PROCESSO DECISRIO EM SISTEMAS POLTICOS: veto players no presidencialismo, parlamentarismo, multicameralismo e pluripartidarismo (*)

George Tsebelis
Existe um consenso na cincia poltica contempornea de que "as instituies fazem diferena". Mas esse consenso se desfaz quando a anlise focaliza as conseqncias de estruturas institucionais especficas. Diversos estudos ilustram essa falta de acordo sobre quais resultados so produzidos por cada tipo de instituio. Com relao ao tipo de regime (parlamentarista ou presidencialista), alguns pesquisadores afirmam que a probabilidade de os sistemas presidencialistas entrarem em colapso e serem substitudos por um regime autoritrio maior do que a dos sistemas parlamentaristas (Linz, 1990). Outros analistas dizem justamente o contrrio (Horowitz, 1990) e ainda h os que sustentam no haver relao alguma entre tipo de regime e colapso poltico (Shugart e Carey, 1992). Quanto aos sistemas bipartidrios ou pluripartidrios, os pesquisadores aFirmam que os primeiros promovem ao mesmo tempo a moderao das posies partidrias e as escolhas claras do eleitorado. Lijphart (19$4) observa, porm, que as duas caractersticas so contraditrias. Os

partidos moderados levam a escolhas no to claras porque as escolhas claras dependem da existncia de diferenas ntidas entre os partidos. No que diz respeito ao bicameralismo, parece haver uma concordncia geral, que vai de Montesquieu aos pais fundadores da Constituio norte-americana e chegando s diversas anlises contemporneas (Riker, 1992 e 1992x; Hammond e Miller, 1987; Frickey, 1992; e Levmore, 1992), de que ele cria mecanismos de pesos e contrapesos institucionais [checks and balances] por conferir a cada uma das Cmaras o poder de anular as decises da outra. Mas nos pases em que o bicameralismo no reflete uma organizao federativa de governo, alguns afirmam que a Cmara Alta no tem poder, mas "autoridade", e que esta decorre de suas opinies ponderadas e de seu distanciamento em relao aos conflitos polticos da Cmara Baixa.(1) Mesmo quando se aceita que a Cmara Alta tem poder, h discordncias sobre os mecanismos responsveis pelos pesos e contrapesos existentes entre os dois nveis do Legislativo. Riker (1992 e 1992x) diz que o bicameralismo no modifica o processo legislativo numa nica dimenso da poltica, mas que, em duas dimenses, adia as decises at que se alcance um acordo. Esse argumento , no entanto, to parcial quanto incorreto. Parcial porque pouco provvel que um poder legislativo bicameral tome decises numa nica dimenso; incorreto porque, como veremos adiante, o bicameralismo permite qualquer nmero de resultados (o "winset' do status quo). Levmore sustenta que "a melhor maneira de explicar o bicameralismo" dizer que ele seleciona um "Condorcet winner",(2) se que a opo existe. Mas a probabilidade de que haja uma alternativa desse tipo em mais de duas dimenses nula. O argumento acima exposto permite perceber que as discusses institucionais so conduzidas aos pares: compara-se o presidencialismo com o parlamentarismo, o bicameralismo com o unicameralismo e os sistemas bipartidrios com os sistemas pluripartidrios. Por exemplo, alguns analistas alegam que o presidencialismo tem vantagens com refao ao parlamentarismo, pois garante a responsabilidade dos polticos eleitos perante os cidados, a possibilidade de identificar os provveis vencedores, a Fiscalizao mtua entre poder legislativo e poder executivo, e a existncia de um rbitro (Shugart e Carey, 1992). O presidencialismo, por sua vez, padece de fatores negativos tais como rigidez temporal, tendncias majoritrias e duas fontes democrticas de legitimidade (Shugarr e Carey, 1992). Os argumentos acerca do bicameralismo so muito semelhantes aos que tratam do presidencialismo, concentrando-se nos pesos e contrapesos em confronto com as duas fontes democrticas de legitimidade. Por fim, os sistemas bipartidrios so vistos como propcios moderao dos partidos, estabilidade dos Executivos, clareza das escolhas e formao de maiorias responsveis. Mas Lijphart (1984) contesta cada um desses argumentos. Huber e Powell (no prelo) apontam para a existncia de distncias menores entre o eleitor mediano e o governo mediano nos sistemas pluripartidrios do que nos sistemas bipartidrios. Do ponto de vista emprico, os analistas costumam comparar pases que se diferenciam em um conjunto de caractersticas. Por exemplo, os autores anglo-saxes geralmente comparam o Reino Unido com os Estados Unidos. Mas h inmeras diferenas entre esses dois pases: sistema parlamentarista versus sistema presidencialista, bicameralismo versus sistema unicameral (de fato), partidos disciplinadosversus partidos indisciplinados, burocracias nomeadas versus burocracias independentes, presena versus ausncia de uma Suprema Corte forte.(3) Na ausncia de um modelo terico, fica difcil identificar quais dessas diferenas tm

precedncia causal sobre as demais. Inversamente, quando se tem um pequeno nmero de casos semelhantes, qualquer resultado especfico tende a ser sobredetenninado pelas variveis relevantes. Por exemplo, Linz (1990) atribui a falncia da democracia no Chile ao regime presidencialista do pas, enquanto Horowitz (1990) alega que a derrota do regime se deveu ao sistema eleitoral pluralista vigente nas eleies presidenciais chilenas. Um modo de corrigir esse problema aumentar o tamanho da amostra de modo a incluir um grande nmero de pases (Lijphart, 1982; Strom, 1990; e Shugart e Carey, 1992), ou, de preferncia, o universo dos pases relevantes. (4) Feita esta rpida e incompleta resenha de uma literatura muito extensa, gostaria de assinalar um ponto. Entre os temas recorrentes nos debates tericos incluem-se a responsabilizao dos representantes eleitos, a possibilidade de identificar quem toma as decises e as fontes de legitimidade, se duas ou uma. Mas esses temas so utilizados exclusivamente para examinar as diferentes variveis como pares dicotmicos (tipos de regime, tipos de legislatura, sistemas partidrios); no so usados para avaliar os efeitos de combinaes e hbridos, tais como a comparao de um sistema pluripartidrio presidencialista unicameral com um sistema bipartidrio parlamentarista bicameral. Este artigo no reproduz a estrutura de pares dos debates correntes que distinguem tipo de regime (parlamentarismo oposto ao presidencialismo), tipo de legislatura (unicameral contra bicameral) e sistema partidrio (bipartidrio ou pluripartidrio). Ao contrrio, mostro que analisar esses fatores isoladamente pode induzir a erros. Meu argumento de que a lgica do processo decisrio nos sistemas presidencialistas muito parecida com a lgica da deciso nos sistemas parlamentaristas pluripartidrios. O processo decisrio do bicameralismo e do presidencialismo apresentam tambm muitas caractersticas comuns. Alm disso, no pretendo discutir os prs e os contras de cada uma das alternativas institucionais indicadas no ttulo deste artigo. Em vez disso, fao uma comparao entre todas as instituies do ponto de vista de uma nica varivel importante: a capacidade de mudar as polticas pblicas. Meu objetivo proporcionar um modelo analtico coerente para a realizao de comparaes entre regimes, legislaturas e sistemas partidrios. Uma importante contribuio da abordagem aqui desenvolvida o fato de, oferecendo um mtodo simples e conceitualmente consistente de comparar sistemas, ajuda a resolver um problema permanente na poltica comparada: o tamanho reduzido da amostra. Se apenas for possvel comparar pases que tenham o mesmo tipo de regime - por exemplo, sistemas presidencialistas -,ento o tamanho da amostra ficar restrito aos pases da Amrica Latina. NIas esses pases tambm apresentam uma srie de outras caractersticas comuns (desenvolvimento econmico, sistemas partidrios, disciplina partidria, estruturas administrativas etc.), o que cria um srio problema de multicolinearidade. Um modo de resolver esse problema ampliar o tamanho da amostra, incluindo ps que apresentem diferenas em algumas dessas variveis. Tal ampliao exige, porm, que se tenha uma teoria da comparao entre tipos de regimes (assim como entre sistemas partidrios e tipos de legislaturas), que exatamente o propsito deste artigo. Outro objetivo deste trabalho, e talvez sua principal contribuio, ajudar a formular hipteses em diversas outras reas, como a da importncia e independncia dos judicirios, da

independncia das burocracias, da estabilidade do governo (nos sistemas parlamentaristas) e da estabilidade do regime (nos sistemas presidencialistas). Evidncias preliminares confirmando as expectativas desse modelo sero apresentadas na terceira parte do artigo. No meu estudo, a varivel dependente o potencial de mudana de polticas existentes em diferentes contextos institucionais. A ausncia desse potencial denomino estabilidade das polticas. Parafraseando V. O. Key (Key Jr., 1964), o potencial para mudar polticas no garante que a mudana se realize, mas sua ausncia elimina a possibilidade de que ela ocorra. A estabilidade das polticas no a mesma coisa que estabilidade do governo e estabilidade do regime. Como afirmo na ltima parte do artigo, existe na realidade uma relao inversa entre esses tipos de estabilidade: a estabilidade das polticas fonte de instabilidade do governo ou do regime. Essa interpretao baseia-se no conceito do veto player [ator com poder de veto] em diferentes contextos institucionais. Um veto player um ator individual ou coletivo cuja concordncia necessria para que se tome uma deciso poltica: Demonstrarei que a estabilidade das polticas aumenta com (1) o nmero de atores envolvidos; (2) com sua incongruncia (divergncia de posies polticas) e (3) com a coeso interna a cada um deles. O artigo est organizado em trs sees. A primeira discute a varivel dependente (estabilidade das polticas) e como ela pode ser operacionalizada pela utilizao do conceito de "winset", tomado da teoria da escolha coletiva. A segunda seo analisa as trs variveis independentes que explicam a estabilidade das polticas e relaciona-as com caractersticas facilmente observveis, como os tipos de regime, o nmero de partidos no governo, o nmero de Cmaras, a coeso partidria e outras variveis polticas importantes, por exemplo, o sistema eleitoral. A terceira e ltima seo discute as previses do modelo e as compara com as que so produzidas por outras teorias de alcance mdio utilizadas na anlise poltica comparada, bem como os dados empricos disponveis. I. A estabilidade das polticas publicas e seus proxies H vrios estudos correlacionando instituies especficas com resultados particulares (principalmente econmicos). Desde Bagehot (1867), os regimes presidencialistas tm sido associados a elevados dficits por implicarem fragmentao das responsabilidades. Tanto Katzenstein (1985) quanto Rogowski (1987) afirmam que a representao proporcional correlato da abertura comercial ou do crescimento econmico, ou contribui para isso. Por outro lado, Grilli et al. (1992) associam a representao proporcional com um nvel elevado de endividamento e inflao e os sistemas presidencialistas a polticas fiscais mais responsveis. Tiebout (1956) e, mais recentemente, Weingast (1993) relacionam o federalismo com altos nveis de crescimento porque induz competio entre suas unidades constitutivas. Os cientistas polticos geralmente interessam-se pela capacidade decisria de um sistema poltico, ou seja, sua capacidade de resolver problemas medida que surgem. Por exemplo, numa cuidadosa anlise dos efeitos das instituies polticas, Weaver e Rockman (1993) distinguem:
dez diferentes capacidades indispensveis a todos os governos: a de definir e sustentar prioridades em meio s inmeras demandas contraditrias que lhes so dirigidas, de modo a garantir que essas prioridades no venham a ser derrotadas; a de destinar recursos para os objetivos mais eficazes; a de inovar quando as velhas

polticas fracassam; a de coordenar metas conflitantes de modo a transform-las em um todo coerente; a de impor perdas a grupos poderosos; a de representar interesses difusos e desorganizados ao lado dos interesses mais concentrados e mais bem organizados; a de garantir a efetiva execuo dos programas do governo, uma vez que tenham sido decididos; a de garantir a estabilidade dessas polticas de modo que tenham tempo para produzir efeitos; a de estabelecer e manter compromissos internacionais nos setores do comrcio e da defesa nacional a fim de assegurar seu bom desenvolvimento a longo prazo; e, sobretudo, a de administrar as clivagens polticas a fim de garantir que a sociedade no degenere numa guerra civil.

