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Cmara dos Deputados

Reforma Poltica

mesa DiRetoRa Da CmaRa Dos DePutaDos 53a legislatuRa 1a sesso legislativa


Presidente Arlindo Chinaglia 1o Vice-Presidente Narcio Rodrigues 2o Vice-Presidente Inocncio Oliveira 1o Secretrio Osmar Serraglio 2o Secretrio Ciro Nogueira 3o Secretrio Waldemir Moka 4o Secretrio Jos Carlos Machado 1o Suplente de Secretrio Manato 2o Suplente de Secretrio Arnon Bezerra 3o Suplente de Secretrio Alexandre Silveira 4o Suplente de Secretrio Deley

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Diretor Luiz Antonio Souza da Eira Diretora de Publicaes Maria Clara Bicudo Cesar Diretor William Frana

Plenarium. - Ano IV, n. 4 (jun. 2007) - Braslia : Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2007. 271 p. : il. color. ISSN 1981 - 0865 1. Reforma poltica, Brasil. 2. Poltica e governo, Brasil. 3. Biossegurana, Brasil. 4. Meio ambiente, Brasil. CDU 32.001.7(81)

Secretaria De coMunicao Social

Sumrio
Apresentao.............................. 4 Olhar Externo
Brian Kerr ............................................................142 O artigo 2 da Conveno Europia de Direitos Humanos e o dever de efetivamente investigar

Reforma Poltica
Alexandre Cardoso .................................................. 10 Reforma poltica: prioridade da democracia Maurcio Rands ...................................................... 14 A inadivel reforma do sistema eleitoral Ronaldo Caiado ...................................................... 24 Com o atual sistema, no h salvao Sandra Starling ...................................................... 30 A reforma poltica desejvel Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff .............. 38 O prximo passo Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi.......... 50 Reforma poltica: notas de cautela sobre os efeitos de escolhas institucionais Fabiano Santos ...................................................... 60 Agenda oculta da reforma poltica Jairo Nicolau ......................................................... 70 Cinco opes, uma escolha: o debate sobre a reforma do sistema eleitoral no Brasil Bruno P. W. Reis ..................................................... 80 O presidencialismo de coalizo sob presso: da formao de maiorias democrticas formao democrtica de maiorias Octavio Amorim Neto .............................................104 Valores e vetores da reforma poltica Jos Antnio Giusti Tavares .....................................112 Quatro questes pontuais da reforma poltica Wilhelm Hofmeister................................................128 Democracia, governabilidade, estabilidade: os pilares do Direito Eleitoral alemo como referncia para reflexes, visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro

Balano da 52a Legislatura


Ftima Anastasia, Magna Incio e Carlos Ranulfo Melo . 154 Para um balano da 52a legislatura

Idias e Leis
Jos Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella .......198 Transgnicos, biossegurana e o Congresso Nacional

Meio Ambiente
Fbio Feldmann ....................................................216 Mudanas climticas: o grande desafio da Humanidade

Palavras e Histria
Casimiro Neto .......................................................226 Reforma eleitoral Lei n 842, de 1855 (Lei dos Crculos Eleitorais)

Leituras
Antnio Octvio Cintra ...........................................250 A origem o sistema eleitoral Paulo Roberto de Almeida .......................................253 O seu, o meu, o nosso dinheiro Fronteiras da sociedade global

Perfil do Artista
Luis Humberto ......................................................264 Fotografia: a reinveno do real

Apresentao

A reforma poltica, tema deste nmero de Plenarium, tem freqentado o debate pblico brasileiro de longa data, com acentuada presena, em particular, nos anos recentes, aps o comeo da Nova Repblica. Seria idiossincrasia brasileira querer reformar os lineamentos da poltica do pas to pouco tempo aps uma Assemblia Nacional Constituinte? No nos parece ser o caso. Em poltica, como em outras esferas de deciso, impe-se uma perspectiva experimental. De tempos em tempos, preciso reexaminar a moldura poltica do pas e ver como est funcionando, se est ajudando ou no o pas a enfrentar com competncia os desafios do tempo presente e capacitando-o para um futuro melhor, num contexto global de muita competio entre as naes. A democracia no um regime esttico, seno arranjo cuja possibilidade de aperfeioamento deve estar sempre presente. Se o tema reforma poltica recorrente entre ns, as propostas concretas de reforma no tm, todavia, prosperado em sua tramitao legislativa. Em boa parte, tal se deve incerteza quanto a seus efeitos sobre as carreiras dos prprios parlamentares. Novas regras trazem insegurana. Por essa razo, em vrias das propostas contempladas ao longo dos anos, com prudncia se estipula, quase sempre, uma data futura para as disposies entrarem em pleno vigor. Entretanto, essa estipulao no tem bastado para facilitar as coisas. Um outro fator importante milita contra as tentativas de reformar a poltica, ou seja, o problema que as propostas visam a enfrentar no visto sob a mesma tica por todos. Raramente, quando se louva ou se critica nosso sistema poltico, os valores contemplados so os mesmos. Em conseqncia, discrepam os diagnsticos e as propostas corretivas. Mais sria ainda, entre muitos dos que tratam do

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tema, seja em defesa de reformas, seja em oposio a elas, a falta de explicitao dos critrios usados. Quais merecem maior ponderao e por qu? Avaliar em funo de apenas um critrio, qualquer que ele seja governabilidade, participao e incorporao polticas, clareza das opes em jogo nas eleies, liberdade de o eleitor escolher o candidato, e no apenas o partido, solidez das agremiaes partidrias, lisura dos pleitos, inteligibilidade dos resultados para o eleitor, entre outros sem dvida insuficiente, mas o que quase sempre se faz. Pode-se talvez alegar que muito do que se v como problema em nossa poltica seja na verdade peculiar ao funcionamento democrtico. No se pode, na democracia, liminarmente excluir interesses da mesa de negociaes, como fazem as ditaduras. As decises democrticas tendem a ser mais demoradas, a governao se torna bem mais rdua e sempre vulnervel a crticas. Entretanto, continua de p a necessidade de avaliar o prprio funcionamento democrtico, no para condenar o regime, mas para aperfeio-lo. A qualidade da democracia no um valor constante, seno uma varivel. H democracias que funcionam bem, outras nem tanto. E a democracia brasileira, pela escolha constitucional do presidencialismo, defronta-nos com desafios especiais. Para operar bem, sem perder a essncia democrtica, esse sistema requer uma delicada e complexa engenharia poltica. J a teremos atingido? Ou o chamado presidencialismo de coalizo um arranjo precrio, demasiado dependente de extraordinrias virtudes de seus praticantes para funcionar, em vez de assegurado pela boa operao de suas instituies? Eis a, sem dvida, um dos cernes do debate que preciso fazer nesta altura. Em suma, a reforma poltica no tem receita pronta e consensual. No se justifica, porm, pr de lado a discusso do regime que temos e adiar o esforo de aprimor-lo com medidas factveis, mesmo quando falte certeza absoluta sobre todos os efeitos que elas possam ter. Se o status quo ruim, no h por que lhe dar prioridade no confronto com propostas de mudana que, no cmputo geral, ofeream perspectivas melhores, com o argumento de j conhecermos como as coisas operam nos arranjos presentes e desconhecermos o que nos reservam as reformas. A assim proceder, o conformismo levar sempre a melhor, quando h ainda muito a fazer para nosso regime lograr, de forma equilibrada, estabilidade, eficcia e legitimidade. O leitor encontrar, no ncleo temtico de Plenarium, uma ampla discusso da reforma poltica, vista tanto sob a tica de lderes polticos quanto sob a de ex-

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Apresentao
poentes da academia. Os prs e contras de algumas das propostas mais conhecidas so tratados com rigor de argumentao e empenho persuasivo, e certamente iro iluminar, sem simplific-lo, o debate do assunto entre os cidados interessados e, em particular, entre os que sobre ele vo decidir no Congresso. o que almejamos ao dedicar este nmero de Plenarium a matria to crucial e controversa. Note-se que, ao lado dos textos atuais relativos reforma poltica, Plenarium publica tambm um valioso documento histrico, comentado e transcrito pelo historiador Casimiro Neto. Trata-se da defesa do projeto de que resultou a Lei dos Crculos Eleitorais (Lei n 842, de 1855), feita pelo deputado Eduardo Ferreira Frana, representante da Bahia, em sesso de 25 de agosto de 1855. A manifestao do parlamentar um slido arrazoado em prol do voto distrital e subsdio para o debate de hoje. Assim como nos nmeros anteriores, Plenarium traz, em sua seo Olhar Externo, um texto relevante para o cotejo de nossa realidade com a de outras sociedades democrticas contemporneas. Trata-se de palestra de Sir Brian Kerr, chefe do Judicirio na Irlanda do Norte, proferida na Conferncia Inter-Regional sobre Sistemas de Justia e Direitos Humanos, realizada em Braslia, em 2006, com patrocnio do Conselho Britnico. Kerr tratou do art. 2 da Conveno para a Proteo dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Por ser a Conveno, essencialmente, um tratado entre Estados soberanos e no uma lei devidamente promulgada no mbito do Reino Unido, a jurisprudncia lhe proibia a aplicao no direito interno. Depois, no entanto, da entrada em vigor do Human Rights Act, em 2 de outubro de 2000, a Conveno tornou-se diretamente aplicvel nos tribunais britnicos. O artigo, alm da importncia substantiva do tpico, chama-nos a ateno para o crucial problema de integrao das normas de convenes internacionais ao direito nacional. A seo Idias e Leis deste nmero trata de uma das proposies mais significativas produzidas pela 52 Legislatura a Lei n 11.105/2005 (Lei de Biossegurana). O artigo dos consultores legislativos Jos Cordeiro de Arajo e Rodrigo H. C. Dolabella, que assessoraram os relatores da matria ao longo de sua tramitao na Cmara mostra, com objetividade, como o Legislativo desincumbiu-se com elevado esprito democrtico e proficincia da difcil misso de elaborar uma lei cujo objeto, crtico para o desenvolvimento nacional, extremamente complexo e conflituoso. Nele, os aspectos tcnicos e cientficos so indissociveis dos ideolgicos e polticos, e a deciso exigiu muito debate, audincia da comu-

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nidade cientfica, consulta aos setores interessados e demorada negociao, para que a deliberao, impossvel de contentar a todos na inteireza de suas posies, fosse entretanto considerada legtima, porque democraticamente feita. Plenarium considerou oportuno, tambm, trazer um balano da 52 Legislatura. Trs cientistas polticos, Ftima Anastasia, Magna Incio e Carlos Ranulfo Melo, examinam imensa gama de dados da atividade legislativa no quadrinio passado, provendo um retrato bastante completo e isento de como operou a Cmara dos Deputados no perodo. Uma nova seo integra tambm a matria deste nmero, a dedicada ao meio ambiente. O tema ganhou urgncia neste comeo de sculo. Uma revista do Poder Legislativo tem de acolh-lo e contribuir para que se torne um dos focos do debate pblico nos anos vindouros. Para inaugurar a seo, convidamos o ex-deputado Fbio Feldmann, um dos mais ativos e constantes propugnadores da causa ambiental entre ns. Queremos expressar nosso agradecimento aos inmeros colaboradores que nos honraram com seus artigos neste nmero de Plenarium. Alm dos anteriormente citados, agradecemos ao ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, ao ex-ministro Eduardo Graeff, aos deputados federais Alexandre Cardoso, Maurcio Rands e Ronaldo Caiado, ex-deputada federal Sandra Starling e aos professores Argelina Cheibub Figueiredo, Bruno Reis, Fabiano Santos, Fernando Limongi, Jairo Nicolau, Jos Antnio Giusti Tavares, Octavio Amorim Neto, Paulo Roberto Almeida e ao Diretor do Centro de Estudos da Fundao Konrad Adenauer no Brasil, o cientista poltico Wilhelm Hofmeister. Nada mais apropriado para ilustrar uma revista que trata da reforma poltica do que as imagens feitas por um reprter fotogrfico que conviveu durante anos com o poder. Plenarium traz neste nmero uma pequena mostra do trabalho de quarenta anos do fotgrafo Luis Humberto. Um dos maiores nomes do fotojornalismo brasileiro, alm de professor universitrio e pensador da Fotografia, Luis Humberto trabalhou nos anos 60 e 70 em revistas semanais, retornou Universidade nos anos 80 e nos ltimos anos publicou diversos livros sobre o fazer fotogrfico. mais uma participao que nos honra.

Jorge Henrique Cartaxo

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Palcio do Planalto, 1979. Foto de Luis Humberto.

Reforma Poltica
Alexandre Cardoso Reforma poltica: prioridade da democracia Maurcio Rands A inadivel reforma do sistema eleitoral Ronaldo Caiado Com o atual sistema, no h salvao Sandra Starling A reforma poltica desejvel Fernando Henrique Cardoso e Eduardo Graeff O prximo passo Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi Reforma poltica: notas de cautela sobre os efeitos de escolhas institucionais Fabiano Santos Agenda oculta da reforma poltica Jairo Nicolau Cinco opes, uma escolha: o debate sobre a reforma do sistema eleitoral no Brasil Bruno P. W. Reis O presidencialismo de coalizo sob presso: da formao de maiorias democrticas formao democrtica de maiorias Octavio Amorim Neto Valores e vetores da reforma poltica Jos Antnio Giusti Tavares Quatro questes pontuais da reforma poltica Wilhelm Hofmeister Democracia, governabilidade, estabilidade: os pilares do Direito Eleitoral alemo como referncia para reflexes, visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro

Alexandre Cardoso*

Reforma poltica: prioridade da democracia


A raiz da maioria dos problemas polticos brasileiros est na ineficincia histrica da educao no pas. Sem conhecimentos necessrios para distinguir as funes e interdependncias de cada poder constitutivo de nossa democracia, o cidado confunde atribuies e compra gato por lebre. Prova disso que, trs meses aps a eleio, um tero dos eleitores no lembra mais em quem votou para deputado. Por oportunismo ou ignorncia, os candidatos a parlamentar reforam o modelo toma l, d c, prometendo benefcios que no podem ou no deveriam cumprir. Recente levantamento sobre o perfil da nova composio da Cmara dos Deputados aponta que dois teros dos parlamentares foram eleitos, direta ou indiretamente, graas ao assistencialismo. O atual e exaurido modelo Centros sociais ou religiosos, apesar de necessrios diante da omisso poltico-eleitoral o do Estado, oferecem assistncia mdica, odontolgica e alimentcia como principal ingrediente do instrumento de realizao de projetos polticos individuais, desvirtuando o desprestgio e da corrupo objetivo filantrpico. Poucos se apresentam ao eleitor com idias, ideais ou do parlamento brasileiro propostas de debate sobre, por exemplo, o papel do Mercosul, da reforma em todas as esferas tributria ou do marco regulatrio do saneamento bsico. O atual e exaurido modelo poltico-eleitoral o principal ingrediente do desprestgio e da corrupo do parlamento brasileiro em todas as esferas. Um modelo em que o voto no candidato A elege o candidato B. Somente seis por cento dos candidatos atingem o quociente eleitoral, enquanto o restante se beneficia de votos alheios. Esse tipo de poltica, aliado manipulao da assistncia social, a responsvel pela eleio de simpatizantes do narcotrfico, do roubo de cargas e do trfico de armas. Alm do bvio investimento em educao, acredito ser necessria a rediviso geogrfica do pas e, conseqentemente, a reviso dos conceitos de municpio dentro do mapa poltico-eleitoral do Brasil. O princpio de igualdade entre as unidades da Federao est resguardado pela distribuio equnime de vagas no Senado Federal. No entanto, preciso rever os critrios das eleies proporcionais. Duque de Caxias, no Rio de Janeiro, concentra mais eleitores que todo o Estado do Amap. O ex-territrio e seus cerca de quinhentos mil habitantes elegem tantos deputados federais quanto o Distrito Federal, que tem populao na casa dos dois milhes. Ou seja, um voto amapaense vale cinco vezes mais que o voto brasiliense.
*Alexandre Cardoso, deputado federal, PSB/RJ, atualmente secretrio estadual de Cincia e Tecnologia do Rio de Janeiro. Presidiu a Comisso Especial da Reforma Poltica na 52 legislatura (2003-2007).

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Alexandre Cardoso

A reforma possvel
A Comisso Especial de Reforma Poltica, que tive a oportunidade de presidir, realizou dezenas de reunies, audincias pblicas e seminrios, com especialistas brasileiros e estrangeiros, para discutir as vantagens e desvantagens dos sistemas poltico, partidrio e eleitoral do Brasil. Nenhuma das proposies decorrentes desse debate, como a PEC 548-B e os Projetos de Lei de nos 5.268, 1.712 e 2.679, obtiveram pleno consenso dos parlamentares. Em dezembro de 2003, a comisso aprovou o anteprojeto de lei n No modelo atual, os 2.679, o mais completo entre todos, que dispe sobre o voto de legenda em recursos de campanha so listas partidrias preordenadas, o financiamento de campanha, as coligaes provenientes de desvio de partidrias, a instituio de federaes partidrias, o funcionamento parlaverbas pblicas, dinheiro mentar, a propaganda e pesquisas eleitorais. A proposio seguiu para a Codo narcotrfico, do trfico misso de Constituio e Justia e de Cidadania, recebeu anlise do relator, de armas, do roubo de deputado Rubens Otoni, no final de 2004, e durante todo o ano de 2005 cargas e do abuso do poder ficou estagnada por falta de vontade poltica. A ltima ao que consta do econmico. A comisso controle de tramitao da matria um requerimento de urgncia de minha chegou concluso de autoria, assinado por todos os lderes da Cmara em agosto de 2006. que somente vinte por Entre as principais divergncias ao PL n 2.679/2003 esto a lista cento do dinheiro de fechada de candidatos, a fidelidade partidria e o financiamento de camcampanha declarado panha. No entanto, essas so as mudanas mais prementes e possveis de serem votadas diante da atual cultura poltica de nosso pas. No sistema de listas fechadas, os filiados de um partido votam e escolhem uma relao de candidatos que concorrero s eleies pela legenda. Esse mecanismo fortalece as siglas e, indiretamente, estimula aqueles que quiserem ser candidatos a manterem-se fiis aos ideais e projetos do seu partido, sob pena de serem excludos do processo eleitoral pelos correligionrios. Atualmente, apenas Brasil, Chile, Peru, Polnia e Finlndia adotam listas abertas. A fidelidade partidria como obrigao legal no existe em democracia alguma do planeta, mas as migraes entre legendas podem ser desencorajadas por medidas simples. Recentemente, a Cmara alterou seu Regimento Interno estipulando que as comisses permanentes da Casa sero distribudas entre os partidos, proporcionalmente, de acordo com o resultado das eleies. Antes, o aumento ou reduo do nmero de comisses de uma determinada legenda dependia do vaivm de parlamentares, instigados pelo balco de negcios promovido anualmente pelos partidos. Entre janeiro de 2003 e outubro de 2005, mais de 180 deputados federais trocaram de partido. As listas fechadas, mistas ou no, so pressupostos para a implementao do financiamento pblico de campanha porque facilitam o controle contbil dos recursos. Depois de definidos os critrios e pr-requisitos para a obteno do financiamento, a Justia Eleitoral fiscalizaria as contas do partido, e no do candidato. Isso significa que o TSE e os TREs focariam sua ateno nas contas das trinta agremiaes polticas existentes hoje. Aos que duvidam da eficcia do financiamento pblico, vale apresentar o resultado de uma pesquisa que a Comisso Especial de Reforma Poltica realizou sobre o tema. No modelo atual, os recursos de campanha so provenientes de desvio de verbas pblicas, dinheiro

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do narcotrfico, do trfico de armas, do roubo de cargas e do abuso do poder econmico. A comisso chegou concluso de que somente vinte por cento do dinheiro de campanha declarado. Todo o resto caixa dois. Afinal, ningum cr que nas eleies municipais de 2004 um vereador gastou, em mdia, apenas R$ 916,45 para se eleger, conforme dados do TSE. Tambm foi possvel determinar as origens lcitas: nas campanhas para prefeito, as doaes so de empresas de lixo, de nibus, de iluminao e de servios; para governador, o dinheiro vem de empreiteiras e obras; para presidente, do Sistema Financeiro. Nesses casos, cada centavo vem acompanhado de expectativa de retorno por parte do doador. A reforma poltica j foi declarada prioridade pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso, pelos ex-presidentes do PT Jos Dirceu e Jos Genono, pelo ex-presidente da Cmara dos Deputados Acio Neves, e pelo presidente Lula na campanha de 2002. A importncia da reforma foi novamente reforada por Luiz Incio Lula da Silva aps a confirmao de sua reeleio. Desta vez, diante dos acontecimentos polticos recentes, creio que a sociedade no permitir que a Justia, o Palcio do Planalto ou o Congresso Nacional negligenciem a votao de uma proposta que pretenda disciplinar, racionalizar e modernizar nosso sistema poltico-eleitoral. A renovao de cerca de cinqenta por cento da Cmara dos Deputados exigir novos debates sobre a reforma poltica. Porm, o trip financiamento-fidelidade-listas foi amplamente discutido e est pronto para ser votado em 2007. De minha parte, acredito que essa a reforma possvel, mas no a desejvel. Esses trs mecanismos pavimentaro o caminho para uma outra reforma, mais ampla, mais profunda. Ao longo do perodo em que presidi a comisso especial, tive a oportunidade de conhecer experincias bem-sucedidas de outros pases, ouvir especialistas, realizar pesquisas e debruar-me sobre vasta bibliografia poltica, partidria e eleitoral. Influenciado por todas essas informaes, constru um modelo de reforma poltica que necessitaria de uma constituinte exclusiva para a implementao do voto distrital misto, os candidatos nacionais, das cmaras municipais regionais e do fim do sistema bicameral no Congresso brasileiro. Mas essa uma outra histria.

Maurcio Rands*

A inadivel reforma do sistema eleitoral


1) Breve diagnstico do atual sistema
Concludas as eleies gerais de 2006, algumas patologias do atual sistema eleitoral brasileiro repetiram-se no pas inteiro. Foi muito grande o abuso do poder econmico. Bairros e municpios inteiros transformados em bocas de urnas remuneradas, mero disfarce compra de votos declarada. Uma mesma pessoa integrando mais de uma lista. Houve um recrudescimento das formas individualistas de soluo de A mercantilizao problemas: como a ao do Estado ainda lenta e burocrtica, as pessoas do voto maior nas inclinam-se a se valer da eleio para obter favor imediato dos polticos. eleies legislativas, mas Nessa busca por extrair proveito imediato das eleies, vai se fortalecendo tambm contamina o o personalismo na poltica. A mercantilizao do voto maior nas eleies voto para os executivos legislativas, mas tambm contamina o voto para os executivos. No processo, os programas e princpios partidrios empalidecem. Multiplicam-se as estratgias de chapinhas aglutinando legendas de aluguel cuja capacidade de atingimento do quociente eleitoral inversamente proporcional fora do programa. Tudo somado, a concluso fcil. Embora o problema tenha causas profundas em nossa distorcida cultura poltica e no prprio processo de formao do Estado patrimonialista, fica difcil negar que as atuais regras do sistema eleitoral facilitam o fenmeno. No dizer de Giovanni Sartori (1994), os sistemas eleitorais classificam-se de dois modos. Primeiro, segundo o modo como os votos so transformados em vagas: sistemas majoritrio ou proporcional. Depois, segundo o modo como se selecionam os candidatos e se definem os eleitos. O mais importante, porm, saber a quem cabe a definio da ordem dos eleitos: se aos eleitores ou se aos partidos. Num extremo, a completa personalizao do voto proporcional verifica-se no caso do voto singular transfervel, conhecido como Sistema de Hare, onde o eleitor assinala o(s) nome(s) de seu(s) candidato(s) em ordem de preferncia, sem qualquer referncia ao partido. Tal sistema prevaleceu no Japo at 1993. No outro extremo, o voto de lista partidria fechada atribui ao partido a definio da ordem dos nomes a serem eleitos, no podendo o eleitorado inverter essa ordem. Diversos arranjos intermedirios atribuem maior ou menor peso ao eleitor ou ao partido na fixao da ordem dos eleitos. Nesta rea est a lista aberta no preordenada , em que o partido apresenta a sua chapa, mas os eleitores que vo definir a ordem dos eleitos. O Brasil, como se sabe,

*Maurcio Rands, Doutor pela Universidade de Oxford, deputado federal pelo PT/PE e professor de Direito da UFPE.

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adota para a escolha de deputados e vereadores esse sistema proporcional de lista partidria aberta; para o Executivo e senadores, o sistema majoritrio. Na legislatura passada, a Cmara dos Deputados deu andamento reforma poltica atravs do Projeto de Lei n 2.679/2003, que, depois de aprovado em Comisso Especial e na Comisso de Constituio e Justia, encontra-se pronto para ser votado em Plenrio. Ou, ao menos, para servir de ponto de partida de uma nova rodada de discusses que, espera-se, conduzam ao to aguardado aperfeioamento do atual sistema.

2) Dois valores a perseguir: representatividade e governabilidade


A representao poltica do povo brasileiro tem defeitos e virtudes que refletem a sociedade. Esta Casa espelho da diversidade e do pluralismo que inerente s democracias contemporneas. De um modo ou de outro, as reivindicaes de diferentes segmentos sociais encontram uma forma de manifestao nas comisses e no Plenrio. O que nem sempre ocorre a inteira correspondncia entre os interesses populares e as decises do Legislativo, pelo menos na proporo e intensidade sentida pelos setores sociais mais desfavorecidos e com menos poder de representao. Se isso verdade, uma das explicaes A representao poltica para essa falta de correspondncia pode residir nas regras do nosso sistema do povo brasileiro tem eleitoral. Elas favorecem ou dificultam uma melhor expresso dos reais defeitos e virtudes que interesses de cada setor e do conjunto da sociedade? Trata-se de um problerefletem a sociedade. ma comum a todas as democracias: o da representatividade, autenticidade Esta Casa espelho ou legitimidade da representao poltica. anseio democrtico bsico a da diversidade e do busca da realizao deste valor, o valor da representatividade. pluralismo que Um outro valor perseguido pelas sociedades democrticas o da cainerente s democracias pacidade de governar. Quando os cidados delegam poderes s autoridades contemporneas para que estas administrem o Estado, eles o fazem na expectativa de que suas necessidades de segurana, justia, educao, sade e demais servios pblicos sejam satisfeitas. Inmeras pesquisas realizadas recentemente sobre cultura poltica (cf., por exemplo, Os Brasileiros e a Democracia, de Jos lvaro Moiss) mostram que a adeso democracia representativa tem forte correlao positiva com a capacidade do Estado de direito democrtico de cumprir com efetividade suas atribuies. Como lembra o Prof. Ronald Dworkin, em sua monumental obra sobre o Princpio da Igualdade (2000), a prpria legitimidade do Estado contemporneo passa a depender da sua capacidade de tratar igualmente todos os cidados. O que vale dizer, a legitimao do Estado depende de sua capacidade de cumprimento de atribuies que assegurem um tratamento igualitrio bsico para todos. Quanto mais eficazes as polticas pblicas para satisfao das necessidades da populao, mais o Estado ganhar legitimidade. E, portanto, mais fortalecido ser o regime democrtico. Da se segue que o regime democrtico, para sua prpria sustentabilidade, deve enfrentar o problema da governabilidade e da eficincia do funcionamento do Estado. Por isso, a discusso sobre a nossa reforma poltica, luz desta reflexo, precisa levar em conta o importante elemento da capacidade de governo do Estado brasileiro. Precisa responder indagao sobre os efeitos do atual sistema eleitoral na eficincia das nossas polticas pblicas.

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Maurcio Rands

3) O sistema eleitoral brasileiro favorece o valor representatividade ou autenticidade da representao poltica?


Quando se contrapem os sistemas majoritrio e proporcional, comum o argumento de que o ltimo favorece uma melhor representatividade da sociedade na medida em que a diversidade de interesses encontraria expresso nos diferentes partidos que expressam essas posies. Os interesses minoritrios ficariam mais bem protegidos porque no precisariam da aprovao majoritria para obter representao no parlamento. Pois bem, o regime hoje seguido no Brasil o proporcional e no existem muitas proposies objetivando a introduo do sistema majoritrio atravs do voto distrital. Penso que no esto presentes as condies para uma alterao to brusca quanto seria a adoo do sistema majoritrio para eleio dos membros da Cmara dos Deputados, das assemblias legislativas e das cmaras municipais, visto que importantes correntes de opinio e interesses especficos poderiam ficar ainda mais sub-representados do que j o so. Mas ser que o regime proporcional fundado no voto uninominal favorece a representatividade? Como se sabe, o senso comum dominante o de que, no Brasil, vota-se nas pessoas e no nos partidos. Porque a nossa tradio partidria dbil, a melhor qualidade do voto transcenderia os limites dos partidos. A pouca adeso aos partidos e aos seus programas vem de mos dadas com o troca-troca de agremiaes. Se o eleitor votou A pouca adeso aos no candidato e no no partido, o eleito no tem maiores obrigaes com a partidos e aos seus legenda. Sua fidelidade restringe-se ao eleitor. Ocorre que no apenas a um programas vem de mos nico eleitor. Como ele eleito com milhares de votos, o comum que as dadas com o troca-troca opinies desses eleitores sejam diversas. E que estejam em contradio direta de agremiaes. Se o e frontal em muitas das questes sobre as quais o eleito se deve pronunciar. A eleitor votou no candidato soluo para o conflito a escolha pessoal do eleito. Sua opo nas matrias e no no partido, o em discusso passa a ser, no mais das vezes, uma opo pessoal. Ainda que, eleito no tem maiores a posteriori, ele possa buscar fundamentao em algumas das opinies em obrigaes com a legenda conflito entre os que o elegeram. Ao invs da representatividade, o que se verifica a preponderncia da vontade individual do eleito. Se o partido, mesmo assim, continuar a pression-lo com o fechamento de questo, ele simplesmente pode mudar de partido. O que, alis, ocorreu em demasia na legislatura passada, quando 125 parlamentares resolveram abandonar as legendas e os programas com base nos quais se elegeram. A atual legislatura j comea com cerca de duas dezenas de trocas partidrias. Somente entre 1985 e 2001, nada menos que 846 parlamentares trocaram de partido no Congresso Nacional. O parlamentar, uma vez eleito, comporta-se como se o seu mandato fosse seu apenas. Ele no precisa pautar seus pronunciamentos e votos no programa da legenda, visto que a legenda algo institucionalmente muito frgil. A autenticidade e a legitimidade da representao passa a ser algo que depende quase que to-somente da conscincia individual do parlamentar. Tais regras so reproduzidas (ou decorrem) de uma cultura poltica individualista, infensa a qualquer disciplina da ao coletiva. Como a democracia pode ser vista como um sistema

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Como a democracia pode ser vista como um sistema organizador da ao coletiva, fica evidenciado o dficit democrtico de um regime que alimenta o individualismo na poltica

organizador da ao coletiva, fica evidenciado o dficit democrtico de um regime que alimenta o individualismo na poltica. Os mecanismos institucionais que favorecem o individualismo de nossa representao poltica, como visto, fragilizam a ao coletiva organizada em torno de projetos e programas de governo. A adeso aos programas pode facilmente resumir-se ao nvel da retrica. Na prtica, o parlamentar pode votar ou deixar de votar em propostas que se contrapem ao programa sob o qual se elegeu. A representatividade dos mandatos fica, desta forma, gravemente prejudicada.

4) O sistema eleitoral brasileiro favorece a governabilidade?


J vimos que o voto uninominal com fidelidade partidria frouxa ajuda a reproduzir a cultura do excessivo individualismo na poltica. Uma outra caracterstica que seguramente atua no mesmo sentido a influncia do poder econmico. parte o financiamento pblico dos fundos partidrios e da propaganda gratuita, cada candidato organiza e registra seu prprio comit financeiro, mobilizando contribuies pessoais, de simpatizantes e de empresas. Com tamanhos recursos muitas candidaturas encontram xito nos currais onde o voto dado sem que o eleitor sequer conhea as propostas dos candidatos. So milhes os brasileiros que sequer podem lembrar o nome do parlamentar que escolheram nas ltimas eleies. Alguns eleitos, nessas condies, devem muito maior fidelidade aos que providenciaram os recursos da campanha do que aos prprios eleitores, aos partidos e aos programas que retoricamente adotaram. Sua ao no parlamento , de conseqncia, guiada muito mais por interesses individuais. Essa multiplicidade de interesses individuais desagregados e desarticulados, naturalmente, no gera campo propcio para a eficincia das polticas pblicas concebidas em tal ambiente. A propsito, no so poucos os estudos que mostram que a qualidade das aes do Estado est diretamente relacionada com a capa-

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cidade de ao coletiva e cooperativa das respectivas sociedades. Com base em pesquisa feita durante dez anos nas regies administrativas da Itlia e, portanto, munido de farto material emprico, Robert Putnam (1990) demonstrou que, nas regies onde as instituies tinham melhor funcionamento (como em Bologna, p. ex.), as respectivas populaes demonstravam maior capacidade de ao coletiva. A quase ilimitada liberdade de influncia do poder econmico nas campanhas atua, assim, como mais um fator para a fragmentao programtica dos parlamentos. A conseqncia que, no obstante uma determinada plataforma governamental ter sido a escolhida atravs do voto direto majoritrio para o Executivo, nem sempre a maioria dos eleitos para o parlamento atua em consonncia com essa vontade da sociedade expressa nas urnas. A capacidade da ao governamental, portanto, fica muito comprometida. Passa a depender de esforos de arregimentao pontuais, feitos caso a caso em cada proposio submetida ao Legislativo. A execuo do programa escolhido pela sociedade no voto dado ao Executivo passa a se defrontar com enormes obstculos no Legislativo. A independncia e autonomia do Legislativo, em vez de servir de temperamento e aperfeioamento das iniciativas do Executivo, em alguns casos leva-o a atuar com independncia (e s vezes at mesmo em contraposio) da vontade majoritria da populao. A capacidade de atuao do Estado para concretizar aquele programa votado pelo povo resulta, em seu conjunto, muito debilitada. As conseqncias desta pouca capacidade de governabilidade, num pas com um dficit de desenvolvimento e cidadania como o nosso, algo que deve ser enfrentado com o maior senso de urgncia possvel. O aperfeioamento do nosso sistema eleitoral pode ser um dos fatores para atenuar o problema, se conseguir forjar uma maior capacidade de ao coletiva programtica nos parlamentos. Se lograr reduzir a fragmentao e o individualismo das bancadas parlamentares, agregando-as nos partidos ou coligaes com base nos programas com os quais os candidatos disputaram as eleies. Essa dificuldade de atuao coletiva e programtica das bancadas agravada pelo fato de que o sistema brasileiro conjuga o presidencialismo com um multipartidarismo excessivo. Gera-se instabilidade e baixa governabilidade porque a proliferao partidria dificulta a formao de maiorias slidas capazes de aplicar o programa do governo eleito. Parte-se para a construo de coalizes frouxas s vezes base de cooptao caso a caso, com evidente fragilidade e diminuio da qualidade da poltica.

5) O PL 2.679 e as perspectivas para maior representatividade e governabilidade


O PL 2.679/2003 prope uma ruptura com a tradio cujas conseqncias para a representatividade e a governabilidade acabamos de analisar. Visa diminuir a atomizao das bancadas e a falta de compromisso programtico que decorrem da proliferao de partidos, do individualismo e da excessiva influncia do poder econmico. Prope fazer da disputa eleitoral um momento de confronto coletivo de diferentes programas partidrios. Naturalmente a tentativa de mudana da cultura poltica de um pas atravs da reforma institucional encontra fortes limitaes, como bem adverte o cientista poltico Fbio Wanderley Reis,

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da UFMG (2003). Para ele, os adeptos da chamada engenharia poltica precisam temperar a excessiva crena no potencial transformador das mudanas institucionais. Por isso, deve-se prestar ateno no ceticismo das interpretaes burkeanas, que no se entusiasmam com o artificialismo das modificaes meramente legislativas. Todavia, no se pode desconhecer que as instituies exercem um efeito recproco na cultura poltica e no podem limitar-se a reproduzi-la. Mormente em seus aspectos menos conducentes ao desenvolvimento de uma democracia moderna, participativa e de massas. Por isso, ainda que nos abstenhamos de nutrir expectativas demasiadamente otimistas, podemos antever na reforma poltica atualmente em discusso na Cmara dos Deputados um passo a mais na criao de instituies eleitorais que ajudem a corrigir alguns defeitos de nossa cultura poltica.

5.1) Sistemas de listas fechadas ou de listas flexveis


No vigente sistema de lista aberta, o eleitor pode votar no candidato ou na legenda de sua preferncia. A maior parte das vezes vota num candidato e, assim, a definio da lista dos eleitos vai sendo construda a partir da soma dos votos dados aos candidatos. A ordem dos eleitos fixada inteiramente pela manifestao dos eleitores. Num sistema de lista fechada, no outro extremo, a ordem dos eleitos estabelecida pelos partidos atravs de suas instncias de deliberao. A conveno partidria, ao escolher os candidatos, preordena-os de modo a que os eleitores votem nos partidos e respectivos programas. Os votos das legendas garantem um certo nmero de cadeiras e elas so atribudas aos primeiros da lista partidria. Nesse desenho institucional, a nfase dada no aspecto coletivo e programtico da poltica, assumindo-se que os partidos representam idias, projetos e programas. Uma posio intermediria o sistema de lista flexvel. O partido preordena uma determinada lista de candidatos. O eleitor continua podendo votar na legenda ou no candidato. Os candidatos mais votados ganham as cadeiras em disputa. Mas o voto dado apenas legenda, em vez de ser distribudo entre os que recebem mais votos dos eleitores, passa a ser distribudo para que os primeiros da lista partidria completem o quociente partidrio. Nesse sistema, a lista feita pelos partidos serve apenas para efeitos de atribuio dos votos de legenda. O eleitor continua podendo definir uma ordem de eleitos diferente daquela decidida pela instncia partidria. Porm, a adeso do eleitor ao partido atravs do voto apenas na legenda pode fazer com que a ordem dos eleitos sofra influncia da legenda. Se todos os eleitores votarem na legenda, o resultado seria equivalente ao do sistema de lista fechada, em que a ordem dos eleitos aquela que foi definida pela instncia partidria. Se, ao invs, todos votarem em candidatos, o resultado seria equivalente ao sistema de lista aberta, em que a ordem dos eleitos construda to-somente pelo voto do eleitor. O mais provvel uma combinao intermediria, onde os partidos e respectivos programas teriam uma determinada influncia na ordem dos eleitos, mas a ltima palavra continuaria a ser dada pelo eleitor. Cresceria a coeso das bancadas eleitas, visto que os partidos tendem a colocar nos primeiros lugares das listas os candidatos mais identificados com a vida partidria e seu programa. Esse sistema aproxima-se do atualmente vigente em pases como a Blgica, de reconhecida estabilidade democrtica.

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Alguns argumentos brandidos contra os sistemas que aumentam a influncia do partido na seqncia dos eleitos, sejam as listas abertas, sejam as listas flexveis, encontram muita acolhida no atual debate. Para uns, os partidos em sua maioria so controlados por burocracias (a lei de ferro das oligarquias, tal como propunha Pareto ainda no sculo XIX). Haveria a ditadura das cpulas partidrias na confeco das listas. Isto significaria subtrair a liberdade de escolha dos eleitores, que ficariam impedidos de sufragar o seu preferido. O poder econmico continuaria a correr solto, determinando a ordem de inscrio dos candidatos em legendas de aluguel. Em primeiro lugar, responda-se que qualquer alterao neste sentido deve vir acompanhada de regras que obriguem um contedo democrtico mnimo nas regras de funcionamento dos partidos. Mas o verdadeiro antdoto s manipulaes partidrias pode ser encontrado no prprio mercado poltico. Uma oligarquia partidria que elabore a lista com base nos critrios de favorecimento ou mesmo de obteno de vantagens econmicas no far tais escolhas sem se submeter aos seus resultados. Uma lista assim confeccionada ir disputa poltica com candidatos nem sempre qualificados e reconhecidos pela opinio pblica. A qualidade inferior de uma tal lista diminuir a performance daquele partido e isto diminuir seu apelo nas eleies subseqentes. Essa legenda ficar sujeita a uma forte presso para escolher a prxima lista com candidatos mais qualificados e com mais servios prestados comunidade. O exemplo do Reino Unido eloqente. A qualidade das bancadas, cujos candidatos so escolhidos pelas instncias partidrias para concorrer no sistema distrital, aumentada pelo fato de que os membros do gabinete de ministros tm que ser escolhidos pelo chefe de governo dentre os deputados eleitos para a Cmara dos Comuns. Alm disso, o fraco desempenho ou os casos de corrupo dos eleitos nas listas passariam a sofrer controle dos prprios deputados do partido, que seriam afetados na prxima eleio pela m-conduta dos seus colegas. A tendncia de sistemas de lista flexvel ou fechada o incentivo

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formao de listas com pessoas experimentadas, dotadas de vocao poltica demonstrada na vida partidria e nas organizaes da sociedade civil. Haveria um incentivo maior coeso das bancadas eleitas por um partido que disputou a eleio com base em projetos e programas. Seria eliminada a atual regra em que um candidato tem como principal adversrio o companheiro de partido, com conseqncias muito negativas para o dia-a-dia parlamentar. Poderia haver uma diminuio do individualismo e um aumento das potencialidades para a ao coletiva baseada em idias e programas.

5.2) Federaes partidrias e proibio de coligaes proporcionais


Em relao ao valor governabilidade, a frouxido das coligaes pouco programticas tambm traz conseqncias negativas, pois aumenta a falta de coeso das bancadas eleitas e, conseqentemente, o compromisso de sustentao dos projetos majoritariamente apoiados pelo eleitorado

A prtica das coligaes partidrias nas eleies proporcionais tem sido acusada de incentivar distores representativas. Muitas vezes o eleitor vota num candidato de um certo partido motivado pelos compromissos daquela agremiao. Como as coligaes nem sempre so feitas por afinidades programticas, o resultado que o voto daquele eleitor muito comumente beneficia candidatos cujas idias com as dele no se coadunam. Trata-se de uma distoro daquele valor representatividade/autenticidade, sem o qual uma democracia d sinais de evidente fragilidade. Em relao ao valor governabilidade, a frouxido das coligaes pouco programticas tambm traz conseqncias negativas, pois aumenta a falta de coeso das bancadas eleitas e, conseqentemente, o compromisso de sustentao dos projetos majoritariamente apoiados pelo eleitorado. Visando enfrentar o problema, o projeto de reforma poltica em curso cria o instituto da federao de partidos, com durao mnima de trs anos. a seguinte a redao dos dispositivos que tratam da matria, tal como dispe o art. 3 do PL 2.679/2003, ao acrescentar o art. 11-A Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei Orgnica dos Partidos Polticos):
Art. 11-A Dois ou mais partidos polticos podero reunir-se em federao, a qual, aps a sua constituio e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuar como se fosse uma nica agremiao partidria, inclusive no registro de candidatos e no funcionamento parlamentar, com a garantia da preservao da identidade e da autonomia dos partidos que a integrarem. 1 A federao de partidos polticos dever atender, no seu conjunto, s exigncias do art. 13, obedecidas as seguintes regras para a sua criao: I s podero integrar a federao os partidos com registro definitivo no Tribunal Superior Eleitoral; II os partidos reunidos em federao devero permanecer a ela filiados, no mnimo, por trs anos; III nenhuma federao poder ser constituda nos quatro meses anteriores s eleies. 2 O descumprimento do disposto no 1 deste artigo acarretar ao partido a perda do funcionamento parlamentar.

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3 Na hiptese de desligamento de um ou mais partidos, a federao continuar em funcionamento, at a eleio seguinte, desde que nela permaneam dois ou mais partidos.

Ao mesmo tempo, o projeto de lei probe as coligaes para as eleies proporcionais dentro da mesma circunscrio, permitindo-as apenas para as majoritrias, segundo dispe o novo art. 6 proposto para a Lei Orgnica dos Partidos Polticos. Com a providncia, busca-se atribuir maior nitidez e representatividade ao nosso sistema eleitoral.

5.3) Financiamento pblico


A proposta de financiamento pblico das campanhas eleitorais talvez seja uma das que mais despertam resistncias. Como a reputao mdia dos polticos no l das melhores, a sociedade resiste em destinar recursos para suas campanhas. Todavia, deve-se perguntar se ela j no financia as eleies. Alm do fundo partidrio e da propaganda gratuita no rdio e na televiso, no existem custos adicionais para a administrao pblica e para a sociedade como um todo? Quais so os custos impostos ao pas pelas distores que resultam da influncia do poder econmico no processo eleitoral? Visando uniformizar e controlar os gastos com as eleies, o PL 2.679/2003 estabelece que os recursos para as campanhas sero unicamente provenientes do Tesouro Nacional, sendo as despesas realizadas exclusivamente atravs dos partidos, federaes ou coligaes. Por fora do art. 5 do PL, o art. 17 da Lei n 9.504, de 1997 (Lei das Eleies), passa a dispor que a dotao especfica a ser includa na Lei Oramentria ter valor equivalente ao nmero de eleitores multiplicado por R$ 7,00 (sete reais). Pelo nmero atual de eleitores, de cerca de 116 milhes, o total desses recursos oramentrios chegaria a aproximadamente R$ 812 milhes, para financiamento de toda a campanha eleitoral no pas. Seguramente as eleies de 2006, realizadas para presidente da Repblica, senadores, deputados federais, governadores e deputados estaduais, envolveram um total de recursos muito superior a esse montante. E o que mais grave, recursos nem sempre provenientes de fonte lcitas, pois os valores apresentados Justia Eleitoral muitas vezes so subdimensionados. O financiamento privado, infelizmente, tem permitido a influncia de atividades ilcitas, at mesmo ligadas ao narcotrfico, nos legislativos e executivos do pas. Essa influncia deletria nas instituies seria drasticamente eliminada em virtude da proibio de qualquer financiamento privado das campanhas. Ainda por fora do art. 5 do PL 2.679/2003, o art. 19 da Lei n 9.504, de 1997, passa a dispor que os partidos, as federaes ou coligaes sero obrigados a constituir um nico comit financeiro para toda a campanha na Unio, no estado ou no municpio. A primeira prestao de contas ser feita com antecedncia de 45 dias da data das eleies. A prestao de contas definitiva ser feita at 10 dias aps a data do pleito. O art. 24, a seu turno, estabelece pesadas multas s pessoas fsicas e jurdicas que fizerem qualquer doao s campanhas, ainda que em bens ou servios meramente estimveis em dinheiro, punindo os candidatos e partidos com a cassao dos registros das candidaturas, cumulada com a imposio de multas e demais penas por abuso de poder econmico.

