador e na cultura de gestão estejam a acontecer
muito devagar. De facto, a descentralização de várias funções e para um nível diferente
está a acontecer praticamente em todo o lado. Fornece o contexto para alterações nos
sistemas de governança, gestão e responsabilização.
Tabela 8.1: Avaliar a Experiência de Descentralização do Ensino Africano
Lições Internacionais Experiência Africana Comentários
Aprendidas [Classificada 1-5, 1 melhor]
Responsabilização é crítica para [5] Mecanismos de Os mecanismos de
os resultados. responsabilização formal responsabilização informal
fracos. funcionam bem em escolas
comunitárias.
Atribuição de funções e [5] O papel dos governos Divergências significativas entre a
responsabilidades tem que ser locais está mal definido e/ou definição legal dos papéis e a
clara e sem sobreposições. tem sobreposições. realidade.
A participação e conferir [2] A participação dos pais nos A tradição de escolas comunitárias
poderes aos pais são essenciais conselhos escolares é contribui para o envolvimento dos
para uma boa governança. frequentemente encorajada. pais.
Directores bem formados são [4] O papel e a capacidade dos Muito poucos indícios de atenção
cruciais para escolas bem directores não estão bem séria a este problema.
geridas. desenvolvidos.
A concepção das transferências [3] Experiências muito Utilização crescente de subsídios
financeiras determina a diversas – algumas boas, por capitação para governos sub-
equidade e a eficiência. outras más. nacionais e/ou escolas.
Os Ministérios da Educação [4] Poucos exemplos de A incapacidade de reestruturar e
têm que ser reestruturados para reestruturação para reorientar os ministérios está a levá-
apoiar o processo de providenciar informação, los a lutar para manter o seu papel
descentralização. assistência técnica, etc. tradicional.
Fonte: Winkler e Gershberg, 2003

178
Governança
10. A experiência em muitos países sugere que a governança fraca e o
desenvolvimento económico lento vão lado a lado, enquanto uma governança melhorada
promove o sucesso do desenvolvimento (Kaufman, et al. 2000). Estas conclusões
aplicam-se a um grande número de países; e aplicam-se seguramente a países que
enfrentam o desafio do desenvolvimento do ensino secundário. Uma publicação do
Banco Mundial resume as principais características da maneira seguinte:

“A boa governança consiste no estabelecimento de políticas previsíveis, abertas e

esclarecidas, uma burocracia imbuída de ética profissional, agindo na promoção do bem
público, do império da lei, processos transparentes, e numa forte sociedade civil que participa
nos assuntos públicos” (World Bank, 1994, p. vii).

11. Podemos identificar quatro abordagens típicas à governança e à tomada de

decisões:

• Métodos hierárquicos que põem o poder de tomada de decisões primariamente nas

mãos de governos centrais e da burocracia nacional central,
• Modelos descentralizados em que uma parte significativa dos recursos e
autoridades disponíveis está desconcentrado em autoridades locais – funcionários
de ensino regionais e distritais e directores de escola,
• Redes que envolvem parcerias público-privado incluindo frequentemente
colaboração com organizações comunitárias.
• Mecanismos de (quase)mercado em que os recursos são atribuídos numa base
competitiva a prestadores diferentes.

12. Em grande parte da África Subsaariana a primeira abordagem é dominante há

muitas décadas, embora as escolas secundárias tenham normalmente um pouco mais de
autonomia do que as escolas primárias na gestão dos seus assuntos. Nos últimos anos tem
havido tentativas em muitos países para se afastarem de modelos hierárquicos em
direcção a modelos desconcentrados. Ao mesmo tempo, estão a desenvolver-se redes em
muitos países, enquanto alguns introduziram um elemento de concorrência numa escala
limitada como mecanismo para decisões relativas à atribuição de recursos.

13. Contudo, os sistemas de governança da educação continuam a variar amplamente

nesses países. Preocupações diferentes sobre a prioridade relativa da legitimidade política
dos processos de tomada de decisão, dados técnicos, opinião profissional e eficiência
económica deram como resultado que os países adoptaram perspectivas muito diferentes
sobre como devem ser tomadas as decisões e quem as poderá tomar. Claramente:

“… não existe um modelo único de governança eficiente no ensino secundário [mas

existem] quatro elementos básicos comuns em países que têm uma longa tradição de
fornecimento pelo Estado de... bom ensino secundário: regulamentos transparentes e bem
conhecidos; uma definição clara das responsabilidades... de diferentes níveis de governo;
forte gestão pública; definição precisa de resultados e medição de resultados” (Ahmed,
2000, p. 5).

179
14. Adicionalmente, o desenvolvimento de sociedades mais democráticas na ASS, o
papel cada vez mais importante das ONGs no aconselhamento e implementações de
políticas e o rápido fluxo de informação entre partes interessadas estimulados pela
penetração crescente das TICs na ASS estão a mudar ainda mais a dinâmica da
governança da educação especialmente no nível pós-primário. Em cada vez mais países,
os eleitores estão a responsabilizar os oficiais e governos eleitos pelo desempenho dos
serviços públicos. Uma imprensa cada vez mais livre chama frequentemente a atenção
para problemas do ensino. As consultas junto de um amplo leque de partes interessadas
são uma característica comum do planeamento do sector e de implementação de
programas. Os movimentos e protestos estudantis espalham-se rapidamente com as
notícias a serem difundidas por telemóvel e relatadas nos meios de comunicação social.

15. Em parte como resposta a estes movimentos sociais, a governança do ensino está
em muitos países a ser desconcentrada, distribuindo responsabilidades de forma diferente
pelos vários níveis. Muitos países estão a fortalecer a capacidade de planeamento e
formulação de políticas ao nível central e a passar as funções de gestão para níveis
regionais (e.g., Botswana e Senegal). Contudo, as decisões quanto ao pessoal raramente
são descentralizadas e os níveis locais têm muitas vezes autonomia limitada e
permanecem amplamente dependentes de departamentos de ensino provinciais ou
distritais.

16. Paralelamente a estas alterações no locus da autoridade de tomada de decisões, os

conceitos e expectativas de responsabilidade alargaram-se. Não só se espera dos
funcionários do ministério a todos os níveis que cumpram os requisitos dos seus cargos,
mas são também responsabilizados perante os pais e a comunidade pelo desempenho das
instituições de ensino e perante os alunos por providenciar oportunidades válidas de
aprendizagem. A responsabilização tem portanto três dimensões. Em primeiro lugar, os
funcionários da educação têm que prestar contas a quem está acima deles na hierarquia
do ensino. Os directores das escolas têm que demonstrar ao gabinete de ensino distrital ou
provincial que estão a fazer o seu trabalho, e também têm que provar ao Conselho
Consultivo (BOG) e à associação de pais e professores locais que a escola está a cumprir
o que dela se exige. De forma semelhante, os professores têm que dar provas da sua
competência aos directores. Em segundo lugar, os educadores e gestores do ensino são
responsáveis perante os estudantes que vêm para a instituição com desejo de aprender. Os
educadores são obrigados a disponibilizar um programa de estudos que vá ao encontro
das necessidades dos alunos. Em terceiro lugar, o sistema de ensino é responsável perante
os pais e a comunidade. Esses adultos pagam propinas para que as crianças sejam
educadas, e devem ter provas de que a aprendizagem ocorreu, como anunciado. Estas três
formas de responsabilidade podem ser descritas como: “responsabilidade ascendente”
referindo-se ao processo de reportar a quem está acima da gestão da escola na hierarquia
de ensino; “responsabilidade descendente”, referindo-se a uma obrigação que a hierarquia
escolar tem para com os estudantes, e “responsabilidade externa” referindo-se à
responsabilidade que o sistema de ensino tem para com os membros da comunidade.
Assim, a responsabilidade diz respeito a todos os prestadores de serviços de educação
quanto ao serviço educativo que fornecem ao público. Mas esta responsabilidade é
recíproca: os governos, líderes políticos, comunidades e pais são responsáveis por se

180
certificarem de que o sistema de ensino tem como disponibilizar o serviço que se espera
dele.

17. A transparência na atribuição de recursos é um elemento central da boa

governança. O impacto negativo da corrupção no desenvolvimento económico, social e
político dos países, devido a custos de transacção acrescidos, eficiência reduzida na
disponibilização de serviços, distorção dos processos de tomada de decisões e
enfraquecimento dos valores sociais está bem
documentado. No ensino, as práticas corruptas
Caixa 8.2: Instrução nas escolas secundárias
nos concursos públicos de construção, o
• O ensino está organizado por disciplinas, favoritismo na atribuição de bolsas, subsídios,
ensinadas por professores especializados que
trabalham muitas vezes isoladadamente. recrutamento e colocação de professores,
• Os alunos podem escolher entre disciplinas subornos e pagamentos para admissão e
diferentes especialmente nos graus mais promoção, são exemplos de comportamentos
avançados.
• Para acomodar o ensino e escolha de disciplinas, não éticos e fraudulentos que enfraquecem a
as escolas são grandes. eficiência e equidade do fornecimento de
• Com um grande número de alunos e funcionários, serviço (Hallak e Poisson, 2002). Poderiam
as estruturas de gestão são muitas vezes
complexas.
ver-se benefícios consideráveis para o
• As áreas de influência são frequentemente grandes, desenvolvimento do ensino nos países que
requerendo esquemas formais ou informais de observaram o apelo à acção do Fórum de
alojamento.
Educação Mundial em Dakar 2000: “A
• A socialização dos jovens, em especial dos grupos
de risco, é um importante objectivo do ensino corrupção é uma das principais sangrias da
secundário. utilização eficaz dos recursos para o ensino e
• Os adolescentes são frequentemente participantes deve ser drasticamente detida”. (UNESCO,
“activos” no processo educativo.
2000, par. 46)

Gestão
18. Estruturas organizacionais e instituições ineficientes, capacidades de gestão
subdesenvolvidas e sistemas de informação inadequados limitam todos a capacidade de
muitos sistemas de ensino na ASS de gerir a disponibilização de ensino secundário. Os
esquemas de gestão são afectados pela organização da instrução nas escolas secundárias
(Caixa 8.2) e pelo sistema de governança. Enquanto os objectivos de acesso, qualidade e
eficiência são perenes, as estratégias para os alcançar mudaram dramaticamente. Primeiro
houve a mudança de uma ênfase posta na distribuição eficiente de entradas para
conseguir resultados em termos da aprendizagem dos estudantes. O antigo pressuposto de
que um fornecimento adequado de entradas produz automaticamente os resultados de
aprendizagem desejados já não é aceite. Em segundo lugar, a escola é agora quase
universalmente reconhecida como o lugar onde os resultados de aprendizagem desejados
são produzidos e está a tornar-se o foco dos esforços de mudança e melhoria. Em terceiro
lugar, o modelo de produção industrial – conhecido como gestão científica ou Taylorismo
– foi amplamente desacreditado como abordagem eficaz para gerir o sector do ensino. A
standardização e uniformidade do ensino estão a ceder o lugar à diversidade, flexibilidade
e resposta às necessidades de alunos e a contextos diferentes. Em quarto lugar os modelos
de comando e controlo estão a ser substituídos por modelos de gestão que enfatizam os
incentivos, autonomia local e a responsabilidade pelos resultados. Em quinto lugar uma

181
Caixa 8.3: Quénia: Board of Governors (BOGs)
Os BOGs foram criados pelo Kenyan Education vincada melhoria na disponibilidade atempada
Act (KEA) em 1966 para criar uma ligação mais
directa entre o ministério central e as escolas
de estatísticas do ensino possibilitam a passagem
secundárias. São a principal autoridade de gestão para estratégias de gestão baseadas na
administrativa e financeira para a escola. Definem informação.
as propinas escolares, usando directivas
governamentais, asseguram uma gestão financeira
sã, mobilizam recursos, definem prioridades de 19. Neste contexto as estruturas de gestão
despesa e asseguram que todas as despesas são locais são cada vez mais importantes. Em
autorizadas. Adicionalmente, supervisionam as
instalações escolares e monitorizam o desempenho
particular nos países anglófonos, as escolas
da escola. Os BOGs reportam aos Escritórios secundárias operam frequentemente com
Distritais de Educação (District Education autonomia considerável dirigidas por Conselhos
Offices). Os membros do BOG são nomeados pelo
ministério central. Nem sempre possuem as
Consultivos (BOGs) ou conselhos nomeados do
capacidades de gestão requeridas ou são mesmo tipo. Adicionalmente as associações de
especializados em ensino. pais e professores (APPs) contribuem com
Cada escola secundária tem também uma APP, recursos e estão envolvidas na sua atribuição
que monitoriza o desempenho da escola, colecta
fundos para complementar os orçamentos da
(Caixa 8.3). Muitas escolas secundárias têm
escola e participa nas decisões sobre a utilização afiliações religiosas, e o papel das autoridades
destes fundos. Um comité executivo eleito da APP religiosas nas estruturas locais de gestão
coordena com o BOG. Na prática, contudo, os dois
corpos estão frequentemente em conflito.
continua a ser importante. Cada um destes
corpos pode ter um impacto significativo na
O director da escola é directamente responsável
perante o DEO e o BOG reporta à APP, qualidade da escolaridade oferecida se os seus
especialmente acerca da utilização dos seus papéis respectivos forem eficazmente alinhados
recursos. A falta de documentação limita a com os dos administradores de nível superior e
capacidade das APPs de monitorizar as finanças,
compreender como é gasto o dinheiro e abordar as profissionais como inspectores e consultores,
autoridades do ensino. bem definidos e compreendidos por todas as
partes interessadas. A maioria dos membros dos
Fonte: Glassman, 2006 BOGs é nomeada, mas não necessariamente
seleccionados com base em credenciais no
ensino. Muitas APPs são reconhecidas como
entidades que podem fornecer fundos a escolas
mas não lhes é dada a voz de que precisam para
provocar alterações reais nos problemas
educativos. Os países francófonos têm um legado de sistemas de gestão centralizados que
estão a mudar, mas na maioria dos casos apenas lentamente. As decisões de afectação de
recursos permanecem tipicamente centralizadas, embora as contribuições parentais e
comunitárias se estejam a tornar cada vez mais significativas. Um desenvolvimento
interessante é a criação de fundos que apoiam a preparação e implementação de planos de
desenvolvimento da escola (projets d’établissement).

Rumo a Escolas Eficazes

20. A desconcentração da responsabilidade da gestão para o ensino secundário e a
diversificação das fontes de financiamento das escolas (Capítulo 5) estão a transformar a
maneira como as escolas públicas operam, tornando-as mais responsáveis perante os
alunos, os pais e as comunidades. Estas reformas têm nomes diferentes – gestão baseada
na escola, reforma de autonomia das escolas, programas de melhoramento das escolas –
mas são, na verdade, formas diferentes de descentralização ou desconcentração
administrativas. As abordagens evolutivas da governança e gestão do ensino secundário

182
estão a resultar em (i) reconhecimento da escola como ponto focal para melhoria da
qualidade e unidade da mudança rumo ao desenvolvimento de mais “escolas eficientes”;
(ii) autonomia e poder de tomada de decisões acrescidas ao nível da escola; (iii) um novo
contexto para a direcção e apoio centrais.

Melhoria das Escolas

21. Existe um corpo de investigação bem estabelecido, proveniente, em grande parte,
de países industrializados, que identificou as características das escolas com bom
desempenho e eficientes. A tabela 8.2 resume as principais conclusões. Existem poucas
dúvidas de que estas também se aplicam a escolas no mundo em vias de
desenvolvimento, incluindo a ASS. Na verdade, o facto de os factores chave –
professores competentes, manuais escolares e um currículo bem concebidos – estarem
frequentemente em falta (como debatido nos capítulos 6 e 7) põe em risco a oportunidade
de aprender dos alunos, limita a capacidade do director para criar um clima escolar
positivo e a capacidade dos professores para usar o tempo de aula de forma eficaz.
Garantir que estas pré-condições de aprendizagem são criadas e que as escolas estão
preparadas para fornecer oportunidades efectivas de aprendizagem é o primeiro passo
para a melhoria das escolas. O capítulo 6 discutiu em pormenor os problemas curriculares
e o capítulo 7 os problemas
Tabela 8.2: Factores Chave da Eficácia das Escolas relacionados com a liderança
Factores Componentes escolar, a competência dos
ƒ Líder escolar como fornecedor de professores e o fornecimento
Liderança informação de manuais.
educacional ƒ Iniciador e facilitador da
profissionalização dos funcionários 22. Mas mesmo nos
Qualidade do ƒ Definir prioridades curriculares casos em que estão presentes
currículo ƒ Oportunidade de aprender
as condições básicas para
(a) Atmosfera ordeira uma escolaridade eficaz,
ƒ A importância dada a um clima ordeiro
ƒ Boa conduta e comportamento dos
estas são frequentemente
alunos insuficientes para obter as
(b) Clima em termos de orientação para a melhorias desejadas, que
Clima escolar
eficácia e boas relações internas ponham as escolas com mau
ƒ Percepções do clima escolar que desempenho no caminho para
melhora a eficácia
ƒ Envolvimento dos alunos
a eficácia e dêem um impulso
ƒ Avaliação dos papéis e tarefas às escolas boas no sentido do
ƒ Monitorizar o progresso dos alunos melhoramento contínuo.
Potencial
ƒ Avaliação do processo escolar Compreender estes processos
ƒ Usar os resultados da avaliação tem sido o foco da
avaliativo
ƒ Manter registos do desempenho dos
alunos
investigação para a melhoria
das escolas que procura
Tempo efectivo ƒ Tempo
de ƒ Monitorizar o absentismo identificar os processos que
aprendizagem ƒ Tempo ao nível da sala de aula permitem-lhes melhorar e
progredir para níveis de
Fonte: Scheerens 2000 desempenho mais altos.
Inicialmente centrava-se nas escolas primárias (Edmonds, 1977), mas rapidamente passou
a incluir as escolas secundárias, começando com o trabalho de Rutter et al. (1979) no

183
Reino Unido. A investigação documentou a considerável dificuldade de implementar o
que se sabe ser uma boa prática de ensino numa escala suficientemente grande para
afectar o desempenho do sistema. Em especial, as reformas que afectam a forma como se
pratica o ensino e a aprendizagem, raramente são adoptadas em mais do que uma pequena
fracção das escolas (Elmore, 2004). A conclusão consistente desta investigação é que a
política não pode delegar o que lhe interessa e que a implementação local determina os
resultados (McLaughlin, 1990). Esta investigação teve um impacto considerável nas
políticas de melhoramento das escolas em particular na sua ênfase em (Murphy, 1992):

• a educabilidade dos alunos: dadas as condições certas e as estratégias de ensino

adequadas é possível que todas as crianças aprendam;
• os resultados da aprendizagem dos alunos são um indicador de qualidade:
examinar índices de aprendizagem para identificar o valor acrescentado;
• assumir a responsabilidade pelos estudantes: não culpar a vítima (o estudante)
pelas limitações da escola; as escolas devem assumir a sua parte de
responsabilidade pelo desempenho da aprendizagem dos estudantes;
• consistência na comunidade escolar: tratar a escola como um todo orgânico –
mais do que a soma das suas partes – e não focar apenas as partes.

23. A investigação sobre escolaridade

eficaz e melhoramento das escolas em países
Caixa 8.4: Como melhoram as escolas:
Dados dos países em vias de desenvolvimento em vias de desenvolvimento é limitada e tem-
ƒ A reforma do ensino é um processo de se concentrado quase toda no ensino básico. O
aprendizagem local. trabalho de Dalin (1994) – um dos poucos
ƒ O empenhamento a todos os níveis é essencial estudos exaustivos sobre melhoramento das
ƒ Tanto as iniciativas centrais como locais podem escolas em países em vias de desenvolvimento
funcionar.
ƒ O apoio central e ligações eficazes do sistema – sugere que existem vários pontos comuns
são vitais. significativos e que as lições da investigação
ƒ Formação concreta, disponível localmente, sobre melhoramento das escolas são, como
formação contínua em serviço, com um foco na
prática da sala de aula e reforçada através de
Dalin conclui, “genéricas e absolutamente
colaboração entre pares e apoio atempado de fundamentais” (p. 253).
educadores locais e distritais são centrais para o
processo.
ƒ
24.
Um ambiente de altas expectativas ajuda a
As implicações destas conclusões para
a concepção e gestão das reformas do ensino
produzir resultados e a partilhar êxitos.
ƒ secundário que serão necessárias para
Papéis activos da comunidade no financiamento
e gestão das escolas. enfrentar os desafios são importantes,
Fonte: Dalin, 1994 especialmente para aqueles que querem mudar
o conteúdo curricular, os métodos de instrução e avaliação, e aumentar os níveis de
aprendizagem dos estudantes e fazê-lo em grande escala. Elmore (2004) identifica alguns
elementos chave que têm que existir para avançar para melhoramentos na aprendizagem
dos estudantes em grande escala:

• Líderes com conhecimentos e aptidões para dominar a prática de melhoria do

ensino;
• Liderança distributiva aproveitando as aptidões e experiência das pessoas na
escola;

184
 • Expectativas claras e foco em padrões de aprendizagem que se apliquem a todos;
e
• Tratamento diferenciado de escolas com bom e fraco desempenho, em que o
discernimento na tomada de decisões seja uma função da capacidade demonstrada
de ministrar um ensino eficaz.

25. A investigação e experiência da África Subsaariana confirmam que com

liderança eficaz e um ambiente político de apoio, as escolas se podem tornar mais
eficazes. Um estudo em quatro países francófonos (Pelletier, 2005) encontrou as
seguintes características da liderança em escolas com alto desempenho numa amostra de
escolas que inclui cinco instituições secundárias de primeiro nível:

• Gestão escolar bem estruturada, visível e transparente envolvendo todo o pessoal;

• Monitorização regular do desempenho dos alunos e das práticas de ensino
combinada com o apoio ao desenvolvimento profissional e formação de pessoal;
• Aprendizagem dos alunos como preocupação central da gestão escolar;
• Gestão eficiente do envolvimento de parceiros externos.