Se Weaver e Rockman preocupam-se com a capacidade do governo, uma boa parte da literatura econmica trata da confiabilidade do compromisso do governo com a nointerferncia na economia (a comear por Kydland e Prescott, 1977). Weingast (1993) estende o argumento, procurando desenhar o perfil de instituies capazes de produzir um compromisso confivel. Sugere que "um federalismo capaz de preservar o mercado" tem condies de combinar pesos e contrapesos institucionais que impeam a interveno do governo na economia, com a concorrncia entre unidades para assegurar o crescimento. Em todos esses diversos estudos, a flexibilidade ou estabilidade das polticas vista como uma varivel importante. Alguns tericos consideram essa flexibilidade desejvel (para tomar mais gil a soluo de problemas), mas outros acham que intervenes freqentes podem piorar a situao. Minha opinio um pouco mais agnstica no que diz respeito estabilidade das polticas. Parece-me razovel supor que os que no esto satisfeitos com o status quoprefiram um sistema poltico capaz de introduzir mudanas rapidamente, enquanto os defensores do status quopreferem um sistema capaz de produzir polticas estveis. Mesmo que as maiorias sejam grandes (caso em que se pode alegar que os resultados deveriam se ajustar vontade dessas maiorias), pode ainda acontecer de as estruturas institucionais reagirem com uma velocidade maior ou menor do que seria desejvel. No crie parece claro que haja um consenso (ou que ele seja vivel) quanto desejabilidade de uma velocidade mais acelerada ou mais lenta. A rapidez da deciso no que diz respeito mudana do status quo ser boa se a situao for indesejvel (ou porque uma pequena minoria controla o governo, como se deu no Ancien Rgime francs e, mais recentemente, na frica do Sul), ou se um choque exgeno vier a transtornar o processo desejvel. O compromisso com a no-interferncia pode ser prefervel se o status quo for desejvel (por exemplo, quando se estabelecem direitos civis), ou se um choque exgeno for benfico (como um aumento no preo do petrleo para economias produtoras dessa fonte de energia). Por ltimo, a capacidade decisria necessria quando a ausncia de uma soluo no a manuteno do status quo anterior, mas leva a um estado pior. No restante do artigo falarei em status quo, mas a expresso "falta de soluo" mais apropriada. Passemos agora aos conceitos que utilizarei no restante do artigo. A Figura 1 visa familiarizar o leitor com os conceitos que utilizo nesta anlise. Imaginemos um Legislativo unicameral que decida sobre as questes em duas dimenses com a participao de trs legisladores (ou trs partidos), nenhum deles dispondo de maioria absoluta. Suponha-se ainda que esses trs legisladores devam decidir sobre o tamanho dos oramentos de defesa e de previdncia social. Cada um deles tem um "ponto ideal" no espao poltico, isto , uma combinao preferida do tamanho dos dois oramentos. Alm disso, cada um dos legisladores indiferente quanto aos oramentos situados numa distncia equivalente ao seu "ponto ideal", em outras palavras, suponha-se que cada um dos legisladores tenham uma curva de indiferena circular.5 Nesse caso, se o Legislativo toma decises baseadas no voto da maioria dos seus membros, e se eles no se posicionam na mesma linha reta, o status quopoder ser

derrotado independentemente do lugar em que esteja localizado. Efetivamente, as trs reas sombreadas em forma de ptala da Figura 1 so formadas por todos os pontos que podem derrotar o status quo. Denomino essa rea sombreada de wnset do status quo. Utilizo o tamanho do winset do status quo como um proxy para estabilidade. Vrias razes justificam essa opo. Primeiro, quanto mais pontos (isto , propostas de poltica) puderem derrotar ostatus quo, mais este ser susceptvel a mudanas. Segundo, quanto maior for o winset do status quo, mais provvel ser que um de seus subconjuntos satisfaa uma restrio externa. Terceiro, se houver custos de transao na mudana do status quo, osatores no empreendero uma mudana que produza um efeito apenas ligeiramente diferente, o que significa que o status quo permanecer igual. Quarto, mesmo que no haja custos de transao, se os atores decidirem por uma mudana, um pequeno winset do status quo significa que ela ser gradual; em outras palavras, um winset do status quo pequeno impedir grandes alteraes da poltica. Cada uma dessas razes basta para justificar o uso do tamanho do winset do status quocomo um proxy para a estabilidade das polticas. Passo agora a detalhar as variveis que afetam o tamanho desse winset. Suponha-se um processo decisrio delegado a um ator individual (um ditador, um lder carismtico num sistema de partido nico ou o lder de um partido disciplinado). Por definio, as polticas escolhidas por essa pessoa sero um reflexo de seu ponto ideal. Por isso, o status quo acompanhar as posies desse ator enquanto ele permanecer incumbido da deciso. Se sua poltica preferida mover-se de um ponto ideal para outro, o status quoacompanhar esse movimento; e se o primeiro legislador vier a ser substitudo por outro, o status quopassar a ser o ponto ideal dessa nova pessoa. Se em vez de um nico legislador houver dois, eles preferiro qualquer ponto situado na interseo de suas curvas de indiferena relativas ao status quo. Por exemplo, na Figura 1, os atores A e C preferiro qualquer coisa que se situe no interior da rea sombreada, que representa a interseo de suas curvas de indiferena. Note-se que essa rea um subconjunto do crculo desenhado em tomo de A, quer dizer, a introduo de um segundo ator restringe a rea de possveis resultados.

Vejamos agora o que acontece se aumentarmos o nmero de requisitos, supondo a necessidade de um acordo unnime entre os trs atores individuais para que se tome a deciso de mudar o status quo. Considere-se os atores A, B e C da Figura 2 e o status quo representado pelo ponto SQ. Enquanto os atores mantiverem suas posies, o status quo no ser alterado (pois qualquer mudana ser objetada por pelo menos um dos atores). Suponha-se agora que o ator A mude sua posio de A1 para A2. Nesse caso, o status quo permanecer inalterado porque os atores B e C no estaro dispostos a mudar para nenhum lugar fora da rea WBC e o ator A1 no gostaria de se mover para essa rea. Apesar das mudanas de posio do ator A, no haver mudana na poltica. Por outro lado, se o ator Afor substitudo pelo ator D, ento a mudana tomar-se- possvel. Na verdade, qualquer ponto dentro da rea WBCD pode derrotar o status quo e ser escolhido por todos os trs atores.

Alguns desses resultados dependem do nmero de dimenses da poltica em questo. Para facilitar a apresentao, utilizo um espao bidimensional. Por exemplo, na Figura 2, pode-se ver que um movimento do ator A da posio A1 para a posio A2 no surtiu nenhum efeito sobre o status quo. Esse resultado no teria sido o mesmo em mais de duas dimenses. Mas uma importante concluso mantm-se independentemente do nmero de dimenses. Formulo-a como uma proposio, que ser usada nas demais sees deste artigo.
Proposio 1: medida que aumenta o nmero de atores cuja concordncia necessria para haver uma mudana no status quo, o winset do status quo no aumenta (isto , a estabilidade da poltica no diminui).

O argumento que fundamenta a Proposio 1 simples: o winset do status quo de n+1 atores um subconjunto do winset do status quo de n atores. Por esse motivo, acrescentar um ou mais veto players no aumenta o tamanho do winset do status quo. Examine-se agora a hiptese de dois atores individuais que tenham de concordar com um movimento do status quo SQ, como na Figura 3. Se o ator B estiver prximo do ator A (posio BI na Figura), o winset do status quo ser WAB1. Mas se o ator B estiver muito frente de A na mesma linha, haver uma diminuio do tamanho do winset do status quo. Como

se pode verificar, WAB2 um subconjunto de WABI. Sabe-se que isso verdade porque o lado B2SQ do tringulo B1B2SQ menor do que a soma dos outros dois lados e, portanto, a distncia B2P2 menor do que a distncia B2P1.Isso uma outra propriedade geral que colocarei em destaque para futura utilizao.

Proposio 2: A medida que a distncia entre os atores cuja concordncia necessria para haver uma mudana do status quo aumenta ao longo da mesma linha, o winset do status quo no aumenta (isto , a estabilidade das polticas aumenta).

Nos exemplos anteriores, supunha-se que os atores fossem indivduos (ou alguma outra entidade que pudesse ser tratada como um indivduo). O que acontece quando os atores so grupos de indivduos que no tm posies idnticas? Vejamos essa hiptese. Suponha-se que os atores coletivos sejam indivduos portadores de curvas de indiferena circular e tomem decises por maioria simples. Essa hiptese nos permitir transpor as concluses da discusso anterior para situaes mais realistas em que haja atores coletivos e no apenas indivduos. A teoria da escolha social tem demonstrado que em todo ator coletivo existe uma esfera central chamada "yolk" (6) O tamanho r do raio do yolk geralmente muito pequeno e, em mdia, diminui com o nmero de eleitores individuais que tm posies diferentes (Koehler, 1990). Se chamarmos de C o centro do ncleo de um ator coletivo e de da distncia entre este C e o status quo (SQ), o winsetde SQ para este ator estar contido numa esfera de centro C e raio d+2r. Esta uma importante contribuio da teoria da escolha social para nossos objetivos, porque nos permite substituir os atores individuais das Figuras anteriores por atores coletivos.

A Figura 4 oferece uma representao visual do argumento. Cinco atores individuais formam um ator coletivo cuja concordncia por maioria necessria para haver uma mudana do status quo. A Figura indica o yolk (o centro C e o raio r) desse ator coletivo e o winset do status quo. fcil verificar que o winset do status quo est contido no crculo que tem um centro equivalente ao centro do ncleo e o raio d + 2r, onde d a distncia entre o status quoe o centro C do Yolk.

A Figura 5 utiliza o argumento apresentado na Figura 4 para substituir os atores individuais por atores coletivos. A Figura pode ser entendida como uma extenso da Figura 2 para o caso de atores coletivos em vez de atores individuais. Denomino de ra, rb e rc os raios dos yolks dos atores coletivos A, B e C, respectivamente. Neste caso, o winset do status quocontm pontos situados a uma distncia maior do que o prprio status quodos centros dos yolks dos atores coletivos. Desenhei os crculos correspondentes na Figura 5 e o conjunto de pontos que pode derrotar o status quoest contido na reaWABC. (7) A prxima proposio uma conseqncia direta do raciocnio anterior.
Proposio 3: medida que aumenta o tamanho do yolk dos atores coletivos que devem concordar com uma mudana do status quo, a rea que contm o winset do status quo tambm aumenta (isto , a estabilidade das polticas decresce).

fcil ver que atores individuais so apenas um caso especial de atores coletivos com raio de yolk igual a zero. Mas, conforme veremos em seguida, tambm h atores coletivos que tm um tamanho de yolk igual a zero, e que podem ser assimilados a atores individuais para os nossos objetivos. Recapitulando, o tamanho do winset um proxy da estabilidade das polticas pblicas dentro de um sistema poltico. As Proposies 1, 2 e 3 tomam o tamanho do winset como uma funo de diferentes variveis que examinaremos a seguir. II. As variveis independentes: os veto players e suas caractersticas Defino nesta seo o conceito fundamental para o entendimento da lgica de diferentes contextos institucionais: o veto player. Utilizo as Proposies 1, 2 e 3 para demonstrar que a estabilidade das polticas pblicas de um sistema poltico depende de trs caractersticas de seus veto players: seu nmero, sua congruncia (a diferena entre suas posies polticas) e sua coeso (a similaridade das posies polticas das unidades que constituem cada um deles). Embora tratando essas caractersticas como variveis. independentes, examino as conexes estabelecidas pela literatura entre essas variveis e outros fatores institucionais, especialmente o sistema eleitoral. Um veto player um ator individual ou coletivo cuja concordncia (pela regra da maioria no caso dos atores coletivos) requerida para tomar a deciso de mudar uma poltica. O conceito de veto player origina-se da idia de pesos e contrapesos includa na Constituio norteamericana e nos textos constitucionais clssicos do sculo XVIII; implcita ou explicitamente mencionada nos estudos contemporneos (ver Lijphart, 1984; Riker, 1992a e Weaver e Rockman, 1993). Montesquieu, por exemplo, defende a necessidade do bicameralismo afirmando:
Num Estado, h sempre pessoas dignificadas pelo nascimento, pelas riquezas ou pelas honrarias; mas, se se confundissem com o povo e s tivessem, como os outros, um voto, a liberdade comum seria sua escravido e no teriam nenhum interesse em defend-la, porque a maioria das resolues seria contra elas. A participao que tomam na legislao deve ser, portanto, proporcional s outras vantagens que tm no Estado, o que acontecer se formarem um corpo que tenha o direito de sustar as iniciativas do povo, tal como o povo tem o direito de sustar as deles. (Montesquieu, 1989, parte 2, livro 11, cap. 6; o grifo meu).(8)