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Um aspecto importante que nem sempre tem sido devidamente realado a ampliao da capacidade de fiscalizao da Justia Eleitoral. Por fora do art. 25-A da nova redao proposta para a Lei n 9.507/2003, a fiscalizao do abuso de poder econmico ser exercida por uma comisso instituda pela Justia Eleitoral em cada circunscrio. Como o financiamento pblico ser destinado to-somente aos partidos ou s federaes, segue-se que a capacidade fiscalizatria da Justia ser muito ampliada. Em vez das Em vez das dezenas de dezenas de milhares de comits financeiros hoje constitudos pelos canmilhares de comits didatos individuais, majoritrios ou proporcionais, a comisso da Justia financeiros hoje Eleitoral fiscalizar no mximo algumas dezenas de comits financeiros constitudos pelos dos partidos ou federaes. Essa drstica reduo das contas a serem acomcandidatos individuais, panhadas, antes e depois do pleito, inclusive com a suspenso antecipada majoritrios ou das campanhas com sinais exteriores de abuso econmico (art. 25-A, par. proporcionais, a comisso 3), pode significar uma reduo sem precedentes na influncia do poder da Justia Eleitoral econmico nos resultados eleitorais. Cada um pode julgar por si o quanto fiscalizar no mximo isto pode melhorar a representatividade e governabilidade das nossas insalgumas dezenas de tituies democrticas. comits financeiros dos Certamente muitos outros aspectos do nosso sistema representativo partidos ou federaes reclamam cuidadosa reviso. Embora no possamos alimentar expectativas demasiadamente otimistas quanto reforma poltica ora em discusso na Cmara dos Deputados, no podemos deixar de considerar que alguns progressos esto sendo propostos para avanar na democratizao do nosso sistema. Deixar de experimentlos seria permanecer numa atitude resignada diante de mecanismos que reconhecidamente distorcem a vontade popular e dificultam o processo de desenvolvimento democrtico do pas. Mais que isto, a manuteno do atual sistema implica a perpetuao de distores que dificultam o prprio desenvolvimento econmico e social do Brasil.

Referncias
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Com o atual sistema, no h salvao

Se havia ainda alguma dvida sobre a necessidade de ampla e radical reformulao do sistema poltico-eleitoral brasileiro, esta se desfez nestas ltimas eleies. O pleito de 2006, de forma sintomtica, restou caracterizado por autntica esquizofrenia partidria, excessos de gastos eleitorais, com caixa dois ou recursos no contabilizados, corrupo da mquina pblica, posta a servio de candidaturas preferenciais, e, por fim, pela comprovao na prtica daquilo que eu prprio j tive ocasio de denunciar por vrias vezes: nem o TSE nem os TREs, em face do modelo eleitoral adotado, dispem de condies de fiscalizao dos gastos das campanhas eleitorais. A Justia Eleitoral fixa regras que sabe que na prtica no sero respeitadas; partidos e candidatos as contornam e desobedecem, cientes de que no sero apanhados. Tudo como na msica de Nelson Sargento: Nosso amor to bonito/ Ela finge que me ama / E eu finjo que acredito. A soluo passa por se conseguir que os partidos polticos se tornem reais, comprometidos com programas e propostas; pelo banimento das legendas de aluguel; pelo financiamento pblico das campanhas eleitorais; pela adoo de regras que impeam os governantes (candidatos ou no a reeleio) de se valer seja de obras ou de recursos pblicos como meio
*Ronaldo Caiado, deputado federal, DEM/GO, foi o relator da Comisso Especial da Reforma Poltica na 52 legislatura (2003-2007).

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de interferncia nas eleies, seja das verbas desviadas do Oramento da Unio ou provenientes do narcotrfico, do jogo do bicho, entre outros, que tanto tm financiado as eleies no Brasil. Assim, haver possibilidade de controle e fiscalizao, pela Justia Eleitoral, tanto das eleies quanto do prprio cotidiano poltico. Defendo, para isso, a adoo do sistema de listas fechadas nos pleitos proporcionais para impedir o troca-troca partidrio, que tanto vem desmoralizando o Legislativo brasileiro (193 deputados federais em 3 anos e 10 meses trocaram de partido 337 vezes), permitir o verdadeiro controle da Justia Eleitoral sobre os gastos nas campanhas eleitorais e dar a condio de implantarmos o financiamento pblico e exclusivo de campanhas, A Justia Eleitoral fixa conforme o Projeto de Lei n 2.679/2003. Com essa inovao, fechar-se- regras que sabe que o cerco aos pontos que tanto vm desmoralizando a prtica poltica em na prtica no sero nosso pas pela expulso dos homens de bem do processo e estmulo ao respeitadas; partidos e avano da bandidagem cada vez mais na vida poltica nacional. Com candidatos as contornam essas duas mudanas (financiamento pblico exclusivo e listas fechadas) a e desobedecem, cientes de Justia Eleitoral passa a ter condies de promover uma efetiva fiscalizao que no sero apanhados e punio dos ilcitos eleitorais. A democracia representativa s funciona bem quando existem partidos, isto , organizaes intermedirias capazes de recrutar lderes e militantes, fazer campanhas em torno de plataformas e programas de governo, atuar disciplinadamente no Legislativo e, em conquistando o governo, executar as polticas mediante as quais conquistaram a confiana do eleitor. Um grave equvoco que cumpre esclarecer j de sada o de que o voto por lista fechada seja antidemocrtico, ou ainda que impea a livre manifestao do eleitor. Mundialmente, ele a regra sob o sistema proporcional. Sua adoo visa a preservar precisamente a unidade partidria: o voto para os parlamentos dado em lista partidria fechada, na ordem elaborada pela prpria legenda, e no aberta, em candidatos individuais. As disputas se do no interior dos partidos, que com isso adquirem autonomia, legitimidade e unidade de ao. Por outro lado, o voto em lista fechada no ofende o princpio do voto direto, clusula ptrea da Constituio. Voto direto no sinnimo de voto em pessoas individuais. Significa que o voto conduz diretamente apurao do resultado da eleio, sem deciso intermediria. Fica excluda, por exemplo, a eleio por meio de delegados num colgio eleitoral. No pleito por lista fechada, o eleitor escolhe diretamente o partido, ou seja, um grupo de candidatos organizados em lista, os quais, eleitos na ordem em que nela se apresentam, vo desempenhar sua funo no parlamento. E, eleitos dessa forma, podem ser cobrados tanto pelo partido quanto pelos eleitores. Tero que atuar, sob pena de perda do mandato, de acordo com o programa partidrio em nome do qual foram includos na lista e eleitos, e no como hoje, mercadejando seu voto individual. Aos que argumentam que, com tal sistemtica, o eleitorado seria privado de um direito, o de votar no candidato, na pessoa, obrigando-o a votar numa coletividade, h que lembrar que, mesmo sob a forma atual de voto em lista aberta, o eleitor no vota na pessoa que bem entender dentro do universo de seus concidados. Vota em candidatos filiados a um partido, que so por este selecionados, colocados numa lista e assim apresentados ao eleitorado.

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O eleitor no votar em quem quiser, mas apenas em algum que integre um partido e que tenha sido por ele selecionado em conveno, e muitas vezes seu voto serve para eleger outro candidato com o perfil oposto daquele em quem votou. Votar em nomes, na escala de um estado, e no em partidos, tem um custo elevado e inmeras desvantagens. O parlamentar eleito em sistema de lista aberta no est compromissado por qualquer modo com o eleitor que o elegeu, e sua atividade no se sujeita a qualquer controle a no ser o seu prprio interesse pessoal. Ele no atua por fora de princpios ou programas, mas no mbito de convenincias, pessoais ou grupais. Por outro lado, pela inexistncia de fidelidade partidria, acompanhada de sanes efetivas, a ao parlamentar marcada por aguda incoerncia e total imprevisibilidade pela possibilidade de que vereadores e deputados migrem vontade entre as legendas partidrias. Esse quadro predispe os parlamentos a mensales, subornos e negociatas, tanto de governantes Votar em nomes, na quanto da iniciativa privada, e viola, na prtica, a vontade do eleitor. Mais escala de um estado, e que isso, impede qualquer tipo de estabilidade institucional e compromete no em partidos, tem o prestgio e a legitimidade das instituies polticas perante a sociedade. um custo elevado e Com o voto em lista fechada, assegura-se, de imediato, a estabilidade inmeras desvantagens do quadro partidrio. Assim, o debate eleitoral se modifica, pois as legendas sero foradas a discutir com o eleitorado as questes importantes em jogo na sociedade e as propostas de cada grupo para lidar com elas. Vale lembrar que, diferentemente do que existe hoje, somente partidos organizados e estabilizados em torno de plataformas so capazes de fazer compromissos e cumpri-los, de interagir responsavelmente uns com os outros nas negociaes polticas e na composio dos governos de coalizo, que em nosso pas so a forma habitual de exerccio do Poder Executivo. Mas no suficiente legitimar e tornar reais os partidos polticos. igualmente fundamental minimizar o custo das eleies e, simultaneamente, impedir a corrupo eleitoral, seja por interferncia direta do poder econmico no financiamento das campanhas, seja ela por influncia indireta de governantes, mediante obras e favores com recursos pblicos. A situao ainda mais grave do que aparentava, pois, paradoxalmente, mesmo com a proibio de gastos em showmcios e distribuio de brindes, com o objetivo de reduzir os custos e a prtica de caixa dois, os candidatos gastaram muito mais com a campanha de 2006 do que haviam feito com a de 2002. Na raiz do problema est tambm o atual sistema eleitoral, que, tanto por fora da mudana dos meios de comunicao e difuso quanto pela pulverizao individual nas eleies proporcionais, demanda recursos cada vez maiores, em especial nestas ltimas. Como cada candidato teve que cuidar individualmente de sua campanha, todas as campanhas, majoritrias ou proporcionais, se tornaram proibitivas, exigindo abundantes recursos financeiros, em geral no disponveis para partidos e candidatos. A necessidade de recursos suprida seja pelas contribuies privadas, de cidados e, sobretudo, de grandes empresas, seja pelo uso da mquina administrativa. Em ambos os casos, acabam maculadas e severamente comprometidas a normalidade e a legitimidade das eleies. Na primeira situao, a fora do dinheiro substitui a das idias; alm disso, gera-se dependncia da representao parlamentar com respeito aos seus financiadores, o que no

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sadio para a vida democrtica. Na segunda, configura-se uma deturpao tica do princpio republicano, levando governantes a lanar mo indevidamente da coisa pblica em benefcio prprio ou de terceiros. As democracias tm procurado apelar, modernamente, por essas razes, para esquemas de financiamento pblico, frmula que, entre outras virtudes, possibilita a partidos e candidatos sem acesso a fontes privadas competir em igualdade de condio com os demais. J foi dito, e nunca ser demais repetir, que o sistema de financiamento pblico eleitoral no tem como ser adotado e muito menos funcionar com o atual sistema poltico-eleitoral, sem a adoo do sistema de lista fechada. O voto em candidato e no em partido no inibe a ao do poder econmico, razo pela qual minha opo no sentido de adotarmos eleies com financiamento pblico exclusivo. E, para tanto, teremos que mudar o sistema eleitoral, adotando o voto partidrio, em lista fechada.

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O financiamento pblico exclusivo, em torno do qual j se tm mobilizado as principais lideranas polticas do Congresso, insisto, incompatvel com a sistemtica atual do voto em lista aberta. A campanha em bases individuais, peculiar a essa modalidade, exige a diviso da dotao partidria pelos candidatos. Com isso, os recursos se diluiriam e, inevitavelmente, teriam de ser complementados com recursos de outras fontes, corrompendo e tornando ineficaz o prprio sistema. Com financiamento a partidos que apresentam listas fechadas, a camCom financiamento a panha eleitoral tanto a proporcional quanto as majoritrias ser da partidos que apresentam agremiao como um todo. Os programas eleitorais, os comcios, a propalistas fechadas, a ganda, enfim, sero empreendimentos partidrios, devendo todos trabacampanha eleitoral tanto lhar pela causa comum. O custo da campanha diminuir sensivelmente e a proporcional quanto as mais se reforar a legitimidade do processo poltico. majoritrias ser da Tambm a fiscalizao dos pleitos pela Justia Eleitoral tornar-se- agremiao como um todo muito mais simples. Em vez de deparar-se ela com milhares de prestaes de contas, produzidas por milhares de candidatos, o que leva presente incapacidade de exame significativo das contas, examinar as contas dos partidos. Em cada estado, mesmo quando haja muita fragmentao do quadro partidrio, essas contas vo constituir um nmero perfeitamente manejvel pelos seus auditores. O confronto do declarado com as evidncias indiretas de gastos e o confronto com custos pesquisados pela prpria Justia podero ser feitos com autoridade. Mais que isso, a Justia Eleitoral ter maior clareza e maior legitimidade para, em sendo o caso, cassar e alijar da vida pblica candidatos ou eleitos que, por corrupo no processo eleitoral ou no exerccio de seus cargos, desrespeitem a legislao eleitoral. Com o voto partidrio e o financiamento pblico integral e exclusivo das eleies, por outro lado, a prpria Justia Eleitoral poder vir efetivamente a existir, e no, como se queixou o presidente do TSE, Marco Aurlio Mello, entregar-se a um jogo de faz-de-conta. Por fim, mas no menos importante e significativo em nossa vida poltica, cumpre prestigiar a clusula de barreira e eliminar os desvos que favorecem uma absurda proliferao de legendas, em especial a existncia de normas legais demasiado permissivas para a criao de partidos, conduzindo a uma fragmentao do quadro partidrio e a um progressivo enfraquecimento da vida poltica como um todo.

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Pedro Simon, 1976. Foto de Luis Humberto.

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A reforma poltica desejvel

lugar comum a afirmativa de que no se logra a realizao de uma reforma poltica sobretudo a reforma eleitoral quando se tem um Congresso Nacional (e at uma Presidncia da Repblica) que tenha sido escolhido e que pretenda atuar segundo certas regras do jogo. Esse, de fato, parece ser um problema. Mas ser que permanece inarredvel no Brasil de hoje? Fao essa indagao porque a eleio de 2006, no entendimento de muitos analistas, revelou um amadurecimento poltico da sociedade brasileira impensvel alguns anos atrs. Segundo Marcos Coimbra, por exemplo, em artigo publicado na Carta Capital logo aps o segundo turno das eleies:

*Sandra Starling, advogada, ex-deputada e ex-lder do PT na Cmara dos Deputados.

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Reforma Poltica

A vitria de Lula mostra como se estrutura hoje a opinio pblica brasileira e revela quanto o nosso povo recusa a tutela daqueles que, at agora, gostavam de se considerar formadores de opinio. Se tivessem que ouvi-los, os eleitores teriam, h muito tempo, batido em retirada da candidatura Lula. Foi largamente majoritrio, nos ltimos meses, o discurso contrrio a ela, seja na chamada grande imprensa, seja nos crculos bem-pensantes.

Se for assim que se comporta, hoje, a opinio pblica brasileira, o primeiro movimento que deve ser feito pelo Governo Federal (que tem manifestado o desejo de fazer a reforma poltica logo no incio do novo mandato) deve ser o de popularizar o tema (ou, melhor, os temas) em lugar de apenas buscar articular a vontade poltica dos que, tendo assento em uma das Casas do Congresso Nacional, tero de vot-la. Seria, portanto, de bom alvitre que se patrocinasse a difuso pblica de cada item que se pretende mudar, indicando qual a conseqncia de sua adoo, por meio de inseres em cadeia de rdio e televiso e nos sites apropriados da estrutura da alta administrao pblica. Mas penso que h, ainda, outro movimento, que a este se deve somar: o dilogo claro com todas as foras polticas, que de fato exponha confluncias e dissensos, ou, dito de outra forma, no relegar a discusso da reforma poltica arena competitiva das comisses, especiais ou no, das duas Casas do Congresso, porque isso seria, de antemo, definir que nada de novo sair. O ambiente das comisses cria emulaes que, bem aproveitadas, ensejam que esta ou aquela proposta seja rotulada de conservadora, ou de antidemocrtica ou outros eptetos quaisquer, antes que seja minimamente discutida, o que se torna obstculo para a realizao de qualquer reforma. Um exemplo pode ser esclarecedor: a clusula de barreira quase sempre qualificada como instrumento no-democrtico, De meu ponto de vista, o porque impede que sejam efetiva e proporcionalmente representadas, no principal deve ser ampliar plano institucional, certas plataformas partidrias que espelham interesses o controle popular sobre minoritrios no tecido social. Mas as mesmas foras que reivindicam a a escolha dos governantes no-existncia da clusula de barreira, baseando-se no respeito ao direito ao mesmo tempo em que de representao de interesses, ainda que minoritrios, so as que defense amplia, tambm, o dem, com mais ardor, a existncia das coligaes proporcionais, que enseacesso do maior nmero jam, na realidade, a manipulao da vontade do eleitor, pois este, votando de pessoas aos cargos de em candidato de certo partido, ou numa legenda coligada a outra, pode deciso, num ambiente vir, na verdade, a eleger algum que no queria ver eleito. onde a transparncia e Por isso, entendo que, a se desejar efetivamente a reforma, deve o Goo conhecimento do que verno Federal tomar a iniciativa de procurar uma a uma as diversas foras esteja sendo feito se torne polticas, cada uma de per se, para ouvi-las sobre os mais variados temas. o mais pblico possvel E formular sua prpria proposta, explicitando que objetivos tem com ela. Porque em matria de reforma poltica, muito mais que em matria de reforma sindical, se o prprio governo no tem uma proposta, s vai ficar indefinidamente buscando consensos progressivos que jamais viro. Ademais, apresentar publicamente uma proposta consistente (capaz tambm de deixar claro por que desejvel tal ou qual mudana) poder levar o governo obteno de legitimidade na sociedade, para que esta tambm se coloque ao lado das modificaes pretendidas.

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Como mostra magistralmente Fbio Wanderley Reis, em matria de reforma poltica no h sistema perfeito: tudo depende do objetivo que se quer atingir. Trata-se de ampliar a representatividade dos diversos interesses existentes na sociedade? O caminho para isso pode vir a colidir com a necessidade de tornar mais fcil o relacionamento entre o Executivo e o Legislativo, reduzindo-se o coeficiente de governana, quanto adoo de certas medidas que se tm por necessrias. Em outras palavras, muitos podem estar falando da urgncia da reforma poltica, mas h reformas e reformas. De meu ponto de vista, o principal deve ser ampliar o controle popular sobre a escolha dos governantes ao mesmo tempo em que se amplia, tambm, o acesso do maior nmero de pessoas aos cargos de deciso, num ambiente onde a transparncia e o conhecimento do que esteja sendo feito se torne o mais pblico possvel. Os trabalhos das ltimas comisses parlamentares de inqurito, notadamente a dos Correios e a dos Bingos mesmo com todas as falhas resultantes do excesso de exposio mdia e da ausncia de efetiva vontade de investigar ofereceram elementos a mancheias para que se constate a necessidade de se pensar em efetivos controles sociais sobre as aes (e omisses) governamentais. guisa de ilustrao, aponto um, resultante do chamado presidencialismo de coalizo, que, se foi saudado por alguns analistas, no resiste ao exame acurado do que significa a entrega de um ministrio com porteiras fechadas para que este ou aquele partido venha a compor a base parlamentar de apoio ao governo. Dados coletados, e s vezes no tornados pblicos nessas comisses, mostraram prticas idnticas e reiteradas de aparelhamento de rgos administrativos em proveito de redes esprias de financiamento dos partidos ou das burocracias partidrias com recursos pblicos. Por exemplo, salta aos olhos a semelhana entre o episdio denunciado em 1997, envolvendo dado partido, ento na direo da Datamec, e os noticiados repasses a parlamentares de prebendas ali obtidas, e a narrativa de Maurcio Marinho, funcionrio dos Correios, tambm a servio, segundo o prprio, de dada sigla partidria, no recolhimento de propinas para parlamentares. Outra revelao a confirmar os meandros da privatizao do Estado brasileiro tem a ver com as denncias sobre o Fundo Visanet como fornecedor de recursos para o esquema do valerioduto e a auditoria interna determinada em 2005 pelo Banco do Brasil, cujos resultados levam concluso de que os mesmos expedientes de drenagem de dinheiro, no mesmo Fundo Visanet, eram levados a efeito, entre 2001 e 2002, para empresas de publicidade, inclusive a DNA, de que Marcos Valrio era scio, em montantes deveras semelhantes: naqueles dois primeiros anos, o montante repassado foi de quase 50 milhes de reais; no atual governo, at 2004, 54 milhes de reais! Isso est a reclamar, no mnimo, para combater a corrupo, a integrao de sistemas que hoje no se comunicam, a exemplo do Tribunal de Contas da Unio, da Controladoria Geral da Repblica, da Polcia Federal e do Ministrio Pblico. A mesma razo deveria levar reintroduo do controle a priori sobre reas sensveis da moderna administrao pblica com adequados sistemas de licitao para dar conta de vultosos contratos que se mostram cruciais centros para o funcionamento de esquemas para sustentao financeira de partidos e eleies, a partir dos gastos pblicos, quando no alimentao desses esquemas, com o direcionamento de atos de privatizao de domnios econmicos estatais.

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No por acaso, no mesmo instante em que aqui eram expostos os problemas da Empresa dos Correios e Telgrafos, assistia-se no Japo a verdadeira guerra de gigantes pelo controle dessa rea da administrao. Para quem no tem podido seguir de perto os acontecimentos brasileiros, bom frisar como passam ao largo do conhecimento pblico os problemas de terceirizao, como o processamento do seguro-desemprego ou o processamento das loterias, envolvendo poderosas multinacionais da rea de informtica, com suas repercusses indescritveis para a vida da sociedade brasileira. Foi-se o tempo em que apenas os grandes empreiteiros detinham a batuta na conduo dos negcios do Estado. Hoje, a rea de prestao de servios, autorizados, permitidos, concedidos, sustentao logstica de atividades-meio, palco de batalha de vida ou morte entre interesses conflitantes que disputam as ddivas do Estado. Para no falarmos da luta em torno das parcerias societrias com as entidades de previdncia complementar fechada, detentoras de grande parte da poupana interna brasileira a esta altura dos acontecimentos. Em outras palavras, o Estado brasileiro no tem instrumentos para controlar as reas hoje mais sensveis da administrao pblica. A prpria lei de licitaes no est mais adequada a dar conta de vrias necessidades da mquina pblica, como a da informtica, por exemplo. Em oportunas conversas com integrantes da atual e da anterior administrao, pudemos notar a necessidade de se criar uma agncia estratgica de comunicao intragovernamental: cada rea tratada isoladamente, no obstante o desiderato, cantado e decantado no governo Lula de se praticar a transversalidade. Como faz-lo, se nem ao menos se sabe com que meios e instrumentos trabalham cada um dos ministrios?! E, apesar da constatao dessa necessidade, seria isso possvel, quando vicejam vaidades e disputas, mesmo quando os titulares das pastas que demandam entrosamento pertencem a um mesmo partido?! Outro problema a ser equacionado para democratizar as instituies brasileiras o da proibio de os altos escales ministeriais serem preenchidos por parlamentares, vedao adotada no constitucionalismo dos EUA. bvio que a permisso diminui a capacidade de independncia do Legislativo em relao ao Executivo, ensejando, inclusive, o expediente de retornar o parlamentar Casa apenas para determinada votao de interesse do chefe do Poder Executivo (para no lembrar o quiproqu da definio de quebra, ou no, do decoro parlamentar se o titular de uma pasta ministerial acusado de prtica intolervel aos olhos de seus pares no Legislativo). Ao adotar a limitao aqui proposta, seria de bom alvitre tambm exigir a sabatina de todo ministerivel pelo Senado Federal, novamente ao estilo norte-americano. As vantagens, neste caso, so enormes: tanto porque esse mecanismo proporciona a co-responsabilidade do Legislativo na montagem do governo, como, ao revs, torna os ministros mais acessveis aos integrantes do Congresso Nacional, sem que isso signifique o estabelecimento de laos de subservincia. Embora o fato de algum ser servidor efetivo no o tornar imune improbidade (a CPMI dos Correios mostrou isso), no custa fincar p na exigncia de formao de uma burocracia profissionalizada, multifuncional e, portanto, de trnsito em todas as funes da alta administrao, mediante a exigncia de freqncia em escola de governo, durante o perodo de estgio probatrio. Certamente, nada disso far diferena se no houver a drstica reduo do nmero de cargos comissionados. Na fase ascendente da crise que colheu o governo Lula,

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em 2005, a revista Desafios do Desenvolvimento, do Ipea, lembrava que no Brasil havia quase vinte mil cargos de confiana no Governo Federal, ante cinco mil nos EUA. Essa necessria reduo, contudo, no pode servir de argumento para ampliao da terceirizao, como vem preconizando o economista Yoshiaki Nakano. A recente operao da Polcia Federal, denominada Mo-deObra, mostra-nos que o caminho no por a. No captulo das reformas do processo eleitoral, cumpre abordar e opinar sobre quais seriam as principais alteraes a serem introduzidas: financiamento de campanha e seus limites, listas partidrias, proibio de coligaes, clusula de barreira, fidelidade partidria, limitao do nmero de mandatos, a questo dos suplentes de senadores, o papel da Justia Eleitoral, crime de compra de voto ou promessa de favor que coaja o eleitor. Comecemos pelo financiamento de campanha. Penso que a melhor forma combinaria o financiamento pblico com o financiamento privado, proibidas as doaes de empresas. Vale aqui registrar que um dos maiores defensores dessa tese nos EUA, o deputado Martin Meehan, democrata do Estado de Massachusetts, arrecadou, para as eleies do ltimo dia 7 de novembro de 2006, cerca de US$ 5 milhes, amealhados apenas de cidados. To popularizada ficou a sua luta, que o Partido Republicano sequer lanou um desafiante sua reeleio no seu distrito. Alis, como nos EUA, as doaes de eleitores deveriam ser feitas em contas abertas antes mesmo do perodo eleitoral, sob monitoramento da Justia Eleitoral. Obviamente, deve ser fixado um teto legal para tais doaes, e no arbitrado pelos partidos, alm do que deve ser coibido o mecanismo de triangulao de doadores annimos que entregam o dinheiro agremiao para posterior repasse a candidatos preferenciais, como se assistiu nas eleies de 2006.

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Faz-se a opo pela combinao dos sistemas para evitar que a proibio radical acabe se tornando estmulo para a adoo do caixa dois, em benefcio de alguns. Proibir a doao de empresas e estimular a dos cidados contribui para que o eleitor se conscientize de que a democracia tem custos em dinheiro e que ele tambm responsvel por colet-lo. Na primeira vez em que for adotado o financiamento pblico, o critrio de distribuio deve ser igualitrio, proporcional apenas ao nmero de vagas em disputa. E, evidentemente, h que se fixar um limite de gastos e impedir que os partidos possam destinar doaes a campanhas de seus candidatos. E por falar em vagas, por que no ousar quebrar a regra que se originou do pacote de abril de 1977 e que superestimou a representao do Norte e do Centro-Oeste?1 No que diz respeito lista partidria fechada, como alternativa ao nosso atual modelo proporcional de lista aberta, tendo acompanhado a trajetria do Partido Socialista em Portugal, manifesto minha opinio contrria sua adoo, pura e simplesmente. Naquele pas houve grave crise entre a direo partidria, encarregada da feitura da lista, e os candidatos, com reflexos na insatisfao do prprio eleitorado. Penso que o modelo Na primeira vez em que for belga, adotado por nossos senadores no substitutivo ao Projeto de Lei do adotado o financiamento Senado n 300, de 1999 (Projeto de Lei n 3.428, de 2000, na Cmara dos pblico, o critrio de Deputados), segundo o qual o eleitor d dois votos um para a legenda de distribuio deve ser sua preferncia e outro para, na legenda escolhida, o candidato de sua preigualitrio, proporcional ferncia a melhor frmula para evitar tanto a dominao da burocracia apenas ao nmero de partidria quanto a violao da vontade do eleitor, sem que os eleitos se vagas em disputa. E, sintam donos de seus mandatos. As vagas obtidas so combinadamente evidentemente, h que se preenchidas: a primeira metade, com os mais votados na lista fechada, e a fixar um limite de gastos segunda, com as escolhas pessoais dos eleitores. claro que, nessas circunse impedir que os partidos tncias, os candidatos, individualmente, no podero fazer campanha, mas possam destinar doaes to-somente participar de reunies, comcios e debates, sem a distribuio a campanhas de seus de material pessoal de propaganda. candidatos As coligaes para as eleies proporcionais devem ser totalmente proibidas para evitar o fenmeno da eleio de quem o eleitor no escolheu. Para auxiliar os pequenos partidos, prefervel permitir o bem sucedido modelo uruguaio de federao de partidos (que se mantm unidos por toda a legislatura) que, alis, tambm pode suprir os problemas oriundos da adoo da clusula de barreira. E, quanto a esta, para que no se constitua em obstculo ao desempenho dos partidos, deve ser mitigadamente considerada, para as assemblias legislativas e cmaras municipais, de forma a combinar estmulo capilarizao partidria com o necessrio respeito s normas de preordenamento, em matria de engenharia institucional, que informam o federalismo brasileiro. No pode haver nenhum vacilo em relao exigncia de fidelidade partidria. Em um pas no qual a ningum dado concorrer a mandato eletivo se no estiver filiado a uma agremiao partidria, clama aos cus aceitar que, uma vez eleito, essa pessoa possa pura e simplesmente abandonar a sigla que usou e passar para outra sem que nada lhe acontea. Mesmo que, de incio, a fidelidade partidria s sirva para a aplicao da proporcionalidade para efeitos internos ao parlamento (montagem das comisses a partir do nmero de inte-

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grantes das bancadas na data da diplomao), um curto prazo de tempo deve ser fixado para que se adote o sistema segundo o qual quem abandone uma sigla por sua livre vontade no possa vir a se candidatar ao final desse mandato. Quanto aos cargos executivos, desde o primeiro instante da reforma, deve ser expressamente proibida a troca de legenda, sob pena de imediata perda do mandato. Aqui deve ser tambm colocado o problema dos suplentes de senadores: tornou-se verdadeiro estelionato eleitoral a prtica contumaz de No pode haver nenhum colocar como suplente um parente ou o financiador da campanha. Temos, vacilo em relao por isso, assistido, perplexos, a senadores to binicos quanto os do peroexigncia de fidelidade do militar, ilustres desconhecidos, jamais submetidos ao voto popular. H partidria. Em um pas que se estudar o problema e encontrar-lhe urgente soluo. no qual a ningum dado Particularmente, sou partidria da limitao do nmero sucessivo de concorrer a mandato mandatos parlamentares: o desejvel rodzio e a possibilidade igualitria eletivo se no estiver de que a maioria possa ter a oportunidade de ocupar um cargo pblico filiado a uma agremiao sugere que se estabelea um teto: dois mandatos sucessivos para um dado partidria, clama aos nvel e um mandato para nvel diferente. Isso incluiria tambm mandatos cus aceitar que, uma executivos, totalizando sempre trs, em ordem seqencial. vez eleito, essa pessoa A recente iniciativa popular capitaneada pela Conferncia Nacional possa pura e simplesmente dos Bispos do Brasil (CNBB) que levou normatizao da punio com a abandonar a sigla que usou perda do diploma e/ou do mandato quando o candidato houver se valido e passar para outra sem de meios escusos para obter o voto (compra ou promessa de emprego, por que nada lhe acontea exemplo) art. 41-A da Lei n 9.504, de 1997 deve ser acompanhada de sano que contribua para afastar tais prticas em definitivo da vida poltica brasileira. Refiro-me a que o infrator da norma deva tambm ser impedido de concorrer a outro mandato por oito anos semelhana de interdio prevista na Lei das Inelegibilidades para quem violou o decoro parlamentar, a fim de evitar que, mal terminado o trnsito em julgado da deciso sobre o abuso eleitoral, o punido venha a candidatar-se a novo pleito. E quem sabe, valendo-se outra vez dos mesmos expedientes escusos. Sou contrria a que se apene quem violou a norma com a privao da liberdade, tanto porque ou o juiz no a aplicaria, por julg-la desproporcional falta cometida, ou ela seria incua porque mereceria as benesses que sempre acompanham penas muito leves. Ademais, com o fracasso do sistema penitencirio brasileiro, estaramos criando outros problemas para as nossas j apinhadas prises. Questo complexa a exigir seu enfrentamento sem subterfgios o das condutas vedadas ao agente pblico, onde se inscreve a proibio de que o candidato, quando no exerccio de mandato, possa valer-se do trabalho de servidor pblico, comissionado ou no. A prpria Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, estabelece a proibio, mas menciona to-somente os servidores do Poder Executivo. Ora, evidente que os servidores do Judicirio tambm no podem trabalhar para candidatos. Mas e quanto aos servidores, efetivos ou comissionados, do Poder Legislativo, mormente os que estejam lotados nos gabinetes dos parlamentares candidatos a reeleio ou a outro cargo? A exceo, obviamente, feriria a isonomia de tratamento que se quer dar a todos os candidatos indistintamente. A lei estabelece que s pode participar de campanha o funcionrio em gozo de licena, e a jurisprudncia e a

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doutrina equiparam a licena s frias regulamentares. Alm dessas hipteses, apenas no horrio ps-expediente. Isso no afasta de todo o problema porque, em verdade, em verdade, ou os servidores passam o perodo eleitoral recebendo remunerao para nada fazerem, ou a lei ser de alguma maneira burlada, j que a tendncia (e a necessidade) a de que todos os que trabalham em gabinetes venham a se engajar nos trabalhos da campanha. No h rotina especfica de gabinete parlamentar sem a presena do titular. Last, but not least o problema dos poderes e da composio dos tribunais eleitorais: o rodzio de seus componentes, se por um lado vem a obviar a possibilidade de que seus integrantes tenham majoritariamente uma dada posio partidria, por outro lado torna o Direito Eleitoral verdadeiro tormento para quem a ele se dedica ou dele depende, com a possibilidade de interpretaes muito distintas em pequenos intervalos de tempo. Por outro lado, a impossibilidade de atuao ex officio em inmeras situaes tem impedido que a Justia Eleitoral cumpra com rigor seu papel de igualar, tanto quanto possvel, candidatos concorrentes. Em que pesem os prazos muito exguos no decorrer do perodo eleitoral, ainda impera a morosidade, devido sujeio jurisdio de elevado nmero de contenciosos que tornam esse ramo do Direito especialssimo para a democracia caricatura diante do que decide, quando as decises incidem sobre mandatos impugnados quando esses caminham para seu termo final. Da porque so ainda raros, em nosso pas, os casos de reconhecimento de abuso do poder econmico, poltico e administrativo, quando salta aos olhos de qualquer um a realidade da prtica desses delitos. Interpretaes ao longo do processo eleitoral tambm podem impedir que a disputa igual permanea assim: o recente pleito de 2006 foi um exemplo disso. A estrita observncia do dispositivo que proibia camisetas, bottons e outros brindes, ao incio da campanha, foi, depois, substituda pela interpretao de que a utilizao deles pelo eleitor no estaria abrangida pela lei, em virtude do primado constitucional da liberdade de expresso. Ora, como essa deciso veio tarde demais, s os candidatos que tinham maiores recursos puderam pagar, para que fossem feitos a toque de caixa para serem usados no dia das eleies...

Nota
1 A sobre-representao acentuada das duas regies comea durante a ditadura militar, com a criao dos Estados do Mato Grosso do Sul e Rondnia, e se aprofunda a partir da nova Constituio, com a criao dos estados de Roraima, Amap e Tocantins (sem a diminuio correspondente da representao de Gois). Vale registrar que a regio Nordeste, ao contrrio do que comumente se pensa, no tem apresentado sobre-representao na Cmara desde a dcada de 60. Mesmo no Senado, o nmero de representantes excede em pouco o que corresponderia por distribuio proporcional.

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O prximo passo

A reforma poltica entra e sai da agenda nacional desde o ocaso do regime militar. Para trazer alguma idia nova ao debate, bom parar para pensar por que ele avanou to pouco at hoje e por que sempre volta ordem do dia. Alguns questionam a razo de ser de uma discusso que no pra nem aparentemente vai a lugar nenhum. O poltico, quando no tem o que fazer, comea a falar de reforma poltica, alfinetou Lencio Martins Rodrigues recentemente, desconfiado de que a proposta de tratar da reforma numa miniconstituinte seja um factide para desviar da questo central, que a corrupo.1 Wanderley Guilherme dos Santos, de outra perspectiva poltica, tambm enxerga motivos ocultos na discusso. No existe relao sistemtica entre tipos de sistema poltico-eleitoral e nvel de corrupo ou desempenho de desenvolvimento, argumenta, para concluir que as propostas de alterao do sistema de representao proporcional encobrem uma reao conservadora invaso da poltica pelas massas de eleitores e candidatos desvinculados das elites tradicionais.2 Qualquer proposta de mudana das regras do jogo poltico comporta a suspeita, seno a certeza, de favorecer uns e prejudicar outros candidatos, partidos, situaes, setores da sociedade. Feita a ressalva bvia, sustentamos que, apesar disso ou por isso mesmo, o debate no pode ser afastado como mera cortina de fumaa. Se h mais de vinte anos a reforma poltica volta pauta, embalada por interesses diferentes em circunstncias diferentes, porque nossas instituies tm de fato problemas graves de eficincia e transparncia. Ocorre que o foco dos problemas e sua percepo pelos atores envolvidos foram mudando com o tempo, o que no ajuda a clarificar as alternativas em jogo. O retrospecto feito na primeira parte deste artigo sugere que nesses vinte e poucos anos o eixo do debate se deslocou da

*Fernando Henrique Cardoso, socilogo, foi presidente da Repblica. **Eduardo Graeff, socilogo, assessor do PSDB na Cmara dos Deputados e analista poltico do site e-agora (www. e-agora.com.br). Foi secretrio-geral da Presidncia da Repblica no governo Fernando Henrique Cardoso.

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liberdade em face do autoritarismo para a governabilidade democrtica, para a legitimidade das instituies representativas. A boa proposta no a que aponta para um desenho institucional timo abstrato, mas a que permite a convergncia de opinies e interesses concretos, necessariamente diversos, impuros e variveis, para dar um passo adiante no processo de democratizao do pas. para isso que tentamos apontar na concluso, aprendendo com os avanos que ocorreram, apesar de tudo, e com os tropeos das tentativas de reforma.

Casusmos no caminho da transio


Comecemos pelo balano histrico. A mudana da legislao eleitoral e partidria entrou na pauta da transio democrtica brasileira sob o signo dos casusmos destinados a manter o processo poltico no trilho da abertura lenta, gradual e segura do presidente Ernesto Geisel, firmando a jurisprudncia histrica de que no h propostas inocentes nessa matria. A isso a oposio respondeu sustentando a bandeira das liberdades democrticas anistia, direitos humanos, livre organizao partidria, eleies diretas em todos os nveis e mantendo o cerco ao regime um cerco pacfico, mas que excluiu acordos explcitos sobre as etapas e o ponto de chegada da transio. O pacote de abril de 1977, baixado com o Congresso fechado temporariamente, tentou frear o crescimento do MDB mantendo as eleies indiretas de governador, torcendo a proporcionalidade da representao na Cmara a favor dos estados menos urbanizados, introduzindo o senador binico eleito pelo mesmo colgio indireto do governador e alterando a composio do colgio eleitoral indireto para presidente. Isso no impediu a oposio de crescer mais em 1978, sobretudo nas eleies para o Senado. Em agosto de 1979 o presidente Joo Figueiredo sancionou a Lei da Anistia. No fim do ano, mobilizou sua maioria no Congresso para abolir o bipartidarismo compulsrio e extinguir a Arena e o MDB, esperando fragmentar os oposicionistas, inclusive os que voltavam do exlio, enquanto os governistas continuariam unidos no mesmo partido com outro nome. A reformulao partidria induzida deu certo a medias para o governo. A Arena converteu-se em PDS quase sem perda de substncia. O velho trabalhismo voltou cena dividido em duas legendas, PTB e PDT, por artes do general Golbery do Couto e Silva. O novo sindicalismo aliado a setores de esquerda catlicos e comunistas fundou o PT. Mas o PP, criado por Tancredo Neves e Magalhes Pinto para ser uma terceira via, inviabilizou-se depois que o governo recorreu a mais casusmos proibio de coligaes e voto vinculado para deputado e governador para favorecer o PDS. Reincorporou-se ao PMDB, a bordo do qual a maioria da oposio optara por continuar. Em 1980 o governo props e o Congresso aprovou por unanimidade a volta das eleies diretas de governador e da totalidade dos senadores, acabando com o binico. Em 1982 o PMDB elegeu nove governadores, entre eles Franco Montoro em So Paulo e Tancredo Neves em Minas Gerais; o PDT, somente Leonel Brizola no Rio de Janeiro; o PDS, doze, dos quais nove no Nordeste.3 Estava pronto o cenrio do cerco final ao regime, para

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o qual convergiram as oposies unidas, com respaldo dos novos governadores, e a insatisfao difusa da sociedade com os sinais de crise econmica. Em abril de 1984, vendo seu PDS vacilar s vsperas da votao da Emenda Dante de Oliveira, o governo apresentou uma alternativa de negociao. A Emenda FigueiA literatura poltica redo, inspirada pelo chefe da Casa Civil, Leito de Abreu, adiava as eleies apelidou doble minoria diretas de presidente para 1988 em troca de diretas para prefeito das capitais a situao, recorrente em 1986 e da devoluo de prerrogativas do Congresso, entre vrios pontos. na Amrica Latina, de Em outras circunstncias a proposta poderia atrair a oposio. Com o presidentes em dificuldade clamor das Diretas J ecoando nas ruas, mesmo depois da derrota na Cpara governar sem respaldo mara, no havia clima para negociar. Nem clima nem interlocutor do lado da maioria absoluta do governo, dividido entre as candidaturas de Mrio Andreazza e Paulo do eleitorado nem da Maluf, ambos inaceitveis para a oposio como fiadores de uma transio maioria do Legislativo pactuada. Acontece que o PMDB tinha o candidato alternativo capaz de somar o respaldo das ruas, o apoio dos dissidentes do PDS e o nihil obstat dos chefes militares. Os dissidentes deixaram o PDS e criaram o PFL. E a maioria, que no alcanara qurum qualificado de dois teros para reintroduzir na Constituio as eleies diretas de presidente, se recomps na Aliana Democrtica para eleger Tancredo pelo colgio indireto. A morte de Tancredo s vsperas da posse acrescentou o toque do acidente aos caprichos da Histria, levando Presidncia no o candidato da oposio, mas o vice, Jos Sarney, que representava em sua chapa a dissidncia liberal do partido do governo. A devoluo do poder aos civis sem mudana da regra de eleio presidencial imposta pelos militares foi, assim, o resultado imprevisto de um processo em que tanto as manobras protelatrias do governo quanto o cerco da oposio tiveram por horizonte a restaurao das liberdades democrticas, mais do que a reforma das instituies.

O presidente em minoria
A literatura poltica apelidou doble minoria a situao, recorrente na Amrica Latina, de presidentes em dificuldade para governar sem respaldo da maioria absoluta do eleitorado nem da maioria do Legislativo.4 A eleio em dois turnos introduzida pela Constituio de 1988 livrou os presidentes brasileiros do primeiro problema. A fragmentao do sistema partidrio os exps intensamente ao segundo. Os riscos governabilidade acarretados pelo equilbrio instvel entre Executivo e Legislativo ocuparam o centro das discusses sobre reforma poltica no Brasil da em diante. A Emenda Constitucional n 25, de maio de 1985, saldou o compromisso da Aliana Democrtica com a liberalizao partidria, permitindo o registro dos partidos de esquerda e de toda uma safra de novas legendas. A Constituinte de 1987-88 completou o ciclo de restaurao das liberdades democrticas e assistiu quilo que o autoritarismo em declnio tentara em vo produzir: a imploso do PMDB, precipitada por divergncias sobre temas importantes da pauta constitucional e pela ambigidade em relao ao governo Sarney. Num primeiro momento o quadro partidrio continuou concentrado, apesar da liberalizao da legislao. De fato, mais concentrado. Em 1986, embalado pela popularidade

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do Plano Cruzado, o PMDB elegeu 22 dos 23 governadores, mais de dois teros do Senado e a maioria absoluta da Cmara dos Deputados. Triunfo retumbante, desperdiado por falta de clareza do que fazer com o pas depois de virada a pgina do autoritarismo. O recrudescimento da inflao e os escndalos de corrupo, tendo por trs o revigoramento de velhas prticas patrimonialistas e clientelistas, frustraram as esperanas na Nova Repblica, nome cunhado por Tancredo para o perodo de construo democrtica que ele deveria presidir. O governo Sarney e os partidos que o apoiavam ou deveriam apoiar colheram um voto de repdio acachapante na eleio presidencial de 1989. Collor de Mello, pelo quase inexistente PRN, liderou o primeiro turno com 30% dos votos vlidos e ganhou o segundo turno. Lula, pelo PT, com 17%, e Brizola, pelo PDT, com 16%, disputaram a outra vaga para o segundo turno. Mrio Covas, pelo recm-fundado PSDB, teve 11%; Ulysses Guimares, pelo PMDB, menos de 5%; e Aureliano Chaves, pelo PFL, menos de 1%. As eleies gerais de 1990 trouxeram de volta um quadro partidrio ainda mais fragmentado que o de antes de 1964, com dezenove partidos representados na Cmara o PMDB com 21% dos assentos, o PFL com 16% e os demais, inclusive o PRN de Collor, com menos de 10%. A condio de presidente em minoria no Congresso no atrapalhou Collor no primeiro ano de governo, no auge da popularidade, diante de uma legislatura em fim de mandato. No segundo ano, quando ele acordou para a necessidade de se compor com os partidos numa legislatura recm-eleita, era tarde. Com a popularidade consumida pelo fracasso da poltica antiinflacionria e pela exposio dos negcios obscuros de seu caixa de campanha, a falta de uma base parlamentar consistente custou-lhe as condies de governar e, por fim, em dezembro de 1991, o prprio mandato. A forte participao popular e a obedincia ao rito legal no processo de impeachment pareceram sinais de vitalidade democrtica. Mas o fracasso do primeiro presidente eleito pelo voto popular depois da redemocratizao acendeu o sinal amarelo sobre a questo da

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governabilidade e catapultou a reforma poltica ao topo da lista de prioridades de cientistas polticos, economistas e outros observadores e atores da cena poltica. A me de todas as reformas, diz-se desde ento. Mas qual reforma? A forte participao quela altura as propostas sobre a mesa apontavam em duas direes popular e a obedincia no excludentes. De um lado o parlamentarismo, rejeitado na Constituinao rito legal no processo te e que teria uma segunda chance no plebiscito marcado para 1993. Do de impeachment outro lado um conjunto de medidas destinadas a limitar a fragmentao pareceram sinais de dos partidos, torn-los mais coesos internamente e, assim, em tese, qualifivitalidade democrtica c-los como interlocutores do presidente na busca de maioria congressual para suas propostas. A segunda chance do parlamentarismo foi perdida no plebiscito sem que se desfizesse um equvoco bsico: que ele viria deslocar o comando poltico do pas do presidente para o Congresso. Na verdade o parlamentarismo tpico garante o alinhamento quase automtico da maioria do Legislativo com a chefia do Executivo, exercida pelo primeiro-ministro e seu gabinete. A maioria dos polticos que defenderam o parlamentarismo na Constituinte e dos eleitores que o rejeitaram no plebiscito parece ter acreditado no contrrio. Na Constituinte, a defesa do parlamentarismo o contraps freqentemente ao presidencialismo imperial moldado pelo regime militar. A discusso de suas regras especficas se deteve s hipteses de rejeio ou destituio de ministros, minimizando a possibilidade recproca de dissoluo da Cmara, que essencial na lgica do sistema parlamentar. No plebiscito, os defensores do presidencialismo aproveitaram a deixa e venderam a idia de que o parlamentarismo se destinava a enfraquecer o presidente e trazer de volta a eleio indireta dos governantes, na contramo das Diretas J. A situao tpica outra, como se sabe: o primeiro-ministro no sai do bolso do colete de uma maioria parlamentar ad hoc. Como candidato ao Parlamento e lder de partido ou coligao, ele que faz a maioria na medida em que puxa a eleio de seus companheiros de chapa. Com ou sem equvoco, o plebiscito arquivou pelo menos por um bom tempo a alternativa parlamentarista. A pauta da reforma poltica afunilou, por excluso, para propostas de mudana da legislao eleitoral e partidria. O ambiente em que essas propostas vm discusso, no entanto, j no marcado por uma preocupao to aguda com a governabilidade. Sem que ningum se desse conta naquela altura, o impeachment foi o divisor de guas para um perodo de mudanas significativas, no tanto nas regras do jogo, mas no andamento de fato das relaes Executivo-Legislativo.

