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UNIVERSIDADE SÃO TOMÁS DE MOÇAMBIQUE

FACULDADE DE ÉTICA, CIÊNCIAS HUMANAS E JURÍDICAS


Coordenação do Curso de Direito

Direito Económico

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CAPÍTULO 4: Intervenção do Estado na Economia


DIREITO ECONÓMICO - 2º Ano
Curso de Licenciatura em Direito

Capítulo 4: INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA

22. A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA .................................................................. 2


22.1. Justificação e enquadramento ............................................................................................ 2
22.2. Noção de intervenção económica do Estado ...................................................................... 2
23. TIPOLOGIA DA INTERVENÇÃO DO ESTADO ...................................................................... 2
I. Intervenção directa e intervenção indirecta – critério do sujeito económico ....................... 2
II. Intervencionismo, Dirigismo e Planificação ......................................................................... 3
III. Absorção, participação e indução ....................................................................................... 4
IV. Intervenção global, intervenção sectorial e intervenção pontual ou avulsa ......................... 4
V. Intervenção imediata e intervenção mediata ....................................................................... 5
VI. Intervenção unilateral e intervenção bilateral ou contratual ................................................. 5
24. O ESTADO PRODUTOR DE BENS E SERVIÇOS ................................................................. 5
25. A ACTIVIDADE EMPRESARIAL DO ESTADO ...................................................................... 6
25.1. Origem e evolução.............................................................................................................. 6
a) A administração directa por departamentos da Administração Pública sem
personalidade própria.............................................................................................................. 6
b) A concessão dessas actividades a sociedades de estatuto privado. ............................... 7
25.2. O caso de Moçambique ...................................................................................................... 7
25.3. O sector empresarial do Estado .......................................................................................... 8

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22. A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA

22.1. Justificação e enquadramento


O que leva o Estado a intervir na economia é a sua pretensão de participar na actividade
económica na distribuição da riqueza, com vista a alcançar o bem-estar social.

A intervenção do Estado na economia é parte da política económica e orienta-se no sentido de


organizar melhor a economia.

22.2. Noção de intervenção económica do Estado


Intervenção económica do Estado é todo o comportamento o Estado (ou de outras entidades
públicas equiparáveis) cuja função e finalidade consiste na modificação concreta do
comportamento de outros agentes ou sujeitos ou das condições concretas da actividade
económica.

Não se limita à ordenação abstracta de regras ou instituições jurídicas que orientam, enquadram
ou condicionam o desenvolver da actividade económica – Ordenação económica. Nem se traduz
apenas nos comportamentos em que o próprio Estado (ou entidade equiparada) desenvolve uma
actividade económica própria, dispondo de bens raros susceptíveis de aplicações alternativas para
satisfazer necessidades (próprias do aparelho estadual ou da sociedade) – Estado produtor,
intervenção directa.

O conceito de intervenção define uma função clara e um conjunto coerente de normas jurídico-
económicas, que, no essencial, se caracterizam por operarem uma delimitação dos poderes do
Estado relativamente a comportamentos económicos dos sujeitos que em princípio seriam livres.

23. TIPOLOGIA DA INTERVENÇÃO DO ESTADO

A intervenção do Estado é um fenómeno historicamente permanente, diferindo em quantidade


e qualidade. É também um fenómeno geral, que se manifesta em sistemas muito diversos.

Existem várias classificações das modalidades de intervenção do Estado no domínio


económico:

I. Intervenção directa e intervenção indirecta – critério do sujeito


económico
a) Intervenção Directa: quando é o próprio Estado que é o sujeito económico, assumindo o
papel de agente produtivo, criando empresas públicas ou actuando através delas, intervindo
nos circuitos de comercialização, agindo da mesma forma como agem os agentes
económicos, e sujeitando-se às regras e normas jurídico-económicas traçadas para serem
de cumprimento geral.