Da mesma maneira, Madison, em O Federalista n 51, defende a separao dos poderes da seguinte maneira: "traar de tal maneira a construo do governo que todas as suas diferentes partes possam reter-se umas s outras nos seus lugares respectivos". (Hamilton, Jay e Madison s/d; o grifo meu). (9) Ambos os textos tratam dos veto players especificados pela Constituio. Denomino-os de veto player institucionais [institutional veto players]. Existe, porm, uma outra categoria de atores, encontrada nos sistemas parlamentaristas pluripartidrios e possivelmente tambm nos sistemas presidencialistas: os partidos que integram uma coalizo de governo. Denomino-os veto players partidrios [partisan veto players]. Para simplificar as coisas, parto da premissa de que um projeto do governo tem de ser aprovado pela maioria dos atores relevantes dentro de cada partido que compe a coalizo governamental.(10)Essa uma primeira aproximao. O suposto nela implcito o de que no h diferena alguma entre a aprovao de uma poltica pelas maiorias das duas Cmaras de um sistema bicameral (veto players institucionais) e a aprovao de uma poltica pela maioria dos dois parceiros de uma coligao governamental (veto players partidrios). claro que h uma grande diferena entre os dois tipos de atores: segundo a Constituio, a concordncia dos veto players institucionais uma condio necessria e suficiente para haver uma mudana de poltica, mas a concordncia dos veto players partidrios no , estritamente falando, nem necessria nem suficiente. A concordncia dos atores partidrios no suficiente porque um projeto que recebe a aprovao de todos os parceiros numa coligao governamental pode ser derrotado no Parlamento, e nesse caso a lei no ser adotada. o que acontece quando um acordo de uma coalizo no pode ser sustentado. Os partidos que participam do governo no disporiam dos recursos necessrios para impedir a desero de seus prprios representantes na votao parlamentar. A Quarta Repblica francesa e a Itlia do ps-guerra exemplificam essa situao. No deixa de ser uma ironia que exatamente o que o general de Gaulle tratava sarcasticamente como o "rgime des partis" padecesse exatamente de seu oposto: a falta de partidos. As divergncias no tinham como objeto planos de ao, mas personalidades e a distribuio de pastas ministeriais. Tambm na Itlia, franchi tiratori aproveitavam-se do sistema de votao secreta para criar dificuldades ao governo impondo-lhe derrotas no Parlamento. (11)Nos dois casos, a estabilidade do processo de formulao de polticas aumenta porque o governo incapaz de modificar a legislao que pretende abolir. Mais adiante veremos de que maneira se pode explicar esse aumento da estabilidade utilizando o modelo dos veto players. A concordncia dos veto players partidrios no necessria para a mudana de polticas, porque os partidos coligados podem passar por cima uns dos outros ou ser jogados uns contra os outros. Isso pode ocorrer em duas situaes: nos governos minoritrios e nos governos de maioria superdimensionada. Governos minoritrios podem ter suas propostas aprovadas no Parlamento. Analisando esse tipo de governo, Strom (1990) concluiu que eles so muito comuns nos sistemas pluripartidrios (cerca de um tero dos governos includos em sua amostra). Alm disso, a maioria deles (79 casos num total de 125) so governos de partido nico, que se parecem com governos majoritrios de partido nico. Laver e Schofield (1992) afirmaram que h uma

diferena entre uma maioria de governo e uma maioria legislativa e que o partido que constitui o governo minoritrio geralmente ocupa uma posio central no espao poltico. Por essa razo, ele pode tender a apoiar-se em um ou outro possvel parceiro para aprovar seus projetos no Parlamento. Conseqentemente, do ponto de vista da formulao de polticas, um governo minoritrio de partido nico, enquanto se mantiver no poder, assemelha-se a um governo majoritrio de partido nico. Duas razes explicam essa semelhana. Primeiro, quando o partido minoritrio ocupa uma posio central no governo (o core, para usar uma linguagem tcnica), prescinde de aliados formais, como Laver e Schofield (1992), Strom (1990) e tantos outros assinalaram.(12)Segundo, independentemente da localizao do partido no governo, vrias Constituies dotam os governos de uma srie de instrumentos de definio de agenda, tais como a prioridade para os projetos de lei de iniciativa do Executivo, a possibilidade de regras restritivas de emendas parlamentares, a prtica de computar as abstenes a favor dos projetos do governo, a possibilidade de introduzir emendas a qualquer altura dos debates (inclusive antes da votao final) e outros semelhantes. A mais freqente e mais sria dessas medidas de definio de agenda a ameaa de renncia do governo seguida pela dissoluo do Parlamento. Essa medida existe em todos os sistemas parlamentaristas, com exceo da Noruega.(13) Governos de maioria superdimensionada so to comuns quanto governos de minoria na Europa ocidental. Laver e Schofield (1992) calculam que em 4% dos casos (dentre os 218 governos que examinaram), um partido que detenha sozinho a maioria das cadeiras convidar outro partido a aderir ao governo; e, em 21% dos casos, embora no haja um partido majoritrio, a coligao inclui um ou dois partidos alm do necessrio. Nesses casos, alguns dos parceiros da coligao podem ser descartados e as polticas sero aprovadas por uma maioria constituda no Parlamento. Essa uma situao freqente na Itlia, onde cinco partidos participaram dos governos durante a dcada de 80. Os democrata-cristos e os socialistas, juntos, tinham a maioria das cadeiras, o que tornava os outros trs partidos numericamente desnecessrios. Contudo, ignorar os parceiros de coligao, ainda que numericamente possvel, impe custos polticos. Se a discordncia for muito sria, o parceiro de pequeno porte pode renunciar, e o processo de formao do governo ter de ser recomeado. A aritmtica no leva em conta a realidade de que certos fatores polticos exigem coligaes superdimensionadas. Independente-mente da natureza desses fatores, para que a coligao se mantenha intacta, a vontade dos diferentes parceiros deve ser respeitada. por isso que cada parceiro constitui um veto player. Assim, embora a aritmtica do processo legislativo possa ser diferente da aritmtica do governo, uma modificao do status quo geralmente deve ser aprovada pelo governo antes de ser levada ao Parlamento e, nessa etapa prvia, os membros de uma coalizo governamental constituem veto players. Em geral, seja por dispositivos constitucionais, seja pelo processo de barganha no interior da coligao, o governo recebe poderes extraordinrios de definio de agendas. Um exemplo do primeiro caso o extraordinrio arsenal legal de que dispe o governo francs (principalmente o artigo 49.3 da Constituio), que lhe permite evitar a introduo de emendas e at mesmo votaes finais no plenrio do Parlamento (ver Huber, 1992 e Tsebelis, 1990). Um exemplo do segundo caso a seguinte declarao do primeiro-ministro noruegus Kare Willoch a respeito da coligao que apoiava seu governo: "Eu precisava de suas principais personalidades no governo. Era uma exigncia minha que as lideranas de seus partidos integrassem o governo porque no queria fortalecer os outros centros que estavam no Parlamento. Esta era para mim uma condio absoluta para ter trs partidos no governo" (apud Maor, 1992).

O resultado de todos esses procedimentos de definio de agencia que em mais de 50% de todos os pases, os governos encaminham mais de 90% dos projetos de lei. Alm disso, a probabilidade de que esses projetos sejam aprovados muito alta: mais de 60% passam com uma probabilidade superior a 0,9 e mais de 85% so aprovados com uma probabilidade maior do que 0,8.(14) Resumindo, pode-se dizer que, se o nmero de veto players institucionais especificado pela Constituio, o nmero de veto players partidrios especificado de modo endgeno pelo sistema de partidos e pelas coalizes de governo de cada pas em particular. Mas essas duas categorias de atores so facilmente identificveis. Neste artigo, limitarei a discusso a esses dois veto players, mas indicarei mais adiante como a lgica da anlise permite incluir outros atores e como possvel identific-los. Determinados os veto players institucionais e partidrios dentro de um sistema, podemos recorrer s Proposies 1, 2 e 3 para calcular o tamanho do winset do status quo e, por conseguinte, a estabilidade das polticas pblicas desse sistema. O restante desta seo ser dedicado a uma discusso dos aspectos polticos daquelas Proposies. Nmero de veto players As regras de clculo do nmero de veto players podem ser deduzidas diretamente da definio do conceito: trata-se de qualquer ator - institucional ou partidrio - capaz de bloquear a adoo de uma poltica. Como, no entanto, essa regra de clculo s vezes produz resultados que se chocam com os critrios convencionais, serei mais especfico quanto ao mtodo de contagem. Um ator institucional s ser computado como portador de um poder de veto se detiver poder formal para faz-lo. No que diz respeito ao bicameralismo, h pases nos quais a Cmara Alta s dispe de poder para adiar decises.(15) Por exemplo, ainda que a Gr-Bretanha e a ustria sejam formalmente sistemas bicamerais, nos dois pases, em ltima instncia, a Cmara Baixa pode anular em ltima instncia as objees da Cmara Alta. Portanto, esses dois sistemas devem ser classificados como legislaturas unicamerais. Uma lista completa das legislaturas bicamerais e suas regras decisrias facilmente encontrada na literatura da rea, de modo que me abstenho de repetir tais informaes neste artigo (Money e Tsebelis, 1992). Cabe mencionar, porm, alguns exemplos importantes. Para fins de clculo, a Frana uma legislatura unicameral; j a Alemanha um caso misto: apenas a legislao referente Federao exige a aprovao das duas Cmaras. Mas o nmero de leis que exigem a aprovao do Bundesrat (Zustimmungsgesetze, isto , leis de acordo consensual) vem aumentando com o tempo para mais de 50%. Por conseguinte, na Alemanha, dependendo da questo, o nmero de veto playersinstitucionais pode ser de um ou dois. Quanto ao presidencialismo, nem todos os presidentes eleitos por voto popular tm poder cie veto, e quando o tm, seu veto pode ser quase sempre derrubado por uma determinada maioria de membros do Legislativo. (16)No discutirei aqui os problemas implcitos na rejeio de vetos.(17)Gostaria apenas de assinalar que em vrios regimes presidencialistas - Venezuela, Haiti e Peru - o presidente no tem poder de veto e portanto no conta como um veto player: Alm disso, em todos os regimes que Duverger (1980) classifica como semipresidenciais (com

exceo de Portugal), o presidente da Repblica no tem poder de veto. Portanto, um grupo de presidentes eleitos por voto popular, at mesmo alguns dos que so considerados "fortes" - como os presidentes da Frana, da Finlndia e da Repblica de Weimar -, tanto quanto os mais fracos, como os da Irlanda, Islndia e ustria, no .podem ser considerados veto players pela minha definio. (18)(Shugart e Carey fornecem uma lista completa dos poderes presidenciais em diferentes pases; por isso no a repetirei aqui. Ver Shugart e Carey, 1992) A essa altura de minha exposio, o leitor poder objetar que meu argumento d origem a classificaes ambguas - por exemplo, a Alemanha s vezes considerada unicameral, s vezes bicameral, em termos de atores institucionais -; alm disso parece classificar errado alguns pases - a Frana, por exemplo, que tem um presidente forte e uma legislatura bicameral considerada como um regime parlamentarista puro com um veto player institucional. Admito minha culpa em relao a essas objees, mas declaro que os requisitos constitucionais e a lgica do processo decisrio desses pases que me levaram a tais concluses. A classificao tradicional de presidentes "fortes" e "fracos" baseia-se no apenas em suas funes legislativas, como tambm em seu poder no-legislativo (de formar e dissolver o governo, de convocar referendos, de declarar estado de calamidade pblica); esses ltimos so irrelevantes para minha anlise. O clculo torna-se mais difcil no caso dos veto players partidrios. O mesmo sistema parlamentarista pode ser classificado como um sistema de um s veto player partidrio, quando possui um governo minoritrio, e tambm como um sistema de dois ou trs veto players, quando dois ou trs partidos esto no governo. Na verdade, no s possvel como freqente que a transio de um governo para outro ocorra sem eleies. Essa , por sinal, uma queixa freqentemente dirigida s democracias parlamentares: o fato de ser mediada e de que a relao entre o voto popular e a coalizo de governo nem sempre clara. H duas questes adicionais relativas ao problema da contagem que precisam ser mencionadas: (1) Sero os atores institucionais e partidrios os nicos veto players em um sistema? (2) Como se faz o clculo quando esto presentes tanto atores institucionais quanto partidrios? A resposta primeira pergunta negativa. H vrias outras categorias de veto players em diferentes sistemas polticos. Pode-se pensar, por exemplo, nos grandes grupos de interesse como um desses atores, pelo menos nas reas de poltica que lhes dizem respeito. O Exrcito tambm poderia ser um grupo importante (Ames, 1987). Os sistemas polticos que contam com poucos desses atores podem delegar a formulao de polticas a diversos grupos adicionais. Por exemplo, nos pases corporativistas, as decises sobre salrios (que acarretam conseqncias econmicas mais gerais) so tomadas pelo governo, mas com a aprovao de dois veto players adicionais: os representantes dos trabalhadores e das empresas. Os sistemas polticos que contam com muitos veto players podem delegar a tomada de decises a uns poucos deles. Por exemplo, determinados instrumentos de poltica monetria podem ser delegados a um Banco Central capaz de reagir com maior rapidez e deciso do que o sistema poltico. Ademais, certos indivduos situados em posies particularmente sensveis podem funcionar como efetivos veto players. O presidente da Comisso das Foras Armadas do Senado norte-americano tem demonstrado capacidade para bloquear as nomeaes e as polticas propostas tanto pelo presidente Bush (o lanamento da candidatura Tower) quanto pelo presidente Clinton (o projeto