Governabilidade sem confiana


O fantasma da falta de condies polticas pairou sobre o Plano Real desde seu primeiro esboo apresentado por Fernando Henrique Cardoso pouco depois de assumir o Ministrio da Fazenda, em maio de 1993. O vice-presidente Itamar Franco, sucessor legal de Collor, montara um governo de coalizo ampla mas que no parecia ter respaldo popular nem tempo hbil, a pouco mais de um ano das eleies gerais, para levar a cabo um plano de controle da inflao. O que o novo presidente, o Congresso e a maioria do povo queriam

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era congelamento de preos ao estilo do Cruzado. Analistas e atores polticos e econmicos acostumados a projetar o futuro como repetio do passado previam que as medidas de austeridade fiscal embutidas no Plano FHC, como foi chamado inicialmente, teriam o mesmo fim de propostas semelhantes nos governos Sarney e Collor: as gavetas da prpria Presidncia ou do Congresso. As medidas foram aprovadas, embora com dificuldade, custa de muita negociao dentro do governo e com o Congresso. A queda da inflao a partir de julho de 1994 e a subida do candidato presidencial que, como ministro, coordenara o plano afinal venceram o ceticismo predominante. O ciclo de reformas aberto pelo Real envolveu tanto o aumento das iniciativas legislativas do Executivo como uma melhora substancial de sua acolhida pelo Congresso. O nmero de emendas feitas Constituio de 1988 pode ser tomado como um indicador aproximado dessa inflexo. Foram 2 no governo Collor, ambas de iniciativa do Congresso; 2 no governo Itamar, alm das 6 emendas da reviso constitucional de maro a junho de 1994, todas de iniciativa do Congresso; e 35 nos dois perodos de governo FHC, das quais 17 de iniciativa do Executivo. H fatores circunstanciais que ajudam a explicar a passagem pelo Congresso dos pontos menos palatveis do Plano Real. A saturao com a crise inflacionria predispunha a sociedade e os polticos a aceitar medidas hericas, num efeito que Albert O ciclo de reformas Hirschman constatou em outros pases da regio.5 Isso ajudou a diminuir aberto pelo Real envolveu o apego ao velho Estado varguista e convencer setores influentes da societanto o aumento das dade da necessidade de reformar o Estado para adequ-lo s exigncias e iniciativas legislativas oportunidades da globalizao, assim como demanda interna por particido Executivo como uma pao e justia social. O apoio dos meios de comunicao contrabalanou melhora substancial de sua a relutncia ou franca oposio dos prprios aliados do governo a esta acolhida pelo Congresso ou aquela proposta. O envolvimento de vrios parlamentares no s do baixo clero no escndalo dos anes do oramento, em 1993, neutralizou tradicionais adversrios do controle do gasto pblico. A presena de um ministro, depois presidente, hbrido de universitrio e parlamentar ajudou eventualmente a superar a brecha entre o mundo dos tcnicos e o dos polticos. H condies mais permanentes, por outro lado, que concorreram para melhorar as relaes Executivo-Legislativo e dar passagem s reformas no perodo subseqente. Alguma coisa a experincia ensina: a coligao PSDB-PFL-PTB na eleio presidencial de 1994 e a adeso posterior do PMDB e PPR (depois PP) deram ao governo FHC a ampla maioria parlamentar que faltara a Collor. O PT, embora crtico ferrenho das alianas direita, seguiu o mesmo caminho em 2002: coligou-se ao PL na eleio presidencial e reproduziu uma coalizo to ampla quanto a anterior em torno do governo Lula, incluindo o PTB, PP e parte do PMDB. Alm disso, houve mudanas institucionais. A assincronia dos mandatos do presidente e do Congresso reconhecidamente uma condio que dificulta a coordenao das respectivas agendas.6 Com a reduo do mandato presidencial para quatro anos na reviso constitucional, as eleies para os dois Poderes tornaram-se concomitantes desde

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1994. A possibilidade da reeleio desde 1998 tambm contribuiu para fortalecer o presidente diante dos partidos e do Congresso. Apoio de uma ampla coalizo partidria, coincidncia de mandatos e reeleio ajudaram a manter a estabilidade poltica e consolidar a estabilidade econmica atravs das sucessivas crises financeiras externas que marcaram os oito anos do governo FHC. Uma conjetura inevitvel: sem esses mesmos trs fatores, o presidente Apoio de uma ampla Lula teria sobrevivido politicamente, como conseguiu at agora, a denncias coalizo partidria, de corrupo to ou mais graves do que as que levaram ao impeachment coincidncia de mandatos de Collor? e reeleio ajudaram a No se pode dizer que a acolhida do Congresso s iniciativas do Exemanter a estabilidade cutivo piorou. Recorrendo ao mesmo indicador, de 2003 at hoje foram poltica e consolidar a aprovadas treze emendas constitucionais, das quais trs originrias do Exeestabilidade econmica cutivo. O ritmo das iniciativas, sim, diminuiu. atravs das sucessivas De fato, no foi a falta de apoio ao presidente no Congresso que troucrises financeiras externas xe a reforma poltica de volta ordem do dia. Foi a exposio dos meios que marcaram os oito ilcitos usados por colaboradores do presidente e dirigentes do seu partido anos do governo FHC para conseguir apoio e o grande nmero de parlamentares que se deixaram cooptar por esses meios. Aos indcios de corrupo sistmica no governo, o presidente e seus escudeiros contrapuseram a tese da corrupo endmica das instituies. Fazendo da crtica s mazelas tradicionais do sistema eleitoral e partidrio brasileiro a confirmao sociolgica do senso comum de que na penumbra da poltica todos os gatos so pardos, conseguiram descolar o presidente dos escndalos. Ao preo, porm, de lanar ao descrdito o Congresso, os partidos e os polticos em geral. A reforma poltica volta ordem do dia, assim, num contexto em que, mais do que a governabilidade, a confiana nas instituies sua legitimidade, portanto a questo fundamental.

Reforma poltica e reforma do Estado


A Csar o que de Csar. Instituies representativas defeituosas podem explicar por que tantos parlamentares aceitaram dinheiro ilegal dos emissrios do governo ou de seu partido, como o presidente do PTB revelou em junho de 2005, uma CPI confirmou e o procurador-geral da Repblica denunciou Justia. Para explicar por que e como o dinheiro chegou a ser oferecido, preciso olhar para outro lado: para dentro do governo e de seu partido. Este no o lugar para discutir os problemas internos do PT. Mas as brechas que permitiram ao partido usar o governo para aparelhar o Estado no podem ser ignoradas, sob pena de se criar, a sim, uma cortina de fumaa ou, pior, um jogo de espelhos para fazer parecer que a poltica entenda-se: as eleies, os partidos, o Congresso a fonte de todos os males. A fim de responder ao dficit de confiana em toda a sua extenso, a reforma poltica deve convergir com a reforma do Estado para aumentar tanto a eficincia como a transparncia das estruturas do Executivo. Isso inclui medidas como o estabelecimento de critrios legais estritos

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de profissionalismo e competncia no preenchimento dos cargos de direo e assessoramento superior da administrao direta e das empresas estatais; a reduo dos cargos de confiana de livre provimento e o fortalecimento dos mecanismos de recrutamento, qualificao e promoo dos servidores de carreira; a regulamentao do uso dos meios de comunicao pelo governo para garantir o acesso pblico informao e coibir a manipulao poltica da propaganda oficial e de suas verbas; o reforo dos mecanismos de controle interno, externo (pelo Congresso e TCU) e social da administrao para impor obedincia a todas essas regras.

Representao em xeque
Isto posto, as falhas das instituies representativas no podem ser subestimadas. A nfase na questo da legitimidade no significa que a da governabilidade esteja superada. As duas se conjugam, na verdade. Apesar dos avanos assinalados na prtica e nas regras do jogo, nosso sistema de governo ainda um arremedo de presidencialismo de coalizo, no qual a presena de representantes dos partidos no ministrio e em outros postos do Executivo no garante seu apoio efetivo s propostas do governo no Congresso. A multiplicidade de partidos e sua falta de comando sobre as respectivas bancadas parlamentares obrigam o presidente e seus articuladores polticos a um esforo de Ssifo para conseguir maioria parlamentar, no limite negociando projeto a projeto, voto a voto. Misso, se no impossvel, terrivelmente rdua, sobretudo em matrias ao mesmo tempo complexas e controvertidas, como a reforma previdenciria o que por certo no justifica o uso de meios ilcitos de cooptao de parlamentares. A contrapartida disso do ponto de vista do eleitor a dificuldade de fazer escolhas significativas numa enorme multiplicidade de partidos e candidatos, principalmente Cmara dos Deputados. O resultado final o esgaramento do vnculo entre representante e representados. O multipartidarismo um efeito tpico dos sistemas de representao proporcional, ainda mais numa federao grande e heterognea como a brasileira. A frouxido do vnculo dos representantes eleitos com o partido caracterstica do sistema O descolamento entre proporcional com lista aberta adotado no Brasil para a Cmara dos Deputarepresentantes e dos e os legislativos estaduais e municipais. O descolamento entre represenrepresentados pode soar tantes e representados pode soar paradoxal num sistema como esse, em que paradoxal num sistema o voto dado geralmente pessoa do candidato mais do que ao partido. O como esse, em que o vnculo pessoal se dilui, porm, numa sociedade de massa, quando centenas voto dado geralmente ou milhares de candidatos disputam o voto de milhes de eleitores no mesmo pessoa do candidato colgio eleitoral. Nessas condies, a escolha de um candidato tende a ser basmais do que ao partido tante aleatria. difcil para a maioria lembrar em quem votou e mais difcil ainda dizer quem o seu deputado. Faz tempo que esse sistema eleitoral d sinais de fadiga. Do ponto de vista dos representantes, a taxa de reeleio para a Cmara dos Deputados sempre muito baixa, de 50% ou menos, sem que a alta rotatividade signifique renovao em qualquer sentido determinvel, muito menos melhora de qualidade das legislaturas. As campanhas eleitorais custam cada vez mais caro. As chances de reeleio de um deputado dependem cada vez menos do

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bom desempenho de suas funes de legislador e fiscal do governo e cada vez mais do seu atendimento a clientelas locais ou setoriais. Isso faz do deputado tpico um representante em busca de representados, isto , de novas clientelas que tentar atender Se o sistema eleitoral via emendas oramentrias, favores do governo ou vantagens legais. Nesefetivamente to ruim sa busca permanente de possveis apoios e moedas de troca de chances para representantes de sobrevivncia eleitoral, em ltima anlise a mudana de partido no e representados, por meio do mandato tem sido uma opo cada vez mais freqente. Do ponto que eles no se mexem de vista dos representados, a percepo de um toma-l-d-c generalizado mais para mud-lo? entre parlamentares, governo, partidos e clientelas alimenta o sentimento antipoltica e joga o Congresso para os ltimos lugares nas pesquisas que medem a confiana do pblico nas instituies. O uso da urna eletrnica nas eleies gerais desde 1998 talvez explique por que esse sentimento no se traduziu mais recentemente numa enxurrada de votos brancos e nulos para deputado, como aconteceu em 1990 e 1994, quando passaram de 40%. Mas essa proporo voltou a subir nas eleies de 2006, para 10%, depois de baixar consistentemente em 1998 e 2002. Voltamos pergunta do incio deste artigo, em termos mais especficos: se o sistema eleitoral efetivamente to ruim para representantes e representados, por que eles no se mexem mais para mud-lo? Por duas razes, possivelmente: tradio e falta de alternativa. O mesmo sistema proporcional, com poucas modificaes, est em uso no Brasil desde 1945 tempo para sucessivas geraes de polticos aprenderem a operar dentro dele, com todos os seus truques. O peso da tradio explica termos atravessado duas mudanas de regime, trs Constituies, dois plebiscitos sobre sistema de governo, sem que nenhuma liderana, partido ou corrente poltica erguesse realmente a bandeira da reforma eleitoral. O tema passou praticamente em branco na Constituinte de 1987-88, com todas as atenes voltadas para o embate sobre o sistema de governo e a durao do mandato presidencial. Os defensores do presidencialismo alegavam que o parlamentarismo precisaria de partidos mais fortes para funcionar sem sobressaltos. Nem isso trouxe baila os efeitos desagregadores do sistema eleitoral sobre o sistema partidrio. Por falta de alternativa entenda-se: alternativa atraente ou pelo menos aceitvel para representantes e representados. As propostas de sistema misto proporcional-distrital e proporcional com lista preordenada apresentadas nos ltimos anos esbarram numa grande dificuldade: a incerteza dos deputados sobre suas chances de reeleio. Estas so longe de brilhantes no atual sistema, mas no seriam piores em outro? Os distritos do sistema misto se encaixariam nas bases dos atuais deputados? Qual seria a influncia dos caciques regionais e do poder econmico na colocao dos candidatos na lista preordenada? A isso se acrescenta a dificuldade de os eleitores e boa parte dos prprios deputados entenderem as complexidades dos sistemas alternativos, principalmente do sistema misto.

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A chance do voto distrital


O tema da reforma poltica volta pauta, no entanto, trazido pelo mal-estar difuso com o status quo e pela cobrana da mdia e dos setores mais informados da sociedade diante da srie sem fim de escndalos. Mudanas pontuais da legislao eleitoral e partidria aprovadas pelo Senado e ora em discusso na Cmara financiamento pblico das campanhas eleitorais, regras mais estritas de filiao e fidelidade partidria no deixariam de representar avanos, como parecia um avano a clusula de desempenho impugnada pelo STF antes de produzir efeitos. Mas, sem mudana do sistema eleitoral, elas parecem paliativas, se que no so contraditrias com a manuteno do sistema vigente. Nesse contexto o voto distrital puro entra pela primeira vez em discusso no Congresso, por proposta de emenda constitucional do deputado Arnaldo Madeira. Pode-se antecipar objees a essa alternativa, como s anteriores. Os pequenos partidos temem por sua sobrevivncia num sistema majoritrio, teoricamente desfavorvel representao de minorias, tendente ao bipartidarismo, segundo alguns. O temor parece exagerado quando se olha o nmero atual de partidos com prefeitos (23), senadores (11) e governadores (8), cargos eleitos desde sempre pelo princpio majoritrio. Outra objeo que deputados eleitos pelo sistema distrital seriam vereadores federais, voltados para os assuntos de interesse local de suas bases, deixando sem voz nem voto no Congresso correntes de opinio sobre temas mais gerais. No o que se observa em cmaras eleitas pelo voto distrital pelo mundo afora; o fato de representar uma localidade no impede o parlamentar de tomar posio sobre qualquer assunto. De resto, de se perguntar quantos so hoje os representantes de opinio na Cmara dos Deputados. O certo que a imensa maioria depende de clientelas locais e/ou setoriais, com a desvantagem de que sua relao com elas nem sempre tem a transparncia nem a previsibilidade O certo que a imensa desejveis. O melhor caso talvez seja o do grande nmero de deputados maioria depende de cuja votao j distritalizada de fato. clientelas locais e/ O sistema distrital enseja um tipo peculiar de casusmo: a manipulao do ou setoriais, com a traado dos distritos para favorecer um candidato, partido ou grupo de interesse. desvantagem de que A proposta do deputado Arnaldo Madeira previne o risco do gerrymandering sua relao com elas como os americanos chamam essa arte tradicional na sua poltica encarregando nem sempre tem a a justia eleitoral de definir e redefinir os limites dos distritos (nos Estados transparncia nem a Unidos isso costuma ser feito pelos legislativos estaduais). previsibilidade desejveis E a influncia dos caciques regionais ou/e do poder econmico na escolha dos candidatos, querero saber os deputados e aspirantes? Este um aspecto em que o sistema distrital provavelmente leva vantagem sobre o atual e sobre as demais alternativas, tanto do ponto de vista dos representantes como dos representados. No sistema atual, a composio das chapas para deputado federal, estadual ou vereador no costuma ser pacfica. H disputas ferozes por espao em dada regio ou setor da sociedade. O poder econmico influencia o resultado? Eventualmente. E os caciques regionais? Com certeza. Acontece que essas e outras influncias se do nos bastidores, nas negociaes

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febris que antecedem a conveno estadual ou municipal. conveno mesmo chega, invariavelmente, uma chapa nica. Excepcionalmente h disputa aberta pelas candidaturas majoritrias. Sabe-se de um caso ao menos em que a composio das chapas proporcionais foi a voto na conveno? Quem prev que vai sobrar muda de partido no prazo de filiao. A maioria dos aspirantes se acomoda na cauda de candidatos sem chance efetiva mas que somam votos para o partido. Num sistema misto ou proporcional com lista preordenada, a disputa tende a ser muito mais dura, porque no s para entrar na chapa, mas por uma colocao que garanta a eleio do candidato individual dentro do nmero de vagas que o partido vier a ganhar. Isso torna crtico o risco de manipulao, em detrimento do eleitor H outro risco, menos privado de escolher pessoalmente seu candidato e dos eleitos sujeitos bvio mas no menos a se tornarem refns de oligarquias partidrias. As transgresses praticadas grave: o de bancadas pelas direes de vrios partidos nos escndalos recentes recomendam cauparlamentares tela em relao a essa possibilidade. H outro risco, menos bvio mas no estritamente subordinadas menos grave: o de bancadas parlamentares estritamente subordinadas s s direes partidrias direes partidrias travarem, em vez de facilitarem, as negociaes Executravarem, em vez de tivo-Legislativo. A lgica do parlamentarismo contm suas defesas contra facilitarem, as negociaes esse risco no limite, com a dissoluo da Cmara e a convocao de novas Executivo-Legislativo. A eleies. O presidencialismo, no. Seu funcionamento com partidos muito lgica do parlamentarismo fragmentados e pouco coesos difcil. Mas com partidos rgidos demais contm suas defesas pode ser impossvel ou quase, como demonstram em alguma medida o contra esse risco no Chile pr-Pinochet e a Argentina de Alfonsn e De La Rua. limite, com a dissoluo O sistema distrital d peso ligao do representante com seu partido, da Cmara e a convocao na medida em que cada partido lana somente um candidato por distrito. de novas eleies. O Mas no tanto peso que faa do mandatrio eleito um representante do presidencialismo, no partido mais que do eleitor. o partido que lana o candidato, mas o candidato em pessoa que recebe os votos. Isso tende a moderar a influncia da direo partidria e deixa o representante exercer o mandato prestando contas ao mesmo tempo ao partido e ao eleitorado de seu distrito, que inclui normalmente outras preferncias partidrias. Melhor para o eleitor, que pode escolher entre um nmero razovel de candidatos e saber sempre quem o seu deputado o de seu distrito mesmo que no tenha votado nele. Bom para a governabilidade no presidencialismo, porque se refora a capacidade dos partidos de mediar mas no de bloquear a formao de consensos. A alternativa distrital tem outra vantagem, que nos parece decisiva no ponto em que se encontra a discusso da reforma poltica: a sua simplicidade. A justia eleitoral divide cada estado em tantos distritos quantos forem os representantes do estado na Cmara dos Deputados; cada partido lana um candidato por distrito; o candidato mais votado no distrito eleito. Qualquer deputado ou candidato pode entender isso facilmente. Mais importante, qualquer eleitor pode entender e gostar disso. Reforma poltica questo de oportunidade histrica mais do que de evidncia lgica ou cientfica. Quem entra nessa discusso querendo chegar a algum resultado, e no simplesmente demonstrar um ponto de vista, tem que estar pronto para negociar e transigir.

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Entre sistemas proporcionais e majoritrios puros h uma gama de possibilidades intermedirias que d margem negociao: o sistema misto alemo, que em ltima anlise um sistema proporcional, embora com metade dos representantes eleitos por distritos uninominais; sistemas com mais de um representante por distrito (no Chile so dois), que podem ser mais ou menos proporcionais, dependendo do nmero de representantes. Uma coisa parece certa: dificilmente chegaremos a mudanas significaDa a vantagem decisiva tivas se a negociao ficar restrita aos polticos. O peso da tradio muito do sistema distrital. grande. Para venc-lo preciso envolver mais amplamente a sociedade na Porque uma alternativa discusso. Da a vantagem decisiva do sistema distrital. Porque uma alternafacilmente compreensvel tiva facilmente compreensvel e atraente, a que mais se presta para mobilizar e atraente, a que mais apoio amplo da sociedade e vencer a inrcia dos partidos e do Congresso. se presta para mobilizar Se for preciso concentrar energia para dar um passo frente, ele podeapoio amplo da sociedade ria ser: voto distrital para a eleio de vereadores a partir de 2008. Seria um e vencer a inrcia dos avano na linha de menor resistncia, dando mais tempo aos deputados partidos e do Congresso para decidirem colocar os prprios mandatos em jogo na mudana. No caberia a objeo de criar vereadores federais, pois se trata dos vereadores mesmo. Acima de tudo, seria um passo na direo certa a direo do eleitor. Este o nosso ponto, para concluir: se toda essa discusso tem sentido e acreditamos que tem dentro do processo de democratizao do pas, chegou o momento de colocar o cidado eleitor no centro das opes de reforma poltica.

Notas
1 Rodrigues, Lencio Martins. Reforma falta do que fazer, diz Lencio. Entrevista Folha de S.Paulo, 19/11/06. http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1911200612.htm 2 Santos, Wanderley Guilherme dos. Fortalecimento da democracia no depende da Reforma Poltica. Entrevista a Carta Maior, 19/10/06. http://agenciacartamaior.uol.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=12580 3 Cf. Nicolau, Jairo (org.). Banco de Dados Eleitorais do Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ. http://jaironicolau.iuperj.br/ database/deb/port/index.htm. Visitado em 3/12/06. Os demais resultados eleitorais mencionados neste artigo foram checados na mesma fonte. 4 Lins, Juan e Valenzuela, Arturo (eds.). The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America, vol. 2. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994. 5 Hirschman, Albert. La matriz social y Poltica da la Inflacin: elaboracin sobre la Experiencia Latinoamericana. In Hirschman, Albert. De la Economa a la Poltica y ms All. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1984. 6 Ver Jones, Mark. Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies. South Bend, Ind.: University of Notre Dame Press, 1995. Sobre o efeito dessa tendncia no Chile, ver Siavelis, Peter M. The President and Congress in Postauthoritarian Chile; Institutional Constraints to Democratic Consolidation. University Park, Pen.: The Pennsylvannia State University Press. 2000. p. 178-183.

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Reforma poltica: notas de cautela sobre os efeitos de escolhas institucionais


As propostas de reforma poltica no Brasil tm sido abrangentes e em geral enfatizam os efeitos negativos da representao proporcional com lista aberta, do federalismo e da separao de poderes no desempenho dos governos. Visam, dessa forma, a alterar as instituies no sentido de favorecer o majoritarismo e estreitar as relaes entre Executivo e Legislativo. Os debates para a elaborao da Constituio de 1988 e do Regimento Interno da Cmara dos Deputados em 1989 revelam a preocupao dos parlamentares com o que entendiam ser as deficincias histricas do Legislativo a morosidade e a falta de especializao e o temor de que, com a restaurao de seus poderes, o Legislativo se tornasse um obstculo ao do Executivo. Por isso, muitos propunham a mudana para o sistema parlamentarista de governo, assim como a manuteno de um extenso rol de medidas que haviam sido implementadas durante o regime militar para aumentar o controle do Executivo sobre o processo legislativo, dentre elas a medida provisria, um sucedneo do decreto-lei. O sistema parlamentarista no foi aprovado, mas as demais medidas foram incorporadas Carta democrtica.
*Argelina Cheibub Figueiredo, cientista poltica, Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de Chicago, professora livre docente da Universidade Estadual de Campinas, professora associada do Iuperj e pesquisadora snior do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento. **Fernando Limongi, cientista poltico, Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Chicago, professor livre docente do Departamento de Cincia Poltica da USP e pesquisador snior do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento.

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No debate que precedeu o plebiscito de 1993, que submeteria ao veredicto popular o sistema de governo, o movimento reformista ganhou fora, preconizando um extenso pacote de reformas polticas, sendo o sistema de representao um de seus principais alvos. Com a ratificao do presidencialismo e o governo de oito anos do PSDB, partido mais doutrinariamente comprometido com a reforma poltica, o movimento reformista arrefeceu. Mas no morreu. Ressurgiu no atual governo, menos abrangente e sem uma definio clara dos objetivos pretendidos. Entre as principais medidas da atual proposta de reforma poltica, j aprovada na Comisso Especial da Cmara dos Deputados, esto: 1) a adoo da lista partidria fechada nas eleies para o Legislativo, ou seja, os eleitores passariam a votar em uma lista preestabelecida pelo partido, e no mais em candidaturas individuais, como ocorre hoje; 2) a proibio das coligaes eleitorais para as eleies proporcionais, porm com permisso de formao de federaes partidrias que devem se manter durante a legislatura; e 3) o financiamento de campanhas eleitorais feito integralmente com fundos pblicos, ou seja, seria abolido o financiamento privado. O principal argumento a favor da lista fechada, amparado tambm por estudos acadmicos de poltica comparada, que o aumento do controle do partido sobre os deputados eleitos produz efeitos positivos no comportamento parlamentar, afetando, assim, sua relao com o Executivo. Em artigo na recm-criada revista da Cmara dos Deputados, Plenarium, David Fleischer, cientista poltico da Universidade de Braslia, resume os efeitos esperados da adoo da lista partidria fechada:
No sistema de lista fechada, os mandatos dos deputados pertencem ao partido, e no mais aos prprios deputados. Assim o partido teria mais controle sobre os seus eleitos, e a migrao [troca-troca] dos deputados de uma legenda para a outra no existiria mais. As bancadas seriam mais coesas e o trabalho parlamentar se tornaria mais eficaz e eficiente. A articulao com o Poder Executivo seria diretamente com os partidos, e no mais um a um com cada parlamentar. Por este raciocnio, os partidos seriam fortalecidos, o que, em grande parte, poderia aperfeioar a prtica da democracia no Brasil. (p. 126)

As correntes analticas em que se apiam os defensores da reforma poltica desenvolvem a seguinte linha de raciocnio. O individualismo na poltica brasileira decorreria da forma assumida pela conexo eleitoral no Brasil. O sistema proporcional de representao com listas abertas geraria incentivos para que os parlamentares estruturassem suas carreiras privilegiando laos pessoais, e no partidrios, com seus eleitores. Os polticos procurariam, portanto, atender suas clientelas promovendo polticas pblicas distributivistas. Alm disso, a lista aberta subtrairia das lideranas partidrias os meios para punir o comportamento individualista e antipartidrio dos polticos. Por essas razes, o conflito institucional com o Executivo, inerente ao sistema presidencialista de separao de poderes, se acirraria. No sistema de listas fechadas, ao contrrio, como o partido tem poder de determinar as chances eleitorais dos parlamentares, estes se submetem s diretivas partidrias e de acordo com elas

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pautam suas relaes com o eleitorado e com o governo. No h, sob lista fechada, como construir uma carreira poltica sem uma identidade completa com a liderana do partido. As coligaes nas eleies proporcionais, por sua vez, so vistas como uma deturpao do sistema eleitoral brasileiro. Formadas independentemente de afinidades ideolgicas, associando partidos de diferentes perfis polticos, constituir-se-iam em verdadeira anomalia que s se prestaria a garantir cadeiras para partidos sem Essas propostas so expresso. A proibio de coligaes contribuiria, assim, para dar maior baseadas em diagnsticos racionalidade ao sistema partidrio e reduzir o nmero de partidos. Com parciais, pouco isto, aumentariam as chances de controle majoritrio do governo de um sistemticos e, muitas lado e, de outro, diminuiriam os custos de transao na formao e funvezes, enviesados tanto cionamento dos governos. sobre a operao do Finalmente, o financiamento pblico de campanhas visaria a dimisistema poltico brasileiro nuir a dependncia do financiamento das empresas, contribuindo para a quanto sobre os efeitos diminuio dos gastos de campanha e coibindo a utilizao de formas iledas instituies vigentes gais de financiamento. Em suma, a implementao dessas medidas tornaria possvel combater os grandes males que afetam o sistema poltico brasileiro: o individualismo, a corrupo e as crises de governabilidade. Os que duvidam da eficcia dessas medidas, entre os quais nos encontramos, contestam tanto os diagnsticos a respeito do funcionamento do atual sistema como tambm os nexos estabelecidos entre as medidas propostas e os seus efeitos desejados. Essas propostas so baseadas em diagnsticos parciais, pouco sistemticos e, muitas vezes, enviesados tanto sobre a operao do sistema poltico brasileiro quanto sobre os efeitos das instituies vigentes. Freqentemente baseiam-se tambm em vises idealizadas e pouco informadas sobre o que ocorre em outras democracias. Muitas propostas de reformas so tambm decorrentes de premissas falsas sobre os reais efeitos das escolhas das instituies. Por vezes, o alvo est errado: alguns dos objetivos perseguidos poderiam ser obtidos com pequenas modificaes de regras e regulamentos de menor abrangncia, sem alterao das instituies polticas fundamentais, como o sistema presidencialista de governo, o sistema proporcional de representao e a forma federativa de organizao do Estado. As propostas reformistas parecem desconsiderar inteiramente as inter-relaes entre essas escolhas institucionais que tornam imprevisveis os resultados finais de muitas das propostas em discusso. A sensao que se transmite opinio pblica de que haveria um consenso e/ou um conhecimento acadmico solidamente estabelecido em favor das propostas reformistas. So freqentes as referncias a possveis singularidades da legislao eleitoral e partidria brasileira e a certos axiomas da cincia poltica que estabeleceriam uma relao direta entre performance democrtica e determinadas escolhas institucionais. O fato que no existem tais axiomas e tampouco se sabe (ou seria possvel saber) quais so as melhores instituies. Sequer existe um consenso sobre os efeitos das escolhas institucionais que se pretende alterar. Por exemplo, o suposto de que o sistema eleitoral brasileiro geraria incentivos para o voto pessoal discutvel. Estudos recentes mostram que o sistema poltico brasileiro no gera condies motivacionais, e nem mesmo institucionais, para que os polticos baseiem

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suas estratgias eleitorais exclusivamente em vnculos pessoais com seus eleitores ou que tenham preferncias homogneas quanto ao tipo de poltica a ser implementada.1 No que diz respeito ao controle partidrio, a lista partidria no seu formato atual no efetivamente aberta a todo e qualquer pr-candidato. As direes e lideranas dos partidos detm de fato o controle sobre a elaborao das listas partidrias; s no as ordenam, tarefa que cabe ao eleitor. Se os partidos no tivessem A centralizao do controle, no haveria necessidade da candidatura nata garantindo aos processo decisrio parlamentares acesso automtico lista partidria. A abolio recente desse nas mos dos lderes mecanismo aumentou o controle partidrio na elaborao da lista, pois os partidrios no Congresso deputados passaram tambm a disputar vaga na lista. afeta a capacidade dos No sistema atual, os partidos controlam ainda a distribuio de tempo parlamentares de aprovar no Horrio Gratuito de Propaganda Eleitoral (HGPE) e dos recursos do polticas distributivas. Fundo Partidrio. H estudos mostrando que o HGPE controlado pelos Isto , mesmo que a partidos e que nas eleies proporcionais o tempo dedicado aos diferentes arena eleitoral gere candidatos acaba por funcionar como uma forma de o partido ordenar a incentivos para estratgias lista.2 Cabe lembrar, ainda, que o controle das lideranas sobre os parlaindividualistas e mentares no se restringe arena eleitoral. Deve-se levar em conta tamclientelistas, a arena bm o peso das regras que regulam o processo decisrio. A centralizao legislativa lhes nega do processo decisrio nas mos dos lderes partidrios no Congresso afeta esta possibilidade a capacidade dos parlamentares de aprovar polticas distributivas. Isto , mesmo que a arena eleitoral gere incentivos para estratgias individualistas e clientelistas, a arena legislativa lhes nega esta possibilidade. Um dos argumentos a favor do sistema de listas fechadas, em contraposio ao atual processo, em que os partidos apresentam uma lista a ser ordenada pelo prprio eleitor, como apresentado por um jornalista poltico, que os partidos escolhero suas listas de candidatos de acordo com critrios prprios, e no precisaro se submeter completamente ditadura dos detentores de votos pessoais, pois a legenda ter mais importncia (Merval Pereira, O Globo, 21/11/2004, grifos nossos). Os que resistem em delegar mais poderes s lideranas partidrias, no entanto, alertam para os riscos de oligarquizao da vida partidria e de cartelizao da competio poltico-eleitoral. Esses riscos seriam maiores ou menores dependendo dos procedimentos adotados pelos partidos na definio da lista partidria. Na proposta aprovada pela Comisso, as listas partidrias devem ser elaboradas em cada estado da Federao, mas fica a critrio do partido o mtodo para a elaborao da lista. H trs alternativas a considerar. Na primeira, a comisso executiva ou o diretrio estadual elaboraria uma lista

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com posies predefinidas dos candidatos; na segunda, a conveno estadual do partido seria responsvel pela elaborao da lista; a ltima forma seria por meio de uma votao prvia de todos os filiados, sendo que o mecanismo para recebimento de No entanto, ainda que a candidaturas e sua incluso na prvia seria determinado pelo partido. coligao possa ser uma Nas duas primeiras alternativas, alm de outros critrios mais quesforma de driblar a clusula tionveis, parece pouco provvel que os partidos podero de fato prescinde barreira, no segue dir dos puxadores de voto. No entanto, ainda que venha a prevalecer o que sua proibio leve critrio de maior democracia interna, ou seja, a ordenao da lista pelo necessariamente reduo voto do filiado, no se pode desprezar a possibilidade de manipulao nos do nmero de partidos processos de filiao e de organizao das prvias partidrias. Como se trata a obter representao de uma questo partidria interna, no cabe controle por parte da justia eleitoral. Sendo assim, a maior ou menor probabilidade de lisura no processo de formao da lista partidria depende da capacidade de controle e de mobilizao dos prprios filiados e, em ltima instncia, da sociedade. Comparando-se com o sistema atual, cabe perguntar quais as vantagens de transferir para o prprio partido e seus filiados funes que hoje cabem Justia Eleitoral e ao eleitorado. O eleitorado, com certeza, ter seu poder de interferir na luta interna dos partidos diminudo e, assim, poder perder controle sobre os representantes. Ou seja, o perdedor e o ganhador desta alterao so fceis de identificar: o eleitor e as lideranas partidrias. Os efeitos esperados da proibio de coligaes nas eleies proporcionais imprimir maior racionalidade ao sistema partidrio e reduzir o nmero de partidos so tambm incertos. As inconsistncias nas coligaes so em geral atribudas inexistncia de bases ideolgicas e sociais dos partidos brasileiros. A anlise mais detalhada da sua composio mostra que as coligaes so os elos entre as eleies majoritrias, sobretudo para o Executivo estadual, e as proporcionais. Em geral, a lgica que rege a formao das coligaes dada pelas eleies majoritrias, ou seja, as coligaes fornecem a conexo possvel entre os pleitos majoritrios e proporcionais em cada um dos estados. Sendo assim, no de esperar que as federaes de partidos, que substituiriam as coligaes, venham a adquirir a consistncia ideolgica desejada por seus idealizadores. Por que as federaes partidrias seriam formadas por uma lgica diversa? O artifcio imaginado, obrigar a sua continuidade ao longo da legislatura, apenas estenderia no tempo as supostas inconsistncias ideolgicas. O efeito da proibio das coligaes na reduo do nmero de partidos tambm requer uma compreenso mais acurada dos reais beneficirios do sistema atual e da anlise das possibilidades lgicas e empricas de coligaes. Os pequenos partidos so em geral vistos como os principais beneficirios das coligaes na medida em que recorreriam a elas para driblar a clusula de barreira atualmente em vigor, a saber, o quociente eleitoral (pelas regras atuais, a coligao ou partido que no receber mais votos do que o quociente eleitoral do estado no participa da distribuio das sobras). Isto , as coligaes seriam a via de acesso dos pequenos e micropartidos ao Legislativo. Se for assim, com a proibio das coligaes, o nmero de partidos a obter representao no Legislativo cairia. No entanto, ainda que a coligao possa ser uma forma de driblar a clusula de barreira, no segue que sua proibio leve necessariamente reduo do nmero de partidos

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a obter representao. Isto porque, em primeiro lugar, os partidos que se beneficiam desse recurso em um estado no necessariamente precisam dele em um outro estado. Isto , quando os partidos so classificados em grandes e pequenos, em possveis beneficirios e desfavorecidos pelas coligaes, tende-se a esquecer que o tamanho dos partidos no o mesmo em todas as unidades da federao. Nos ltimos pleitos, o maior partido nacional sempre ganhou cadeiras que no receberia se no houvesse se coligado em pelo menos um estado. Tal fato aponta para uma caracterstica positiva das coligaes pouco notada pelos seus crticos, qual seja a de que o recurso s coligaes nas eleies proporcionais contribui para a maior nacionalizao dos partidos. Esse aspecto ganha ainda maior relevncia quando se tem em conta que, no Brasil, os distritos eleitorais coincidem com os estados, impondo, assim, uma preponderncia da competio estadual sobre a nacional. Dito de outra forma, as coligaes no apenas fornecem o elo entre as eleies majoritrias e proporcionais em um mesmo distrito, como tambm permitem uma maior concatenao das disputas em diferentes distritos. Assume-se que as coligaes favorecem os menores partidos, isto , o maior partido no interior de uma dada coligao acabaria por ceder cadeiras para os menores. Nesses termos as coligaes acabariam por falsear a vontade do eleitor ao transferir votos do partido mais votado para o menos votado. Note-se, antes de mais nada, que a transferncia de votos pode se dar no sentido inverso, isto , do menor para o maior partido. Pequenos partidos podem ser prejudicados ao se coligar. Por exemplo, um partido que receberia cadeiras concorrendo isoladamente pode, e isto de fato ocorreu, no receber cadeiras ao se coligar. Partidos que participam de uma coligao e que no recebem cadeiras esto, necessariamente, transferindo votos para os que recebem. E isto o que ocorre com a maioria dos pequenos partidos que se coligam nas proporcionais. Os casos notrios de pequenos partidos que obtm cadeiras com pequenas votaes so generalizados como se esta fosse a nica possibilidade. Na realidade, o que parece ser condenvel nas coligaes o fato de a distribuio de cadeiras no seu interior no obedecer ao critrio da proporcionalidade. As coligaes deixariam de ser um mtodo eficiente para driblar a clusula de barreira e no levariam transferncia indevida de votos se a distribuio de cadeiras obtidas pela coligao se guiasse pelo princpio proporcional, isto , se cada partido recebesse cadeiras na Os casos notrios de proporo da sua contribuio para o total de votos obtidos pela coligapequenos partidos que o. O que os crticos das coligaes no percebem que, implicitamente, obtm cadeiras com esto defendendo o mtodo proporcional e condenando, tomando como pequenas votaes so injusta, a distribuio baseada pura e simplesmente nas maiores votaes generalizados como se esta pessoais dentro da lista, isto , o princpio majoritrio. fosse a nica possibilidade Em resumo, as crticas s coligaes perdem de vista o real papel que desempenham na arena eleitoral ao fornecer uma forma de coordenar as aes em pleitos regidos por lgicas distintas (eleies majoritrias e proporcionais) e em distritos autnomos. A eliminao das coligaes nas eleies proporcionais, com a introduo de uma clusula de barreira, ainda que esta venha a ser menor do que aquela prevista pela legislao em vigor, poderia ter o efeito contrrio ao pretendido, levando proliferao de pequenos partidos estaduais que, dado o substituto encontrado para as coligaes, se trans-

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formariam em federaes congressuais. Ademais, o principal problema identificado pelos crticos das coligaes em eleies proporcionais no seria sanado por sua substituio por federaes de partidos. A transferncia de votos no interior da federao partidria continuaria a se dar pela concentrao de votos pessoais, e no de acordo com o princpio proporcional. bom frisar que a eliminao das coligaes no necessariamente contribuir para a diminuio do nmero de partidos representados ou mesmo contribuir para a reduo da fragmentao partidria. O nmero relativamente elevado de partidos a obter cadeiras e a fragmentao esto mais diretamente associados diferente penetrao Vale notar que, dos partidos pelos estados do que s coligaes. Como dito anteriormenatualmente, o principal te, partidos grandes em um estado podem ser pequenos em outros. Essa gasto de campanha, diversidade na nacionalizao das foras partidrias tambm no depende o acesso ao rdio e da adoo da representao proporcional. Isto , mesmo que se adotasse televiso, j financiado a representao majoritria pura e simples para as eleies da Cmara dos publicamente. Isto , Deputados, no h garantias de que o efeito dessa transformao fosse a partidos e candidatos j reduo do nmero de partidos a obter representao. A relao entre o no precisam angariar nmero de cadeiras em disputa e o nmero de partidos eleitorais, a conhefundos para financiar cida Lei de Duverger, se aplica distrito a distrito. Logo, se as eleies para a principal despesa a Cmara dos Deputados forem disputadas em 513 distritos, espera-se que de campanha sejam reduzidas a 513 disputas bipartidrias, mas no necessariamente pelos mesmos partidos em todos os distritos. O financiamento pblico integral das campanhas sem sombra de dvidas contribuiria para reduzir o peso do poder econmico nas eleies e, provavelmente, sua influncia posterior sobre o governo e o Congresso. Porm, no elimina a possibilidade de caixa dois. Sendo assim, seu efeito no custo das campanhas no automtico. O sistema atual, que combina financiamentos pblico e privado, tambm permite caixa dois, mas, como incentiva, ainda que de forma limitada, a notificao das doaes em funo da deduo fiscal, d Justia Eleitoral maior controle sobre os gastos privados. Nos sistemas mistos, como o brasileiro, a reduo dos custos de campanha depende do estabelecimento de um teto. O cumprimento do teto depende da capacidade de fiscalizao das doaes privadas, que por sua vez depende dos incentivos notificao. Em suma, os resultados desejados, portanto, dependem mais fundamentalmente dos incentivos para a realizao de doaes legais, dos tetos de gastos e da capacidade de fiscalizao da Justia Eleitoral. Vale notar que, atualmente, o principal gasto de campanha, o acesso ao rdio e televiso, j financiado publicamente. Isto , partidos e candidatos j no precisam angariar fundos para financiar a principal despesa de campanha. Ou seja, parece duvidoso argumentar que as campanhas induzam corrida a recursos escusos. O custo calculado das campanhas tem variado de forma acentuada, caindo significativamente aps escndalos que envolviam denncias relativas a

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desvio de dinheiro de campanha. Como dito acima, o principal problema no o da escassez de recursos, mas sim de fiscalizao. No h porque esperar que os meios de fiscalizao se tornem mais eficientes com o financiamento pblico da campanha. No certamente o que a experincia internacional nos ensina. No atual debate, a viabilidade do financiamento pblico apresentada como dependente da aprovao da lista partidria fechada. Portanto, pela proposta aprovada, as direes partidrias centralizariam a prerrogativa de definir a lista, assim como os recursos para a campanha, aumentando dessa forma as dificuldades de controle tanto da Justia Eleitoral como dos prprios eleitores. O ltimo problema que as reformas viriam ajudar a solucionar, a governabilidade, em geral medido pela capacidade do governo em implementar a sua agenda legislativa. Como mostramos anteriormente, porm, nos governos recentes o Executivo tem obtido altas taxas de sucesso na aprovao de seus projetos de lei. Verifica-se ainda que a predominncia do Executivo na produo legal atinge patamares comparveis aos encontrados em pases de regime parlamentarista. Por outro lado, a atuao do Congresso est longe de ser irrelevante. O Legislativo brasileiro influi nas polticas de governo, impondo-lhes modificaes, cumprindo o papel institucional que lhe cabe em qualquer democracia. No pode porm ser visto como um obstculo ao Executivo na medida em que este mantm de fato Nas atuais condies a direo e a liderana da agenda legislativa no perodo recente. Por outro institucionais lado, o Legislativo tem tido importante papel na formulao de polticas concentrao de poderes sociais, aprovando uma importante legislao de garantia de direitos, em legislativos no Executivo que medidas distributivas e paroquialistas so excees, e no a regra. e um processo decisrio Nas atuais condies institucionais concentrao de poderes legisaltamente centralizado no lativos no Executivo e um processo decisrio altamente centralizado no interior do Legislativo interior do Legislativo a ao independente e individual dos parlamentaa ao independente res tem poucas chances de sucesso. Torna-se racional, portanto, atuar por e individual dos meio dos partidos, a nica forma mediante a qual os parlamentares sero parlamentares tem poucas capazes de exercer influncia sobre a poltica pblica e, dessa forma, pleitechances de sucesso ar mandatos junto ao eleitorado. No se pode considerar que o Executivo seja o contendor mais fraco nas negociaes com o Legislativo. Os parlamentares no tm como colocar o Executivo em xeque individualmente. Para que essa ameaa seja efetiva, tm que coordenar suas aes. J o Executivo deve levar a srio apenas as ameaas apresentadas coletivamente, uma vez que somente estas podem afetar os resultados de uma votao qualquer e, desta forma, aumentar o poder de barganha dos parlamentares em suas negociaes com o Executivo. E, obviamente, o poder de barganha cresce com o tamanho da bancada, isto , pequenos partidos no podem ser considerados como causadores de problemas para a governabilidade. Por definio, os pequenos partidos tm um poder de chantagem pequeno. Somente os grandes partidos podem trocar consistentemente apoio por polticas. Entende-se por que os parlamentares delegam poderes aos lderes partidrios. Agindo individualmente, tero pouca capacidade de extrair benefcios do Executivo. Nestes termos, negociaes individuais poderiam at favorecer o Executivo. No entanto, do ponto de vista

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do Executivo, negociar com partidos vantajoso porque, dessa forma, obtm apoio mais estvel e previsvel no longo prazo, reduzindo os custos de transao ao no optar pela negociao caso a caso. Na verdade, dada a distribuio de direitos legislativos em favor dos lderes partidrios, a possibilidade de os partidos serem desconsiderados quer O que os partidrios das pelos parlamentares quer pelo Executivo muito pequena. Ao resolverem reformas no notam que o problema de coordenao com que os parlamentares se defrontam, os a concentrao de poderes partidos passam a ser veculos das demandas coletivas. legislativos nas mos do O papel dos partidos, porm, vai muito alm da mera acomodao Executivo e dos lderes pragmtica e no-programtica dos pleitos dos parlamentares. Cabe aos partidrios produz alguns lderes partidrios a rdua tarefa de conciliar os interesses eleitorais indidos efeitos pretendidos viduais dos parlamentares com o seu posicionamento a favor ou contra em relao s medidas apresentadas pelo Executivo. A lgica da competio poltico-partidria na arena eleitoral no entra em conflito com a acomodao desses pleitos individuais. A legislao eleitoral no gera uma oposio inequvoca entre o interesse individual e o partidrio. E os partidos desempenham papel fundamental em equilibrar as demandas diversas de suas clientelas eleitorais por bens particularistas e coletivos. O que os partidrios das reformas no notam que a concentrao de poderes legislativos nas mos do Executivo e dos lderes partidrios produz alguns dos efeitos pretendidos. No h qualquer evidncia que d apoio noo de que o governo se encontra paralisado por falta de apoio partidrio e parlamentar. Sendo assim, no h razes para diminuir o nmero de partidos e aumentar o poder de seus lderes, seja na arena congressual ou na eleitoral. Obviamente, isto no significa que se deva rechaar ou ver como negativa qualquer reforma. Aperfeioamentos possveis podem e devem ser buscados. A questo central diz respeito s relaes entre os objetivos pretendidos e as variveis institucionais manipuladas. Nem sempre h clareza quanto a quais os problemas a serem atacados e, muito menos, sobre a real contribuio das instituies vigentes para a gerao do quadro negativo que se quer alterar. Deve-se ainda levar em conta as inter-relaes entre as inmeras variveis a compor o quadro institucional em que se movimentam eleitores e polticos. Deduzir comportamentos de variveis institucionais no uma tarefa simples. A histria est repleta de exemplos de reformas que produziram efeitos inversos aos pretendidos.