O Estado intervém na economia através da realização de uma actividade económica,


concorrendo com outros agentes económicos. Por outro lado, a intervenção directa do

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Estado tem, crescentemente, fins lucrativos, tradicionalmente exclusivos da actividade
privada. Sendo que, a estrutura da empresa privada é a que melhor se adequa a obtenção
do lucro, o Estado procura cada vez mais imitar a empresa privada.

Contudo, importa referir que o Estado, por essência, não devia produzir bens e serviços
transaccionáveis porque tem uma função essencialmente executiva, legislativa e judicial e,
portanto, todos os seus órgãos estão dependentes destas funções estatais no serviço da
administração pública.

b) Intervenção Indirecta: quando o Estado não é ele próprio sujeito económico, mas limita-
se a condicionar, a partir de fora, a actividade económica privada, sem assumir o papel de
sujeito económico activo – trata-se da “regulação”.

A intervenção indirecta do Estado efectua-se a 3 níveis, designadamente: Política


económica, Fomento económico e Investimento.

 A Política Económica é o conjunto de medidas tomadas pelo Estado em ordem a


influenciar a economia e orientar o seu desenvolvimento. Portanto, a política económica
consiste na definição de medidas orçamentais, monetárias, salariais, de preços, de
emprego, ordenamento territorial, concorrenciais, fiscais e outras, em ordem a influenciar o
comportamento dos agentes económicos.

 O Fomento Económico pode consistir na concessão de crédito pelo Estado, de benefícios


fiscais como redução e isenção, bonificação de juros, bem como subsídios. Portanto, o
fomento económico pode compreender: isenções fiscais; redução de impostos, subsídios
financeiros; crédito; aval; isenção ou redução de direitos aduaneiros; facilidade de
exportação e reexportação de bens, etc.

II. Intervencionismo, Dirigismo e Planificação

Quanto à doutrina inspiradora (elementos ideológicos, em termos qualitativos e quantitativos), a


intervenção do Estado caracteriza-se segundo 3 formas distintas: intervencionismo, dirigismo e
planificação.

a) Intervencionismo: existe quando o Estado, respeitando no essencial a liberdade de


actuação dos agentes económicos privados, procura realizar objectivos próprios relativos ao
conjunto da economia, condicionando ou influenciando com tal fim a actividade dos
particulares.

b) Dirigismo (ou direcção económica): existe quando o Estado formula objectivos


globais e pretende propô-los, ou até impô-los, aos sujeitos económicos. Dirige assim a sua
actividade (em vez de se limitar a corrigi-la), embora com respeito pelos princípios
essenciais da liberdade económica e pelo mercado como instrumento regulador.

c) Planificação: existe quando o Estado define objectivos globais e sectoriais e estratégias


de comportamento por ele ditadas, impondo-as, mediante o Plano imperativo, à
generalidade dos sujeitos económicos, aos principais sujeitos económicos, ou só aos
sujeitos produtivos. De qualquer forma o mercado deixa de ser o principal instrumento

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regulador do sistema, passando essa função a ser exercida pelo Plano e diferentes planos
sectoriais.

O Plano é um documento adoptado pelo poder público, que analisa a evolução nacional,
identifica os problemas e define a orientação que seja pertinente.

Nos países de economia de mercado, o plano é um instrumento político meramente


indicativo, pois não determina a conduta dos agentes – a economia assenta sempre na
liberdade de decisão desses agentes económicos. Nos países de economia centralizada, o
plano é um instrumento fundamental da actividade economia e tem um carácter vinculativo
quer ao sector público, quer privado.

A diferença entre intervencionismo e dirigismo é essencialmente qualitativa. Enquanto o


intervencionismo se reduzia às intervenções pontuais sem outro objectivo que não o da resolução
de problemas conjunturais, o dirigismo característico do pós-guerra já pressupõe uma actividade
coordenada com vista à obtenção de certos fins, nomeadamente de ordem sócio-económica, e já
não, somente, arrecadar receitas.

A diferença entre dirigismo e planificação é de ordem quantitativa. A planificação é um


dirigismo por planos. A diferença reside no carácter mais racional do documento planificatório, ou
seja, o Plano é mais detalhado, mais organizado, mais sistemático e mais racional.

