Sebenta de Direito do

Urbanismo e Ambiente
Aulas Práticas
Prof. Dr. António Francisco de Sousa

Faculdade de Direito da Universidade do Porto

 Nota introdutória:

Esta sebenta respeita às aulas práticas de Direito do Urbanismo e Ambiente do ano letivo de
2019/2020, lecionadas pelo docente António Francisco de Sousa. A sebenta foi realizada com base
nos apontamentos da coordenadora e vogais do Departamento de Pedagogia, Rita Gomes, Margarida
Matias, Carina Babo, Inês Brandão, Inês Vale de Amorim, Joana Moreira, Marta Correia, Ricardo
Menezes, Ricardo Silva e Sofia Torres, respetivamente.

A sua elaboração foi realizada com o objetivo de auxiliar os estudantes para o exame de
Direito do Urbanismo e Ambiente. Relevamos ainda que, a leitura desta sebenta não substitui a leitura
da bibliografia obrigatória ou recomendada, sendo apenas um instrumento de auxílio ao estudo.

Caso sejam detetados alguns erros, agradecemos que estes sejam comunicados através do e-
mail da CC3: cc3fdup1920@gmail.com de modo, a que o documento seja aperfeiçoado

Bom estudo!

A Comissão de Curso do 3º ano de Direito

 Aulas Práticas Direito do Urbanismo e do Ambiente
23 de Março1
Regime dos Instrumentos de Gestão Territorial
(Decreto-Lei n.º 80/2015)
Sistema de gestão territorial
Este sistema incide num binómio programas/planos. Relativamente à relação existente
entre os programas de âmbito nacional, o legislador aborda-os, no artigo 26.º do Regime
Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, determinando que, de entre os
programas de âmbito nacional e regional, há um compromisso recíproco de
compatibilização das respetivas opções. O programa nacional de política de ordenamento
do território prossegue objetivos de interesse nacional, estabelecendo princípios e regras
que devem ser observados pelos programas regionais.
Daqui resulta uma hierarquia dos planos regionais, que se encontram subordinados
aos planos nacionais. A própria elaboração dos planos sectoriais e especiais é, logo à
partida, condicionada pelo programa nacional e pela política nacional de ordenamento do
território. O programa nacional define o quadro unitário para o desenvolvimento do
território nacional, um desenvolvimento harmonioso e sustentável de todo o território
nacional — trata-se, no fundo, de uma lei programática. Uma Constituição diz-se
programática quando ela própria contém normas que estabelece programas de alão.
Muitas vezes sob uma aparente criação de direitos — Ex: direito à habitação, educação e
saúde, que são direitos fundamentais, mas que apresentam um conteúdo programático,
uma vez que o Estado não tem condições para garantir, na plenitude, esses direitos. Estas
normas programáticas representam uma orientação política, uma vontade e empenho em
caminhar num determinado sentido. Quando se fala em programa nacional de política de
ordenamento do território, estamos a sublinhar, por um lado, o aspeto de opção político,
por outro lado, o seu caráter de programa, através do qual se estabelece um quadro
unitário para o desenvolvimento integrado e harmonioso do país.
O artigo 2º deste diploma faz a distinção entre os diferentes níveis em que o sistema de
gestão territorial está organizado.
O número 1 deste artigo enumera esses diferentes níveis:
(i) o âmbito nacional;
(ii) o âmbito regional (aqui não se está a pensar nas regiões autónomas dos Açores e da
Madeira) fala-se aqui nas comissões, nas áreas territoriais relativas às comissões de
desenvolvimento, por exemplo;
(iii) âmbito intermunicipal, nível pouco desenvolvido;
(iv) ato municipal que abarca os municípios e as freguesias.

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Todas as aulas práticas anteriormente lecionadas foram articuladas com a matéria dada nas aulas
teóricas e por essa razão o conteúdo das mesmas encontra-se na sebenta das aulas teóricas da unidade
curricular.

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O legislador desenvolve as especificidades de cada ato e ao nível nacional distingue.
O legislador ao nível nacional distingue três programas: (i) o programa nacional/ geral;
(ii) programas setoriais e (iii) programas especiais.

• Programas sectoriais — são programas que desenvolvem estratégias nos diferentes

sectores da administração central, reportando-se a sectores específicos,
maioritariamente aos principais sectores da administração central. A justificação é uma
forma a obrigar aquele que decide a pensar e arquitectar decisões, estabelecer planos e
programas que sejam racionais e façam sentido e que, no fundo, possam ser submetidos
à crítica a decisão/opção tomada. Não há aqui decisões fora de crítica, pelo que tudo
tem de estar justificado e fundamentado de forma racional (um raciocínio feito por
quem toma a decisão administrativa, que possa ser logicamente entendido por quem lê
a a tomada de decisão). Assim, os programas sectoriais correspondem a sectores e
domínios específicos da administração central.

• Programas especiais — reportam-se à salvaguarda de recursos e valores naturais,

como uma especial atenção que o legislador dá, tendo em vista defender com mais
cuidado recursos e valores naturais. Ex: orla costeira, áreas protegidas, albufeiras,
estuários dos rios. São áreas territoriais particularmente importantes, por exemplo, do
ponto de vista do equilíbrio ecológico e de defesa da natureza. E, nesse sentido, entende
o legislador que estas áreas territoriais específicas são particularmente sensíveis e,
como tal, merecem especial atenção, através de programas especiais — são especiais
porque incidem sobre áreas territoriais merecedoras de uma especial atenção.

Estes são instrumentos programáticos de concentração de diferentes políticas.

