Ingeniera institucional, descentralizacin y democracia en el contexto de la Asamblea Constituyente en el Ecuador*

Richard Ortiz Ortiz Universidad Catlica del Ecuador

Introduccin
Con las elecciones para Asamblea Constituyente del 30 de septiembre de 2007, el Ecuador se suma a las tendencias de reformas institucionales globales en la Regin Andina. Ms all de las posibles interpretaciones ideolgicas, estas elecciones marcan un hito en los resultados electorales desde la fundacin de la Repblica del Ecuador en 1830. Un clara mayora de 80 de los 130 asamblestas tiene la oportunidad histrica de refundar el estado ecuatoriano. Pero el discurso poltico y las propuestas de reforma se enfrentan en el campo operativo con los siguientes problemas prcticos: (1) cmo identificar claramente los objetivos generales de las reformas y especficos de los diversos componentes institucionales; (2) cmo traducir los objetivos especficos en diseos concretos sin perder de vista los objetivos generales; (3) cmo sopesar los recursos disponibles y la relacin de fuerzas de tal manera que el diseo concreto genere los efectos deseados; (4) cmo calcular los posibles efectos colaterales de la nueva arquitectura institucional, de tal manera que la reforma no sea disfuncional con el conjunto; (5) cmo conciliar el razonamiento tcnico con el clculo poltico; y, (6) cmo unir todos los elementos institucionales en un todo orgnico que guarde coherencia y cumpla en el transcurso del tiempo con el proyecto poltico de una mayora que por la misma dinmica democrtica pasar a ser minora. Estos aspectos

Ponencia preparada para el Seminario Internacional Descentralizacin: la democracia del futuro que se llev a cabo el 12 de noviembre de 2007 en Caracas, Venezuela, y que fue publicada en www.analitica.com/plazaglobal/ponencias/pdf/2498502.pdf. Comentarios, crticas y sugerencias son bienvenidos a richard.ortiz@gmx.de

presuponen que ya se cuenta con un diagnstico adecuado de los factores que hacen necesaria la reforma. Todas las interrogantes mencionadas constituyen objeto de anlisis de la ingeniera institucional (ver Sartori 2003). Por tanto, la elaboracin de propuestas concretas no pueden pasar por alto los siguientes aspectos: (1) la elaboracin de diseos institucionales es una tcnica especializada y compleja; (2) las instituciones tienen efectos importantes en la estructuracin de la poltica, en el reparto del poder y la dinmica de los procesos de toma de decisiones; (3) pero para su funcionamiento efectivo se requiere de ciertas condiciones estructurales y de determinadas disposiciones conductuales; y, por lo tanto, (4) que las instituciones cuentas, pero no determinan por s solas los procesos y contenidos polticos. Esta nueva ola de reformas globales en la Regin Andina es el resultado del desprestigio de la clase poltica tradicional, del colapso de los partidos y del fracaso de las polticas neoliberales para resolver los problemas de desigualdad social. Esta crtica antisistmica se ha traducido en una crtica a la democracia representativa, proponiendo como alternativa una democracia participativa. Parte de este enfrentamiento es la propuesta de ampliar y realizar un proceso de descentralizacin con elementos participativos. En este contexto se discuten una serie de modelos de organizacin territorial (descentralizada, autonmica, regional) sin conocer a fondo su lgica de funcionamiento y mezclando indiscriminadamente la terminologa. Todos estn de acuerdo en que hay que descentralizar, pero no todos entienden lo mismo por descentralizacin, persiguen objetivos diversos y hasta contradictorios y, generalmente, desconocen las implicaciones institucionales de tales pretensiones. Lo que s est absolutamente claro es que se intenta resolver la debilidad institucional con ms ingeniera institucional. El presente anlisis intenta mostrar los problemas concretos y las limitaciones que enfrenta la ingeniera institucional tomando como ejemplo el proceso de organizacin territorial que caracteriza al Ecuador y sus posibles reformas. Para ello se procede de la siguiente manera: (1) brevemente se expone la relacin entre democracia y descentralizacin; luego, (2) se describen los alcances y lmites de la ingeniera institucional; para despus (3) hacer un recuento y balance del proceso de descentralizacin ecuatoriano desde el regreso a la democracia (1979) hasta la eleccin de la Asamblea Constituyente; y, para finalizar, (4) se exponen algunas recomendaciones generales sobre el diseo de la distribucin territorial del poder. La tesis de fondo que gua el anlisis y las argumentaciones es que las instituciones de la democracia representativa son el presupuesto de una mayor participacin
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en libertad, y que la descentralizacin del poder contribuye a fortalecer la representacin y la participacin, aumenta la racionalidad administrativa y fortalece la legitimidad del sistema poltico.