26. Vários países estão explicitamente a direccionar o apoio central para escolas com
fraco desempenho. A África do Sul, por exemplo, direccionou intervenções para escolas
“disfuncionais” – as que têm taxas de aprovação no exame final de menos de 20% - para
estudantes e funcionários escolares lidarem com o legado da era do apartheid (Rault-
Smith, 2006). Essas estratégias têm mais probabilidade de ser eficazes em escolas com
um alto nível de concordância entre os membros da organização sobre as normas, valores
e expectativas que moldam o seu trabalho. Elmore (2004) chama a isto responsabilização
interna e argumenta que existem fortes indícios de que essas escolas funcionam mais
eficazmente sob a pressão da responsabilização perante o exterior. Construir um ambiente
assim pode ser o primeiro passo no caminho para os melhoramentos na eficácia das
escolas que são necessários em muitos países da África Subsaariana. Quando combinado
com o fornecimento de recursos essenciais do ensino e apoio profissional externo, é
provável que haja melhoramentos significativos e sustentáveis na aprendizagem dos
alunos.

27. Há um conjunto de provas cada vez mais robusto que sugere que as reformas de
gestão baseadas na escola fortalecem a relação de responsabilização entre professores (e
escolas) e comunidades. Muito particularmente, experiências na América Central (Vegas
e Umansky, 2005) e África do Sul (Rault-Smith, 2006) mostram que essas reformas
podem ter como resultado, entre outras coisas, menor absentismo dos professores, mais
horas de trabalho dos professores, mais trabalhos de casa pedidos aos alunos e relações
mais próximas entre pais e professores. Estas são mudanças promissoras, especialmente
em contextos de baixa qualidade de ensino em que o absentismo dos professores é alto e
as escolas muitas vezes não funcionam de todo.

Mais Autonomia Local

28. Os estudos sobre escolas eficientes e melhoramento das escolas identificaram
consistentemente a escola como local da mudança. As escolas secundárias têm que ser

185
capazes de responder ao contexto local e às exigências das comunidades que servem. Ao
mesmo tempo espera-se delas que contribuam para objectivos nacionais de desempenho
de qualidade, relevância dos resultados da aprendizagem e eficiência na utilização de
recursos.

29. Umansky (2005) conclui numa análise de literatura sobre qualidade dos
professores e incentivos que os promotores mais poderosos do sucesso dos estudantes são
as características de gestão escolar, mais do que as características observáveis nos
professores. A experiência da América Latina sugere que as reformas da gestão, que
reforçam a autoridade local para a gestão das escolas, têm o potencial de criar incentivos
significativos que afectam a qualidade dos professores. A gestão comunitária das escolas
pode melhorar o esforço dos professores e o sucesso dos alunos presumivelmente porque
o controlo local sobre o orçamento da escola permite que os membros da comunidade
exerçam uma pressão significativa sobre os professores e concebam sistemas de
compensação que sirvam como incentivo para um maior esforço por parte dos
professores. Esta responsabilização local, por sua vez, é a base para resultados
académicos superiores dos alunos em escolas geridas pela comunidade,
comparativamente a escolas tradicionais (Umansky, 2005). Woessmann (2000) chega a
conclusões semelhantes para uma grande amostra de países com rendimento médio
(Caixa 8.1). A experiência na África Subsaariana confirma estas conclusões. Glassman e
Millogo (2003) reportam melhorias significativas na aprendizagem dos estudantes em
escolas de aldeia geridas pelas comunidades no Mali. Niane (2003) reporta conclusões
comparáveis para o Senegal e Madagáscar, onde as comunidades concebem programas de
melhoramento das escolas e os põem em prática com apoio financeiro e técnico do
governo central.

30. Não obstante, outros estudos sobre sistemas escolares descentralizados não
demonstram associações positivas tão lineares com a qualidade de ensino. Umansky
(2005) também reporta um estudo que incidiu sobre a gestão baseada na escola em 12
países da América Latina, e que encontrou uma associação positiva e significativa entre
gestão baseada na escola e notas das avaliações mas onde uma análise mais detalhada
sugere que em particular as escolas em que os directores, membros do pessoal, ou as
comunidades têm a capacidade e vontade de gerir as suas escolas vão, de facto, beneficiar
com a descentralização. Contudo, onde esta condição não é satisfeita os estudantes têm
realmente pior desempenho em sistemas descentralizados. Os autores concluem que a
descentralização não parece funcionar bem quando vem de um mandato central mas antes
quando surge da capacidade e interesse locais. Os estudos na África Subsaariana
concluem que as limitações das capacidades dos actores locais, as instituições fracas e os
procedimentos complexos constituíram frequentemente obstáculos à implementação
eficaz de inovações concebidas centralmente (Solaux e Suchaut, 2006; Niane, 2006).
Embora praticamente todos estes estudos se foquem nas escolas primárias, é provável que
as conclusões também se apliquem a instituições secundárias – como se passa nos estudos
sobre países industrializados.

186
31. Aumentar a autonomia de acção das escolas e dos actores locais é portanto um
elemento importante das reformas do ensino secundário, mas que tem que ser
implementado cuidadosamente. Isto implicaria especificamente:

• Reforçar a capacidade local e, em particular, ao nível das escolas, de gerir

programas de mudança e melhoramento;
• Conceber intervenções ao nível da escola que se baseiem no conhecimento e nas
aptidões profissionais dos professores envolvidos, mas não os ultrapassem;
• Permitir a adaptação local de estratégias de melhoramento mantendo um foco
claro nos objectivos gerais;
• Estabelecer instituições que possam fornecer supervisão e apoio técnico à acção
ao nível da escola;
• Assegurar a disponibilidade dos recursos necessários para a implementação dos
programas de melhoramento.

32. O director é central neste processo de acção ao nível da escola. Existe um

conjunto de provas bem estabelecido (Mulkeen et al, 2004; Glassman, 2006) que realça a
importância crítica do director em escolas com bom desempenho. Os líderes escolares
eficientes (i) concentram os seus esforços na escola na aprendizagem dos estudantes, (ii)
mobilizam o apoio das partes interessadas para a escola e (iii) asseguram a afectação
eficaz de recursos. Mas relativamente poucos países têm agido providenciando descrições
claras do cargo de director e ligando-lhes políticas de selecção e programas de formação
(Capítulo 7). Mais, a tradição nos países francófonos tem sido de os directores das
escolas se concentrarem na administração85 enquanto os inspectores se concentram em
questões pedagógicas. Este modelo está agora a ser questionado especialmente para
escolas localizadas em áreas rurais e em situações em que os modelos de gestão baseada
na escola estão a ser introduzidos.

Direcção e apoio centrais evolutivos

33. As mudanças na forma como o ensino secundário é gerido implicam mudanças
no papel das autoridades administrativas centrais – afastando-se da gestão directa da
provisão no sentido de adoptar programas de formulação de políticas, reforço da
qualidade, monitorização do desempenho, supervisão e apoio para o melhoramento das
escolas. Ao mesmo tempo terão que manter a responsabilidade de assegurar que as
crianças desfavorecidas – especialmente as raparigas e os mais pobres – não são
impedidas de frequentar o ensino secundário devido à sua incapacidade de pagar. A
descentralização tem muitos aspectos promissores mas não deve conduzir à exclusão dos
pobres e desfavorecidos. Os critérios de afectação de recursos que favorecem
desproporcionadamente os pobres são uma parte essencial das políticas de
descentralização do ensino.86

85
Em vários países francófonos os regulamentos não permitem que os directores entrem nas salas de aula
para supervisão pedagógica dos professores.
86
A África do Sul, por exemplo, tem um objectivo das políticas oficiais de que 60% da despesa com a
educação beneficie os pobres.

187
34. Embora os padrões de atribuição para a autoridade de tomada de decisões variem
consideravelmente consoante os países (McGinn e Welsh, 1999), neste ambiente de
gestão emergente o governo deve empenhar-se em assegurar que as escolas tenham
recursos adequados à disposição, enquanto as escolas são responsáveis por usar os seus
recursos de tal forma que os resultados esperados da aprendizagem sejam alcançados.
Estas alterações de papéis são exigentes para as administrações que têm estado
preocupadas com a disponibilização de
entradas, a organização de exames e a
Caixa 8.5: Desafios para as políticas do administração de colocações de professores
ensino secundário sem muita visão estratégica. Mais do mesmo
não chega, são obrigatórias políticas claras
• Especificar objectivos para o ensino secundário:
estrutura, conteúdos e duração dos programas. para as reformas. Enfrentar os desafios do
• Esquemas de transição do ensino primário para o desenvolvimento do ensino secundário exige
secundário, entre o primeiro e segundo nível do decisões de política complexas e politicamente
secundário, e entre o ensino geral e técnico bem
como para movimentos entre os percursos. controversas (Caixa 8.5).
• Clarificar a relação do ensino secundário com o
mercado de trabalho: até que ponto e como devem 35. Mas decidir as reformas das políticas
as escolas preparar os alunos para o mundo
laboral?
não chega. Implementá-las será
• Fornecer acesso e selecção igualitários frequentemente ainda mais exigente,
direccionando recursos públicos para alunos especialmente quando se procuram mudanças
desfavorecidos.
de natureza e resultados dos processos de
• Definir papéis e responsabilidades dos funcionários
e partes envolvidas em todos os níveis e corpos de ensino e aprendizagem. Isto envolverá mudar o
gestão. foco da acção das entradas para as saídas,
• Criar padrões para a aprendizagem dos estudantes permitir flexibilidade na disponibilização do
e um mecanismo de avaliação que a meça.
• Estabelecer um enquadramento para parcerias programa, insistir na responsabilização pelos
público-privadas. resultados, gerir através de incentivos em vez
• de directivas, reforçar a capacidade local para
Fonte: adaptado de Glassman, 2006
assumir responsabilidades centrais e criar um
ambiente que promova a participação de
diferentes financiadores e prestadores de
serviços de educação.

36. A gestão com base na escola e a descentralização estão a criar oportunidades para
a implementação local da gestão. Mas o sucesso só acontecerá com liderança e apoio dos
serviços distritais e centrais. O que isto envolve para os funcionários de muitos
Ministérios da Educação é uma mudança cultural – adoptar um conjunto diferente de
valores e crenças sobre o que é importante e como as coisas se fazem – que terá que ser
conduzida a partir do topo e acompanhada pela formação de todos os funcionários e
partes interessadas envolvidos e com alterações nos sistemas de incentivo e processos de
trabalho.

188
 Caixa 8.6: Especificações de tarefas no Senegal
Em 1997 foram estabelecidas especificações de tarefas para administradores e professores no sistema de
ensino senegalês em que se definia com precisão o que cada um dos participantes – inspectores, directores
de escolas e professores – tinha que fazer para assegurar um nível aceitável de eficácia escolar e de
aprendizagem. Estas especificações foram desenvolvidas num processo participativo e mantidas em
seminários anuais com directores de escolas, revisões da matéria no início de cada ano lectivo, e
integração em manuais oficiais. A implementação teve um efeito positivo na gestão escolar no Senegal.
Criou um ambiente de gestão mais participativo, em que cada pessoa tem uma compreensão clara de como
pode ajudar a melhorar o desempenho da escola e a aprendizagem dos estudantes. Fornece uma base para
uma abordagem mais profissional e mais bem estruturada à gestão e ensino no sistema de ensino
senegalês. Ao contrário de práticas passadas, em que era frequente que ninguém se sentisse responsável
por nada, a utilização das descrições de tarefas possibilitou a atribuição de responsabilidades aos
indivíduos e, ao mesmo tempo, enfatizou a responsabilidade colectiva pelos desempenhos da escola e do
sistema.
Fonte: Gueye et al., 2003

37. Sejam quais forem as especificidades do programa de reforma têm que existir
várias condições possibilitadoras:

• Definição clara dos papéis e responsabilidade em todos os níveis (Caixa 8.6);

• Procedimentos transparentes para contratar pessoal competente;
• Programas de formação que forneçam ao pessoal aptidões para fazer o seu
trabalho;
• Uma estrutura de governança que evite sobreposições ou lacunas de
responsabilidade e autoridade;
• Sistemas para criar, recolher, e transmitir dados e ferramentas de gestão
eficientemente através de gabinetes descentralizados; e
• Mecanismos que promovam a tomada de decisões transparente e com base em
dados.

Sistemas de Gestão com Base em Dados

38. Dirigir um sistema de ensino que procure ao mesmo tempo proporcionar direcção
central no cumprimento de objectivos de políticas nacionais e encorajar a autonomia local
na tomada de decisões, requer que estejam disponíveis indicadores fiáveis de
desempenho para os gestores em níveis diferentes. Mas só nalguns países da ASS existem
unidades responsáveis por estatísticas de ensino capazes de responder a estas exigências
de informação em rápido crescimento. Os dados sobre o ensino são frequentemente de
baixa qualidade – incompletos, mal especificados, não comparáveis de ano para ano, ou
inconsistentes entre diferentes fontes de dados; disponíveis demasiado tarde para afectar a
política ou acção em curso; de difícil acesso; ou mal apresentados. De facto, a maioria
dos sistemas de informação do ensino permanece orientada para reportar dados históricos
para publicação num volumoso anuário estatístico apresentando, com frequência,
considerável detalhe, que, quando é usado, serve sobretudo os administradores ou
investigadores nacionais. Mesmo nos casos em que os sistemas de gestão de informação
fornecem dados fiáveis, é frequente que os fazedores de políticas não os usem para
orientar as políticas de ensino, em parte por causa de problemas de apresentação pouco
focada e pobreza da análise que os acompanha.

189
39. Vários países tentaram resolver estes problemas introduzindo um Sistema de
Informação de Educação e Gestão (EMIS): um sistema exaustivo que reúne pessoas,
processos, e tecnologia
Tabela 8.3: Indicadores Seleccionados do Desenvolvimento do Ensino para fornecer informação
Secundário adequada, eficiente em
Progresso da Inscrições:
Participação Homens/Mulheres (número, % do grupo etário) termos de custos, e
Público/privado adequada ao utilizador
Escolas rurais/urbanas em internato/externato
Opções e disciplinas chave
para apoiar a gestão
Rácios de transição: educativa em qualquer
Primário/secundário de primeiro nível nível necessário (Moses,
Secundário de primeiro nível/secundário de segundo nível
Diplomados em proporção com o grupo etário 2001). Embora tenha
Rural/urbano por género havido progressos em
Resultados da Desempenho em avaliações internacionais
aprendizagem Resultados de exames (por disciplinas chave)
vários países – muitas
Repetição e abandono vezes com significativo
Entradas Rácio estudantes/professores apoio internacional87 –
Professores por turma
Rácio de pessoal não docente por turma poucos EMIS operam de
Tamanho das turmas facto nos múltiplos níveis
Horas de instrução por estudante (planeadas e fornecidas)
Proporção de professores qualificados
necessários para a gestão
Dias de formação em serviço/professor eficiente do ensino na
Rácio de manuais escolares por aluno maioria dos países.
Rácio de salas de aula por aluno
Rácio de salas especializadas por aluno Embora os dados sobre
Financiamento Despesa pública total no ensino secundário: inscrições e admissões
Recorrente
Capital
sejam regularmente
Bolsas de estudo recolhidos, os dados sobre
Despesa privada total com o ensino secundário resultados e finanças são
Custo recorrente por aluno (externato/internato):
Professores muitas vezes incompletos
Pessoal não docente e pouco fiáveis. Um
Manuais escolares
Consumíveis conjunto de indicadores
Custo operacional da escola que deveria estar
Custo do alojamento disponível para planear e
Custos de operação do sistema
Propinas por aluno na escola governamental monitorizar o progresso é
Propinas por aluno em escolas públicas sugerido na tabela 8.3. Os
Alunos com bolsas de estudo
Custo por sala de aula indicadores e testes de
Custo de instalações especializadas desempenho devem ser
Equidade Todos os indicadores chave devem ser separados por género, determinados
localização geográfica e riqueza
separadamente para o ESJ
e o ESS. Adicionalmente
à informação sobre as medições tradicionais de admissões e processos como os das
inscrições, instalações, equipamento, abandono, desempenho e repetição os sistemas de
ensino devem recolher dados sobre os resultados sobretudo a partir dos dados sobre o
desempenho dos alunos nos exames.

87
O Instituto de Estatística da UNESCO, o Grupo de trabalho de Estatísticas da Educação da Associação
para o Desenvolvimento do Ensino em África, o Banco Mundial e o USAID têm apoiado activamente os
esforços para introduzir EMIS.

190
40. A maioria dos países aplica um exame de admissão ao ensino secundário, outro
no fim do ensino secundário e outro ainda no fim do ensino secundário de segundo nível.
Embora exames bem concebidos possam fornecer informação útil sobre o desempenho do
sistema e das escolas, em especial quando os resultados são transmitidos às escolas
(Caixa 8.7), não são instrumentos eficazes para monitorizar o desempenho do sistema.
São tipicamente concebidos para seleccionar os alunos para prosseguirem os estudos,
mais do que para certificação de que dominam o currículo, é frequente que não sejam
standardizados e não permitam uma comparação fiável do desempenho ao longo do
tempo; e não fornecem informação sobre a situação familiar dos alunos ou as
características das escolas necessárias para interpretar os resultados de uma forma que
tenha significado (Kellaghan, 2004).

41. Para obter resultados eficazes concentrados em estratégias de gestão são

necessárias avaliações fiáveis da aprendizagem dos alunos concebidas para descrever o
nível de resultados alcançados, não dos alunos individualmente, mas de todo o sistema de
ensino, ou de uma parte dele claramente definida (e.g., alunos do quarto ano, alunos com
11 anos ou uma escola). A maioria das avaliações na África Subsaariana baseia-se em
amostras nacionais e não podem ser usadas para monitorizar o desempenho das escolas.
Na África do Sul o National Education Policy Act de 1996 estipula a monitorização e
avaliação do sistema de ensino e em 2001 uma amostra de alunos do grau 3 foi testada
quanto à numeracia, literacia e aptidões de vida e em 2004 uma amostra de alunos do
grau 6 foi testada em matemática, ciência e literacia.

42. Poucas avaliações de sucesso do ensino na África Subsaariana incluem as escolas

secundárias. Isto limita a capacidade dos países de evoluírem para estratégias de gestão
baseadas nos resultados e de focarem os esforços nacionais no melhoramento do sucesso
escolar. Vários países estão a evoluir para a monitorização do desempenho ao nível da
escola por gestores distritais e regionais que usam como indicadores de processo as taxas
de repetição e abandono e os resultados dos exames. Adicionalmente, a descentralização
das responsabilidades de gestão escolar, os esforços no sentido de maior transparência na
atribuição de recursos e as tentativas de dar mais “voz” aos pais e comunidades na gestão
das escolas levaram ao desenvolvimento de “fichas de avaliação das escolas” que
fornecem informação ao nível da escola aos actores locais88. A natureza destas fichas de
avaliação pode variar consideravelmente.

88
Este debate baseia-se muito na análise da experiência com fichas de avaliação das escolas feita por
Laurie Cameron et al. (2006.

191
43. Os perfis escolares do Uganda focam-se principalmente nas entradas usando
estatísticas nacionais desagregadas; os Relatórios Fundamentais de Qualidade no Estado
de Kano, na Nigéria (caixa 8.8) fornecem informação sobre entradas e processos e
comparações com outras escolas; o sistema de auto-avaliação das escolas na Namíbia
foca-se nas entradas, processos e resultados e inclui comparadores com outras escolas; no
Gana as reuniões de Avaliação de Desempenho das Escolas usam dados de avaliação
nacionais em matemática e inglês para identificar estratégias e definir alvos para
melhorar o desempenho da escola; na Guiné as folhas de avaliação escolar fornecem uma
base para reuniões de avaliação do desempenho da escola por professores, directores e
pais. No estado do Paraná no Brasil as fichas de avaliação até incluem um resumo dos
inquéritos à satisfação dos pais.

44. Alguns países seguiram uma abordagem de baixo para cima em que os actores
locais colaboram para desenvolver uma ficha de avaliação, noutros o processo é de cima
para baixo e os sistemas estatísticos existentes e sistemas de avaliação standardizados
podem fornecer os dados necessários. Nos casos em que a ficha de avaliação emana de
Caixa 8.8 Nigéria: Ficha de Avaliação da Escola do
uma estratégia de baixo para cima, os
Estado de e Sistema de Gestão de Dados dados tendem a ser simplistas, com
No estado de Kano na Nigéria, as escolas recebem dados poucas oportunidades de comparação
dos distritos. Os relatórios multidimensionais visam com outras escolas, tanto em termos de
problemas e utilizadores diferentes, tal como são recursos como de desempenho. Em
concebidos pelos próprios utilizadores finais. Juntamente vários países dados agregados ao nível
com informações específicas das escolas estes relatórios
da escola estão a ser usados pelos
são usados para fortalecer a gestão local das escolas. As
fichas de avaliação apresentam informação básica sobre
administradores distritais para
a escola local num formato gráfico facilmente assimilado identificar escolas com mau
que mostra os indicadores da escola comparando-os com desempenho e direccionar para estas
as áreas dos governos locais e do estado. Os relatórios apoio e supervisão especiais e melhorar
são fornecidos não só em papel, como também a a equidade na distribuição de
informação acerca do ensino é fornecida ao público em professores e recursos discricionários
geral através de programas de rádio que não só debatem
pelas escolas. Nos EUA as fichas de
as medidas e implicações de vários indicadores como
também informam os interessados acerca da
avaliação estão a ser usados para
disponibilidade da informação a partir do EMIS. monitorizar a “evolução anual
Estas fichas de avaliação têm sido uma ferramenta eficaz
adequada” das escolas, reforçar os
para racionar recursos escassos, pois fornecem padrões de desempenho da
informação ao nível distrital e da escola sobre os aprendizagem e promover a
recursos em todas as escolas nas áreas do governo local responsabilização pública das escolas
e do estado. A informação está agora a ser usada pelos sob o “No Child Left Behind Act”.
interessados para assegurar a transparência na gestão do
sistema e criar responsabilização entre a escola e a O projecto AGEPA89 ajudou
45.
comunidade e entre os governos locais e central. A ficha
vários
de avaliação de escola fornece uma medida base para o
países francófonos a
desenvolver
desenvolvimento de objectivos e padrões do sistema. e implementar
Fonte: Cameron et al. 2006 instrumentos para este tipo de gestão
baseada nos resultados para o ensino
primário, usando os indicadores estatísticos de desempenho disponíveis. Talvez o mais

89
Ameliorer la Gestion de l’Education en Afrique apoiado pelo Banco Mundial, França e vários outros
dadores bilaterais.

192
importante seja a vontade política de sustentar o esforço, o que é especialmente
importante quando consequências de alto impacto estão associadas aos resultados do
relatório ou quando é necessária uma considerável criação de capacidades para assegurar
a sustentabilidade.