sobre a presena de gays no Exrcito). Contudo, o poder de veto desses atores idiossincrtico; varia com a rea de poltica (como os fazendeiros na agricultura), com determinado equilbrio de foras (a influncia do Exrcito em certas sociedades), ou com a personalidade de quem ocupa uma posio poltica. Entre outros atares mais institucionalizadas incluem-se os tribunais, as maiorias qualificadas exigidas pela Constituio e os referendos. Exigir a concordncia do judicirio para a aprovao de determinada legislao equivale a adicionar uma outra Cmara ao processo legislativo. Por exemplo, aps a vitria da esquerda na Frana, em 1981, o Conselho Constitucional tomou-se o nico veto playera agir em nome da maioria anterior. As decises mais importantes do governo foram postas em questo perante o Conselho Constitucional. O temor da reviso constitucional tomou-se to grave que as maiorias parlamentares incluram na legislao expresses da prpria linguagem das decises anteriores da Corte, numa tentativa de evitar que suas deliberaes fossem anuladas (Stone, 1992). Com exceo da derrubada do veto, raramente se verifica uma exigncia constitucional de maiorias qualificadas. Mas, onde quer que ela exista, e sempre que isso ocorrer, tal exigncia conferir poder de veto a determinadas coalizes de atores e; portanto; aumentar a estabilidade do status quo. A Blgica, que, entre outras exigncias, determina uma maioria de dois teros nas duas Cmaras para reformas da Constituio, conviveu durante muito tempo com uma Carta Constitucional incompleta por causa da multiplicidade dos veto players (Tsebelis, 1990). Finalmente, os referendos tm um efeito ambguo dependendo de quem controla a agenda. Se os referendos podem ser convocados por iniciativa popular, significam uma restrio a mais que os veto players tm de antecipar e diluir (e nesse caso a estabilidade das polticas aumenta). Se os referendos so controlados por um dos veto players (geralmente o presidente da Repblica), podem significar o mesmo que uma rejeio do veto de todos os outros atores do sistema (mais ou menos como as legislaturas derrubam vetos presidenciais). Em linhas gerais, o nmero de veto players varia de acordo com o assunto em discusso. Suponhamos uma rea de poltica na qual a rapidez do ajuste seja de suma importncia, como na poltica monetria. Um sistema, como o dos Estados Unidos, com mltiplos vetoplayers incongruentes e incoerentes, seria totalmente inadequado para tratar de ajustes nas taxas de juros. Em conseqncia disso, os diferentes atores polticos aceitam delegar tais decises a uma autoridade independente. Esses bancos independentes tomam decises por uma maioria simples de seus membros em vez de deixar o poder de veto com os diferentes grupos de representantes. (19) Por outro lado, pases que contam com um sistema poltico com capacidade decisria, como os governos de partido nico da Sucia e da Noruega, podem querer aumentar a estabilidade das polticas incluindo outros veto players para uma determinada deciso, por exemplo, a negociao de salrios. As estruturas corporativistas de representao de interesses do poder de veto a diferentes atores envolvidos na deciso, a fim de garantir que o resultado final contar com a aprovao deles e, assim, tornar-se mais estvel. Luebbert (1986) afirma que esse mtodo de deciso corporativista alivia a presso imposta sobre o sistema poltico, deslocando-a para os grupos de interesse.

A maioria dos pases que possuem sistemas bicamerais utiliza diferentes procedimentos para aprovao de leis de carter financeiro e de leis de outra natureza, dando mais poder s Cmaras Baixas (assim como ao governo) em matria financeira (Money e Tsebelis, 1992). Da mesma maneira, outras importantes decises podem incorporar um vis a favor do status quo: mudanas da Constituio exigem maiorias qualificadas; legislao que afeta o federalismo na Alemanha requer a aprovao das duas Cmaras; leis exigem exame mais minucioso do que os decretos do Executivo etc. Como este artigo tem uma inteno comparativa, daqui por diante concentrarei minha anlise nos veto players que denominei de institucionais e partidrios, deixando de lado outros atores menos freqentes. Isso porque assumo que enquanto onmero de veto players possa variar com o tempo ou o assunto em discusso, essas variaes anulam-se mutuamente quando aplicadas a uma diversidade de questes por perodos de tempo suficientemente longos. Mas, nos estudos de caso, preciso identificar todos os veto players relevantes. O segundo problema relativo s regras de clculo o de como computar o nmero de atores quando h ao mesmo tempo veto players institucionais e partidrios. Responder a essa pergunta exige discutir a segunda varivel independente: a distncia das posies polticas dos veto players. Distncia das posies entre os veto players Segundo a Proposio 2, o tamanho do winsetdo status quo diminui de acordo com a distncia das posies polticas dos veto players. Denomino esta distncia de congruncia entre os veto players; e, nesse caso, a congruncia aumenta medida que a distncia diminui. De que dependem essas distncias? Faamos um resumo de alguns argumentos encontrados na literatura. Em primeiro lugar, os atores partidrios distinguem-se entre si, porque os partidos tm, em geral, diferentes posies polticas. Raramente acontece de dois diferentes partidos defenderem posies polticas quase idnticas. (20)A razo disso que, no sistema de representao proporcional, se dois partidos tiverem posies semelhantes numa srie de dimenses, tendero a acentuar suas diferenas em outras dimenses da poltica como uma maneira de conquistar votos. Conseqentemente, por razes prticas, partidos diferentes devem ser computados como diferentes veto players. Um importante fator que afeta a congruncia das posies polticas dos partidos o sistema eleitoral. Downs (1957) afirmou que um sistema bipartidrio promove a convergncia e a moderao dos partidos. Sartori (1976) ampliou esse argumento afirmando que a "polarizao" aumenta com o nmero dos partidos. Recentemente, Cox (1987) demonstrou que na competio eleitoral por uma nica cadeira, independentemente do sistema eleitoral, os partidos convergem para o eleitor mediano. Mas as concluses de Downs e Cox pressupem necessariamente a inexistncia de abstenes, ou ento que esta no esteja relacionada com as posies polticas dos partidos. Essa premissa faz com que seja vantajoso para os partidos movimentarem-se em direo para o centro do espectro poltico, ao mesmo tempo em que afastar-se dos indivduos mais fortemente ideoiogizados de seu eleitorado no lhes traz conseqncias negativas.

Situaes empricas que contradizem essas expectativas (as eleies de Reagan, Thatcher e Mitterrand), alm da premissa irrealista da inexistncia de abstenes por motivos polticos, levaram alguns pesquisadores a afirmar que os sistemas pluralistas so compatveis com partidos polarizados (Rogowski, 1987). tambm possvel encontrar-se uma polarizao nos sistemas proporcionais (o Chile de Allende, a Repblica de Weimar, a Espanha antes da guerra civil, a ustria entre as duas guerras), de modo que a controvrsia no pode ser resolvida pelo uso seletivo dos dados (por sinal, no me parece que ela possa ser resolvida mesmo que todos os dados relevantes forem coletados - ver nota 3). Apesar da opinio corrente de que a congruncia depende do sistema eleitoral, a direo dessa relao menos clara. De um lado, a ocorrncia da convergncia em distritos uninominais foi comprovaria teoricamente (inclusive nas eleies presidenciais), mas essas provas baseiam-se em premissas muito restritivas. Por outro lado, a evidncia emprica (para dizer o mnimo) incompleta. Uma ltima questo refere-se distncia das posies entre veto players institucionais, isto , as Cmaras e os presidentes. Essa distncia pode variar de uma eleio para a outra. Dois veto playersinstitucionais e composies polticas diferentes devem ser computados como dois atores distintos. Uma vez mais, a distncia varia em funo da composio das casas legislativas. Se essa composio for idntica, os dois atores institucionais so idnticos e devem ser computados como um s. Denominarei esta ltima afirmao de regra de absorFo e dela me utilizarei quando for computar os atores. De um modo geral, as diferentes Cmaras representam diferentes principais, ou "fontes de legitimidade", isto , diferentes parcelas do eleitorado ou modos de representar o eleitorado. Historicamente, as Cmaras Altas representam a aristocracia. medida que a importncia da aristocracia se reduziu, o papel das Cmaras Altas declinou em alguns pases (no Reino Unido, por exemplo), enquanto em outros pases elas foram modificadas para representarem algum outro aspecto do eleitorado (territorial, como na Frana; profissional, na Irlanda). Ainda em outros pases (Nova Zelndia, Sucia, Dinamarca), a segunda Cmara foi totalmente abolida. Finalmente existem pases em que a Cmara Alta transformou-se numa reproduo exata da Cmara Baixa (Itlia, Blgica, Holanda). Em todos esses casos, a despeito de um bicameralismo nominal, o nmero real de veto players institucionais igual a um, seja porque a Cmara Alta no dispe de poder de veto, seja porque ela congruente com a Cmara Baixa, ou as duas coisas (Holanda). Os nicos casos em que as Cmaras Altas continuam tendo poder de veto so as federaes, como os Estados Unidos, a Alemanha e a Sua. (21)Nesses casos, as legislaturas devem ser computadas como dois veto players, com exceo das raras situaes em que os resultados eleitorais produzem maiorias idnticas nas duas Cmaras. Essas mesmas regras de cmputo podem ser aplicadas aos presidentes. A argumentao at aqui desenvolvida pode servir de base para especificar como computar as combinaes de atores institucionais e partidrios. Pases como os Estados Unidos geralmente tm trsveto players institucionais. Esse nmero se reduz a dois ou a um, quando se pode afirmar que as duas Cmaras so congruentes (regra de absoro), ou todos os trs atores so congruentes (por exemplo, durante os primeiros 100 dias do New Deal). Do mesmo modo, depois das eleies de 1992, os trs atores institucionais tm se revelado congruentes pelo menos

em algumas dimenses e, de acordo com a "regra de absoro", devem ser computados como um. Resultados preliminares mostram que a administrao Clnton eliminou o "impasse" e consegue movimentar-se com agilidade em diversas reas legislativas (por exemplo, na questo da licena-maternidade), assim como editar ordens executivas [Executivie Orders] sem receio de uma rejeio por parte do Legislativo (por exemplo, na questo do aborto). Por conseguinte, as comparaes, at dos mesmos problemas em diferentes perodos de tempo, tm de levar em conta essas mudanas polticas. Federaes, como a Alemanha, tm dois atores institucionais, mas um nmero varivel de veto players. Durante a maior parte do ps-guerra, a Alemanha tem tido governos de coalizo, que incluem o pequeno Partido Democrata Livre (FDP) e os democratas-cristos (CDU-CSU) ou os socialdemocratas (SPD). Nos perodos em que as duas Cmaras so controladas pelo governo, o nmero de veto players so dois (os dois parceiros que formam a coalizo) com alta congruncia entre si (o FDP fica no meio entre o CDU-CSU e o SPD), mas quando a oposio controla o Bundesrat o nmero de veto players sobe para trs e o nvel de congruncia baixo. No Japo, o Partido Democrtico Liberal (LDP), dominante, controlou as duas casas do Parlamento at julho de 1989, quando perdeu a maioria na Cmara Alta. Para manter sua predominncia no Legislativo, o LDP formou uma coalizo com dois partidos ideologicamente prximos (o Social Democrata e o Clean Government Parly, KOMEY). Dessa maneira, o nmero de veto players aumentou de um para trs partidos congruentes. Na Franca, o nmero de veto players institucionais de um (pois nem o presidente nem o Senado tm esse poder), mas o nmero de veto players partidrios passou de dois partidos congruentes (antes de 1981 e depois de 1993, quando a direita esteve no poder) para dois partidos incongruentes (de 1981 a 1984, quando os comunistas fizeram parte da coalizo governamental) e para um partido (entre 1984 e 1993, com o governo de minoria socialista). O aumento da estabilidade das polticas na coligao entre comunistas e socialistas patenteou-se no fato de que a coalizo no se entendia quanto s mudanas de poltica: os socialistas precisaram se livrar dos comunistas para aprovarem um programa de austeridade. De um modo geral, os atores partidrios devem ser computados como distintos, enquanto os atores institucionais podem ser absorvidos (ou seja, eliminados do cmputo em virtude da congruncia). A conseqncia disso que se os dois grupos parlamentares de todos os partidos (que ocupam assentos na Cmara e no Senado) forem idnticos, o nmero final de veto players ser igual ao nmero de atores partidrios necessrios para formar o governo de coalizo. Se os grupos parlamentares dos partidos no forem congruentes, o nmero de veto players ser maior do que o nmero de partidos que integram a coalizo governamental. Tamanho do yolk dos veto players A terceira varivel independente o tamanho do yolk de cada veto player. De acordo com a Proposio 3, a estabilidade das polticas diminui quando o tamanho do yolk de cada um desses atores aumenta. O tamanho do yolk. depende do grau de coeso do partido: partidos coesos tm yolks menores. Um partido que comporta pequenas divergncias ideolgicas coeso porque o yolk necessariamente pequeno. Mas a recproca no verdadeira. Um partido cujos membros