Notas
1 Ver Nelson Rojas de Carvalho, E no incio eram as bases geografia poltica do voto e do comportamento legislativo no Brasil, Rio de Janeiro, Editora Revan, 2003; Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi, Incentivos Eleitorais, Partidos e Poltica Oramentria, Dados Revista de Cincias Sociais, vol. 45, n 2, 2002. 2 Ver Schmitt, Carneiro e Kuschnir, Estratgias de campanha no horrio gratuito de propaganda eleitoral em eleies proporcionais. Dados [on line], vol. 42, n 2, 1999.

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Senador Eurico de Rezende e deputado Ulysses Guimares, 1977. Foto de Luis Humberto.

Fabiano Santos*

Agenda oculta da reforma poltica

*Fabiano Santos, Doutor em Cincia Poltica pelo Iuperj, professor e pesquisador.

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1) Introduo
Os estatsticos utilizam uma tima expresso para caracterizar equvoco muito freqente entre analistas que interpretam como relaes de causalidade meras associaes temporais entre dois fenmenos: correlao espria. Trata-se de lio bsica em cursos de metodologia o fato de dois fenmenos ocorrerem ao mesmo tempo no permite a inferncia de que um seja causado pelo outro. Pois bem, o atual debate em torno da reforma poltica marcado por uma imensa correlao espria. O fato de termos vivido crises polticas, oriundas da descoberta de prticas ilcitas de membros do governo, no passado e no presente, comportamento tambm observado no Legislativo, tem levado concluso de que existe uma relao de causalidade entre o sistema poltico em seu atual formato e a proliferao de corrupo. Por conseguinte, basta alterar as regras, em particular as que regem a competio eleitoral para a Cmara dos Deputados, que o sistema passar a produzir representantes ticos e de alto padro moral. A fragilidade do argumento gritante. O problema da corrupo e a proliferao de escndalos fenmeno comum a todos os sistemas polticos nos quais os seguintes ingredientes se encontram associados: capitalismo, setor pblico ativo na economia, democracia com sufrgio universal, alm de partidos em busca de financiamento para campanha. Ou seja, a corrupo um problema em todos os lugares em que o capitalismo convive com democracia, independentemente do sistema poltico adotado. Os pases que conseguiram diminuir as taxas de corrupo foram aqueles que aperfeioaram as instituies de controle, como Ouvidoria, Ministrio O sistema poltico Pblico e Tribunais de Contas. fato notrio que no Brasil tais instituibrasileiro, apesar das es tm aumentado sua participao e importncia no processo poltico. aparncias, funciona de O mrito das principais propostas de reforma poltica atualmente em maneira satisfatria voga pode ser avaliado, todavia, quanto a sua capacidade de qualificar o sistema poltico brasileiro com relao a outros quesitos. Tome-se, como exemplo, a estabilidade do quadro partidrio e a proposta de implantao do chamado voto distritalmisto, o famoso modelo alemo. No objetivo deste artigo discutir as enormes dificuldades advindas da tentativa de adotar tal sistema em nosso pas. Contudo, vale lembrar, guisa de consideraes introdutrias, que, de fato, alguns pases adotaram o famoso modelo na esperana de conferir mais estabilidade e consistncia, accountability, enfim, ao seu sistema de partidos. Infelizmente, o resultado foi que grande parte deles longe estiveram de alcanar os objetivos colimados. Casos como o da Venezuela, Bolvia, Mxico e Itlia, Rssia, nos quais alguma forma de sistema misto utilizada, raramente so lembrados pelos defensores deste tipo de reforma, mas a verdade que todas essas naes enfrentam quadros partidrios fragmentados, pulverizados e polarizados, o que significa que os efeitos benficos do sistema sobre a qualidade da democracia no esto sendo observados. Voltando ao incio da argumentao, e se a linha da correlao espria livre, pode-se argumentar contra o sistema e, evidentemente que de forma anedtica, que o modelo alemo no funciona em pases de lngua latina e russa! O sistema poltico brasileiro, apesar das aparncias, funciona de maneira satisfatria. Temos um sistema partidrio estabilizado, com taxas de volatilidade cadentes, girando em torno de quatro a cinco partidos em equilbrio de condies, e que expressa a pluralidade so-

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cial radicada na sociedade. Temos uma disputa presidencial mais estabilizada ainda, baseada em torno de dois blocos, um de centro-esquerda e outro de centro-direita, que se revezam e continuaro a se revezar no poder, principalmente e medida que a radicalizao d espao ao bom senso e disputa em torno de uma agenda para o pas. Mudanas so bem vindas, desde que preservem o carter radicalmente democrtico de nossa arquitetura institucional, calcadas no presidencialismo, grande smbolo da incorporao poltica em um pas desigual; no voto proporcional, garantia dos direitos de minoria em uma sociedade complexa e plural; e na lista aberta, espao vital de preservao da accountability nas eleies para o Legislativo. Nas linhas que se seguem centrarei minhas observaes sobre o debate em torno da reforma poltica na questo do sistema de governo. Argumento que a principal linha de aperfeioamento institucional passa pelo fortalecimento do Legislativo, especificamente na gerao de incentivos para que os partidos de oposio possam participar do processo decisrio e alocativo de dentro do Congresso, e no por meio de um movimento de cooptao por parte do Executivo.

2) Sistema de governo: onde reside a diferena?


s vsperas das eleies de outubro, voltou s colunas dos jornais e discursos de polticos, principalmente de oposio, a questo do sistema de governo. No basta a populao ter se pronunciado duas vezes e com ampla maioria a favor do atual modelo colocam-se os presidencialistas mais uma vez na defensiva. Ora, qual a grande diferena entre os dois sistemas? De imediato, importante assinalar aquilo que no os distingue: estudos recentes e rigorosos sobre o assunto, bem como atenta observao da histria recente dos pases democrticos, comprovam que no existem vantagens de um sistema sobre o outro nos quesitos transparncia e honestidade. Ademais, tambm verdade que a suposta superioridade do parlamentarismo no que concerne estabilidade do regime foi contestada de maneira vigorosa pelas anlises do cientista poltico Jos Antonio Cheibub, da Universidade de Illinois a aparente instabilidade dos regimes presidenciais no passa de mais uma correlao espria, iluso alimentada pelo fato de serem os pases presidencialistas, em sua maioria, membros do continente sul-americano e naes vtimas de ditaduras militares, estas, sim, as naes herdeiras de ditaduras militares, parlamentaristas ou presidencialistas, mais propensas a enfrentar crises e retrocessos em sua trajetria de redemocratizao. Mas, ento, a pergunta retorna: qual a diferena entre os sistemas de governo? Vale a pena ainda explorar aquilo que, embora aparea como diferena, no distingue os dois sistemas em sua essncia. Diz-se que os sistemas parlamentares garantem a emergncia de governos majoritrios, ao passo que os presidenciais permitiriam a formao de governos minoritrios. Nada mais longe da verdade em torno de 40% dos governos formados nos pases parlamentaristas da Europa ocidental do ps-guerra no eram compostos por partidos que controlavam a maioria das cadeiras no Legislativo. Em uma palavra, a incidncia de governos de minoria to comum no parlamentarismo quanto no presidencialismo. Argumenta-se, alm disso, que os sistemas presidenciais no geram incentivos para a formao de governos de coalizo, o que, mais uma vez, longe est de corresponder aos fatos da vida. S para ficarmos em nosso continente, desde a ltima onda de redemocratizao, o modelo

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institucional por excelncia na Amrica do Sul o presidencialismo de coalizo, experincia rica, na qual se observam exemplos de slida estabilidade como a Concertacin no Chile, convivendo com momentos fugazes e turbulentos, como foi o caso, indito na Argentina, de governo de coalizo com os radicais e a Frepaso. Voltemos ento ao tema das diferenas. Uma pergunta talvez elucide a dvida fundamental. Como possvel a formao de governos de minoria em sistemas parlamentaristas se a confiana da maioria do parlamento necessria para a sustentao do governo? A explicao simples: ter a confiana do parlamento significa basicamente existir uma maioria partidria que pelo menos tolera o governo. Ora, tolerar um governo no o mesmo que dele participar. Portanto, freqentemente, governos se formam sem que do gabinete faam parte partidos cuja soma das bancadas alcance a maioria das cadeiras. assim a prtica mais comum na Escandinvia, em algumas ocasies na Frana, na Espanha e vrios outros pases da Europa. Contudo, quando uma oposio no tolera o governo, a, sim, um voto de desconfiana aprovado, ou ocorre a derrota do governo em algum ponto importante de sua agenda, equivalendo perda de confiana no gabinete, o que fora a convocao de novas eleies e aqui que reside a diferena fundamental entre um e outro sistema. Quando em um sistema parlamentar a maioria legislativa formada por partidos que fazem oposio, o parlamento pode votar uma moo de desconfiana e haver a convocao de novas eleies, ao passo que essa possibilidade no existe no sistema presidencial, isto , o governo pode sobreviver mesmo enfrentando uma oposio majoritria no Legislativo outra no a experincia predominante nos EUA do ps-guerra, os chamados governos divididos, nos quais a maioria que controla o Congresso no formada pelo partido ao qual filiado e pelo qual se elegeu o presidente. Vale lembrar a este respeito que as ltimas eleies legislativas norte-americanas, consagrando os democratas como vitoriosos na Casa e no Senado, forneceram pedaggica oportunidade aos reformistas brasileiros de verificar como a possibilidade de um governo dividido no causou pnico em quem quer que seja. Do ponto de vista da conduo do processo poltico e de negociao da agenda, os governos de minoria so certamente marcados por idas e vindas, negociaes e, s vezes, conflitos abertos; todavia, isso em nada autoriza a concluso segundo a qual as chances de estabilizao do processo democrtico, de sucesso econmico dos governos, da capacidade maior ou menor de aprovar agendas sejam maiores no parlamentarismo. De novo, todos os fenmenos que tornam o processo governativo mais lento e negociado, como, por exemplo, governos de minoria, de coalizo, ou os dois, ocorrem com a mesma freqncia num e noutro sistema. O que os diferencia, sim, a competncia do Executivo em dissolver o parlamento quando lhe parecer de convenincia poltica, na expectativa de aumentar seu poder de barganha no Legislativo, ou a prerrogativa deste de derrubar os mandatrios do Executivo nas ocasies em que a maioria parlamentar decide no tolerar a situao. No presidencialismo, a nica forma, guardados casos extremos de m conduta, de interrupo de mandatos parlamentares e do chefe do Executivo o velho e bom voto popular. verdade tambm que o sistema presidencial brasileiro apresenta diferenas importantes em relao ao norte-americano. Discutir as especificidades de nosso modelo e ao mesmo tempo apontar alguns pressupostos de seu bom funcionamento o objetivo da seo a seguir.

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3) Presidencialismo de coalizo: como evitar erros do passado e estabilizar o processo poltico institucional
Um governo normal tem ao final de seu mandato sempre coisas boas e ruins a mostrar. A reeleio do presidente Lula revela que boa parte da populao aprova dimenses importantes de sua administrao, mais especificamente pontos ligados ao desempenho da economia e do combate aos gravssimos problemas sociais. Entre os aspectos positivos, todavia, no se pode incluir a estratgia adotada para se relacionar com o Congresso. Os problemas vividos pelo governo com a base aliada no parlamento, assim como o espao conquistado pela oposio na organizao e conduo das CPIs constituem excelente aprendizado sobre o modo pelo qual no se deve dar a interao entre Executivo e Legislativo no Brasil. A separao de poderes e o multipartidarismo formam a base de funcionamento de nossas instituies democrticas. Como efeito direto dessas caractersticas, surge a necessidade de organizar coalizes de apoio ao presidente no Legislativo, uma vez que so remotssimas as chances de que o partido do presidente conquiste a maioria das cadeiras nas duas Casas do Congresso. Esse contexto institucional define o presidencialismo de coalizo, modelo de governana adotado no Brasil e em vrios pases da Amrica do Sul, onde freqente a conjugao de presidencialismo e fragmentao partidria. Quais so os pressupostos do bom funcionamento do presidencialismo de coalizo? O exame dos ltimos mandatos presidenciais revela que pelo menos quatro pontos so fundamentais: 1) a deciso de montar a coalizo e a disposio de distribuir poder entre os partidos que demonstram o desejo de fazer parte do governo; 2) a reduo tanto quanto possvel do nmero de parceiros, assim como de sua heterogeneidade, a fim de reduzir os custos de transao poltica no interior da coalizo; 3) a distribuio proporcional de cargos no Executivo ao peso que os partidos tm na base aliada; 4) a definio de uma agenda legislativa que seja consenso na coalizo e a conquista dos postoschave no Congresso tendo em vista fazer tramitar os pontos principais de tal agenda.

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A importncia dos pontos enumerados acima pode ser medida atravs de uma rpida comparao do primeiro mandato do presidente Lula com o que ocorreu ao longo dos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso. A tabela abaixo contm as informaes necessrias para uma anlise mais cuidadosa do tpico.

Tabela 1 - Durao, composio partidria, apoio parlamentar, proporcionalidade e percentagem de ministros apartidrios dos ministrios formados entre 1995 e 2006
Presidentes e seus ministrios FHC I-1 FHC I-2 FHC II-1 FHC II-2 FHC II-3 FHC II-4 LULA 1 LULA 2 LULA 3 LULA 4 LULA 5 LULA 6 Perodo de durao (01/95-04/96) (04/96-12/98) (01/99-03/99) (03/99-10/01) (10/01-03/02) (03/02-12/02) (01/03-01/04) (01/04-06/05) (06/05-08/05) (08/05-09/05) (09/05-04/06) (04/06- ) Partidos representados no ministrio PSDB-PMDB-PFL-PTB PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS PSDB-PMDB-PFL-PPB-PPS PSDB-PMDB-PFL-PPB PSDB-PMDB-PPB PT-PSB-PDT-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB PT-PSB-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB-PMDB PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PL PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PL PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PPPRB-PL PT-PSB-PCdoB-PV-PTB-PMDB-PP Apoio na Cmara (nominal) 56,3 76,6 74,3 68,2 62,0 45,1 49,3 62,0 59,8 69,0 69,0 58,4 Proporcionalidade na distribuio das pastas 0,57 0,60 0,70 0,59 0,68 0,37 0,64 0,51 0,56 0,55 0,52 0,52

Dados cedidos por Amorim Neto.

As diferenas so significativas e podem ser sintetizadas em trs dimenses, at certo ponto relacionadas aos itens expostos inicialmente: a durabilidade; o nmero e a natureza dos parceiros; a proporcionalidade entre cadeiras e pastas ministeriais e a magnitude de ministrios tcnicos, isto , sem filiao partidria. Com relao durabilidade, percebe-se maior estabilidade durante os dois mandatos de FHC do que durante o governo Lula. De 1995 a 1998, apenas dois gabinetes foram compostos, nmero que se eleva um pouco no quadrinio 1999-2002. Nada que se compare, contudo, aos seis gabinetes montados pelo atual governo. A explicao para tal instabilidade surge ao levarmos em considerao o nmero de partidos presentes em cada ministrio durante os dois mandatos de FHC, esse nmero oscilou de trs a seis, ao passo que com Lula variou de sete a nove partidos. Chamamos ateno acima para o problema da heterogeneidade poltica, e isto fica ainda mais claro aps o exame da tabela. Enquanto FHC trabalhou com partidos dispostos de forma contgua no espao ideolgico (PPB, PFL, PSDB, PMDB, PPS), Lula negocia com parceiros to diversos quanto PP, PTB, PL, PMDB, PV, PCdoB, alm do prprio PT.

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Vale a pena mencionar tambm o fato de terem presena importante no ministrio Lula partidos que sobrevivem basicamente por conta do controle da patronagem e das verbas sob controle do setor pblico. A coexistncia de partidos orientados Vale a pena mencionar essencialmente para cargos (office seeking, na acepo de Strom, 1990) com tambm o fato de terem partidos orientados para polticas (policy seeking, Strom, 1990) difcil em presena importante qualquer contexto. Todavia, durante o governo Lula o peso do primeiro no ministrio Lula tipo de partidos acabou se intensificando por conta do gradual abandono partidos que sobrevivem de partidos como o PDT e o PPS, de tradio de esquerda, abandono basicamente por conta do ocorrido em nome da discordncia em torno de policies. A conseqncia, controle da patronagem no que tange convivncia entre Executivo e Legislativo foi a de que o j e das verbas sob controle frgil equilbrio alcanado inicialmente com a coalizo se tornou fonte de do setor pblico conflitos insolveis ao redor de cargos, recursos do Estado para o benefcio de clientelas e partidos. Nesse contexto, o governo sempre presa fcil de escndalos, o que implica a necessidade permanente de reajustes na composio partidria do ministrio (ver Gallagher, Laver e Mair, 1992). O princpio da proporcionalidade entre percentual de cadeiras no Legislativo controladas por um partido que compe a coalizo, isto , seu peso na base de apoio, e o percentual de assentos no ministrio uma regra de ouro para a montagem de governos multipartidrios o desrespeito a esse princpio, quando feito de maneira extrema, pode causar desequilbrios importantes no desempenho da base no parlamento. O indicador fundamental neste particular, ou seja, que permite averiguar o grau de correspondncia entre pastas ministeriais e fora parlamentar dos partidos o sugerido por Amorim Neto (2000), denominado de Taxa de Coalescncia. Os valores referentes a cada perodo presidencial em exame aparecem na quinta coluna. A taxa se baseia no ndice de desproporcionalidade de Rose (1984), cuja funo medir a distoro entre cadeiras e votos ocorrida em cada eleio. No estudo de Amorim Neto, ministrios substituem cadeiras parlamentares e estas substituem os votos. Assim,
Taxa de Coalescncia = 1-1/2 somatrio |Si-Mi| Onde, Mi= % de ministrios recebidos pelo partido i quando o gabinete foi escolhido; Si= % de cadeiras ocupadas pelo partido i no interior do conjunto de cadeiras sob controle dos partidos integrantes do ministrio no momento em que este foi indicado.

A necessidade de acomodar as vrias faces internas do PT levou a que esse partido tivesse uma representao superdimensionada ao longo de todo o perodo do governo Lula, acarretando defeces e dificuldades de gesto da coalizo. O mesmo problema ocorreu de maneira significativamente mais tnue durante os oito anos de governo FHC tirante o ltimo ano deste e o primeiro do governo Lula, os demais sempre indicaram taxas de coalescncia maiores de 1995 a 2002 do que de 2003 a 2006. Em resumo, durante seu primeiro mandato, o presidente Lula, de fato, decidiu montar uma coalizo e distribuiu poder aos partidos que revelaram disposio de participar de um

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governo sob liderana petista; portanto, a primeira condio foi atendida. Contudo, o mesmo no ocorreu com relao aos demais pontos destacados acima. O nmero de parceiros foi extremamente alto, bem como a disperso ideolgica dos partidos integrantes da base. A distribuio de pastas ministeriais longe esteve da proporcionalidade relativamente ao peso dos partidos no Congresso pode-se dizer que o PT controlou muito, pouco restando aos demais parceiros. Finalmente, com exceo do primeiro ano de mandato, no qual uma agenda de reformas constitucionais ficou bem estabelecida como prioritria pelo governo, o restante do perodo ficou marcado por uma grande indefinio quanto ao que, essencialmente, o governo gostaria de ver aprovado no Legislativo. Ademais, em vrios momentos a oposio conseguiu emplacar nomes pouco palatveis para o governo em postos-chaves da Cmara e do Senado, sendo o episdio que levou a vitria de Severino Cavalcanti presidncia da Cmara Baixa apenas o mais ruidoso deles.

4) Uma inovao radical: apostar em governos de minoria


Os problemas enfrentados pelo atual governo apenas em parte decorreram de suas prprias escolhas, ou seja, tiveram origem no puro e simples descuido em assunto que se mostrou de primeira importncia. Todavia, parte significativa dos dilemas vividos por Lula e equipe derivou de restries colocadas pelo ambiente poltico e institucional. Em primeiro lugar, a estrutura do conflito poltico-partidrio, isto , o modo pelo qual a fora parlamentar dos partidos dispostos a uma conduta mais ou menos cooperativa foi distribuda. Em segundo e mais importante lugar para fins de reforma poltica, a pouca flexibilidade conferida pelo sistema poltico, em particular, pelo conjunto de atribuies Do jeito que as coisas decisrias depositadas nos Poderes Executivo e Legislativo. Do jeito que as funcionam na poltica coisas funcionam na poltica brasileira atualmente, poucas possibilidades brasileira atualmente, restam ao presidente brasileiro a no ser governar com maiorias, freqentepoucas possibilidades mente com supermaiorias parlamentares. Utilizando-se de raciocnio conrestam ao presidente trafactual, poder-se-ia argumentar que boa parte das disfuncionalidades brasileiro a no ser observadas recentemente no ocorreria se o governo optasse por montar no governar com maiorias, Legislativo uma base de apoio minoritria, porm mais enxuta e coesa, e freqentemente partisse para a negociao de sua agenda com a oposio e independentes. com supermaiorias Uma outra lgica governamental adviria de uma deciso dessa naparlamentares tureza, como se viu, experincia comum no presidencialismo norte-americano e em diversos pases parlamentaristas da Europa. A histria revela, entretanto, que para o bom funcionamento desse tipo de governo essencial que o governo encontre no Congresso atores que estejam dispostos e capacitados a negociar uma agenda para o pas. Sob essa perspectiva, a atual estrutura institucional que rege as relaes Executivo-Legislativo concentra muito poder no primeiro, principalmente no que tange o oramento e o poder de iniciar legislao, atravs das MPs, e torna o segundo irresponsvel, da tica das polticas pblicas de alcance mais geral. Em outras palavras, governos de minoria pressupem a existncia de algumas condies poltico-institucionais. No Brasil, os benefcios advindos da condio de ser governo

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so muito altos, assim como os custos de estar na oposio, principalmente para pequenos partidos e partidos intermedirios. Uma plataforma interessante que visa ao aperfeioamento democrtico no Brasil consiste, pois, em capacitar o Legislativo para participar de maneira mais eficiente no processo decisrio, na implantao de polticas pblicas, atravs de seu acompanhamento, e do processo de alocao de recursos oramentrios. Retomando alguns pontos de artigo que publiquei em nmero anterior da Plenarium (Santos, 2004), destacaria, pelo menos, duas dimenses: 1) aumentar o poder de alocao de recursos do Congresso; 2) aumentar o poder decisrio das comisses tcnicas permanentes. Quanto ao primeiro aspecto, trata-se de discutir a insero do Congresso no processo oramentrio brasileiro. Duas medidas so essenciais. A primeira tornar o oramento, que aprovado a cada ano pelo Legislativo, imperativo e no apenas autorizativo. Retirar o poder de contingenciar o gasto da Unio vital para conferir maior responsabilidade s decises dos congressistas, assim como para redistribuir o poder poltico da burocracia No Brasil, os benefcios do Ministrio da Fazenda em favor da dimenso representativa do regime advindos da condio de democrtico. A segunda medida essencial, no sentido de se aumentar o poser governo so muito der de alocao do Congresso, diz respeito prpria forma pela qual a pea altos assim como os custos oramentria discutida e aprovada no Congresso. Atualmente o processo de estar na oposio, concentrado em uma comisso mista, sendo de vital importncia a figura principalmente para do relator do projeto, em geral escolhido entre os mais confiveis membros pequenos partidos e da base aliada ao governo. Uma maneira de contornar essa situao divipartidos intermedirios dir o projeto oramentrio por reas e enviar os diversos subprojetos para comisses pertinentes, fornecendo-lhes o poder de modificar as estimativas de receitas e despesas ali contidas. Uma vez aprovada a proposta da comisso temtica, esta a envia para a comisso de oramento e suas subcomisses, que tratariam de apreciar a proposta de substitutivo daquela. Relevante ressaltar que tal diviso de tarefas implica modificar a forma de tramitao do projeto de oramento, que deixaria de ser unicameral, passando a tramitar simultaneamente nas duas Casas do Congresso. A segunda dimenso relevante consiste no problema do ritmo e locus de tramitao das matrias enviadas s comisses permanentes. Duas questes bsicas devem ser consideradas: a) a questo da urgncia; e b) a questo das comisses especiais. Existem dois tipos de urgncia: a constitucional, de prerrogativa unilateral do chefe do Executivo, e a regimental, que pode ser solicitada por parlamentares segundo vrios critrios, mas cuja aprovao depende da concordncia do Plenrio. Em comum nos dois casos, o fato de uma matria sob tramitao urgente ter necessariamente de estar em Plenrio para votao em 45 dias, tendo ou no sido apreciada pela comisso de mrito. O ponto central que os principais projetos de interesse do Executivo, excetuando-se projetos de emenda constitucional, recebem o carimbo de urgentes, seja mediante pedido do prprio presidente, utilizando-se de sua prerrogativa constitucional, seja pela via de acordo entre lderes. No difcil entender que o recurso sistemtico do instrumento do pedido de urgncia, incidindo especialmente sobre matrias importantes, acaba por enfraquecer o trabalho das comisses permanentes, diminuindo, por conseguinte, os incentivos para uma participao mais ativa nesses rgos.

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A questo das comisses especiais mais um mecanismo de amesquinhamento das atribuies das comisses permanentes. Projetos de emenda constitucional e projetos de cdigo no tramitam em comisses permanentes. Ademais, matrias complexas, apreciadas por mais de trs comisses permanentes, podem ser retiradas destas e enviadas para uma comisso especial, encarregada unicamente de proferir parecer sobre tais matrias. Uma comisso especial difere de uma permanente pelo fato de ser constituda apenas para dar conta da tarefa especificada no momento de sua criao, isto , trata-se de comisso ad hoc cuja membership escolhida caso a caso. O ponto central que a composio das comisses especiais pode ser manipulada pelos lderes, responsveis pela indicao de seus membros, independentemente de expertise no tema em apreciao, apenas para dar aquiescncia s finalidades do governo. As decises de uma comisso permanente, contudo, para cuja montagem algum grau de dedicao e especializao nos temas pertinentes pressuposto de seus membros, no so de fcil manejo por parte das lideranas do bloco governista. A facilidade de se pedir urgncia para a tramitao dos projetos de interesse do governo e a prtica de montagem de comisses especiais diminuem dramaticamente os incentivos para que os parlamentares, governistas ou de oposio, participem do processo decisrio, desprovidos que so de um locus a partir do qual sua contribuio possa ser levada em considerao. Impe-se, portanto, por um lado, rediscutir os critrios tanto de indicao de tramitao especial para projetos, restringindo, por exemplo, o nmero destes que podem tramitar com urgncia em um mesmo intervalo de tempo, ou o tamanho do apoio necessrio para aprovar a urgncia constitucional; e, por outro, permitir s comisses permanentes a apreciao de projetos de emenda constitucional e de cdigo, alm de aumentar os requisitos de complexidade tendo em vista criar uma comisso especial.

5) Concluso
A concluso que a grande discusso em torno da reforma poltica encontra-se deslocada em seu foco mais precpuo, pois no se trata de intervir nos mecanismos eleitorais, mas sim de como tornar o Congresso definitivamente co-responsvel, para o bem e para o mal, pela agenda governamental no Brasil. Alm de atingir um fim em si mesmo louvvel o fortalecimento da Casa por excelncia da representao poltica , esse enfoque sobre a reforma institucional teria como conseqncia benfica tornar o processo governativo mais flexvel, conferindo ao presidente e oposio um leque maior de alternativas no que tange a suas finalidades de tramitao e negociao da agenda e sobrevivncia poltica respectivamente.

Referncias
AMORIM NETO, Octavio (2000), Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil. Dados, vol. 43, n 3, p. 479-519. SANTOS, Fabiano (2004), A reforma do Poder Legislativo. Plenarium: Cmara dos Deputados, ano 1, n 1, p. 26-40.

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Cinco opes, uma escolha:

o debate sobre a reforma do sistema eleitoral no Brasil


*Jairo Nicolau, Doutor em Cincia Poltica pelo Iuperj, onde professor e pesquisador.

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O novo Congresso que toma posse em fevereiro de 2007 deve, enfim, debater e votar a to esperada reforma poltica. Entre os diversos tpicos que entraro em pauta, um dos mais importantes a reforma do sistema eleitoral usado nas eleies para a Cmara dos Deputados. O propsito deste artigo avaliar as cinco opes de sistema eleitoral que freqentam o debate sobre o tema no Brasil: as trs verses de representao proporcional (lista aberta, lista fechada e lista flexvel); o sistema majoritrio-distrital; e a combinao do sistema majoritrio com proporcional, conhecido no Brasil pelo impreciso nome de distrital-misto. Dois pontos devem ser salientados. O primeiro que nada impede que, a exemplo de outros pases, diferentes sistemas eleitorais sejam adotados para as eleies para Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores. Por exemplo, o voto majoritrio-distrital pode funcionar nos municpios, mas dificilmente produziria bons resultados na disputa para a Cmara dos Deputados. O segundo ponto que, ainda que tenha preferncia pessoal por um determinado sistema (a lista flexvel), o propsito aqui no fazer uma defesa dessa opo, mas mostrar os diversos aspectos (positivos e negativos) associados a cada proposta.

A lista aberta
O eleitor, em geral, vota em um nome de sua predileo, mas no sabe que, no processo de apurao, os votos desse candidato sero somados aos de outros. Se o candidato tiver mais votos do que o quociente eleitoral, ele ajuda outros nomes da lista a se elegerem; se tiver menos, ser ajudado pelos votos de outros candidatos

A lista aberta est em vigor no Brasil desde 1945. Dezesseis legislaturas da Cmara dos Deputados foram escolhidas por meio desse sistema. J nos anos 50, alguns polticos, tais como Carlos Lacerda e Milton Campos, chamaram a ateno para o fato de a lista aberta incentivar a competio entre os candidatos de uma mesma legenda, o que enfraqueceria os partidos. Esse foi o principal argumento apresentado pelos crticos da lista aberta at recentemente, quando outros pontos passaram a ser salientados. O primeiro deles refere-se transferncia de votos entre candidatos de um mesmo partido ou coligao. A eleio de Enas Carneiro (2002) e Clodovil Hernandez (2006), ambos como deputados federais por So Paulo, apresentada como caso exemplar dessa tendncia. Os dois concorreram por micropartidos, obtiveram mais votos do que o quociente eleitoral e ajudaram os seus partidos a eleger deputados com reduzido nmero de votos. Na realidade, o espanto com casos como esses deriva do desconhecimento de como feita a conta para distribuir as cadeiras na disputa para deputado federal. Ainda que as campanhas sejam concentradas nos candidatos, a distribuio das cadeiras feita a partir dos votos totais obtidos por uma legenda (ou coligao). O eleitor, em geral, vota em um nome de sua predileo, mas no sabe que, no processo de apurao, os votos desse candidato sero somados aos de outros. Se o candidato tiver mais votos do que o quociente eleitoral, ele ajuda outros nomes da lista a se elegerem; se tiver menos, ser ajudado pelos votos de outros candidatos. Um segundo ponto refere-se desigual distribuio geogrfica dos deputados eleitos. Hoje, h uma crescente tendncia ao municipalismo nas eleies para a Cmara dos Deputados e, sobretudo, para as Assemblias Legislativas: muitos eleitores escolhem candidatos

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com fortes vnculos com a cidade onde residem. Mas o sistema de lista aberta no garante que todas as reas de um determinado estado (ou municpio, nas eleies para vereador) tenham representantes com vnculos mais diretos com essas reas (domiclio eleitoral, carreira poltica). Muitas vezes, grandes municpios no elegem representantes (pois dispersam o voto entre muitos candidatos), enquanto pequenos municpios, por concentrarem o voto em um nmero reduzido de candidatos, acabam elegendo deputados. Sem contar que os padres no so seguidos em duas eleies consecutivas. A aleatoriedade do sistema tem sido vista como um ponto frgil da lista aberta, sobretudo pelos que defendem o vnculo territorial como uma virtude a ser garantida em um sistema representativo. Uma terceira crtica atribui lista aberta um estmulo ao clientelismo e corrupo. Como os deputados so incentivados a criar vnculos territoriais ou de identidade (religioso, profissional, corporativo) com os eleitores durante a campanha, eles Poderia o sistema precisam cultivar, ao longo do mandato, algum tipo de prestao de coneleitoral estar associado tas especfico para essa clientela: emendas do oramento; ao junto aos corrupo? pouco orgos do Executivo federal ou estadual para implementar polticas que razovel creditar favoream as suas bases; apresentao de proposies legislativas. escndalos polticos soO incentivo do sistema de lista aberta para que os deputados eleitos mente ao procedimento cultivem uma relao estreita com clientelas especficas no significa que adotado para escolha dos essa relao derivar necessariamente para a corrupo. Quanto s emenrepresentantes. A Itlia e das do oramento, h casos de corrupo (por exemplo, o escndalo do suo Japo, dois pases que perfaturamento das ambulncias), mas na grande maioria das situaes, os passaram por escndalos deputados procuram garantir que verbas sejam liberadas para a realizao que envolveram boa de obras em suas bases eleitorais. parte da elite poltica Poderia o sistema eleitoral estar associado corrupo? pouco razonos anos 90, trocaram os vel creditar escndalos polticos somente ao procedimento adotado para seus sistemas eleitorais escolha dos representantes. A Itlia e o Japo, dois pases que passaram por sistemas mistos por escndalos que envolveram boa parte da elite poltica nos anos 90, trocaram os seus sistemas eleitorais por sistemas mistos; a Itlia abandonou um sistema de lista aberta, e o Japo, uma variante de sistema majoritrio em distritos que elegiam poucos representantes. Denncias de corrupo eleitoral atingiram a Democracia Crist alem (sistema misto) e o PSOE espanhol (lista fechada). Na realidade, existem muito poucos estudos consistentes comparando o grau de corrupo entre os pases. Tambm sabemos pouco por que alguns pases so mais corruptos do que outros, e por que a corrupo varivel entre as diferentes regies de um mesmo pas. A razo simples: o fenmeno difcil de ser mensurado e avaliado. As pesquisas comparativas, que geralmente lidam com percepes da elite sobre o grau de corrupo em um dado pas, so muito criticadas pela metodologia utilizada, que, em geral, padece de problemas de confiabilidade e de validade. Um estudo do cientista poltico finlands Lauri Karvonem, que comparou o sistema eleitoral de setenta pases, chamou a ateno para um ponto vulnervel dos sistemas de voto preferencial (lista aberta e flexvel). Como o financiamento obtido pelos candidatos individualmente, e a prestao de contas de responsabilidade dos candidatos, haveria um

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Combinamos grandes distritos eleitorais, um grande nmero de candidatos e de partidos. Na eleio para deputado federal em 2002 concorreram 702 candidatos em So Paulo e 560 no Rio de Janeiro. Mesmo em um pequeno estado como Alagoas, 75 nomes disputaram. quase impossvel examinar cuidadosamente as contas de tantos candidatos

controle menor dos dirigentes e dos rgos centrais do partido sobre os gastos de campanha. Acredito que a prtica do sistema proporcional no Brasil nos anos recentes mostra tais dificuldades. Combinamos grandes distritos eleitorais, um grande nmero de candidatos e de partidos. Na eleio para deputado federal em 2002 concorreram 702 candidatos em So Paulo e 560 no Rio de Janeiro. Mesmo em um pequeno estado como Alagoas, 75 nomes disputaram. quase impossvel examinar cuidadosamente as contas de tantos candidatos. Em resumo: no existe associao emprica ou lgica entre a lista aberta e a corrupo, mas o controle dos gastos de campanha mais difcil em sistemas de representao proporcional com voto preferencial. Tal tendncia seria agravada no Brasil devido ao alto nmero de candidatos que disputam as eleies. O principal argumento em defesa do sistema de lista aberta o grau de escolha que ele oferece aos eleitores. Em geral, a possibilidade de escolher um determinado candidato em uma lista de nomes contrastada com o sistema de lista fechada, no qual o eleitor pode apenas votar em um partido. Essa liberdade de escolha permitiria aos eleitores utilizarem o voto como instrumento de punio e recompensa, enquanto no modelo de lista fechada candidatos impopulares e acusados de corrupo poderiam ser colocados nas primeiras posies da lista.

A lista fechada
A Comisso Especial de Reforma Poltica presidida pelo deputado Alexandre Cardoso (PSB-RJ), e tendo como relator o deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO) apresentou seu relatrio final em 2003, com a sugesto da lista fechada. Os eleitores deixariam de votar em nomes, e passariam a votar exclusivamente na legenda; cada partido ordenaria a lista de candidatos antes das eleies. O principal argumento em defesa da lista fechada que ela fortaleceria os partidos. Em primeiro lugar, o processo de escolha dos candidatos ganharia enorme importncia, o que vitalizaria os partidos. Em segundo lugar, os partidos passariam a ter um papel predominante nas campanhas, j que os eleitores passariam a votar exclusivamente nas legendas. Alm disso, a lista fechada foi sugerida por ser a melhor opo no caso de adoo do financiamento de campanha feito exclusivamente com recursos pblicos. Essa sugesto do Relatrio Caiado correta: se a prioridade da reforma introduzir o financiamento pblico integral, a melhor escolha a lista fechada. O fortalecimento dos partidos, visto pelos defensores da lista fechada como virtude, considerado risco pelos seus crticos. O argumento o de que a lista fechada produziria uma oligarquizao (essa a palavra utilizada) dos partidos brasileiros. Os chefes, os dirigentes de cada seo estadual controlariam a feitura da lista, colocando seus aliados nas primeiras posies, e seus adversrios entre os ltimos nomes. A tese da oligarquizao acompanhada por exemplos hipotticos: imagine fulano organizando a lista no estado x; beltrano,

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sanguessuga notrio, mas chefe do partido no estado z, posicionando-se na cabea da lista. Restaria ao eleitor dos partidos x ou z a resignao, j que perderia a liberdade conferida pelo sistema de lista aberta de votar em nomes. Obviamente, as coisas poderiam se passar desse jeito. Mas h de se considerar dois aspectos. Muitos pases se valem dos sistemas de lista fechada com sucesso. Portugal e Espanha, por exemplo, adotaram-na ainda na fase de redemocratizao e conseguiram organizar um sistema partidrio consistente. A frica do Sul e Israel tm utilizado o sistema de lista fechada para favorecer determinados grupos tnicos e religiosos; a ArgentiA principal vantagem da na, para garantir a representao feminina no Legislativo. A Sucia utilizou lista flexvel a de poder com sucesso a lista fechada at 1994. No h nenhuma evidncia de que combinar simultaneamente os partidos nesses pases sejam menos democrticos do que os de outras a vontade do partido e a democracias. dos eleitores. Os partidos Poderamos esperar que a lista fechada estivesse associada a uma meapresentam uma lista nor renovao parlamentar (uma evidncia indireta de oligarquizao). ordenada de candidatos; A pesquisa feita pelos cientistas polticos ingleses Richard Matland e David caso o eleitor concorde Studlar, que comparou 25 pases diferentes, mostrou que no h nenhuma com a lista, vota na relao entre o sistema eleitoral e a taxa de renovao parlamentar. legenda; caso queira Outra premissa equivocada da crtica da oligarquizao imaginar votar em um candidato que o processo de seleo de candidatos no mudaria sob a vigncia de um especfico pode faz-lo novo sistema eleitoral. Hoje os eleitores podem votar em um dos candidatos, mas a lista de nomes selecionada pelos partidos de maneira fechada. Em geral, os nomes so escolhidos pelos dirigentes partidrios e aprovados nas convenes pouco democrticas. Com a maior importncia conferida aos partidos no sistema de lista fechada, tambm plausvel imaginar que poderamos ter partidos menos oligarquizados (com primrias e convenes mais disputadas, por exemplo) do que os que temos hoje. Alm disso, possvel introduzir na lei mecanismos antioligrquicos. O primeiro garantir que os lugares na lista sero distribudos na proporo dos votos obtidos pelas diversas chapas que disputaro a conveno. O segundo assegurar que na conveno partidria, que escolher os nomes da lista, se adote o voto secreto. Em vez da oligarquizao, acredito que o maior problema do sistema de lista fechada a ausncia de um mecanismo de accountability personalizada, ou seja, uma forma de estimular uma ligao mais direta dos representantes com os seus eleitores. Sabemos que o sistema atual tem uma srie de distores, mas os deputados so movidos pela necessidade de sempre estarem conectados s suas bases. No sistema de lista fechada, a principal motivao do deputado cultivar o trabalho partidrio (pois este que garante a boa posio na lista na eleio seguinte). Por isso, o parlamentar tem muito pouco interesse de prestar contas de seu mandato populao em geral. No esqueamos de que o sistema tambm poderia ser implementado nos estados e municpios, onde a relao entre representados e representantes ainda mais forte.

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A lista flexvel
Alguns pases europeus (Blgica, Holanda, Sucia, Dinamarca, Noruega, ustria) tm empregado uma verso de representao proporcional, a lista flexvel, sistema em que os partidos ordenam a lista de candidatos, tal qual o sistema de lista fechada, mas o eleitor pode votar em um candidato especfico ou, em alguns casos, at reordenar a lista. A principal vantagem da lista flexvel a de poder combinar simultaneamente a vontade do partido e a dos eleitores. Os partidos apresentam uma lista ordenada de candidatos; caso o eleitor concorde com a lista, vota na legenda; caso queira votar em um candidato especfico, pode faz-lo. Que eu saiba, at hoje, nenhuma proposta de adoo da lista flexvel foi apresentada no Congresso Nacional. Como acredito que ela pode ser uma alternativa para o aperfeioamento da representao proporcional no Brasil, apresento uma proposta de como poderia funcionar. Em linhas gerais, a principal mudana seria na contagem dos votos de legenda, que seriam transferidos para os primeiros nomes da lista: 1. os partidos apresentam aos eleitores uma lista de candidatos em ordem de preferncia; 2. os eleitores continuam votando em um nome da lista ou na legenda; 3. o total de votos obtidos por um partido (nominal mais legenda) dividido pelo nmero de cadeiras que o partido elegeu, obtendo-se uma quota; 4. os votos de legenda so transferidos para o primeiro nome da lista at que este atinja a quota, e os votos em excesso so transferidos para o segundo candidato, e assim sucessivamente; 5. caso um candidato obtenha uma votao nominal superior quota, ele tem prioridade na lista de eleitos. O exemplo hipottico abaixo ilustra como quatro cadeiras eleitas por um partido seriam alocadas para os candidatos da lista. Os 15 candidatos do partido, somados, obtiveram 180 mil votos, e o partido obteve mais 20 mil votos de legenda, perfazendo um total de 200 mil votos. O total de votos (200 mil) dividido por quatro (as cadeiras eleitas), encontrando-se a quota de 50 mil votos. Os votos de legenda so transferidos para o primeiro nome da lista at que ele atinja a quota. No exemplo, o candidato 1 recebe mais 10 mil votos. Os votos de legenda remanescentes so transferidos para o segundo da lista, que recebe 10 mil votos. A primeira cadeira alocada para o candidato 8, que obteve 55 mil votos nominais. A segunda iria para o candidato 1, que obteve 50 mil votos (40 mil nominais + 10 mil de legenda transferidos). A terceira iria para o candidato 5, com 32 mil votos nominais. A ltima cadeira conquistada pelo candidato 2, com 22 mil votos (12 mil nominais + 10 mil de legenda transferidos).

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Distribuio de cadeiras em um sistema de lista flexvel


Candidato
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 12 13 14 15 LEGENDA TOTAL

Votos
40.000 12.000 15.000 10.000 32.000 1.000 2.000 55.000 1.500 1.000 500 18.000 500 1.000 20.000 200.000

Transferncias do voto de legenda


10.000 10.000

Total
50.000 22.000 15.000 10.000 32.000 1.000 2.000 55.000 1.500 1.000 500 18.000 500 1.000

Situao
2 eleito 4 eleito

3 eleito

1 eleito

A principal vantagem da lista flexvel seria a de fortalecer os partidos sem privar os eleitores da possibilidade de votar em candidatos individuais. Com a apresentao da lista ordenada, os partidos provavelmente teriam forte incentivo para paulatinamente concentrar a campanha na reputao do partido, num esforo de diferenciao com outras legendas

Na prtica, quanto mais eleitores votam na legenda, mais o sistema se aproxima de um sistema de lista fechada. Na situao oposta, com altos contingentes de votos nominais, o sistema se aproximaria do modelo de lista aberta vigente. A principal vantagem da lista flexvel seria a de fortalecer os partidos sem privar os eleitores da possibilidade de votar em candidatos individuais. Com a apresentao da lista ordenada, os partidos provavelmente teriam forte incentivo para paulatinamente concentrar a campanha na reputao do partido, num esforo de diferenciao com outras legendas. maneira da lista aberta, a lista flexvel tambm no garantiria uma representao territorial equnime. Essas distores poderiam, no mximo, ser minoradas, j que os partidos que julgarem relevantes podem levar em conta o critrio geogrfico como fundamental para ordenar os candidatos.