No âmbito regional, no âmbito intermunicipal o legislador estabelece os planos dos

municípios: plano diretor municipal e plano de pormenor.
No âmbito intermunicipal não têm existência obrigatória, depende da vontade dos
municípios envolvidos e da sua iniciativa.
No âmbito municipal, que é o âmbito inferior assenta numa estrutura tripartida: o plano
diretor municipal que funciona como um plano geral para todo o território do município,
abarca todo o território e não é geral na medida em que estabelece princípios gerais;
depois temos os planos de urbanização, pode ser um ou mais; e planos de pormenor
consoante as decisões dos municípios.
Não sendo possível o estudo pormenorizado do Regime Jurídico dos Instrumentos de
Gestão Territorial, passamos para o nível municipal — planos municipais. Ao nível
municipal, o legislador estabelece, como principal plano, o plano diretor municipal,
definido como o instrumento que estabelece a estratégia de desenvolvimento
territorial municipal, o modelo municipal, as opções de localização, etc. Tem um âmbito
de aplicação a toda a área do território municipal, como o primeiro instrumento de gestão
territorial ao nível do domicílio. Atendendo aos artigos 95.º e 96.º referem-se ao conteúdo

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material do plano diretor municipal. O conceito de objeto reporta-se à realidade sobre a
qual recai o plano, tratando-se do desenvolvimento de todo o território do município; por
outro lado, o conteúdo não se reporta ao âmbito de aplicação, mas ao que contém o
próprio plano diretor municipal, ditando o legislador que o seu conteúdo consiste me
definir o quadro estratégico de desenvolvimento do município. Sendo o Plano Diretor
Municipal o diploma que estabelece o quadro estratégico de desenvolvimento do
território municipal, todos os aspetos mais relevantes para o respetivo desenvolvimento
devem constar do mesmo. À semelhança do que sucede com o programa nacional, o Plano
Diretor Municipal abrange um conteúdo material (referido no parágrafo anterior) e um
conteúdo documental.

Plano de urbanização: Incide particularmente sobre as áreas urbanas. Trata-se de

disciplinar o desenvolvimento das áreas urbanas, estabelecendo regras para o
desenvolvimento. Incidirá particularmente sobre construções, urbanizações, etc. Quanto
ao conteúdo material, o plano de urbanização contém, substancial e materialmente, a
matéria regulada no artigo 99.º: (i) define e carateriza a área de intervenção; (ii)
estabelece a convenção geral de organização urbana; (iii) define o zonamento (confinação
de zonas) para a localização de diversas funções urbanas, destinando certas áreas para a
indústria, outras para o desenvolvimento comercial, outra para o turismo, pelo que na
urbe, não deve estar tudo misturado.

Exemplo: as fábricas não podem estar localizadas em áreas habitacionais. Regenerar e

reconverter porque o legislador sabe que em muitas áreas urbanas, há aéreas degradadas
e reconvertidas e, portanto, o legislador quer que essas zonas fiquem marcadas para
regenerar e reconverter, precisamente para que os autarcas olhem para elas e resolvam os
seus problemas. Fala-se na adequação do perímetro urbano, definido no Plano Diretor
Municipal ou no PDIM, e ainda de outros aspetos naturalmente importantes, mas de todos
estes, os mais relevantes do ponto de vista do nosso objetivo de compreender o que é o
conteúdo de urbanização, são os suprarreferidos. Vamos, ao pouco, retendo estas ideias
fundamentais, importantes para formação de um quadro de pensamento. Quanto ao
conteúdo documental da urbanização, ele não difere muito do que dissemos relativamente
ao conteúdo documental dos programas e dos planos, concretamente do Plano Diretor
Municipal. O legislador diz que o plano de urbanização é um Regulamento.

Plano de pormenor — quanto à essência do plano de pormenor, ou seja, o tipo de

regulações ou imposições que ele contém, atentemos ao artigo 102.º. O plano de
pormenor desenvolve e concretiza em detalhe as propostas de ocupação de qualquer área
do território municipal, estabelecendo regras sobre a implantação das infraestruturas e o
desenho dos espaços de utilização coletiva, a implantação, a volumetria e as regras para
a edificação e a disciplina da sua integração na paisagem, a localização e a inserção
urbanística dos equipamentos de utilização coletiva e a organização espacial das demais
atividades de interesse geral. Atendendo ao plano de reabilitação urbana, o plano de

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pormenor associa-se à necessidade de resolver problemas importantes de determinadas
zonas urbanas. O próprio município pode entender que a reabilitação urbana de
determinada área recomende um plano de pormenor para a respetiva reabilitação, visando
resolver um problema específico. Os planos de pormenor de salvaguarda são definidos na
Lei de Bases do Património Cultural, de acordo com o artigo 106.º. Relativamente ao
conteúdo documental, também o plano de pormenor trata-se de um Regulamento. Porém,
muitas vezes, a classificação formal não corresponde à substância. Um plano de pormenor
pode ser tão pormenorizado e estrito — situação concreta que atinge 1 só proprietário —
a Câmara Municipal estabelece um plano de pormenor. A regulação vai incidir sobre
aquele território específico e os destinatários são aqueles. Quando se conhecem as
situações a regular e é possível conhecer os destinatários estamos, em princípio, face a
um ato administrativo. É uma regulação individual e concreta, na medida em que as
situações e as pessoas às quais se aplicará o plano de pormenor são conhecidas.