III. Absorção, participação e indução

a) Absorção: existe quando o Estado assume integralmente o controle dos meios de


produção. O Estado actua como agente económico em regime de monopólio ou
exclusividade.

b) Participação: existe quando o Estado assume o controle de parcela dos meios de


produção. O Estado actua como agente económico em regime de competição com
empresas privadas que permaneçam a exercer as suas actividades nesse mesmo sector.

c) Indução: existe quando o Estado manipula os instrumentos de intervenção em consonância


e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados. O Estado intervêm
sobre o domínio económico, como regulador dessa actividade.

IV. Intervenção global, intervenção sectorial e intervenção pontual ou


avulsa
a) Intervenção Global: quando a intervenção se relaciona com a economia no seu conjunto.
(ex: o Estado adopta normas gerais de fixação de margens de comercialização ou de
encorajamento do investimento global).

b) Intervenção Sectorial: quando se adoptam medidas de organização e disciplina de


determinado sector ou sectores de actividade económica. (ex.: se o Estado concede crédito
bonificado a um dado sector – Turismo, Exportação, se adopta medidas de
desenvolvimento do sector siderúrgico, etc.).

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c) Intervenção Pontual ou Avulsa: ocorre quando uma determinada empresa está em
situação económica difícil, carecendo de uma injecção financeira. Ela relaciona-se, portanto,
com uma empresa ou unidade económica determinada e consiste em o Estado adoptar
medidas de intervenção nessa empresa, celebrando contratos de viabilização ou contratos
programa, e o mesmo acontece quando se trata de um sector de actividade importante.
(ex.: intervenção do Estado através do Banco de Moçambique, no Banco Austral).

V. Intervenção imediata e intervenção mediata


a) Intervenção Imediata (ou directa): quando o Estado intervêm directamente na
economia e prossegue objectivos económicos, adoptando medidas de conteúdo económico
e com fins económicos. (ex.: nacionalizações, criação de Empresas Públicas, e medidas de
apoio ou fomento de actividades económicas).

b) Intervenção Mediata (ou indirecta): quando o Estado adopta medidas que não tem
apenas fins económicos mas também sociais ou outros, apesar de se repercutirem na
política económica. Neste tipo de intervenção o Estado não intervém na economia mas sim
sobre a economia. (ex.: aumento ou diminuição de impostos sobre o rendimento das
empresas ou sobre o trabalho; abertura de linhas de crédito a favor da construção social;
diminuição das taxas de juro, etc., temos intervenções mediatas).

VI. Intervenção unilateral e intervenção bilateral ou contratual


a) Intervenção Unilateral: quando o Estado adopta unilateralmente medidas proibitivas ou
de autorização de prática de certas actividades através da edição de normas legais e
regulamentares, da fiscalização da sua observância (vigilância, inspecção) e de actos
administrativos de carácter preventivo (licenças, autorizações) ou repressivo (multas).

Quando Estado nacionaliza ou privatiza, aumenta os impostos ou as taxas de juro, apoia


um sector, etc. Estamos perante intervenções unilaterais. Estas intervenções são as
tradicionais e ainda maioritárias. No entanto, cada vez mais se acentua a tendência para o
Estado intervir ao abrigo de formas convencionais e contratuais do exercício da autoridade.

b) Intervenção Bilateral ou Contratual: quando se opta por formas convencionais e


contratuais do exercício da autoridade, procurando-se a prévia adesão dos parceiros
sociais, assegura-se uma maior eficácia da intervenção estatal, para além de garantir um
clima de paz social em todo o processo de intervenção.

Trata-se de uma intervenção baseada numa relação jurídica contratual com tendência para,
em conjunto, o Estado e agentes económicos realizarem uma acção concertada no campo
económico. (ex.: a oferta por parte do Estado de reduções fiscais às empresas em troca de
um aumento de investimento, o que é completamente diferente, em termos de efeitos
esperados, da medida unilateral de reduções fiscais).