46. A análise de Cameron et al. (2006) conclui que os dados de desempenho e as

comparações entre escolas são fortes motivadores para mobilizar as comunidades e os comités de
gestão escolar para participarem no trabalho e gestão das suas escolas. Ao mesmo tempo, existem
limitações na viabilidade e sustentabilidade das fichas de avaliação das escolas no que toca à
capacidade do sistema de informação do ensino de produzir informação precisa e atempada que
seja compreendida pelos destinatários e forneça informação comparativa útil e a capacidade dos
destinatários usarem eficazmente essa informação.

47. A qualidade e oportunidade das estatísticas do ensino melhorou marcadamente

nos anos recentes, mas muito do esforço para melhorar as estatísticas, desenvolver os
indicadores de desempenho e medir os resultados e consequências focou-se no ensino
primário. A gestão eficaz do desenvolvimento do ensino secundário vai requerer um
esforço semelhante para este. Expandir a cobertura de programas como o SACMEQ90,
PASEC91 e AGEPA para incluir o ensino secundário e reforçar a capacidade dos países
para conduzir investigações quantitativas e qualitativas que forneçam os dados
necessários para a reforma das políticas tem que ser uma prioridade de topo em muitos
países.

Parcerias Público-Privadas
48. Em muitos países o Ministério da Educação interpretou tradicionalmente a sua
tarefa de gerir o ensino secundário em grande parte como a tarefa de gerir as escolas
secundárias do governo. Isto é cada vez menos apropriado à medida que proliferam novas
maneiras de prestação de serviço – ensino à distância para equivalência ao ensino
secundário, cursos vocacionais de curta duração e programas informais de formação – e
prestadores alternativos – organizações privadas com e sem fins lucrativos, ONGs e
comunidades. Além disso, mesmo a disponibilização de escolaridade pública é cada vez
mais organizada através de parcerias público-privadas. O capítulo 5 descreveu como o
financiamento do ensino secundário se está a tornar cada vez mais um esforço conjunto
dos governos e dos pais, com os pais a pagar propinas nas escolas governamentais e o
governo a subsidiar os prestadores privados.

49. Existe uma tendência internacional para as parcerias público-privadas (ver por
exemplo a Caixa 3.2 para os países da OCDE), em particular no ensino pós-primário.
Embora as condições na África Subsaariana sejam diferentes das de noutras regiões – os
operadores do sector privado são muitas vezes frágeis, o enquadramento regulador é
ineficaz e a capacidade de supervisão inadequada – as PPPs estão, apesar disso, a tornar-

90
O Southern Africa Consortium for the Measurement of Education Quality está a ajudar os planeadores e
investigadores na área do ensino em 15 países a monitorizar e avaliar a qualidade do ensino apoiando
inquéritos sobre o sucesso escolar em países membros. Testar os alunos do 9º grau está a ser considerado
para a próxima ronda em 2007.
91
O Programme d‘analyse des systèmes éducatif du CONFEMEN realizou estudos e análises do sucesso
escolar em 11 países francófonos em África. Até agora o trabalho tem-se concentrado no ensino primário.

193
se cada vez mais comuns. Assumem várias formas diferentes: financiamento privado e de
ONGs e gestão de escolas públicas, patrocínio do governo aos estudantes em escolas
privadas e parcerias para serviços de infra-estrutura, administrativos ou curriculares. A
África Subsaariana não é excepção a esta tendência mundial para as parcerias público-
privadas, em particular no ensino pós-primário. As ONGs no Mali e Guiné, por exemplo,
ajudam as comunidades a operar escolas privadas (comunitárias) e escolas
governamentais em localizações desfavorecidas. Os fornecedores privados de formação
são ubíquos – alguns operam com apoio público de fundos de formação nacionais, muitos
outros não. A Costa do Marfim disponibiliza bolsas de estudo públicas a estudantes, para
frequentarem escolas privadas. O Burkina Faso apoiou a construção de salas de aula por
operadores privados. O governo do Chade subsidia os salários de professores em escolas
comunitárias. As comunidades constroem normalmente salas de aula para escolas
secundárias – por vezes com subsídios governamentais mas muitas vezes sem eles. Os
manuais escolares são tipicamente produzidos por editoras privadas. Os pais contribuem
com propinas formais e informais para a operação das escolas.

Tabela 8.4: Benefícios associados ao envolvimento do sector público e privado

Sector público Sector privado
Disponibilização Inculcação de crenças e valores Incentivos para contenção de
culturais custos e inovação qualitativa
Financiamento Permitir a escolha às famílias Maior responsabilização
com limitações de crédito
Fonte: Woessman, 2005

50. Quando são bem concebidas, as parcerias público-privado (PPPs) desse tipo têm
o potencial de combinar os benefícios da operação privada e do financiamento público.
Woessman (2005) resume os aspectos positivos do envolvimento dos sectores público e
privado como mostramos na tabela 8.4.

51. No mesmo artigo, este autor analisa o impacto da aprendizagem dos estudantes
em diferentes combinações de financiamento público e operação privada para 29 países
maioritariamente industrializados que participaram no estudo PISA. Conclui que:

“…em todos os países, a operação pública de escolas está negativamente associada com o
desempenho dos estudantes em matemática, leitura e ciência, enquanto o financiamento
público de escolas está positivamente associado com o desempenho dos alunos nas três
disciplinas. Isto sugere que os sistemas de ensino baseados em PPPs no sentido em que o
Estado financia as escolas mas deixa a sua operação ao sector privado são os sistemas
escolares mais eficientes. Em contraste, os sistemas escolares que se baseiam em PPPs,
no sentido em que requerem imenso financiamento privado mas mantêm a operação das
escolas no sector público comportam-se ainda pior do que os sistemas em que a operação
e financiamento são ou ambos públicos ou ambos privados. Assim, os resultados
favorecem a forma particular de PPPs educativos em que o estado financia e o sector
privado gere as escolas” (p. 20).

194
 Caixa 8.9: Registar uma escola privada no Quénia
• A candidatura ao registo de uma escola é feita de uma forma prescrita e submetida ao Registo através
do Funcionário de Educação Distrital/Municipal/Local.
• O formulário de candidatura é acompanhado dos seguintes documentos:
o Relatório de inspecção do Serviço de Saúde Pública indicando se a instituição cumpre o
conjunto de padrões de saúde.
o Relatório de inspecção do inspector de escolas
o Minutas do Conselho de Educação do Distrito em que a candidatura foi discutida.
o Certificado de registo do nome da empresa do Registo Geral.
o Uma candidatura para aprovação do gestor distrital.
o Nomes dos gestores da escola e cópias dos seus certificados de habilitações.
o Tamanho da escola em termos de terreno (as regras diferem dependendo da localidade).
o Prova de propriedade do terreno em que a escola proposta está ou irá ser construída.
• Assim que o Registo receber a candidatura, esta é apresentada ao Comité Ministerial de Registo de
escolas para avaliação em concordância com as provisões relevantes.
• Se aprovada, a candidatura é reencaminhada para o Ministério da Educação para autorização.
• O Ministério emite duas cartas para o gestor da escola aprovando e autorizando a operação da escola.
• O Registo emite um certificado para a instituição após a inspecção final.
Fonte: Glassman, 2006

52. Muitas vezes a contribuição potencial do sector privado não é eficientemente

mobilizada. Em alguns países o sector privado é simplesmente negligenciado, noutros o
processo burocrático cria obstáculos ao arranque e operação das escolas (Caixa 8.9). Há
poucas dúvidas de que existe um papel importante para o governo na gestão do ensino
secundário, mas é igualmente óbvio que quando o governo se comporta como o único
fornecedor e não consegue reconhecer, encorajar e apoiar o potencial de actores não
governamentais e modos não tradicionais de prestação de serviço limita as oportunidades
educativas, particularmente para as pessoas mais pobres. Muitos dos benefícios da
operação privada estão relacionados não tanto com a propriedade, mas muito mais com o
modo de operação. As escolas governamentais podem potencialmente realizar muitos dos
resultados associados à operação privada, em que uma autonomia local aumentada lhes
permite adoptar os modelos de gestão e formas de operação que são semelhantes às que
se encontram no sector privado. Os problemas chave são, portanto, saber de que modo
podem ser criados esquemas produtivos para parcerias público-privadas, i.e. esquemas
em que cada uma das partes assuma responsabilidade pelo que faz melhor e em que sejam
adoptadas boas práticas em todas as escolas.

53. Um enquadramento legal e institucional para esse tipo de esquemas de parceria é

um primeiro passo essencial para parcerias eficazes. Esse enquadramento fornece
(LaRoque, 2006):

• Legislação efectiva para as escolas privadas que preveja uma política de

capacitação e um ambiente regulador e um forte enquadramento legal, ao
o estabelecer requisitos de admissão para os novos prestadores que sejam
claros, objectivos e não despropositadamente onerosos;
o permitir a disponibilização de um amplo leque de programas de ensino e
formação por prestadores com e sem fins lucrativos sem limitações quanto
ao âmbito ou modo de prestação;

195
 o assegurar que o ensino e outra legislação relevante não restringem
demasiadamente a capacidade da escola para operar eficaz e
eficientemente;
o assegurar que todas as escolas fornecem informação fiável aos pais sobre o
desempenho das escolas.
• As disposições para apoiar o acesso de alunos academicamente elegíveis de
ambientes pobres.
• Regras transparentes e eficientes para o aprovisionamento dos serviços e bens
educativos com medidas de desempenho adequadas e incentivos e sanções para o
incumprimento do contrato.
• Estabelecer contratos apenas com as entidades que têm a capacidade financeira e
técnica para gerir contratos incluindo a capacidade de monitorizar o desempenho.
• Uma clara divisão das responsabilidades entre os diferentes níveis de governo
para fornecer maior certeza a todas as partes envolvidas.
• Preparar mecanismos consultivos para debater problemas políticos e operacionais.

54. Na maioria dos países que adoptam os elementos essenciais, este tipo de
enquadramento regulador só é significativo quando a capacidade de implementação do
Caixa 8.10: África do Sul: Integrar um sistema fragmentado
O sistema de ensino que o governo eleito democraticamente herdou em 1994 era altamente fragmentado e desigual.
Existiam 17 sistemas públicos diferentes, e uma ampla gama de escolas privadas e semi-privadas. As desigualdades de
financiamento eram extremas, com um severo subfinanciamento de escolas nas terras e cidades que serviam
comunidades negras empobrecidas. Para resolver estas desigualdades e acomodar uma grande afluência de novos
alunos foi estabelecida uma política de ensino que capitalizou o potencial tanto de prestadores públicos como privados
enquanto direccionava a despesa pública com a educação para os alunos mais pobres. A lei escolar sul-africana (South
African Schools Act) de 1996 reconhece apenas as escolas públicas e independentes. A segunda categoria inclui
escolas comunitárias, escolas religiosas e não religiosas com ou sem fins lucrativos. Muitas destas disponibilizam
valiosos serviços educativos mas outras disponibilizam serviços de baixa qualidade. Quase 10% das escolas que
disponibilizam ensino secundário são independentes, mas inscrevem menos de 4% dos alunos.
As escolas independentes podem receber um subsídio com base nas National Norms and Standards for the Funding of
Public Schools. Cada escola que pede financiamento é sujeita a uma lista de verificação que inclui indicadores de boa
gestão, tais como se mantém ou não registos adequados de admissão e frequência, se mantém registos de pagamento
de propinas e outros registos financeiros, e tem que permitir inspecções surpresa feitas pelo departamento de ensino
provincial. A recusa resulta na recusa do subsídio.
Os subsídios reflectem as circunstâncias socioeconómicas da clientela da escola. O nível das propinas cobradas por
uma escola independente é considerado um indicador objectivo e publicamente disponível. As escolas que cobram
propinas mais baixas qualificam-se para o nível mais alto de subsídio. Os níveis de subsídio estão relacionados com os
níveis de propinas numa escala progressiva. As escolas que cobram as propinas mais altas, excedendo 2.5 vezes o
custo médio da província por aluno numa escola pública vulgar, são consideradas como servindo uma clientela
altamente rica e não lhes será pago qualquer subsídio. As escolas que cobram até 0.5 vezes o custo médio da província
por aluno têm direito a um subsídio igual a 60% do custo público médio por aluno.

Fonte: África do Sul, Departamento de Educação, 1996

governo é reforçada e estão disponíveis benefícios tangíveis para os operadores privados.

Os departamentos responsáveis pelo registo de escolas privadas têm tipicamente tanta
falta de pessoal que não conseguem visitar as escolas para verificar o cumprimento dos
critérios de acreditação. As escolas privadas raramente são visitadas pelos inspectores do
ME. Ao mesmo tempo muitos operadores privados vêem poucos benefícios num registo
que os sujeita a impostos e regulamentos de saúde e segurança. No entanto a acreditação

196
pode ajudá-los a atrair mais alunos que pagam propinas e torná-los elegíveis para
subsídios públicos. As parcerias eficazes só acontecerão quando os financiamentos
públicos e privados se complementarem num enquadramento mutuamente benéfico.

55. Visar eficazmente os problemas de equidade é fulcral para o sucesso das PPPs.
As propinas nas instituições privadas e públicas tornam muitas vezes impossível que os
alunos pobres se inscrevam em escolas secundárias (Capítulo 5). As bolsas, isenções de
propinas e subsídios são as formas mais comuns de resolver isto. A África do Sul
estabeleceu PPPs que capturam a contribuição potencial das instituições privadas e ao
mesmo tempo incorporam as preocupações de equidade (Caixa 8.10)92.

56. Assim, os governos estabeleceram parcerias com prestadores privados de formas

bastante diferentes e com objectivos diferentes (i) subsídios directos para operação e/ou
despesas de capital; (ii) procura de financiamento paralelo, i.e. a provisão de bolsas para
ajudar os alunos a pagar as propinas de escolas privadas (como no caso da Costa do
Marfim descrito na caixa 5.5); (iii) parcerias com as comunidades para ajudar as escolas a
dar melhor resposta às necessidades locais, reforçar a propriedade local e apoio para
operações escolares (caixa 8.11).

Caixa 8.11: Parcerias com as comunidades

Dois dos estudos temáticos encomendados pela SEIA enfatizam o importante papel que as comunidades
podem ter no desenvolvimento do ensino secundário. O estudo HESI examina práticas promissoras no
ensino de aptidões de saúde e de vida e conclui que, em especial nos casos em que os recursos são
limitados, o envolvimento da comunidade se torna extremamente importante para resolver problemas de
educação cívica e educação para a saúde ligando as actividades “dentro da escola” e “além da escola”. O
estudo TRANSE defende um ponto de vista semelhante em apoio de transições equitativas do ensino
primário para o secundário e do secundário de primeiro nível para o de segundo nível. Recomenda que os
projectos e políticas que procuram transições eficientes e equitativas no ensino secundário liguem tanto
quanto possível as medidas locais de pequena escala e orientadas para a comunidade com as políticas e
estratégias nacionais. Ligações fortes entre a escola e a comunidade têm um amplo leque de efeitos
positivos incluindo o reforço do envolvimento dos pais ou outros membros da comunidade na direcção das
escolas e a mobilização de recursos locais para o melhoramento das escolas. Os estudos fornecem
exemplos de participação da comunidade não só pagando propinas ou construindo e mantendo salas de
aula, como também, e mais importante ainda, participando em actividades extracurriculares. Exemplos são
programas de prevenção do VIH/SIDA e programas que ajudam os jovens com dificuldades a persistir na
escola e a transitar para o ensino secundário. Esses programas reforçam as ligações escola-comunidade e
contribuem para a sensibilidade dos professores e líderes escolares às necessidades e problemas da
comunidade, incluindo factores que provocam problemas às crianças na sua frequência e trabalho na
escola.
Fonte: TRANSE 2004; Smith et al, 2004

Conclusão
57. À medida que o ensino secundário se desenvolve num ambiente em que partes
importantes da responsabilidade e autoridade estão descentralizadas para níveis de gestão
inferiores e em que a autonomia das escolas para gerir recursos e organizar o ensino está

92
É de salientar que no contexto da África do Sul os seus efeitos são marginais (as escolas independentes
são responsáveis por apenas 4% das inscrições e não estão em crescimento), sobretudo devido à ampla
disponibilidade de ensino público de baixo custo. No entanto a ideia básica da política de subsidiar escolas
com propinas baixas e encorajá-las a admitir alunos pobres é atraente e poderia ser considerada por outros
países.

197
a aumentar, as instituições tradicionais de governança e gestão terão que mudar de acordo
com isso.

58. As exigências do desenvolvimento do ensino secundário excederão

frequentemente a capacidade dos governos para disponibilizar escolaridade pública. Isto
tornará imperativo o desenvolvimento de parcerias público-privadas que assegurem uma
disponibilização expandida de ensino secundário. A consequência é um número crescente
de participantes na gestão do ensino secundário causado pelo aumento no número de
escolas e pela desconcentração das responsabilidades administrativas, mas também
porque se espera cada vez mais dos pais que contribuam financeiramente para o custo não
só do ensino privado, como também do ensino secundário público. A governança e gestão
do ensino secundário precisarão, portanto, de esquemas organizacionais e instituições que
criem um ambiente que conduza a um leque de prestadores e financiadores que não os
governos. Num ambiente desse tipo a operação das escolas seria ou responsabilidade dos
operadores do sector privado ou de instituições públicas aplicando princípios de gestão
que espelhem os das escolas operadas por privados. O financiamento será essencialmente
uma responsabilidade pública mas explicitamente direccionada para os estudantes mais
pobres e desfavorecidos.

59. À medida que cresce o número de diplomados do ensino primário e de estudantes

do secundário, tornar-se-á cada vez mais importante diversificar os modos de prestação e
oferecer uma gama de programas que dê resposta aos seus diferentes interesses,
preferências e aptidões. É provável que a maioria dos países prolongue a duração da
educação básica. Por vezes as escolas oferecerão algum ou todo o ensino secundário de
primeiro nível acrescentando anos às escolas primárias; noutros casos o secundário de
primeiro nível será oferecido em instituições separadas ou numa combinação com o
ensino secundário de segundo nível; poderá até haver casos em que o primário e todo o
secundário sejam oferecidos numa única instituição.

60. Os programas do secundário de primeiro nível terão frequentemente um grande

núcleo comum a ser ensinado a todos os alunos; no segundo nível haverá muitas vezes
um grande número de programas e instituições diferentes, oferecidos por uma
multiplicidade de prestadores e mecanismos de disponibilização. A gestão do ensino
secundário terá que ser organizada de forma a apoiar – em vez de entravar – esta
diferenciação e esta diversidade. Para lá do secundário de primeiro nível, alguns alunos
continuarão a sua educação através de educação formal continuada, enquanto muitos
outros aproveitarão as oportunidades dos programas abertos de ensino à distância ou dos
programas de formação formais e informais de curto prazo e programas de ensino
contínuo. A chave é criar flexibilidade e diversidade de esquemas estruturais e modos de
fornecimento para responder eficazmente aos diferentes contextos locais. Os sistemas
uniformes geridos centralmente com programas e mecanismos de fornecimento
rigidamente estandardizados têm pouca probabilidade de conseguir responder às
exigências do desenvolvimento do ensino secundário na África Subsaariana.

61. Num sistema crescentemente descentralizado e diverso, os esquemas de

responsabilização de diferentes actores são de máxima importância. Os mecanismos

198
tradicionais de responsabilização ascendente terão que ser complementados por
mecanismos de responsabilização externa em que as escolas e o sistema de ensino como
um todo partilham os resultados alcançados e os desafios que enfrentam com as
comunidades de pais e a sociedade em geral. À medida que as escolas têm mais liberdade
para afectar recursos e organizar o ensino e se tornam directamente responsáveis pelo
desempenho e resultados, precisam de bons dados como base para debates com as partes
interessadas sobre as prioridades do ensino e as estratégias para melhoramento. A
formulação de políticas com base em dados não se limita ao nível nacional; aplica-se a
gestores e a decisores em todo o sistema.

62. Gerir um sistema tão diverso não pode ser feito sem um sistema de gestão da
informação do ensino a funcionar bem. Os desafios educativos e financeiros do
desenvolvimento do ensino secundário só podem ser geridos eficientemente se a
formulação de políticas for orientada por dados e a responsabilização se baseia em
indicadores de desempenho fiáveis. Uma tarefa importante da gestão é a comunicação
eficaz das realizações e desafios com todas as partes interessadas, incluindo a imprensa.
O Departamento de Educação da África do Sul, por exemplo, prepara todos os anos um
relatório anual acerca do progresso conseguido no sentido da concretização dos
objectivos de desenvolvimento do ensino nacional. Está disponível gratuitamente no
website do departamento.

63. Em suma, o ensino secundário terá que se tornar menos uniforme quanto à
estrutura, mais diverso quanto ao financiamento e disponibilização e mais flexível na
forma como o ensino é ministrado. Isto, em conjunção com uma combinação judiciosa de
autonomia local e ao nível da escola e orientação e apoio central, pode fazer muito para
assegurar que estão disponíveis oportunidades de qualidade para todos os alunos num
sistema em expansão.