O sistema majoritrio (o voto distrital)

Durante os anos 60 e 70 o voto distrital apareceu no meio poltico como a principal alternativa para a reforma eleitoral no Brasil. Mas desde a redemocratizao esta opo foi perdendo adeptos. Somente na campanha eleitoral de 2006, o voto distrital passou novamente a ser defendido por alguns polticos e intelectuais ligados ao PFL e ao PSDB. O voto distrital utilizado no Reino Unido e, sobretudo, nas ex-colnias britnicas (Estados Unidos, Canad, ndia e Bangladesh). O movimento das reformas eleitorais no

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mundo todo tem sido na direo de abandonar esse modelo. Na ltima dcada, treze pases que adotavam o sistema majoritrio-distrital mudaram para a representao proporcional ou para diferentes verses de sistemas mistos. O Reino Unido, matriz do modelo majoritrio, j usa a representao proporcional com lista fechada nas eleies para o parlamento europeu, e variantes do sistema misto para eleger representantes do parlamento da Esccia, do Pas de Gales e de Londres. A Assemblia da Irlanda do Norte escolhida por um sistema de representao proporcional. Nos ltimos anos, duas comisses especiais propuseram o abandono do voto distrital no Reino Unido. O diagnstico que o sistema distorce a representao partidria de maneira grave, o que seria inadmissvel nas modernas democracias. O voto distrital foi abandonado pela Nova Zelndia em 1993, aps duas eleies em que um partido com menos votos ficou com mais cadeiras na Cmara. Dois argumentos aparecem com mais freqncia entre os defensores do sistema distrital. O primeiro que ele reduz a fragmentao partidria. De fato, as democracias com sistemas eleitorais majoritrios tendem a ter sistemas partidrios menos O diagnstico que fragmentados. Mas estudos recentes mostram que em pases nos quais o o sistema distorce a sistema partidrio no nacionalizado casos da ndia e da parte majorirepresentao partidria de tria do sistema eleitoral da Rssia o voto distrital pode estar associado a maneira grave, o que seria alta fragmentao. inadmissvel nas modernas O segundo argumento que o voto distrital permitiria um maior democracias. O voto controle dos eleitores sobre os seus representantes. A eleio de um nico distrital foi abandonado deputado por distrito facilitaria uma maior visibilidade da atividade parpela Nova Zelndia em lamentar e uma relao mais freqente entre eleitores e representantes. De 1993, aps duas eleies fato, na mdia, os cidados tm mais contato com os deputados nos pases em que um partido com que utilizam os sistemas majoritrios do que nos outros. Mas a variao menos votos ficou com dentro de cada famlia de sistemas eleitorais enorme, o que revela que mais cadeiras na Cmara outros fatores tambm influenciam a freqncia com que os eleitores procuram (ou so procurados) pelos deputados.

Os sistemas mistos
Por conta das distores produzidas na relao entre votos e cadeiras recebidos pelos partidos, o sistema majoritrio vem deixando de ser uma opo, seja nas reformas eleitorais de antigas democracias, seja nas escolhas institucionais de novas. A garantia de uma relao mais ou menos equilibrada entre votao e representao hoje um valor fundamental das modernas democracias. Isso explica o sucesso dos sistemas mistos, que procuram combinar caractersticas das duas famlias de sistemas eleitorais (majoritrio e proporcional). No Brasil, desde os anos 60, diversas propostas de adoo de sistemas mistos, quase sempre inspiradas no sistema eleitoral da Alemanha, vm sendo apresentadas no Congresso. Durante os anos 90, falar em reforma eleitoral foi quase sempre considerar a opo por alguma variao de sistema misto. Hoje, diversos polticos e intelectuais, sobretudo ligados ao PT e PSDB, defendem a introduo dos sistemas mistos no Brasil.

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O principal argumento em defesa dos sistemas mistos que eles garantem simultaneamente a accountability territorial (deputados eleitos em distritos de um representante) e a representao partidria (deputados eleitos em listas partidrias). As confuses aparecem quando se comea a discutir para alm dessa apresentao superficial. Existem muitas formas de combinar a representao proporcional e majoritria nas eleies para o mesmo cargo. Mas qualquer opo exige que uma srie de perguntas sejam respondidas, alguma delas bastante tcnicas. Quantos votos dar cada eleitor, um ou dois? A parte proporcional ser eleita independentemente da majoritria, ou haver um mecanismo de correo? Os candidatos podem concorrer simultaneamente na lista e no distrito? As cadeiras de cada estado na Cmara dos Deputados sero definidas previamente s eleies, ou variaro como na Alemanha? A contagem dos votos proporcionais ser feita no mbito nacional ou no dos estados? Quem ser responsvel por desenhar os distritos de um representante? O sistema ser utilizado nas eleies para as Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores? Haver clusula de barreira? Mais do que qualquer opo, o sistema misto exige a montagem de uma complexa engenharia institucional, sobretudo se ele tambm for adotado na disputa para as Assemblias e Cmaras Municipais, com impacto sobre o comportamento dos partidos e dos eleitores. Distritos tero que ser desenhados nos estados (que no sero os mesmos na disputa para deputados estaduais). Os dirigentes partidrios devero ordenar a lista de candidatos e ainda escolher os nomes dos que disputaro as eleies majoritrias nos distritos. Os eleitores tero que aprender a lidar com um sistema muito mais complexo, no qual ele poder ter que fazer duas escolhas para a Cmara dos Deputados e duas para a Assemblia Legislativa. O maior obstculo para a adoo de um sistema misto deve-se justamente dificuldade de criar um consenso mnimo para responder a todos esses desafios tcnicos. Os legisladores devero examinar se a adoo de um sistema eleitoral complexo trar os benefcios desejados para o sistema representativo brasileiro. Deciso difcil. Esse passeio em torno dessas cinco opes deixa claro que todas elas tm pontos positivos e negativos. quase impossvel se convencer acerca da superioridade terica de um modelo sobre o outro. Escolhas reais so feitas tambm em funo de clculos, de desinformao e de tentativas de favorecimento. Alm da premissa da imperfeio dos sistemas eleitorais, nossos legisladores devero no perder de vista a pergunta bvia: que sistema eleitoral pode ajudar a aperfeioar a representao poltica no Brasil?

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Delfim Netto, na CPI do Salrio, 1978. Foto de Luis Humberto.

Bruno P. W. Reis*

O presidencialismo de coalizo sob presso:

da formao de maiorias democrticas formao democrtica de maiorias**


*Bruno P. W. Reis, Doutor em Cincia Poltica pelo Iuperj, professor de Cincia Poltica do Departamento de Cincia Poltica da UFMG e pesquisador do CNPq. **Este artigo deve a sua existncia confiana generosa de Antnio Octvio Cintra, que perseverou no convite, mesmo quando eu pareci fraquejar quanto capacidade de escrev-lo em tempo hbil. Ele tem sua origem no Seminrio Nacional sobre tica nas Eleies Municipais, realizado na Cmara dos Deputados em maio de 2004, onde tive ocasio de tomar parte em um painel que discutia a reforma poltica juntamente com o deputado Ronaldo Caiado e o senador Jefferson Peres, sob a coordenao do deputado Chico Alencar. Na ltima hora, o texto chegou a beneficiar-se tambm de sugestes tpicas de Dawisson Belm Lopes, Fbio Wanderley Reis e Mrio Brockmann Machado. Quero agradecer a todos, e muito especialmente a meus alunos das disciplinas Poltica IV e Poltica Brasileira II do Curso de Graduao em Cincias Sociais, da UFMG, que ao longo destes dois anos me auxiliaram pacientemente no esforo de amadurecer algumas idias vagas sobre o funcionamento da poltica no Brasil contemporneo. claro, porm, que todos os erros, lacunas e ingenuidades aqui presentes so de minha exclusiva responsabilidade.

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O sistema poltico que hoje opera no Brasil, nascido da transio democrtica de 1985 e formalmente estabelecido na Constituio Federal de 1988, rene uma srie de atributos paradoxais e duas dcadas depois continua a desafiar nossa capacidade de diagnstico. Num plano bastante imediato, o atual regime j a mais longeva experincia propriamente democrtica de nossa histria o que deveria torn-lo objeto de justas homenagens, por mais que parte desse sucesso possa ser atribuda tambm a circunstncias externas. Porm, quando olhamos nossa volta, nas ruas, nos jornais, o que encontramos no exatamente uma atmosfera de jbilo e congratulaes pela auspiciosa efemride. Antes, um mal-estar difuso, que se revela sobretudo em diagnsticos pessimistas da conjuntura, ceticismo quanto ao futuro, cinismo generalizado nas ruas quanto aos polticos. Essa situao torna-se ainda mais intrigante se consideramos o crescente otimismo que predomina nos diagnsticos acadmicos do regime, liderados pelas pesquisas conduzidas por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Mesmo concedendo o necessrio desconto s inevitveis oscilaes de humor da opinio pblica afinal to volvel parece haver algo mais a se averiguar nas relaes entre a estrutura e a conjuntura em nosso caso.

1) A estrutura
Nos circuitos acadmicos, essa ambivalncia se manifesta num debate intenso quanto aos mritos e vcios de nosso arranjo institucional. Preliminarmente, creio que no ser de todo injusto dizer que a literatura sobre a operao de nosso sistema poltico especialmente no que toca ao funcionamento da Cmara dos Deputados e sua relao com o Poder Executivo ter sido despertada de seu sono dogmtico pelos trabalhos de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi.1 Com saudvel escrpulo emprico, eles trataram de submeter a um sistemtico escrutnio uma srie de teses decorrentes de um diagnstico pessimista sobre o sistema poltico brasileiro que com variadas formulaes ou nfases tinha ampla circulao antes deles: que nossos partidos eram arremedos de partidos, sem consistncia organizacional ou disciplina em plenrio; que a agenda de nossos governos era travada por uma rede imanejvel de interesses particularsticos que dominavam o Congresso Nacional. Mais fundamentalmente, alegava-se com freqncia que a mistura especfica que caracterizava a nossa experincia republicana presidencialismo, federalismo, multipartidarismo, bicameralismo e representao proporcional, que Srgio Abranches (1988) batizara como presidencialismo de coalizo impunha pesados nus ao governo, dificultando sua operao e tornando-o particularmente propenso a crises pelas dificuldades em produzir maiorias slidas e estabilidade poltica. Figueiredo e Limongi argumentaram persuasivamente que semelhantes temores no se justificavam: descendo anlise de dados sobre votaes em plenrio na Cmara dos Deputados, eles mostraram que o governo brasileiro tem obtido, desde 1988, altssimo grau de aprovao de suas matrias no Congresso, com taxas de sucesso comparveis s de qualquer governo democrtico; que os partidos brasileiros se comportam no plenrio de maneira disciplinada, quanto aos encaminhamentos dos lderes, e consistente com uma classificao espacial de sua posio ideolgica no eixo esquerda-direita; que o Plenrio , portanto, previsvel e que o governo brasileiro tem, tanto quanto qualquer outro governo, conseguido aprovar aquelas matrias pelas quais efetivamente se empenha.

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O curioso, entretanto, que os achados de Figueiredo e Limongi no chegam a desautorizar, pelo menos no em termos tericos, o ceticismo do diagnstico de Abranches, pois a principal razo por eles apontada para a estabilidade e o sucesso dos governos brasileiros em sua relao com o Congresso reside em dispositivos adicionais, especficos ordem jurdica posterior a 1988 e obviamente ausentes, portanto, da caracterizao feita por Abranches em 1988, com o propsito de descrever a experincia democrtica brasileira at ali, entrecortada que fosse. Esses novos dispositivos incluem uma considervel centralizao de prerrogativas nas mos tanto dos lderes partidrios no Congresso quanto, sobretudo, do prprio presidente da Repblica, em parte resultantes do regime autoritrio anterior. Alm da instituio do Colgio de Lderes, bem como de uma srie de novas competncias dos mesmos lderes quanto designao de membros de comisses, esses novos dispositivos incluem as prerrogativas presidenciais de editar medidas provisrias, iniciar matria oramentria e requerer urgncia em matrias de seu interesse, assim como propor emendas constitucionais (Figueiredo & Limongi, 2006: 252-7). Na prtica, a presena desses dispositivos resulta em grande concentrao do poder de agenda no Executivo, contrabalanando o efeito paralisante diagnosticado por Abranches na conjuno de nossos traos institucionais bsicos. Mas se esses dispositivos excepcionais so de fato necessrios para a produo de maiorias em nosso sistema, ento pode-se presumir que o diagnstico bsico se mantm, em alguma medida. E que, na ausncia deles, o Congresso Nacional, tal como hoje constitudo, de fato se enredaria numa trama confusa de interesses relativamente paroquiais, difcil de deslindar rumo produo de maiorias polticas minimamente estveis e relativamente previsveis. Figueiredo e Limongi no se cansam mesmo de lembrar, a propsito, que boa parte da literatura da poca compartilhava preocupaes anlogas s de Abranches, com prognsticos um tanto desesperanados sobre as perspectivas do caso brasileiro (Linz, 1990, 1991; Sartori, 1993, 1994; Lamounier, 1994). Assim, permanece um problema ainda que ele talvez soe muito acadmico primeira vista: se, para mantermos funcionando o sistema presidencialista, multipartidrio, federativo, bicameral, proporcional caracterizado por Abranches (e com lista aberta), o preo a ser pago concentrar de maneira dramtica o controle da agenda legislativa nas mos de uns poucos atores estratgicos (sobretudo nas do prprio presidente da Repblica), qual o propsito de se manter tudo isso? Pra ingls ver? Com efeito, se se trata apenas de produzir maiorias e decidir rotineiramente, evitando paralisias decisrias, Figueiredo e Limongi nos mostram de maneira convincente que nosso sistema funciona e que portanto possvel que essas coisas todas coexistam estavelmente, contrariamente ao que sugeria a literatura. Mas, como bvio, essa dimenso embora incontornvel no a nica pela qual se pode avaliar um sistema poltico. Particularmente um sistema que se queira democrtico. Para mantermos a parcimnia neste ponto e evitarmos listas um tanto arbitrrias de atributos desejveis de um regime democrtico, cabe reportarmo-nos como fizeram h pouco Anastasia e Nunes (2006) ao muito conhecido enquadramento que Arend Lijphart (1984, 1999) proporciona anlise poltica comparada. Muito fundamentalmente, Lijphart identifica dois imperativos a que podem servir as instituies polticas. De um lado, um imperativo de natureza decisionstica, voltado para a viabilizao de decises e

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do exerccio do poder por uma autoridade constituda por alguma maioria que a legitime: o princpio majoritarista. Do outro lado, um imperativo de natureza consociativa, voltado para a desconcentrao do poder e a proliferao de pontos de veto, que induzam persuaso e barganha entre atores-chave do processo poltico, de modo a evitar decises unilaterais potencialmente tirnicas: chammo-lo o princpio consensualista. Mais abstratamente ainda, pode-se apontar nesse enquadramento a postulao de uma dimenso subjacente a todas as instituies polticas, cujos formuladores tm de decidir sobre a concentrao ou disperso relativa de pontos de veto no sistema.2 Dispositivos de inspirao consensual dispersam os pontos de veto; dispositivos de natureza majoritria os concentram. Independentemente do Como se pode intuitivamente inferir, todo sistema poltico, considerado que costuma de fato se amplamente, consiste numa combinao peculiar de dispositivos passar no mundo real, majoritrios e consensuais em busca de um desejvel equilbrio que lhe aqui as prerrogativas confira ao mesmo tempo capacidade de ao e aceitao ampla. As simpatias formais fazem diferena: do prprio Lijphart, no entanto, dirigem-se inequivocamente na direo conceder a um presidente de dispositivos consociativos em reao a uma ateno desproporcional prerrogativas legislativas dimenso majoritarista, que ele acredita existir na cincia poltica e faz comparveis s de um remontar at o sculo XIX, pelo menos no que toca a sistemas partidrios primeiro-ministro montar (Lijphart, 1999: 64). um sistema com uma importante reconhecer que Figueiredo e Limongi no afirmam pesformidvel concentrao soalmente um ponto de vista que se possa dizer majoritarista e com do poder poltico freqncia os vemos a sublinhar positivamente as eventuais derrotas e embaraos que chega a sofrer o governo em sua relao com o Congresso. Mas inequvoco que o foco bsico da controvrsia em que eles se vem metidos j h uma dcada consiste em afirmar que o nosso governo governa, sugerindo uma polmica implcita contra uma tese inicial de contedo fundamentalmente majoritarista: eles polemizam com autores que afirmavam que o governo brasileiro (com seu presidencialismo multipartidrio) no conseguiria as maiorias necessrias para governar ou que somente as conseguiria a um custo impraticvel. Figueiredo e Limongi mostraram que isto no necessariamente se d e, recentemente, Limongi (2006: 256) tem-se inclinado mesmo por desqualificar a prpria idia de um contraste ntido entre parlamentarismo e presidencialismo, comparando as prerrogativas legislativas do presidente brasileiro s do chefe de governo em regimes parlamentaristas. De um ponto de vista majoritarista, talvez caiba a analogia: sob o funcionamento rotineiro de ambos os casos, o chefe de governo enfeixa considervel poder de agenda e tornase o ator central do processo legislativo. Se contudo pensamos na questo sob uma tica consensualista, preocupados com a disperso relativa de pontos de veto e, portanto, com a existncia de controles mtuos internos ao sistema decisrio, a situao dramaticamente distinta. Por mais que primeiros-ministros com freqncia disponham de delegaes do parlamento para governarem com ampla liberdade de movimento, concentrando em larga medida prerrogativas legislativas de facto, no irrelevante o fato de que seu mandato devese exclusivamente confiana do parlamento, e sumariamente revogvel por uma mudana de opinio de uma parcela dos parlamentares que seja suficiente para deslocar a maioria prevalecente no Plenrio. Em regimes presidencialistas, o presidente costuma ser ao mesmo

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tempo chefe de governo e chefe de Estado, dono de um mandato fixado numa eleio majoritria direta de carter marcadamente plebiscitrio; j o primeiro-ministro parlamentarista , em princpio, um chefe partidrio demissvel ad nutum tanto pela maioria parlamentar quanto por seus prprios liderados. Independentemente do que costuma de fato se passar no mundo real, aqui as prerrogativas formais fazem diferena: conceder a um presidente prerrogativas legislativas comparveis s de um primeiro-ministro montar um sistema com uma formidvel concentrao do poder poltico. Figueiredo e Limongi nos mostraram de maneira convincente que o governo brasileiro consegue de fato as maiorias necessrias para governar e a um custo praticvel, pelo menos no curto prazo. Talvez, porm, esse custo ainda seja relativamente alto, ou dito de outra forma talvez haja razes para crer que ele possa ser significativamente reduzido, pois receio que o preo pago por nossa governabilidade nos moldes atuais seja a concentrao da competncia legislativa na figura do presidente da Repblica a um ponto que roa o aviltamento da atividade parlamentar e arrisca desmoralizar gravemente o Congresso Nacional aos olhos da opinio pblica, o que, patentemente, j est acontecendo. Mesmo sem pretender descurar da dimenso majoritarista do problema (pois sistemas polticos, obviamente, devem ser capazes de produzir decises), acredito que concordaremos todos quanto importncia de um enquadramento equilibrado de nossa apreciao do sistema poltico, com igual ateno a ambas as dimenses, avaliando, sim, sua capacidade de governar, de tomar decises tempestivas quanto agenda pblica, mas tambm a capacidade de faz-lo sem prejuzo grave para o exerccio do veto por minorias relevantes em pontos cruciais do processo que force a eventual maioria a ouvi-las. Caso contrrio, correramos o risco de endossar um sistema que, embora aparentemente operacional, aliena apoio progressivamente, medida que o tempo passa. difcil alegar que nosso sistema se saia bem nesse escrutnio: o equilbrio que logramos alcanar nos joga rumo a extremos. De um lado, como Figueiredo e Limongi nos mostram, o Regimento da Cmara e a Constituio de 1988 contm dispositivos que asseguram extraordinrio poder de agenda para o presidente da Repblica, ele mesmo eleito por voto direto de mbito nacional em dois turnos. Do outro, dispomos de um sistema eleitoral extremamente descentralizador no preenchimento das cadeiras parlamentares: representao proporcional, em 27 distritos estaduais, com listas abertas e competio intensa (e crescente), fortemente pulverizada entre muitssimos candidatos disputando entre si as cadeiras de deputados por cada estado. Mesmo as cadeiras dos senadores, majoritrias, so preenchidas por maioria simples, em pleitos de turno nico, com suplentes annimos que no chegam a disputar a eleio de maneira visvel durante a campanha. Por que consagrar a exigncia de maioria absoluta para os cargos executivos e dispens-la para o senado? Presumivelmente porque os senadores no tm tanta importncia... Fabiano Santos, em linha anloga, tem insistido na relevncia de se reverem, rumo a uma desconcentrao de prerrogativas, os instrumentos normativos que regulam a relao entre os Poderes, a bem de uma reduo da desorganizao de nossa vida partidria. Num tom um tanto genrico, ele sugere que se poderia distribuir de maneira mais equnime o poder alocativo entre o Executivo e comisses do Legislativo, assim como onerar o acesso

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a postos ministeriais, talvez pela perda do mandato parlamentar (Santos, 2006: 295). Pessoalmente, como est claro, compartilho sua preocupao. Receio, contudo, Acredito que, at pela que a conexo eleitoral constitua-se em varivel incontornvel na mudana percepo externa das da relao de foras entre Executivo e Legislativo vigente no Brasil. justificaes normativas No se pode imaginar que a melhor forma de equilibrar o sistema do regime, alcanaramos poltico possa consistir na produo de uma compensao extremada entre equilbrio mais confivel se um sistema eleitoral fortemente inclinado disperso de poder no prenos dispusssemos a dotar enchimento das cadeiras parlamentares, de um lado, e regras fortemente as eleies parlamentares concentradoras na regulao da operao do Congresso e de sua relao de um nvel mais alto de com o Executivo, do outro. Carlos Pereira e Bernardo Mueller (2003) j concentrao de poder, se referiram em linhas anlogas quilo que Lucio Renn (2006a) descresobretudo intensificando vera como incentivos institucionais contraditrios presentes no sistema o protagonismo partidrio eleitoral brasileiro, que, no obstante, gerariam um regime poltico estnas campanhas eleitorais, vel e equilibrado. Acredito que, at pela percepo externa das justificavisando a constituir es normativas do regime, alcanaramos equilbrio mais confivel se nos um parlamento mais dispusssemos a dotar as eleies parlamentares de um nvel mais alto de estruturado, povoado concentrao de poder, sobretudo intensificando o protagonismo partide atores coletivos mais drio nas campanhas eleitorais, visando a constituir um parlamento mais poderosos que os de hoje estruturado, povoado de atores coletivos mais poderosos que os de hoje em condies, talvez, de dispensar os extraordinrios poderes de agenda at aqui conferidos ao Executivo brasileiro. Em suma, estaramos mais prximos de um regime equilibrado de concentrao/disperso de pontos de veto se combinssemos um sistema eleitoral que dispersasse menos o poder com formas de regulao interna da vida parlamentar que no precisassem concentrar tantas prerrogativas nas mos do presidente e dos lderes.

2) A conjuntura
O sistema poltico hoje vigente no Brasil porta consigo, assim, uma profunda ambivalncia em sua prpria lgica constitutiva: em seus traos mais grossos, visveis distncia, trata-se de um sistema descentralizado e que dispersa poder; nas suas engrenagens mais midas, discernveis apenas por um exame mais detido, descobre-se um sistema fortemente centralizado, que concentra extraordinrias prerrogativas no topo da hierarquia. Pior: esses dispositivos microscpicos, reconhecveis apenas para o especialista ou o insider, parecem ter-se constitudo at aqui em sua condio mesma de estabilidade. Para espritos mais realistas, essa ambivalncia normativa poderia ser em princpio relegada a um segundo plano na anlise desde que o sistema continuasse indefinidamente a produzir as maiorias e as decises necessrias continuidade de sua operao. No fosse a possibilidade de vir a converter-se ela mesma num fator de corroso e, no devido tempo, de risco para o sistema cuja operao a princpio favorece. Suspeito que j tenhamos testemunhado a operao desse efeito ao longo do tempo com a eroso continuada da imagem dos polticos, dos partidos e do Congresso junto opinio pblica, com tonalidades particularmente dramticas ao longo dos ltimos dois anos.

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Sem dvida, convm tomar com alguma cautela o clima que se depreende das conversas nas ruas, das leituras dos jornais e dos noticirios da tev sobretudo num pas to marcadamente desigual como o Brasil, e que acaba de reeleger seu presidente com 60% dos votos. De fato, certo desencantamento quanto poltica pode mesmo ser possvel mesmo alegar lido como um sintoma saudvel de amadurecimento da opinio pblica, que, em certa medida, essa que ao longo do processo se torna, assim, mais desconfiada dos polticos, sucesso de escndalos menos maniquesta em sua apreenso das disputas, mais propensa viseja menos o sintoma de gilncia e ao fim e ao cabo menos manipulvel, talvez. Talvez certa uma degenerao recente ressaca quanto poltica seja o preo natural a ser pago aps vinte anos to dos costumes do que ao repletos de escndalos polticos ainda mais depois que a safra mais recencontrrio o reflexo da te de denncias engolfou aquele que era aos olhos de muitos a ltima vestal operao de mecanismos da cena poltica, o PT. possvel mesmo alegar que, em certa medida, essa institucionais de controle sucesso de escndalos seja menos o sintoma de uma degenerao recente e de uma propenso dos costumes do que ao contrrio o reflexo da operao de mecanismos crescente vigilncia institucionais de controle e de uma propenso crescente vigilncia interinterna e externa dos na e externa dos atos dos agentes do setor pblico, desdobramento natural atos dos agentes do setor do processo mesmo de democratizao poltica. pblico, desdobramento Ainda assim, receio que os impactos potenciais da crise deflagrada natural do processo mesmo com a denncia do dito mensalo pelo ex-deputado Roberto Jefferson de democratizao poltica sejam fundos o bastante para dividir a histria do debate recente sobre reforma poltica no Brasil em dois momentos: antes e depois da crise poltica de 2005. At o escndalo, a reforma poltica, independentemente do juzo que se faa sobre sua real importncia para o pas, era antes de mais nada um esporte cultivado por alguns intelectuais e uns poucos polticos especialmente insatisfeitos com as regras vigentes. De fato, justo admitir que sua importncia ter sido ocasionalmente exagerada por espritos mais inclinados a aderir com entusiasmo a frmulas mgicas, verdadeiras panacias que por encanto resolveriam muitos de nossos males. As propostas variavam, mas freqentemente evocavam-se desenhos que, numa penada, reorganizavam o sistema poltico de alto a baixo, sem ateno nem ao controle dos efeitos eventualmente contraditrios de tantas mudanas simultneas, nem viabilidade poltica da aprovao das propostas que poderiam requerer drsticas mudanas na prpria Constituio. Predominantemente, a comunidade de cientistas polticos reagiu com louvvel ceticismo a essas especulaes e tendeu a participar do debate com a devida sobriedade. Particularmente depois da apario dos primeiros resultados de Figueiredo e Limongi, houve um ntido reforo na atmosfera de ceticismo quanto s reformas que talvez tenha tido o mrito de nos impedir de embarcar s cegas em experimentos institucionais de conseqncias imprevisveis. Somando-se a isso a desconfiana poltica com que um intelectual do porte de Wanderley Guilherme dos Santos j vinha desde antes (1994) recebendo as sugestes de mudanas na legislao eleitoral, produziu-se no pas um clima intelectual muito peculiar quanto a essa matria. De um lado, uma deteriorao progressiva da imagem dos polticos e do sistema poltico junto opinio pblica; do outro, uma disseminao crescente, entre os profissionais da cincia poltica, do referido ceticismo quanto s possibilidades de solu-

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o de nossos males por uma reforma poltica. Em favor dos meus colegas, deve-se admitir que essa reforma freqentemente evocada por seus defensores de uma forma, sim, meio mgica: a poltica tem problemas; ento, reforme-se a poltica, e as coisas vo melhorar. Infelizmente, isso nem sempre verdade, pois, por pior que esteja a situao, ela sempre pode piorar. A sensibilidade para essa possibilidade uma das facetas mais saudveis do conservadorismo poltico e verdade que, particularmente no que toca a redesenhos de regras eleitorais e partidrias, iniciativas legislativas normalmente se ramificam numa catica rede de conseqncias concatenadas em cascata, dificilmente previsveis de antemo. Muito se aprendeu sobre o funcionamento de nosso sistema poltico ao longo desses anos, sob essa atmosfera ctica. O problema que o predomnio desse conservadorismo institucional, para onde confluram de fato perspectivas originariamente muito distintas quanto ao funcionamento ideal do sistema (Wanderley Guilherme, basicamente olhando para o que poderamos chamar de sua representatividade democrtica; textos de Argelina e Limongi, mirando realisticamente a governabilidade), terminou ao sabor das polmicas travadas por induzir certa cristalizao de posies no meio acadmico que ter eventualmente prejudicado o debate arejado e a identificao de meios-termos possveis que encaixassem, num mesmo diagnstico, tanto as funcionalidades do sistema quanto suas mazelas (que, afinal, certamente tambm existem).3 Receio, portanto, que aquela atmosfera sobriamente ctica no meio profissional tenha em algum momento virado o fio rumo a um conservadorismo institucional um tanto militante, que comea a se aproximar do extremo de tratar com reservas a prpria idia de reformas polticas tese que, tomada a srio, nos condenaria ao cl e ao tacape por toda a eternidade, com a possvel ressalva dos casos de violncia revolucionria. A natureza da crise de 2005 propiciou novo enquadramento para a questo da reforma poltica. Contudo, a comunidade da cincia poltica talvez presa de seu, j quela altura,

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instalado conservadorismo na matria reagiu crise de maneira um tanto defensiva (foi possvel ouvir colegas de profisso na televiso a alegar que a crise era moral...) e falhou em dar a importncia necessria a esse deslocamento. Deixou-se pautar pela apropriao mais imediatamente jornalstica da crise (quem sabia o qu... quem seria punido ou Assim como devemos no... os desdobramentos para 2006...) e no sublinhou com a devida nfase ter aprendido que o a face institucional do escndalo. combate corrupo Bem entendido, no se trata aqui de mais um esforo voltado para no se resume troca de livrar a cara dos envolvidos no episdio, com a surrada alegao genrica bandidos por mocinhos, de crise sistmica. Mas, muito simplesmente, de apontar que um aspecto mas implementao relevante da crise de 2005, raramente mencionado, diz respeito ao fato de penosa e gradual de ela ter sido uma crise com importantes ramificaes institucionais, mais do polticas anticorrupo, que, por exemplo, a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor. devemos ter em mente E isso independentemente do juzo que faamos sobre o desempenho das agora que problemas instituies no episdio, ou mesmo da ausncia de qualquer ameaa mais graves em pontos to palpvel normalidade institucional, pois a crise de 1992 dizia respeito sensveis de nosso mapa sobretudo a acusaes de achaques, feitos por pessoas ligadas ao presidente, institucional clamam por sobre fornecedores do governo, com vistas a enriquecimento pessoal. Aps solues institucionais o dramtico desfecho, o sistema poltico podia gabar-se de haver detectado e neutralizado a atuao da quadrilha mesmo ao preo do mandato do presidente da Repblica. As instituies pareciam robustas e sadias, portanto cumprindo devidamente o papel que delas se espera. Desta vez, porm, embora os desdobramentos da crise no tenham chegado a ponto de derrubar o presidente, as denncias se referiam muito mais diretamente ao cerne do sistema poltico e no poderiam ser sanadas nem mesmo se Lula casse, ou se todos os 513 deputados fossem cassados, pois a crise dizia respeito, afinal, ao relacionamento entre os poderes Executivo e Legislativo e, dada a linha de defesa adotada por Delbio Soares, ao financiamento das campanhas eleitorais no Brasil. Dificilmente poderia haver dois temas mais sensveis para a operao das democracias modernas e cometeremos uma grave ingenuidade se imaginarmos que vcios graves de procedimento em temas institucionais to centrais ao sistema podem ser resolvidos com a mera troca dos fulanos encarregados. De fato, muitos de ns embarcamos nesse mesmo gnero de ingenuidade maniquesta em 2002, durante o oba-oba que cercou a ascenso de Lula ao poder. Porm, assim como devemos ter aprendido que o combate corrupo no se resume troca de bandidos por mocinhos, mas implementao penosa e gradual de polticas anticorrupo, devemos ter em mente agora que problemas graves em pontos to sensveis de nosso mapa institucional clamam por solues institucionais e que, portanto, a crise de 2005 nos defronta com o imperativo de revermos as regras que emolduram as relaes Executivo-Legislativo, assim como o controle do financiamento das campanhas. difcil exagerar a gravidade do que est em jogo aqui. A admisso pblica, oficial, de que a democracia brasileira incapaz de detectar o emprego em larga escala de recursos no contabilizados nas campanhas eleitorais (e de que o governo brasileiro ocasionalmente pode recorrer a esses mesmos recursos para irrigar sua influncia junto a congressistas) implica

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simplesmente admitir que no somos capazes de controlar o abuso do poder econmico na poltica brasileira. E, portanto, compromete as perspectivas de isolamento democrtico do sistema poltico frente a influncias esprias provenientes das naturais (e, em nosso caso, profundas) desigualdades econmicas vigentes, produzindo uma grave fissura na legitimidade do regime poltico junto populao. (Voltaremos a esse tema O Congresso teria cumprido adiante, quando discutirmos o financiamento pblico das campanhas. Remelhor seu papel na servemo-lo por enquanto.) crise se tivesse tratado Poder-se-iam, em princpio, ignorar essas mazelas de natureza, talvez, de legislar. Outras um tanto filosfica. Se os governos governam, se maiorias se produzem, se instituies da Repblica as votaes se fazem e as decises so tomadas, ento, qual o problema? compartilham com ele a O problema que se nos habituamos rotinizao de prticas pouco juscompetncia de investigar. tificveis perante a opinio pblica, ento tender a disseminar-se junto Mas s o Congresso ao pblico a opinio de que o modus operandi do sistema poltico vil e Nacional poderia ter com tanto mais fora quanto mais a estabilidade do sistema vier a depender legislado sobre a matria em alguma medida dessas prticas. Isso, para dizer o mnimo, no favorece suas perspectivas de sobrevivncia a longo prazo. E isso, espera-se, deveria preocupar conservadores institucionais afinal de contas, no faz sentido empenharmo-nos contra modificaes institucionais negociadas nas regras eleitorais se o preo desse empenho for o risco de eventual colapso do sistema como um todo na prxima esquina. Entendo que essa dimenso do problema ganha clara preeminncia a partir de 2005. Pois o rei est nu. J estava antes, alegar-se-: todo o mundo sempre soube que financiamento de campanhas um problema complicado em qualquer lugar do mundo, e de precrio controle entre ns. Mas agora algum j gritou, pra todo o mundo ouvir, que o rei est nu. Deu no Jornal Nacional durante meses, o prprio presidente falou que todo o mundo faz, o ex-presidente falou de joio e trigo (Reis, 2005: 13). Ou seja, agora, alm de todo o mundo saber que o rei est nu, todo o mundo sabe que todo o mundo sabe e ningum pode mais, portanto, fingir no ter percebido. Conforme a circunstncia, isso pode fazer toda a diferena.4 Portanto, em vez de se refestelar no espetculo televisivo das CPIs, o Congresso teria cumprido melhor seu papel na crise se tivesse tratado de legislar. Outras instituies da Repblica compartilham com ele a competncia de investigar. Mas s o Congresso Nacional poderia ter legislado sobre a matria. Apesar de ser justo que se diga que, toda vez que um poltico falava em reforma poltica durante a crise, havia sempre um jornalista no dia seguinte a falar em manobra diversionista, pizza, que a hora era de punir os culpados etc. Agora, acabamos de cometer a temeridade de preencher muitos dos principais cargos da Repblica numa eleio bastante desmoralizada e em um contexto com forte tendncia polarizao poltica em torno da figura do presidente. Isso no uma combinao promissora, ainda mais se o presidente concentra tantas prerrogativas. Oxal a economia internacional nos poupe de turbulncias nos prximos anos. Se no, alguma conjuntura adversa poder nos apanhar com as portas escancaradas para os demagogos de planto, candidatos a caudilho. No ter sido prudente esperar para ver.

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Entretanto esperamos. Pelo menos at aqui. No bastasse o fato de apoiarmos as condies de estabilidade do sistema numa concentrao de prerrogativas legislativas presidenciais que expe a imagem dos parlamentares a permanente vilificao pelos editoriais dos jornais, agora, quando os vcios do sistema poltico ricocheteiam rumo face da prpria Presidncia, permitimo-nos ignorar riscos tangveis e preenchemos os mandatos em todo o sistema legislativo e executivo estadual e federal do pas sem alterao significativa de procedimentos. Em caso de crise aguda, o apelo ao respeito s autoridades democraticamente constitudas estar enfraquecido e somente na hora dramtica saberemos quanto. Desde que se instalou a crise, a reforma poltica comeou a ser ocasionalmente brandida com mais fora, tanto pelos seus defensores de sempre quanto pelo prprio governo, como pronta resposta institucional ao escndalo. Imediatamente comearam a proliferar propostas de modificaes das mais diversas naturezas na legislao eleitoral, e o governo encarregou o ministro da Justia de coordenar um grupo formado tambm pelo Ministrio da Coordenao Poltica e pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, alm do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (Agncia MJ de Notcias 2005), para analisar todas as propostas existentes sobre o tema e entregar em 45 dias ao presidente um diagnstico para iniciar a reforma poltica no pas (algum viu?). Do outro lado, alegavam os mais cautelosos que no seria muito adequado realizar uma reforma poltica num momento de crise como aquele, e que seria temerrio improvisar uma reforma no afogadilho. O curioso que no havia necessidade de improvisao alguma. Enquanto se fazia esse barulho todo, dormitava no Congresso, meio esquecido, o Projeto de Lei no 2.679/2003, de autoria da Comisso Especial de Reforma Poltica, que apenas dois anos antes funcionara ao longo de 10 meses no lugar devido: a Cmara dos Deputados. E ainda executara com vagar (26 reunies, 7 audincias pblicas) a mesma tarefa que a comisso do Executivo se propunha fazer s pressas, em 45 dias: estudar todos os projetos de reforma poltica apresentados na Casa e elaborar uma proposta ampla e unificada do tema (Soares & Renn, 2006: 14). Parece-me inequvoco que, se se trata de discutir a srio alguma reforma na legislao eleitoral e partidria brasileira, esse o projeto que se reveste da legitimidade necessria para balizar os termos da discusso. a ele que devemos nos reportar. No incio dos anos 90, o debate que antecedeu a malograda reforma constitucional de 1993 foi marcado por um voluntarismo muito mais entusiasmado do que a atmosfera que hoje cerca as discusses sobre o funcionamento do nosso sistema poltico. At por anteceder o plebiscito sobre sistema de governo, o leque das opes cogitadas era muito mais vasto e abarcava literalmente qualquer modificao que se quisesse imaginar no desenho de nossas instituies polticas, como representao distrital uninominal, sistema distrital misto maneira alem, e inclua a discusso de variadas formas de regimes parlamentaristas, presidencialistas etc. Embora contando com um leque um tanto residual de simpatizantes, at mesmo o regime monrquico era considerado. Dada essa falta de enquadramentos mnimos e a disperso resultante, o debate tendeu a produzir pouco mais que dogmatismo em uns poucos e perplexidade na grande maioria. Naquele contexto, terminei por adotar como

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minha a posio comparativamente sbria e prudente ento defendida por Jairo Nicolau (1993). Sem recusar liminarmente a discusso de mudanas no sistema, Jairo preconizava cautela: antes de partirmos para uma reorganizao drstica que ningum pode saber onde vai dar, seria bom nos dedicarmos a melhorias em nossa representao proporcional j existente. E haveria dois pontos onde claramente caberiam melhorias: o problema das coligaes nas eleies proporcionais e, sobretudo, o das cadeiras alocadas no aos partidos, mas aos deputados. So dois pontos que violam a prpria idia de proporcionalidade que Se o deputado pode subjaz ao sistema. Sua premissa bsica (idealizada que seja) que os parmudar de legenda, tidos representam, grosso modo, diferentes correntes de opinio existentes carregando consigo o seu dentro da comunidade poltica. por isso que os deputados se elegem denlugar no parlamento, tro de um quociente que porventura tenha sido alcanado por seu partido ento a distribuio das (ou coligao). Seria fcil minimizar as pequenas distores causadas pelas cadeiras deixa de guardar coligaes com a observncia de alguma forma de proporcionalidade interrelao necessria com na coligao, como aponta Maria do Socorro Braga (2006: 235-7). Mas o resultado eleitoral e simplesmente contrrio ao mero princpio da representao proporcional abre-se a possibilidade de que o deputado, uma vez eleito, se torne o dono da cadeira por ele ocupase barganhar a maioria da. Se o deputado pode mudar de legenda, carregando consigo o seu lugar parlamentar para alm no parlamento, ento a distribuio das cadeiras deixa de guardar relao do momento eleitoral necessria com o resultado eleitoral e abre-se a possibilidade de se barganhar a maioria parlamentar para alm do momento eleitoral. Ora, se possvel negociar a maioria na forma de migraes partidrias, no podemos ter dvidas: ela ser negociada. Se, ao contrrio, a cadeira pertence ao partido, imediatamente cristaliza-se no resultado eleitoral uma relao de foras partidrias parlamentares que perdurar at nova consulta ao eleitorado, e os partidos tornam-se naturais protagonistas de qualquer composio de maiorias governamentais no plenrio. Toda a discusso um tanto arrevesada acerca de exigncias de fidelidade partidria, prazos de filiao e mesmo clusulas de barreira torna-se muito menos importante. O PL 2.679/2003 que hoje tramita na Cmara dos Deputados baseia-se em preocupaes anlogas, alm de partilhar do mesmo nimo relativamente parcimonioso. Claro, ao propor certas mudanas, o projeto desdobra-se em modificaes subseqentes, destinadas a dar coerncia ao corpus jurdico a ele relacionado, assim como mitigar eventuais efeitos indesejveis que toda modificao legal traz consigo. Mas atm-se de sada a propor apenas legislao infraconstitucional, dispensando o qurum qualificado e a tramitao especial das propostas de emenda constitucional, e claramente abraa as duas teses a que me referi acima. Preliminarmente, pela restrio a coligaes nas eleies proporcionais (substitudas com vantagens do ponto de vista da inteligibilidade eleitoral pela criao da figura das federaes partidrias, que pode tambm mitigar eventuais riscos quanto sobrevivncia poltica de legendas menores). Mas, acima de tudo, pela atribuio dos mandatos parlamentares aos partidos mediante a instaurao da lista partidria fechada nas eleies de deputados e vereadores esta sim, uma inovao mais relevante em relao ao status quo, embora mais afim ao princpio proporcional da representao poltica por partidos e mais comumente

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adotada mundo afora que a nossa lista aberta. Esta ltima medida tenderia, em princpio, a produzir um desejvel fortalecimento organizacional dos partidos polticos, favorecendo tambm, a mdio prazo, a prpria penetrao social dos partidos, pelo simples protagonismo que eles passam a exercer nas campanhas eleitorais. E ainda substitui com vantagens, nesse aspecto, as indesejveis clusulas de barreira draconianas, que fixam um percentual arbitrrio de votos para o acesso dos partidos representao parlamentar de forma independente da vontade dos eleitores. Apesar de trazer inovaes em muitos pontos da legislao eleitoral e partidria vigente (Soares & Renn, 2006: 14-5), no ser exagero dizer que o projeto se apia fundamentalmente em dois pilares: o primeiro (sua proposta mais ousada) o financiamento exclusivamente pblico das campanhas eleitorais; o segundo (decorrente do primeiro) a adoo das listas fechadas, j referida. As demais proposies relevantes vinculam-se, de alguma forma, viabilizao dessas duas iniciativas, ou minimizao de efeitos colaterais a elas associados. E ambas so altamente polmicas, expondo-se fortemente difamao: o financiamento pblico, por entregar dinheiro pblico na mo dos polticos para fazerem suas campanhas; a lista fechada, por subtrair ao eleitorado uma prerrogativa que passa s convenes partidrias. Cabe, portanto, discuti-las com algum vagar.