24. O ESTADO PRODUTOR DE BENS E SERVIÇOS

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As funções do Estado podem ser agrupadas de modo aproximado em dois grandes tipos: (a)
aquelas em que o Estado aparece como empresário, o Estado produtor ou distribuidor de bens ou
de serviços; (b) aquelas em que lhe cabe regular (condicionar, fiscalizar ou planear e promover) as
actividades de terceiros – o Estado regulador – os quais sendo na sua maior parte agentes
económicos privados, podem também ser cooperativas ou mesmo empresas públicas.

Os objectivos que presidem a estas funções do Estado podem ser os mesmos: a redistribuição
do rendimento, por exemplo tanto pode ser através da produção directa pelo Estado, de bens ou
serviços a preços mais baixos do que os do mercado, como por meio de subsídios a outros
produtores ou aos consumidores ou pela fixação de preços máximos. Mas a natureza e o tipo de
instrumentos utilizados, assim como a posição do Estado perante a actividade económica em geral
serão distintas em qualquer das opções.

Quando o Estado produz ou distribui bens ou serviços, retira do mercado certas actividades,
reservando para si o seu exercício, ou concorre com agentes económicos privados ou cooperativos
na mesma actividade. Intervêm, assim, por uma via directamente económica, ao passo que o
Estado regulador possibilita e condiciona positiva (incentivando) ou negativamente (proibindo a
actividade de terceiros), na qualidade de agente exterior ao mercado. Nesta função o Estado usa
meios de natureza político-legal, ou, em certas circunstâncias, meios contratuais.

25. A ACTIVIDADE EMPRESARIAL DO ESTADO


25.1. Origem e evolução

Na época liberal, a actividade económica do Estado – distinta, por natureza, da função própria
do Estado como legislador e como administrador da coisa pública – era, então, entendida como
excepcional.

À luz da doutrina liberal, os poderes públicos deveriam abster-se de actuar como agentes
económicos sob pena de falsearem as leis do mercado. Daí que as suas intervenções só fossem
em princípio admitidas quando justificadas pela existência de “falhas do mercado”, incapacidade do
mercado de produzir bens ou serviços de interesse geral em quantidades ou condições adequadas
(de preço, universalidade, etc.), monopólios naturais (os caminhos de ferro, as telecomunicações),
as actividades que constituíssem o prolongamento natural da acção de um serviço público
administrativo (caso das imprensas nacionais e do fabrico de equipamento para as forças
armadas).

Nesta fase, duas foram as formas de organização e gestão das actividades do Estado como
produtor de bens: (a) a administração directa por departamentos da Administração Pública sem
personalidade própria; (b) a concessão dessas actividades a sociedades de estatuto privado.

a) A administração directa por departamentos da Administração Pública sem


personalidade própria

A figura de serviço público económico não personalizado foi cedendo progressivamente lugar à
instituição de serviços dotados de personalidade jurídica. Embora esta tendência para a
personalização dos serviços públicos, que se desenvolveu sobretudo a partir da 1ª Guerra Mundial,
tenha abrangido tanto os serviços administrativos propriamente ditos como os serviços industriais e
comerciais, ela marcou em especial estes últimos por razões que prendem com a maior exigência

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de autonomia e flexibilidade que os caracteriza. Desenvolvem-se, na mesma época, as empresas
de economia mista.

b) A concessão dessas actividades a sociedades de estatuto privado.

Ao conceder a empresas privadas a exploração de determinadas actividades de interesse


público, o Estado pretendia que o funcionamento destas obedecesse aos princípios e regras de
gestão característicos das empresas privadas (designadamente, a liberdade e autonomia
contratuais). Isto não impedia, porém, de o Estado atribuir às empresas concessionárias
prerrogativas de autoridade pública, quando julgadas necessárias.