Relacin democracia y descentralizacin

De qu democracia estamos hablando? La democracia se la puede mirar desde tres perspectivas: (1) como un ideal, (2) como principio de legitimidad, y (3) como una tcnica de gobierno (ver Sartori 2007: 29-69). Como ideal se refiere a que todos los ciudadanos se autogobiernen; aqu ya no es posible hablar ni de estado y mucho menos de descentralizacin. El poder est completamente disperso. Es la democracia directa en su mxima expresin. Como principio de legitimidad, se plantea el problema de la representacin poltica. Por medio de las tcnicas electorales se separa la titularidad del ejercicio del poder. El soberano, el pueblo, mantiene la titularidad mientras que se transfiere temporalmente el ejercicio del poder a los representantes. En los estados unitarios centralizados el nmero de representantes es limitado, en su extremo, se reduce a la eleccin de los poderes del estado central (en el parlamentarismo: parlamento; en el presidencialismo: el presidente y el parlamento). Pero histricamente se han elegido tambin a las mximas autoridades del gobierno local. En sistemas unitarios descentralizados y federales, la difusin de la legitimidad es mucho ms amplia. Los sistemas federados son esencialmente sistemas de legitimidad dual. Tanto el estado federal como los estados miembros gozan de una legitimidad democrtica propia. Como tcnica de gobierno, la democracia hace referencia al procedimiento de toma de decisiones y a la generacin de polticas pblicas. El principio de la mayora y la divisin de poderes es esencial desde esta perspectiva. La democracia es el mtodo en que la mayora prevalece pero con el respeto de los derechos de la minora. En el Estado de Derecho hay valores y principios que se oponen a la simple decisin democrtica. En ciertas circunstancias, la democracia debe ser defendida incluso contra la voluntad de la gran mayora. En estados unitarios la divisin de poder horizontal es fundamental. Se intenta evitar el abuso de poder a travs de un sistema de pesos y contrapesos, la divisin vertical a nivel de los diversos niveles gobierno (departamental y local), tiene menor importancia. En los sistemas descentralizados y, sobre todo, en los federales la divisin territorial y la limitacin

del poder central son ms acentuadas y ms diferenciadas. En los sistemas federales en funcionamiento, el centro slo decide sobre ciertas materias y sobre otras necesita el consentimiento de los gobiernos federados. La distribucin de competencias es por naturaleza descentralizada y jerarquizada. Qu descentralizacin? La descentralizacin es un proceso complejo tendiente a distribuir la centralidad (el poder) en el marco de la bsqueda del equilibrio democrtico entre los poderes (centralidad) existentes al interior del Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la vida de la poblacin (Carrin 2007b: 33). A ello hay que agregar que la descentralizacin no slo es la divisin garantizada del poder entre niveles centralizados y no centralizados de gobierno sino tambin, en la prctica, gobiernos fuertemente descentralizados que ejercen una parte sustancial del poder total disponible a ambos niveles (Lijphart 2000: 178). La descentralizacin tambin puede ser vista (1) como un fin en s misma, (2) como mecanismo que potencia la legitimidad democrtica y (3) como una tcnica de gobierno. Como fin, parece existir consenso sobre los beneficios de todo proceso descentralizador. El poder tiende a la centralidad, y un poder ms disperso es en s mismo un mecanismo efectivo de control de los excesos de la poltica. Como mecanismo que potencia la legitimidad y la participacin democrtica, esperamos que la descentralizacin poltica y la transferencia de competencias a los niveles subnacionales aumenten la legitimidad de las decisiones de aquellos que estn ms cerca de la ciudadana. A nivel de los gobiernos intermedios y locales es ms eficaz poner en prctica mecanismos de democracia directa y participativa. La poblacin en los gobiernos locales tiene ms posibilidades para entender los problemas de su entorno y para influir en las polticas locales concretas, que el ciudadano annimo de los estados nacionales enfrentado a temas complejos y de alcance global. Como tcnica de gobierno, se espera que una mayor distribucin y coordinacin coherente del poder permita aumentar la eficacia y eficiencia del sistema poltico. Con un sistema ms diferenciado de distribucin territorial del poder, se espera que las decisiones y las polticas se generen con mayor rapidez y con un conocimiento ms cercano de las realidades subnacionales. De la descentralizacin esperamos, por lo tanto, un control ms efectivo del poder, un aumento de la legitimidad del sistema y de la participacin ciudadana y, por supuesto, un sistema ms eficiente de la toma de decisiones que contribuya a un desarrollo integral de la sociedad.