3.1) A lista fechada


A controvrsia em torno do critrio a ser adotado para a ordenao das candidaturas na lista partidria que ir preencher as cadeiras parlamentares em eleies proporcionais costuma girar em torno de uma disputa de simples compreenso mas difcil de resolver. Os simpatizantes da lista fechada costumam alegar que ela fortalece os partidos ao favorecer seu protagonismo na cena eleitoral, j que eles passam a apresentar-se ao eleitorado com uma chapa de candidatos organizados numa ordenao pr-fixada para preencher as cadeiras com que porventura forem contemplados pelo voto dos cidados. A campanha coletiva, liderada em cada partido pelo primeiro da lista. J os defensores da lista aberta insistem em que ela mais democrtica, j que atribui ao eleitorado em geral uma prerrogativa que no caso da lista fechada fica restrita s convenes partidrias, ou no jargo corrente, sempre depreciativo dos polticos s oligarquias partidrias: a ordenao da lista. intil tentar dirimir a disputa nesses termos, j que ambos os lados esto corretos. Como em tantas outras disputas em cincia poltica, trata-se tambm de escolher entre valores e prioridades distintas, mas acima de tudo trata-se de obter o equilbrio adequado entre os eternos imperativos contraditrios da poltica, de diviso do poder e produo de poder. Pois queremos conter o exerccio do poder para que ele no seja arbitrariamente tirnico, mas ao mesmo tempo queremos que ele seja efetivamente exercido, para permitir comunidade poltica que persiga com eficcia aqueles fins coletivos que venha a decidir (democraticamente, espera-se) perseguir (Reis, 1984: 11-5). De fato, no outro o dilema subjacente aos critrios empregados por Lijphart, anteriormente referidos. A julgar pela importncia hoje atribuda s prerrogativas legislativas do Poder Executivo brasileiro na viabilizao estvel de nossa rotina democrtica, cabe perguntar se no teremos ido longe demais na disperso de poder envolvida na constituio eleitoral de nosso Poder

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Legislativo. Se o preo da atual forma de composio da Cmara dos Deputados dispers-la e enfraquecer os partidos a ponto de forar a atribuio ao presidente da Repblica do status de principal legislador do pas, desconectando em larga medida a representao legislativa de sua origem eleitoral, ento dificilmente poderamos imaginar algum procedimento a ser adotado em nossas eleies parlamentares que tivesse resultados mais autoritrios que o nosso status quo vigente. Independentemente de suas boas intenes, ou de suas credenciais intrinsecamente democrticas. Isto porque o sistema em vigor, ao individualizar quase completamente a conduo das campanhas parlamentares, compromete gravemente a coeso organizacional, a identidade eleitoral e a fora poltica dos partidos, que sero de todo modo os intermedirios mais importantes na organizao das relaes entre o governo e o parlamento frgeis demais para produzirem um jogo minimamente equilibrado ante um governo determinado, como se tem visto. comum a alegao de que o brasileiro vota nas pessoas, e no nos partidos. E que seria necessrio dispor de partidos mais fortes para podermos passar a listas fechadas. A questo, porm, : como fortalecer os partidos com a atual competio com listas abertas? No est escrito no DNA dos brasileiros que eles tm que votar nas pessoas. a regra eleitoral que lhes diz isso. Talvez se possa alegar justamente o contrrio: dado o alto protagonismo reservado aos partidos nas campanhas com listas fechadas, e sua reduzida visibilidade sob listas abertas, talvez precisssemos de partidos muito mais fortes para podermos nos dar ao luxo de recorrermos a listas abertas sem desorganizar a vida partidria. Se presumimos que os partidos significam algo (e o sistema proporcional presume), por que no determinar que cada partido deve fixar e oferecer sua chapa, apresentar-se como organizao poltica, e no como coleo de indivduos, e induzir o pblico a decidir entre essas organizaes? Ser educativo a mdio prazo, mesmo com todas as dores do parto que fatalmente suscitar. Em seminrio promovido pela Cmara dos Deputados em meados de 2004, tive a oportunidade de ouvir o senador Jefferson Peres exprimir com franqueza o que de fato vai pela cabea de muita gente quando se fala em listas fechadas. Embora se dissesse favorvel idia, o senador no deixou de sublinhar sua reserva: mais fcil comprar quinhentos convencionais do que quinhentos mil eleitores. Com todo o devido respeito ao senador Peres, tenho srias dvidas quanto a isso. Dada a massificao necessria comunicao numa campanha que tem de atingir milhares (ou milhes) de pessoas, o dinheiro disponvel se torna uma varivel fundamental na avaliao das perspectivas de um candidato. De fato, quanto maior o eleitorado em disputa, maior o peso do oramento da campanha. Nunca deixo de me espantar com a naturalidade desconcertante com que os americanos, por exemplo, avaliam as chances de diferentes candidatos presidncia a partir do volume de dinheiro amealhado por cada um. Eleies hoje, e cada vez mais, decidem-se pelo oramento. H fenmenos envolvidos na massificao de processos decisrios que tornam o dinheiro tanto mais decisivo quanto mais aumenta o tamanho do eleitorado chamado a decidir. E preciso tambm no perder de vista que uma conveno partidria pelo menos uma instncia intermediria em que uma deciso poltica tomada por pessoas que vo ter de se responsabilizar publicamente por ela. Ou seja, representa um foco de responsabi-

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lizao, com possveis sanes imediatas a serem produzidas j na eleio subseqente. O projeto de lei ainda especifica que a montagem da lista se d em votao secreta, e com composio proporcional entre as diversas chapas apresentadas. Como lembrou recentemente Jairo Nicolau (2006a: 135), se as convenes hoje so de fato espetculos A frmula atual no politicamente esvaziados, fortemente controladas por dirigentes partids condena os partidos rios (as oligarquias), preciso admitir que elas inevitavelmente mudaro a relativa irrelevncia muito, caso passem a exercer maior protagonismo em decises partidrias no momento eleitoral, realmente relevantes como patentemente o caso da confeco da lista. mas tambm submete Um momento crucial das disputas intrapartidrias passar a ter lugar nas previamente todos os convenes. candidatos a eleies J na eleio propriamente dita, a menos que se disponha de controles proporcionais ao ritual rigorosos (e eficazes) contra abusos do poder econmico, a influncia do humilhante da apario dinheiro magnificada, no diminuda. Para alcanar todo o eleitorado com poucos segundos preciso muito dinheiro. Sem ele, no h mgica que se possa fazer. Da de exibio na TV a sensao de que o processo eleitoral cada vez menos idia e cada vez mais propaganda objeto de tantas queixas hoje em dia. Em parte isso mesmo inevitvel, j que o universo que uma campanha eleitoral busca alcanar pode chegar a dezenas de milhes de pessoas, e quando se opera nessa escala recorre-se tcnica publicitria: opera-se distncia, por meio de slogans, truques mnemnicos, compra de segundos na televiso etc. Mas preciso reconhecer ainda que esse efeito agravado se se multiplica o nmero de candidaturas na disputa. preciso ser muito eficaz no marketing para vender o seu sabonete, com tanto sabonete parecido na praa. O jogo torna-se, em larga medida, uma disputa privativa entre celebridades diversas (que conseguem ser top of mind no meio daquela multido de candidatos annimos) e lideranas que querem representar clientelas especficas (e que ocasionalmente conseguem um relativo fechamento de sua base frente a outros candidatos). E aqui tocamos num ponto extremamente importante. preciso ter em mente o efeito da lista fechada sobre a dinmica das campanhas eleitorais largamente negligenciado nas controvrsias sobre a matria. Recentemente comeamos enfim a dar bem-vinda nfase ao problema da inteligibilidade do sistema poltico associada ao nmero de candidaturas e complexidade do sistema, sua partidarizao ou personalizao (Nicolau, 2006b), s perspectivas de accountability parlamentar (Renn, 2006b), memria quanto ao voto para deputado (Almeida, 2006). Mas, para alm de seus efeitos subseqentes, deve-se notar a sua causa comum, que o fato de que a campanha com lista fechada dramaticamente distinta de uma campanha com lista aberta. Trata-se de uma competio entre partidos, protagonizada pelo primeiro nome de cada lista, e com dinmica bastante semelhante das campanhas majoritrias. As disputas internas de cada partido podem at se exprimir com fora nas convenes, que podem ser bastante turbulentas (o que no seria mau). Mas, depois de montada a lista, nada mais resta ao candidato seno fazer campanha pelo seu partido, em nome do partido, em favor da plataforma parlamentar do partido mesmo a contragosto. Em contraste, hoje a conveno um evento largamente ritual, fortemente controlado pelos chefes partidrios, e que transfere toda disputa interna para o cada um por si das

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campanhas parlamentares nas quais suicdio qualquer tentativa pelos candidatos de se apresentar como um quadro do partido, que vai fazer o que a liderana determinar em Braslia. E, no entanto, mostra a literatura, exatamente isso que ele vai fazer. Assim, a frmula atual no s condena os partidos a relativa irrelevncia no momento eleitoral, mas tambm submete previamente todos os candidatos a eleies proporcionais ao ritual humilhante da apario com poucos segundos de exibio na TV, expondo de antemo nossos futuros representantes ao ridculo do esforo desesperado em busca de um slogan feliz o bastante para, com sorte, permitir-lhe ser lembrado por alguns eleitores a mais no meio daquele oceano. impossvel falar a srio de poltica ali (mesmo se os candidatos quiserem, o que j incerto), sobretudo em termos minimamente universalistas. A maioria dos candidatos procura se apresentar identificada a algum subconjunto especfico do eleitorado, de preferncia corporativo: mdico vota em mdico, professor vota em professor, policial vota em policial, fiis votam em pastores etc. Todos prometendo engajamento em causas que depois no podero perseguir j que depois ser fatalmente necessrio concentrar prerrogativas nas mos dos lderes e do governo para poder dar um jeito de o Plenrio funcionar. Porque da eleio no sai bancada alguma. Por muito tempo favoreci pessoalmente a tese da partidarizao das cadeiras, porm mantendo-se a lista aberta. Mas hoje me parece que, para partidarizar as cadeiras, talvez seja preciso partidarizar minimamente a prpria campanha, pois se a eleio feita em lista aber-

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ta, observada a dinmica usual das campanhas entre ns, ento poderia haver dificuldades de legitimao na remoo de um deputado eleito em campanha muito pessoal, direta, pouco partidarizada, junto a uma clientela qualquer, e atribuir essa vaga ao partido. Com a lista fechada, prope-se mal ou bem uma bancada a ser eleita. Assim o candidato comparece perante o eleitor, e assim o eleitor ter de votar. Mesmo procurando evitar idealizaes, no um exagero imaginar a produo de um Plenrio menos disperso do que com a regra atual. E no ser um benefcio desprezvel se essa reduo na disperso de interesses puder nos dispensar de clusulas de barreira arbitrariamente elevadas (algo a ser evitado, a bem da representao fiel da vontade do eleitor) e, sobretudo, nos livrar de regimentos que concentram tanto poder no topo da hierarquia durante a conduo dos trabalhos. Cabe tambm, sem dvida, cogitar mais seriamente do meio-termo que consiste na idia de uma lista flexvel: o partido elabora na conveno uma lista previamente ordenada, mas facultado ao eleitor que se manifeste a respeito dela, eventualmente alterando-a mediante o voto pessoal em um dos nomes da lista ou, ento, elaborando a sua prpria ordenao. No necessariamente m idia. Permanece, assim, nas mos do eleitorado a possibilidade, ao menos formal, de se manifestar coletivamente a respeito do resultado de uma conveno que tenha sido mal recebido pelos simpatizantes de determinado partido. Mas deve ser dito de antemo que, nos pases que adotam alguma forma de lista flexvel (ustria, Holanda, Blgica, Sucia, Dinamarca e Noruega, segundo Nicolau, 2006a), o resultado prtico tem sido a prevalncia esmagadora da lista partidria original. Certamente isto se dever adoo de requisitos relativamente exigentes para a alterao da lista. medida que estes requisitos se relaxarem, porm, deve-se observar uma dinmica eleitoral semelhante da vigncia da lista aberta, pois aumentam os incentivos para que os candidatos peam votos para si mesmos, e no para a sua lista o que seria em princpio indesejvel, se se trata de abandonar a lista aberta. Do ponto de vista da dinmica pblica do processo eleitoral, a instaurao das listas fechadas a alterao mais visvel, e portanto a que mais nitidamente modificaria a paisagem dos processos eleitorais no Brasil. Porm, pelo que se pode depreender da prpria justificao que acompanha o PL 2.679/2003 (Comisso Especial de Reforma Poltica 2003: 20-1), a opo da Comisso de Reforma Poltica por elas decorreu de opo anterior da mesma comisso pelo financiamento exclusivamente pblico das campanhas eleitorais, pois a reduo das centenas de candidaturas individuais presentes em cada lista aberta idia de umas poucas chapas concorrentes a serem financiadas condio necessria viabilizao e mesmo legitimao do financiamento pblico das campanhas. Assim, para respeitarmos a prpria lgica constitutiva do PL 2.679, e a histria de sua concepo, cabe debruarmo-nos ainda sobre o outro pilar fundamental do projeto.

3.2) O financiamento pblico


De fato, difcil imaginar tema mais relevante, mais rido, menos estudado e mais central nossa conjuntura poltica que o financiamento de campanhas eleitorais. Para alm das nossas prprias desventuras nessa rea, escndalos com caixa dois de campanha tm abalado governos em todo o mundo, embora, aparentemente, envolvendo um volume de recursos ilegais muito inferior quele que veio tona nas contas movimentadas pelos bene-

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ficirios do nosso valerioduto. A ns, cientistas polticos, tipicamente intelectuais acadmicos com pequena familiaridade com os tecnicismos contbeis envolvidos, cabe abord-lo com a devida humildade, e modestamente tratar pelo menos de mobilizar alguns aspectos normativos implicados mas com um olho nos efeitos prticos, claro. A primeira coisa a ser mencionada para um enquadramento fecundo do problema geral do financiamento de campanhas eleitorais diz respeito a uma peculiaridade do sistema democrtico de governo, consistente tambm com o iderio liberal que modernamente o conforma. Trata-se da ambio talvez extravagante de isolar a poltica das desigualdades que provm da economia. importante no perdermos de vista que, na histria da humanidade, a riqueza e o poder normalmente esto juntos: em muitas formaes polticas, a ostentao de riqueza pessoal chega mesmo a ser requisito da autoridade poltica. O liberalismo formula a ambio de separ-los na medida em que afirma serem todos iguais perante a lei, e ao mesmo tempo admite e encoraja a busca do sucesso e da realizao pessoal na esfera econmica, o que fatalmente reproduzir, neste mbito, intensa desigualdade. O desafio que disso resulta, portanto, consiste em impedir que as assimetrias de recursos assim reproduzidas no resultem automaticamente em assimetrias sistemticas no acesso ao poder poltico, caso em que toda promessa de igualdade perante a lei redundaria numa grande fraude. A ambio da separao total entre as fontes de poder econmico e de poder poltico acaba sendo, assim, um dos traos definidores da democracia moderna. Deve ser dito com clareza que o cumprimento desse ideal uma tremenda exigncia posta sobre a mquina do Estado, pois exige que se evite qualquer tipo de corrupo (sintoma mais corriqueiro de contaminao entre os dois sistemas) e que se evite todo abuso de poder econmico em eleies. De forma crua, envolve a capacidade de impor aos O problema fundamental mais ricos o consentimento a decises favorecidas por uma eventual maioque perdura : como evitar ria pobre. Em seus traos mais simples, a soluo institucional formal para que as desigualdades o problema consiste em no se permitir a ningum comprar cargos poltiprovenientes da cos nem as decises deles decorrentes. Para o preenchimento dos cargos, competio econmica fazem-se eleies; para as decises, segue-se aps debate a vontade da transbordem rumo maioria. Contudo, mesmo fazendo caso omisso da possibilidade de compra ao sistema poltico, das decises por simples atos de corrupo, ou de golpes de Estado que iminfluenciando peam pela fora o cumprimento de resultados eleitorais mesmo quando sistematicamente os tudo corre bem, quando eleies so feitas e seus resultados so acatados , resultados eleitorais e o problema fundamental que perdura : como evitar que as desigualdades enviesando o sistema provenientes da competio econmica transbordem rumo ao sistema polpoltico em favor das tico, influenciando sistematicamente os resultados eleitorais e enviesando o pessoas mais ricas? sistema poltico em favor das pessoas mais ricas? Como evitar abuso de poder econmico nas campanhas eleitorais? Muito fundamentalmente, a essa meta que se dedica toda legislao sobre financiamento de campanhas em democracias. Nenhum regime democrtico, em tempo algum, em pas algum, pode se gabar de haver atingido essa meta. Acho que podemos, sem problemas, consider-la de antemo inalcanvel. O poder econmico e o poder poltico so como sistemas de vasos comunicantes, contra os quais se podem construir diques mais ou menos eficazes, mas nunca perfeitamente isolantes,

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pois esta vinculao opera simultaneamente em vrios planos. H um plano, que se poderia dizer estrutural, que envolve a dependncia do prprio bom andamento da economia em relao remunerao adequada do investimento capitalista, de modo a produzir empregos, manter a economia crescendo e induzir novos investimentos futuros. E tambm um plano mais operacional, que diz respeito entre outras coisas justamente ao financiamento de campanhas. Quanto mais o plano estrutural parece mostrar-se inamovvel, maior a presso por resultados no plano operacional. Assim, a prpria suspeio intuitiva que paira sobre o sistema eleitoral em toda parte faz com que a existncia de legislao contra abusos de poder econmico em eleies seja parte integrante do kit institucional de qualquer democracia contempornea, em busca da minimizao de seu vis econmico admitidamente presente, de forma tcita. Em tese, o maior ou menor sucesso nessa tarefa depender de uma combinao mais ou menos feliz da legislao sobre financiamento de campanhas, de um lado, com as caractersticas bsicas do sistema eleitoral adotado, do outro. Ao cabo, alguns regimes conseguem, mais que outros, isolar as decises polticas de influncia econmica indevida. Mas o controle sobre o financiamento das campanhas, particularmente em suas conexes com o desenho do sistema eleitoral, segue como uma das agendas mais importantes a serem ainda perseguidas satisfatoriamente pela cincia poltica contempornea: a despeito de valorosos esforos preliminares (como uma srie de trabalhos de David Samuels, voltada principalmente para o caso brasileiro),5 um campo conceitual que relacione possveis efeitos recprocos entre sistemas eleitorais e frmulas de financiamento de campanhas no se encontra sequer mapeado. Deve-se admitir de antemo que, ao decidir-se pelo financiamento pblico exclusivo, a Comisso de Reforma Poltica formulou a proposio mais ousada do PL 2.679/2003. At porque pouco se sabe sobre a matria, em termos comparativos. Como aponta David Samuels (2003: 365-6),
(...) so muito poucos os pases que permitem aos candidatos arrecadar e despender fundos. A maioria dos pases emprega alguma forma de financiamento pblico eleitoral ou probe os prprios candidatos de arrecadar e gastar, diretamente, as verbas de campanha. Neste ltimo caso, a atribuio de angariar e despender os fundos de campanha da competncia das organizaes partidrias nacionais, embora sejam poucos os pases que as obriguem a declarar suas receitas ou despesas.

O Brasil, juntamente com os Estados Unidos, um dos poucos pases que permitem aos candidatos arrecadar fundos independentemente dos partidos, e tambm um dos poucos a obrigar a declarao de receitas e despesas. Seja como for, se se aceita o igualitarismo poltico como um valor a ser perseguido, ento a idia de um financiamento exclusivamente pblico para as campanhas eleitorais torna-se, por princpio, atraente. De fato, uma soluo quase impositiva ante o propsito de se isolar o sistema poltico das influncias sistemticas provenientes das desigualdades econmicas, pois se se autoriza a livre captao de recursos privados, contaro com claras vantagens quanto s perspectivas de arrecadao aqueles candidatos que atenderem aos interesses dos eleitores mais ricos a comear pelas grandes empresas. E no s estes, mas simplesmente quaisquer candidatos que forem, eles mesmos,

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mais ricos que os demais. Embora nos habituemos a tratar com naturalidade o fato de que um bilionrio tem maiores chances de se eleger que um bia-fria, preciso lembrar que no h qualquer justificativa, em princpio, para que isto seja assim. Dadas as inevitveis desigualdades econmicas, a credibilidade da democracia poltica depenOs sete reais por eleitor der de um permanente empenho em minimizar assimetrias quanto ao preconizados pelo PL 2.679 condicionamento econmico das chances eleitorais de seus cidados, o que resultariam em um gasto deveria nos conduzir no apenas proibio da arrecadao de recursos total de aproximadamente privados pelos candidatos, mas mesmo proibio da utilizao de recurR$ 900 milhes. Quase sos prprios em campanhas e, portanto, ao financiamento exclusivamente um bilho, mas ainda pblico das campanhas eleitorais. assim apenas cerca de Se quisermos, porm, preservar um mnimo de realismo sociolgico, 20% daquilo que se devemos ter em conta que a proibio, por si s, no extinguir o recurso gasta hoje em campanhas a fontes privadas. Se queremos reduzir o abuso de poder econmico nas eleitorais no Brasil eleies, a questo crucial aumentar nossa capacidade de controle eficaz sobre o financiamento das campanhas. Minimizar, portanto, o chamado caixa dois. E ningum pode se iludir com a crena de que alguma legislao sobre financiamento eleitoral tenha o condo de abolir o caixa dois. At porque o caixa dois eleitoral proveniente do caixa dois de empresas e existir forosamente enquanto este existir. preocupante, sob esse aspecto, o fato de que proibies anlogas com freqncia magnificam o problema, ao instituir um mercado negro poderoso: assim, a Lei Seca alavancou o poder da Mfia nos Estados Unidos, e a criminalizao do consumo de drogas criou a indstria do narcotrfico. Por outro lado, a mera aluso ao narcotrfico nesse contexto nos deve sensibilizar ainda mais para a importncia dramtica de se restringir o fluxo de recursos privados para o sistema poltico: trata-se, afinal, de coibir influncias esprias no apenas de grandes empresas mas do prprio crime organizado. Idealmente, portanto, o financiamento pblico exclusivo deveria ser adotado acompanhado de uma srie de medidas adicionais, destinadas a melhorar sensivelmente o controle sobre os recursos efetivamente empregados nas campanhas. E isso inclui desde a adoo de medidas como a instituio das listas fechadas (bem mais controlveis pelos tribunais eleitorais), um disciplinamento cuidadoso dos gastos admissveis, a prestao de contas na Internet durante a campanha e a adoo de punies mais severas para os transgressores (efetivamente adotadas no PL 2.679/2003, a comear pela derrubada integral da lista), at a aprovao de uma reforma bancria e tributria que induza reduo do volume de recursos ilegais em circulao no sistema (o que claramente est fora do alcance da discusso de qualquer reforma poltica). E h ainda a questo de uma estimativa realista do custo da campanha por eleitor, de modo a se evitarem tanto eventuais extravagncias quanto um possvel garroteamento que viesse a desmoralizar a lei. Os sete reais por eleitor preconizados pelo PL 2.679 resultariam em um gasto total de aproximadamente R$ 900 milhes. Quase um bilho, mas ainda assim apenas cerca de 20% daquilo que se gasta hoje em campanhas eleitorais no Brasil, segundo as estimativas correntes (Samuels, 2003: 386). Isso um mrito, mas tambm um nus. O risco que se corre aumentar o incentivo ao caixa dois pelo fato de se introduzir um garrote importante sobre o oramento das campanhas. Pergunto-me: o que faria o TSE se efetivamente comeasse a se dar

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certa desobedincia generalizada? Talvez o TSE e os tribunais eleitorais se vissem obrigados a coibir apenas os casos mais graves, e se encontrasse uma soluo de compromisso que resultaria numa relativa desmoralizao do preceito do financiamento exclusivamente pblico. possvel imaginar um sistema misto de natureza transicional, que comece o processo de expanso do financiamento pblico por uma reduo importante do valor mximo de contribuies permitidas (em moldes anlogos aos sugeridos por Samuels, 2006: 151-2) e produza um processo que talvez possa ter como horizonte o financiamento exclusivamente pblico no futuro. Em ltima anlise, o crucial avaliar o custo/benefcio de cada valor estipulado e tentar identificar um ponto timo de implementao da lei, que minimize o nvel esperado de recursos no declarados. Acredito no termos resposta precisa, ainda, quanto melhor maneira de se fazer isso no Brasil. Seja como for, importante evitar farisasmos ao apreciarmos essa matria. A idia corrente de que o financiamento pblico das campanhas indevido porque o Estado tem de gastar com educao, sade, estradas intoleravelmente simplria. Como se faltassem ralos por onde escoar o dinheiro pblico a partir das relaes de dependncia que o sistema atual estabelece entre polticos eleitos e seus principais financiadores. Lembro-me sempre com um misto de irritao e perplexidade do ex-deputado Roberto Jefferson em sua apario no programa Roda Viva, da TV Cultura, no auge da crise do valerioduto, a brandir esse argumento contra o financiamento pblico poucos minutos depois de haver acuado seus entrevistadores chamando-os de freirinhas por exibirem indignao perante suas confisses a respeito de mtodos e tcnicas de captao de recursos privados para campanhas eleitorais a partir do exerccio de cargos comissionados no governo. Pareceu-me inacreditvel que nenhum dos circunstantes tivesse tido a presena de esprito de devolver-lhe o epteto diante do argumento mais freirinha que se ouviu ali aquela noite. Se agentes privados se dispem a irrigar os bolsos de ocupantes de cargos pblicos com recursos que sero posteriormente usados em campanhas eleitorais, e se o valor estimado dos recursos levantados para campanhas chega a quintuplicar o quase um bilho de reais previstos num eventual financiamento pblico, certamente porque esses agentes esperam obter na outra ponta, aps as eleies esse dinheiro de volta, e aumentado. Os polticos levantam o dinheiro privado de que precisam para ganhar seus votos; e os agentes privados ganham dinheiro pblico (maior que o investido, claro) com as decises desses polticos. Esse argumento consistente com o achado do prprio Samuels (2002) de que no h relao estatstica entre o engajamento do deputado em projetos distributivistas de alcance local (pork barrel) e os votos por ele obtidos numa tentativa de reeleio. Segundo os resultados de Samuels, a votao dos deputados guarda relao apenas indireta com as obras que ele porventura consegue canalizar para suas bases. A principal varivel explicativa do seu desempenho eleitoral em tentativas de reeleio o dinheiro, que ele obtm de agentes privados interessados em contratos governamentais para executar as obras inseridas no oramento da Unio pela atuao dos deputados. Dessa perspectiva, a nfase predominantemente clientelstica da atuao parlamentar no Brasil decorreria no de uma relao de troca entre deputados e seus eleitores, mas antes de uma relao de troca entre deputados e os financiadores de suas campanhas (Samuels, 2002: 861).

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4) Perspectivas
Se isso assim, ento torna-se flagrante a necessidade de mudarmos o enquadramento institucional tanto do financiamento de campanhas quanto da prpria forma de disputa por cadeiras parlamentares. A conexo eleitoral entre mandato parlamentar e eleitor est preocupantemente enfraquecida no Brasil, e tem na falta de memria do eleitor quanto ao voto dado apenas um de seus sintomas. Suas causas residem numa legislao permissiva quanto ao financiamento de campanhas e num sistema eleitoral despolitizador que dissolve a disputa num cipoal de nomes do qual ningum pode se aproximar de maneira razoavelmente informada a no ser por referncias de natureza pessoal ou corporativa. O efeito combinado dos dois fatores uma sensvel diluio do protagonismo dos partidos na disputa pelo preenchimento de cadeiras parlamentares, o que acaba por desarticular nossa representao em Braslia, criando um vcuo poltico que menos mal... tem sido preenchido pelo protagonismo legislativo do presidente da Repblica e do Colgio de Lderes. (Ou algum se atreveria a interpretar o fato de o PMDB ter conseguido eleger o maior nmero de deputados em 2006 como reflexo de uma migrao do eleitorado rumo s teses defendidas pelo PMDB na campanha?...) Pessoalmente, penso que o PL 2.679/2003 acena com um desenho institucional provavelmente superior ao status quo. E, concebido numa comisso especial da Cmara dos Deputados ao longo de dez meses, credencia-se legitimamente a pautar um debate srio sobre a possvel reforma poltica, que me parece hoje oportuna. Mas seria tolo ignorar os riscos envolvidos. Paradoxalmente, na medida mesma em que melhorarmos a representatividade do Congresso, podero produzir-se novas dificuldades de governabilidade, sobretudo enquanto no adaptarmos nossas rotinas e prerrogativas regimentais s mudanas acarretadas pela nova legislao. Na medida em que se lograr reduzir o troca-troca partidrio e se cristalizarem as bancadas, aumentaro as dificuldades para um governo minoritrio (cena provvel) obter maioria. Nesse cenrio, haver um parlamento com maior peso e representatividade partidria, maior organicidade representativa o que bom , mas, por outro lado, o regime permanecer presidencialista, e no parlamentarista. O presidente eleito em minoria ter de enfrentar uma negociao mais dura com o Congresso se quiser governar com maioria. Talvez, porm, uma vez consumada, ela se mostre uma negociao mais facilmente administrvel no tempo. Tudo isso provavelmente ser vivido em meio a dificuldades e crises mais ou menos turbulentas. Como vimos, as mazelas de nosso regime tm sua razo de ser, nos ajudam a acomodar conflitos e bem ou mal permitiram-lhe funcionar at aqui. Agora, a exposio dos seus vcios ao escrutnio pblico, em plena luz do dia, vista mesmo do mais desinteressado cidado, deixa o sistema em xeque. Mesmo que se considere que os malfeitos esto sendo mais prontamente expostos e coibidos do que era nosso costume, existe a possibilidade de que essa exposio desmoralize o regime, minando sua autoridade independentemente do funcionamento de facto das instituies. O nosso dito presidencialismo de coalizo, que no parecia talhado para funcionar, no entanto funcionava e nos trouxe at aqui, na mais duradoura experincia de normalidade democrtica de nossa histria. Agora ele se encontra sob presso indita para reformar-se. Idealmente, na direo de um reforo relativo na posio do Poder Legislati-

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vo, com a subtrao de algumas das prerrogativas excepcionais que o Executivo brasileiro acumula. Mas, para que isso no seja feito ao preo de uma paralisia geral do sistema, ser prudente minimizar a disperso de poder propiciada pelas regras eleitorais O nosso dito que conformam a disputa por cadeiras parlamentares. Buscar-se-ia, com presidencialismo de isso, mover o pas rumo ao aumento do controle sobre o financiamento coalizo, que no parecia das campanhas, e institucionalizao relativa das barganhas em torno da talhado para funcionar, no construo de maiorias no parlamento. entanto funcionava e nos Navegar preciso. Se avanarmos com a devida cautela, cientes de trouxe at aqui, na mais que essas inovaes contm sempre um componente de tentativa e erro, duradoura experincia de mas ao mesmo tempo sensveis necessidade que a poltica nos impe de normalidade democrtica perseguir continuamente imperativos tantas vezes contraditrios de eficde nossa histria. Agora cia e conteno, poderemos preservar a estabilidade de nossa democracia, ele se encontra sob presso mesmo enquanto perseguimos os objetivos mais altos. indita para reformar-se Belo Horizonte, novembro/dezembro de 2006.

Notas
1 Trata-se de uma srie extensa de artigos publicados em co-autoria, desde meados dos anos 90, por variados veculos. Uma amostra importante dos trabalhos mais relevantes encontra-se reunida em Figueiredo e Limongi (1999). Uma sntese recente do ponto de vista dos autores, que resulta numa vigorosa manifestao de ceticismo quanto necessidade ou convenincia de uma reforma poltica, pode ser encontrada em Limongi (2006). 2 Uma tentativa recente de se enquadrar sistematicamente a anlise poltica comparada a partir da disperso de pontos de veto no sistema pode-se encontrar em George Tsebelis (2002). Aqui, porm, no se far uso do aparato tcnico que ele mobiliza. Apenas entendo que, embora vazada em nvel mais baixo de abstrao, a dimenso analtica subjacente aos critrios de classificao de Lijphart anloga quela de que Tsebelis se ocupa com maior elaborao formal. 3 O uso da expresso conservadorismo institucional para descrever a postura dominante na cincia poltica brasileira de hoje foi-me oferecida por Octavio Amorim Neto, em conversa telefnica j h vrios meses. O que no quer dizer, naturalmente, que posies contrrias, ou intermedirias, no existissem. Para ficar com apenas um exemplo bastante familiar de trabalho que busca esse equilbrio, ver Fbio W. Reis (2003). 4 Essa situao em que todos sabem que todos sabem algo chamada common knowledge (conhecimento comum) pela teoria dos jogos tem efeito crucial nas possibilidades de ao coletiva espontaneamente coordenada e distingue-se de maneira sutil, porm importante, da outra, em que todo o mundo sabe de algo, mas no sabe se os outros tambm sabem. Ver Michael Chwe (2001) para um estudo saboroso que discute a lgica interna e os efeitos sociologicamente esperados do conhecimento comum assim compreendido. 5 Uma sinopse recente de seus resultados e pontos de vista pode ser encontrada em Samuels (2006).

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Valores e vetores da reforma poltica


*Octavio Amorim Neto, Doutor em Cincia Poltica pela Universidade da Califrnia, San Diego, professor de Cincia Poltica da Escola de Ps-Graduao de Economia (EPGE) da Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro.

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Desde 1985 tem-se debatido incessantemente qual deve ser o perfil institucional do pas e, desde a promulgao da Carta de outubro de 1988, o tema da reforma poltica sempre volta tona. Porm, apesar dos inmeros projetos de lei e de emenda Constituio propondo mudanas nas regras do jogo e das centenas de conferncias e publicaes acadmicas discutindo tais projetos, continuamos com os dois pilares constitucionais que adotamos em 1946: o presidencialismo e a representao proporcional com lista aberta. O fato de sessenta anos j terem se passado e de j termos tido trs regimes polticos ao longo destes anos (o regime democrtico de 1946-64, o regime autoritrio de 1964-1985 e o novo regime democrtico de 1985 ao presente) constitui prova do profundo enraizamento poltico dos nossos atuais sistemas de governo e eleitoral. Portanto, no toa, temos advogados to fervorosos do status quo institucional; portanto, tampouco motivo de surpresa ser to difcil fazer reformas polticas. Duas perguntas, ento, se colocam imediatamente. Primeira, por que aqueles dois pilares foram e continuam sendo adotados? Segunda, so eles a melhor soluo institucional para o pas? Diversas respostas tm sido dadas. No que toca ao sistema de governo, alguns alegam que o presidencialismo uma tradio republicana. Outros sustentam que a As posies relativas eleio direta do chefe de governo, inerente ao presidencialismo, o mtodo reforma poltica estiveram, mais democrtico de escolha do mandatrio supremo de uma nao. No que at recentemente, concerne ao sistema eleitoral, h argumentos semelhantes. Tratar-se-ia j de associadas, em geral, a uma tradio nacional. Alm desta virtude burkeana, a representao propordeterminados diagnsticos, cional com lista aberta traria a dupla vantagem democrtica de formar uma vises e iderios referentes casa legislativa que espelha a pluralidade de opinies e interesses dos eleitores economia nacional e de permitir que estes determinem a identidade de seus representados. Por ltimo, um dos mais fortes argumentos a favor da manuteno do status quo institucional tem como base um refinado clculo utilitrio: os custos de transio para um novo conjunto de regras podem ser maiores do que os possveis benefcios de uma reforma poltica, razo pela qual a nossa classe poltica, intrinsecamente avessa a riscos, tem sabiamente se recusado a aprov-la. Uma vez identificadas as principais razes do conservadorismo institucional, tarefa que no trouxe novidade alguma, uma terceira questo naturalmente se pe mesa: quais so os argumentos favorveis mudana do status quo institucional? E aqui, sim, chegamos a um dos pontos centrais deste ensaio: as posies relativas reforma poltica estiveram, at recentemente, associadas, em geral, a determinados diagnsticos, vises e iderios referentes economia nacional. Diria que, para aqueles que crem que o pas necessita de uma economia mais aberta e de uma poltica econmica mais favorvel ao setor privado, a reforma poltica deve ser ampla e visar criao de um arcabouo institucional que reduza a disperso do poder, permitindo a formao de governos mais fortes, capazes, acima de tudo, de fazer frente a interesses estreitos, mas bem organizados, que se beneficiam da perversa estrutura do gasto pblico do pas e geram grandes distores e ineficincias econmicas. J para aqueles que comungam de uma viso mais favorvel ao papel do Estado na economia e se opem s chamadas polticas neoliberais, a reforma poltica deve ser tpica. Para eles, no haveria

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grandes problemas com o padro disperso de distribuio de poder vigente no pas, sendo as instituies polticas estabelecidas pela Carta de 1988 adequadas s nossas necessidades. Em suma, quanto mais liberal um analista, mais favorvel a reformas polticas concentradoras do poder. Contudo, essa proposio comeou a perder validade a partir da chegada da esquerda Presidncia da Repblica, em 2002. At ento, a esquerda estivera sempre na oposio a governos, em sua maioria comprometidos com reformas liberalizantes, principalmente durante os dois mandatos de FHC. Era natural, ento, que pelejasse contra as reformas polticas defendidas por seus adversrios, ainda que, em passado no muito distante, tivessem empunhado as mesmas bandeiras destes. O caso exemplar a deciso do PT de apoiar o presidencialismo em 1993, apesar de, originalmente, o partido ter sido parlamentarista. Tendo a esquerda agora conhecido a dor e a delcia de estar no poder, Os governos unipartidrios creio estarmos mais perto do que nunca de um consenso entre as diversas facilitam a vida do eleitor tendncias polticas em torno de uma reforma poltica. Mas exatamente porque se sabe claramente que reforma poltica deveria ser esta? Gostaria de iniciar essa discusso com quem o responsvel uma reflexo a respeito do que se pode esperar emprica, no normativapelos atos do governo. J mente de uma reforma poltica. sob governos de coalizo, Em primeiro lugar, no existe sistema de governo ou sistema eleitoral o eleitor est sempre em ideal. Qualquer que seja, gerar sempre o efeito de um cobertor curto, isto dvida a respeito de quem , se cobre a cabea, descobre os ps. realmente fez o qu Tomemos o sistema eleitoral. De um lado, temos a representao proporcional; do outro, encontra-se a representao majoritria. A representao proporcional encoraja a existncia de vrios partidos. A representao majoritria tende a promover dois grandes partidos, enquanto a regra proporcional, como j dito, permite ao sistema partidrio espelhar um amplo leque de interesses e ideologias, tornando a democracia mais representativa. A regra majoritria , obviamente, restritiva neste aspecto, uma vez que favorece apenas poucas tendncias polticas. Entretanto, por essa mesma razo, os sistemas majoritrios facilitam a formao de maiorias parlamentares compostas por apenas um partido. Nos sistemas proporcionais, as maiorias tm que ser integradas por coalizes de partidos. Os governos unipartidrios facilitam a vida do eleitor porque se sabe claramente quem o responsvel pelos atos do governo. J sob governos de coalizo, o eleitor est sempre em dvida a respeito de quem realmente fez o qu. Ou seja, o primeiro efeito do tipo cobertor curto gerado pelos sistemas eleitorais reside na disjuntiva representatividade versus responsabilizao (o que, em ingls, se chama accountability). H mais. Estudos recentes mostram que os pases que se caracterizam por governos unipartidrios so mais capazes de afetar o rumo da economia do que pases com governos de coalizo (ver, entre vrios outros, Alesina, Roubini e Cohen, 1997). Os governos unipartidrios, justamente por terem maiorias coesas, dispem de melhores condies polticas de influenciar o desempenho da economia do que os complicados governos de coalizo. Porm, fato tambm que mudanas radicais so tambm sinnimo de instabilidade. Neste sentido, justamente por serem avessos a mudanas bruscas, os pases regidos por governos de coalizo so mais capazes de manter um ambiente econmico menos incerto do que os pases com governos unipartidrios. Segundo Cox e McCubbins (2001), temos, assim, o

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segundo efeito do tipo cobertor curto criado pelos sistemas eleitorais: a disjuntiva entre a capacidade de tomar decises e a capacidade de sustentar decises, sendo a regra majoritria associada primeira e a regra proporcional, segunda. Representatividade poltica, responsabilizao governamental, capacidade de tomar decises e capacidade de sustentar decises so valores fundamentais. Contudo, no se pode t-los em iguais doses em um mesmo regime democrtico. Eis qui a grande lio da experincia mundial e dos estudos comparativos das ltimas trs dcadas. Fazer escolhas constitucionais significa, portanto, optar por alternativas que maximizem certos valores e minimizem outros. A questo que se coloca, ento, saber que valores devem ser maximizados na quadra histrica em que se encontra o pas. No existe resposta nica pergunta acima. O que ofereo aqui , pois, uma viso dos valores que devem animar uma reforma poltica, viso embasada em uma determinada interpretao do funcionamento da nossa ordem poltica. fundamental aumentar a responsabilizao governamental. Nosso sistema eleitoral favorece demasiadamente o quesito representatividade, a ponto de termos uma das legislaturas mais fragmentadas do mundo. Ainda que no seja o caso de se abandonar a representao proporcional, est na hora de facilitar a vida do eleitor, oferecendo-lhe um quadro partidrio mais compacto e ntido. Por isso, a proibio de coligaes eleiAinda que no seja o torais nos pleitos legislativos e o fim do troca-troca partidrio seriam muito caso de se abandonar a benfazejos nossa democracia. representao proporcional, Porm, para haver uma reduo efetiva do nmero de partidos, prinest na hora de facilitar a cipalmente na Cmara dos Deputados e assemblias legislativas estaduais, vida do eleitor, oferecendoexistem duas alternativas: a imposio rigorosa de uma clusula de barreira lhe um quadro partidrio e a reduo da magnitude mdia das circunscries eleitorais, entendenmais compacto e ntido do-se por magnitude o tamanho da representao poltica que essa circunscrio vai eleger. Com relao ltima, no advogo aqui, de maneira nenhuma, a adoo exclusiva do sistema de distritos uninominais. Defendo a idia de redesenhar as circunscries eleitorais (os estados) do pas. A legislao determinaria o tamanho mnimo das circunscries eleitorais para garantir alta proporcionalidade na relao entre votos e cadeiras. A partir da, os estados seriam recortados em uma ou mais circunscries. O difcil seria justamente estabelecer tal recorte, que poderia levar a prticas semelhantes ao gerrymandering norte-americano, em que distritos so desenhados para atender a interesse de um ou outro partido, em virtude da distribuio espacial de seu eleitorado. Dada essa dificuldade, a soluo de mais fcil adoo , portanto, a aplicao rigorosa de uma clusula de barreira de 5%, entendendo-se por aplicao rigorosa no dar nenhuma representao parlamentar aos partidos que no ultrapassem a barreira, tal qual vigora na Alemanha. Quanto ao segundo efeito do tipo cobertor curto, a equao mais complexa. Em algumas reas, precisamos de maior capacidade de tomar decises (ex.: o ajuste fiscal e o seu duplo, a reforma da previdncia). Em outras, precisamos de maior capacidade de sustentar decises (ex.: a manuteno de uma baixa taxa de inflao). Aqui convm destacar que uma das mais fortes razes pelas quais to difcil formar um consenso em torno de uma reforma

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poltica justamente o fato de a eficincia de diferentes polticas de governo depender de diferentes estilos decisrios e padres de distribuio de poder institucional. De qualquer modo, a alta fragmentao que caracteriza o nosso sistema partidrio e a tendncia geral disperso do poder institucional criada pela Constituio de 1988 levaram aqueles que desejavam a implementao, a um ritmo mais rpido, de reformas econmicas ao pessimismo e at mesmo ao desespero com o nosso sistema poltico. Independentemente da posio com respeito ao cobertor curto para cobrir tanto a capacidade de tomar decises quanto a capacidade de sustent-las, parece-me que nada ganhamos com o fato de termos uma das legislaturas mais fragmentadas do mundo (o nmero efetivo de partidos sado das eleies de 2006 para a Cmara nada mais, nada menos do que 9,3, o mais alto de nossa histria). Isso no facilita a tomada de decises e, como veremos a seguir, tambm dificulta a formao de pactos para sustentar um programa econmico, mesmo um que j conte com o consenso das foras polticas. Dito isso, verdade tambm que, mesmo sob o nosso presidencialismo multipartidrio, entre 1995 e 2002 tivemos uma maioria poltica que tomou uma srie de decises de grande monta. Mas esse resultado deveu-se, em grande parte, a uma opo estratgica de FHC de negociar seriamente com os partidos a formao e manuteno de um governo de coalizo majoritrio. A lio a ser da extrada que a estabilidade e eficcia dos nossos governos dependem demasiadamente dos incentivos conjunturais que tm os presidentes de organizar as suas administraes maneira bem-sucedida de FHC1. O ponto a ser feito, portanto, que o nosso atual sistema de governo no garante a consolidao do estvel e eficaz padro de governana vigente entre 1995 e 2002. Nada impede que tenhamos novas presidncias desastrosas, do ponto de visA mudana do sistema ta das relaes entre Executivo e Legislativo, como as de Collor e Lula2. de governo deveria ser No entanto, um sistema de governo semipresidencial, do tipo francs ou precedida ou acompanhada portugus, criaria grandes barreiras constitucionais emergncia de tais da reforma eleitoralpresidncias, ao gerar fortes incentivos para a formao e gesto eficaz de partidria, pois governos governos de coalizo, alm de manter a to reverenciada eleio direta para de coalizo, para funcionar o cargo de chefe de Estado. O estabelecimento do semipresidencialismo bem, precisam de um significaria a institucionalizao das virtudes do chamado presidencialisquadro compacto de mo de coalizo (Abranches, 1988)3. interlocutores previsveis A reforma do sistema de governo, todavia, no para agora. Dadas as condies polticas vigentes no pas, a reforma do presidencialismo s viria no rastro da crise poltica terminal de uma presidncia. A mudana do sistema de governo deveria ser precedida ou acompanhada da reforma eleitoral-partidria, pois governos de coalizo, para funcionar bem, precisam de um quadro compacto de interlocutores previsveis. Da o problema partidrio. preciso, pois, optar por partidos previsveis, capazes de negociar e cumprir acordos. Neste sentido, o estabelecimento de listas fechadas, que fortalecem a disciplina legislativa dos partidos, proposto no Projeto de Lei n 2.679/2003, aponta para o caminho correto. Na impossibilidade de se reformar o presidencialismo, o foco da discusso acerca do sistema de governo deve recair sobre as medidas provisrias, que enfraquecem o Legislativo

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(e tambm criam grande insegurana jurdica). Como enfraquecem o Legislativo? Reproduzo aqui a passagem de um artigo de Amorim Neto e Santos sobre o assunto (2003):
Nossa anlise sobre quem consegue aprovar seus projetos mostra que o Congresso brasileiro tem um papel de menor importncia no processo legislativo no s por causa (...) [da] ampla delegao ao Executivo da autoridade para tomar decises sobre polticas pblicas de abrangncia nacional [atravs de medidas provisrias] , mas tambm em virtude dos incentivos construo das carreiras parlamentares. A essncia desses incentivos que o Poder Executivo o locus fundamental da influncia poltica, o que dissuade os deputados de tentarem construir uma carreira mais duradoura no Congresso. A falta de polticos dispostos a permanecer muito tempo no Congresso enfraquece ainda mais o papel do Legislativo na formulao de polticas nacionais. (p. 692)

A falta de polticos dispostos a permanecer muito tempo no Congresso enfraquece ainda mais o papel do Legislativo na formulao de polticas nacionais

Em suma, na minha viso, os vetores fundamentais a nortear uma reforma poltica realista devem ser os seguintes: (1) a reduo do nmero de partidos representados no Congresso, (2) o fortalecimento das organizaes partidrias e (3) a limitao dos poderes legislativos da Presidncia. Voltemos agora ao ponto inicial do ensaio: como tais mudanas nas regras polticas se associariam s reformas econmicas e, conseqentemente, melhoria do desempenho econmico do pas? De duas maneiras: ao permitir a formao de governos mais fortes e ao suavizar os ciclos poltico-econmicos. O primeiro aspecto j foi explicado. Passo a seguir a elaborar sobre o segundo. Comecemos com as motivaes dos polticos em poca de eleio. O desejo de permanecer no poder estimula o governo a tentar melhorar a situao econmica dos cidados. So os chamados ciclos econmico-eleitorais, sob os quais, em anos de sucesso poltica, o gasto pblico tende a aumentar, o desemprego a diminuir e o PIB a crescer. O ano seguinte eleio a hora de ajustar as contas pblicas e de debelar, por meio da elevao da taxa de juros, a inflao gerada pelo crescimento acima do normal do ano anterior, o que leva queda da taxa de crescimento do PIB e ao aumento do desemprego4. Se a oposio for vencedora, tentar reverter vrias decises tomadas pelo governo anterior a fim de executar o seu prprio programa. So os chamados ciclos partidrio-econmicos, em funo dos quais novos governos, formados por partidos que antes se encontravam na oposio, implementam polticas distintas das da administrao antecessora5. Os ciclos poltico-econmicos so uma conseqncia natural da competio poltica democrtica. Isso no significa, contudo, que no haja meios de atenu-los quando tal se faz necessrio, como o caso no Brasil, pas que j sofreu demais com a instabilidade econmica. Existem quatro maneiras de suavizar os ciclos. Uma primeira alternativa seria o estabelecimento de pactos entre os grandes partidos, pactos pelos quais estes se comprometem publicamente com uma agenda comum de poltica econmica. Um bom exemplo foram os pactos celebrados na Espanha entre 1977 e 1981. Em segundo lugar, h a possibilidade de proibir por lei certos comportamentos oportunistas. A Lei de Responsabilidade Fiscal visa justamente a coibir prticas predatrias em anos

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de sucesso poltica. Alm disso, poderia tambm se submeter a uma lei especfica um mnimo de desempenho fiscal, como, por exemplo, metas explcitas e obrigatrias para o resultado nominal ou primrio das contas pblicas. Porm, critrios legais de disciplina fiscal s conseguiriam impedir a manipulao de outros instrumentos de poltica econmica, como os juros nominais, caso se erguessem barreiras institucionais a outras esferas de deciso econmica. Isso nos leva terceira alternativa de suavizao dos ciclos: a despolitizao de agncias governamentais. o que se tem em mente quando se d autonomia operacional ao Banco Central referendada por lei. A ltima alternativa se funda na convergncia programtica entre os principais partidos, permitindo que a alternncia no poder no cause grandes guinadas na poltica macroeconmica. o que ocorreu no Brasil recentemente, com a marcha, ainda que tmida e no plenamente assumida, do PT para o centro em 2002. Ou seja, ainda falta muito para que alcancemos uma slida convergncia como a que houve entre trabalhistas e conservadores na Inglaterra ps-Thatcher ou entre socialistas e democrata-cristos no Chile ps-Pinochet. Entre as quatro alternativas definidas acima, a mais factvel para o A Lei de Responsabilidade Brasil, do ponto de vista poltico, seria uma combinao da primeira (os Fiscal visa justamente pactos interpartidrios) e da ltima (a convergncia programtica entre os a coibir prticas partidos), pois dispensaria qualquer ao legislativa. Tratar-se-ia da mobipredatrias em anos lizao ativa do consenso em torno da poltica macroeconmica, mobilide sucesso poltica zao que poderia levar a um amplo pacto, tal como se deseja h muito tempo no Brasil e que agora tambm ambicionado pelo governo Lula. Se considerarmos que a economia brasileira ainda no invulnervel a crises como a de 2002, pode-se dizer que uma das grandes oportunidades perdidas nos ltimos quatro anos foi justamente a de se mobilizar esse consenso, dado que Lula tem executado uma poltica idntica, em seus fundamentos, do segundo mandato de Fernando Henrique. Uma reforma poltica tal como a defendida aqui, ao reduzir o nmero de partidos e fortalecer as organizaes partidrias, facilitaria a consecuo dessa alternativa. Para concluir, estou ciente de estarem as reformas polticas sujeitas lei das conseqncias no-antecipadas. A engenharia constitucional, para usar a feliz expresso de Sartori (1997), , portanto, um exerccio impreciso. Porm, o atual status quo institucional do pas ruim, justificando uma reforma poltica na linha da proposta pelo Projeto de Lei n 2.679/2003, sem medo de que seus custos sejam maiores do que seus benefcios. Podem-se discutir detalhes operacionais do projeto, mas no h espao aqui para tanto. O fundamental ser ele animado, a meu ver, por valores e vetores corretos.