199
 ... não temos outra escola que não (…) um dever de equidade e
desenvolvimento que requer que forneçamos a todos os jovens africanos o
mínimo de ensino necessário para uma existência decente e útil no século
XXI, e (…) fazer muito mais com os mesmos recursos do que é feito
noutros locais…
- Mamadou Ndoye, Executive Secretary ADEA na abertura da primeira
conferência da SEIA

Capítulo 9

O Caminho para o Futuro

1. A magnitude e a urgência do desafio envolvido no desenvolvimento do ensino

secundário na África Subsaariana já foram assinaladas várias vezes neste relatório. As
exigências de desenvolvimento económico e social no início do século XXI (capítulo 4)
reforçadas pela pressão da procura social – tornam imperativo expandir o acesso ao
ensino secundário e aumentar a obtenção de educação pela força laboral. Mais do mesmo
não chega. As mudanças nos custos e financiamento (capítulo 5) serão inevitáveis, mas
talvez seja ainda mais importante a necessidade de mudar os modelos mentais (Senge,
2000) da governança das escolas e do ensino que continuam a dominar as políticas e a
prática no ensino secundário africano. Frequentemente a ideologia, e não o pragmatismo,
domina a criação de políticas; os processos de elaboração de políticas baseados em
provas continuam a ser raros. A resistência à mudança está muitas vezes profundamente
enraizada na comunidade de ensino. Em muitos países a política de ensino está apartada
de uma visão de longo prazo para o desenvolvimento nacional, e continua a ser uma
preocupação dos profissionais do Ministério da Educação estando cativa da procura de
soluções de curto prazo para os problemas. As soluções temporárias e os jogos políticos,
em vez do desenvolvimento e da criação de capacidades, tipificam demasiadas vezes a
prática da política de educação.

2. Sem dúvida, as lições da experiência internacional (Capítulo 4) são importantes

para os criadores de políticas africanos, que enfrentam o muitas vezes difícil desafio do
desenvolvimento do ensino secundário. Mas existe um limite para a relevância das lições
da experiência internacional: o ambiente económico e educativo na África Subsaariana é
muito diferente daquele que prevaleceu noutras regiões quando se realizou a transição de
um sistema de ensino secundário selectivo de elite para um sistema de massas que
procura:

• aumentar significativamente o número de jovens que tem oportunidade de

completar um ciclo de ensino básico de 9 ou 10 anos que incorpora todo ensino
secundário de primeiro nível;
• criar oportunidades para mais aprendizagem formal e informal para todos os
alunos interessados e com capacidade para isso; e
• preparar os alunos para trabalhar numa economia que participa numa economia
global impulsionada pela tecnologia.

200
 Figura 9.1: Percursos de decisão para o Ensino secundário
Obter mais financiamento para o ensino em geral

Obter mais
financiamento Os recursos públicos podem
Passar dinheiro de outras ser reduzidos noutros sub-
público
áreas do ensino como o sectores aumentando a
primário ou terciário contribuição dos utilizadores
no terciário, reduzindo a
atribuição per capita desses

Responsabilidade social e
Obter mais caridade, como o Adopt-a-
financiamento School
Usar parcerias público-
privado
Investimento privado, por
exemplo através de parcerias
público-privado
(maioritariamente defere os
custos, mas pode ser óptima
Basear-se mais e poupar dinheiro)
no financiamento
privado
Usar contribuições ou Desviar o financiamento
subsídios formais ou público para os pobres,
informais em dinheiro ou em permitir que quem tem mais
géneros para ajudar os pais condições pague as propinas
a suportar os custos da escola

Usar contribuições formais ou informais dos pais, em dinheiro

ou géneros para custos de capital
Melhorar o
financiamento do Encorajar escolas privadas baseadas em propinas ou mistas
ensino de propinas com subsídios
secundário

Aumentar o esforço de trabalho para um controlo e

responsabilização mais apertados, mais recompensas para
professores mais reactivos e eficientes

Reduzir o preço das entradas através de um melhor

Política e gestão entendimento e utilização dos mercados e políticas de entrada
de entradas (como sistemas de política de aprovisionamento)

Usar uma mistura de entradas melhor com menos professores e

mais materiais, por exemplo, aumentando o tamanho das
turmas, ou exigindo mais tempo de aulas no dia escolar, menos
tempo livre

Eficiência interna Melhorar a eficiência interna diminuindo a repetição e o

abandono escolar

Aumentar a Considerar tecnologias como o ensino à distância, embora isto

Usar diferentes
eficiência e a possa exigir currículos ligeiramente diferentes
tecnologias
igualdade
Melhorar o método de financiamento para criar mais discer-
nimento juntamente com mais responsabilização, considerar
métodos como o financiamento por capitação, financiamento
Melhorar os direccionado aos pobres, financiamento baseado no
mecanismos de desempenho e bónus
gestão e
financeiros Aumentar a produtividade através de formação e construção de
capacidades no ensino e gestão de escolas com base em
análises de valor acrescentado e análises da eficiência da
escola e apoio

Os currículos podem ser mais pesados do que o necessário, ou

Optimizar os inadequados, a revisão poderia resultar num ciclo mais curto ou
currículos pelo menos numa melhor relação qualidade/preço, mais ensino
geral poderia ser menos caro e dar melhores resultados ao
Fonte: Banco Mundial, 2005 nível do mercado laboral

201
3. Os dados apresentados neste relatório mostram claramente até que ponto as
situações nacionais na África Subsaariana variam dramaticamente. As diferenças
históricas, geográficas, demográficas e das políticas escolhidas resultaram em sistemas de
ensino secundário que divergem muito quanto à estrutura, cobertura, governança e
gestão, e objectivos educativos (ver capítulo 2). No entanto praticamente todos os países
enfrentam o triplo desafio de expandir o acesso, melhorar a qualidade e assegurar a
igualdade. As reformas do conteúdo dos programas e da forma como o ensino é
organizado, gerido e financiado são essenciais para superar este desafio. As árvores de
decisão (Figura 9.1) e as listas de opções políticas para enfrentar os desafios financeiros e
de gestão foram desenvolvidas por vários autores (Banco Mundial, 2005, Lewin e
Caillods, 2001). A maioria baseia-se em análises locais ou na experiência internacional –
sobretudo de países industrializados, economias tradicionais ou países em vias de
desenvolvimento na Ásia e América Latina. Relativamente poucas se baseiam em
análises da experiência africana.

4. Este capítulo reunirá as principais conclusões, até aqui, do debate deste relatório.
Vai defender que (i) as condições que acompanharam historicamente a expansão do
acesso ao ensino secundário de qualidade aceitável não existem hoje na maioria da África
Subsaariana e (ii) as estratégias nacionais têm que reconhecer a natureza exclusiva do
contexto africano para o desenvolvimento do ensino secundário. As opções mais
importantes para a reforma das políticas são bem conhecidas: foram discutidas nos
capítulos anteriores e ilustradas com a experiência de países africanos. Partindo destas
experiências regionais e internacionais os elementos comuns dos capítulos de um
enquadramento para o desenvolvimento do ensino secundário na ASS serão explorados,
incluindo alguns testes de desempenho indicativos para a mobilização e distribuição de
recursos. Os países podem querer considerá-los no planeamento da sua própria estratégia
nacional. Por fim este capítulo discute a natureza e o ritmo dos processos de mudança
bem-sucedidos.

Condições Iniciais
5. Comparado com a experiência de muitos países noutras regiões, o ritmo do
desenvolvimento do ensino secundário na ASS será fortemente afectado por três factores.
Primeiro, vai depender de progresso continuado em direcção ao objectivo de escolaridade
primária para todos e melhoria do êxito escolar. Em segundo lugar, o crescimento
económico sustentado será essencial se se quiserem mobilizar os recursos públicos e
privados necessários para um sistema de ensino secundário amplo. Por fim, os aumentos
dos rácios de inscrições no secundário podem ser comprometidos pela alta taxa de
fertilidade em muitos países da região o que resultará num rápido crescimento da
população em idade escolar e num alto rácio de dependência até pelo menos meados do
século (Nações Unidas, 2006).

Progresso para a EFA e as MDGs educativas

6. Actualmente, apenas cerca de um terço de cada grupo etário da ASS consegue
demonstrar que alcançou um domínio satisfatório de conhecimentos, aptidões e atitudes
especificados no curriculum primário (capítulo 2). Isto é uma base fraca para uma
expansão acelerada do acesso ao ensino secundário. O progresso para os objectivos

202
educativos das MDGs de inscrição e completamento universais, e qualidade aceitável é
essencial para que o ensino secundário na região se desenvolva de uma maneira
significativa. Admitir cada vez mais alunos, que estão mal preparados academicamente,
irá quase inevitavelmente resultar num desperdício de recursos em grande escala. Os
estudantes que não dominam o currículo primário têm poucas probabilidades de ter êxito
nos seus estudos secundários especialmente quando o aumento do tamanho das turmas,
professores mal qualificados, disponibilidade limitada de materiais de ensino e tempo
insuficiente em cada tarefa tornam virtualmente impossível ir ao encontro das
necessidades dos alunos com diferentes requisitos de aprendizagem. A experiência
mundial demonstra que o desenvolvimento da educação é um processo sequencial em que
a expansão em grande escala de um nível particular de ensino se baseia nas realizações
qualitativas e quantitativas no nível precedente (ver capítulo 3). A expansão do acesso ao
ensino secundário na África Subsaariana é portanto um pressuposto do sucesso – em
termos de acesso e resultados da aprendizagem – da EFA.

7. Isto não sugere, contudo, uma estratégia “primeiro o primário e mais tarde o
secundário” rígida para o desenvolvimento do ensino. Mobilizar os recursos para o
ensino primário vai requerer recursos humanos e financeiros que dependem da
disponibilidade de pessoas com níveis mais altos de educação e formação. A política de
ensino em grande parte da ASS terá que encontrar um equilíbrio entre a expansão da
cobertura e o melhoramento da qualidade no ensino primário, secundário de primeiro
nível e secundário de segundo nível e novos níveis terciários (De Ferranti, 2003, Banco
Mundial, 2005). A experiência com estratégias “big bang” EFA em alguns países sugere
que os grandes aumentos não planeados do acesso têm um alto preço em termos de
qualidade, criando problemas de que é difícil recuperar.

8. Uma política bem-sucedida de desenvolvimento do ensino secundário envolverá

cedências e escolhas difíceis. Estas só podem ser feitas no âmbito de um enquadramento
exaustivo do sector no longo prazo – tipicamente de 10 anos. Muitos países fizeram
progressos consideráveis com o desenvolvimento de planos financeiros e de acção
detalhados para o ensino primário. Muitas vezes, isto fez-se sem considerar as
implicações para o ensino secundário ou os compromissos quanto às afectações de
dinheiros públicos que serão necessárias para atingir os objectivos de desenvolvimento
do ensino de cada subsector de forma equilibrada. Os problemas de atribuição de
financiamento e recursos são um elemento crucial da criação de políticas educativas e
será quase sempre necessário envolver o Ministério das Finanças no processo de
planeamento e incorporar afectações de recursos realistas para a totalidade do sector
educativo no quadro de despesas a médio prazo e nos planos estratégicos nacionais para
redução da pobreza.

Crescimento económico sustentado e ligações próximas com o desenvolvimento

económico
9. O desenvolvimento do ensino seguiu-se ou acompanhou o crescimento
económico na maioria dos países (capítulo 3). A menos que o recente nível mais alto de
crescimento económico na ASS (ver o capítulo 1) seja mantido e acelere mais, os
recursos para a expansão do ensino secundário não estarão disponíveis e a economia não

203
conseguirá absorver os diplomados. Onde o crescimento económico tem estagnado, o
desemprego de diplomados do ensino secundário é frequentemente um grande problema
social e económico (capítulo 4). Isto é em parte um problema do ensino. Os países que
responderam à procura social e expandiram o ensino secundário sem implementarem
reformas para melhorar a relevância e eficiência estão – salvo raras excepções – a
enfrentar graves problemas no que toca à qualidade dos resultados da aprendizagem dos
estudantes, bem como de altas taxas de abandono e repetição. Além disso, com currículos
que estão frequentemente mal relacionados com as necessidades nacionais de
desenvolvimento social e económico, os estudantes ficam inadequadamente preparados
para entrar no mercado de trabalho.

10. Mas os problemas mais importantes, talvez, são o crescimento económico

desigual na ASS, a pequena dimensão dos sectores industrial e de serviços modernos, e a
dependência dos recursos naturais como principal fonte de crescimento económico. O
crescimento económico estagnou durante grande parte dos anos 1980 e 1990 e o
rendimento real per capita aumentou apenas 25% entre 1960 e 2005. Em anos recentes o
alto preço das mercadorias ajudou a acelerar o crescimento económico em vários países.
O perdão da dívida concedido a 25 países está a ajudar a melhorar as finanças públicas.
Contudo, cerca de metade dos mais de 750 milhões de pessoas da África Subsaariana
ainda vive com menos de um dólar por dia, enquanto as perspectivas de crescimento
sustentado continuam incertas. Os altos preços do petróleo são um grande risco de médio
prazo para os países importadores de petróleo. A maioria do investimento estrangeiro em
África ainda vai para campos petrolíferos ou minas, em vez de fábricas, serviços ou
agricultura. A exploração de minérios fornece dinheiro aos governos mas não cria muitos
empregos. O clima empresarial é muitas vezes pouco atraente para investidores
estrangeiros. As empresas privadas, especialmente pequenas e médias empresas que
criam postos de trabalho, estão a desenvolver-se muito lentamente. Mesmo a África do
Sul, com a sua economia diversificada, não conseguiu criar empregos com suficiente
rapidez: pelo menos um quarto da população não tem emprego. Sem um robusto
desempenho do crescimento económico os investimentos desejáveis no ensino secundário
serão para a maioria dos países, impossíveis de pagar e difíceis de justificar
economicamente como uma prioridade de despesa pública.

Transição demográfica
11. Na Ásia de Leste, a rápida expansão das inscrições no ensino secundário foi
facilitado por taxas de fertilidade em declínio que resultam em menor quantidade de
crianças em idade de escolaridade primária. O mesmo é verdade hoje para países como,
por exemplo, o Vietname, onde se espera que o número de crianças em idade de
frequentar o ensino primário caia cerca de 20% na próxima década; isto libertará recursos
para a melhoria da qualidade e expansão do ensino secundário. A África Subsaariana
enfrenta uma situação muito diferente. Apesar de um aumento projectado da mortalidade
devida à SIDA, a sua população continua a aumentar, uma vez que a fertilidade ainda é
tão alta que ultrapassa o efeito da mortalidade crescente93. Com um aumento de 734
milhões nos próximos 30 anos, a população de África vai duplicar (Nações Unidas,

93
As excepções são o Botswana, Lesoto, África do Sul e Suazilândia.

204
2006). Isso limitará a oportunidade de desviar recursos do ensino primário e aumentar a
quota do ensino secundário no orçamento, como aconteceu em muitos países do Ásia de
Leste (capítulo 3).

O imperativo da reforma
12. Disponibilizar um lugar nas escolas com qualidade aceitável para grupos maiores
de crianças todos os anos, manter estas crianças na escola mais tempo, num ambiente em
que as perspectivas do crescimento económico permanecem incertas, enquanto a
assistência externa é confrontada com muitas prioridades concorrentes, é um desafio
assombroso para a maioria dos países da ASS. Aumentar o financiamento público do
ensino – com uma quota crescente para o ensino secundário – é quase sempre a solução
preferida dos planeadores e criadores de políticas para o ensino. Na prática isto será
muitas vezes difícil de concretizar tendo em conta as prioridades em competição dentro
do próprio sistema de ensino e noutros sectores da economia (capítulo 2). Na maioria dos
países, qualquer reordenamento das prioridades entre sectores terá apenas um efeito
marginal sobre a disponibilidade de recursos para o ensino secundário. Portanto, o
crescimento económico e o aumento na quota de PIB disponível para despesas públicas
terão que ser a principal fonte de recursos públicos adicionais para o ensino; mais
importante que isso, as políticas concebidas para usar recursos mais eficientemente
podem contribuir significativamente para a expansão do acesso e a melhoria da qualidade
do ensino secundário. Mas, mesmo grandes aumentos na despesa pública ou ganhos de
eficiência serão inadequados para gerar aumentos, mesmo moderados, na obtenção do
ensino e no sucesso escolar.

205
 Tabela 9.1: Resumo de Opções de Políticas para o Desenvolvimento do Ensino Secundário
Problema Resposta Possível Opções para acções específicas
Custo mal alinhado com Reduzir o custo por • Aumentar a carga horária para 25 horas/semana
os recursos domésticos estudante • Ajustar os salários dos professores aos recursos nacionais
• Usar a infra-estrutura em turnos duplos
• Alojamento apenas para alunos de áreas remotas
• Melhorar a eficácia interna, reduzir a repetição
Integrar parte ou todo o • Aumentar a duração do ensino básico para 8 ou 9 anos
ensino secundário com o • Simplificar o currículo
ensino primário • Especializar os professores primários em matérias disciplinares para
anos superiores do ensino primário e secundário de primeiro nível
Curriculum irrelevante Fornecer um núcleo co- • Simplificar os currículos
para as exigências do mum de disciplinas gerais • Evitar formação vocacional específica
mercado laboral e da nas escolas secundárias de • Enfatizar a capacidade para mais aprendizagem e as aptidões de vida
sociedade em primeiro nível
modernização Fornecer um amplo leque • Manter o acesso selectivo ao ensino secundário de segundo nível
de oportunidades para • Fornecer oportunidades informais para educação e aprendizagem
prosseguir a educação e posteriores
formação além do • Estabelecer sistemas EFTV com um amplo leque de programas e
secundário de primeiro prestadores
nível
O sucesso escolar é Proteger as condições • Assegurar que os diplomados do ensino primário dominam os
inaceitavelmente baixo básicas para ensinar e conteúdos do currículo primário
aprender • Alinhar o crescimento das inscrições com reformas dos recursos e das
políticas
Assegurar a eficácia do • Assegurar um fornecimento adequado de manuais escolares e outros
ensino materiais de aprendizagem
• Fornecer oportunidades para apoio e desenvolvimento dos professores
em serviço
• Usar as TICs para dar aos professores conhecimentos adicionais sobre
as disciplinas e ajudá-los na preparação das lições
• Preparar directores de escola para responsabilidades de gestão e
liderança educativa
O acesso e as Remover obstáculos à • Fornecer um ambiente seguro e políticas escolares adequadas às
oportunidades de ensino frequência pelas raparigas raparigas
estão desigualmente • Disponibilizar modelos atraentes
distribuídos • Reduzir a distância das escolas
Fornecer oportunidades às • Assegurar a igualdade de acesso a escolas primárias de qualidade
crianças pobres aceitável
• Providenciar bolsas testadas quanto aos meios
• Reduzir/isentar de propinas as crianças pobres
• Aumentar a densidade da rede escolar diurna
Tomada de decisões cen- Aumentar a • Descentralizar a autoridade sobre os recursos e a tomada de decisões
tralizada afecta adversa- responsabilidade ao nível • Fortalecer as instituições locais
mente a utilização de da escola para • Aproveitar a disponibilidade dos pais e comunidades para apoiar as
recursos e os resultados fornecimento de serviço escolas secundárias locais
da aprendizagem
Redefinir o papel das • Fortalecer a capacidade ao nível central para definir padrões,
autoridades nacionais monitorizar a qualidade, providenciar financiamento nuclear, apoiar
escolas em dificuldades e garantir a igualdade
Encorajar múltiplos Variar a prestação de • Criar esquemas organizacionais diferentes
mecanismos de entrega serviço em resposta às • Permitir variações na escolha do currículo e métodos de
condições locais disponibilização
• Encorajar os prestadores privados da formação
Explorar o potencial das • Estabelecer apoio e sistemas de desenvolvimento em serviço para
TIC e do ensino à distância professores
• Fornecer oportunidades de equivalência ao ensino secundário
• Aprendizagem ao longo da vida
Promover Parcerias Estabelecer um • Assegurar a transparência na atribuição de recursos
Público-Privado enquadramento legal claro • Criar indicadores de responsabilização explícitos
• Encorajar esquemas do lado da procura
Criar processos • Procedimentos abertos e participativos para consultas sobre políticas e
participativos implementação

206
13. Ao mesmo tempo o desenvolvimento do ensino secundário é visto em grande
parte da ASS como um factor impulsionador do desenvolvimento económico e social
cujo desenvolvimento não pode ser adiado, enquanto na maioria das outras partes do
mundo acompanhou ou seguiu o crescimento económico. Tudo isto torna profusamente
claro que, em vez de adoptar modelos de ensino secundário de outros locais, será
imperativo que os países da ASS desenvolvam um modelo de disponibilização que
reconheça a especificidade do contexto da ASS – que seja sustentável no ambiente de
recursos limitados da maioria dos países, mas que seja também equitativo e forneça um
serviço de qualidade aceitável. Embora os recursos externos possam ajudar até certo
ponto, seria inusitado construir uma política nacional com base na expectativa de grandes
aumentos do financiamento externo para o ensino secundário. Mamadou Ndoye, o
secretário executivo da Associação para o Desenvolvimento do Ensino em África
(ADEA) enuncia o desafio da seguinte maneira:

A necessidade de redefinir o ensino secundário em África é claramente urgente quando

observamos o enorme fosso entre a procura social e a oferta disponível; ou mais ainda,
entre os desafios que enfrentam os jovens africanos em idade escolar e os conhecimentos
e aptidões adquiridos na escola. Promover um modelo africano é uma questão
prioritária... é imperativo compreender que não é possível desenvolver um sistema de
ensino contando em primeiro lugar e sobretudo com a ajuda externa. Os nossos modelos
de ensino... têm que responder às nossas necessidades essenciais actuais e futuras e
corresponder aos nossos recursos94.

14. Este relatório debateu um grande leque de opções políticas que os governos
podem desejar considerar quando definirem a sua estratégia para o desenvolvimento do
ensino secundário. Estas estão resumidas na Tabela 9.1. É muito claro que não existe uma
forma única que seja a melhor para o desenvolvimento do ensino e formação secundários;
as condições iniciais de cada país determinarão as prioridades e o que é exequível e em
que enquadramento temporal nos diferentes países. Fazer o levantamento do estado e dos
desafios do ensino secundário, identificar limitações e oportunidades financeiras e
políticas são pré-requisitos essenciais para uma acção eficaz. A tabela 9.1 deve, portanto,
ser considerada como uma lista de verificação de opções que produziram resultados
noutros contextos e que podem ou não ser replicáveis noutras situações. Mas o desafio
chave continuará a ser conceber uma estratégia coerente que responda às exigências de
desenvolvimento e às limitações nacionais dos países da ASS.