Cmo se relacionen la descentralizacin y la democracia? La democracia es el requisito necesario de la descentralizacin, pero no suficiente. Nos podemos imaginar una democracia en un estado unitario fuertemente centralizado. Histricamente esta centralidad fue parte constitutiva de la formacin de los estados nacionales. Pero no podemos imaginarnos un sistema autoritario descentralizado. En un sistema autoritario puede existir una administracin descentralizada, pero jams un poder descentralizado (ver Boisier 2004). Aunque una dictadura puede permitir elecciones ms o menos democrticas en los niveles subnacionales, la manipulacin constitucional y legal no permite una verdadera descentralizacin poltica. La poltica depende en ltima instancia de la arbitrariedad de la autoridad central y no de los lmites y alcances del sistema de competencias. Una supuesta poltica de descentralizacin incluso puede ser funcional a un sistema autoritario. Se puede por ejemplo promover una descentralizacin a nivel de los gobiernos locales para debilitar a los gobiernos intermedios, y as fragmentar y debilitar la separacin de poderes horizontal. En el caso de los sistemas federales es contraproducente fortalecer los gobiernos locales, sin darles a los gobiernos intermedios la independencia y fuerza propia de sistemas duales de legitimidad. Por ello, hablar de estados federales descentralizados no solo que conduce a un error en la concepcin del federalismo, sino que puede implicar un mecanismo que desintegra el federalismo y refuerza el centralismo. Pues el federalismo es por definicin una repuesta frente al dominio central y su intencin consiste en reforzar la identidad local, incrementar la participacin poltica y estimular las experiencias de cambio institucional (Bealey 2003: 199). En resumen, la democracia representativa sigue siendo el punto de partida de la descentralizacin, que puede ser complementa y corregida por mecanismos de democracia directa o participativa. Una descentralizacin solidaria y estructurada puede contribuir sin duda a fortalecer la democracia y aumentar la eficiencia de todo el sistema poltico. Pero hay que tener una mirada de conjunto: sin un sistema institucional fuerte y diferenciado en el centro y la periferia, no es posible una descentralizacin que cumpla adecuadamente sus objetivos; y, un mal diseo institucional puede no slo hacer fracasar los objetivos de la descentralizacin, sino tambin poner en peligro la estabilidad democrtica. Qu pas en Amrica Latina? En Amrica Latina, la historia moderna de los procesos de descentralizacin es la historia de la ltima ola de redemocratizacin (ver Nohlen 1991; Carrin 2003, 2007). Pero esta historia est llena de contradicciones. Pues, por una parte, la descentralizacin se identi5

fic con la reduccin del estado y, por ende, con el debilitamiento de la centralidad; y, por otra, las esfuerzos por fortalecer la gobernabilidad se tradujeron en una tendencia a concentrar ms poder en los sistemas presidenciales con pocos incentivos para promover la cooperacin entre los actores polticos. En consecuencia, otro de los problemas centrales en este tema se expresa en la interaccin entre un hiper-presidencialismo poco efectivo y procesos de descentralizacin con poca coherencia. Las consecuencias son un debilitamiento de instituciones al nivel del centro y una descentralizacin fragmentaria y polarizante.