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Notas
1 Discuto essa questo em profundidade em Amorim Neto (2006a, cap. 5). 2 Avalio todas as presidncias brasileiras, de Sarney a Lula, em Amorim Neto (2006b). 3 Examino pormenorizadamente o semipresidencialismo e a sua aplicabilidade ao Brasil em Amorim Neto (2006c). 4 O texto clssico sobre os ciclos econmico-eleitorais o artigo de Nordhaus (1975). 5 Ver o trabalho pioneiro de Hibbs (1977) sobre o assunto.

Referncias
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Quatro questes pontuais da reforma poltica


Como sempre, a pauta da reforma poltica, no Congresso e fora dele, extensa e hiperanaltica, e os projetos de lei que pretendem estatu-la derramam-se em prolixidades e minudncias sem preocupar-se aparentemente com a coerncia entre as diferentes regras e mecanismos que introduzem e com os efeitos compsitos que produzem. Um exemplo brilhante de convivncia entre superabundncia e inocuidade reguladoras a redao dada pelo Projeto de Lei 2.679/2003 ao art. 33, IV, da Lei 9.504/1997, que busca regular exaustivamente as pesquisas eleitorais. O exibicionismo ftil de alguns reformistas sequer considera se o momento atual oportuno ou no para as reformas. H, entretanto, algumas questes pontuais de natureza poltico-institucional que certamente devem ser objeto de deciso to cedo quanto possvel. O texto a seguir ocupa-se de quatro delas: trs concernentes ao sistema eleitoral em sentido estrito coligaes interpartidrias, lista partidria e clusula de excluso em eleies proporcionais e uma ao papel e ao espao de poder dos partidos sobre o mandato representativo, a questo da fidelidade partidria.

1) Coligaes partidrias em eleies proporcionais


O sistema de representao proporcional, consagrado pela tradio republicana brasileira, no apenas um mtodo de eleger representantes legislativos. Operando sobre circunscries de magnitude elevada isto , circunscries que elegem um nmero elevado de representantes, pelo menos igual ou superior a dez os sistemas proporcionais viabilizam a representao poltica, segundo o volume relativo dos sufrgios de cada um, para todos os partidos minimamente relevantes. Ao assegurarem a cada partido, no corpo de representantes, uma presena individuada, ntida e proporcional grandeza de que desfruta no conjunto de preferncias do eleitorado, os sistemas proporcionais agem como mtodos capazes de estruturar e solver o dissenso scio-poltico, provendo-lhe a negociao e a arbitragem e produzindo a integrao poltica e o consenso pblico por meio da diferenciao, da identidade, da independncia e da especificidade de cada partido. Esses efeitos da representao proporcional sobre os partidos, sobre a representao poltica e sobre o governo derivam, como propriedades, do quociente eleitoral e, logo, do quociente partidrio ou do equivalente funcional
*Jos Antnio Giusti Tavares, Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), professor do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

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de ambos, uma srie de divisores , que materializam a deciso de um colgio eleitoral noterritorial, essencialmente voluntrio e unnime, embora annimo, constitudo por eleitores associados, sem qualquer equvoco ou ambigidade, pelo apoio comum a um programa e a uma lista partidria. Mas coligaes partidrias Contudo, a prtica de alianas eleitorais interpartidrias em eleies no so apenas legislativas proporcionais compromete a identidade e a integridade do inconsistentes com quociente partidrio e, por via de conseqncia, compromete igualmente eleies proporcionais; a correspondncia, para cada um dos diferentes partidos, entre a densidade so, tambm, nelas, relativa de votos e a densidade relativa de cadeiras legislativas, que consdesnecessrias. O mtodo titui o objetivo essencial da representao proporcional. Mas, sobretudo, proporcional no s obscurece e, no limite, faz desaparecer a identidade e o alinhamento dos desestimula e em alguns partidos no parlamento. casos inibe a formao de Compreende-se, assim, que alianas eleitorais entre partidos so inalianas eleitorais entre consistentes com a natureza, com os propsitos e com o mtodo da reprepartidos, mas torna-as sentao proporcional porque, enquanto esta ltima busca a integrao e desnecessrias porque o consenso polticos precisamente por meio da diferenciao, da especimaximiza a probabilidade ficidade e da nitidez na expresso parlamentar de cada um dos partidos, de que cada partido, aquelas produzem o sincretismo, a ambigidade, a equivocidade, a volatiliincludos os pequenos, dade e a confuso no s no comportamento dos partidos, fora e dentro do conquiste, sozinho e parlamento, mas na prpria composio partidria do parlamento. independentemente, a Mas coligaes partidrias no so apenas inconsistentes com eleies representao parlamentar proporcionais; so, tambm, nelas, desnecessrias. O mtodo proporcional no s desestimula e em alguns casos inibe a formao de alianas eleitorais entre partidos, mas torna-as desnecessrias porque maximiza a probabilidade de que cada partido, includos os pequenos, conquiste, sozinho e independentemente, a representao parlamentar. Contudo, ainda que neles se admita coligao eleitoral interpartidria, sistemas proporcionais que adotam listas partidrias fechadas ou flexveis e quociente eleitoral, ou algum mtodo de divisores, provm quocientes partidrios e, por este meio, viabilizam e consolidam identidades partidrias, sob a condio de que as cadeiras obtidas em um primeiro procedimento distributivo pela coligao sejam repartidas, em um segundo procedimento, por via de quocientes partidrios ou de seu equivalente, entre os partidos que a compem e segundo a participao relativa dos votos de cada um na totalidade dos sufrgios da coligao. Assim procede a maioria dos regimes proporcionalistas que admitem aliana partidria eleitoral. A esse respeito, o elemento disnmico e grave do preceito e da prtica legais brasileiros das eleies proporcionais no consiste propriamente na existncia de coligaes interpartidrias, mas em que, estabelecida, a coligao partidria substitui literalmente o partido, e o quociente da coligao simplesmente elimina e substitui o quociente partidrio, de modo que as cadeiras que aquela obtm no so distribudas, em um procedimento ulterior, entre os partidos que a constituem e segundo a magnitude relativa da contribuio dos votos de cada um votao daquela, isto , segundo o quociente de cada partido no interior da coligao como se faz na maioria dos regimes proporcionalistas que admitem alianas partidrias eleitorais , mas simplesmente entre os diferentes candidatos que a compem, na ordem

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decrescente da votao pessoal de cada um, fazendo-se completa abstrao dos partidos e dissolvendo-se inteiramente a identidade partidria. Sem a previso do mecanismo de distribuio das cadeiras entre os partidos que a compem, a coligao interpartidria em eleies proporcionais por voto uninominal termina gerando aleatoriamente inmeras distores, entre as quais a super-representao de partidos minsculos, ao prover-lhes mesmo um nico assento parlamentar, em prejuzo de partido maior na coligao. Sob a lgica perversa que disciplina as eleies legislativas proporcioSob a lgica perversa nais com coligaes interpartidrias no Brasil, as cadeiras legislativas nem que disciplina as eleies sequer, rigorosamente, pertencem aos partidos, mas coligao e aos seus legislativas proporcionais candidatos, podendo eleger-se o candidato de um partido com os votos de com coligaes candidatos de outro. Conseqentemente, instalada a legislatura, o suplente interpartidrias no Brasil, de um parlamentar eleito pela coligao no necessariamente o candidato as cadeiras legislativas imediatamente mais votado de seu partido mas o candidato imediatamennem sequer, rigorosamente, te mais votado da coligao. A ocupao do mandato vago por suplente pertencem aos partidos, que pertence a partido diferente daquele do titular altera arbitrariamente a mas coligao e aos composio partidria do Legislativo, que deixa de corresponder deciso seus candidatos, podendo peridica do eleitorado. eleger-se o candidato Em tais condies, cada partido, objetivando maximizar o ganho eleide um partido com os toral, encontra-se diante da necessidade de recomendar ao eleitor no o votos de candidatos de voto na legenda, que, integrando um fundo comum de votos, pode aprooutro. Conseqentemente, veitar a outro partido, mas o voto em candidato pessoal do partido, cuja proinstalada a legislatura, babilidade de ser transferido para candidato de partido coligado menor. o suplente de um Contudo, a importncia das coligaes na definio da representao parlamentar eleito na Cmara dos Deputados cresceu persistentemente ao longo do regime de pela coligao no 1946 e da Nova Repblica. necessariamente o Sabe-se a esse respeito que, no Brasil, como em vrios outros pases, candidato imediatamente a permisso de coligaes um mecanismo que tangencia a clusula de exmais votado de seu cluso com o propsito de preservar partidos menores. Contudo, se este partido mas o candidato o objetivo, prefervel, em princpio, do ponto de vista da natureza, dos imediatamente mais objetivos e do adequado funcionamento da representao proporcional, votado da coligao reduzir ou mesmo eliminar a clusula de excluso, ou ainda adotar uma frmula menos concentradora de converso de votos em cadeiras legislativas para os diferentes partidos, do que introduzir coligaes eleitorais interpartidrias. Esse foi o exemplo da Sucia, que em 1952 substituiu funcionalmente a possibilidade de alianas eleitorais interpartidrias pela adoo da frmula Sainte Lage modificada. Literalmente, o projeto de reforma poltica (Projeto de Lei n 2.679/2003) no elimina as coligaes partidrias em eleies proporcionais, como aparentemente pretende em sua justificao; simplesmente as substitui por federaes de partidos, observado o preceito de que os partidos reunidos em federao devero permanecer a ela filiados, no mnimo, por trs anos (art. 3, art. 11-A, 1, II).

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Mas, na distribuio e ocupao das cadeiras da Cmara dos Deputados, a federao, precisamente como a coligao eleitoral, elimina e substitui os partidos que a compem, e o quociente da federao elimina e substitui os quocientes daqueles partidos. Permanecem intactos a esse respeito os artigos 107, 108 e 109 do Cdigo Eleitoral, em sua redao de 1985. O enunciado pelo art. 11-A, caput, da garantia da preservao da identidade e da autonomia dos partidos que integrarem a federao, pura retrica legal. Ora, substituir, em eleies proporcionais, coligaes partidrias por federaes partidrias, que exercem as mesmas funes e produzem os mesmos efeitos ou seja, substituir um nome por outro para perpetuar o que pretensamente se quer eliminar um desrespeito inteligncia.

2) Listas partidrias fechadas ou flexveis


Do ponto de vista da interao entre partidos, candidatos e eleitores, importa distinguir dois tipos de sistemas eleitorais: de um lado, (1) aqueles nos quais os partidos ocupam o centro de gravidade da competio pelo voto e so decisivos quanto estruturao, distribuio e agregao das preferncias do eleitorado, assegurando no s a responsabilizao dos eleitos mas predictibilidade no comportamento legislativo e na formao do governo; de outro, (2) aqueles nos quais a interao fundamental no mercado de votos se realiza entre candidatos e eleitores, reduzindo a relevncia dos partidos na competio eleitoral, no legislativo e no governo. A varivel estratgica da qual depende a opo por um ou outro desses dois tipos e, em suma, o vigor ou o desvanecimento da identidade partidria no processo eleitoral e na representao poltica a concepo de um elemento aparentemente inocente, o boletim de voto. Por meio da definio institucional da estrutura do boletim de voto cada um dos diferentes sistemas eleitorais decide primariamente acerca da distribuio, entre o partido e seus eleitores, do poder de hierarquizar, por antecipao, as probabilidades de eleio dos candidatos do prprio partido. Existem, a esse respeito, quatro variedades fundamentais de sistemas proporcionais. Nas eleies proporcionais por listas partidrias hierarquizadas, fechadas e bloqueadas pertence inteira e exclusivamente ao partido o poder de ordenar, por antecipao e com exclusividade, as probabilidades de eleio de seus prprios candidatos. Nas eleies por listas partidrias flexveis os eleitores podem compartilhar secundariamente daquele poder, que, entretanto, continua a pertencer, no fundamental, ao partido. Nelas, permite-se ao eleitor definir a ordem de preferncia ou, em regra, redefinir aquela estabelecida pelo partido, atribuir votos preferenciais e votar em um nmero menor de candidatos ou em um nico candidato, entre os da mesma lista partidria. Essas duas variedades de sistemas alimentam e consolidam a coeso partidria ao mesmo tempo em que asseguram a mediao responsabilizadora exercida sobre os eleitos, quanto aos compromissos com o eleitorado, pela direo colegiada regional ou nacional do partido. Contudo, na eleio por listas abertas, os eleitores participam mais decisivamente, e em prejuzo do partido, do poder de determinar por antecipao a distribuio final das cadei-

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ras legislativas entre os candidatos, podendo no s reordenar a lista partidria e votar em um nmero menor de candidatos ou em um nico, concentrar mais de um voto ou todos em um mesmo candidato (o voto cumulativo) ou simplesmente dar votos preferenciais, mas nela introduzir candidatos novos ou candidatos de outro partido (o panachage). Entretanto, de um modo geral, nos pases que adotam uma ou outra dessas duas ltimas variedades de lista eleitoral tem sido muito pouco relevante ou quase irrelevante a freqncia com que os eleitores empregam o espao de poder que lhes facultado, o que diminui consideravelmente os efeitos erosivos que a lista aberta ou mesmo a flexvel poderiam causar sobre a identidade e o papel dos partidos. Mas h, enfim, a variedade extrema dos sistemas de eleio proporcional sem listas partidrias, da qual existem trs casos particulares: o single transferable vote irlands, em que o eleitor organiza e hierarquiza a lista de seus candidatos, na qual pode incluir candidatos de partidos diferentes, e os sistemas finlands e brasileiro de eleies proporcionais pelo voto pessoal em um nico candidato, o voto uninominal, admitindo-se apenas alternativamente, no caso brasileiro, o voto na legenda partidria.1 Nesses trs ltimos casos, o partido inteiramente privado do poder de hierarquizar as probabilidades de eleio de seus prprios candidatos, as quais passam a depender diretamente das relaes entre aqueles e os eleitores. Especialmente nos dois ltimos, o voto em candidato individual que, contabilizado para a legenda, transfere-se aleatoriamente a outros candidatos do mesmo partido e, admitida a coligao interpartidria em eleies proporcionais, a candidatos de outros partidos, equivale ao voto em uma lista partidria virtual que constitui, entretanto, com sua ordenao, o resultado aleatrio das escolhas de todos os eleitores do partido ou da coligao. Assim, ao fim e ao cabo, nem o eleitor nem o partido tem qualquer controle sobre o destino do voto e sobre a ordem de precedncia dos candidatos nessa lista virtual, porque constituem efeitos compsitos e aleatrios. H, contudo, uma diferena fundamental. Nos pases que adotam alguma forma de votao que amplia o escopo da deciso individual dos eleitores, em detrimento dos partidos, na determinao final dos candidatos eleitos como a Irlanda com o voto nico transfervel, a Finlndia com o voto pessoal preferencial e a Austrlia com o voto alternativo , a existncia de partidos slidos e coesos, com identidade enraizada histrica e culturalmente, precedeu a instituio desse mecanismo eleitoral. No Brasil, ao contrrio, a adoo do voto uninominal, nos anos 30, precedeu em pouco mais de uma dcada a emergncia, problemtica, de partidos organizados e modernos de massas. Nas eleies proporcionais brasileiras, o voto uninominal converte o quociente partidrio calculado com base nos votos em candidatos e nos votos, em menor nmero, na legenda no agregado bizarro das preferncias dos eleitores por candidatos individuais. E a distribuio final das cadeiras do partido entre seus candidatos faz-se conforme a ordem decrescente dos votos uninominais de cada um. No obstante a faculdade de votar na legenda, que nem sempre a legislao lhe facultou, o eleitor brasileiro vota em regra em um nico candidato; e esse voto, computado para o partido do ponto de vista da escolha interpartidria, contabilizado, do ponto de vista da

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deciso intrapartidria, que o sistema confere ao eleitor, apenas para o candidato, podendo aproveitar aos demais candidatos do mesmo partido apenas quando a votao daquele excede o quociente ou dele permanece aqum. Entre 1945 e 1964, na ausncia da cdula oficial, no era em regra sequer permitido aos eleitores votar na legenda. A referncia legenda no constava na cdula eleitoral que, elaborada pelos candidatos, consagrava, no raro, dois nomes de partidos diferentes concorrendo, em dobradinha, um para deputado federal e o outro para deputado estadual. Em 1986 e em 1990 a cdula continha, alm do espao reservado para registrar o nome ou o cdigo do candidato, uma lista de siglas partidrias, de modo que o eleitor podia votar ou no candidato ou na legenda. Entretanto, nas eleies de 1994, embora fosse permitido, em princpio, ao eleitor votar no candidato ou no partido, a cdula no continha as siglas partidrias para assinalar, induzindo ainda mais poderosamente a grande massa do eleitorado ao voto no candidato. O resultado foi conseqente: enquanto de 1986 a 1990 a magnitude relativa do voto de legenda crescera de 14,3% para 18,9%, com a cdula de 1994 que no continha referncia sigla , decresceu radicalmente para 8,3%. Nas eleies proporcionais brasileiras, constituda a coligao interpartidria, os votos na legenda pertencem no ao partido mas ao fundo comum da coalizo, beneficiando-se cada partido em particular apenas com os votos em seus candidatos: esse mecanismo tem a propriedade perversa de estimular, seno constranger, os eleitores a votarem persuadidos com freqncia pelos seus prprios partidos, por consideraes de clculo estratgico no na legenda, mas apenas no nome de seus candidatos e, no caso de partido muito pequeno, a concentrarem os votos nos candidatos ou no candidato com maior probabilidade eleitoral. A combinao, em eleies proporcionais, entre voto uninominal e coligao interpartidria habitualiza e legitima o livre fluxo das migraes partidrias dos representantes legislativos e, com ele, alimenta a existncia e o funcionamento de um mercado paralelo de mandatos que, com muita propriedade, Edson Nunes, Andr Nogueira e Paulo Tafner identificaram como o mercado secundrio dos votos adquiridos pelo representante no mercado primrio das eleies (Nunes, Nogueira e Tafner, p. 43-53). Mas j no mercado primrio das eleies, o voto uninominal viabiliza o financiamento seletivo e corruptor, pelo capital organizado e pelas corporaes de todo tipo, inclusive sindicais, de candidatos de diferentes partidos, e com a abstrao destes ltimos: mecanismo mais atrativo porque ao mesmo tempo mais eficiente e mais discreto. A adoo da lista partidria fechada ou mesmo flexvel reduziria severamente o

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O voto uninominal viabiliza o financiamento seletivo e corruptor, pelo capital organizado e pelas corporaes de todo tipo, inclusive sindicais, de candidatos de diferentes partidos, e com a abstrao destes ltimos: mecanismo mais atrativo porque ao mesmo tempo mais eficiente e mais discreto. A adoo da lista partidria fechada ou mesmo flexvel reduziria severamente o estmulo compra de votos e ao financiamento clandestino de candidatos de partidos diferentes

estmulo compra de votos e ao financiamento clandestino de candidatos de partidos diferentes. tambm o voto uninominal que viabiliza a introduo nas eleies dos mecanismos de patronagem e clientela e da corrupo patrimonialista, com os recursos do Estado, por parte das elites polticas, que decidem pela indicao de candidato que, favorecido na competio intrapartidria, ser ainda mais facilmente favorecido no processo eleitoral, em prejuzo dos demais candidatos do mesmo ou de outro partido. Em eleies proporcionais, atuando independentemente, quer o voto uninominal, quer a coligao interpartidria sem um mecanismo que distribua, em um segundo momento, entre os partidos, proporcionalmente contribuio em votos de cada um, as cadeiras obtidas pela coligao faz desaparecer a especificidade dos quocientes partidrios e, por via de conseqncia, no apenas a diferenciao entre os partidos mas a individualidade, a coerncia e a coeso internas de cada um. Operando associados, em um pas que carece de estrutura partidria previamente consolidada, como o Brasil, esses dois mecanismos atomizam a representao poltica, nela introduzindo o sincretismo partidrio; erodem a identidade e o alinhamento partidrios nos processos eleitoral, legislativo e governamental; e desvanecem a mediao responsabilizadora dos partidos nas relaes entre o eleitorado e os representantes.

3) Clusula de excluso
Um considervel nmero de sistemas proporcionais includos aqueles nos quais a converso dos votos partidrios em cadeiras legislativas partidrias se faz por meio de frmulas de maior preciso e em escala nacional, como o da Repblica Federal da Alemanha, ou em distritos que elegem nmeros elevados de representantes estatue o requisito legal de um percentual mnimo de votos que cada partido deve obter para participar do clculo de distribuio das cadeiras legislativas e ser admitido representao poltica. Trata-se da clusula de excluso, denominada, na Repblica Federal da Alemanha, sperrklausel (clusula de barreira ), que fixa um patamar mnimo de votos em regra 5% ou menos dos votos partidrios vlidos, em escala nacional ou em distritos eleitorais que elegem nmeros elevados de representantes , aqum do qual o partido considerado no apenas eleitoral mas sociologicamente irrelevante, excludo da distribuio das cadeiras legislativas e eliminado da representao parlamentar. A tabela seguinte ilustrativa.

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Tabela I - Excluso em 26 sistemas eleitorais proporcionais


Sistemas sem clusula de excluso Sua, Noruega, Finlndia, Portugal, Chile, Uruguai, Colmbia, Peru, frica do Sul, Madagascar Sistemas com clusula de excluso Holanda: 0,67% dos votos vlidos nacionais Israel: 1,5% dos votos vlidos nacionais Grcia: 3% dos votos vlidos nacionais para concorrer em qualquer nvel ustria: 4% dos votos vlidos nacionais ou uma cadeira distrital Sucia: no pas, 4% do votos vlidos nacionais; no distrito, 4% dos votos vlidos nacionais ou 12% do voto distrital vlido Bulgria: 4% dos votos vlidos nacionais Moambique: 5% dos votos vlidos nacionais Repblica Federal da Alemanha: 5% dos votos partidrios vlidos nacionais ou conquista, pelo partido, de trs distritos uninominais Dinamarca: 2% dos votos vlidos nacionais ou uma cadeira distrital ou certo nmero de votos vlidos em duas entre as trs regies em que se divide o pas Repblica Tcheca: 5% dos votos vlidos nacionais para o partido, elevando-se com coligaes e segundo o tamanho destas Blgica: 33% do quociente em pelo menos um distrito Polnia: 7% dos votos vlidos nacionais e, no distrito, 5% para partido e 8% para coligao Espanha: 3% dos votos vlidos em cada distrito Argentina: 3% dos votos vlidos em cada distrito Costa Rica: 50% do quociente em cada distrito Turquia: 10% dos votos vlidos nacionais e o quociente no distrito
NOTA. Os dados referem-se aos anos 90 e encontram-se em Jairo Marconi Nicolau. Sistemas eleitorais: uma introduo. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas Editora, 1999, Quadro 1, p. 38-39.

Na Tabela I, entre 10 sistemas proporcionais, dez no empregam clusula de excluso; 10 empregam clusula de excluso inferior ou igual a 5% dos votos vlidos nacionais; 3 estatuem clusulas de excluso modestas para a competio nos distritos. Apenas a Polnia e a Turquia adotam clusulas de excluso que se afastam radicalmente do consenso das democracias constitucionais. H um consenso na literatura tcnica sobre os sistemas eleitorais de que clusulas de excluso de valor igual ou menor do que 5% dos votos partidrios vlidos, especialmente quando em escala nacional ou em distritos eleitorais que elegem nmeros suficientemente elevados de representantes, so perfeitamente consistentes com a natureza e o bom funcionamento dos sistemas de representao proporcional. Este tem sido tambm o entendimento das decises do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha. Mas, quer a literatura cientfica, quer a deciso da Corte Constitucional Alem, ambas concordam tambm que clusulas de excluso superiores a 5%, e/ou aplicadas em distritos

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que elegem nmeros reduzidos de representantes, produzem efeitos majoritrios e violam, portanto, o princpio e a prtica da representao proporcional. Especificamente, o Tribunal Constitucional Alemo declarou que uma clusula de barreira superior a 5% incompatvel com a igualdade de oportunidades dos partidos constitucionalmente assegurada e, portanto, inconstitucional (Nohlen, p. 306). Este , sem qualquer dvida, o caso de 19 entre as 27 unidades federativas do Brasil. A tradio constitucional brasileira define os estados e o Distrito Federal como colgios eleitorais. Cada um dos quais, de acordo com a Constituio de 1988, elege determinado nmero de representantes Cmara dos Deputados, em princpio proporcionalmente magnitude relativa de sua populao. Entretanto, a proporcionalidade deste apportionment prejudicada como resultado do constrangimento, estatudo pelo prprio texto constitucional, de que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta deputados(art. 45, 1). Portanto, o sistema brasileiro de representao proporcional para eleio da Cmara dos Deputados compreende 27 circunscries 26 estados e o Distrito Federal que elegem nmeros diferentes de deputados, segundo quocientes de magnitudes desiguais. Por outro lado, afastando-se estranhamente da prtica clssica e contempornea das democracias proporcionalistas, o Brasil adota, desde o Cdigo Eleitoral de 1935, o quociente como clusula de excluso, de modo que funcionam, no sistema eleitoral brasileiro, 27 clusulas de excluso de tamanhos desiguais. Contudo, a leitura da Tabela II revela, no conjunto do pas continental, um claro dualismo.

Tabela II - Os estados brasileiros e o Distrito Federal segundo o nmero de cadeiras na Cmara dos Deputados e o valor relativo do quociente e clusula de excluso
So Paulo 70 - 1,4% Minas Gerais 53 - 1,9% Rio de Janeiro 46 - 2,2% Bahia 39 - 2,6% Rio Grande do Sul 31- 3,2% Paran 30 - 3,3% Pernambuco 25 - 4,0% Cear 22 - 4,5% Maranho 18 - 5,9% Par 17 - 5,9% Gois 17 - 5,9% Santa Catarina 16 - 6,2% Paraba 12 8,3% Esprito Santo 10 - 10,0% Piau 10 10,0% Alagoas 9 - 11,1% Distrito Federal 8 - 12,5% Mato Grosso 8 - 12,5% Rio Grande do Norte 8 - 12,5% Tocantins 8 - 12,5% Amazonas 8 - 12,5% Mato Grosso do Sul 8 - 12,5% Amap 8 - 12,5% Rondnia 8 - 12,5% Roraima 8 - 12,5% Sergipe 8 - 12,5% Acre 8 - 12,5%

De um lado, apenas oito colgios eleitorais estaduais, que elegem entre 22 e 70 representantes, possuem clusulas de excluso inferiores ao parmetro de 5%; e, entre eles, os dois maiores tm clusulas de excluso diminutas, ineficazes e irrelevantes. De outro, em onze estados, que elegem o mnimo constitucional de oito representantes, a clusula de excluso passa a ser de 12,5%, duas vezes e meia maior do que o limite superior de 5%, consensualmente reconhecido como compatvel com democracias propor-

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cionalistas. Em trs estados, a clusula eliminatria duas vezes maior do que aquele limite. E, em cinco outros estados, situa-se entre 5,9% e 8,3%. Enfim, na lgica que resulta da combinao entre o sistema eleitoral brasileiro e o critrio de apportionment das cadeiras da Cmara dos Deputados, prescrito pela Constituio, medida que diminui a magnitude da circunscrio, eleva-se rapidamente a clusula de excluso e, com ela, os efeitos de concentrao do sistema partidrio e de excluso de partidos menores. Nos catorze estados que elegem dez representantes ou menos, a combinao entre a (1) magnitude distrital reduzida, (2) o valor extremamente elevado do quociente e (3) a converso deste em clusula de barreira praticamente inviabiliza a concorrncia eleitoral de partidos que, embora possuam certa expresso nacional, contam com menor, ainda que no negligencivel, representatividade local ou regional. A poltica nesses estados fica confinada a dois ou trs grandes partidos, qualquer que seja a sua legenda nacional, satelitizados por oligarquias dominantes. Ao contrrio, nos quatro maiores colgios eleitorais, a clusula de excluso simplesmente ineficiente e despicienda, o que estimula a criao de micropartidos esdrxulos e o funcionamento de legendas de aluguel. A clusula de excluso vigente, contida no 2 do art. 109 do Cdigo Eleitoral de 1965, simplesmente elimina da distribuio das cadeiras, em cada unidade da federao, os partidos que no lograram o quociente eleitoral, esterilizando-lhes e desprezando-lhes os votos. Rigorosamente, no transfere esses votos para os partidos que lograram os quocientes. Simplesmente os faz desaparecer; mas, ao faz-lo, assegura aos candidatos dos partidos que atingiram o quociente partidrio um nmero maior de cadeiras do que aquele que teriam obtido com o simples valor do quociente. Ou seja, cada partido que no obtm o quociente eleva, ao custo da esterilizao de seus prprios votos, o valor do voto dos partidos que atingiram o quociente. Esse artifcio gera acentuada desproporo, por partidos, entre votos e cadeiras legislativas, em benefcio da reduo radical do nmero de partidos na representao do colgio eleitoral estadual na Cmara dos Deputados e ao custo do princpio da igualdade quanto ao valor do voto, essencial representao proporcional e consagrado pelo art. 14 da Constituio. Mas no eficiente se o seu objetivo reduzir o nmero de partidos com representao na Cmara dos Deputados em relao ao nmero de partidos que competem no conjunto do sistema eleitoral brasileiro, simplesmente porque partidos que so eliminados em uma unidade federativa sobretudo naquelas em que a clusula de excluso superior a 10% dos votos vlidos podem ser e efetivamente so eleitos em outra. Rigorosamente, o nico mecanismo capaz de responder a esse problema aquele adotado pela Repblica Federal da Alemanha para a eleio do Bundestag: os partidos competem em colgios eleitorais estaduais, mas o nmero de cadeiras que cabem a cada partido calcula-se em marco nacional, pela soma de seus votos estaduais; e, apenas em um segundo procedimento, as cadeiras nacionais do partido distribuem-se entre suas listas estaduais. Dieter Nohlen afirma com propriedade que proporcionalidade e maioria so dois princpios antitticos e irreconciliveis de representao poltica.

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A mxima da representao proporcional a de one man, one vote, a cada eleitor um voto com igual valor. Pertence natureza dos sistemas proporcionais contabilizar e valorizar igualmente todos, ou tendencialmente todos, os votos, com o propsito de assegurar voz e voto efetivos, no parlamento, maior diversidade possvel de tendncias e projetos em que se divide a sociedade. A mxima da representao majoritria first-past-the-post, o primeiro No mandato representativo pretere os demais, ou ainda, the winner takes all, o partido vencedor arrebamoderno, no o ta todas as cadeiras disputadas. O sistema majoritrio considera apenas os representante e, votos do partido vencedor e despreza todos os demais, ainda que, se houver com ele, o corpo de mais de dois partidos, os votos esterilizados sejam a maioria. E, a no ser representantes que se em sociedades com tradio e cultura bipartidrias, sistemas majoritrios obrigam ao eleitorado, exercem graves efeitos de excluso poltica. mas, ao contrrio, so Conclui-se desta comparao que o preceito do artigo 14 da Constios eleitores que, ao tuio, voto direto e secreto, com valor igual para todos, s pode ser assegudesign-los, obrigam-se rado pela representao proporcional, pois o patamar mnimo e crucial da por antecipao a acolher igualdade do valor do voto consiste, precisamente, em que todos os votos como efetivamente suas sejam considerados e contabilizados. todas as decises que eles Em suma, os princpios da proporcionalidade na relao entre votos vierem a tomar em seu e cadeiras legislativas por partidos e da igualdade quanto ao valor do voto nome na esfera pblica encontram-se ntima e indissoluvelmente correlacionados entre si e ambos constituem valores fundamentais consagrados pela Constituio de 1988. O argumento demonstra a necessidade de suprimir o 2 do art. 109 do Cdigo Eleitoral, que, gerando efeitos de maioria e subvertendo a representao proporcional dos partidos, claramente inconstitucional. A medida encontra-se incorporada ao Projeto de Lei n 2.679, de 2003, da reforma poltica. Contudo, com o propsito de assegurar a efetividade do sistema partidrio-parlamentar, afastando organizaes irrelevantes, o preceito suprimido deve ser substitudo por outro requisito de ingresso para o partido: 5% dos votos vlidos em escala nacional, distribudos em certa proporo mnima por certo nmero de estados. Existe, a esse respeito, uma confuso letal, no apenas de linguagem, mas de essncia, quanto teoria e instituio da representao poltica. O artigo 13 da Lei n 9.096/95, a Lei dos Partidos Polticos, e, com ele, o artigo 4 do Projeto de Lei n 2.679/2003 que lhe pretende dar nova redao no instituem clusula de excluso, que inerente ao regime proporcional, nem podem substitu-la. Apenas introduzem restries e limitaes ao desempenho parlamentar dos partidos que no cumpriram certos requisitos eleitorais, a respeito das quais h um excelente estudo, de Ktia de Carvalho, cujos dados e argumentos no podem, lamentavelmente, ser reproduzidos neste limitado espao (Carvalho, 2003). Essas restries e limitaes no violam apenas preceitos da Constituio brasileira mas princpios da representao poltica consagrados pela tradio das democracias ocidentais. Entre eles, o fundamental o de que o mandato representativo s admite uma classificao dicotmica: ou o representante foi eleito e desfruta dos mesmos direitos, prerrogativas e po-

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deres universalmente reconhecidos de que desfrutam os demais; ou no cumpriu os requisitos necessrios para qualquer candidato ser eleito entre os quais, se adotada, a clusula de excluso, ou de barreira e, portanto, no foi eleito, no deve ser diplomado e empossado, porque no representante. Conquistado, o mandato representativo no admite classificaes ordinais: no existem, na teoria e na prtica da representao poltica democrtica, representantes com mais faculdades, competncias, recursos ou poderes de representao do que outros; representantes de primeira e de segunda classe. Contudo, recentemente, o Supremo Tribunal Federal, rompendo com suas decises unnimes precedentes, acordou, tambm por unanimidade, em que o preceito do artigo 13 da Lei n 9.096/95 carece de eficcia jurdica porque inconstitucional. Embora construda sobre alguns fundamentos equivocados, a ltima deciso no deve ser considerada um retrocesso. Ao contrrio, a eliminao dos preceitos do art. 13 da Lei n 9.096/1995 e do 2 do art. 109 do Cdigo Eleitoral deve preceder a instituio da clusula de excluso, que a prpria lgica do regime proporcional exige.

4) Fidelidade partidria
Impressionados com o desregramento crescente dos corpos legislativos do pas, os observadores mais sensatos buscam socorro na instituio da fidelidade partidria. Entretanto, o instituto legal da fidelidade partidria e a noo da qual deriva no so intuitivos. No h, mesmo, um entendimento unvoco sobre a sua natureza, os seus fundamentos, o mbito de sua ao e seus efeitos. Que clareza e preciso poder-se-iam esperar de preceitos legislativos erguidos sobre categorias de significado to movedio? Nos terrenos do parlamento e do governo, o recurso fidelidade partidria supe que o partido dispe de poder de controle sobre o mandato representativo. Contudo, na teoria moderna da representao poltica e do governo representativo, o representante e o governo so detentores de um mandato livre e virtual, o que significa que, como observou Giovanni Sartori com extrema acuidade, com a emergncia das democracias modernas, os representantes no apenas foram declarados agentes livres, aos quais no poderiam ser dadas instrues, mas foram designados para representar uma vontade que no existia antes de sua prpria vontade (Sartori, 1968, p. 466). No mandato representativo moderno, no o representante e, com ele, o corpo de representantes que se obrigam ao eleitorado mas, ao contrrio, so os eleitores que, ao design-los, obrigam-se por antecipao a acolher como efetivamente suas todas as decises que eles vierem a tomar em seu nome na esfera pblica.

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A exigncia constitucional do mandato livre resulta de dois fundamentos, para os quais Burke j apontara. A democracia essencialmente dialgica e deliberativa e, nela, toda deciso importante deve ser precedida pelo debate, isto , pelo confronto entre diferentes argumentos. Deliberar significa pesar diferentes argumentos para chegar a uma convico; portanto, no tem qualquer sentido a deliberao legislativa se o voto do representante foi previamente decidido, por seus constituintes, por seu partido ou mesmo por ele prprio. O requisito tico fundamental da democracia representativa dialgica e deliberativa consiste na disposio, por parte de cada representante, de persuadir e de ser persuadido. Em segundo lugar, as condies polticas encontram-se em permanente mutao; portanto, do fato de Como resultado, a que o representante esteja obrigado a princpios e diretrizes gerais no se ambigidade da teoria deve concluir que deva vincular-se, ao longo de todo o mandato, a decises ocidental da representao especficas tomadas antes de assumi-lo. poltica se desfez, no Ademais, Montesquieu, antecipando Schumpeter e Sartori, j afirmara Brasil, em prejuzo dos que eleies competitivas so um mtodo por meio do qual o corpo eleitoral, partidos e em benefcio sem condies de decidir sobre temas complexos, especializados e acima de seu do individualismo alcance, seleciona os seus dirigentes segundo critrios que combinam a comanrquico dos polticos. petncia dos candidatos com o consenso genrico, entre eleitores e eleitos, O voto uninominal e a acerca de preferncias por polticas pblicas , incumbindo-os da funo de substituio do quociente deliberar sobre assuntos pblicos (Montesquieu, livro II, cap. II, p. 533 e partidrio pelo quociente livro XI, cap. VI, p. 587; Schumpeter, livro IV; Sartori, 1965, p. 123). da coligao em eleies Assim, efetivamente, nas democracias constitucionais e representatiproporcionais, consagrados vas modernas s h dois recursos para prover a responsabilizao poltica pelo direito eleitoral dos representantes ou do governo pelo eleitorado: (1) a sano retrospectibrasileiro, tornam va provida por eleies competitivas regulares peridicas, nas quais o eleijuridicamente problemtica torado pode reeleger ou no o portador de um mandato e, no intervalo qualquer pretenso do entre duas eleies consecutivas, (2) a transitividade e a responsabilidade partido de responsabilizar recprocas entre eleitores e eleitos, realizada por partidos polticos slidos, o representante pelo estveis, coesos e disciplinados. desempenho do mandato Sabe-se que o segundo recurso problemtico, especialmente no sistema eleitoral brasileiro. Nas democracias ocidentais h uma profunda ambigidade acerca da titularidade e da responsabilidade sobre o mandato representativo, articulada pela noo de que a democracia representativa moderna essencialmente mediatizada pela competio entre os partidos e de que, portanto, a responsabilidade e o poder sobre o mandato, embora pertenam imediatamente ao representante, titular iminente da representao, incumbem mediatamente ao partido, que detm a titularidade eminente da representao. Entretanto, na cultura poltica brasileira, o rationale e o contedo normativo subjacentes instituio e prtica do voto uninominal na representao proporcional consistem na noo de que, adquirido pela via de uma obrigao pblica entre o eleito e os eleitores mas, por este motivo, direta, annima, atomizada e no sancionvel , o mandato representativo pertence privada, exclusiva e discricionariamente ao representante. Como resultado, a am-

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bigidade da teoria ocidental da representao poltica se desfez, no Brasil, em prejuzo dos partidos e em benefcio do individualismo anrquico dos polticos. O voto uninominal e a substituio do quociente partidrio pelo quociente da coligao em eleies proporcionais, consagrados pelo direito eleitoral brasileiro, tornam juridicamente problemtica qualquer pretenso do partido de responsabilizar o representante pelo desempenho do mandato. Ademais, por duas dcadas, intermitentemente, o partido no podia ou muito dificilmente podia sequer recusar-se a propor a reeleio de seu representante legislativo infiel, porque a legislao brasileira o definia como candidato nato ao mandato subseqente: introduzido pelo art. 4 da Lei n 6.978, de 1982, o preceito da candidatura nata foi sucessivamente reiterado pela Lei n 6.055/1974, art. 4, pela Lei n 8.713/1993, art. 8, 2, e pela Lei n 9.504/1997, art. 8, 1, at que sua eficcia jurdica fosse suspensa, em 2002, por acrdo do Supremo Tribunal Federal. O que significa que, ao longo daquele perodo, o partido foi privado de sua funo primria, que consiste em dirigir e controlar a nominao de seus prprios candidatos aos diversos mandatos eletivos. Movendo-se em direo oposta, alguns cientistas polticos, entre os quais Gerhardt Leibholz, afirmam que o vazio de responsabilizao introduzido pelo mandato livre deveria e tenderia a ser ocupado pelo mandato imperativo partidrio. Contudo, importa reconhecer que o mandato imperativo partidrio O mandato imperativo simplesmente faz desaparecer o mandato representativo livre, instituio partidrio , portanto, fundamental para assegurar a separao e a autonomia recprocas entre a inconsistente com a esfera pblica e a esfera privada, societria. democracia representativa Se o partido, ou alguma parcela do eleitorado, tivesse o poder per se e constitucional. de revogar, imediata e independentemente de deciso judicial, o mandato Mas essa assertiva no do representante, por infidelidade ou indisciplina partidria, o corpo legissignifica que o parlamentar lativo reproduziria, em sua composio, a interao societria em estado seja absolutamente imune brutal, cindida por seus conflitos e desestatizada: a sociedade reverteria responsabilizao precisamente ao estado de natureza, que a representao poltica se propunha ultrapassar. O corolrio do mandato imperativo partidrio, como demonstrou amargamente Marcel Waline, consistiria em suprimir o parlamento e atribuir a cada partido um coeficiente correspondente percentagem de seus votos no pas. Se, num pas, por exemplo, existem, segundo a ltima consulta eleitoral, quatro partidos, reunindo cada qual, respectivamente, 40%, 30%, 20% e 10% dos votos, bastaria um diretrio de quatro pessoas deliberando, uma com quatro votos, a outra com trs, a terceira com dois e a ltima com um s. Far-se-ia economia de um parlamento e o resultado seria o mesmo (Waline, p. 65-66). O mandato imperativo partidrio , portanto, inconsistente com a democracia representativa e constitucional. Mas essa assertiva no significa que o parlamentar seja absolutamente imune responsabilizao. Kelsen sustenta que, no sistema de eleies proporcionais por lista partidria fechada e hierarquizada, em que o eleitor vota apenas no partido, a perda do mandato torna-se uma deduo lgica da infidelidade partidria ou do abandono do

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partido pelo deputado. Entretanto, observa que, proposta pelo partido, a deciso pertinente deve resultar do julgamento de um tribunal independente (Kelsen, p. 56-57). As concluses de Kelsen so consistentes e coerentes com os preceitos do art. 17 da Constituio brasileira e do Estatuto dos Partidos Polticos (Lei n 9.096/1995 ), de acordo com os quais os partidos so pessoas jurdicas de direito privado com autonomia para definir a sua estrutura, organizao e funcionamento e estatuir normas e sanes de fidelidade e disciplina, mas as decises partidrias devem observar a Constituio e as leis, estando sujeitas, neste caso, apreciao judicial. Mas evidenciam que, no Brasil, o estatuto da fidelidade partidria s poder ser viabilizado com a adoo de eleies proporcionais por listas fechadas.

Nota
1 Tenho insistido h longo tempo, e ainda em dois textos recentes, que a representao proporcional brasileira, convencionalmente e equivocadamente identificada entre os sistemas de lista aberta, constitui, a rigor, um caso especial e excntrico, muito semelhante ao da Finlndia, de representao proporcional sem listas partidrias e com base no voto pessoal, uninominal, no candidato (Tavares, J.A.G., 1999 e 2003).

Referncias
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Simonsen, ministro da Fazenda, 1976. Foto de Luis Humberto.

Wilhelm Hofmeister*

Democracia, governabilidade, estabilidade:

os pilares do Direito Eleitoral alemo como referncia para reflexes visando a uma reforma do sistema eleitoral brasileiro
Ao se falar sobre Direito Eleitoral e reformas da legislao eleitoral, normalmente se d uma ateno especial ao Direito Eleitoral alemo, pois seus princpios fundamentais e sua aplicao prtica contriburam de forma decisiva para que se estabelecesse na Alemanha, aps a catstrofe ocorrida na Segunda Guerra Mundial, uma democracia representativa estvel. As experincias alems, obviamente, no podem ser transferidas diretamente para outros pases, que tm suas prprias realidades polticas, histricas, sociais e culturais. Em todo caso, podem servir como marco de orientao e referncia para reformas a serem realizadas em outras naes. Desse modo, os defensores de uma reforma poltica no Brasil, que tambm implique uma reforma do Direito Eleitoral, poderiam levar em considerao as experincias alems. Antes de mais nada, isso diz respeito aos princpios bsicos do Direito Eleitoral, s expectativas centrais e s exigncias de desempenho que devem ser direcionadas a um sistema eleitoral.
*Wilhelm Hofmeister diretor do Centro de Estudos da Fundao Konrad Adenauer no Rio de Janeiro, Brasil. Tradutor: Tito Lvio Cruz Romo.

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Exigncias de desempenho direcionadas a um sistema eleitoral


Antes de mais nada, e a partir de uma viso amplamente compartilhada na Alemanha e em outros pases, os sistemas eleitorais precisam desempenhar cinco funes:1 Representao: todos os segmentos relevantes da sociedade devero ser representados pelos detentores dos cargos representativos obtidos atravs de pleito eleitoral. Os mandatos de deputados devero ser um reflexo dos votos depositados pelos eleitores nas urnas. Concentrao: dever-se- reduzir o nmero de partidos no parlamento e fomentar a formao de maiorias parlamentares estveis. Participao: os eleitores devero ter grandes chances de participao, podendo fazer sobretudo uma escolha personalizada, alm da opo por um partido. Clareza: os eleitores devero entender o funcionamento do sistema eleitoral, ou seja, o procedimento eleitoral dever ser transparente. Legitimidade: o sistema eleitoral e seus resultados devero ser aceitos por todos.