Para uma estratégia africana para o desenvolvimento do ensino secundário

15. Lewin (2005) sugere uma tipologia de 5 situações nacionais diferentes (capítulo
5), mas defende que a maioria dos países provavelmente enfrentará o desafio de uma alta
(ou pelo menos em rápido crescimento) cobertura do seu sistema primário e uma
cobertura baixa ou na melhor das hipóteses média do ensino secundário. Na maioria dos
países esta última será, contudo, considerada socialmente inaceitável e inconsistente com
os objectivos nacionais de desenvolvimento (capítulo 4). Mas ao mesmo tempo poucos
países têm uma estratégia que reconcilie as limitações dos fundos públicos com as
necessidades de recursos para a expansão de oportunidades de ensino de qualidade além

94
Comentários na cerimónia de abertura da segunda conferência da ADEA, Dakar 6-9 Junho 2004.

207
do ensino primário. As lições da experiência noutras regiões podem ajudar neste processo
e informar a formulação de políticas; mas, como referimos acima, as actuais condições
educativas, económicas e demográficas na África Subsaariana são tão diferentes que os
seus modelos não podem ser facilmente aplicados na ASS. Daí a necessidade de
estratégias africanas específicas para o desenvolvimento do ensino secundário, incluindo
a EFTV. Um tal modelo pode fornecer orientação e opções políticas que os países que os
países fariam bem em considerar quando formulam estratégias nacionais que iriam
permitir um progresso significativo no sentido dos seus objectivos de médio prazo.
Nitidamente, cada país terá que construir a sua própria estratégia tendo em conta as
especificidades nacionais, mas podemos identificar vários elementos comuns, sobretudo:

• Requisitos de recursos consistentes com os meios disponíveis;

• Conteúdos relevantes para as oportunidades de desenvolvimento nacionais;
• Ênfase na aprendizagem: sem compromissos de qualidade-quantidade;
• Acesso igualitário para os desfavorecidos;
• Múltiplos mecanismos de entrega;
• Escolas geridas localmente;
• Parcerias público-privadas amplamente concebidas.

Requisitos de recursos consistentes com os meios nacionais

16. Todas as projecções do custo do desenvolvimento do ensino secundário tornam-
no muito claro: as inscrições no ensino secundário não podem ser expandidas com os
actuais níveis de custo unitário (capítulo 5). Isto torna imperativo usar os recursos
disponíveis tão intensiva e eficientemente quanto possível. Os professores teriam que
aceitar uma carga horária completa de 25 horas ou mais; os edifícios poderiam ser usados
em turnos duplos, seis dias por semana e possivelmente todo o ano; as opções
curriculares nas pequenas escolas poderão ter que ser limitadas; o internato deve ser a
excepção e não a regra; as parcerias público-privadas devem operar na forma mais
eficiente possível em termos de custos.

17. As variáveis de custo que terão que ser geridas com particular cuidado são a
colocação e o nível dos salários dos professores. Em vários países da ASS o custo dos
professores impede efectivamente uma expansão significativa das inscrições (capítulo 5),
quer devido a salários que são um alto múltiplo do PNB per capita. Noutros países os
salários são tão baixos que os professores só fazem o esforço mínimo, com consequências
adversas na qualidade. Mas o desafio mais crítico – em quase todo o lado – pode estar nas
muitas ineficiências na colocação de professores. Uma utilização eficiente da força
docente vai requerer a compreensão de que cada professor terá um horário completo –
mesmo que isto signifique ensinar em mais do que uma escola; que serão atribuídos
aumentos preferenciais a professores habilitados a ensinar várias disciplinas; e que o
professor que não cumpra um horário completo será pago proporcionalmente ao número
de horas que ensina. Também pode significar que nem todas as opções curriculares
podem ser oferecidas em todas as escolas; as escolas mais pequenas serão muitas vezes
obrigadas a oferecer menos opções. Os ganhos em eficiência associados a estas políticas
devem resultar em alterações na estrutura de custos do ensino secundário com um

208
aumento significativo na despesa em itens não salariais, especialmente manuais escolares
e outros materiais educativos.

Tabela 9.2: Em direcção a Testes de Referência Indicativos para o Desenvolvimento do ensino

secundário
Mobilização de recursos domésticos 2015 Comentários e explicações
Teste de
referência
Rendimentos do Governo em percentagem do 14–18 Tal como sugerido em Bruns et al. (2003)
PIB
Despesas de educação como percentagem das 20-25% À medida que o acesso ao ensino secundário se
despesas correntes expande, este rácio pode ter de aumentar dos
20% sugeridos em Bruns et al., 2003. (ver Lewin
2006)
Percentagem do ensino primário no orçamento 42–64 Como sugerido em Bruns et al., 2003; em países
de despesas correntes da educação no extremo superior deste intervalo, a quota-
parte terá de decrescer à medida que as
matrículas no primário estabilizam e no
secundário aumentam.
Percentagem do ensino secundário no orçamento 25-30 Assumindo uma quota-parte de 15-20% para a
das despesas correntes da educação educação superior
% 1º nível do secundário no orçamento do 55 Ver estimativas Lewin 2006 em cenários de
secundário 45 reforma com 60% ESJ e 305 ESS GER
% 2º nível do secundário no orçamento do
secundário
Parte do total do custo do secundário financiada 35 Nos casos em que a quota-parte é normalmente
por privados(%) baixa, deverá aumentar, se for alta diminuirá à
medida que mais estudantes pobres ganham
acesso e cálculos de acessibilidade (Lewin,
2006)
Custo das salas de aula 10,000 $EUA Assumindo estruturas simples e gestao
descentralizada da construção (ver Theunynck,
2006)
Indicadores de disponibilização do
ensino
Salário médio professor (x PIB médio)
Primário 3.8 Baseado em múltiplos de WEI
1º nível secundário 4.75 primário/secundário e Bruns et al. (2003)
2º nível secundário 6.25 múltiplo de primário. Ver capítulo 5
Rácio aluno/professor
1º nível secundário 40 Baseado em múltiplos da Ásia de Leste e
2º nível secundário 35 assumindo distribuição eficiente dos professores.
Ver capítulo 5
Quota-parte dos salários de não docentes na
despesa corrente (%) 35 Ver Lewin (2006) e a discussão acerca do
1º nível do secundário 40 fornecimento de manuais no capítulo 7
2º nível do secundário
Repetentes (%) Algum decréscimo relativamente aos níveis
1º nível do secundário 10 correntes e assumindo que o 2º nível
2º nível do secundário 5 permanecerá mais selectivo
18. Bruns et al. (2003) propuseram valores de referência indicativos para guiar o
desenvolvimento do ensino primário com o apoio da Fast Track Initiative (FTI).
Aceitando os seus parâmetros de mobilização de recursos e assumindo uma quota-parte
de educação superior de 15-20% sugeriria uma quota-parte do orçamento de 25-30% para
o ensino secundário, incluindo EFTV ao segundo nível (Tabela 3). O valor de referência
para a quota-parte de financiamento privado do ensino secundário reflecte a realidade
corrente de um significativo financiamento privado do ensino secundário disponibilizado
pelos sectores público e privado, bem como o facto de que, em países em que a quota-
parte é correntemente muito alta, será quase impossível inscrever uma parte maior do

209
grupo etário sem aumentar ou redistribuir o financiamento público. O valor de referência
para o rácio aluno/professor assume um rácio professor-classe próximo de 1,25 e
reconhece a inevitabilidade de classes grandes como em muitos países da Ásia do Leste –
45 no primeiro nível e 40 no segundo nível do ensino secundário. Com investimentos
adequados no desenvolvimento dos professores e materiais didácticos, isso não deveria
impossibilitar uma instrução de qualidade razoável e uma redução dos repetentes.

19. Estes valores de referência resultariam num custo de 25% do PIB per capita para
o ensino secundário de primeiro nível e 40% para o ensino secundário de segundo nível.
Presumindo um progresso sustentado em direcção aos objectivos EFA e um custo do
ensino primário de 12% do PIB os indicadores na Tabela 9.2 permitiriam que a taxa de
transição do ensino primário para o secundário de primeiro nível aumentasse 80%, as
inscrições no secundário poderiam ter como objectivo crescer a uma taxa de 5-10% (ou
como Lewin sugeriu o rácio de crescimento do PIB mais 5%), resultando num GER de
secundário de primeiro nível de 60% e de secundário de segundo nível de 30% em 2015.
Esforços especiais – incluindo políticas igualitárias de melhoria da qualidade no nível
primário – seriam necessários para garantir que 50% dos alunos admitidos fossem
raparigas e que os alunos que estão entre os 20% mais pobres em distribuição de
rendimentos não fossem excluídos devido à impossibilidade de pagar. Até que ponto os
países conseguirão alcançar estes objectivos e evoluir para estas condições de
disponibilização vai naturalmente variar consideravelmente dependendo das condições
nacionais.

20. O custo da construção de salas de aula e de instalações especializadas é outro

item de despesa importante que precisa de ser cuidadosamente considerado. As escolas
novas são frequentemente 4 vezes (ou mais) mais caras do que as salas adicionais. Isto é
desnecessário com uma concepção melhor de baixo custo de escolas secundárias básicas.
As escolas secundárias de tipo antigo serão proibitivamente caras de construir em grande
escala. Os métodos de aquisição são habitualmente usado a níveis de construção que são
apenas 10% do que pode ser necessário em países de baixas inscrições.

21. No primeiro nível do secundário as instalações podem parecer-se com as de

escolas primárias, que muitas vezes podem ser construídas a um custo razoável pelas
comunidades, sem salas especializadas dispendiosas (como acontece no Quénia em que o
governo apenas construiu salas de aula nas áreas mais desfavorecidas). A infra-estrutura
escolar permanece frequentemente inutilizada por longos períodos de tempo. A utilização
das instalações em turno duplo – mesmo em áreas rurais – é frequentemente uma opção
atraente para gerar poupanças. Singapura só a descontinuou em 2000. A utilização
durante todo o ano – implicando menos horas de aulas por dia, mas mais dias de aulas –,
combinada com o ensino em duplo turno ou o escalonamento das férias é uma opção que
tem sido usada em alguns distritos escolares dos EUA que enfrentam uma grande falta de
salas de aula95.

95
Existe inclusivamente uma National Association for Year Round Learning (NAYRL) com um website
que fornece muitos exemplos passados e presentes: http://www.nayre.org/

210
22. A expansão do ensino secundário terá que acontecer em grande parte através de
escolas diurnas, em muitos casos expandindo a duração do ensino básico e adicionando
turmas às escolas primárias existentes. Isto resultará numa rede de pequenas escolas
(capítulo 7). As instalações de internato são dispendiosas de construir e de manter. O
acesso deve ser limitado, com firmeza, a alunos que não têm acesso a escolas diurnas a
uma distância razoável das suas casas. Devem estar disponíveis bolsas para estudantes
pobres e academicamente qualificados que vivem longe de uma escola.

23. Nenhuma das opções citadas é fácil de implementar. Elas diferem da forma como
as coisas sempre foram feitas e requerem novas formas de pensar sobre o modo como a
escola está organizada e como a infra-estrutura disponível é usada; também requerem
formas diferentes de empregar e colocar professores e estruturar os seus contratos. As
inovações na forma como a escolaridade é fornecida que direccionam os recursos para
aquelas entradas que produzem mais eficazmente sucesso escolar e as usam
intensivamente, podem resultar em reduções no custo por aluno ao mesmo tempo que
melhoram o sucesso escolar.

Oportunidades relevantes para o desenvolvimento africano

24. O desenvolvimento do ensino terá que ser parte constituinte das estratégias de
desenvolvimento nacional. Onde se desenvolva num caminho separado tornar-se-á muito
rapidamente irrelevante e será considerado um item de consumo com fundos públicos ou
privados, em vez de um investimento essencial para o progresso económico e social. A
experiência dos países da Ásia de Leste (capítulo 3) sugere a importância de uma
estratégia de desenvolvimento do ensino que evolua com a economia nacional e auxilie
os jovens a adoptar valores e atitudes que os ajudem a funcionar como cidadãos
responsáveis e trabalhadores produtivos. Mas as mudanças da economia e sociedade
podem acontecer rapidamente – como aconteceu na Ásia de Leste. Isto implica que terão
que ocorrer regularmente mudanças nas prioridades das políticas de ensino e nos
currículos, em resposta às prioridades de desenvolvimento nacional em constante
evolução.

25. Os investimentos no ensino secundário são particularmente importantes nos

países africanos, dos quais muitos iniciam agora a transição de economias guiadas por
factores96 para economias impelidas pelo investimento97 (Banco Mundial 2005; Capítulo
4). Mas esta transição só terá sucesso onde for suportada por uma infra-estrutura bem
organizada, uma administração governamental acolhedora, um ambiente político estável
e uma força laboral adequadamente qualificada. Os investimentos no ensino secundário,
por si só, não criam empregos mas melhorarão frequentemente os resultados das boas
políticas económicas. Se essas políticas estiverem ausentes, o investimento no ensino
secundário será desperdiçado.

96
Economias que retiram a sua vantagem competitiva de mão-de-obra barata ou do acesso aos recursos
nacionais
97
Economias em que a eficiência na produção de produtos e serviços padrão é a fonte da vantagem
competitiva

211
26. A formação vocacional é muitas vezes vista como uma alavanca de crescimento
económico e uma forma de reduzir o desemprego entre os jovens. Na verdade existem
poucas provas de que assim seja. Mas em países com forte crescimento económico teve
um papel importante na preparação de uma força laboral que suportou um sector
industrial moderno em rápido crescimento. E onde o fez, os alunos tinham fortes aptidões
de ensino básico (pelo menos 9 anos). O desenvolvimento do ensino vocacional deve
portanto acompanhar, mais do que preceder, o desenvolvimento de um sector industrial
moderno e ter lugar através sobretudo de programas de formação flexíveis no seguimento
do ensino secundário de primeiro nível ou de escolaridade mais formal de nível terciário
para formações técnicas e de engenharia avançadas. Na maioria dos países africanos
neste momento a procura de pessoal com este tipo de formação é limitada; e fazer
previsões de necessidades específicas de aptidões a longo prazo é muito arriscado,
especialmente quando é feito por agências governamentais.

27. Por outro lado preparar alunos do ensino secundário de primeiro nível para
continuar a estudar ou frequentar formações técnicas é importante. Implica que a
alteração curricular seja um elemento essencial da transição de um sistema de elite para
um sistema que seja inclusivo e forneça acesso alargado. Envolverá a adaptação dos
conteúdos aos requisitos de educação e formação posteriores, do trabalho e da sociedade
no século XXI. As capacidades de comunicação em uma ou duas línguas internacionais,
as capacidades de resolução de problemas, experiência de trabalho em equipa e
competências básicas em matemática, ciências e TIC estão em primeiro lugar nos
mercados laborais das economias em desenvolvimento da ASS (Capítulo 4) como
acontece nas economias da OCDE (Capítulo 3, caixa 3.2).

28. A lógica do ensino e as exigências de desenvolvimento económico impõem uma

sequência que pode ser observada na experiência da maioria dos países economicamente
bem-sucedidos (Capítulo 3) no Extremo Oriente (por exemplo na Tailândia, ver caixa
9.1) e no mundo industrializado e que se poderiam aplicar actualmente à maioria dos
países da ASS:

• Estabelecer um sistema de ensino primário de ampla cobertura e qualidade

aceitável;
• Alargar o acesso ao ensino secundário de primeiro nível – como uma extensão do
ensino básico – como uma base para mais educação e formação para uma
proporção em rápido crescimento do grupo etário como parte do impulso para uma
económica orientada pelo investimento;
• Providenciar um acesso selectivo ao ensino secundário de segundo nível para
formação em capacidades avançadas e preparação para entrar no mercado laboral e
mais aprendizagem para um grupo seleccionado de alunos.

29. Gerir esta sequência implica decisões de política sobre processos de transmissão
e a taxa de expansão do ensino primário e secundário que seja exequível de um ponto de
vista financeiro e educativo, que irão determinar criticamente a natureza do
desenvolvimento do ensino secundário e a sua contribuição para o progresso social e
desenvolvimento económico.

212
Ênfase na aprendizagem: Sem compromissos qualidade-quantidade
30. Sem assegurar a qualidade de oportunidades para aprender, a expansão do acesso
ao ensino secundário é um desperdício de recursos sem sentido. Isto torna imperativo
investir escassos recursos nos entrantes que mais afectam, em termos custo-eficientes, os
resultados conseguidos na aprendizagem pelos estudantes, especificamente

• Professores capazes e motivados, i.e., professores com a necessária perícia em

matéria de competências docentes e de gestão da sala de aula; devem ser
remunerados com salários razoáveis, trabalhar em condições em que possa ter
lugar uma instrução efectiva; reciprocamente, terão de aceitar um horário
completo e ensinar classes grandes.
• Materiais didácticos, em particular manuais, equipamento básico e artigos
escolares, em especial para ensinar matemática, ciências e TCI. Isto exigirá
reformas no modo como os currículos são concebidos, os requisitos são
determinados, os padrões de produção e apresentação são estabelecidos e os
manuais são publicados, obtidos e distribuídos.
• Currículos que reflictam a composição em mudança do corpo de estudantes, bem
como as exigências do desenvolvimento africano.
• Líderes escolares que criem um ambiente centrado na aprendizagem, em que todo
o pessoal da escola aceite responsabilidade pelos resultados, i.e., pela
aprendizagem dos estudantes.
• Tempo de aulas que seja usado de maneira óptima para promover a
aprendizagem, implicando escolas bem organizadas onde pouco tempo é
desperdiçado, e onde o pessoal e os estudantes estão presentes quando devem
estar.
• Serviços distritais e centrais que monitorizam o progresso da escola na melhoria
da aprendizagem dos estudantes e providenciam apoio quando necessário.
• Comunidades que proporcionam um ambiente doméstico de apoio aos estudantes
e ajudam as escolas a levar a cabo a sua missão.

31. No ambiente de recursos restritos da educação da África subsaariana, proteger a

qualidade significará políticas de afectação de recursos guiadas pelos dados concretos e
pelo pragmatismo, mais do que por crenças, ideologia ou interesse de grupo. Pode
significar abrandar o ritmo da expansão para proteger a aprendizagem. Em última análise,
é o “imperativo de qualidade” que deve determinar o ritmo do desenvolvimento do
ensino secundário. O desenvolvimento dos professores é particularmente crítico a este
respeito. A formação orientada para a prática e amplas oportunidades para o
desenvolvimento e certificação profissionais para ensinar em níveis mais altos – usando
frequentemente o ensino à distância e aulas de Verão – são essenciais para desenvolver
um quadro de professores que possa esperar oportunidades de desenvolvimento de
carreira com significado (Capítulo 7).

Acesso igualitário para os desfavorecidos

32. A desigualdade na oportunidade de aprender e completar o ensino primário
continua a ser um grande obstáculo para os alunos desfavorecidos que aspiram a entrar no
ensino secundário (Capítulo 2). Os pais pobres não podem, muitas vezes, pagar o custo

213
directo e indirecto do ensino secundário. Para além disso a distância e as tradições
socioculturais fazem com que os pais rurais tenham relutância em inscrever os filhos, e
em especial as filhas, em escolas secundárias localizadas tão longe que o regime de
internato é inevitável. Tornar o ensino secundário acessível a mais adolescentes africanos
significará inevitavelmente aumentar a densidade da rede de oportunidades de escolas
externas a começar pelo secundário de primeiro nível. Um sistema de escolas secundárias
de primeiro nível locais resolveria as necessidades das comunidades locais que muitas
vezes não podem pagar os custos do internato e expandiria a igualdade de acesso. Essas
escolas poderiam ser associadas a escolas básicas próximas, possivelmente sob a forma
de turmas primárias superiores e escolas secundárias rurais como foi feito por exemplo na
Tailândia (Caixa 9.1) e no Zimbabué (Caixa 4.4) imediatamente a seguir à
independência. Este foi, na verdade, o modelo adoptado também no início do século XX
nos países industrializados (Capítulo 3). Mas a igualdade não se pode limitar ao acesso.
Também tem que se aplicar à qualidade da oportunidade de aprender que é fornecida
nestas escolas mais pequenas. Um currículo reformado estaria ligado de perto ao
curriculum primário para encorajar a progressão para mais educação e formação e
minimizar o abandono escolar.
Caixa 9.1: Tailândia: Expandir o Ensino Secundário
Até 1970 as escolas secundárias preparavam principalmente para o emprego como funcionários civis,
profissionais e professores. As inscrições no ensino secundário eram apenas de 14% dos jovens entre os 13
e os 18, embora o ensino primário chegasse a 83% das crianças entre os 7 e os 12 anos. A contínua falta de
investimento no ensino secundário levou a uma força laboral subqualificada: em 1990 83% dos
trabalhadores tinham terminado apenas o ensino secundário. Com uma economia em rápido crescimento a
necessidade de modernizar a força laboral criou uma sensação de urgência para a rápida expansão do
ensino secundário.
Uma tal expansão aconteceu primeiro e acima de tudo através da conceitualização revista do ensino
secundário como ensino básico para o público em geral e a força laboral bem como a preparação para os
profissionais. A escolaridade obrigatória foi expandida de 6 para 9 anos. Uma estratégia multifacetada
para o desenvolvimento do ensino secundário incluiu:
• Expansão de mais de 4000 escolas primárias para ensinar secundário de primeiro nível, e conversão
de instalações primárias que estavam subutilizadas devido a uma taxa de natalidade em queda;
• Estabelecimento de mais de 500 novas escolas secundárias em áreas rurais em que não existiam
escolas secundárias ou escolas primárias expandidas;
• Revisão da política de admissão altamente competitiva das escolas secundárias exclusivas para
fornecer oportunidades de inscrição aos alunos de proveniências diferentes.
• Abolição gradual das propinas a começar pelas escolas primárias expandidas e pelas escolas
secundárias rurais.
• Reconhecimento de formas alternativas de ensino incluindo o reconhecimento de diplomados no
ensino não formal e o estabelecimento de escolas especiais para crianças incapacitadas e escolas
estatais para crianças marginalizadas, especialmente órfãos do VIH/SIDA e crianças de rua.
Em 2005, a taxa de inscrições no ensino secundário excedia 70% enquanto o ensino secundário de
primeiro nível se tinha tornado quase universal inscrevendo 90% do grupo etário.