Los alcances y lmites de la ingeniera constitucional

Qu peso tienen las instituciones? Los enfoques institucionales clsicos fueron fuertemente criticados por su formalismo y reduccionismo en el anlisis de los fenmenos sociales y polticos. Las principales crticas a los viejos enfoques institucionales se pueden resumir en los siguientes aspectos: (1) concepcin cerrada, formal-legalista y rgida de institucin; (2) nocin explicativa monocausal e indiferenciada; (3) excesivo nfasis en la importancia de las estructuras formales; (4) determinismo institucional; y, (5) concepcin del cambio institucional excesivamente funcionalista. Por estas razones los anlisis institucionales fueron desplazados por la revolucin conductista y los enfoques macro-estructurales. El redescubrimiento de las instituciones (March/Olsen 1989) en los anlisis politolgicos es, en cambio, el resultado de la reaccin frente a los excesos del movimiento conductista, que reduca los fenmenos y los procesos polticos a las decisiones individuales, olvidando que la poltica es una interaccin entre comportamiento e instituciones (ver Sartori 2004). Los nuevos enfoque neoinstitucionales intentan integrar una perspectiva institucional en las dems corrientes metodolgicas (ver Hall/Taylor 1996). Los principales aspectos que caracterizan a estos enfoques se pueden resumir en los siguientes puntos: (1) concepto de institucin ms amplio y dinmico; (2) concepcin de causalidad compleja; (3) nocin integral de las restricciones del comportamiento humano; (4) dependencia recproca entre instituciones y actores; y, (5) estudio explcito de la gnesis y la dinmica institucional. Desde est visin, los procesos polticos, por s complejos, slo pueden ser entendidos e interpretados mediante un enfoque institucional que incluya un anlisis de los factores de contexto, y se tome en cuenta que las instituciones tienen importancia pero no siempre y no con la misma intensidad. Las insti-

tuciones despliegan diversos efectos y con diferente intensidad segn el contexto correspondiente. El impacto de los factores institucionales es reducido considerablemente por los aspectos estructurales, la cultura poltica, las condiciones de poder existentes y persistentes en la sociedad, los patrones de comportamiento de la elite poltica y la cultura poltica dominante. La relacin entre estructuras, instituciones y actores es, por tanto, compleja y dinmica (ver Ortiz Ortiz 2006). La relacin entre las instituciones y los actores debe concebirse como una interaccin mutua o circular influenciada a la vez por factores noinstitucionales. Por un lado, las instituciones polticas no son solamente restricciones para los actores, sino tambin condiciones necesarias para la accin; por otro lado, un cambio en el mbito del comportamiento puede contribuir a un mejor (o peor) funcionamiento del orden institucional. Debido a las experiencias traumticas (crisis econmicas, caos poltico, sistemas autoritarios represivos, etc.) es tambin posible que los actores cambien su comportamiento dentro de los mismos arreglos institucionales. Los actores polticos pueden aprender de las experiencias positivas dentro de la misma estructura institucional (learning by doing). Los actores pueden hacer uso de la posibilidad de reformar las instituciones de tal manera que se alcancen o eviten ciertos efectos. En pocas palabras, los actores gozan dentro de los corredores institucionales de cierta libertad incluso para reestructurar los andamiajes institucionales. Cules son las consecuencias prcticas de una perspectiva neoinstitucional? Para la reforma poltica se deben tomar en cuenta los siguientes aspectos: (1) no existe ninguna solucin institucional ideal con validez universal; (2) las instituciones tienen nicamente un valor relativo, en cuanto son un factor entre muchos; (3) las instituciones despliegan diversos efectos en diversos contextos; (4) las instituciones no determinan directamente los procesos o resultados polticos sino indirectamente, en el sentido de que estructuran y restringen el comportamiento de los actores; (5) la fuerza explicativa de las instituciones no se debe sobrestimar, sobre todo, en sociedades en que los procesos polticos poseen alta fluidez; y, (6) la reforma institucional no es jams una cuestin puramente tcnica. Toda reforma institucional importante implica un cambio en las coordenadas del poder, por esto la manipulacin institucional es una lucha por el poder, por ampliar o mantener mrgenes de influencia y competencia (esto se aprecia muy claramente en el sistema electoral y en el modelo territorial). As visto, el xito de la reforma depende de la percepcin de los actores polticos sobre las posibles perdidas y ganancias. Mientras ms se piense a corto plazo y ms grande sea la incer-