mantm grandes distncias ideolgicas entre si no necessariamente um partido no-coeso. Se a disposio dos polticos eleitos pelo partido no espao poltico for tal que eles se posicionem simetricamente ao redor da liderana, o tamanho do yolk ser pequeno. Nesse caso, apesar das divergncias individuais, o conjunto do partido se comportar de modo coeso e coordenado. Neste momento, cabe diferenciar entre disciplina partidria e coeso partidria. A coeso refere-se diferena de posies polticas dentro de um partido antes que se proceda discusso e votao no interior do partido. Disciplina partidria refere-se capacidade de um partido para controlar os votos de seus membros no Parlamento. Detalhemos esse argumento. Consideremos um determinado projeto de lei, ou um pacote cie projetos de lei, ou mesmo todo o programa de uma coligao. Supondo-se que os membros de cada partido tenham diferentes posies ideais nas dimenses relevantes, h trs maneiras possveis de conduzir no interior de uma poltica de coalizo. Na primeira alternativa, os lderes dos partidos se renem e assinam um acordo sem submet-lo aos partidos (ou sem retornar a eles para obter uma ratificao formal). Na segunda, que cada partido discute previamente as questes, aprova uma plataforma comum (um ponto ideal para o conjunto dos membros do partido) e depois negocia um acordo com outros partidos. Na terceira, os lderes dos diversos partidos se renem, chegam a um acordo e depois o submetem como um todo aprovao de seus respectivos partidos. Nos primeiros dois casos, cada partido (com ou sem discusso e votao) representado por um nico ponto ideal e o raio do ncleo igual a zero. Com isso, aumenta a estabilidade poltica do sistema. No terceiro caso, porm, o resultado das negociaes ser menos restrito. possvel que os lderes selecionem a seqncia de negociaes que melhor se adapte s suas prprias posies ideais. Por exemplo, lderes que adotam uma posio de centro (isto , aqueles que se colocam mais prximos das posies ideais dos outros partidos do que a dos adeptos de seu prprio partido) tendero a preferir o terceiro mtodo de negociaes, posto que este lhes permite maior liberdade de movimentos. (22)Lderes extremistas (aqueles que esto mais distantes dos parceiros de coalizo do que seu prprio partido) preferiro "atar suas mos" e obter uma votao do partido que restrinja sua liberdade de movimentos. Contudo, essas manobras podem se tornar complicadas quando se considera conjuntamente o comportamento dos outros atores. Por exemplo, at os lderes mais centristas podem preferir "atar suas mos" a fim de no fazerem importantes concesses iniciais. Qualquer que seja o procedimento escolhido, um compromisso prvio, juntamente com a disciplina partidria, reduz o nmero de dimenses das negociaes e limita o winset do status quo. Isso tambm quer dizer que, enquanto os partidos continuarem a ter os mesmos pontos ideais, o acordo no pode ser desmanchado (ver Figura 4). De outro modo, se nenhum compromisso prvio for estabelecido, ou se ele no for crvel (devido falta de disciplina), o winset do status quo ser maior e possibilitar pequenos deslocamentos ainda que nenhum ator individual mude de posio. Que fatores influenciam a coeso? Antes de mais nada, o tamanho do veto player afeta a coeso. Um nico veto player (um presidente ou um partido que tenha um lder carismtico) tem o nvel mais alto de coeso. Mas, excetuando-se o caso cio ator individual, como argumentei na Seo I, a coeso tende a crescer com o nmero de diferentes atores individuais que constituem

o veto player: Tudo omais permanecendo igual, um veto player que conta com mais membros ser mais coeso do que um outro que tenha menos integrantes. Outro fator que pode aumentar a coeso desses atores o sistema eleitoral. J se afirmou que os distritos uninominais ajudam a promover o voto pessoal (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987),ao passo que o sistema proporcional com listas de candidatos geram partidos fortes (Shugart e Carey, 1992).No claro se esses argumentos se referem disciplina partidria (a capacidade dos partidos de eliminar dissensos depois de tomada uma deciso) ou coeso (o tamanho das divergncias antes da discusso). possvel, porm, que o sistema eleitoral afete ambos os fatores: os sistemas majoritrios ajudam a criar amplas coalizes, o que significa que sua coeso reduzida; por outro lado, os sistemas de representao proporcional com listas de candidatos conferem s lideranas um controle das indicaes de candidatos e, portanto, aumentam a disciplina partidria. Uma ltima influncia sobre a coeso provm da estrutura institucional. Fazendo um resumo da literatura relevante, Mainwaring (1989 e 1991) afirmou que os regimes presidencialistas fomentam a falta de coeso porque o presidente tenta explorar as divergncias entre os parlamentares com o intuito cie constituir coalizes favorveis aos seus programas de governo. Por outro lado, o parlamentarismo ajuda a criar a disciplina partidria porque votar contra seu prprio governo pode acabar por derrub-lo e resultar na convocao de novas eleies. Embora tanto a estrutura institucional quanto o sistema eleitoral paream afetar a coeso de maneira independente, no se sabe qual deles tem maior impacto. Tambm no claro se h ainda outros fatores que afetem a coeso e quais os resultados a serem obtidos por meio de uma anlise de regresso com mltiplas variveis: Por esse motivo, neste modelo uso a coeso como uma varivel independente. Concluindo, as Proposies 1, 2 e 3 afirmam que a estabilidade das polticas de um sistema poltico aumenta de acordo com o nmero de veto players, diminui com sua congruncia (na verdade, se dois atores forem completamente congruentes, eles podem ser considerados como um s) e aumenta com a coeso de cada um deles. III. Conseqncias Nesta seo, discuto as implicaes de minha anlise. Abordo trs diferentes questes: as condies que tornam a mudana provvel; as divergncias nas previses do modelo de anlise do veto player aqui exposto e as classificaes convencionais da cincia poltica; e as evidncias preliminares de que as anlises empricas apiam meu modelo mais do que as teorias existentes. Previses de mudana de polticas Examinemos de maneira mais sistemtica as comparaes ao longo do tempo. Se houver uma mudana de identidade ou de posies de um veto player, provvel que isso se reflita nas polticas. Nesse caso, conforme indiquei acima, quanto maior for o nmero de veto players, menos significativo ser o impacto marginal da modificao de um deles.

A movimentao viesses atores pode estar associada ou no s eleies e s mudanas na identidade de cada um deles. possvel haver eleies que no mudem os polticos no poder; possvel haver uma mudana de polticos sem que se alterem as polticas; e, por fim, possvel haver mudanas nas polticas que no resultem nem de alteraes dos resultados eleitorais nem de mudanas dos polticos eleitos. Vejamos alguns exemplos. O Japo tem sido dominado pelo Partido Democrtico Liberal desde a Segunda Grande Guerra. L as eleies no resultam de uma mudana de identidade ou de posio dos veto players. Se ignorarmos a fragmentao das faces dentro do partido, s existe um veto player, mesmo que levemos em conta essas divises, os atores continuaro sendo os mesmos. Portanto, a ocorrncia de mudanas nas polticas no o resultado nem de eleies nem de uma alterao na identidade dos veto players, mas antes de uma modificao na posio poltica do partido dominante. Pensemos num pas como o Reino unido, que tem um sistema bipartidrio no qual os partidos se alternam no governo. Se as diferenas entre os programas dos partidos forem muito grandes, haver certamente grandes mudanas nas polticas. Essa uma afirmao condicional j que houve perodos na histria britnica em que os dois partidos sustentaram posies muito semelhantes. Por exemplo, durante as dcadas de 50 e 60, inventou-se a palavra Butskellism juntando os nomes de Rab Butler (membro do Partido Conservador) e de Hugh Gaitskell (lder do Partido Trabalhista) para indicar que os dois partidos no tinham verdadeiras divergncias em relao s polticas (afirmao que no foi testada j que apenas um partido ocupava o poder). Assim, a convergncia de posies polticas pode conduzir estabilidade cias polticas, a despeito de uma mudana entre os veto players. Suponhamos uma coalizo governamental composta de vrios veto players, como acontece na Itlia. As eleies modificam ligeiramente a composio do Parlamento, mas raras vezes alteram a coalizo de governo (de fato, durante todo ops-guerra, a Itlia assistiu a poucas mudanas na coalizo dirigente) (Mershon, no prelo). Essa a causa da estabilidade das polticas na Itlia. Numa situao oposta, se um ator que defende posies significativamente diferentes entrar ou sair da coalizo governamental, haver importantes modificaes nas polticas. Foi isso que ocorreu no perodo entre 1976 e 1979, quando o Partido Comunista integrou a coalizo governante, embora sem controlar pastas ministeriais (tange e Regini, 1989). Consideremos, por fim, um sistema presidencialista, como o dos Estados Unidos, no qual so muito pequenas as mudanas verificadas nas duas casas do Congresso, mas em que as alteraes nos ocupantes da Casa Branca podem ser muito significativas. Tambm nesse caso, embora a substituio dos legisladores no tenha muita influncia sobre a estabilidade das polticas, a substituio do presidente da Repblica pode fazer uma grande diferena se o novo presidente tiver um programa distinto (Reagan), mas pode vir a ter um impacto reduzido se ele tiver uma agenda de questes semelhante a do seu antecessor (Carter). Divergncias com relao s teorias correntes na poltica comparada O leitor poder pensar que os argumentos formulados neste artigo criam expectativas extremamente variveis, tanto do ponto de vista das questes em discusso quanto dos perodos

de tempo. Numa viso mais pessimista, poderia alegar-se que no h necessidade de teoria, porque uma teoria parte de premissas no-verdadeiras e quando essas premissas so substitudas pelas condies existentes nos pases concretos os resultados no se verificam. Gostaria de comentar essas alegaes chamando a ateno para dois pontos. Primeiro, todos os argumentos apresentados at esta altura do artigo consistem de detalhamentos do mesmo quadro analtico, que se baseia no conceito de veto player: Esse quadro analtico fornece um mapa de orientao que incorpora aspectos dos processos decisrios de diferentes questes entre pases e ao longo do tempo. O modelo suficientemente preciso para permitir a formao de expectativas a priori, que podem ser posteriormente testadas, ao contrrio do que se passa com os argumentos tautolgicos. O que falta fazer so afirmaes e previses mais gerais. Portanto, dedico-me a partir de agora a construir um mapa mais geral, adotando uma escala maior. O mapa utilizara os princpios da cartografia, mas conter uma clasula ceteris paribus mais forte. (23) Pela lgica dos processos decisrios, para que ocorra uma mudana no status quo, deve haver a concordncia de um certo nmero de veto players. Segundo essa abordagem, apenas trs caractersticas desses atores importam: seu nmero, sua congrunci e sua coeso. Todas as outras caractersticas so irrelevantes, a no ser quando afetam essas trs. A abordagem no distingue entre regimes presidencialistas e parlamentaristas, entre bicameralismo e unicameralismo, ou entre sistemas bipartidrios e pluripartidrios. Tais dicotomias no influenciam a estabilidade das polticas de modo inequvoco, mas suas combinaes (assim como outras variveis) determinam as trs variveis independentes do estudo, as quais, por sua vez, afetam a estabilidade da poltica pblica. Por exemplo, tudo o mais permanecendo igual, a lgica do processo decisrio no diferente numa legislatura bicameral e num sistema parlamentarista (como a Alemanha) ou num sistema presidencialista unicameral (como a Costa Rica, El Salvador, Honduras ou Nicargua). Numa primeira aproximao (ignorando-se o sistema partidrio), a estabilidade dos dois sistemas apresenta caractersticas semelhantes: ambos exigem a aprovao dos dois veto players institucionais. Uma comparao mais minuciosa mostrar que o sistema presidencialista contm um veto player individual (isto , um ator com alto nvel de coeso), enquanto o sistema parlamentarista contm dois veto players coletivos, ou seja, dois atores de baixa coeso. Nenhuma dessas caractersticas, porm, necessria aos sistemas parlamentaristas ou presidencialistas. Existem em certos pases entidades colegiadas eleitas para ser "presidentes", como no Chipre (1960-63) e no Uruguai (1952-67) (Lijphart, 1992, p. 6); alm disso, pode-se encontrar legislaturas nas quais um partido coeso controle a maioria de uma das Cmaras mas no a outra (o Partido Trabalhista na Austrlia, depois de 1983).(24) Numa perspectiva mais geral, possvel produzir caractersticas semelhantes de estabilidade entre diferentes regimes por meio da combinao de aspectos institucionais. Examinemos as comparaes que se seguem entre o Reino Unido, os Estados Unidos e a Itlia. Diferentes analistas costumam agrupar o Reino Unido seja ao lado dos Estados Unidos, seja ao da Itlia. Para Duverger, o Reino Unido e os Estados Unidos tm sistemas eleitorais majoritrios e, conseqentemente, sistemas bipartidrios. Para Almond, o Reino Unido e os Estados Unidos so pases anglo-saxos que tm culturas polticas semelhantes, enquanto a Itlia tem