Estruturação hierárquica do sistema de gestão territorial

Um aspeto de grande discussão nesta sede de planos e programas é o da vinculatividade
dos mesmos, têm de ser cumpridos ou se há uma margem para cumprir, podemos
falar de alguma discricionariedade? o legislador é claro no artigo 3º e em diversos
outros preceitos deste e de outros diplomas
A vinculatividade é rigorosa para a Administração e pune-se com sanções pesadas o
desrespeito das diretrizes estabelecidas pelos planos e programas, o legislador fez um
sistema para ser cumprido.
A vinculatividade vigora para toda a Administração Pública, mas também para os
particulares que se não cumprirem estão sujeitos a sanções muito pesadas, como
multas e outros tipos de sanções.
Podemos mesmo falar de uma área o Direito Administrativo que resulta desta vontade do
legislador de vincular quer a administração pública quer os particulares. Isto assinala uma
mudança cultural neste domínio, uma vez que durante muitas décadas imperava a ideia
de discricionariedade, a administração pública tinha liberdade de autorizar ou não uma
construção, reparação, demolição de forma livre, ficando, por outro lado, impune pelas
ilegalidades, este novo regime é exemplar.
O artigo 3º tem por epígrafe “vinculação jurídica” e dispõe que os planos territoriais
vinculam as entidades públicas e, direta e imediatamente, os particulares.
Direta significa que a vinculatividade acontece sem ser interposta à pessoa, a
vinculatividade opera-se diretamente para os particulares. Imediatamente, sem perda de
tempo, automaticamente, está relacionado com o tempo.
O número 3 deste artigo também se refere a esta vinculatividade direta e imediata,
enquanto que o número 4 corrobora com a punição, a sanção que o legislador
estabelece com os casos de violação, cumina com a sanção mais grave esta violação são
nulas as orientações e as normas dos programas e dos planos territoriais que extravasem
o respetivo âmbito material.

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Em diversos outros artigos o legislador é muito incisivo, claro e objetivo quanto ao caráter
vinculativo das normas, o legislador quis assegurar a eficácia máxima, esta matéria do
urbanismo tem de ter uma disciplina máxima.
O artigo 4º dispõe sobre o fundamento técnico dos programas e dos planos, o
legislador diz é que quem elabora planos e programas tem de fundamentar, os programas
e os planos territoriais devem explicitar, de forma clara, os fundamentos das respetivas
previsões, indicações e determinações, a estabelecer com base no conhecimento
sistematicamente adquirido, a liberdade de conformação do plano é uma liberdade de
realizar o ótimo, de tomar as melhores decisões, e de explicitar, de extremar por escrito
de forma clara os fundamentos das respetivas previsões, indicações e determinações, é
um ónus muito sério de explicação porque tudo tem de estar claro e justificado de maneira
a que possa haver o controlo democrático das instâncias competentes eventualmente de
instanciais judiciais.
O legislador preocupa-se com os cidadãos no sentido de lhes assegurar garantias
fundamentais do Estado de Direito: democracia informada e participada, os cidadãos têm
um direito de informação plasmado no artigo 5º e um direito de participação no
artigo 6º.
A administração pública é obrigada a ser transparente, relaciona-se com o artigo 4.º, a
justificação só é correta quando fundamentada.
No passado tínhamos uma administração pública que no passado era autoritária,
arbitrária, que atuava de forma discricionária e não devia explicações, agora o legislador
quer que tudo seja explicado e transparente. Este modelo que foi aplicado para o
urbanismo e ambiente está mais avançado do que o modelo geral do direito administrativo
em geral, todos os princípios fundamentais apontam neste sentido, mas não são tão claros
e objetivos como aqui se vê. Este regime é mais elucidativo, vai mais além e pode mesmo
ser tomado como modelo até para o direito administrativo em geral. A forma aberta dos
princípios permite que por parte dos intérpretes não cheguem a conclusões concretas, por
exemplo, onde começa e acaba o princípio da eficiência, economicidade e da boa
administração. A boa administração faz exigências muito concretas.
Desta forma, as várias alienas do artigo 5º elencam os direitos de informação que
assistem a todos os interessados:
a) Consultar os diversos processos, designadamente, os estudos de base e outra
documentação, escrita e desenhada, que fundamentem as opções estabelecidas;
b) Obter cópias de atas de reuniões deliberativas e certidões dos instrumentos
aprovados;
c) Obter informações sobre as disposições constantes de programas e de planos
territoriais, bem como conhecer as condicionantes, as servidões administrativas e as
restrições de utilidade aplicáveis ao uso do solo.
Aqui estão também compreendidos os grupos de cidadãos.
Quanto ao direito de participação consagrado no artigo 6, o legislador também garante
um vasto elenco de meios de participação, é garantido às pessoas, singulares e coletivas,

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incluindo as associações representativas dos interesses ambientais, económicos, sociais
e culturais, têm o direito de participar na elaboração, na alteração, na revisão, na
execução e na avaliação dos programas e dos planos territoriais. Número 1.
Esta participação compreende a possibilidade de formulação de sugestões e de pedidos
de esclarecimento, no âmbito dos procedimentos previstos no presente decreto-lei, às
entidades responsáveis pelos programas ou pelos planos territoriais, bem como a
faculdade de propor a celebração de contratos para planeamento e a intervenção nas
fases de discussão pública. Número 2.
Quando falamos da possibilidade de participação e de audição falamos de um tipo de
participação a ser executado de forma a não criar situações de impasse, de forma a trazer
mais vantagens do que desvantagens.
O número 5 dispõe sobre a divulgação da abertura dos períodos de discussão, onde pode
haver lugar a esta participação das pessoas que é feita através aviso a publicar no Diário
da República, o qual deve prever o recurso a meios eletrónicos para participação na
discussão pública, designadamente através de plataforma colaborativa de gestão
territorial.
Depois de divulgado o procedimento é aberta uma fase de discussão onde os cidadãos
apresentam as suas sugestões, podendo fazer chegar a administração pública aspetos
relevantes, que a administração pública possa não conhecer ou estar a secundarizar. O
cidadão pode participar para informar e esclarecer a administração pública, desta forma,
a administração pública pondera e decide se toma ou não em consideração e em que
medida o faz.
O artigo 7º dispõe sobre as garantias dos particulares, elencadas nas várias alíneas do
artigo:
a) O direito de ação popular;
b) O direito de apresentação de queixa ao Provedor de Justiça;
c) O direito de apresentação de queixa ao Ministério Público.
Quando estejam em causa planos municipais e intermunicipais, uma vez que estes planos
assumem a forma e a substância de regulamentos e desde 2002 passou a ser possível a
impugnação direta de regulamentos é possível a sua impugnação. Sendo possível essa
impugnação direta, significa que os particulares podem impugnar judicialmente os
planos ou os regulamentos ou partes específicas deles. A impugnação do regulamento não
significa impugnar o regulamento todo, mas parte dele.
O direito de promoção de impugnação direta está consagrado no número 2 do artigo 7º
devendo ser conjugado com o previsto na constituição e a par do artigo 2.º do Código de
Procedimento dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Secção II – versa sobre interesses públicos com expressão territorial
Subsecção I – atende à harmonização dos interesses