tidumbre institucional, menos ser posible llevar a cabo una reforma institucional. En la elaboracin de diseos concretos la ingeniera institucional se enfrenta con los siguientes aspectos problemticos: (1) necesita para semejante empresa una teora racional y empricamente fundada sobre los posibles efectos institucionales, teora con la cual todava no cuenta; (2) necesita de reglas claras que le permitan dar el salto de la teora a la praxis, reglas difciles de estandarizar; y, (3) necesita criterios para identificar los medios adecuados, sopesar los recursos disponibles y neutralizar los efectos colaterales indeseables. Nuestro conocimiento emprico actual est muy lejos de semejante formalizacin y, adems, esa empresa se ve enormemente dificultada por la diversidad de contextos nacionales y su inherente complejidad. Respecto al clculo de los medios, es decir a la relacin entre objetivos y componentes institucionales concretos, Sartori escribe con la claridad y agudeza que le caracterizan: [...] la ciencia poltica es un saber operativo en cuanto asegura que los medios son adecuados y que se adaptan a los fines propuestos. [...] No basta decir: quiero este fin. Habr que determinar tambin si el fin puede obtenerse; y por lo tanto, la eleccin de los fines queda condicionada por la disponibilidad de los medios (1984: 136). El profesor italiano subdivide el clculo de los medios en cuatro fases: 1) asegurarse que los medios son suficientes; 2) asegurarse que los medios son idneos; 3) determinar el efecto sobre otros fines; 4) determinar si los medios sobrepasan la finalidad [cursivas en el original] (Ibd.: 136s.). Los politlogos o constitucionalistas expertos en soluciones prefabricadas deberan tomar en serio las observaciones de Sartori, antes de proponer reforma alguna. Un ingeniero poltico tiene tambin que tomar en cuenta que, al final, son los actores polticos los que asumen la responsabilidad de decidir: (1) si una reforma institucional es necesariamente indispensable y si podra contribuir en algo a solucionar la crisis que se vive; (2) si la reforma propuesta responde de manera adecuada a los objetivos propuestos y caractersticas del pas; y, (3) si estn tanto en condiciones de alcanzar un consenso que haga posible la reforma, como dispuestos a mantener y hacer respetar los compromisos alcanzados. Esto presupone, por supuesto, que hay condiciones mnimas de competencia poltica. Finalmente, hay que saber que no existen soluciones prefabricadas ideales. Esto pone nfasis en la gran responsabilidad de los que promueven, asesoran y llevan a cabo la reforma poltica. Un cambio desafortunado puede tener efectos desastrosos. Por ello se aboga ms bien por un ajuste gradual de

las instituciones existentes considerando las estructuras de poder y los recursos disponibles en cada sistema poltico. Disear una arquitectura institucional que impulse la descentralizacin en sociedades histricamente centralizadas, con una cultura poltica con rasgos autoritarios y una sociedad fragmentada es un reto difcil de traducir en contenidos normativos concretos. La experiencia del Ecuador con los procesos de descentralizacin demuestra que un diseo institucional bien intencionado puede producir efectos contraproducentes.

El proceso de descentralizacin en el Ecuador

Cmo empez todo? El proceso de descentralizacin se desata despus de la transicin a la democracia con la constitucin de 1979. En ella se establece un regimen de desconcentracin funcional y de descentralizacin de los gobiernos seccionales autnomos (municipios y consejos provinciales). En los aos ochenta e inicios de los noventa con la crisis econmica y las polticas neoliberales se impone una descentralizacin que implica ms bien el debilitamiento del centro y la transferencia de actividades econmicas estatales a manos privadas. No se puede hablar, por ende, de descentralizacin, sino descentracin o reduccin del espacio pblico. Esta tendencia se concreta en la Ley de modernizacin del estado, privatizaciones y prestacin de servicios pblicos de 1993. A mediados y fines de los aos 1990, en los cuales se acenta la crisis poltica en el centro, se intensifica la discusin sobre la descentralizacin y adquiere sus caractersticas propias. A falta de una propuesta de descentralizacin coherente y de carcter nacional, los gobiernos locales imponen sus intereses de fortalecerse y obtener ms recursos. Con la reforma constitucional de 1996 se incorporan tres conceptos: la descentralizacin y su carcter pluricultural y multitnico. Se destina el 15% del presupuesto del gobierno central en beneficio de los consejos provinciales y municipios del pas. En octubre de 1998 se expide la Ley de descentralizacin. Esta ley define a la descentralizacin como transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos (Art. 3). El Art. 12 de dicha ley establece la modalidad del proceso descentralizador: Para la transferencia [...], el Presidente de la Repblica [...] suscribir con los representantes legales de los municipios y consejos provinciales, segn el caso, los convenios respectivos en los que debern sealarse con precisin absoluta los recursos finan9

