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A Intervenção Pública*

Economia e Finanças Públicas (2020-21)†

9 de março de 2021

2 A Intervenção Pública

2.1 Os Fundamentos e Objetivos


Como é sabido, existem dois teoremas fundamentais da, chamada, Economia do
Bem-Estar.
O primeiro afirma que um conjunto de mercados completos, com informação
completa (e não assimétrica), e em concorrência perfeita, a funcionar em equilı́brio,
associar-se-á a um óptimo de Pareto (no sentido de que nenhuma alteração a esta
situação deixaria um indivı́duo melhor, sem piorar a situação de qualquer um dos
outros).
Para ilustrar o significado deste teorema, considere-se a Figura 1, a qual pre-
tende ilustrar a situação em que existem dois indivı́duos, A, e B, os quais retiram
utilidade do consumo de dois bens, x e y, de acordo com as funções de utilidade
que, de seguida, se indicam:

1 1
UA = xA2 yA2 , (1)
1 1
2
UB = xB yB , 2
(2)

cujas dotações iniciais dos dois bens são, para o indivı́duo A, x = 9, e y = 1, e,


para o indivı́duo B, x = 1, e y = 9.1
*
Sumário das aulas de 10/11-Março-2021, com base nos apontamentos da Professora Gertrudes
Guerreiro, o qual não dispensa a consulta dos apontamentos das aulas e do manual recomendado,
i.e. Pereira, P.T., Afonso, A., Arcanjo, M. & Santos, J.C.G. (2016), Economia e Finanças Públicas, 5ª
edição revista e atualizada, Lisboa: Escolar Editora.

Departamento de Economia, Universidade de Évora.
1
Note-se que a Figura 1 mostra, essencialmente, as, chamadas, alocações individualmente raci-
onais, i.e. aquelas em que ambos os agentes retiram um nı́vel de utilidade maior ou igual àquele
associado à dotação inicial (situação de autarcia).

1
Bem x
10 B

Alocação
Eficiente

Dotação
Inicial
Bem y Bem y

Curva de
Contrato

A
Bem x 10

Figura 1: A caixa de Edgeworth

Também a Figura 1 identifica a alocação eficiente, i.e. a situação que consti-


tui um óptimo de Pareto. Nesta, as taxas marginais de substituição dos dois in-
divı́duos deverão ser iguais.2 Em termos formais

yA ! yB
T M SA = = T M SB = , (3)
xA xB
ou seja

yA 10 − yA
= , (4)
xA 10 − xA
o que identifica que, ao longo da curva de contrato,3
2
Recorde-se que, a taxa marginal de substituição (TMS) entre os bens x e y, sendo a razão entre
as utilidades marginais (do bem x, em relação ao bem y), indica a quantidade do bem y de que um
agente está disposto a abdicar para receber uma unidade do bem x.
3
Alguns autores restringem a linha de contrato a todas as alocações eficientes e individualmente
racionais, sendo tal também considerado na Figura 1.

2
xA = yA ⇔ xB = yB .4 (5)
Para determinar a fronteira de possibilidades de utilidade dever-se-á, então,
considerar que os nı́veis de utilidade associados à linha de contrato serão dados
por

1 1
UA = xA2 xA2 = xA , (6)
1 1
UB = xB xB = xB = 10 − xA .
2 2
(7)

Assim, neste caso, a fronteira de possibilidades de utilidade terá a seguinte


representação gráfica:5

10

UB E

O
UA 10

Figura 2: A fronteira de possibilidades de utilidade

Note-se que, por definição, os pontos E e D, na Figura 2 são pontos de eficiência


máxima, enquanto o ponto C representa um ponto ineficiente. Assim, é possı́vel
que, do ponto C para o ponto E, se registe uma, chamada, melhoria de Pareto.
4
Considerando funções de utilidade do tipo Cobb-Douglas, como é o caso, esta(s) igualdade(s)
devem-se ao facto de os dois bens serem igualmente úteis, para cada indivı́duo, ou de, cada um dos
bens, proporcionar a mesma utilidade a qualquer um dos indivı́duos?
5
Note-se que se irá desenhar somente a parte associada à linha de contrato da Figura 1, i.e. em
que os nı́veis de utilidade de ambos indivı́duos são maiores ou iguais aos associados à dotação ini-
cial.