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O artigo 8 versa sobre uma ordem direta para quem elabora os planos, dispõe uma
obrigação de identificar os interesses públicos prosseguidos, justificando os critérios
utilizados na sua identificação e hierarquização.
Temos vários interesses com graus hierárquicos diferentes e preciso encontrar ou
estabelecer uma harmonização entre eles. Pô-los numa convivência pacífica,
compatibilizá-los, usá-los de modo a que, no seu todo, resulte um quadro que seja
harmonioso, com linhas de continuidade, que seja uma boa opção. O legislador refere-se
a medidas de tutela. É esta a ideia de harmonização dos interesses que é uma ideia que
pode ser confrontada com uma ideia semelhante, de harmonização de direitos
fundamentais, têm de ser contabilizados, não podem ser exercidos na sua plenitude, tem
de haver concordância prática, trata-se de harmonizar interesses em conflito. Os custos,
os benefícios, são os vários interesses públicos, da economicidade, de celeridade, há que
os harmonizar no caso concreto, pode-se dar prevalência a uns em detrimento a outros,
mas tem de haver uma justificação.
O artigo 9º fala sobre uma graduação do interesse público, há que considerar as
caraterísticas próprias do solo, em função das finalidades. O número 2 excluiu alguns
interesses do disposto no número 1.
O artigo 10º é relativo à identificação dos recursos territoriais, dos interesses. Os riscos
próprios da natureza, como deslocação de terras têm de ser corretamente identificados e
respeitados nessa harmonização dos interesses, outras áreas como as áreas agrícolas e
florestais são também muito importantes do ponto de vista do desenvolvimento regional.
As terras com melhor aptidão para a agricultura, devem ser reservadas para a agricultura.
O legislador acautelou os interesses e deu orientações vinculativas.
O artigo 11.º também se situa nesta linha de orientação, não se fala aqui da saúde pública,
mas o professor entende que foi esquecimento do legislador, considerando que remete a
ele no artigo 9º.
30 de Março
Capítulo III – Violação dos programas e planos territoriais
O artigo 128º estabelece um princípio geral que marca todos este regime, o princípio
geral da conformidade ou da compatibilidade entre os diferentes programas e
planos. Ao legislador não interessou apenas criar programas e planos, o legislador quis
impor que esses programas e planos fossem compatíveis entre si e conformes no sentido
de não conflituarem entre si, no sentido de serem complementares.
Quando falamos da invalidade falamos da desconformidade com as exigências do direito
e da lei, no artigo 129º o legislador cumina a invalidade dos programas e planos com a
invalidade, contudo, não há nulidade sem disposição expressa da lei.
Artigo 130.º número 1, cumina com a nulidade, os atos nulos não têm quaisquer efeitos
jurídicos (artigo 67 Regime Jurídico do Urbanismo e Edificação), embora nalguns casos
sejam reconhecidos direitos materiais.
O artigo 131º versa sobre a fiscalização e inspeção dos programas e planos atribui
esta competência às Câmaras Municipais.

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Falamos de uma fiscalização sistemática feita segundo um determinado programa ou
plano, e de uma fiscalização pontual quando ocasional, ainda no âmbito da fiscalização
falamos de fiscalização preventiva, sucessiva e a posteriori.
O artigo 132º versa sobre o embargo e a demolição, estes são poderes jurídicos que
correspondem a atos que a lei confere as autoridades competentes.
Quando falamos de embargo e demolição estamos no âmbito da execução dos programas,
está a referir-se a obras que não respeitam programas e plano. Este poder do presidente
da camara não é um poder discricionário, a intenção do legislador não é atribuir uma
liberdade, a vontade do legislador é obrigar a que os presidentes da câmara façam a
correta avaliação da situação e tomem a decisão que foi a mais adequada do ponto de
vista do respeito pela lei e pelo direito e pela salvaguarda dos interesses públicos em
presença. É uma orientação deste poder de embargo ou de demolição que a lei confere
aos presidentes da câmara, este poder está sempre limitado pelo princípio da
proporcionalidade que se aplica sempre nestes casos. É sempre um último recurso
porque é uma medida drástica que pode ter custos muito elevados, mas há obras não
recuperáveis.
Capítulo V – versa sobre execução e indemnização
Dispõe já sobre o âmbito da execução e da indemnização, é uma obrigação da
Administração Pública ser transparente e aberta ao cidadão, estando sempre pronta a ouvir
o cidadão, as suas objeções e as suas opiniões dentro do quadro da lei, é uma execução
cooperante.
O artigo 149.º do regime jurídico, refere-se ao sistema de iniciativa dos interessados,
a execução dos planos de âmbito municipal e intermunicipal deve ser promovida pelos
proprietários ou pelos titulares de outros direitos reais relativos a prédios abrangidos
no plano, ficando estes obrigados a prestar ao município a compensação devida de
acordo com as regras estabelecidas nos planos ou em regulamento municipal.
O artigo 150.º dispõe sobre um sistema de cooperação a iniciativa de execução do
plano pertence ao município, com a cooperação dos particulares interessados, atuando
coordenadamente, de acordo com a programação estabelecida pela câmara municipal e
nos termos do adequado instrumento contratual.
O município atua diretamente, mediante a conceção de urbanização ou através da
conceção de forma indireta quando não tem os meios adequados para realizar uma
determinada tarefa, podendo recorrer à concessão através de concurso público, onde
seleciona um ente privado, de entre as empresas privadas disponíveis para uma obra, vai
escolher por concurso público, através do contrato de concessão mediante um conjunto
de obras ou tarefas ou serviços, pelo concessionário que se mantém sobre a fiscalização,
da câmara municipal, a concessão não é uma incumbência.
A execução dos planos não é só uma aquisição como num período de 8 anos permite que
sejam reservados certos solos à administração pública que prevê que como muito
provável a necessidade de esses bens virem a ser usados, para equipamentos e espaços
verdes.