Fonte: Apresentação de Kasama Varavarn à viagem East Asia Study; Banco Mundial, 1996

33. Talvez mais importante seja direccionar as despesas públicas para assegurar que
os estudantes pobres qualificados não sejam excluídos de prosseguir o ensino secundário
devido à incapacidade de pagar. Uma quota privada de 35% nas despesas do ensino
secundário e um aumento significativo das inscrições no secundário (Tabela 9.1) só serão
viáveis se a despesa pública for explicitamente afectada à promoção da igualdade no

214
acesso e das oportunidades de aprender. Bolsas e subsídios direccionados, incentivos para
as escolas privadas admitirem alunos pobres e financiamento do governo para estabelecer
oportunidades de ensino secundário em áreas desfavorecidas são instrumentos chave que
podem ser considerados para este fim.

34. É improvável que seja possível estabelecer uma rede densa de escolas
secundárias de segundo nível ou instituições de formação técnica/vocacional no futuro
imediato. Isto significa que muitos alunos que vêm de longe necessitarão de alojamento.
Bolsas direccionadas serão frequentemente um instrumento necessário para assegurar
igualdade de acesso aos alunos mais desfavorecidos.

35. Estas estratégias terão que dar particular atenção às necessidades específicas das
raparigas que frequentam a escola secundária na altura em que alcançaram a maturidade
sexual, quando as preocupações dos pais com a segurança são extremas quando os custos
de oportunidade são frequentemente altos. Vários países estão a implementar programas
que não só reduzem o custo directo da escolaridade como também ajudam a cobrir os
custos indirectos e de oportunidade existentes quando os pais deixam as crianças ir para
escola por meio de transferências condicionais de dinheiro. Estes programas mostraram-
Caixa 9.2: Transferências condicionais de dinheiro no Bangladesh e México
O programa nacional do Bangladesh de estipêndios para raparigas no ensino secundário em áreas rurais começou em
1982. os estipêndios cobrem totalmente as despesas com propinas, exames, manuais, consumíveis escolares,
uniformes, transporte, e querosene para candeeiros. Todas as raparigas do 6º ao 10º ano podem receber estipêndios nos
460 círculos rurais (thanas) do Bangladesh desde que cumpram três critérios básicos: (1) frequentem regularmente a
escola, (2) obtenham determinadas notas mínimas, e (3) não se casem enquanto frequenta a escola. Recebe o
estipêndio através de uma conta bancária em seu nome. Durante os primeiros cinco anos em que o programa decorreu
em áreas piloto, a inscrição de raparigas subiu de 27% para 44%, quase o dobro da média nacional. Sob pressão
popular, em 1992 o governo do Bangladesh eliminou as propinas para as raparigas e ampliou o programa a todas as
áreas rurais. A inscrição de raparigas e rapazes subiu para 55-60%, mas as inscrições de raparigas aumentaram mais
depressa do que o dos rapazes. O programa também encorajou mais raparigas a submeter-se a exames e ir para
faculdades intermédias. Os custos do programa são substanciais, mas o governo considerou que o impacto na inscrição
e sucesso escolar das raparigas (bem como o adiamento do casamento) são suficientemente impressionantes para
mantê-lo numa escala nacional.

O programa de bolsas mexicano PROGRESA aumentou uma grande quantidade de inscrições e tem sido ampliado e
replicado com êxito. As famílias recebem pagamentos mensais por cada criança na escola, que aumentam com a idade
da criança, desde cerca de 7 dólares ao longo do terceiro ano na escola primária até cerca de 25 dólares no terceiro ano
da escola secundária – dependente de as crianças manterem 85% de frequência. Os participantes também receberam
serviços de saúde grátis, desde que vão regularmente a clínicas e a sessões educativas. Uma avaliação aleatória
rigorosa concluiu que quase todas as famílias elegíveis aproveitaram o programa, aumentando as inscrições médias em
3.4% para todos os alunos entre o 1º e o 8º ano. As inscrições de raparigas melhoraram, especialmente para crianças
que terminam a escola primária e entram no ensino secundário. O aumento mais significativo (15%) foi o das
raparigas que terminam o 6º ano. Em parte porque a avaliação aleatória do programa PROGRESA permitiu
documentação tão clara dos impactos positivos do programa, este foi expandido dentro do México e em 2000 chegava
a 2,6 milhões de famílias, ou 10% das famílias do México. (O orçamento do programa também foi substancial: 800
milhões de dólares ou 0,2% do produto interno bruto). O programa expandiu-se agora para áreas urbanas e chama-se
Oportunidades.
Fonte: Herz e Sperling (2004)
se particularmente importantes para as raparigas em ambientes tão variados como o
Bangladesh e o México (caixa 9.2). Vários estudos rigorosos, incluindo uma grande
experiência controlada no México, confirmaram o forte impacto das bolsas sobre a
inscrição das raparigas. Os estudos também sugerem que os programas que reduzem o
custo da escolaridade fornecendo materiais como manuais escolares e uniformes ou

215
programas que oferecem refeições ou cuidados de saúde na escola podem ter impactos
significativos, especialmente para as raparigas.

Múltiplos mecanismos de disponibilização

36. Disponibilizar ensino secundário tem lugar de várias maneiras diferentes: classes
primárias superiores cobrindo alguns ou todos os anos do currículo secundário, escolas
médias separadas, escolas combinadas do primeiro nível secundário, escolas do segundo
nível secundário académico (e.g., liceu e escolas preparatórias) e um amplo espectro de
programas vocacionais formais e informais (ver na Caixa 9.1 os diferentes mecanismos
de fornecimento de ensino na Tailândia). A política de ensino secundário na África
Subsaariana terá que ser pragmática e flexível para permitir diferentes formas de
disponibilizar ensino secundário que respondam às condições muito diferentes em partes
diferentes do país e às procuras muito diferentes de ensino e formação pelos estudantes,
particularmente acima do secundário de primeiro nível.

Caixa 9.3: A tecnologia cria novas formas de disponibilizar o ensino secundário

Nas condições certas a tecnologia pode ajudar a remover as limitações da distância, tempo e professores
subqualificados nos mecanismos de disponibilização do ensino. Embora muitas das novas tecnologias
informáticas sejam inacessíveis para as escolas africanas por razões de custo e infra-estrutura, estas
tecnologias têm um potencial tão grande e tão importante para o futuro dos alunos que têm que ser
exploradas formas economicamente viáveis de introduzi-las, em especial no ensino secundário de segundo
nível.
Ensino secundário. O ensino à distância pode ser uma alternativa viável para os estudantes que não
conseguem ingressar na escola secundária tradicional. Tradicionalmente, estes cursos eram leccionados
através de materiais impressos de auto-instrução apoiados por transmissões de rádio e centros de estudo. O
Malawi College of Distance Education forneceu um bom modelo desta estratégia durante muitos anos.
Infelizmente, restrições de financiamento obrigaram o colégio a descontinuar os programas de rádio e
limitaram a sua capacidade de fornecer materiais. A televisão também pode expandir o acesso ao ensino
secundário e melhorar a sua qualidade. A Telesecundaria é um sistema rural baseado na televisão no
México que oferece ensino secundário como parte do sistema nacional. Vários outros países na América
Latina adoptaram o sistema e alguns estão a disponibilizá-lo a escolas secundárias em zonas remotas em
DVD para enriquecer e melhorar a instrução, especialmente em matemática e ciências. Na ASS seria
necessária a colaboração regional para capturar economias de escala e diminuir o custo por aluno. A
internet também oferece muitos recursos para apoiar os professores no planeamento das lições e ajudar os
alunos a estudar sozinhos.
Formação de professores. O grosso da actividade de ensino à distância na ASS focou-se até agora na
formação de professores usando uma combinação de materiais impressos, rádio, cassetes de áudio e vídeo
e cada vez mais a internet. Os centros de recursos e estudo para professores, que muitas vezes servem
como locais de formação face a face, oferecem cada vez mais acesso por internet a materiais e recursos de
formação. A African Network for Distance Learning (RESAFAD) usa a internet para formar à distância
directores de escolas.
Aprendizagem ao longo da vida. Em zonas urbanas africanas, muitos institutos privados oferecem
formação na aplicação de tecnologias informáticas. Vários países africanos estão a desenvolver centros
comunitários de informação e aprendizagem que oferecem acesso à internet em troca de um pequeno
pagamento. Estes centros podem ser capazes de fornecer oportunidades de aprendizagem a pessoas em
áreas remotas.
Fonte: Banco Mundial, 2001

37. Uma flexibilidade semelhante terá que ser aplicada ao currículo, especialmente
no segundo nível em que as opções e a escolha se tornam cada vez mais importantes.

216
Nem todas as escolas conseguirão oferecer todas as opções. Especialmente as escolas
mais pequenas apenas poderão oferecer um currículo nuclear com poucas opções. Mesmo
nas escolas maiores, que oferecem um grande número de opções escolhidas por apenas
alguns alunos, isso pode ser muito dispendioso e muitas vezes oferece pouco valor
acrescentado à experiência de ensino. O ensino multi-grau oferece oportunidades de
aprendizagem de qualidade em pequenas escolas, a um custo razoável. A formação
vocacional pode muitas vezes ser disponibilizada a tempo parcial. A duração da formação
técnica variará dependendo da especialização. Os prestadores privados que
disponibilizam formação são omnipresentes em muitas cidades africanas. O ensino à
distância e os programas de ensino abertos98 são mecanismos de disponibilização cada
vez mais importantes, providenciando caminhos alternativos para a aprendizagem e
certificação de alunos e professores. Quando combinados com as TIC fornecem
mecanismos cada vez mais eficientes para ultrapassar as limitações da escola tradicional
(Caixa 9.3).

38. Encorajar esta diversidade e providenciar um enquadramento de qualificação que

estabeleça a equivalência e assegure a portabilidade são elementos importantes das
políticas para o ensino pós-primário que os países estão a começar a empreender. Os
países do sul de África fizeram progressos consideráveis a este respeito.

Escolas geridas localmente

39. Uma característica essencial das estratégias africanas para o ensino secundário
terá que ser o reforço da autonomia local na operação das escolas (capítulo 8). Isto
permitirá aos administradores e escolas locais a escolha da maneira mais adequada de pôr
à disposição o ensino secundário tendo em conta as oportunidades e limitações do seu
ambiente local. Também permitirá que assumam a responsabilidade pelo
desenvolvimento e melhoramento das escolas secundárias. Pode fornecer incentivos para
a utilização eficiente de recursos e a redução do custo unitário.

40. A descentralização dos recursos e da tomada de decisões para os distritos e

escolas está a acontecer em praticamente todos os países da ASS. Até agora, os resultados
têm sido mistos e o progresso entravado por instituições fracas e limitações da
capacidade ao nível local. Mas existem consideráveis indícios (Capítulo 8) de que a
autonomia local na gestão das escolas pode ter um efeito positivo sobre o seu
desempenho. Num enquadramento de objectivos nucleares nacionais para o ensino,
supervisionadas e apoiadas pelas autoridades centrais e distritais com dinheiro e
assistência técnica, as escolas podem ser chamadas a assumir responsabilidades pela
aprendizagem dos estudantes.

41. Na maioria dos países africanos existe um considerável excedente de procura de

vagas em escolas secundárias, fornecendo um incentivo para as autoridades locais,

98
O ensino à distância é o fornecimento de ensino ou formação a alunos que estão separados,
maioritariamente no tempo e no espaço, daqueles que estão a ensinar e a formar. Os programas de ensino
abertos baseiam-se normalmente no estudo independente ou em tempo parcial, que permite a inscrição sem
requisitos formais e com barreiras mínimas de idade ou tempo e reconhece a aprendizagem anterior. Os
dois juntam-se no conceito de Ensino Aberto e à Distância (Open and Distance Learning – ODL).

217
comunidades e pais apoiarem o desenvolvimento de oportunidades locais e acessíveis
para mais aprendizagem. Na verdade, as iniciativas locais tiveram um papel importante
no desenvolvimento do ensino secundário não só nos EUA no início do século XX
(Capítulo 3) como também no movimento Harambee do Quénia nos anos 1970 (Caixa
9.4). Canalizar a vontade das comunidades e dos pais de apoiar o desenvolvimento de
escolas secundárias nas suas comunidades, fornecendo recursos para complementar os
que podem ser geridos localmente e reforçar a capacidade dos actores locais –
funcionários da escola, líderes comunitários, membros dos SMC e BOG – pode ser uma
pedra angular do desenvolvimento do ensino secundário na ASS.

Caixa 9.4: Escolas Harambee no Quénia

As Escolas Harambee tiveram origem num movimento comunitário espontâneo após a independência em
1963 para desenvolver mais acesso ao ensino secundário fornecido então pelo Governo. As escolas
Harambee foram planeadas como escolas de quatro anos, mas as dificuldades de financiamento levaram
muitas vezes a que começassem como escolas de dois anos. Em várias ocasiões o Governo forneceu apoio
financeiro a escolas Harambee seleccionadas. No início dos anos 1990, o governo assumiu a
responsabilidade por todas as escolas Harambee e deixou de as distinguir das escolas governamentais.
Os estudantes eram frequentemente menos qualificados academicamente porque a maioria não tinha
conseguido qualificar-se para escolas governamentais ou não conseguia suportar a despesa de estudar
longe de casa. A oferta de disciplinas era frequentemente limitada devido à falta de recursos para ensinar
e.g. ciência. As instalações eram quase totalmente construídas com o empenho da comunidade. A
proporção de professores qualificados era mais baixa e os tamanhos das turmas mais altos. As
comunidades que construíam bons alojamentos e forneciam um alto nível de apoio e respeito pelos seus
professores eram as que mais atraiam e mantinham os professores. Os alunos podiam fazer um exame no
final do segundo ano e, se tivessem sucesso, podiam transferir-se para o terceiro ano numa escola
governamental.
O modelo Harambee foi extremamente bem-sucedido na expansão das oportunidades do ensino secundário
em áreas rurais. Em 1969 existiam 244 escolas secundárias governamentais, 19 escolas Harambee
apoiadas pelo governo e 244 escolas não apoiadas; em 1987, existiam 709 escolas governamentais, 1142
escolas Harambee apoiadas e 741 não apoiadas
. Mas a expansão quantitativa não foi acompanhada pelos necessários melhoramentos de qualidade em
muitas escolas Harambee, particularmente nas não apoiadas.
Fonte: http://www1.worldbank.org/education/est/resources/case%20studies/Kenya%20-
%20Harambee%20schools.doc

42. Num sistema deste tipo o principal papel das agências do governo central já não
será fornecer escolaridade secundária mas antes monitorizar a qualidade, disponibilizar
financiamento nuclear, fornecer apoio às escolas com dificuldades e assegurar a
igualdade do acesso e da oportunidade de aprender. Uma estratégia assim vai requerer a
intensificação e aceleração dos processos de descentralização em curso, repensar as
responsabilidades dos funcionários e administradores em diversos níveis do sistema e
reequilibrar as responsabilidades da gestão central e local. O resultado seria um sistema
que, no âmbito de um enquadramento definido centralmente, é gerido ao nível da
disponibilização pelos prestadores de serviço – administradores e funcionários das
escolas – com um envolvimento significativo dos beneficiários de primeira linha –
estudantes, pais e comunidades. Mas isto só pode acontecer num ambiente em que
existam administradores locais competentes. Estes existem em alguns países mas não
noutros. No último caso fortalecer a capacidade dos administradores locais é um pré-
requisito para uma descentralização eficaz.

218
Parcerias entre os sectores público e privado
43. As parecias com fornecedores não governamentais serão quase inevitavelmente
um elemento chave das estratégias de desenvolvimento do ensino secundário bem-
sucedidas. No Extremo Oriente essas parcerias tiveram um papel chave na criação de um
ambiente que permitiu uma rápida expansão do ensino secundário. Uma estratégia
semelhante pode ser atraente para vários países da ASS. As parcerias podem concretizar-
se de uma série de maneiras diferentes mas o mais frequente será incluírem apoio
financeiro do governo para a disponibilização privada do ensino, incluindo a da
comunidade; e muitas vezes o financiamento privado da escolaridade disponibilizada
pelo sector público. Em praticamente todos os países da ASS, os pais contribuem com
uma parte importante do custo do ensino secundário público e privado (Capítulo 5). O
desafio é estruturar estas parcerias de tal maneira que funcionem eficientemente em
conjunto e que os parceiros dos sectores público e privado possam contribuir nas áreas
em que estão em melhor posição para o fazer.

44. Um enquadramento legal claro,

Caixa 9.5 Parcerias público-privadas no Burkina Faso transparência na atribuição de recursos,
indicadores explícitos de responsabilização
Um projecto apoiado pelo Banco Mundial no Burkina
Faso foi concebido para fornecer incentivos aos e procedimentos abertos e participativos
operadores privados do nível pós-primário para para aconselhamento sobre políticas e
aumentar as inscrições. Contudo, uma falta de interesse implementação são as condições prévias
dos proprietários de escolas privadas tornou necessário para parcerias público-privadas eficientes
rever as exigências sobre as escolas privadas, que
incluíam o reembolso pela sala de aula fornecida pelo (Capítulo 8). Onde estas não forem bem
governo (o operador pagaria o custo em cinco anos, concebidas os objectivos da intervenção
sem juros), e o requisito de que os proprietários pública não se concretizarão (Caixa 9.5).
construíssem as suas salas de aula antes de o governo
construir as dele. A primeira condição foi abandonada,
45. A estratégia de desenvolvimento
i.e. deixou de ser necessário o reembolso, e a última foi
do ensino secundário descrita acima é
alterada para exigir que o prestador construísse a sua
sala de aula no prazo máximo de um ano após aparcimoniosa na afectação de recursos,
construída pelo governo.
explicitamente focada na qualidade,
Fonte: Verspoor, 2006 sequencial desde a base da pirâmide
educativa até ao topo na sua ênfase
estratégica, baseada na escola e na
comunidade; e valoriza a importância de diversas parcerias e mecanismos de
fornecimento alternativos. É uma estratégia que sugere um papel do governo em
evolução, afastando-se do seu papel como prestador único que se foca em prioridades
chave:
• Formulação de políticas, definição de padrões e monitorização de progressos no
sentido dos objectivos nacionais.
• Provisão de financiamento para apoiar a expansão igualitária e alargada do ensino
secundário de primeiro nível de qualidade aceitável bem como a expansão
selectiva do ensino secundário de segundo nível e da EFTV em conjunção com
incentivos para a provisão privada e subsídios para assegurar a igualdade de
oportunidades.

219
 • Oferecer incentivos e parcerias a prestadores não governamentais que estejam
dispostos a providenciar oportunidades de ensino de qualidade aceitável também a
crianças desfavorecidas.

46. Países diferentes terão condições iniciais e objectivos a longo prazo muito
diferentes, irão enfatizar características diferentes e combiná-las de uma forma única.
Não obstante, ajudará praticamente a todos pensar nas opções de estratégia e prática que
evoluíram da experiência regional e internacional, à medida que expandirem as
oportunidades de ensino além da escola primária para reforçar a sua base de capital
humano, acelerar o crescimento económico e construir uma infra-estrutura social que leve
ao crescimento económico e ao desenvolvimento humano.

Implementar Reformas
47. Muito do debate sobre a reforma do ensino concentrou-se na substância de
reformas que os países poderão querer considerar. Este relatório não é, até agora,
excepção. Contudo muita da literatura sobre reforma e mudança das escolas enfatiza que
em última análise é a qualidade da implementação local – i.e. a extensão a que as escolas
adoptam a reforma – que determinará o sucesso desta. A implementação é muitas vezes
muito menos automática do que as autoridades centrais presumem. Na Zâmbia, por
exemplo, muitas escolas primárias ainda não implementaram a política mandatada pelo
governo de oferecer o 8º e 9º ano (Bennell et al, 2005; CIDT, 2005). As dificuldades de
mudar as práticas de ensino na sala de aula estão bem documentadas (Capítulo 8). A
vontade de mudar das escolas e dos administradores locais determinará em grande
medida o ritmo viável de implementação. Mas os modelos mentais da mudança serão
determinados pela forma como as estratégias de mudança forem concebidas e praticadas
pelas autoridades centrais.

A política da mudança
48. A reforma das políticas de ensino secundário é quase sempre controversa. Isto
reflecte o facto de o ensino secundário não ser apenas um problema técnico, mas ser
quase sempre uma questão política com vencedores e vencidos potenciais fazendo lóbi
para proteger os seus interesses. A aplicação bem-sucedida exige vontade política e o
progresso dependerá, primeiro e acima de tudo, da disponibilidade para tomar decisões
difíceis e mantê-las durante o longo período de tempo normalmente necessário para as
pôr em prática. Tipicamente, isso envolverá esforços para construir um consenso nacional
e apoiar os objectivos de políticas e de reforma através de práticas consultivas de
desenvolvimento de políticas, estratégias de comunicação efectivas, transparência nos
procedimentos de tomada de decisão e afectação de recursos e uma vontade de considerar
dados e lições da experiência, mesmo quando eles questionam ideias preconcebidas e a
sabedoria convencional. O sucesso tem estado associado com o pragmatismo mais
frequentemente do que com a ideologia ou a liquidação de opositores políticos.