caractersticas culturais distintas: Para Lijphart, o Reino Unido e os Estados Unidos so sistemas majoritrios, enquanto a Itlia um sistema de consenso. Outras teorias comparativas classificam o Reino Unido e a Itlia juntos e em oposio aos Estados Unidos. Por exemplo, os dois primeiros pases tm regimes parlamentaristas, enquanto os Estados Unidos so presidencialistas (Linz, 1990). O Reino Unido e a Itlia tambm tm legislaturas que se aproximam do modelo unicameralista, porque na Itlia as duas Cmaras tm a mesma composio, enquanto no Reino Unido a Cmara dos Lordes fraca (s tem poderes para adiar por um ano a maior parte da legislao e por apenas um ms a legislao financeira). Segundo a classificao de Lijphart, que segue a dimenso do unicameralismo em oposio ao bicameralismo, apenas os Estados Unidos comportam uma legislatura incongruente assimtrica, ao passo que a Itlia tem uma legislatura congruente e o Reino Unido, uma legislatura assimtrica. Esse debate leva-nos a concluir que, de acordo com as teorias comparativas, o Reino Unido ou classificado junto com os Estados Unidos ou com a Itlia. Em nenhuma dessas comparaes convencionais a Itlia classificada junto com os Estados Unidos em oposio ao Reino Unido. Mas, do ponto de vista da estabilidade das polticas, exatamente isso que acontece. Os Estados Unidos tm, de um modo geral, trs veto players institucionais e a Itlia tem um nmero varivel de veto players partidrios (atualmente quatro), enquanto o Reino Unido conta com apenas um. Em razo disso, a mudana de polticas mais fcil no Reino Unido do que na Itlia ou nos Estados Unidos. De fato, uma das reclamaes usuais rio Reino Unido a de que as polticas so freqentemente revogadas (polticas antagnicas, medidas de "stop and go"), ao passo que nos Estados Unidos a alegao mais comum refere-se aos dissensos do governo e aos "bloqueios"; na Itlia as queixas dizem respeito ao imobilismo do governo. O modelo acima exposto leva, portanto, a concluses diversas sobre a estabilidade das polticas do que as que so extradas das teorias de alcance mdio correntes nos estudos de poltica comparada. Antes de acrescentar novas comparaes, gostaria de lembrar ao leitor que minha anlise focaliza exclusivamente a estabilidade poltica entre sistemas comparados; outros autores podero escolher um nmero maior de problemas dentro de um mbito mais restrito de pases. Mas, na medida em que as diversas teorias geram previses sobre a estabilidade das polticas pblicas, pode-se proceder a uma comparao entre essas previses. Laver e Shepsle (1990) afirmam que, nos govemos de coalizo, os ministros tm competncia exclusiva sobre suas respectivas reas de poltica. Embora seja verdade que os ministros exercem "uma influncia primordial sobre reas individuais de poltica" (Browne e Franklin, 1973), essa influncia restringida pelos parceiros de coalizo e no pode ser considerada equivalente a uma competncia exclusiva. Se os ministros tm de respeitar os vetos de seus parceiros de coalizo, tendero a escolher a melhor poltica (em sua opinio) dentro da interseo dos winsets dos veto players, e no aquelas que lhes paream ideais. (25)Em sua verso extremada, esse argumento das competncias exclusivas prev uma alta probabilidade de mudana das polticas quando houver mudana de ministros. Por exemplo, num pas como a Itlia, onde h freqente troca de ministros, o modelo da competncia exclusiva levaria a prever constantes mudanas de polticas em vez de estabilidade. Mas possvel compatibilizar os dois modelos, admitindo-se a premissa de que as questes mais importantes so decididas pelo

conjunto da coalizo, enquanto as questes de menor importncia so delegadas deciso de cada ministro. Nesse caso, uma estabilidade no nvel macro poderia coexistir com uma instabilidade nas questes secundrias (as que ficam sob a competncia exclusiva do ministro). Estendendo a comparao para incluir os governos socialistas minoritrios da Sucia, Noruega ou Frana, meu modelo os classificaria como estando prximos do caso do Reino Unido e distantes do da Itlia ou dos Estados Unidos, com uma ressalva: os socialistas esto no poder h muito tempo na Sucia e Noruega, e, por isso, pode no ter sido de seu interesse mudar polticas anteriormente adotadas. Meu argumento, porm, que se o tivessem desejado, teriam tido condies de faz-lo, como seus colegas franceses. Alm disso, a expectativa de que governos minoritrios de partido nico tenham caractersticas semelhantes s dos governos majoritrios de partido nico compatvel com uma parte mas no com toda a literatura. (26) Em linhas bem gerais, e seguindo meu argumento, os sistemas que tm mltiplos veto players incongruentes e coesos devero revelar nveis mais elevados de estabilidade no processo de formulao de polticas do que os sistemas que contam apenas com um nico veto player ou com um pequeno nmero de veto players sem coeso e congruentes. Essa uma maneira dicotmica (e muito rudimentar) de resumir o argumento proposto neste artigo. Por enquanto os dados existentes no permitem testar distines mais sutis. De acordo com essa sntese rudimentar, governos de coalizo em sistemas parlamentaristas, como na Itlia, devero apresentar caractersticas de estabilidade em seu processo decisrio similares quelas encontradas nos sistemas presidencialistas bicamerais, como o dos Estados Unidos. Igualmente, um sistema de um nico veto player - quer seja num sistema bipartidrio, como no Reino Unido, quer num regime de partido dominante, como no Japo, ou ainda num sistema semipresidencialista, como a Frana, ou um governo minoritrio, como a Sucia - mais suscetvel mudana. Vejamos, a seguir, algumas evidncias empricas que apiam essa afirmao. Evidncias empricas Feigenbaum et al. (1993) examinaram a poltica energtica em cinco pases (Estados Unidos, Canad, Frana, Alemanha e Japo) aps as sucessivas crises do petrleo (mais exatamente no pero-do entre 1970 e 1990). Resumiram suas concluses em pontuaes conferidas aos cinco pases em trs dimenses: inovao, coordenao de objetivos conflitantes e execuo. As pontuaes variam de muito alto at baixo. Construindo um ndice agregado a partir desses escores, e atribuindo 5 pontos a "muito alto", 4 para "alto", 3 para "razoavelmente alto", 2 para "misto" ou "moderado" e 1 "para baixo", os cinco pases receberam as seguintes pontuaes: Estados Unidos = 5; Canad = 9; Frana = 10; Alemanha = 7; Japo = 12. Evidentemente, trata-se de uma medida muito rudimentar, mas interessante observar que os pases abaixo da mdia (8,6) possuem muitos veto players (o sistema presidencial dos Estados Unidos comporta trs veto players institucionais, e o governo de coalizo da Alemanha inclua dois ou trs veto players durante o perodo analisado, dependendo do fato de a coalizo que controlava o Bundestag tambm controlar o Bundesrat). Os pases que obtiveram pontuaes acima da mdia ou possuem um nico veto player (um partido que controla uma maioria, no caso do Japo, e uma minoria no caso do Canad), ou dois atores congruentes (durante boa parte do perodo, a Frana foi governada por uma coligao de dois partidos de direita muito semelhantes,

ou um governo de minoria socialista; durante apenas trs anos em todo o perodo, o governo incluiu dois partidos no-congruentes, os socialistas e os comunistas). Feigenbaum et al. afirmam que "as polticas e os recursos herdados so mais importantes na determinao das escolhas do que as capacidades do governo ou os arranjos institucionais especficos" (idem, p. 99). Segundo esse argumento, os recursos so variveis importantes, que permitem distinguir os pases ricos em energia da Amrica do Norte dos demais. Alm disso, os Estados Unidos, contando com trs veto players, obtiveram uma pontuao baixa na inovao e implementao de polticas (5), em comparao com o Canad que s tem um veto player (9) (governo de partido nico); da mesma maneira, o governo de coalizo de Bonn, com dois ou trs veto players, alcanou uma pontuao mais baixa (7) do que os governos partidrios mais congruentes de Paris (10) e de Tquio (12). Isso confirma as expectativas de meu modelo. Essas concluses coadunam-se com as observaes de Eneloe (1975), pioneiro dos estudos comparativos sobre poltica ambiental nos Estados Unidos: "Dentre os pases aqui analisados (Estados Unidos, Japo, Reino Unido, Holanda, Unio Sovitica), os Estados Unidos talvez sejam os mais profundamente subdesenvolvidos em termos de capacidade de planejamento e coordenao". Em relao reduo do dficit oramentrio, Schick (1993) compara os Estados Unidos, a Holanda e a Sucia na dcada de 80. Os sistemas dos Estados Unidos (presidencialista) e da Holanda (governo de coalizo); que tm mltiplos veto players, geraram padres semelhantes de dficit alto, muito diferentes do que aconteceu na Sucia, que um sistema de veto player nico (governo de partido). interessante observar que o perodo de durao de uma coalizo de partidos burgueses no governo (1980-92) produziu a mesma falta de prioridades e incapacidade de agir dos outros dois pases (idem, p. 217). Contudo, embora Schick alegue que tanto o controle partidrio dividido dos ramos Executivo e Legislativo nos Estados Unidos, quanto os governos de coalizo, como a Holanda, tenham reduzida capacidade para definir prioridades (idem, pp. 228-9), no h certeza de que um aumento no tamanho da amostra pudesse confirmar os resultados para esses trs pases. O motivo disso que a reduo do dficit faz parte de um grande trade-off, e no exato supor que todos os governos tivessem a mesma preferncia pela diminuio do dficit. Pierson e Weaver (1993) introduzem a questo das preferncias do governo ao compararem a Gr-Bretanha, os Estados Unidos e o Canad relativamente reduo dos direitos de penso. Afirmam haver diversos indicadores de reduo (cada um com suas deficincias peculiares), que induzem a concluses distintas. Mas uma classificao mais razovel colocaria a Gr-Bretanha em primeiro lugar, os Estados Unidos em segundo e o Canad em terceiro, em termos da reduo das penses. Pierson e Weaver explicam a diferena entre a Gr-Bretanha e o Canad pela diferena nas preferncias do governo: os conservadores canadenses temiam adotar medidas impopulares por medo de perder a maioria. Pode-se dizer, ento, que controlar as preferncias do governo um fator importante na determinao do impacto das instituies sobre a mudana de polticas.(27) Esses exemplos constam de trs dos dez estudos empricos reunidos no minucioso e cuidadoso livro organizado por Weaver e Rockman (1993). Nem todos os trabalhos includos na

obra so relevantes para minha anlise. Nas suas concluses, porm, os organizadores apresentam uma tabela classificando quatro tipos diferentes de regimes - separao de poderes, coalizes, governos de partido e governos de partido dominante - em dez diferentes dimenses que medem seus nveis de risco e de oportunidade (idem, p. 448). As similaridades entre os regimes de separao de poderes e os governos de coalizo, de um lado, e dos governos de partido e de partido nico dominante, de outro lado, so impressionantes. Weaver e Rockman resumem suas descobertas da seguinte maneira:
Por conseguinte, as instituies parlamentaristas no exercem um impacto uniforme sobre as capacidades de governar. Ao contrrio, os sistemas Westminster e os sistemas de partido nico dominante tendem a concentrar o poder, enquanto os sistemas de coalizo tendem a desconcentr-lo, como acontece com o sistema de separao de poderes dos Estados Unidos. O sistema norte-americano de separao de poderes tende a aproximar-se claramente dos tipos de regime de coalizo parlamentar em termos de riscos e oportunidades, ao passo que os sistemas de governo de partido e de partido nico dominante tambm tendem a se aproximar do ponto de vista da maioria das capacidades. Os sistemas includos nos dois grupos no tm atributos decisrios idnticos ou as mesmas capacidades de governo, conforme se ver ao tratarmos das capacidades individuais de poder, mas seus efeitos tendem a seguir a mesma direo geral (Weaver e Rockman, 1993, p. 450).