cieros, materiales y tecnolgicos necesarios que sern obligatoriamente transferidos para atender las nuevas atribuciones, funciones y responsabilidades. Respecto de esta disposicin, Barrera (2007: 180) critica que no se tom en cuenta que el presupuesto nacional no estaba estructurado territorialmente y que, por lo tanto, el financiamiento territorial de una competencia era prcticamente imposible; y, que el nmero de convenios podra multiplicarse fraccionando tales competencias, sin una coordinacin y complementariedad suficiente. Todas estas y otras novedades fueron recogidas en la nueva constitucin de 1998, producto de la grave crisis poltica de 1997, que culmin con la destitucin inconstitucional del presidente. Las reformas relevantes de la constitucin vigente son: (1) se incorporan las circunscripciones indgenas y afroecuatorianas (Art. 224); (2) se introduce el principio todo es descentralizable, con excepcin de las competencias esenciales del gobierno central (Art. 226); (3) obligacin de transferencia de recursos y atribuciones (Art. 226); (4) introduccin de mecanismos de democracia directa (iniciativa popular, revocatoria, consulta local); y ,(5) planificacin descentralizada (ver Ojeda 2003: 75s.). La firma de los tratados de paz con el Per en 1998 y la crisis financiera de 1999 reavivaron el conflicto regional. La solucin definitiva del conflicto blico influyo en la percepcin de lo nacional de la elite poltica. El histrico enemigo externo haba desaparecido como eje integrador. La procedencia regional de los bancos quebrados y los impactos asimtricos de la crisis econmica, radicalizaron la dinmica de la descentralizacin. Varias provincias de la costa y el oriente reclamaron la autonoma provincial y cinco provincias llevaron a cabo consultas populares inconstitucionales sobre este tema. Poco antes del golpe de estado de 2000, el Presidente de la Repblica conform un Comisin de descentralizacin. Su sucesor intent continuar con el proceso pero por razones polticas se abandon el anteproyecto de Ley orgnica de autonomas provinciales y la idea de consulta popular sobre el tema. En esta etapa cambia la perspectiva de la descentralizacin de lo local a los gobiernos intermedios. En diciembre de 2000 se sustituyo la comisin por un grupo asesor de la presidencia. Para ese entonces el sistema poltico ya haba perdido en legitimidad, la crisis econmica haba cambiado las prioridades y, por tanto, las autonomas no pudieron concretarse (Barrera 2007: 181s.).

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Entre los aos de 2001 y 2004 se llevan a cabo varios procesos de descentralizacin de competencias, sobre todo en las reas del turismo, medio ambiente y agricultura. Durante ese periodo se intenta retomar el camino establecido por la Ley de descentralizacin. Pero la inestabilidad democrtica, las dificultades de los gobiernos de turno y las debilidades del mismo modelo, han producido resultados limitados y contraproducentes. A inicios de 2006, varias autoridades locales, lideradas por los alcaldes de Quito y Guayaquil, dieron a conocer sus intenciones de proponer una reforma de la estructura del estado, y en junio se present el anteproyecto la Ley orgnica del sistema autonmico. Segn esta propuesta tienen derecho los cantones, distritos metropolitanos y provincias, individualmente o asociados, al rgimen especial autonmico. El acceso es voluntario y las unidades territoriales que no hagan uso de este derecho mantienen su estructura actual. Cada gobierno autonmico contar con un ejecutivo y un cuerpo legislativo propio, el cual podr expedir su estatuto autonmico, que contendr las normas de su estructura, organizacin, procedimientos, rgimen personal y remuneraciones (ver Barrera 2007: 183s.). En vistas de la eminente convocatoria a una Asamblea Constituyente, el tema de la reforma del modelo territorial qued estancado, y es un tema central que deber ser afrontado en la nueva constitucin. Cules son los resultados? Barrera califica el camino de la descentralizacin seguido en el Ecuador como errtico, con resultados desastrosos, y escribe: Esa situacin catastrfica refleja la fragmentacin del sistema poltico. Las regiones estn repartidas en partidos hegemnicos y cualquier modificacin de esos equilibrios aparece peligrosa porque mueve el statu quo (2007: 176). Estas tendencias negativas se manifiestan en los siguientes aspectos: 1. Se produce una municipalizacin de la descentralizacin. Se fortalecieron los gobiernos locales, pero las instituciones centrales no se estabilizaron. El resultado es una inestabilidad poltica a nivel del gobierno central. Mientras que los gobiernos locales aparecen como las instituciones de la estabilidad. Barrera concluye: lo local se afianza en el descalabro de lo nacional (2007: 176). 2. Como consecuencia de lo anterior, el gobierno intermedio (provincial) se debilita y no cumple su funcin de filtro y ordenador de los procesos de descentralizacin. 3. Uno de los efectos ms contraproducentes ante la inestabilidad poltica y la descentralizacin fragmentada fue el fortalecimiento del ejecutivo. Las reformas constitucionales de 1996 y 1998 dotaron al pre11