49. A vontade política deriva muitas vezes de uma visão do desenvolvimento

nacional que liga o desenvolvimento da educação e a economia, tendo uma compreensão
clara de que estas duas prioridades de desenvolvimento nacional são mutuamente
dependentes e se reforçam uma à outra. Mas – tal como demonstra a experiência da Ásia

220
de Leste – a ênfase no papel do desenvolvimento da educação é impulsionada por
prioridades que vão muito para além das questões económicas, dado que a educação pode
desempenhar um papel chave na construção de uma nação, incluindo a construção dos
valores morais e da coesão nacional necessários para fazer funcionar uma sociedade
multi-étnica. E é, em particular, ao nível secundário – com adolescentes – que tanto a
preparação para o mercado de trabalho como os aspectos morais da educação são
particularmente importantes.

50. Onde existe uma tal visão combinada com a vontade de agir, tem sido
frequentemente possível uma mudança rápida. Por exemplo, nos últimos 40 anos a
Finlândia e a Coreia implementaram políticas de ensino que conduziram a um grande
aumento no número de adultos com pelo menos o ensino secundário completo. As
políticas coreanas demoraram apenas 20 anos a conseguir isto, enquanto, na Finlândia, o
mesmo processo demorou 40 anos. A Tailândia aumentou o rácio de inscrições no
secundário de 30% em 1990 para mais de 70% 15 anos mais tarde. O melhoramento do
ensino nos “tigres” do Oriente, nos EUA e Europa começou com melhorias no fundo da
pirâmide, através de esforços fortes e sustentados para fornecer ensino secundário (Banco
Mundial, 2005).

51. A experiência na ASS também mostra que é possível uma rápida mudança uma
vez que ela passe a ser uma prioridade política no contexto do desenvolvimento nacional.
Na África do Sul, a reforma do sistema de educação tornou-se uma prioridade para o
primeiro governo democraticamente eleito em 1994. Extensas mudanças foram postas em
prática no espaço de três anos. Foram aplicadas mais reformas para lidar com as
preocupações com baixas taxas de passagem do “exame de aptidão à universidade”99 que
resultaram num aumento de cerca de 50% em meados dos anos 1990 para 70% dez anos
mais tarde, embora a preocupação com a qualidade dos resultados, em especial em
matemática e ciências, ainda se mantenha. O Zimbabwe, depois da independência em
1980, lançou um programa massivo para expandir o acesso à educação aos estudantes
negros que, antes disso, tinham estado excluídos dela. O movimento Harambee no
Quénia tem um registo impressionante de expansão das oportunidades secundárias em
áreas rurais. (Caixa 9.3).

A prática da mudança
52. A reforma do ensino e em particular a reforma do ensino secundário é um
processo complexo e multifacetado que muitas vezes não conseguiu produzir os
resultados prometidos. As melhores ideias encalharam muitas vezes nos baixios da
implementação. Felizmente a experiência acumula-se e as lições estão a ser aprendidas à
medida que os países – em África e noutras regiões – enfrentam os desafios do
desenvolvimento do ensino secundário. Várias tendências tornam-se aparentes.

53. Em primeiro lugar, os sistemas escolares estão cada vez mais a transformar-se
num sistema de escolas em que a responsabilidade de melhoramento e desempenho está a
passar dos gestores de nível central para o nível da escola. Mas não faz muito sentido
pedir às escolas que implementem reformas cada vez mais complexas quando a
99
Com os exames do grau 12 certificando a conclusão da escola secundária.

221
capacidade de mudança ao nível da escola é limitada e os professores não estão
familiarizados com os métodos de ensino que se pede que implementem. Não existem
soluções rápidas para os problemas das escolas secundárias. Especialmente as reformas
que procuram mudar a prática do ensino e melhorar o sucesso escolar têm que ser
concebidas como processos e não como eventos. Estas não são intervenções que possam
ser mandatadas centralmente. Não existe substituto para um esforço sustentado ao longo
do tempo que aumente a capacidade de mudança ao nível da escola, desenvolva
mecanismos de apoio centralizados e forneça liderança nacional sustentada. O que é
preciso é um processo de melhoramento e aprendizagem contínuo, que se infiltre no
sistema. As escolas podem aprender umas com as outras. Os administradores podem
partilhar as suas experiências com colegas noutros distritos. Os administradores de nível
central podem aprender com a sua própria experiência e com a experiência de outros
países na região e não só.

54. Em segundo lugar, as estratégias com base em dados empíricos são a raiz de uma
reforma de sucesso. A aprendizagem contínua a partir da experiência requer informação.
Onde as avaliações rigorosas, usando informação quantitativa e qualitativa, estão
ausentes, a aprendizagem acaba por se basear em anedotas, opiniões e preconceitos. Estes
são substitutos pobres da informação autêntica que fornece a base para uma
aprendizagem e sistemas de recolha de dados baseados na aprendizagem. Mas muito do
esforço focou-se no ensino secundário. A recolha de informação no ensino secundário
tem sido negligenciada (ver capítulo 8). A concepção e implementação bem-sucedida da
necessária reforma do secundário não podem acontecer sem boa informação. As
estatísticas nacionais devem fornecer informação sobre a disponibilidade das entradas. Os
inquéritos às famílias fornecem informação sobre o acesso ao ensino, a frequência escolar
e as despesas com educação. As avaliações podem dar aos criadores de políticas
informação sobre o desempenho global do sistema e compará-las com os países vizinhos.
Avaliações contínuas na sala de aula podem ajudar os professores a identificar a
necessidade de instrução complementar. Estudos aleatórios de amostras são
frequentemente muito úteis para reunir dados sobre o desempenho de programas
particulares.

55. Mas continua a haver desafios significativos. A capacidade de recolher dados

aumentou drasticamente; mas a capacidade de analisar estes dados falha muitas vezes.
Mais, mesmo quando a informação está disponível, muitas vezes não é usada no processo
político, especialmente quando as conclusões são inconvenientes ou contradizem a
sabedoria convencional. Países como a África do Sul100, que monitorizaram de perto a
implementação de programas de reforma e estavam dispostos a empreender acções
correctivas quando os resultados não eram os previstos beneficiaram enormemente destes
processos.

100
Ver por exemplo o relatório do Departamento de Educação: Report to the Minister : Review of the
Financing, Resourcing and Costs of Education in Public Schools ( 3 de Março de 2003(e o relacionado
2003 Plan of Action: Improving Access to Free and Quality basic Education for All (14 de Junho de 2003)
disponíveis em
http://www.education.gov.za/dynamic/dynamic.aspx?pageid=329&catid=10&category=Reports

222
56. Em terceiro lugar, a ampla comunicação de desafios e realizações, a discussão
pública de opções políticas e a transparência na tomada de decisões são ingredientes
chave de estratégias de implementação eficazes. Muitas das reformas no ensino
secundário serão controversas e muitas vezes ameaçarão interesses velados ou desafiarão
formas estabelecidas de prestação de serviço e prática de ensino. As consultas com os
actores e a informação aberta e honesta ao público podem muitas vezes ajudar a construir
aceitação e apoio público.
Conclusão
57. O imperativo de reforma do ensino secundário já não pode ser ignorado na África
Subsaariana. A transformação de um sistema tradicional de elite que prepara poucos
alunos privilegiados num outro que disponibiliza oportunidades a uma proporção de
adolescentes em rápido crescimento é algo que está a acontecer em toda a região. Mas o
desafio não é apenas de expansão; envolve melhorar a qualidade e a igualdade ao mesmo
tempo. A expansão linear dos sistemas existentes – mais do mesmo – não é uma opção.

58. O desafio é particularmente assustador uma vez que o crescimento económico

permanece frágil, as taxas de crescimento da população serão altas num futuro previsível
e o ensino primário ainda requer recursos adicionais se se pretendem atingir os objectivos
EFA. A África Subsaariana enfrenta o desafio de desenvolver uma estratégia para o
ensino secundário que se ajuste às condições particulares do seu actual contexto de
desenvolvimento. Um tal modelo terá que ser parcimonioso na utilização de recursos,
reconhecer a natureza sequencial de baixo para cima do desenvolvimento do ensino, estar
alinhado de perto com as prioridades de desenvolvimento nacional, prever a procura do
mercado laboral, fortalecer a autonomia das escolas, assegurar uma orientação central
eficiente e apoiar e construir parcerias público-privado que reflictam a competência
relativa para a acção. Também implica um papel do governo em evolução para a
formulação de políticas, definir padrões e monitorizar o progresso no sentido dos
objectivos nacionais bem como a provisão de financiamento para apoiar uma expansão
alargada e igualitária do ensino secundário com incentivos ao fornecimento privado e
subsídios para os alunos desfavorecidos para assegurar a igualdade de oportunidades.

59. Contudo, mesmo com a estratégia mais eficiente em termos de custos, o

desenvolvimento do ensino secundário vai quase sempre requerer recursos públicos
adicionais que envolvem compromissos com outros sectores e opções de atribuição
dentro do sector do ensino. Tornar explícitas as opções e apresentar um caso ao
Ministério das Finanças vai quase sempre requerer um enquadramento da despesa de todo
o sector no médio prazo, bem como um plano de desenvolvimento do sector a longo
prazo com projecções de financiamento realistas. Planear o desenvolvimento do ensino
secundário não pode ser feito isoladamente das outras prioridades no sector.

60. Implementar a mudança de acordo com estas linhas vai requerer o

desenvolvimento de capacidades em todo o sistema, um sistema eficiente de gestão da
informação e, mais importante ainda, um empenho e liderança políticos de longa duração.
Trata-se de assumir o compromisso de fornecer os recursos essenciais mas também o de

223
construir amplo apoio público para uma agenda de reforma. Apenas então será possível
enfrentar o desafio do ensino secundário com confiança.

224
 ... à medida que se aprofunda a base de conhecimento do
Grupo do Banco Mundial e dos nossos parceiros para o
desenvolvimento ... será sentido o impacto num
realinhamento progressivo das afectações da IDA em
apoio do ensino pós-primário...
- Plano de Acção para a África do Banco Mundial

Capítulo 10

Apoiar o Ensino Secundário na África Subsaariana:

A Estratégia do Banco Mundial

1. Nas últimas duas décadas, a estratégia do Banco para o sector de educação tem
dado menos atenção ao nível do ensino secundário, relativamente ao primário e terciário.
Muito antes da iniciativa da Educação para Todos, a política de empréstimos do banco
enfatizou, com fundamentos económicos e sociais, o desenvolvimento do ensino
primário. Consequentemente, os empréstimos para o ensino secundário ocorreram
principalmente em países que já tinham alcançado o acesso universal ao ensino primário.
Para os projectos aprovados a partir do ano fiscal de 1990 (AF90)101 dois terços dos
empréstimos ao secundário estão concentrados nos países de rendimento médio da
América Latina e Caraíbas (ALC), da Europa de Leste e da Ásia Central (EAC) e da Ásia
de Leste (ALP), embora as parcelas de cada um tenham mudado consideravelmente no
período mais recente, com aumentos significativos da parte que cabe à Ásia do Sul e à
EAC e uma notável diminuição para a ALP (Figura 10.1). A parte da África Subsaariana
tem-se mantido notavelmente estável ao longo de ambos os períodos em cerca de 13-
14%. Dados os compromissos de empréstimos anuais muito maiores neste último período
isto significa que o investimento médio anual no ensino secundário na ASS aumentou de
27 milhões de dólares nos AF90-AF01 para 37 milhões de dólares em AF01-AF06.

Figura 10.1: Quotas-partes regionais dos Compromisso com o Ensino Secundário

101
O ano fiscal do Banco Mundial (AF) vai de 1 de Julho a 30 de Junho; o AF90 começa em 1 de Julho de
1989.

225
 S econdary Lending by Region as % of Total S econdary S econdary Lending by Region as % of Total S econdary
Lending, FY90-FY01 Lending, FY01-FY06

SAR SSA
SSA SAR
8.2% 13.7%
14.8% 16.8%
MENA
8.0% EAP
5.8%

MENA
11.7%
ECA
LAC EAP 19.2%
29.9% 31.1%

LAC
ECA 32.8%
8.0%
Source: Edstats Source: Edstats

2. A distribuição regional do número de projectos com componentes de ensino

secundário mostra, similarmente, a África Subsaariana como a região com a mais baixa
proporção de “todos os projectos de ensino secundário” de todas as regiões, apesar de
estar perto da média do Banco para “projectos que incluem secundário” (Tabela 10.1).
isto sugere que grande parte dos empréstimos do Banco para o ensino secundário na ASS
ocorreram no contexto de projectos com múltiplos componentes por todo o sector do
ensino e da
formação. Mas ressalta Tabela 10.1: Distribuição Regional de projectos que apoiam o
ensino secundário
claramente que países de AFR Total Banco
rendimento médio dominaram
Projectos aprovados FY80-FY02
os empréstimos do Banco para Projecto Todo o ensino 137 477
o ensino secundário. Isto é Projectos com parte secundário (%) 39 37
consistente com as prioridades Projectos todos secundário (%) 15 19
das políticas do Banco, tal Projectos encerrados FY90-FY01
como foram evoluindo ao Projecto Todo o ensino 66 236
longo do tempo e reflecte a Projectos com parte secundário (%) 41 35
Projectos todos secundário (%) 15 19
alta prioridade do
Projectos encerrados ou activos
desenvolvimento do ensino FY02
primário em países de baixos Projecto Todo o ensino 46 183
rendimentos – em especial os Projectos com parte secundário (%) 39 45
da ASS –, os recursos públicos Projectos todos secundário (%) 13 21
limitados disponíveis para o Nota: As categorias sobrepõem-se: “Projectos com parte
ensino secundário e o reduzido secundário” inclui os “Projectos total ou principalmente para o
ensino secundário” i.e., os que atribuem ao secundário uma parte
tamanho do sector moderno do dos custos maior do que a do primário ou do terciário
mercado de trabalho em que a Fonte: Perkins, 2004
maior parte dos diplomados
procura emprego.

Apoio ao Ensino Secundário na África Subsaariana

3. O apoio do Banco Mundial ao desenvolvimento do ensino faz-se através do
apoio financeiro – na ASS, principalmente por créditos IDA (empréstimos de juro baixo)
e subvenções – e através de trabalho analítico tipicamente realizado em estreita

226
colaboração com pessoal dos ministérios ou instituições de investigação dos países
envolvidos. O dinheiro tem estado, na maior parte dos casos, comprometido com
projectos específicos de investimento, mas, em anos recentes, têm sido desenvolvidos e
usados novos mecanismos de financiamento e para apoiar também o ensino secundário.

Empréstimos
4. A figura 10.2 mostra a tendência dos empréstimos para o ensino secundário e
formação vocacional na região África desde 1990. As quantias anuais emprestadas
Figura 10.2: Percentagem empréstimos concedidos pelo Banco tendem a flutuar
Mundial a Africa para o ensino secundário e significativamente; o
formação vocacional, AF90-06 ensino secundário
40% contribuiu com 35%
35%
para o total emprestado
30%
25% para o ensino na ASS
20% no AF04, mas 0% no
15%
10% AF93. A formação
5% vocacional recebeu
0%
FY90 FY91 FY92 FY93 FY94 FY95 FY96 FY97 FY98 FY99 FY00 FY01 FY02 FY03 FY04 FY05 FY06 20% do AF94, mas
% secondary education % vocational training somente 0,5% no
Source: Edstats
AF93. Os
investimentos únicos têm um impacto importante. A elevada quota-parte de empréstimo
para o ensino secundário no AF04 deveu-se quase exclusivamente a um “Projecto de
Desenvolvimento do Ensino Secundário” na Tanzânia (150 milhões de dólares de custo
total); no AF06, um “Projecto de Ensino Pós-primário” no Burkina Faso foi responsável
por 80% (15 milhões de dólares) dos empréstimos para o secundário. Empréstimos acima
da média para a formação vocacional no AF06 deveram-se a um projecto de formação
vocacional em Moçambique com um custo total de 30 milhões de dólares. Não obstante
estas flutuações, as médias de cinco anos – AF 90-94, AF 95-99 e AF00-AF06 são
notavelmente estáveis com 10,3%, 10,6% and 11,6% respectivamente para o ensino
secundário e 7,0%, 3,6% and 7,0% para a formação vocacional.

227
 Caixa 10.1: Tanzânia: Programa de Desenvolvimento do Ensino Secundário
A Tanzânia tem uma das taxas mais baixas de inscrições no secundário de África. São precisas alterações
fundamentais para aumentar as inscrições e melhorar a qualidade nas escolas, tanto governamentais como
não governamentais. Essas alterações incluem reduzir os custos para as famílias, redesenhar e reestruturar
os programas de ensino e reforçar o sistema de gestão através da descentralização. O Banco Mundial está a
apoiar o Programa de Reformas do ensino secundário do Governo com um Empréstimo de Ajustamento
Sectorial de 150 milhões de dólares que será desembolsado em três tranches anuais de dependentes da
implementação das reformas de políticas especificadas.

Será construído um número substancial de salas de aula, formados os professores e inscritos os alunos mas
o objectivo principal é lançar as bases de um sistema de ensino secundário de qualidade que seja
pertinente, eficaz e eficiente. Subsídios ao desenvolvimento ajudarão as comunidades a construir as
escolas. Serão introduzidos incentivos para prestadores não governamentais. As propinas nas escolas do
governo serão reduzidas. Serão providenciadas bolsas para os filhos de famílias pobres. Serão expandidos
os programas de ensino à distância. Os currículos serão examinados e revistos e os professores orientados
para usá-los; será completado e publicado um novo programa de exames; será estabelecida uma nova
estrutura de formação dos professores pré-serviço e o seu conteúdo; serão adoptadas políticas para tornar
mais produtiva a utilização dos professores; e instalada uma nova estrutura organizacional com capacidade
de executar eficientemente mais funções a níveis mais baixos.
As condições das tranches estão ligadas à implementação do pacote de reformas. Já foram libertadas duas
tranches após a conclusão de:
• Promulgação de regulamentação sobre capitação, desenvolvimento, trabalho académico e normas
para colocação de professores nas escolas públicas para alcançar, em 2008, um rácio de pelo menos
30 alunos por professor;
• Conclusão dos acordos entre o Instituto Tanzaniano da Educação (TIE) e editores do sector privado
para publicação de manuais já existentes e revisão do processo de avaliação dos manuais
• Afectações orçamentais para pessoal, bolsas, subsídios de capitação e de desenvolvimento para
instalações e melhorias pedagógicas em harmonia com normas acordadas;
• Redução pelo governo das propinas das escolas secundárias públicas de Tsh 40 000 para Tsh
20 000, começando no ano escolar de 2005;
• Regulamentação de um pacote de benefícios para atrair professoras para áreas mal servidas; e
• Adopção e implementação de um programa de desenvolvimento profissional contínuo dos gestores
e professores das escolas.

A terceira tranche será libertada após cumprimento das seguintes condições:

• Afectações orçamentais para pessoal, bolsas, subsídios de capitação e de desenvolvimento para
instalações e melhorias pedagógicas em harmonia com normas acordadas;
• Currículos revistos concluídos e introduzidos; estrutura de exames revistos aprovada e distribuída a
todas as escolas; e
• Novo enquadramento regulamenta e estrutura organizacional instalada para a gestão
descentralizada do ensino secundário.

Mais recentemente, o governo criou um novo ambiente de políticas quando foi anunciado um programa de
Ensino Pós-primário e Formação que tem como intenção expandir dramaticamente o acesso ao ensino
secundário até 2007.

Fonte: Banco Mundial, 2004

5. O ensino secundário tem sido apoiado em dez países da ASS desde o AF03
(tabela 10.2), ou dois ou três em cada ano; o apoio aos projectos de formação vocacional
está mais largamente disseminado pelos países – 3 a 5 por ano mas o âmbito – tal como é
reflectido pela quantia entregue – tende a ser bastante pequeno.

228
 Tabela 10.2 Empréstimos do Banco para o ensino secundário e Com 6.
formação vocacional na ASS (AF00-06) excepção de uns
01 02 03 04 05 06
poucos projectos que
Ensino secundário
1 0 3 2 2
se centram quase
3
Projectos (#)
Quantia($m) 14,4 0 53,9 124,2 11,2 exclusivamente
18,3 no
ensino secundário –
Formação vocacional Tanzânia e Burkina
Projectos (#) 1 3 1 3 5 5
Faso – as quantias
Quantia ($m) 19,8 47,1 2,1 16,5 15,8 27,2
disponibilizadas para
Total ($m) 209,5 472,6 423,6 362,9 369 339,3
16 10 13 39 7 13
o ensino secundário
Sec &Voc % do total
tendem a ser bastante
Fonte: Edstats
pequenas – 5 a 6
milhões de dólares
nos AF05 e 06,
distribuídos por componentes em diversos países. É improvável que estes esforços
produzam um apoio significativo a programas de reformas importantes. O projecto do
Burkina Faso fornece um bom exemplo de um esforço sustentado para apoiar o ensino
secundário. Um primeiro projecto foi aprovado em 1996, seguido de um
acompanhamento no AF06. O primeiro projecto apoiava abordagens inovadoras para
promover: parcerias público-privado para construção e operação das escolas (Capítulo 9,
Caixa 9.1); reformas da formação dos professores (Capítulo 7, Caixa 7.3); avaliação
sistemática da aprendizagem dos estudantes; progressos no sentido da igualdade de
género; e melhor acesso dos estudantes pobres. A segunda operação (AF06) prolonga
esses esforços incorporando as lições da experiência ao mesmo tempo que apoia um
grande aumento das inscrições, em especial no primeiro nível do secundário, com um
crescimento da taxa de entrada de 22% em 2004 para 40% em 2009.