Uma questo importante que no tratada no livro organizado por Weaver e Rockman a da reforma sanitria. Immergut (1992), porm, compara as tentativas de reforma da sade realizadas na Frana (na Quarta e na Quinta Repblicas), na Sua e na Sucia e chega a concluses semelhantes. Nos trs pases, o status quo favorecia a posio dos mdicos; nos trs pases tentou-se fazer reformas no sistema. A Sucia foi a mais bem-sucedida na introduo da medicina socializada, seguida pela Quinta Repblica francesa. As tentativas fracassaram na Quarta Repblica e na Sua. A explicao de Immergut de que os governos da Sucia e da Quinta Repblica francesa conseguiram manobrar rapidamente para introduzir reformas aprovadas no Parlamento (com efeito, as tentativas de modificar os planos do governo na Frana fracassaram por causa dos poderes especiais do governo para definir a agenda das discusses). Na Quarta Repblica francesa e na Sua, porm, as reformas fracassaram por causa da flutuao das maiorias no Parlamento (caso da Frana) e por causa de um referendo convocado de fora do governo (Sua). Aproximo as diferenas relatadas no estudo de Immergut das que se verificam entre pases que tm um veto player nico (Sucia, Quinta Repblica francesa) e mltiplos veto players (Sua e Quarta Repblica francesa). Kreppel (1993) realizou um teste estatstico para saber se o nmero de atores afetou a produo legislativa na Itlia durante a Segunda Guerra Mundial. Descobriu que o nmero de partidos no governo (veto players) correlaciona-se inversamente com o nmero de leis, tanto relevantes quanto no relevantes. (28) Por fim, Jones (1993), revendo os dados de Mayhew (1991) a respeito da produo de importantes leis nos Estados Unidos descobriu que, se o governo dividido (definido como a ausncia de congruncia entre os trs atores institucionais) no influencia a produo legislativa, a "coeso" na Cmara dos Deputados tem um efeito negativo extremamente significativo (a coeso medida pela porcentagem de projetos de lei em relao s quais os dois partidos se colocam em posies opostas). Seu argumento de que o Senado, independentemente do controle partidrio, moderado (entre outras razes porque se exige uma maioria de dois teros ou de trs quintos para impedir obstrues). Conseqentemente, a legislao proveniente da Cmara dos Deputados abortada antes mesmo de chegar ao presidente da Repblica. Na minha

terminologia, sua varivel capta a congruncia entre o Senado moderado e a Cmara dos Deputados (provavelmente) partidria. Esse relato esgota minha informao sobre as evidncias empricas referentes estabilidade das polticas pblicas. H, porm, uma evidncia adicional a favor do meu modelo. Refere-se estabilidade do governo e do regime nos sistemas parlamentaristas e presidencialistas respectivamente. Existe uma relao bvia entre estabilidade das polticas e instabilidade do governo: um governo que tenha polticas estveis pode se tornar imobilizado e se outros atores sociais e polticos exigirem mudanas, ele pode vir a ser substitudo por meio de mecanismos constitucionais (instabilidade do governo). No mesmo sentido, nos regimes em que a mudana de governo impossvel (exceto em intervalos fixos, como nos sistemas presidencialistas), o imobilismo das polticas pode levar substituio da liderana por meio de mecanismos extraconstitucionais (instabilidade do regime). De acordo com esse raciocnio, os mesmos fatores que conduzem estabilidade das polticas estariam associados instabilidade do governo (nos sistemas parlamentaristas) e instabilidade do regime (nos sistemas presidencialistas). Em conseqncia disso, a instabilidade do governo ou do regime estaria associada existncia de mltiplos veto players, falta de congruncia ideolgica entre eles e coeso ideolgica de cada um deles. Evidncias preliminares indicam que isso que acontece. Warwick (1992) chegou concluso de que o nmero de parceiros no governo e as distncias entre eles provocam a instabilidade do governo. Em um estudo mais detalhado, ainda a ser publicado, Warwick d um passo frente: embora os estudos mais comuns da teoria dos jogos que tratam da sobrevivncia dos governos defendam que as caractersticas do Parlamento (nmero de partidos no sistema partidrio, distncias ideolgicas entre os partidos no Parlamento) afetam a probabilidade de sobrevivncia, Warwick introduz em seu modelo as caractersticas do governo (nmero de partidos e distncias ideolgicas entre os partidos no governo). Seus resultados mostram que, quando todas as variveis so introduzidas, as caractersticas do governo so estatisticamente significativas, ao passo que as caractersticas do Parlamento no o so. Esse descoberta traz um problema para os -modelos de governo de coalizo mais usuais da teoria dos jogos, porque a sobrevivncia do governo deveria depender das chances dos diversos partidos de serem includos num novo governo (isto , de caractersticas do Parlamento). O modelo apresentado neste artigo explica os resultados encontrados por Warwick. Se alguns partidos participam do governo por motivos de poltica [policy], ento as coalizes tendero a cair e a serem substitudas toda vez que o governo em vigor no puder lidar com um choque exgeno. Isso acontece ou porque o nmero de veto players grande demais ou porque suas distncias ideolgicas so demasiado amplas para que consigam formular uma reao conjunta. Por exemplo, a coligao entre socialistas e comunistas na Frana rompeu-se em 1984, quando Mitterrand decidiu pr em prtica medidas de austeridade a fim de garantir a permanncia do pas no Sistema Monetrio Europeu, e os comunistas se recusavam a "administrar a crise do capitalismo". Do mesmo modo, tenses econmicas provocaram o fracasso da coalizo entre o SPD e o FDP na Alemanha em 1982, sendo substituda pela coligao mais congruente entre FDP e CDU-CSU.

O argumento de que a instabilidade das polticas [policies] causa a instabilidade dos veto players extensivo aos sistemas presidencialistas. Nestes sistemas, a nica mudana possvel dos veto players se realiza por meio de eleies ou de outras mudanas exgenas (por exemplo, golpes militares ou violaes da ordem constitucional conduzidas por um ator, como fez Fujimori ao dissolver o Parlamento no Peru). De acordo com minha teoria, as variveis associadas com a estabilidade da poltica pblica tambm se relacionam com a instabilidade do regime. H evidncias tambm nesse sentido. Shugart e Carey (1992, pp. 154-8) concluram que a existncia de poderes presidenciais fortes (tanto legislativos quanto no legislativos) tende a provocar o colapso do regime. De acordo com os dados que apresentaram (incluindo regimes presidencialistas e semipresidencialistas desde o incio cio sculo), os regimes nos quais o presidente da Repblica tem poderes legislativos fracos fracassaram em 23,5% das ocasies (4 em 17), ao passo que a probabilidade de um colapso atinge quase o dobro (40% das vezes, 6 em 15) nos regimes em que o presidente da Repblica tem fortes poderes para legislar. Os resultados obtidos por esses autores compatvel com a teoria do veto player formulada neste artigo. Segundo minha terminologia, os regimes nos quais os presidentes so fracos do ponto de vista legislativo tm menos um veto player e por isso so mais estveis. Concluses Apresentei neste artigo um modelo que permite estabelecer comparaes entre diferentes sistemas polticos, como o parlamentarismo e o presidencialismo, o unicameralismo e o bicameralismo, o bipartidarismo e o pluripartidarismo. O modelo baseia-se no conceito de neto player introduzido sculos atrs pelos constitucionalistas e que vem sendo utilizado desde ento, direta ou indiretamente, na literatura dos estudos comparativos. Dividi esses veto players em duas categorias, institucionais ou partidrios, o que me permitiu comparar entre regimes parlamentaristas e presidencialistas. Minha anlise concluiu que a estabilidade das polticas pblicas de um sistema poltico aumenta quando aumenta o nmero dos veto players, quando sua congruncia diminui e sua coeso cresce. Os resultados macropolticos bsicos dessa anlise mostram que nenhuma das variveis independentes geralmente utilizadas nas anlises comparativas, como tipo de regime, sistema de partidos e nmero de Cmaras do Legislativo, produz as mesmas conseqncias independentemente umas das outras. Principalmente os sistemas presidencialistas (que tm mltiplos veto players institucionais) apresentam caractersticas de estabilidade do processo de formulao de polticas muito semelhantes s dos governos de coalizo nos sistemas parlamentaristas (que tm mltiplos veto players partidrios). Essas caractersticas comuns aos sistemas presidencialista e parlamentarista pluripartidrio contrastam com as dos sistemas bipartidrios, dos governos de partido dominante ou dos governos minoritrios nas democracias parlamentaristas (que tm um nico veto player). Estudos empricos que tratam do processo de formulao de polticas fornecem resultados congruentes com as expectativas do modelo. O mesmo acontece com os estudos sobre a instabilidade dos governos e dos regimes. O modelo do veto player pode ser ampliado para incluir as Cortes Supremas, as maiorias qualificadas, os referendos, as estruturas corporativistas do processo decisrio, os governos

locais e outros mecanismos institucionais. Pode tambm ser usado para gerar previses acerca da importncia e da independncia do judicirio e da administrao pblica. Se os tribunais e as burocracias quiserem que suas decises se sustentem e no sejam invalidadas pelos atores polticos, sua posio ser mais independente e mais importante nos sistemas que contam com mltiplos veto players incongruentes e coesos. Com relao independncia das burocracias, a literatura prope dois argumentos aparentemente contraditrios. Hammond e Knott (1993)29 adotam um modelo bidimensional, afirmando que o tamanho do "core" (isto , a faixa de pontos com winsets vazios ) aumenta quando h mltiplos principais de uma burocracia, o que proporciona aos burocratas a oportunidade de escolherem qualquer ponto dentro do core, sem risco de ter suas decises invalidadas. O argumento de Hammond e Knott inclui as comisses parlamentares, o plenrio e a presidncia. Sua abordagem , em essncia, muito parecida com a que adotamos neste artigo. (30) Moe (1993) e Nloe e Caldwell (1994), porm, partem de premissas semelhantes, mas chegam a concluses opostas. Afirmam que os regimes parlamentaristas tm menos regras burocrticas e burocracias mais independentes do que os regimes presidencialistas; e que estes ltimos tm leis e procedimentos extremamente minuciosos, reduzindo a autonomia dos burocratas. Os exemplos apresentados so quase todos provenientes dos Estados unidos e do Reino Unido (considerados prottipos dos sistemas presidencialista e parlamentarista). H uma importante diferena entre seu argumento e o meu. Na minha opinio, tambm no caso das burocracias a linha divisria no entre sistemas parlamentarista e presidencialista, como alega Moe, mas entre veto player nico e veto players mltiplos (a Itlia oferece um excelente casoteste, porque, de acordo com meu argumento, sua burocracia est mais prxima da norteamericana do que da britnica, ao passo que o modelo cie Nloe tende para a concluso oposta). Fora essa divergncia, estou de acordo com os argumentos de Moe. No caso de um nico veto player, no h necessidade de formalizar legalmente descries minuciosas dos procedimentos burocrticos. O partido no poder tem condies de decidir sobre como a burocracia dever proceder, e para esta no faz diferena alguma que as regras estejam inscritas na lei ou provenham de uma deciso ministerial. Alm disso, no tem o menor sentido cristalizar em lei procedimentos para o prximo governo, porque este pode, com igual facilidade, elaborar novas leis ou determinar novas instrues. por isso que, no caso de um nico veto player, no h necessidade de restringir as burocracias por meio de procedimentos legais. Quando h mltiplos veto players, porm, eles tentaro cristalizar a balana de foras existente na poca da elaborao da lei a fim de restringir ao mximo a liberdade de movimentos das burocracias. At que ponto esta restrio se efetivar, depender do grau de concordncia entre os atores. Por exemplo, suas discordncias podem no ser apenas de natureza poltica, mas tambm se referirem a aspectos institucionais e a procedimentos. Nesse caso, se houver uma lei, ela ter um alcance muito geral, dando liberdade de movimentos aos burocratas. Dessa forma, a existncia de mltiplosveto players no assegura que as descries minuciosas de procedimentos sejam inscritas na lei.