sidente de ms competencias y redujeron la capacidad de control del parlamento. El resultado final fue un presidente institucionalmente fuerte pero por la debilidad de las instituciones y el constante bloqueo poltico polticamente dbil. 4. El modelo de voluntariedad ha impedido que la descentralizacin aumente la eficacia del sistema poltico. La arbitrariedad en los convenios de transferencia de competencias y recursos ha aumentado el caos en la administracin pblica. 5. Se incrementa la desigualdad de la distribucin territorial del bienestar. Puesto que no todos los municipios tienen la misma capacidad administrativa para asumir competencias en igualdad de condiciones, slo los municipios grandes y con muchos recursos pueden obtener provecho de una descentralizacin no solidaria. 6. El fortalecimiento de ciertos municipios no slo que ha radicalizado la desigualdad territorial, sino que ha fomentado tendencias centrfugas y desintegradoras en el sistema poltico. Lo local se enfrenta a lo nacional. El balance final del proceso de descentralizacin en el Ecuador, sin desconocer algunos aspectos positivos, es concluyente: no existe ningn proceso global exitoso y culminado de transferencia de competencias desde el gobierno central a alguno de los gobiernos locales (Barrera 2007: 193). Por los efectos globales sobre el sistema poltico y la fragmentacin local, se llega a hablar de implosin nacional y explosin local (Carrin 2007c). Pero la conclusin de este balance no es que no sea necesaria una descentralizacin eficiente, sino que el camino y los instrumentos institucionales escogidos no fueron los adecuados. Por ello, ante la nueva Asamblea Constituyente, se plantea nuevamente la cuestin de la ptima arquitectura institucional para la distribucin territorial del poder. Cules son las lecciones institucionales? La experiencia ecuatoriana muestra como un fin normativamente bueno y generalmente aceptado puede concretarse en un diseo institucional que puede producir efectos contraproducentes y perversos. Lo que se puede aprender del anlisis del caso ecuatoriano es lo siguiente: 1. Reformas institucionales no son suficientes para encaminar un proceso de descentralizacin ordenado. Pues la descentralizacin no es solamente un problema tcnico, sino tambin poltico y cultural. 2. A pesar de las limitaciones de la ingeniera institucional, se debe corregir los defectos del modelo anterior. Hay que pensar en un modelo efectivo que distribuya el poder desde centro a la periferia, pero que neutralice las tendencias centrfugas y desintegradotas.