A criação de serviços públicos de carácter industrial e comercial dentro da esfera do próprio


Estado veio também acompanhada da tendência para a submissão desses serviços a regras de
Direito Privado, sem que, todavia, isso prejudicasse a sua vinculação institucional ao sector público
e a sujeição ao Direito Público de aspectos do seu funcionamento como a tutela, estatuto pessoal
entre outros.

Verifica-se assim que, tanto no caso da concessão como no do serviço público personalizado,
se usaram técnicas do Direito Privado para a prossecução de finalidades públicas.

A seguir à 2ª Guerra Mundial, particularmente nos países que haviam estado nela directamente
envolvidos, tiveram lugar processos de nacionalização de empresas privadas (que abrangem em
certos casos empresas concessionárias). As nacionalizações deram origem a uma nova figura
institucional – a empresa pública – a par dos serviços públicos personalizados. Estas
nacionalizações, que se explicam por um contexto político e ideológico específico, coincidiram com
o reforço de outros mecanismos de intervenção desses Estados na economia, como o plano e o
auxílio às empresas privadas.

25.2. O caso de Moçambique

Após a independência e com a aprovação do texto constitucional de 1975, Moçambique afirma-


se como um “Estado de democracia popular em que todas as camadas patrióticas se engajam na
construção de uma nova sociedade livre de exploração do homem pelo homem”. (artigo 2).

De acordo com o artigo 4 da Constituição de 1975, a República Popular de Moçambique tinha


como um dos objectivos fundamentais “a edificação de uma economia independente e a promoção
do progresso cultural e social”.

O artigo 10 da Constituição de 1975 consagra ainda que “o sector Estatal deve ser o dominante
da economia do país”.

Na fase de transição para o socialismo, sistema abraçado por Moçambique , após a


independência, era de máxima importância o papel a desempenhar pelas empresas estatais.

Neste contexto, as empresas estatais assumiam uma função primordial na construção da base
material avançada para a edificação de uma nova sociedade e para o desenvolvimento económico
planificado e acelerado. (artigo 9 da Constituição de 1975).

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Pretendia-se que a “empresa estatal” fosse um instrumento essencial através do qual o Estado
assumiria a função dirigente e impulsionadora da economia nacional. Esta constituía, por
excelência, a forma jurídico-institucional da actividade empresarial do Estado.

Daí que o período que se seguiu a 1975 seja caracterizado pelo importante peso económico,
político e social do sector empresarial do Estado. O mesmo era constituído, essencialmente, por
empresas directa ou indirectamente nacionalizadas após aquela data, ou empresas criadas ex
novo e nalguns casos por empresas que foram intervencionadas e mais tarde revertidas a favor do
Estado, que passaram a ser por ele geridas.

Com a política de privatizações e liberalização de certos sectores, desencadeada a partir de


1989 e prosseguida após a revisão da Constituição de 1990, reduziu-se consideravelmente a sua
dimensão e alterou-se as formas institucionais da actividade económica do Estado.

25.3. O sector empresarial do Estado

O sector empresarial do Estado é hoje entendido como abrangendo o conjunto das unidades
produtivas do Estado ou de outras entidades públicas, organizadas e geridas sob forma
empresarial. Inclui, em Moçambique, as empresas públicas e estatais, as sociedades comerciais
cujo capital pertença exclusivamente ao Estado e/ou outras pessoas colectivas de Direito Público,
as empresas, estabelecimentos e instalações cuja propriedade tenha revertido para o Estado.

Questão controversa é a inclusão no sector empresarial do Estado das empresas


intervencionadas. É que a intervenção não afecta, em si, a titularidade dos bens, mas tão só a sua
gestão. A intervenção assume natureza transitória, já que visa superar uma crise na empresa.

A criação de sectores públicos empresariais com peso significativo nas economias nacionais
encontra-se historicamente ligada à experiência de nacionalização. Assim, em Moçambique a
figura de empresa estatal ganhou relevância política e económica com as nacionalizações. Não
obstante tal realidade, não se pode esquecer a relevância prática da figura da intervenção estatal
para o respectivo sector.

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