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Os planos territoriais podem estabelecer reservas de solo para a execução de
infraestruturas urbanísticas, de equipamentos e de espaços verdes e outros espaços de
utilização coletiva. Artigo 154 número 1.
Nos termos do número 3 deste artigo o prazo máximo de reserva é de 5 anos, na falta
de fixação do prazo a que se refere o número anterior, a reserva do solo caduca no prazo
de cinco anos, contados da data da entrada em vigor do respetivo plano territorial.
Para permitir a execução dos panos, o legislador consagra um direito de preferência
no artigo 155, está previsto que, sem prejuízo do previsto no regime jurídico da
reabilitação urbana, os municípios têm o direito de exercer preferência nas transmissões
de prédios, realizadas ao abrigo do direito privado e a título oneroso, no âmbito de
execução de planos de pormenor ou de unidades de execução, designadamente para
reabilitação, regeneração ou restruturação da propriedade, portanto, em certos casos,
os municípios, o Estado, através dos municípios, tem um direito de preferência sobre
determinados bens imóveis no caso.
O artigo 157 versa sobre a questão da demolição de edifícios que estabelece um dever
de autorização, e estabelece em que casos é que ela permitida. O legislador orienta-se,
aqui, por um princípio da necessidade:
a) Quando for necessária para a execução de plano de urbanização ou plano de
pormenor;
b) Quando for integrada em operação de reabilitação urbana, prevista no quadro de uma
unidade de execução ou de plano intermunicipal ou de plano municipal;
c) Quando os edifícios careçam de condições de segurança ou de salubridade
indispensáveis ao fim a que se destinam e a respetiva beneficiação ou reparação for
técnica ou economicamente inviável;
d) Quando as características arquitetónicas dos edifícios ou a sua integração urbanística
revelem falta de qualidade ou desadequação.
O artigo 158 versa sobre a concessão de utilização e exploração do domínio público,
domínio este que pertence a todos, mas o legislador prevê a sua conceção mediante
pagamento de taxas para uso privativo da respetiva empresa, tendo em conta os interesses
em presença. Constitui uma fonte de receita.
O artigo 159º dedica-se à expropriação por utilidade pública, a Constituição da
República Portuguesa admite esta possibilidade e este diploma prevê a mesma como via
para a concretização dos planos e programas, matéria que está especialmente regulada no
diploma específico que é o Código das Expropriações.
O legislador fala nos artigos 160 e 161 na venda forçada e arrendamento forçado, são
ambas figuras que restringem o direito de propriedade, mas está sempre salvaguardado
como um justo valor.
Como aqui há a possibilidade de obrigar o cidadão a vender, há outros casos em que é
possível obrigar a venda, sendo que falamos ainda no arrendamento forçado: artigo 36.º
e artigo 2 número 1 alínea d do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação,
importando ainda aqui o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana,

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A estruturação da propriedade é desenvolvida pelo artigo 162, mas de que é que
falamos quando falamos desta estruturação da propriedade? São operações de
reestruturação da propriedade o fracionamento, o emparcelamento e o reparcelamento
da propriedade número 1.
Secção III – “da indemnização”
Os artigos 171.º e ss. tratam do dever de indemnizar, o que o legislador faz é aplicar o
que decorre, esta é uma exigência da própria Constituição da República Portuguesa
que dispõe a obrigação de compensar com justiça os edifícios que o legislador impõe ao
cidadão na sua propriedade. A execução dos planos leva a imposições coativas e de direito
de propriedade privada e o que o legislador diz que as restrições impostas geram um dever
de indemnizar.
A restrição ao aproveitamento urbanístico constante da certidão de um plano de
pormenor com efeitos registais, determinada pela sua alteração, revisão ou suspensão,
durante o prazo de execução previsto na programação do plano, determina o dever de
justa indemnização, número 3.
Quando a perequação compensatória não seja possível, é responsável pelo pagamento
da indemnização prevista no presente artigo a pessoa coletiva que aprovar o programa
ou plano territorial que determina direta ou indiretamente os danos indemnizáveis,
número 8.
15 de Abril
Desenvolvimento crítico do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação
(Decreto-Lei n.º 555/99 de 16 de Dezembro)
Esta matéria vem regulada num diploma que surgira em 1999 — DL n.º 555/99, de 16
de Dezembro — que foi, entretanto, alterado. A última alteração ao presente regime
aconteceu em Setembro passado, pela Lei n.º 118/2019.
No artigo 2.º, o legislador procede a diversas definições, caracterizando estas definições
como uma precisão conceptual. O legislador adota esta metodologia logo no começo do
diploma, assim como o faz em outros diplomas do Direito do Urbanismo e Ambiente. O
legislador demonstra estar ciente de que toda a matéria jurídica no âmbito do Direito do
Urbanismo e do Ambiente é caracterizada por uma especificidade técnica bastante
acentuada, pelo que, de modo a estabelecer uma ordem nestas matérias, concluiu que é
fundamental fixar os conceitos e termos, precisamente para que eles não sejam usados
num sentido erróneo. Atendendo ao artigo 128.º, número 2 Regime Jurídico dos
Instrumentos de Gestão Territorial, dita o legislador que os programas e os planos
territoriais são obrigados a aplicar os conceitos técnicos e as definições nos domínios do
ordenamento do território e do urbanismo, fixados por decreto regulamentar, não sendo
admissíveis outros conceitos, designações, definições ou abreviaturas para o mesmo
conteúdo ou finalidade. Aqui resulta uma ordem clara e objetiva do legislador
relativamente à linguagem técnica a utilizar. Com isto, o legislador quer limitar o
conteúdo destas expressões à sua definição. Assim, no artigo 2.º Regime Jurídico da
Urbanização e Edificação, o legislador fixa os conceitos fundamentais e básicos, não
constituindo uma lista taxativa:

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Relativamente ao artigo 2.º, alínea a, que adianta uma noção de edificação, entende
que esta será, “a atividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação,
alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de
qualquer outra construção que se incorpore no solo com caráter de permanência”. O
legislador atribui a este conceito duas noções distintas: (i) uma noção dinâmica —
aponta para o sentido de atividade de edificar, reportando-se a ação de edificar que
compreende construir, reconstruir, ampliar, alterar ou conservar; (ii) uma noção estática
— a edificação é o produto da ação de edificar, é o resultado, pelo que um edifício já
construído é uma edificação. Assim, tanto é edificação o ato de construir o edifício, como
é edifício o edifício já construído.
O artigo 2.º alínea h dispõe sobre aquilo que se entende por obras de urbanização, “as
obras de criação e remodelação de infraestruturas destinadas a servir diretamente os
espaços urbanos ou as edificações, designadamente arruamentos viários e pedonais,
redes de esgotos e de abastecimento de água, eletricidade, gás e telecomunicações, e
ainda espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva”. É necessário identificar o
que significa urbanização neste conceito específico — são obras de remodelação de
infraestruturas, pelo que se reporta à preparação ou infraestruturação de um terreno para
receber nele edificações. Podemos imaginar um terreno que não tem ainda nenhuma
construção mas que, por se situar numa zona urbana, pode ser urbanizado, pelo que o
proprietário pode requerer obras de urbanização na autoridade administrativa competente,
que é a Câmara Municipal.
Nos termos do artigo 2.º alínea j, entende-se por operações urbanísticas “as operações
materiais de urbanização, de edificação, utilização dos edifícios ou do solo desde que,
neste último caso, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros
ou de abastecimento público de água”. O legislador refere-se a operações materiais, isto
é, operações no terreno, obras realizadas manualmente ou com auxílio de máquinas.
Trata-se de uma atuação material no local manualmente ou, por via de regra, com auxílio
de máquinas.
No que respeita à alínea l, as obras de escassa relevância urbanística consistem em “obras
de escassa relevância urbanística, as obras de edificação ou demolição que, pela sua
natureza, dimensão ou localização tenham escasso impacte urbanístico”. Estas obras
estão isentas de controlo prévio, de acordo com o artigo 6.º, alínea a. Contudo, neste
último artigo há uma certa imprecisão por parte do legislador, na medida em que uma
obra de interesse público será equivalente a uma obra de interesse nacional. A isenção de
controlo prévio não afasta o controlo sucessivo, ou seja, qualquer obra isenta de controlo
prévio pode ser fiscalizada durante a sua realização ou a posteriori, depois de realizada.
Em rigor, embora a lei não o diga expressamente, estas obras isentas de controlo prévio
devem ser comunicadas, não na forma de uma comunicação prévia, mas numa simples
forma de informação. O controlo prévio insere-se na ideia de prevenção de ilegalidades,
de violação da lei, ou seja, dos diplomas aplicáveis, mas também dos planos que estão em
vigor no respetivo local. Serve ainda outras finalidades, como prevenir perigos e reduzir
os custos para o particular e evitar que o particular possa ter de suportar ónus, mais tarde,
que podem ser muito pesados para ele, e que seriam evitáveis.

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Exemplo: ter de suportar obras de alteração à obra que está a realizar, ou ter mesmo que
suportar a demolição.
Atentemos à distinção entre autorização e licença, que o legislador, no âmbito deste
diploma, distingue de uma forma relativamente clara, ainda que não o faça
expressamente, mas usa os dois termos em sentido diferente:
 Licença — controlo prévio de operações urbanísticas;