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3. Los gobiernos intermedios deben ser fortalecidos como eje de la descentralizacin, pues slo ellos pueden coordinar con el centro una poltica nacional de descentralizacin solidaria. 4. Las reformas institucionales deben tener una perspectiva ntegra. Los efectos finales slo se pueden predecir si se considera la dinmica de todos los componentes institucionales. Por tanto, es importante fortalecer la democracia, renovar los partidos polticos, asegurar un equilibro en los poderes del estado, disear un sistema electoral que asegura la representacin regional y nacional, y permitir una mayor participacin ciudadana sobre todo al nivel local. 5. Por ltimo, todo diseo fracasar si los actores polticos no entienden su lgica, anteponen nicamente sus intereses locales, si se mantienen las estructuras clientelares y corporativistas, o simplemente si se empean en hacer fracasar cualquier intento que ponga en peligro su cuota de poder. Por eso la ingeniera institucional a pesar de toda la experiencia histrica- parte del supuesto de que los actores polticos actan con cierta racionalidad y son en ciertas circunstancias razonables. La Asamblea Constituyente en el Ecuador no puede eludir la necesidad de la descentralizacin, pero tendr que conciliar las ms diversas posiciones y optar por un diseo institucional que d estabilidad al poder central y impulse la racionalidad administrativa, incremente la participacin como complemento necesario de la democracia representativa y cree espacios a los grupos tnicos para que mantengan su identidad y se autogobiernen bajo el principio de solidaridad e integridad nacional. Creo que es mucho ms fcil decirlo que traducirlo en componentes institucionales concretos y en disposiciones normativas especficas.

Recomendaciones institucionales

La descentralizacin es deseable por lo menos por cuatro razones: (1) permite un control ms efectivo del poder; (2) optimiza la racionalidad administrativa; (3) refuerza la democracia representativa aumentando la participacin y la legitimidad en el sistema poltico; y, (4) en sociedades cultural y tnicamente fragmentadas, garantiza la diversidad y neutraliza las tendencias desintegradoras. A modo de recomendaciones para el diseo institucional de la descentralizacin debemos considerar lo siguiente: 1. Que una reforma institucional puede producir en la prctica resultados no slo diferentes a los esperados sino hasta contradictorios. Por

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ello hay que ser cauteloso con la evaluacin precipitada de las virtudes institucionales. 2. Que el requisito indispensable de todo proceso descentralizador es la democracia y la competencia poltica justa y transparente. Slo as se puede emprender en un proceso que afecta directamente la estructura del poder poltico. 3. Que hay que partir de un diagnstico real de los factores que hacen necesaria la reforma del modelo territorial y las condiciones de contexto que influirn en el funcionamiento institucional. 4. Que la descentralizacin o las autonomas deben ser entendidas como un proyecto nacional y no como la aspiracin de ciertos grupos o regiones. 5. Que no solamente hay que repensar el papel de la periferia o de los subcentros, sino tambin del centro. Subcentros fuertes garantizan un mayor grado de autogobierno, eficiencia, participacin y legitimidad. Un centro fuerte garantiza la integracin y la absorcin de fuerzas centrfugas. 6. Que en ese sentido hay que fortalecer a los gobiernos intermedios como enlace entre el gobierno central y local, que canalice y estructure la descentralizacin como proyecto nacional. Evitando la concentracin en el nivel del centro y evitando las tendencias centrfugas de una descentralizacin puramente local. 7. Que el principio fundamental de este proyecto nacional debe ser la solidaridad entre los diferentes niveles de gobierno territorial y, por ende, se deben tomar en cuenta los intereses de los posibles perdedores del proceso. Hay que anteponer una descentralizacin solidaria a una descentralizacin competitiva, pues las diferencias regionales en Amrica Latina son generalmente muy marcadas. 8. Que hay que procurar una distribucin territorial igualitaria del bienestar, proponiendo como en le caso alemn- como fin el desarrollo de condiciones equivalentes de vida en todo el territorio nacional (ver Nohlen 2006b: 148). 9. Que se debe crear institucionalmente un sistema de estmulos a las fusiones y de desestmulos a las fragmentaciones, de tal manera que el sistema -como dice Nohlen (2006a: 178)- absorba y enlace las fuerzas centrfugas. 10. Que en lo financiero se cree un sistema de contribuciones integrado que garantice a los gobiernos intermedios un porcentaje mnimo en la recaudacin estatal (Nohlen 2006a: 179). La experiencia histrica ecuatoriana demuestra que las recurrentes reformas institucionales no han podido ni impedir la inestabilidad poltica, ni neutra-

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lizar a un presidencialismo acentuado, ni promover una descentralizacin ordena y coherente. Esto no es razn para no seguir discutiendo sobre las posibilidades de la reforma poltica y sobre los alcances de una ingeniera institucional que toma en cuentas las condiciones concretas de cada pas. Pues la poltica tiene la obligacin de enfrentar continuamente los retos que se le imponen y de resolver los problemas que incluso ella misma genera.

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Bibliografa
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Caracas, noviembre de 2007

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