Estamos agora em condies de sintetizar os diferentes argumentos. De um modo geral, os sistemas que comportam mltiplos veto players tendem a definir procedimentos burocrticos mais pesados do que os contextos nos quais s existe um veto player, conforme a argumentao de Moe. Mas no se deve confundir procedimentos burocrticos pesados com falta de independncia; na realidade, esses procedimentos podem ser uma arma dos burocratas contra a interferncia poltica em seus atos. As burocracias tendem a ser mais independentes quando possuem mltiplos principais (mltiplos veto players) do que quando tm apenas um. Com relao ao poder judicirio, meu modelo gera a expectativa de que os tribunais sero mais importantes nos pases de organizao federativa, assim como naqueles em que tenham a atribuio de funcionar como juiz entre os atores (sistemas presidencialistas). Nos sistemas parlamentaristas, o judicirio dever ser mais importante nos pases que contam com mltiplos veto players, como os Estados Unidos ou a Sucia. As Cortes Supremas devero tambm ser mais importantes nos pases de organizao federativa do que nos pases de organizao unitria.(31) Finalmente, o mesmo modelo permite explicar a estabilidade do governo nos sistemas parlamentaristas e a estabilidade do regime nos sistemas presidencialistas. A conexo simples: a estabilidade das polticas leva incapacidade dos governos para mudar o status quo, mesmo que essas mudanas sejam necessrias ou desejveis. Em conseqncia disso, um governo com mltiplos atores incongruentes e coesos poder ser substitudo por outros atores, de maneira endgena (nos sistemas parlamentaristas) ou de maneira exgena (nos sistemas presidencialistas). A complementao e validao desse modelo requer um aprofundamento terico e maior nmero de pesquisas. No plano terico, preciso investigar o efeito das maiorias qualificadas e dos referendos sobre o nmero e a coeso dos veto players. Apesar das especulaes apresentadas neste artigo, a anlise ainda est longe de esgotar o tema. No plano emprico, preciso empreender uma pesquisa sistemtica para validar o modelo. Embora os estudos de polticas pblicas indiquem que o nmero e a incongruncia dos veto players gerem a estabilidade dessas polticas, os exemplos empricos ainda so esparsos e na maioria dos casos no-quantificveis. As previses permitidas pelo modelo a respeito da instabilidade do governo e do regime tm encontrado maior apoio quantitativo, mas tambm nesse caso o prprio modelo precisa ser testado com os dados disponveis. Abordei neste artigo as semelhanas entre os sistemas presidencialista e parlamentarista no que diz respeito formulao de polticas; no discuti nenhuma das diferenas. Isso no quer dizer que elas no existam. J me referi grande diferena que o fato de as mudanas de atores ser endgena nos sistemas parlamentaristas e exgena nos sistemas presidencialistas. Resta mencionar uma ltima e importante diferena entre os sistemas que meu modelo enfoca. Nos sistemas parlamentaristas, o poder executivo (o governo) controla a agenda e o poder legislativo aceita ou rejeita as propostas, enquanto nos sistemas presidencialistas o Legislativo (o Parlamento) formula as propostas e o Executivo (o presidente) as sanciona ou veta. fcil verificar pela Figura 3 que cada um dos atores A e B1 escolher seu prprio ponto ideal, se puder escolher entre os pontos situados no urinset do status quo. Mesmo o ator B2 tender a escolher o ponto PB2, que lhe mais prximo dentro do conjunto possvel ( WAB2). Essa propriedade

mais geral: o veto player que tiver poder para apresentar uma proposta ter uma vantagem significativa no processo de formulao de polticas. (32)A anlise sugere que, no que diz respeito legislao, os Parlamentos so mais significativos nos sistemas presidencialistas do que nos parlamentaristas, e os presidentes so menos significativos do que os governos. Essa uma outra proposio que vai ao encontro do debate acerca do declnio dos Parlamentos em um dos lados do Atlntico e da demanda dos presidentes, do lado oposto, pela adoo do veto parcial a itens especficos dos projetos. A determinao de um padro desse tipo exige, porm, que mais pesquisas empricas sejam feitas.

NOTAS
(*) - Desejo agradecer Hoover Institution pelo apoio financeiro. Durante a fase de redao do artigo pude contar com os comentrios de Jeff Frieden, Geoff Garrett, Miriam Golden, Sada Iawato, Peter Lange, Michael Laver, Teiry Moe, Bjom Eric Rasch, Ron Rogowslti, Kaare Strom, Sidney Tarrow e Michael Wallerstein. Agradeo tambm a Albert Weale e a dois pareceristas annimos do BJPS por suas sugestes.Este artigo foi publicado originalmente no Britisb Journal of Political Science, 25,1955, pp. 289-325. Recebeu o prmio Gregory Luebbert como melhor artigo em Poltica Comparada, em 1995. Traduo de VERA PEREIRA. Reviso Tcnica de FERNANDO LIMONGI. 1. Cf. Mastias e Grang (1987). Para uma discusso da abordagem da "autoridade" ao bicameralismo assim como para a concepo de que a influncia do Senado deriva de fatores institucionais, ver Money e Tsebelis (1992). 2. Uma alternativa Condorcet winnera aquela que derrota todas as demais nas duas Cmaras. Ver Levmore (1992 e 1992x). 3. Os autores mais famosos nessa linha de interpretao so Bagehot (1807) e Wilson (1973, primeira edio de 1885). Para um artigo recente que trata o Reino Unido e os Estados Unidos como representantes dos sistemas parlamentarista e presidencialista, ver Moe e Caldwell (1994). 4. Para exemplos de distores introduzidas pela seleo de casos na varivel dependente, ver Geddes (1990). Mas at mesmo um aumento do tamanho da amostra no corrige uma distoro derivada da seleo dos casos numa populao de casos possveis com caractersticas distintas (ver Przeworski e Limongi, mimeo). Para um exemplo emprico nessa mesma linha de anlise, ver Tsebelis (no prelo 1). 5. Uma representao mais realista diria que o legislador impoitase com o fato de o oramento proposto estar acima ou abaixo de seu ponto preferido, assim como outros aspectos. Embora esses complicadores possam afetara simplicidade da demonstrao do argumento, no afetam sua lgica. Adoto a conveno expositiva mais simples das "preferncias euclidianas", quer dizer, curvas circulares de indiferena. C. O yolk definido como a menor esfera que intercepta todos os hiperplanos medianos. Hiperplanos so planos em mais de duas dimenses. Um hiperplano mediano um hiperplano que divide os eleitores em trs grupos, de modo que os que estejam no hiperplano, ou num de seus lados, possam formar uma maioria, tanto quanto os que esto no hiperplano ou no outro lado dele. Para uma anlise mais completa ver Ferejohn, McKelvey e Packell (1984). Para uma anlise no-tcnica do yolk e do clculo dos winsets, ver Miller, Grofman e Feld (1989). 7. Na realidade possvel localizar o winset do status quo numa rea menor; mas essa maior preciso complicaria por demais a exposio sem alterar-lhe os resultados. Para um exemplo, ver Tsebelis (1993). 8. Para essa citao recorreu-se edio brasileira de Do Espnto das Leis, da coleo "Os Pensadores" n 21, da Abril Cultural (N.E.).

9. Para esta citao recorreu-se verso de O Federalista que consta da coletnea Federalistas da coleo "Os Pensadores" ng 29, da Abril Cultural (N.E.). 10. Maor (1992) descreve da seguinte maneira a proposta de um lder do Partido Liberal, integrante da coalizo de governo na Dinamarca: "Ns podamos parar tudo de que no gostssemos. Esse um problema que acontece com uma coalizo de dois partidos com princpios muito diferentes. Se no for possvel chegar a um acordo, ento o governo no pode legislar nessas reas". 11. O governo introduziu o sistema de voto aberto em 1988 e acabou com o problema. 12. Essa idia foi formulada por Anthony Downs (1957). 13. Para uma anlise mais sistemtica das vantagens das instituies e da posio do governo nas democracias parlamentaristas, ver Tsebelis (no prelo 2). 14. O que esses nmeros no especificam, porm, a quantidade de emendas formuladas ao projeto de lei e a quantidade de vezes que o governo alterou o projeto original para antecipar-se a possveis emendas. Dados empricos so apresentados em Inter-Parliamentary Union (1980). 15. Lijphart (1984) denomina essas legislaturas bicamerais de legislaturas assimtricas. 16. Com exceo da Constituio portuguesa de 1976, que, em 1982, foi reformada nesse e em outros dispositivos. Ver Shurgart e Carey (1992). 17. Para uma discusso da rejeio de vetos, ver Hammond e Miller (1987). Em essncia, o argumento desses autores o de que se a Cmara de Deputados (11), o Senado (S) e o Presidente (F) tm poder de veto, mas o veto de P pode ser derrubado, ento o resultado final pode estar no apenas na interseo dos winsets de H, S e P, mas tambm em alguma parte da interseo dos winsets de H e S que no pertence ao urinset de P. 18. Na verdade, na Repblica de Weimar, o presidente tinha um poder indireto ou condicional de veto: ele podia submeter a referendo uma legislao com a qual no concordasse. 19. Refiro-me aqui organizao interna do Federal Reserve Bank e no sua independncia. Vrios pases criaram Bancos Centrais independentes com a finalidade de proteg-los contra as presses polticas e de garantir independncia de decises frente s presses dos grupos de interesse ou do governo. 20. E, como veremos adiante, esses casos se limitam aos pases que tm sistemas eleitorais majoritrios. 21. Para exemplos, ver as Tabelas 1 e 2 de hioney e Tsebelis (1992). 22. Dois casos interessantes nos quais os lderes centristas conseguiram estabelecer um acordo conciliador, que, no entanto, foi derrotado quando submetido apreciao dos partidos, so citados em Tsebelis (1990), Cap. ( e Strom (1994). 23. No preciso lembrar ao leitor que os cetera nunca so partes. 24. A anlise acima ignora os possveis complicadores da derrubada de vetos pelas legislaturas, mas nesse caso, mais uma vez, no h nada de especial em relao ao veto presidencial. No Japo, a Cmara dos Deputados pode rejeitar as decises da Cmara Alta por uma maioria de dois teros; tambm na Alemanha uma deciso do Bundesrat tomada por uma maioria de dois teros requer uma maioria de igual proporo no Bundestag para ser derrubada. 25. A no ser que seu ponto de vista ideal esteja contido nos winsets do status quo.

26. Uma opinio semelhante defendida por Strom (1990); uma posio diferente sustentada por Laver e Shepsle (1990), ao afirmarem que os governos minoritrios se parecem com os regimes presidencialistas, pois separam o poder legislativo do poder executivo. Na opinio desses ltimos autores, a Sucia e a Noruega deveriam ser classificadas junto com os Estados Unidos. 27. Garrett (1993, pp. 521-47) usa o medo de uma derrota eleitoral como sua principal varivel explicatria ao comparar as mudanas estruturais introduzidas na Sucia na dcada de 30 e na Gr-Bretanha nos anos 80. 28. Na Itlia, os comits podem atuar seja para propor uma legislao no plenrio da Assemblia seja em lugar desta. Kreppel (1993) utilizou o nmero de leis aprovadas pelo plenrio de uma Assemblia, em lugar dos comits, como umproxy da importncia da legislao. 29. Essa expectativa compatvel com as concluses de Lohman (1993) de que nos perodos de governo dividido na Alemanha, o Bundesbank mais independente. 30. Uma grande diferena entre o modelo de Hammond e Knott e o meu que eles esto interessados em examinar o caso especial em que o winset do status quo est vazio (ao passo que eu me preocupo com o tamanho dessa faixa), e trabalham com duas dimenses (que podem ser generalizadas para quatro - ver Tsebelis, 1993 -; mas minha abordagem se sustenta para qualquer nmero de dimenses). 31. Uma varivel que falta ser introduzida nesta anlise, e que deve ser includa num estudo comparativo dos judicirios, quem tem prestgio perante o tribunal. Por exemplo, uma das condies para aumentar a importncia da Corte Constitucional na Frana foi a introduo da reforma (chamada na poca de "reformette'", devido falta de compreenso de seu real significado), prevendo que ela poderia ser convocada para deliberar por iniciativa de 60 parlamentares. 32. Um exemplo da interao entre dois atores, um dos quais com poder para apresentar propostas e o outro de aceit-la descrito em Tsebelis (no prelo 1).

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