 Autorização — controlo prévio à utilização, tratando-se de um ato da

Administração que certifica a conformidade da edificação com as exigências da
lei e que, simultaneamente, legitima a utilização futura dessa edificação para uma
determinada finalidade (habitação, comércio, serviços de hotelaria, etc.).
Esta questão de saber o que distingue a licença da autorização é uma questão antiga do
Direito Administrativo, para o qual o Prof. António Sousa nunca encontrou uma resposta
clara e objetiva. O legislador português, fora do Regime Jurídico do Urbanismo e da
Edificação que estamos a tratar, utiliza o termo “licença” e “autorização” noutro sentido,
na medida em que estes conceitos não são claros técnico-cientificamente.
Ex: no artigo 60.º da Lei da Água, Lei n.º 58/2005, o legislador usa o termo licença num
sentido bem distinto, esclarecendo que a utilização está sujeita a licença.
Atendendo ao artigo 3.º, número 2, alínea a, os regulamentos municipais devem
“pormenorizar, sempre que possível, os aspetos que envolvam a formulação de
valorações próprias do exercício da função administrativa, em especial os aspetos
morfológicos e estéticos a que devem obedecer os projetos de urbanização e edificação,
assim como as condições exigíveis para avaliar a idoneidade da utilização dos edifícios
e suas frações”. O legislador visa vincular os poderes da Administração na interpretação
e aplicação da legislação do Direito do Urbanismo e Ambiente. Há posições doutrinais
que arrogam maior liberdade para a Administração, porquanto outras posições doutrinais
têm uma visão inversa. O legislador não quis acabar com as valorações próprias da
atividade administrativa, mas quis que essas valorações fossem pormenorizadas nos
regulamentos e que, por sua vez, não fossem realizadas ad hoc, de forma autónoma de
caso para caso. Por essa via, corre a Administração o risco de cometer desvios de
orientação.
Atendendo ao artigo 3.º, número 2 no seu todo, o legislador pretende que estes
regulamentos acabem por auto-vincular a própria Administração. Quando o município
aprova o regulamento, não esta a pensar no caso concreto, devendo estabelecer a sua
regulação geral e abstrata de acordo com as exigências da lei e do direito, pensando
também na melhor forma de respeitar o interesse público.
No que concerne à tramitação do procedimento, referimos o procedimento eletrónico,
sabendo que estes procedimentos ocorrem por via de uma plataforma eletrónica. É
nomeado, no início do procedimento, um gestor do procedimento, que assegurará a
instrução do processo e dialogará com os requerentes/titulares da comunicação prévia.
O termo de responsabilidade terá que ser subscrito por técnicos legalmente habilitados,
que se encontrem inscritos em associação pública; só a título excecional, poderão ser

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admitidos outros técnicos. Em certos casos, a Administração não é muito rigorosa
quando, por exemplo, admite parecer técnicos que não são dados por especialistas, mas
que pressupõem conhecimento técnico. Tal acontece porque, muitas vezes, a lei não é
clara e objetiva, mas em qualquer caso, não deveriam acontecer, porque são sempre
contrários ao Direito.
Merece particular atenção aqueles casos em que o controlo prévio pressupõe a consulta
de entidades externas ao próprio município, normalmente entidades de âmbito nacional,
pertencentes à Administração Central. A Câmara só pode autorizar quando haja um ou
mais pareceres favoráveis de determinadas entidades. Quando seja necessário consultar
entidades da Administração Central, o artigo 13.º-A vem estabelecer um papel central à
respetiva CCDR territorialmente competente. Assim, a CCDR vai encarregar-se de
auscultar todas as entidades que devem ser ouvidas, realizando um trabalho de
concentração e de transmissão de forma global ou vinculativa de toda a Administração.
Esta solução é a melhor solução possível para acelerar o procedimento, adotada
igualmente em outros ordenamentos jurídicos, como o alemão.
O artigo 13.ºA refere-se ao parecer. Mesmo quando o parecer é vinculativo, não
podemos, sem mais, equipará-lo a um ato administrativo, desde logo porque a entidade
que o emite tem uma mera competência consultiva, e não um verdadeiro poder de decisão.
O artigo 114.º, por sua vez, admite a impugnação de pareceres.
A figura da informação prévia é desencadeada pelo particular, destinando-se a obter
uma informação vinculativa para a Administração, informação na qual o cidadão possa
confiar juridicamente antes de iniciar um determinado projeto. Esta é ainda uma forma
de evitar procedimentos que não seriam necessários, isto é, a informação prévia pode ser
suficiente para demover o particular de realizar determinadas operações urbanísticas e,
portanto, nessa medida, a informação prévia contribui para o melhor volume de ação da
Administração e para uma desburocratizarão da Administração.
Relacionada com a matéria da liberdade ou vinculação dos poderes da Administração, o
artigo 24.º impõe o indeferimento de determinados pedidos que são formulados à
Administração, pelo que o legislador está a obrigar a Administração a indeferir certos
pedidos, por exemplo, quando viole o Plano Diretor Municipal. Neste sentido, o
legislador limita a liberdade de decisão da Administração, garantindo uma determinada
disciplina, sem deixar qualquer margem de liberdade à Administração. Se esta não
indeferir, para além de cometer uma ilegalidade grave, que se traduz numa nulidade, os
seus autores incorrem numa responsabilidade civil, criminal ou disciplinar.
27 de Abril
Regime jurídico da reabilitação urbana
(Decreto-Lei nº. 307/2009)
Antes de tecer considerações a este decreto-lei é importante atentar também ao artigo
2.º alínea g da lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do
território e de urbanismo,
Ainda deste decreto-lei importa notar o artigo 13.º número 3 alínea d.