Empréstimos para o Desenvolvimento de Políticas

7. O apoio à educação na região da África é cada vez mais encaminhado através de
Empréstimos para o Desenvolvimento de Políticas (DPLs)102. No AF05, 188,5 milhões de
dólares – mais de metade de todos os empréstimos para a educação na ASS – foram
disponibilizados através destes instrumentos (Hicks, 2006). Na maioria dos casos, os
objectivos de política educativa dos DPL são concebidos para apoiar a expansão do
acesso e a melhoria da qualidade do ensino primário. A Tanzânia e o Uganda são
excepções a este padrão, embora de maneiras um pouco diferentes. Na Tanzânia, o DPL
(AF04) segue uma abordagem de ajustamento sectorial com condições de libertação das
tranches ligadas à aplicação das reformas das políticas de ensino secundário (ver Caixa
10.1). No Uganda os créditos anuais para apoio à pobreza (PRSCs) providenciam um
apoio orçamental geral à implementação do Plano de Acção de Erradicação da Pobreza
(PEAP) nacional, que tem cinco pilares, com o ensino secundário e a formação técnica e
102
Os DPLs estão a gastar rapidamente ajuda de apoio orçamental baseado nas políticas, com maior ênfase
na definição e na medição dos resultados. A maioria tem uma abordagem programática, em que um
programa de reforma é acordado com o governo, bem como um calendário para pô-lo em prática. Este
programa é suportado por uma série de tranches de operações isoladas (normalmente), que se tornam
efectivas à medida que certos valores de referência são satisfeitos na matriz de políticas. Uma matriz de
políticas DPL – habitualmente com 10 activadores centrais – resume os resultados chave que activarão
ajuda ulterior (Hicks, 2006).

229
 vocacional incluídos no pilar do Desenvolvimento Humano, com uma matriz detalhada
de políticas e resultados (Caixa 10.2). O enquadramento político do ensino secundário é
desenvolvido no Plano de Ensino Pós-primário e Formação (PTETP)103. O diálogo sobre
as políticas e a avaliação do progresso da implementação têm lugar anualmente durante
um exame do sector da educação que inclui o (PPETP). A implementação dos
compromissos assumidos pelo governo nesses exames sectoriais é uma acção prévia para
os PRSC.

103
Este plano do Uganda foi substituído por um passo em direcção a universalizar o acesso ao ensino
secundário que precisa de ser escorado por um conjunto coerente de reformas políticas. A taxa de
construção de escolas está abaixo das necessidades. O esquema de bolsas mencionado é inadequado para
cobrir as necessidades e não há grandes progressos na reforma dos currículos e na limitação do número de
disciplinas. Até à data, não foram incluídos novos professores na folha de pagamentos oficial (apesar de
2000 terem sido identificados) mas o número de professores pagos pelas APP tem aumentado.

230
 Caixa 10.2 : Uganda: Políticas PEAP e Matriz de Resultados para o Ensino Secundário
Fim de Junho de 2005 Fim de Junho de Fim de Junho de Fim de Junho de
2006 2007 2008
Aumento das O Governo continua a Continuação da Continuação da Todas as escolas
inscrições no pós- melhorar o acesso por meio construção construção semente (60)
primário da construção de 60 escolas construídas. Meta
(GER por Género) secundárias de 270 escolas
atingida
Aumentar acesso a Mais professores recrutados Mais professores Mais professores Implementação de
escolas recrutados recrutados acordo com a
secundárias e análise.
instituições BTVET O Governo continua a
subvenção de ajuda à meta
de 270 escolas
comunidade/privadas
Implementado um plano Continuação da Revisão e
piloto para criar um máximo implementação do avaliação do plano
de 30 escolas politécnicas da plano piloto piloto
Comunidade, 14 das quais
14 serão inteiramente
financiadas pelo Governo do
Uganda, enquanto 16 serão
co-financiadas por IDB
Melhorar a Implementar esquema de Aumento para três Continuação da Continuação da
equidade do acesso bolsas com cada turma do do número de implementação do implementação do
e eficácia do secundário a ter, agora, 2 beneficiários por rácio 2:1 rácio 2:1
sistema beneficiários por sub- sub-condado, a ser (rapariga:rapaz) (rapariga:rapaz)
providenciando condado. Esquema para partilhado por por turma e sub- por turma e sub-
bolsas para incluir raparigas que tiveram género com um condado condado
estudantes pobre um filho e desejam regressar rácio de 2:1 a favor
se brilhantes. à escola das raparigas.
Qualidade Desenvolvida a Implementados os Implementados os
melhorada do Autoridade para as programas programas
Ensino Pós- Qualificações modularizados modularizados
primário Vocacionais nos institutos nos institutos
EFTV EFTV
(Taxa de conclusão Rever os currículos para os Currículo revisto e Currículo revisto e Novo currículo
do grau 4 transformar em unidades de implementado implementado implementado,
desagregada por crédito ponderadas de acor- monitorizado e
género) do com o nível da instituição avaliado
Disciplinas de ciências e Professores de Professores de Professores de
tecnologia tornadas ciências e tecno- ciências e tecno- ciências e tecno-
obrigatórias logia formados e logia formados e logia formados e
reciclados reciclados reciclados
Laboratórios existentes Laboratórios e Laboratórios e Laboratórios e
reabilitados bibliotecas bibliotecas bibliotecas
construídos construídos construídos
Laboratórios e Laboratórios e Laboratórios e
bibliotecas exis- bibliotecas exis- bibliotecas exis-
tentes reabilitados e tentes reabilitados tentes reabilitados
equipados e equipados e equipados
Currículo dos politécnicos Currículo das Currículo das Continuação da
comunitários modularizado escolas técnicas e escolas técnicas e implementação de
comerciais escolas agrícolas programa
modularizado modularizado modularizados e
avaliação
Fonte: Banco Mundial, 2005e

231
O Ensino Secundário em Artigos de Estratégia de Redução da Pobreza (PRSP)
8. Uma análise recente do lugar do ensino nos projectos de PRSP que foram
completados até 2003 (Hallak e Caillods, 2004) conclui que os níveis pós-primários “não
são considerados” (p. 149). As questões de desenvolvimento de competências são
frequentemente incluídas, mas, em geral, em apoio de programas sectoriais que não são
os do ensino e fora do enquadramento político da educação. Isto pode estar a mudar. Por
exemplo, o PRSP do Burkina Faso (2004) insiste em que o aumento da procura de força
laboral mais qualificada para a economia em crescimento exigirá mais diplomados, e
melhor formados, do ensino secundário, vocacional e profissional, para melhorar a
capacidade competitiva do Burkina Faso nos mercados regionais e globais. Similarmente,
o PRSP da Tanzânia apela a uma expansão do ensino secundário por intermédio das
escolas governamentais existentes e do encorajamento das escolas não governamentais.
Um objectivo é ter uma escola secundária em cada canto (implicando cerca de 2 500
escolas secundárias, comparadas com 1 000 presentemente). As estratégias de ajuda aos
países (CAS) reconhecem a importância de uma força de trabalho mais instruída, mas é
frequente que não exprimam apoio explícito ao desenvolvimento do ensino secundário ou
à inclusão do ensino secundário ou formação vocacional como elementos importantes do
programa de empréstimos. Uma excepção é o CAS da Tanzânia que tem um ou dois
padrões de referência para o desempenho do país na educação e um aumento da taxa de
transição das escolas primárias para as secundárias. O CAS 2006-2009 do Burkina Faso
inclui apoio ao ensino secundário de primeiro nível como um dos seus objectivos
prioritários.

Trabalho analítico
9. Em anos recentes, só houve dois estudos formais aprofundados de questões do
ensino secundário específicos de um país: Uganda (Liang, 2003) e Madagáscar
(Ramanantoanina, 2006). Na Tanzânia foi desenvolvido um projecto de relatório de
estratégia para o ensino secundário pelo governo, apoiado pelo Banco Mundial e outros
parceiros para o Desenvolvimento, para lançar os alicerces para o projecto de
Desenvolvimento do Ensino Secundário anteriormente referido. Para vários outros países
– Nigéria, Camarões, Benim, Gana e Zâmbia – a Iniciativa SEIA apoiou estudos
nacionais. As análises económicas em relatórios de apreciação no Malawi (Programa de
Apoio ao Sector da Educação) e no Burkina Faso, por exemplo, sublinham os parâmetros
da sustentabilidade financeira. Muitos desses relatórios incluem uma análise de questões
de ensino secundário e recomendações para políticas de reforma – embora, tipicamente,
em menor profundidade do que para o ensino primário – mas apenas alguns, poucos,
fornecem realmente um enquadramento para a acção e são seguidos de apoio financeiro
ao sector secundário.

10. O desafio em muitos países é caminhar para lá da análise subsectorial em

direcção a um programa nacional que providencie um enquadramento de políticas que
aborde as afectações de recursos intra-sectoriais dentro de um envelope de recursos
acordado com todos os organismos governamentais envolvidos, incluindo o ministério
das Finanças. Um plano estratégico desse tipo pode então ser a base para um
enquadramento de despesas a médio prazo (METF). A importância deste tipo de
abordagem não pode ser subestimada, dado que muitos países estão a movimentar-se

232
simultaneamente em direcção aos MDG para o ensino primário, a expandir o acesso ao
secundário, a desenvolver a EFTV e a reforçar o ensino superior, e precisam de
considerar os compromissos entre as afectações de recursos aos subsectores. A magnitude
do desafio é ilustrada no Burkina Faso, onde se espera que a quota-parte do ensino
secundário aumente de menos de 10% do orçamento da educação para mais de 20%, com
um decréscimo concomitante da quota-parte do ensino primário, tornada possível por
importantes reformas do modo como os professores são recrutados e remunerados (Banco
Mundial, 2006). Um quadro político sectorial amplo integrado e uma análise da
sustentabilidade financeira são, habitualmente, pré-condições para caminhar para os
instrumentos DPL para apoio ao ensino pós-primário.

Desempenho dos Projectos

11. Uma análise de 2004 do Grupo Independente de Avaliação (IEG)104 do Banco
Mundial, feita por Perkins (2204), dos projectos para o ensino secundário encerrados
entre 1990 e 2001 concluiu que o desempenho de cerca de 30% dos projectos foi
classificado como não satisfatório, um valor mais elevado do que em qualquer outra
região. Os relatórios de conclusão e avaliação identificaram como factores causadores do
fraco desempenho: falta de domínio governamental/nacional e subestimação (ou falta de
avaliação adequada) dos constrangimentos institucionais. Além disso, a concepção
demasiado complexa dos projectos, a falta de previsão ou de consideração da necessidade
de alterações legais e regulamentadoras, e a falta de uma avaliação e participação
adequadas dos interessados, foram deficiências que afectaram os resultados, mesmo nos
países com condições relativamente favoráveis. O resultado moderadamente
insatisfatório do Projecto para o Sector de Educação das Maurícias (AF93), por exemplo,
foi atribuído em parte a alterações no governo e mudanças de pessoas, mas
principalmente ao negligenciar das deficiências institucionais no decurso da concepção e
implementação do projecto, à sobrestimação da capacidade institucional e do
empenhamento do governo em alguns componentes, e falta de atenção ao diálogo e à
obtenção de consensos (Perkins, 2004).

12. Reciprocamente, o bom desempenho foi encontrado associado com um forte

empenhamento do governo, estabilidade política, e capacidade e continuidade do Banco e
do pessoal de implementação do projecto. As iniciativas de cima para baixo (currículo e
avaliação, fornecimento de entradas), combinadas com intervenções impulsionadas pela
procura (tais como fundos de melhoramento geridos pelas escolas e selecção de livros)
foram consideradas um facto importante em projectos que apoiaram com sucesso
melhorias da qualidade e/ou equidade no ensino.

13. A geração mais antiga de projectos para a região África na análise IEG, enfatizou
principalmente as melhorias de qualidade, a expansão da capacidade e melhorias do
planeamento e da gestão. A redução dos obstáculos da pobreza e do género foi muito
menos prevalecente. As parcerias com o sector privado raramente foram procuradas
nesses projectos, para lá dos estudos e assistência técnica. As ligações com os objectivos
do desenvolvimento, exteriormente ao sector da educação, foram fracas ou inexistentes.

104
Conhecido, à época, como Departamento de Avaliação de Operações (OED).

233
Muitas dedicaram-se a múltiplos objectivos em vários subsectores. Poucos projectos
contribuíram com sucesso para reformas políticas importantes.

14. Nos anos recentes, este quadro está a mudar. Tem sido dada uma atenção
considerável aos problemas de género e de igualdade: o PEAP do Uganda e a Gâmbia
(AF05), por exemplo, providenciam financiamento ou bolsas para raparigas pobres. O
Projecto Pós-primário do Burkina Faso tem especificamente por alvo 18 províncias
pobres, providencia uma redução de propinas escolares, apoia bolsas direccionadas para
os pobres e, especificamente, para as raparigas, e estabelece parcerias inovadoras com as
comunidades e o sector privado. O Programa de Desenvolvimento do Ensino Secundário
da Tanzânia (AF04) providencia subvenções ao desenvolvimento para a construção de
salas de aula às comunidades mais pobres, e suporta reduções de propinas e bolsas de
estudo para crianças pobres. As questões de financiamento e sustentabilidade de todo o
sector são uma parte central da análise em muitos projectos. Nos casos em que não existe
um plano coerente de reformas, os projectos fornecem apoio financeiro e técnico para o
desenvolver.

Reforçar o Apoio do Banco ao Ensino Secundário

15. Atingir as metas definidas no programa do Banco Mundial para a África (Caixa
10.3) – apoiar os programas de ensino secundário em 12 países – pode ser exequível, mas
conseguir isso numa escala significativa em cada país é provavelmente um desafio.
Muitas reformas das políticas para o ensino secundário são controversas e merecem a
oposição de grupos de interesses corporativos e económicos. Na falta de um
enquadramento coerente das reformas políticas e de um diálogo baseado em factos
fundamentado numa análise robusta dos problemas financeiros, do mercado de trabalho e
do impacto da pobreza (Perkins, 2004), as condições para os empréstimos não estão
frequentemente estabelecidas.

Perspectivas futuras de apoio acrescido

16. Vários desenvolvimentos promissores sugerem que a negligência manifestada em
relação ao ensino secundário no passado pode ser invertida. O ensino secundário de
primeiro nível é cada vez mais considerado como parte do ensino básico e parte da
agenda da EFA. Muitos países desenvolveram programas de desenvolvimento do ensino
que incluem planos para o ensino secundário e a formação vocacional ou proporcionam
um exame subsectorial detalhado de questões de políticas e financiamento. Os dadores
estão cada vez mais prontos a providenciar apoio financeiro para estes programas. Por
exemplo, o DFID publicou recentemente uma carta sobre a importância do ensino
secundário, vocacional e superior para o desenvolvimento, empenhando-se numa
abordagem de todo o sector e no apoio a planos governamentais para distribuir fundos de
uma maneira equilibrada com o ensino secundário de primeiro nível a ser considerado,
cada vez mais, como parte do ensino básico em todos os níveis do seu sistema
educativo105. O Banco de Desenvolvimento Africano disponibilizou apoio ao ensino
secundário em muitas das suas operações relacionadas com a educação, centrando-se
frequentemente no ensino da matemática e das ciências. O JICA está a apoiar a melhoria
do ensino da matemática e também das ciências ao nível secundário. A Holanda está a
105
Ver http://www.dfid.gov.uk/pubs/files/post-primary.pdf

234
 co-financiar o Projecto Pós-primário no Burkina Faso. Vários organismos – e.g.,
DANIDA e GTZ – têm um compromisso de longa data com o apoio à EFTV.

17. Todavia, até agora, o

Figura 10.3: Ajuda ao ensino como percentagem da ajuda
total ao ensino por subsectorapoio financeiro externo para o
secundário varia
2.5
Education Total consideravelmente com os
Basic Education 2.3 dadores, mas tem uma média
2.0
Level Unspecified
2.1 2.1
de menos de 10% do apoio
Post-Secondary Education
Secondary Education
total ao ensino (Figura 10.3). A
maior fonte multilateral de
US$ billions (current)

1.5 1.6 financiamento do ensino

secundário na região África é o
1.4
1.3 fundo para o Desenvolvimento
0.9
1.0 1.2
0.7 0.7 0.8 Africano que contribuiu com
0.6 perto de 50 milhões de dólares
0.5 0.5 para o ensino secundário em
0.5
2004 (UNESCO 2006).
Deveria ser possível, porém,
0.0 aumentar substancialmente este
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 apoio, a partir desta base tão
Source: OECD/DAC database baixa. Mas estas alterações de
modo algum mudam o
argumento anterior de que a fonte principal de recursos acrescidos será o orçamento
nacional.

Empréstimos e trabalho analítico na forja do Banco Mundial

18. Em vários países, o desenvolvimento do ensino secundário está a adquirir
importância no diálogo entre os governos e a comunidade dos dadores. Cada vez mais, os
programas FTI analisam as implicações da EFA no ensino secundário de primeiro nível e
incluem este nível como parte do apoio ao ensino básico. Mas poucos países têm uma
estratégia; muitos necessitam de apoio para desenvolver uma. Relatórios CSR recentes do
Burundi, Chade e República do Congo e Análises das Despesas Públicas da Eritreia,
Zâmbia e Zanzibar, incluíram estudos das afectações e requisitos das despesas com o
ensino secundário. Em vários outros países (e.g. Uganda, Burundi e Etiópia) os estudos
informais são frequentemente planeados com apoio de outros parceiros para o
desenvolvimento. Só na Zâmbia é que o trabalho específico para o ensino pós-primário
está planeado (AF09). Vários projectos recentes (e.g. Quénia e Burundi) incluem
disposições financeiras para apoiar a concepção de uma estratégia de desenvolvimento do
ensino secundário.

19. Há considerável incerteza acerca dos empréstimos de apoio ao ensino secundário.

Os PRSC do Uganda, Etiópia, Madagáscar e Níger estão provavelmente ligados
explicitamente ao progresso do desenvolvimento do ensino secundário. Mas só em
Zanzibar e, possivelmente, no Uganda e no Benim, é que são prováveis projectos
autónomos para o ensino secundário ou EFTV num futuro próximo. Não é claro que o

235
objectivo do Plano de Acção para a África – desenvolver e implementar programas de
desenvolvimento do ensino secundário em 12 países até AF08 possa ser alcançado de
uma maneira substantiva e significativa. Similarmente, grande parte do trabalho analítico
e estratégico está relacionado com PERs e CSRs que põem uma grande ênfase no
diagnóstico e na economia/finanças de todo o sector. Os esforços adicionais centraram-se
mais limitadamente nas escolhas de políticas do ensino secundário para escorar o diálogo
político entre o governo, os parceiros para o desenvolvimento e outros interessados, que é
requerido por quase toda a parte.

Prioridades estratégicas
20. Será importante garantir que o apoio crescentemente disponível vindo de
múltiplas fontes seja bem coordenado e coerente e, quando possível, disponibilizado
dentro do quadro de uma abordagem de todo o sector (SWAP). As condições de cada país
determinarão o instrumento de empréstimo apropriado. A ajuda para o ensino secundário
pode ser disponibilizada através de uma série de instrumentos. Vários exemplos foram
discutidos acima: PRSC no Uganda (Caixa 10.2), Empréstimo de Ajustamento Sectorial
na Tanzânia (Caixa 10.1), e o Empréstimo de Investimento Específico no Burkina Faso,
enquanto no Mali 20% da segunda fase do Programa de Empréstimo Adaptável106 (APL)
para o Segundo Programa de Investimento para o Sector da Educação está a apoiar o
desenvolvimento do ensino secundário, em particular o segundo ciclo do ensino básico
(graus 7-9). No Senegal, a segunda fase de um Programa de Empréstimo Adaptável
(AF07) está a apoiar principalmente o ensino secundário do primeiro nível.

21. O Plano de Acção para a África (Banco Mundial, 2005c) identifica o

desenvolvimento das competências e do ensino secundário como uma das suas áreas
prioritárias (Caixa 10.3). O Banco está pronto a apoiar os países da ASS, à medida que
estes concebam e implementem reformas políticas que tenham por alvo acelerar a
expansão do acesso ao ensino secundário de primeiro nível e a diversificação de
oportunidades para educação e formação posterior ao segundo nível do secundário. O
Banco tem feito um importante trabalho analítico nos anos recentes: “Expanding
Opportunities and Building Competencies for Young People: A New Agenda for
Secondary Education” (2005) dá-nos uma perspectiva global acerca dos desafios do
desenvolvimento do ensino secundário em países em desenvolvimento e em economias
em transição. O Relatório do Desenvolvimento Mundial de 2007 “Development and the
Next Generation” explora as questões envolvidas na transição dos jovens para a idade
adulta, incluindo: aprendizagem para a vida e para o trabalho, a conservação da saúde, o
emprego, a formação de famílias, e o exercício da cidadania. O programa SEIA iniciou
uma reflexão e discussão de orientações acerca das prioridades e políticas para o
desenvolvimento do ensino secundário na África Subsaariana.

22. A tarefa que se apresenta agora é capitalizar a base de conhecimentos

proporcionada por este trabalho analítico, empenhando-nos, em conjunto com os países,
no desenvolvimento de estratégias específicas de cada país que possam ser apoiadas

106
Um Programa Adaptável de Empréstimo (APL) providencia apoio para um desenvolvimento a longo
prazo libertando três tranches para apoio de investimentos específicos baseados num conjunto de
indicadores de performance acordados, conhecidos como activadores.

236
financeiramente pelo Banco e outros Parceiros para o Desenvolvimento. A acção
específica relativa a isto precisará de incluir:

• Partilha das conclusões deste relatório e de outro trabalho analítico com uma vasta
audiência de decisores africanos, profissionais de educação na região da África e
fora dela, e parceiros de desenvolvimento, com o intuito de estabelecer um
entendimento sobre a urgência da acção e uma consciencialização das opções
políticas mais promissoras para a reforma.
• Desenvolvimento de alicerces analíticos para o planeamento nacional e consulta
das partes interessadas, específicos de cada país, tanto para o diálogo sobre as
políticas como para o apoio financeiro.
• Incorporação do ensino secundário nos documentos CAS do Banco e no apoio da
inclusão em PRSPs.
• Apoio ao ensino secundário, tanto quanto possível num amplo quadro sectorial de
políticas, ligado aos PRSP e METF nacionais para melhorar a visibilidade na base
financeira para acção a mais longo prazo.
• Usar instrumentos de empréstimo flexíveis, tais como APL, SIPs ou PRSCs,
sempre que possível.
• Monitorizar cuidadosamente o progresso da aplicação dos programas de reformas,
aprendendo com as lições da experiência e adaptando as intervenções em
conformidade com elas.
• O apoio explícito à qualidade, equidade e sustentabilidade financeira deverá ser a
imagem de marca do apoio do banco.

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