3
Este primeiro teorema é, por vezes, visto como uma confirmação analı́tica do
princı́pio da “mão invisı́vel” de Adam Smith, ou seja, que os mercados de con-
corrência perfeita garantem uma afectação eficiente de recursos. No entanto, não
há garantia de que o resultado de mercado ideal de Pareto seja socialmente de-
sejável, pois há muitas afectações eficientes de recursos, i.e. óptimos de Pareto,
que, sendo possı́veis, diferem na sua desejabilidade (por exemplo, um indivı́duo
pode possuir tudo e todos os outros nada). Em termos da Figura 2, não parece
existir dúvida que o ponto E é socialmente mais desejável que o ponto C, mas já
existirão dúvidas sobre se o ponto D é socialmente mais desejável que o ponto E
ou, mesmo, que o ponto C.
Desta forma, aquele primeiro teorema fundamental da Economia do Bem-
Estar está na base da intervenção pública por razões de eficiência. Assim, em ter-
mos simples, poderão existir:
• polı́ticas públicas, ditas de concorrência, ou seja aquelas que tenham como
objectivo assegurar, o mais possı́vel, que os mercados funcionem (o mais
possı́vel) em concorrência (perfeita);6

• polı́ticas públicas, ditas correctivas, ou seja aquelas que tenham como objec-
tivo eliminar (o mais possı́vel) as, chamadas ‘falhas de mercado’. Neste caso,
são de particular importância o fornecimento de bens públicos e a internalização
das externalidades (na produção e/ou consumo).
O segundo teorema fundamental da Economia do Bem-Estar afirma que qual-
quer ótimo de Pareto pode ser sustentado como um equilı́brio competitivo para
um dado conjunto inicial de dotações. A implicação é que qualquer óptimo de Pa-
reto que se deseje alcançar pode ser alcançado através da necessária redistribuição
da recursos inicial. No entanto, as tentativas de corrigir a distribuição podem in-
troduzir distorções e, portanto, esta redistribuição pode pôr em causa a equidade.
De outro ponto de vista, poder-se-á também dizer que a intervenção pública por
motivos de equidade pode, de facto, acontecer
• para alcançar uma alocação de recursos que seja mais justa que a dotação
inicial;

• para alcançar uma alocação de recursos que seja mais justa que a que resulta
do livre funcionamento dos mercados, ainda que esta seja a mais eficiente
possı́vel.
O que atrás foi dito remete-nos para aquela que seria a função de bem-estar
social que as autoridades públicas deverão ter em conta na determinação das suas
intervenções. Grosso modo, a utilização de um critério utilitarista (a la Bentham),
em que a utilidade social resulta sendo a soma (simples) das utilidades individuais,
6
Recorde-se, aqui, que ao funcionamento dos mercados em concorrência perfeita se associa o
maior nı́vel de bem-estar social, medido pela soma do excedente dos consumidores com o dos pro-
dutores.

4
resultaria na indiferenças entre os pontos D e E (na Figura 2) e desejabilidade de
qualquer um destes em relação ao ponto C. Já a utilização de um critério de justiça
social (a la Rawls), resultaria na desejabilidade do ponto E em relação ao ponto C e
deste, em relação ao ponto D.
Em termos simples, de acordo com o critério utilitarista, em termos sociais,
uma situação será melhor que outra, se a soma dos nı́veis de utilidade dos vários
indivı́duos que compõem a sociedade for maior (do que naquela outra), enquanto
que, de acordo com o critério de justiça social, uma situação será melhor que outra,
se o nı́vel de utilidade do indivı́duo que apresenta o menor nı́vel, aumentar (em
relação àquela outra situação).7

2.2 Intervenção Pública por Razões de Eficiência


A propósito da eficiência associada ao modo de funcionamento dos mercados, é
usual referir-se que: “Os mercados competitivos permitem, de uma forma descen-
tralizada, resolver de forma eficiente os problemas da afetação de recursos numa
sociedade, permitindo responder às três questões: o que produzir, como produzir
e quanto produzir.”
Como é sabido, os requisitos para que se verifique uma situação de concorrência
perfeita, da qual resulte aquele equilı́brio competitivo, são:

• Cada agente (consumidor e/ou produtor) possui informação completa/per-


feita;

• Os produtores e os consumidores, sendo em número suficientemente ele-


vado, consideram os preços como sendo variáveis exógenas não controláveis,
i.e. como dados. Por outras palavras, nenhum deles detém poder de mer-
cado, que lhe permita, a tı́tulo individual, fixar os preços;

• Não existem externalidades (na produção e/ou no consumo do bem), o que é


fundamental para que os preços reflitam, sem distorções, o custo marginal
social da produção desses bens;

• Os bens sejam de natureza privada.

Quando algumas destas condições não se verifica, diz-se, então, que o mer-
cado apresenta ’falhas’ no seu funcionamento. Tal como atrás foi referido, justifica-
se a intervenção pública por razões de eficiência, ao nı́vel, das chamadas ’polı́ticas
7
É também interessante chamar a atenção para a forma das curvas de indiferença associadas a
estes dois critérios. No que diz respeito ao critério utilitarista, serão lineares com declive negativo
(igual a -1) – tal como no caso dos bens perfeitamente substitutos – enquanto que, no que diz respeito
ao critério de justiça social, serão em forma de L – tal como no caso dos bens perfeitamente comple-
mentares. Para uma visualização gráfica destes dois tipos de curvas de indiferença social consulte-
se, entre muitos outros, https://en.wikipedia.org/wiki/Welfare economics; acedido em Março 09,
2021.

5
correctivas’, sendo de particular importância o fornecimento de bens públicos e a
internalização das externalidades. São estes dois aspectos que iremos analisar de
seguida.

2.2.1 Os bens públicos


Comecemos por recordar que, um bem é algo que satisfaz uma necessidade hu-
mana. Existem alguns bens livres (existentes livremente na natureza, como o ar),
mas a quase totalidade são bens económicos, produzidos pelo homem através de
recursos ou factores de produção.8
Assim, os bens/recursos sem direitos de propriedade podem ser entendidos
como bens livres ou recursos de livre acesso. Quanto aos bens com direitos de
propriedade, há que os distinguir quanto à exclusão e/ou rivalidade no consumo.
Existe exclusão no consumo de um bem ou serviço quando as pessoas que pagam
pelo bem, ou serviço, são os únicos que podem decidir acerca de quem o poderá
consumir. Não existe exclusão quando o bem, sendo posto à disposição de alguém,
não se pode impedir os outros de beneficiarem (com o seu consumo). Existe ri-
validade no consumo de um bem ou serviço quando o seu consumo reduz a dis-
ponibilidade (do consumo desse bem) para outros indivı́duos. Não existirá riva-
lidade no consumo quando vários indivı́duos podem utilizar/consumir o bem ao
mesmo tempo. Existirá rivalidade absoluta no consumo quando o bem ou serviço
não pode ser utilizado/consumido em simultâneo por vários indivı́duos.
Algo relacionado com aquelas caracterı́sticas, alguns autores referem a existência
de:9

• Bens Públicos, i.e. aqueles que satisfazem as necessidades colectivas;

• Bens Semi-Públicos, i.e. aqueles que satisfazem necessidades colectivas e


individuais;

• Bens Privados, i.e. aqueles que satisfazem necessidades privadas.

Assim, em termos simples, poder-se-á afirmar que os bens privados são aque-
les que se caracterizam por rivalidade no consumo e exclusão no acesso, enquanto
os bens públicos são aqueles que se caracterizam por consumo não rival e impos-
sibilidade de exclusão no acesso.10 Note-se que, mesmo existindo possibilidade
8
Um recurso é algo que serve para produzir bens, ou algumas coisas que, não satisfazem direc-
tamente as necessidades humanas, mas que servem para produzir bens. São exemplo de recursos,
a terra, o trabalho e o capital.
9
Esta classificação, de facto, está sujeita a alguma espécie de má interpretação, acaso se entenda
que uma necessidade de um indivı́duo não pode ser satisfeita por via da utilização colectiva de um
bem.
10
Uma figura, muito interessante, sobre a diferença entre os bens privados e bens públicos,
pode ser encontrada em https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-981-10-2389-7 11, identifi-
cada como sendo a Figura 11.1.