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No regime jurídico da reabilitação urbana, o legislador parece esquecer-se da
regeneração, mas no artigo 13.º número 3 alínea d reforça esta ideia. No artigo 12.º aponta
novamente e importância da reabilitação e regeneração, consagrando no número 1 como
tarefa do estado e das regiões autónomas a regeneração.
O artigo 61.º deste diploma tem como epígrafe reabilitação e regeneração, tem
especial importância, na medida em que consagra o seu conceito. Sendo que no diploma
da reabilitação urbana não se refere diretamente ao conceito de regeneração.
No regime jurídico dos instrumentos, os artigos 103.º número 2 alínea b e artigo 105.º,
desenvolve em que consiste o plano de pormenor da reabilitação urbana.
O diploma da reabilitação tem tido várias alterações, tendo a última sido em Maio
de 2019. Tem importância em três níveis: (i) defesa de património arquitetónico e
cultural; (ii) perspetiva cultural e de qualidade de vida; e (iii) numa perspetiva de
dinamização económica dessas áreas degradas, estas perspetivas estão vertidas no
objetivo do diploma no artigo 3.º.
No artigo 2.º (de agora em diante os artigos mencionados são relativos ao diploma da
reabilitação urbana) o legislador esclarece algumas definições: operação de reabilitação
urbana, de edifícios e a reabilitação urbana são as mais importantes.
Esta matéria obedece a princípios gerais de política de reabilitação urbana, artigo 4.º,
que apesar de serem princípios gerais são também princípios jurídicos. São princípios
comuns ao urbanismo e ao ambiente:
Princípio da responsabilização, artigo 4.º alínea a;
Princípio da subsidiariedade, quando o principal obrigado não cumpre o seu dever, o
estado deve intervir subsidiariamente, há uma responsabilidade subsidiária que exige
intervenção, mas que acontece às custas do principal obrigado, alínea b;
Princípio da solidariamente intergeracional, alínea c, fala-se em “correta ordenação”,
o direito do urbanismo é um direito de ordenação, é essa a principal orientação, quando
se fala em corretamente fala-se em correção técnica;
Princípio da sustentabilidade, alínea d;
Princípio da contratualização, pode ser conveniente por vezes recorrer a parcerias com
privados, alínea g;
Princípio da proteção do existente, tem uma dimensão de defesa da natureza, da
paisagem e do património cultural arquitetónico, alínea h;
Princípio da justa ponderação, o legislador relembra a ideia da justiça da ponderação,
toda a ponderação tem de ser justa e para isso é preciso considerar todos os aspetos
necessários no seu justo peso, alínea i; princípio da equidade, exige justiça material,
alínea j.
O artigo 5.º dispõe sobre o dever de promoção de reabilitação urbana, dever que recai
sobre o estado e as regiões autónomas.
O artigo 8.º, distingue sobre operações de reabilitação simples ou sistemáticas.

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O artigo 9.º dispõe sobre as entidades gestoras das operações de reabilitação urbana, neste
sentido dispõe ainda o artigo 10.º.
O artigo 11.º dispõe sobre os modos de execução das operações de reabilitação,
podendo ser feita de forma direta, por administração conjunta ou com parcerias com
entidade privadas.
Relativamente ao objeto de reabilitação dispõe o artigo 12.º.
O artigo 22.º dispõe sobre o objeto dos planos de pormenor, aqui, o termo objeto é um
pouco enganador, na medida em que este artigo refere-se mais ao conteúdo do plano de
pormenor, considerando que se estabelece aquilo que é fixado pelo plano e não apenas
aquilo sobre que incide.
O artigo 23.º dispõe sobre o âmbito territorial dos planos de pormenor de
reabilitação urbana, é este o objeto do plano de reabilitação urbana que o legislador
pretendia versar no artigo anterior, são as situações que justificam intervenção.
O artigo 24.º dispõe sobre o conteúdo material ou documental.
O artigo 28.º versa sobre o regime dos planos de pormenor de reabilitação urbana
em áreas que contêm ou coincidem com património cultural imóvel classificado ou
em vias de classificação e respetivas zonas de proteção. Como já observado noutros casos,
o ordenamento jurídico prevê um regime particularmente exigente, com parecer
vinculativo e obrigatório. É natural que as áreas sobre as quais recai a reabilitação urbana
integrem património cultural e arquitetónico e esses interesses têm de ser salvaguardados
e por isso o legislador não deixa de fazer estas exigências.
Secção I: Controlo das operações urbanísticas
O artigo 44.º dispõe sobre os poderes de controlo conferidos às entidades gestoras
nestas matérias, sendo importante conjugar estes artigos com os artigos 51.º, 53.ºF e
67.ºC.
Os instrumentos de execução da política urbanística previstos para a reabilitação
vêm enumerados no artigo 54.º, entre os quais o arrendamento e venda forçados, contudo,
estes não devem representar uma forma de desrespeito pela propriedade.
O artigo 73.º dispõe sobre os direitos dos ocupantes.
Por fim, artigo 77.ºC, regime das contraordenações, prevê as condutas que
consubstanciam contraordenações e depois são previstas as respetivas sanções, as coimas,
sanções pecuniárias.
4 de Maio
Código das Expropriações
(lei n.º 168/99)
Da leitura do artigo 1.º deste diploma podíamos chegar à conclusão de que só os bens
imóveis é que podem ser expropriados. Contudo, no artigo 91.º do mesmo diploma o
legislador admite a expropriação de bens móveis, embora esta obedeça a um regime
especial, e por isso é que o legislador só trata dela no fim do diploma.
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No artigo 2.º o legislador diz que a expropriação não é um ato discricionário, é um ato
essencialmente vinculado, e compreende-se que assim seja, porque se trata de uma grande
restrição do direito de propriedade.
O artigo 3.º dispõe que sendo a expropriação um ato ablativo, limitativo dos direitos dos
particulares, o legislador limita a expropriação ao estritamente necessário. Contudo,
pode acontecer que isto prejudique o proprietário, porque pode acontecer que a
expropriação divida o terreno em duas partes, fazendo com que o terreno perca muito
valor, ou dificulte bastante o acesso, e por isso o expropriado pode requerer a
expropriação total.
Do artigo 5.º resulta que, sendo a expropriação feita por causa de utilidade pública, se
esse fim não se concretizar no futuro imediato, o expropriado tem o direito de exercer o
direito de reversão.
O artigo 30.º prevê a indemnização respeitante ao arrendamento. Quanto ao
arrendamento urbano, o legislador manda atender ao número de pessoas que habitam o
imóvel arrendado, o número de divisões, o estado de conservação, porque o arrendatário
vai ter de abandonar o imóvel e arrendar outro que tem de satisfazer as mesmas
necessidades para o agregado familiar e tem de ter a mesma qualidade de conforto.
O artigo 70.º, acautelando a situação de a expropriação litigiosa pode arrastar-se vários
anos em tribunal, sendo que os juros moratórios vêm acrescer à indemnização.

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