6
de exclusão, no caso dos bens públicos, essa exclusão não é economicamente de-
sejável. Como se refere em Pereira et al. (2016):
[...] não havendo rivalidade no consumo, o custo adicional de se
ter mais um indivı́duo a consumir o bem público é nulo; daı́ que qual-
quer forma de exclusão, baseada no preço ou no racionamento, é ine-
ficiente pois está a diminuir o consumo sem que disso resulte nenhum
benefı́cio.
Não sendo possı́vel a exclusão no consumo de bens públicos, cada indivı́duo
que dele beneficia tende, por isso a não revelar as suas preferências, i.e. o preço
que, efectivamente, estaria disposto a pagar, para consumir uma determinada quan-
tidade daquele bem. De facto, a possibilidade de, cada um assumir um comporta-
mento ‘borlista’ [por tradução de ‘free-rider’], impede a existência de um preço de
mercado, pago no momento de ‘aquisição’ do bem, tal como acontece em termos
privados.
Por aquele motivo, costuma afirmar-se que o mercado privado apresentaria
‘falhas’ na determinação da quantidade e de preço de equilı́brio para um bem público.11
Por outras palavras, havendo necessidades que seriam satisfeitas através do con-
sumo do bem público, existirá procura, mas que não se ‘manifestará’ como tal,
daı́ resultando um nı́vel de oferta, certamente, inferior à procura real, podendo
mesmo ser nula.
O que atrás foi dito, levanta a questão da revelação das preferências sobre (a
procura de) bens públicos.12
Como parece ser evidente, existindo um custo associado à produção e pro-
visão dos bens públicos, há necessidade de o financiar, para tal considerando que
o ‘preço’ do bem público é financiado por todos os indivı́duos, sendo o decisor
polı́tico quem estabelece esses ‘preços, ditos polı́ticos, ou, também, fiscais, por
serem pagos por via de impostos. Quanto a estes, existem, pelo menos, 3 possi-
bilidades, sendo as duas primeiras as que mais se associam ao que, na prática,
acontece:
1. O preço do bem é suportado por todos, no mesmo montante;
2. O preço do bem é suportado por todos, numa proporção que varia (progres-
sivamente), em função do seu rendimento ou do seu património;
11
A este propósito, convém esclarecer que a produção não se deve confundir com a provisão. A
produção tem que ver, por definição, com a actividade produtiva em, i.e. quem produz o bem,
enquanto a provisão tem que ver com a forma como se disponibiliza o bem, i.e. quem coloca à
disposição o bem, para que seja ‘consumido’. Assim, poderemos estar perante bens que, por exem-
plo, sejam de produção privada e provisão pública ou de produção pública e provisão privada.
12
A literatura sobre esta matéria é algo extensa. DE facto, desde há alguns anos que os autores se
têm dedicado a esta matéria. Veja-se, entre muitos outros, Lewinsohn-Zamir, D. (1998). Consumer
preferences, citizen preferences, and the provision of public goods. The Yale Law Journal, 108(2),
377-406. (https://core.ac.uk/download/pdf/215559306.pdf; acedido em Março 09, 2021.), o qual tem
o particular interesse de ser publicado numa revista de Direito, o que confirma o carácter interdis-
ciplinar destas matérias, tal como se referiu no capı́tulo anterior.

7
3. O preço do bem é suportado por todos, através de impostos à Lindahl, i.e.
aqueles em que os indivı́duos pagam pelos bens públicos um valor que re-
flete os seus benefı́cios marginais do consumo desse bem.13

Como é sabido, a partir das curvas da procura individuais é possı́vel determi-


nar a curva da procura agregada, i.e. aquela que se ‘apresentará’ perante o mer-
cado. A curva da procura agregada para os bens privados obtém-se somando as
várias quantidades (individuais) procuradas associadas a cada preço. No caso dos
bens públicos, a procura agregada obtém-se, somando os vários preços (individu-
ais) associados a cada quantidade.

13
A tı́tulo de curiosidade, pode consultar-se https://pt.wikipedia.org/wiki/Erik Lindahl; acedido
em Março 09, 2021.

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