Cada uma dessas exigncias, por si s, pode ser realizada da melhor maneira possvel. Por conseguinte, o grau de realizao das diferentes exigncias pode ser comparado em diversos sistemas eleitorais. No obstante, em nenhum sistema eleitoral possvel realizar todas estas exigncias simultaneamente e em sua plenitude. Na verdade, entre a funo Na verdade, entre a funo de representao e a funo de concentrao de de representao e a sistemas eleitorais, existe um trade-off: ou os votos depositados nas urnas funo de concentrao pelos eleitores so representados proporcionalmente ou so convertidos em de sistemas eleitorais, mandatos de forma desproporcionada, visando concentrao partidria. existe um trade-off: ou Coisa semelhante tambm pode ser dita, por um lado, no tocante relaos votos depositados o entre exigncias de representao, concentrao e participao, bem nas urnas pelos eleitores como, por outro lado, no tocante clareza e/ou ao grau de exeqibilidade so representados das exigncias: normalmente, quanto mais diferenciada e complexa for a proporcionalmente ou regulamentao das competncias eleitorais, maior ser o grau de compleso convertidos em xidade de um sistema eleitoral. mandatos de forma Aqui j podemos registrar um aspecto decisivo que diz respeito ao sisdesproporcionada, visando tema eleitoral brasileiro e sua diferena em relao ao sistema eleitoral ale concentrao partidria mo: na Alemanha existe uma exigncia explcita a favor da formao de maiorias parlamentares, que , por sua vez, um fator imprescindvel para a conduo estvel de um governo. J o sistema eleitoral brasileiro no apresenta essa exigncia de desempenho.

Elementos do Direito Eleitoral alemo


Na Alemanha, os parlamentares da Cmara dos Deputados (Bundestag) so eleitos atravs de uma eleio proporcional que est vinculada ao voto personalizado (sistema eleitoral proporcional personalizado).2 Todo eleitor dispe de dois votos. O voto personalizado signi-

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fica a escolha de candidatos distritais em distritos eleitorais, nos quais sempre haver espao para apenas um mandato, atravs da maioria relativa dos votos depositados pelos eleitores. O detentor do mandato ser decidido pelos eleitores atravs de seu primeiro voto na cdula de votao. O voto proporcional representa o sufrgio a partir de listas partidrias fechadas, ressaltando-se que os votos depositados na legenda pelos eleitores so convertidos em cadeiras no Bundestag.3 A escolha das legendas partidrias corresponde ao segundo voto na cdula de votao. Atravs deste procedimento eleitoral, o voto personalizado e o voto proporcional unem-se segundo diferentes princpios: Princpio da distribuio equnime: uma primeira metade de todos os deputados do Bundestag determinada nos distritos eleitorais atravs de voto majoritrio personalizado, enquanto a outra metade decidida atravs da votao nas legendas partidrias. Princpio da compensao: o nmero de mandatos distritais obtido por cada partido atravs da votao personalizada deduzido do nmero de seus mandatos por lista de legendas partidrias. Isso faz com que sejam formadas as relaes de foras entre os partidos no Bundestag atravs do voto proporcional. Princpio dos mandatos excedentes: se o nmero de mandatos diretos (ou seja, conquistados nos distritos) obtidos por um partido em um estado federado da Repblica Federal da Alemanha for superior ao nmero de mandatos obtidos atravs do voto na legenda, tais mandatos excedentes sero conferidos a outros partidos, sem que haja a obteno de mandatos compensatrios. Princpio da clusula de barreira: os votos depositados nas urnas pelos eleitores somente sero convertidos em mandatos de deputados do Bundestag em benefcio daqueles partidos que tenham obtido pelo menos cinco por cento dos segundos votos ou pelo menos trs mandatos distritais diretos no territrio federal alemo.

Com base nesses princpios, obtm-se um sistema combinado de eleio proporcional e eleio majoritria, com competncia personalizada parcial por parte do eleitor, um sistema que, nos pases de lngua alem, foi designado como eleio proporcional personalizada e que conhecido, nos pases de expresso anglo-americana, como mixed-member proportional system.

Balano do sistema eleitoral alemo


Concentrao: o sistema eleitoral alemo fomenta maiorias governamentais estveis?
O sistema eleitoral alemo precisa ser visto como uma reao s experincias feitas com a chamada Repblica de Weimar no perodo compreendido entre os anos de 1919 a 1933, uma

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fase caracterizada pela instabilidade poltica, que acabou preparando o caminho para a tomada do poder pelos nacional-socialistas.4 O sistema eleitoral da Repblica de Weimar apoiava-se em um procedimento eleitoral puramente proporcional e sem clusula de barreira, atravs do qual sessenta mil votos significavam um mandato de deputado federal. O sistema pluripartidrio da resultante tinha como caractersticas profundas rupturas Aps o trmino da Segunda ideolgicas e uma conduta hostil ao sistema vigente por parte dos partidos Guerra Mundial, um dos de extrema esquerda e extrema direita, o que dificultava muito a formao objetivos do debate de maiorias governamentais estveis. Aps o trmino da Segunda Guerra constitucional ocorrido Mundial, um dos objetivos do debate constitucional ocorrido nos anos de nos anos de 1948 e 1949 1948 e 1949 era alcanar a formao de governos estveis e democraticaera alcanar a formao mente legitimados atravs da Constituio, promulgada no ano de 1949. de governos estveis Por meio do Direito Eleitoral, dever-se-ia tentar evitar o esfacelamento pare democraticamente tidrio e fomentar a formao de maiorias governamentais estveis. legitimados atravs da Apoiando-se nessa meta, duas concepes desempenharam um papel Constituio, promulgada central durante os debates constitucionais realizados entre os anos de 1947 no ano de 1949 e 1949: a concepo da eleio majoritria em distritos uninominais e a concepo da clusula de barreira. No sistema eleitoral que ento passou a ser posto em prtica, esses dois elementos foram considerados de forma diferenciada. Devido resistncia imposta sobremaneira pelos pequenos partidos, a introduo de eleies majoritrias somente foi possvel com restries. Em compensao, a concepo da clusula de barreira passou a ser aplicada visando ao ajuste de votos obtidos entre os partidos. J no ano de 1949, havia uma clusula de barreira de 5% que valia apenas para cada estado federado, e no para toda a federao alem. No obstante, a clusula de barreira no exercia um efeito de concentrao, pois no Bundestag havia doze partidos representados, dos quais oito haviam conseguido menos de 5% dos votos em todo o territrio federal. Na eleio seguinte, realizada no ano de 1953, foi introduzida uma clusula de barreira da ordem de 5% e com validade em todo o territrio nacional. Isso significa que um partido precisava obter no mnimo 5% dos votos totais para poder ganhar um mandato atravs do segundo voto na cdula de votao. A partir da, o efeito de concentrao almejado passou a funcionar: aps as eleies de 1961, apenas trs partidos tinham representao no Bundestag. Desde ento e at as eleies de 2002, no mais que cinco partidos conseguiram mandatos simultneos no Bundestag. Somente nas eleies de 2006, pela primeira vez, seis partidos romperiam essa barreira. Na Repblica Federal da Alemanha, pode-se considerar que o objetivo da funo de concentrao, ou seja, o fomento de maiorias governamentais estveis, encontra-se amplamente realizado. Ao longo de quase sessenta anos, houve apenas cinco composies governamentais diferentes com um nmero total de oito primeiros-ministros.5 Decerto essa grande estabilidade tambm foi motivada pela prosperidade econmica de longo flego, pelo desenvolvimento de um sistema partidrio com partidos abertos a coalizes, bem como por outras condicionantes favorveis, tais como a pouca fora de grupos de extrema esquerda e extrema direita na Alemanha, que tiveram de manter-se margem.6 Mas a estabilidade cer-

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tamente tambm deve ser atribuda a condies institucionais, principalmente clusula de barreira de 5%. Por meio dela, o sistema eleitoral alemo conseguiu um bom desempenho de sua funo de concentrao. Embora na Alemanha se team fortes crticas clusula de barreira, de maneira geral, ela acabou obtendo bons resultados. Graas a essa clusula de excluso, facilita-se a formao do governo. Ela no to elevada a ponto de imEmbora na Alemanha se possibilitar o xito do estabelecimento de um novo partido, como bem team fortes crticas mostram os exemplos dos partidos Bndnis 90/Die Grnen (Aliana 90/Os clusula de barreira, de Verdes) ou Linkspartei (Partido da Esquerda). Ao mesmo tempo, porm, a maneira geral, ela acabou clusula de barreira suficientemente elevada de modo a impedir que peobtendo bons resultados. quenos partidos tenham acesso ao Bundestag. Seja como for, para partidos Graas a essa clusula de pequeno porte, ela visivelmente menos restritiva que, por exemplo, a de excluso, facilita-se a introduo da votao majoritria relativa, a qual tambm , sem sombra formao do governo de dvidas, um procedimento absolutamente democrtico. Sobretudo, a aplicao da clusula de barreira em todo o territrio eleitoral alemo, da forma como foi introduzida em 1953, faz bastante sentido no tocante aos aspectos de eficincia e transparncia, embora menos no que diz respeito ao aspecto da participao (uma parte dos eleitores perde sua participao nas decises ao longo do processo de formao da vontade poltica). Afinal de contas, um parlamento federal escolhido para todo o territrio nacional, no qual clusulas de barreira regionalizadas no devem desempenhar nenhum papel importante. Nesse sentido, a eficincia se mostra em sua totalidade, e no se corre o risco de violao do sentido da clusula de barreira (que a excluso de pequenos partidos da representao parlamentar). Alm disso, uma regulamentao dessa natureza, que pode ser bem compreendida por qualquer indivduo, permite que partidos com mais de 5% dos votos tenham uma representao equivalente a tal grandeza no Bundestag.

Representao: a populao representada proporcionalmente no sistema eleitoral alemo?


Discute-se a representao proporcional dos votos depositados pelos eleitores atravs da igualdade de valor numrico e da igualdade de valor quanto ao resultado.7 Igualdade de valor numrico significa que, ao se fazer a apurao dos votos, cada voto tem o mesmo peso. Por outro lado, igualdade de valor quanto ao resultado significa que, ao se fazer a distribuio dos mandatos parlamentares, cada voto deve ser contemplado com eqidade. Quando da apurao dos votos, a igualdade de valor numrico um elemento bvio nas democracias desenvolvidas, o que tambm ocorre na Alemanha. As chances formais de que os eleitores dispem para a obteno de resultados satisfatrios tambm so fundamentalmente iguais, tanto em funo do tamanho dos distritos eleitorais, comparveis no tocante ao nmero de habitantes das respectivas reas, quanto da estrutura uniforme dos distritos uninominais para a eleio direta. Ressalte-se, porm, que a dimenso dos distritos eleitorais com um nmero visivelmente maior ou menor de habitantes poder representar um desvio de at 15% para cima ou para baixo, em funo do nmero mdio de habitantes.

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Todavia, somente se far mister a criao de novos distritos eleitorais se houver um desvio de 25%. Isso gera uma variao do valor numrico que considerada muito reduzida em escala internacional. No Brasil, essa variao entre o nmero de habitantes e eleitores por mandato parlamentar considervel e chegou em 2006 a tal extremo que no Estado de Roraima houve 8 mandatos para 232.814 eleitores, ou seja, uma mdia de 29.102 eleitores para cada mandato; j no Estado de So Paulo, com os seus 28.032.061 eleitores, foram 70 mandatos, ou uma mdia de 400.458 eleitores por mandato! No que tange igualdade de valor quanto ao resultado, existem, em primeira linha, condies favorveis no sistema eleitoral proporcional, no qual so apurados os nmeros de deputados dos partidos representados no Bundestag. Para tanto, concorrem principalmente a soma de votos dos partidos em nvel federal e a distribuio dos mandatos, diretamente ligada soma de votos dos partidos, segundo a frmula eleitoral de Hare/Niemeyer. Como na Alemanha no existem distritos eleitorais com diferentes nmeros de deputados eleitos, deixam de existir, entre os distritos eleitorais, as tpicas disparidades de valor quanto aos resultados, ao se proceder apurao dos votos. Observe-se, porm, que o sistema eleitoral alemo, no tocante aos votos depositados pelos eleitores, nem sempre apresenta uma igualdade inabalvel de valores quanto ao resultado. Na apurao dos votos, a clusula de barreira de 5% gera uma desigualdade de valor quanto ao resultado. Por meio dela, so vencidos os votos obtidos por partidos que no atinjam um nmero mnimo de votos equivalente a 5% do total ou no mnimo trs mandatos diretos em todo o territrio federal. Alm disso, ao verem que determinados partidos de pequeno porte representam um risco em virtude da clusula de excluso, Por diversas vezes, o os eleitores facilmente deixam de depositar seu voto em tais partidos. No Tribunal Constitucional sistema eleitoral alemo, esta posio desprivilegiada que os partidos de Federal Alemo j pequeno porte podem vir a ocupar de forma direta ou indireta um elereiterou que a clusula mento importante em favor da concentrao partidria. de barreira de 5% Deve-se, portanto, confrontar essas desvantagens da clusula de barest em conformidade reira com as vantagens representadas pela estabilidade de governo. No com a Constituio apenas no campo do debate especializado, mas tambm, e sobretudo, na Federal Alem, ou seja, jurisdio do Tribunal Constitucional Federal Alemo, este um aspecto compatvel com os muito valorizado. Por diversas vezes, o Tribunal Constitucional Federal princpios da democracia Alemo j reiterou que a clusula de barreira de 5% est em conformidade representativa com a Constituio Federal Alem, ou seja, compatvel com os princpios da democracia representativa.

Participao: sobre o que o eleitor pode decidir no sistema eleitoral alemo?


Via de regra, de acordo com os critrios de concentrao partidria e de governabilidade, o balano que se faz do sistema eleitoral alemo positivo. Tambm se entende que, em relao ao critrio da representatividade, esse balano aceitvel. Por outro lado, tecem-se crticas aos critrios de eficincia, transparncia e participao.

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Critica-se, por exemplo, o fato de os eleitores na Alemanha, de modo geral, somente poderem optar por candidatos predeterminados pelos partidos. Isso concerne tanto aos candidatos distritais indicados pelos partidos quanto aos candidatos fixos das Sob essa tica, as eleies legendas partidrias, que somente podem ser eleitos naquela composio e ao Bundestag no tm um naquela seqncia preestabelecidas. Essa restrio participao do eleitor carter competitivo, mas fica mais forte em relao aos grandes partidos: os candidatos ao Bundestag sim um carter legitimador dos partidos CDU/CSU (Unio Democrata-Crist/Unio Social-Crist) e de decises tomadas em SPD (Partido Social-Democrata) que sejam ocupantes das chamadas pooutra instncia sies garantidas na legenda certamente entraro no Bundestag, independentemente do resultado da eleio. Sob essa tica, as eleies ao Bundestag no tm um carter competitivo, mas sim um carter legitimador de decises tomadas em outra instncia. Esse poder partidrio torna-se bastante claro no caso de candidatos eleio direta que no tenham obtido xito nas urnas, mas que, apesar de derrotados em seu distrito eleitoral, obtm um assento no parlamento atravs de uma posio garantida na legenda. Essa preponderncia dos partidos sofre uma certa relativizao apenas pelo fato de os eleitores poderem dar seu primeiro e seu segundo votos a diferentes partidos, o que na Alemanha chamado de splitting. Se o fizerem objetivando uma distribuio estratgica de votos, isto acaba representando uma variante de participao estratgica bem especfica.

Clareza: o sistema eleitoral alemo compreensvel e transparente?


Em especial devido s diversas relaes entabuladas entre eleio proporcional voltada para as legendas e eleio majoritria personalizada, o sistema eleitoral vigente na Alemanha apresenta uma estrutura complexa e difcil de ser compreendida pelos eleitores, mesmo no que concerne aos aspectos bsicos de sua organizao. Por essa razo, antes de cada eleio, faz-se necessrio lembrar aos eleitores o sentido da cdula com duas vias de votos e explicarlhes por que o segundo voto considerado decisivo. Uma pessoa leiga no consegue entender facilmente as relaes passveis de mudanas recprocas existentes entre a eleio majoritria em distritos uninominais e a eleio por legenda, como o caso do eventual surgimento de mandatos excedentes. Nesse contexto, os resultados das urnas precisam ser aceitos pelos eleitores sem verificaes ou precisam ento ser explicados em seus pormenores por especialistas no assunto. Como um todo, pode-se afirmar que o sistema eleitoral alemo complicado, pouco transparente e de difcil compreenso.

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Legitimidade: o sistema eleitoral alemo aceito?


Antes de cada eleio, faz-se necessrio lembrar aos eleitores o sentido da cdula com duas vias de votos e explicar-lhes por que o segundo voto considerado decisivo

No raro, so apresentados opinio pblica dados sobre a participao dos eleitores nos pleitos, como indicadores da opinio vigente acerca do sistema eleitoral. Contudo, em virtude dos inmeros e diversos fatores que exercem influncia sobre a participao dos eleitores nos pleitos eleitorais, no fica claro at que ponto esses dados exprimem as mudanas de opinio em relao ao sistema eleitoral. Seja como for, pode-se supor que se d um amplo apoio ao sistema poltico vigente e, conseqentemente, ao sistema eleitoral praticado, quando h uma alta taxa de participao voluntria dos eleitores nos pleitos. Deste modo, o grau de participao dos eleitores nos pleitos para o Bundestag depe em favor da aceitao do sistema poltico e, por conseguinte, do sistema eleitoral em vigncia atualmente na Repblica Federal da Alemanha. surpreendente, porm, que parea no haver pesquisas de opinio pblica sobre o sistema eleitoral alemo. Se tomarmos como critrio de legitimao do sistema eleitoral alemo as opinies de especialistas da rea, pode-se constatar que, no mainstream da pesquisa sobre o sistema eleitoral realizada por cientistas polticos e da Formao Poltica8, a eleio majoritria personalizada realmente considerada o modelo de combinao razovel de elementos de sistemas eleitorais.9

Propostas de reforma do Direito Eleitoral


A despeito do xito geral obtido pelo sistema eleitoral alemo, h muitos anos vm sendo debatidas propostas de mudanas do Direito Eleitoral alemo. Por um lado, tais debates vm sendo realizados de forma bastante intensa e, por outro, tambm se restringem a sutilezas acadmicas ou defesa de dogmas do Direito Eleitoral.10 Desde sua introduo no ano de 1949, o Direito Eleitoral alemo no sofreu alteraes em seus pontos fulcrais, embora tenha passado por vrias modificaes. Foram, muito mais, modificaes de ordem tcnica, como a renncia exposio dos catlogos de eleitores ou utilizao do envelope para cdulas eleitorais, no caso de o voto ser depositado no prprio local de votao. Outrossim, tambm houve modificaes mais substanciais, tais como a ampliao da clusula de barreira para todo o territrio federal e a abolio de eleies suplementares (1953), a introduo do voto pelo correio (1965) ou a mudana, ocorrida diversas vezes, do nmero de deputados do Bundestag11. Uma importante reforma foi a reduo da idade eleitoral ativa de 21 para 18 anos no ano de 1970. Essa reforma foi antecedida por um intenso debate poltico e acadmico, que tambm foi influenciado pelas agitaes estudantis ocorridas na segunda metade dos anos 60. No aspecto da participao, a reduo da idade eleitoral foi uma deciso positiva. No entanto, os efeitos dessa medida se mantiveram restritos, j que a populao com idade entre 18 e 20 anos representa apenas uma pequena frao dos eleitores. Nas eleies de 2005 para o Bundestag, foi apenas 3% de todos os eleitores.

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Em 1985, deu-se a substituio do mtodo de apurao matemtica dos votos, que era feita de acordo com a frmula eleitoral de dHondt, pelo mtodo de Hare/Niemeyer, bem como a introduo do direito de voto para alemes residentes no estrangeiro12. Alm disso, introduziu-se uma regulamentao segundo a qual o nmero de habitantes de um distrito eleitoral no pode apresentar um desvio maior que 15% em relao mdia (valor anterior: 25%). Desde as eleies de 2002 para o Bundestag, havendo um desvio superior a 25% (at ento: 33,3%), uma redistribuio dos distritos eleitorais faz-se obrigatria.

O sistema de dois votos


A introduo do sistema de dois votos em 1953 foi uma das mudanas mais bem sucedidas do Direito Eleitoral alemo. Enquanto o nico voto depositado pelo eleitor valia, na primeira eleio para o Bundestag, tanto para o candidato de seu distrito eleitoral quanto para o partido, o motivo da introduo do sistema de dois votos consistia essencialmente em possibilitar ajustes nos distritos eleitorais. Entretanto, o primeiro voto nunca desempenhou sua funo de voto personalizado; afinal de contas, at os nossos dias, poucos so os eleitores que conhecem o nome do candidato de seu distrito eleitoral. Apesar disso, muitos eleitores recorrem ao mtodo de splitting. Isto est diretamente ligado ao fato de os eleitores dos pequenos partidos, cujos candidatos no tm nenhuma chance de obter um mandato distrital, darem seu segundo voto ao candidato de um partido maior, com o qual seu partido quer fazer uma coalizo. Por este motivo, o juzo a ser feito sobre o sistema de dois votos, nos aspectos de eficincia, transparncia e participao, que este apresenta discrepncias e mostraOs pequenos partidos se sujeito a crticas. Sua eficincia restrita, pois, atravs da eleio de um fazem uma propaganda candidato distrital, o candidato do outro grande partido normalmente acaba especfica voltada para conseguindo entrar por meio da legenda. O sistema de dois votos produz a obteno dos segundos principalmente um efeito cosmtico. Conseqentemente, trata-se de uma votos, a fim de no serem participao aparente. Ademais, esse sistema no permite transparncia para excludos atravs da um eleitor sobrecarregado. Alguns eleitores acham que fizeram um acordo, clusula de barreira ao darem seu primeiro voto ao candidato do partido A e o segundo voto ao candidato do partido B. Os efeitos decorrentes do sistema de dois votos so controversos, sobretudo se levarmos em considerao que as discrepncias entre o primeiro e o segundo voto no so de fcil interpretao. Por exemplo: no pleito de 2002, o Partido Verde (Die Grnen) obteve 8,6% dos segundos votos e 5,6% dos primeiros votos. Ser que os eleitores do segundo voto do Partido Verde, que deram seu primeiro voto a um outro partido (59,7% ao SPD, conforme a estatstica eleitoral representativa), seriam eleitores de aluguel de outros partidos (principalmente do SPD) ou seriam eleitores convictos do Partido Verde que simplesmente no queriam jogar fora seu primeiro voto? Do ponto de vista emprico, no possvel dar uma resposta bem fundamentada a essa pergunta. Os pequenos partidos fazem uma propaganda especfica voltada para a obteno dos segundos votos, a fim de no serem excludos atravs da clusula de barreira.

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Propostas para reformas do Direito Eleitoral


bvio que sempre existem propostas para reformas do Direito Eleitoral. A ttulo de exemplo, em 2003 houve uma proposta de projeto de lei, sem grandes perspectivas de xito, mas que assim mesmo contou com o apoio de 46 deputados do Bundestag, visando introduo do direito de voto a partir do nascimento. Os pais deveriam ento poder exercer por seus filhos, fiduciariamente, o direito de voto, at que estes atingissem a maioridade. Por outro lado, realizou-se um debate mais srio em torno do rebaixamento da idade eleitoral para dezesseis anos. verdade que alguns Estados federados rebaixaram a idade eleitoral para dezesseis anos no caso de eleies municipais. Partidos menores defendem a introduo desta medida tambm para as eleies em nvel federal, mas so apresentados argumentos fortes que impedem tal mudana. Deixando-se de lado o fato de jovens de dezesseis anos possurem ou no suficiente maturidade poltica e capacidade de discernir, o principal argumento contra o direito de voto j aos dezesseis anos que, atravs desta medida, far-se-ia uma ciso entre idade eleitoral e maioridade em geral. Afinal de contas, entre ambos os limites etrios, existe uma forte dependncia. Direitos e deveres andam de mos dadas. Quase ningum deseja com justeza reduzir o limite de maioridade para dezesseis anos. Desta maneira, o debate acerca do rebaixamento da idade eleitoral mostra-se apenas acadmico. Quem concede o direito de voto a jovens de dezesseis anos, mas lhes nega a maioridade, desvaloriza o direito de voto concedido. Embora o rebaixamento da idade eleitoral para dezesseis anos fomentasse a participao, a desvinculao entre a idade eleitoral e a maioridade geraria um alto grau de intransparncia que acabaria confundindo as mentes. Alm do mais, diante da provvel baixa quota de participao eleitoral desta faixa etria, este mecanismo mostraria pouca eficcia. Por diversas vezes, especialmente por parte dos pequenos partidos, ouvem-se vozes reivindicando a abolio da clusula de barreira seja por conjecturas baseadas em princpios, seja porque a Repblica Federal da Alemanha desenvolveu-se como um pas estvel. Em todo caso, o efeito positivo da clusula de barreira, a qual impede o esfacelamento partidrio e motiva as maiorias parlamentares governamentais estveis, acaba sendo alado pelos polticos, pelos acadmicos e tambm pelo Tribunal Constitucional Federal Alemo a um patamar mais elevado que as suas desvantagens, oriundas da perda daqueles votos depositados nas urnas pelos eleitores que optaram por aquele partido que no conseguiu entrada no parlamento. Por vezes, tambm se reivindica a supresso do sistema de dois votos, por contribuir para causar confuso na cabea dos eleitores e por no desempenhar a funo de personalizao

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almejada. Todavia, at o momento no foram apresentadas alternativas convincentes que eliminem as desvantagens do sistema atualmente vigente sem incitar o surgimento de desvantagens ou de elementos problemticos de outra natureza. Por esse motivo, no se deve contar, em primeira instncia, com uma mudana do sistema de dois votos vigente na Alemanha.

Consideraes finais
O sistema eleitoral alemo no perfeito, e possivelmente tambm no possvel criar um sistema eleitoral que consiga fazer jus, por igual, a todas as exigncias de desempenho apresentadas neste texto. No obstante, por meio deste sistema que foi introduzido, em suas feies bsicas, em 1949, foi possvel viabilizar e garantir democracia, governabilidade e estabilidade. Trata-se de um resultado digno de considerao. Last but not least, os desempenhos obtidos pelo sistema eleitoral alemo tambm podero ser importantes para o debate em torno da reforma eleitoral brasileira.

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Reforma Poltica

Notas
1 Cf. Dieter Nohlen, Wahlrecht und Parteiensystem [Direito Eleitoral e Sistema Partidrio], Opladen 2000, S. 157159. 2 Lei Eleitoral Federal (BWG), em sua verso de 23 de julho de 1993, ltima emenda em 11 de maro de 2005: http:// www.bundeswahlleiter.de/bundestagswahl2005/downloads/bwg_standmaerz05.pdf. Cf. tambm: Karl-Rudolf Korte: Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland. Bonn 2005. 3 Procedimento matemtico segundo a frmula eleitoral de Hare/Niemeyer, introduzida na Repblica Federal da Alemanha atravs do art. 1, n 1, da 7 Proposta de Emenda Lei Eleitoral Federal no ano de 1985. De acordo com esta frmula, as cadeiras do Bundestag so distribudas conforme a proporo dos votos partidrios em relao ao nmero total de votos vlidos depositados nas urnas e ao nmero de votos a serem considerados. Cf. Wolfgang Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, Kln 1998, p. 186189. 4 Cf. Ferdinand A. Hermens, Demokratie oder Anarchie? Untersuchung ber die Verhltniswahl, KlnOpladen 1968, p. 161239. Cf. tambm Wolfgang Hartenstein, Fnf Jahrzehnte Wahlen in der Bundesrepublik: Stabilitt und Wandel, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 21/2002, p. 3946. 5 Cf. Wolfgang Hartenstein, Fnf Jahrzehnte Wahlen in der Bundesrepublik: Stabilitt und Wandel, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 21/2002, p. 3946. 6 Explicaes claras sobre o processo de concentrao dos partidos, principalmente o ocorrido nos anos 50, podem ser encontradas, p. ex., na seguinte fonte: Bundeszentrale fr politische Bildung (ed.), Informationen zur politischen Bildung 207: Parteiendemokratie, Bonn 1990, p. 19s. 7 A respeito desse tema, cf. tambm Volker von Prittwitz: Vollstndig personalisierte Verhltniswahl. Reformberlegungen auf der Grundlage eines Leistungsvergleichs der Wahlsysteme Deutschlands und Finnlands, in Aus Politik und Zeitgeschichte B 52/2003, p. 1220. 8 Formao Poltica se refere densa estrutura de educao poltica e cvica que existe na Alemanha, formada, entre outras, pela Central Federal de Formao Poltica, que publica livros e revistas sobre o tema e organiza seminrios e outros eventos (www.bpb.de), pelas Centrais Estaduais de Formao Poltica, que em nvel estadual oferecem atividades parecidas; pelas fundaes polticas ligadas aos partidos polticos, pelas organizaes da sociedade civil que organizam seminrios e cursos para a sua clientela sobre uma grande variedade de temas (muitas dessas organizaes recebem recursos federais, estatuais ou locais); e, no em ltimo lugar, pelas escolas da Alemanha, pblicas e privadas, que, a partir do 6 bsico (alunos da idade de 12 anos) incluem aulas de cincias sociais, nas quais se discorre sobre uma grande variedade de temas e instituies polticas e sociais e, especificamente antes das eleies, tambm sobre os partidos polticos e o sistema eleitoral. Toda essa estrutura emprega pessoas que no necessariamente so pesquisadores, mas docentes e professores, muitos com formao em cincia poltica. Dentro desse grupo, que tem uma influncia considervel na socializao dos alemes, o sistema eleitoral do pas bem avaliado. 9 Cf. Nohlen, op. cit.; Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2000; HansDieter Klingemann/Bernhard Wessels, Political Consequences of Germanys Mixed-Member System: Personalization at the Grass-Roots?, WZB FS III 99205, Berlim 1999. 10 Cf. Eckhard Jesse: Reformvorschlge zur nderung des Wahlrechts, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 52/2003, p. 311. 11 No ano de 1949, primeiramente eram 400 deputados; a partir de 1953 passaram para 484; a partir de 1957 (atravs da incorporao do Estado do Sarre), para 494; a partir de 1965, alcanou-se o nmero de 496 e, aps a Unificao Alem, o nmero de 656 deputados, que acabou sendo reduzido, em 1996, para 598, com vigncia a partir das eleies realizadas em 2002. 12 Todos os alemes residentes no estrangeiro somente tm direito ativo de voto se tiverem passado pelo menos trs meses ininterruptos no territrio da Repblica Federal da Alemanha.

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Itamaraty, 1979. Foto de Luis Humberto.

Olhar Externo
Brian Kerr O artigo 2 da Conveno Europia de Direitos Humanos e o dever de efetivamente investigar

Brian Kerr*

O artigo 2o da Conveno Europia de Direitos Humanos e o dever de efetivamente investigar


Introduo
Encontra-se abaixo o texto de um ensaio que apresentei por ocasio da Conferncia Inter-Regional sobre Sistemas de Justia e Direitos Humanos do Conselho Britnico em Braslia, no ms de setembro de 2006. Esta introduo destina-se aos leitores da Revista Plenarium. Como se ver, a monografia concentra-se num aspecto particular do direito vida previsto na Conveno para a Proteo dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Esse diploma, elaborado em 1950, foi concebido por um conjunto de Estados como uma reao Segunda Guerra Mundial e teve como principal ambio o estabelecimento de certos direitos e liberdades fundamentais, os quais, esperava-se, constituiriam um baluarte contra o totalitarismo no futuro. Os Estados envolvidos na promulgao da Conveno associaram-se num rgo conhecido como Conselho da Europa. Vrios outros pases juntaram-se ao Conselho desde sua criao, particularmente muitas das naes da Europa Oriental, em seguida ao desmantelamento do imprio sovitico. Atualmente, a instituio conta com 45 pases membros. O Conselho da Europa distinto da Unio Europia, embora muitos comentadores os confundam. A Unio Europia, fundada pelo Tratado de Roma de 1956, tinha o propsito primordial de estabelecer a liberdade de movimento tanto de bens como de trabalhadores entre seus Estados-membros. Sua composio hoje de 25 pases. Embora o governo do Reino Unido tenha sido um dos principais arquitetos da Conveno Europia, os cidados britnicos no foram granjeados com acesso direto s suas disposies at recentemente. J que o texto era, essencialmente, antes um tratado entre Estados soberanos que uma lei devidamente promulgada no mbito do Reino Unido, jurisprudncia pacfica proibia sua aplicao no direito interno. Tudo isso mudou em 1988 com a promulgao do Human Rights Act, que tornou a Conveno diretamente aplicvel nos tribunais do Reino Unido depois de sua entrada em vigor, em 2 de outubro de 2000.

*Sir Brian Kerr Lorde Presidente do Tribunal de Justia da Irlanda do Norte. Palestra proferida na Conferncia InterRegional sobre Sistemas de Justia e Direitos Humanos, Conselho Britnico, Braslia, 18 a 20 de setembro de 2006. Publicao autorizada pelo autor. Traduo de Newton Tavares Filho, consultor legislativo da Cmara dos Deputados, LLM, Georgetown University.

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A incorporao da Conveno ao direito interno chamada tambm sua nacionalizao trouxe uma mudana significativa ordem constitucional. Como sabido, o Reino Unido no possua uma Constituio escrita em nenhum sentido convencional. O parlamento era soberano e a validade da legislao promulgada era imune a qualquer questionamento legal. Hoje, qualquer lei editada pelo parlamento deve ser compatNo importa a forma vel com os direitos fundamentais inscritos na Conveno. O Human Rights que assuma, a violncia Act busca atingir esse objetivo por dois meios principais. Primeiramente, pode ser, como sugerem ordena-se aos tribunais interpretar e dar eficcia legislao primria e alguns cientistas, um subordinada de modo compatvel com os direitos assegurados na Convenperptuo atributo da o, no maior grau possvel. Em segundo lugar, onde no possvel intercondio humana pretar desse modo a legislao, os tribunais superiores podem declarar que uma particular disposio legal submetida ao seu escrutnio incompatvel com a Conveno. Nesse caso, o governo dever promover a mudana da lei. A Conveno compreende uma srie de direitos, alguns dos quais (como o direito vida e a proibio de tortura) so formulados em termos absolutos. Outros, como o direito ao respeito vida privada e liberdade de expresso, so qualificados. A interferncia com estes ltimos somente ser aceitvel quando necessria numa sociedade democrtica, na forma prescrita em lei e de modo no mais que o indispensvel para atingir o fim pretendido. A Corte Europia dos Direitos Humanos desenvolveu jurisprudncia sobre a Conveno que reconhece certas salvaguardas procedimentais subjacentes, por vezes chamados de direitos adjetivos. Assim, por exemplo, o direito vida garantido e salvaguardado pela obrigao positiva imposta aos Estados de investigar mortes controversas. esse dever que ser o objeto do meu ensaio.

O art. 2 da Conveno Europia de Direitos Humanos e o dever de investigar


verdadeiramente um prazer para mim estar em Braslia por ocasio desta importante conferncia. Eu ouvi com grande interesse e admirao as palestras feitas ontem noite e esta manh. Como juiz que busca aplicar os princpios e a legislao dos direitos humanos virtualmente a cada dia, encantou-me e gratificou-me que muitos palestrantes se concentraram em exemplos prticos, em vrias jurisdies, da abordagem jurdica de problemas de direitos humanos em todo o mundo. Fui particularmente impressionado e instrudo pelos exemplos trazidos pelos oradores da frica do Sul e da ndia nas sesses plenrias desta manh. A discusso acadmica evidentemente essencial, sendo com freqncia o motor de mudanas prticas e avanos na legislao, mas no percamos de vista o nosso objetivo maior ou ao menos o que eu creio deva ser nosso fim ltimo , o de fazer propostas prticas e realistas que traro mudanas para as vidas das pessoas e melhoras no estado dos direitos humanos nas sociedades que representamos. Minha apresentao aos senhores hoje tratar marcadamente mas no com aridez, espero do prtico. Pretendo discutir uma rea estrita, mesmo limitada, do Direito. Fao-o no apenas porque essa rea me familiar, nem apenas porque, a despeito de suas limitaes, essa tem tido considervel importncia

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na sociedade qual perteno, mas principalmente porque, de meu ponto de vista, ela fornece um exemplo prtico e concreto de como a aplicao das normas e princpios de direitos humanos pode produzir uma mudana real e tangvel na vida das pessoas. Antes de comear, permitam-me dizer algo sobre o tema da conferncia Protegendo Direitos e Prestando Justia. Esse para mim um assunto de perene interesse, graas precisamente sua grande importncia em nosso mundo contemporneo. O tema em discusso nesta tarde, violncia e direitos humanos, no menos relevante e significativo. Violncia, em qualquer de suas manifestaes seja ela impessoal, inspirada no terrorismo ou patrocinada pelo Estado, quer ocorra dentro das famlias ou seja infligida aleatoriamente em nossas ruas , no importa a forma que assuma, a violncia pode ser, como sugerem alguns cientistas, um perptuo atributo da condio humana. Mas, se assim , ela deveria servir meramente para nos fortalecer em nossa determinao de apoiar os direitos humanos, que buscam combat-la, e de defender a dignidade do indivduo e sua liberdade contra agresses, no importa de onde provenham. O tema que escolhi para falar nesta tarde , como j disse, algo restrito mas, por razes que vou abordar no momento, tem sido de uma importncia substancial na histria poltica e jurdica recente da Irlanda do Norte. O assunto o art. 2 da Conveno para Proteo dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. De fato, pretendo falar principalmente sobre apenas um aspecto desse dispositivo, o dever de investigar mortes controversas.

O sistema constitucional da Irlanda do Norte


Antes de iniciar, contudo, um pouco de contexto. Muitos dos senhores j conhecem a ordem constitucional dos vrios componentes do Reino Unido, mas, para aqueles que com ela tm menos familiaridade, deixe-me comear dizendo algo sobre a experincia constitucional de meu pas. A Irlanda do Norte uma das trs jurisdies que compem o Reino Unido Inglaterra e Pas de Gales (que tm um nico sistema legal) so uma, Esccia outra, e Irlanda do Norte, a terceira. Embora possuamos um sistema de governo centralizado, com limitada atribuio de competncias legislativas a cada regio, esses trs sistemas so completamente separados. Recursos contra decises judiciais em cada uma dessas jurisdies so dirigidos ao comit recursal na Cmara dos Lordes em Londres que dever ser transformada em Suprema Corte para todo o Reino Unido. Esse tribunal aplicar a legislao da Irlanda do Norte, Esccia, Inglaterra e Gales, dependendo da origem da causa a ele submetida. Como Lady Ministra Hallett nos lembrou esta manh, o Reino Unido um dos poucos pases sem uma Constituio escrita em um nico documento. Na ltima dcada, o pas tem atravessado uma pequena reordenao constitucional. No mbito legislativo, o parlamento britnico em Westminster, Londres, devolveu o que j descrevi como limitado, mas no obstante significativo, poder aos parlamentos e assemblias na Esccia, em Gales e na Irlanda do Norte. Nesta ltima, essa devoluo est vinculada ao que chamamos de processo de pacificao. Buscamos emergir de trinta anos de conflitos internos e, desnecessrio dizer, isso apresenta desafios nossa sociedade e particularmente aos nossos polticos e juzes.

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A ausncia de uma Constituio escrita tem sido defendida por muitos comentadores. Na opinio de geraes precedentes de constitucionalistas britnicos, a mais eficaz salvaguarda dos direitos humanos no uma garantia de papel, mas o exerccio benevolente da discricionariedade administrativa, o senso de justia dos servidores pblicos e ministros e a superviso vigilante do parlamento.1 O Human Rights Act, que entrou em vigor em 2000 e sobre o qual os senhores ouviram Lady Ministra Hallett discorrer esta manh, marcou uma mudana em direo ao pensamento centrado nos direitos (rights-based thinking), dando s nossas cortes novos poderes para responsabilizar o Estado por violaes de direitos humanos. Esse diploma impe novos deveres aos tribunais para observar a jurisprudncia da Corte Europia de Direitos Humanos, enquanto esta decide causas e desenvolve nosso direito local,2 e para interpretar a legislao de acordo com seu texto.3 luz da avaliao abrangente para no dizer magistral de Lady Ministra Hallett do impacto dessa legislao fundamental, desnecessrio que eu fale mais sobre o assunto. Pode-se dizer que a falta de uma Constituio escrita forneceu aos juzes pouca experincia com o raciocnio indutivo e finalstico usado nos instrumentos internacionais de direitos humanos. No estou certo de que esta assertiva seja inteiramente correta, visto que, claro, j tomamos em conta tais normas antes do ano 2000. No h dvida, entretanto, de que o Human Rights Act tornou ainda mais urgente considerarmos essa legislao ao fazer dos direitos expressos na Conveno parte de nosso direito interno, e essa nova configurao apresentou desafios e oportunidades estimulantes aos juzes desde a promulgao daquele ato. Agora, a discusso de uma causa perante a Corte de Apelao ter questes de direitos humanos entrelaadas aos argumentos pelo advogado. Estas so parte integrante do caso, no apenas algo incidental ou reflexo posterior.

Trazendo os direitos para casa


Ao falar da Conveno Europia de Direitos Humanos, preciso ter em mente ser esta uma norma regional e serem tcnicas muitas das mudanas por ela promovidas em nosso direito interno e, como tal, no diretamente relevantes para muitos dos senhores. Mas, claro, a jurisprudncia gerada por diferentes tratados de direitos humanos retira seu apoio do desenvolvimento de outros instrumentos internacionais, e espero que, por essa razo, o que tenho a dizer seja de interesse. Para alm de sua importncia na ordem poltica e jurdica da Irlanda do Norte, penso que o dever de investigar previsto no art. 2 da Conveno prov um exemplo marcante de como as palavras desse instrumento vivo foram interpretadas e expandidas pela Corte que o aplica (a Corte Europia de Direitos Humanos), e de como essa interpretao por sua vez tem sido considerada e aplicada por tribunais nacionais (assim como pelo governo do Reino Unido) em situaes muito prticas e concretas.

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O texto da Conveno
O art. 2 da Conveno Europia o primeiro direito substantivo expresso. Dispe ele que:
1. O direito de qualquer pessoa vida protegido pela lei. Ningum poder ser intencionalmente privado da vida, salvo em execuo de uma sentena capital pronunciada por um tribunal, no caso de o crime ser punido com esta pena pela lei. No haver violao do presente artigo quando a morte resulte de recurso fora, tornado absolutamente necessrio: a) para assegurar a defesa de qualquer pessoa contra uma violncia ilegal; b) para efetuar uma deteno legal ou para impedir a evaso de uma pessoa detida legalmente; c) para reprimir, em conformidade com a lei, uma revolta ou uma insurreio.

2.

Essa foi, de modo direto, uma determinao ao Estado para que se abstenha de tirar a vida de pessoas dentro de suas fronteiras, e isso certamente deve ter sido o valor capital na mente dos idealizadores da Conveno no final da Segunda Guerra Mundial, com seu horrvel genocdio e perda de vidas. Mas a Corte Europia tem uma abordagem dinmica e evolutiva da Conveno, a qual descreve como um instrumento vivo.4 Isso a levou a desenvolver o direito vida em dois novos e importantes modos.

A interpretao do art. 2 pela Corte Europia


A primeira expanso da obrigao do art. 2 foi a interpretao segundo a qual os Estados tm o dever positivo de proteger o direito vida. No caso Osman v. UK 5, um professor com distrbios mentais tornou-se obcecado por um aluno, molestando-o durante um certo tempo. O molestamento culminou na morte a tiros do pai pelo professor, que tambm feriu o garoto. A Corte decidiu que o Estado tem o dever de proteger um indivduo identificado quando tem conhecimento de um risco real e imediato vida dessa pessoa, causado por atos criminosos de um terceiro. No caso em questo, decidiu-se que, embora a polcia soubesse da situao, no podia ter antecipado o nvel de violncia usado finalmente esta no estava a par de uma ameaa real e imediata e, desse modo, no agiu em violao dos deveres impostos pelo art. 2. A segunda expanso a imposio de uma obrigao adjetiva, procedimental, de investigar mortes onde possivelmente tenha havido uma violao da obrigao substantiva. Essa obrigao adjetiva foi articulada pela primeira vez pela Corte Europia de Direitos Humanos numa causa da Irlanda do Norte, McCann v. United Kingdom.6 Ali, alegou-se que agentes do Estado tinham deliberadamente matado suspeitos de serem membros do IRA no curso do que foi descrito como uma operao antiterrorismo. A Corte interpretou o art.

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2 em conjunto com o dever geral do Estado, imposto pelo art. 1, de garantir a qualquer pessoa dependente da sua jurisdio os direitos e liberdades definidos no ttulo I da presente Conveno. Concluiu que, por conseguinte, deveria existir alguma forma efetiva de investigao oficial quando indivduos tenham sido mortos em conseqncia do uso da fora, entre outros, por agentes estatais.7 Essas obrigaes procedimentais subjazem ao direito vida e so necessrias para assegurar-lhe a defesa integral. Seguindo McCann, os elementos procedimentais do dever estatal decorrentes do art. 2 foram desenvolvidos pela Corte Europia de Direitos Humanos durante a dcada passada em uma srie de casos, alguns dos quais tambm provieram da Irlanda do Norte. Gostaria de concentrar-me no mais significativo, Jordan v. United Kingdom8, tambm relacionado a um suspeito de integrar o IRA morto por membros das foras de segurana.

Jordan e o contedo do dever de investigar


A Corte usou Jordan para determinar qual deveria ser o contedo da investigao, dizendo, primeiramente, que esta deveria ser efetiva (jurisprudncia subseqente, europia e domstica, perscrutou diferentes aspectos do significado de efetividade, em diferentes situaes). Segundo, o propsito da investigao seria a efetiva implementao das leis domsticas que protegem a vida. Em outras palavras, essas salvaguardas procedimentais deveriam existir para que o direito substantivo, principal, no fosse diludo ou comprometido. Finalmente, um inqurito no necessariamente o nico meio pelo qual uma investigao das circunstncias de uma morte poderia ser conduzida. Esses foram os principais elementos do contedo do dever de investigar mortes sob o art. 2. A Corte ento delineou detalhes adicionais do referido inqurito, que podem assim ser resumidos: A investigao deve ser conduzida por um investigador independente e ser capaz de determinar se o uso da fora foi ou no justificado, assim como levar identificao e punio dos responsveis. Deve tambm ser pronta e razoavelmente expedita, como tambm conduzida sob suficiente escrutnio pblico para assegurar a prestao de contas e a responsabilidade dos envolvidos. Deve por fim integrar suficientemente um parente prximo, de modo a proteger seus interesses legtimos. A investigao examinada em Jordan foi um inqurito judicial. No houve nenhuma ao penal ligada morte. Na Irlanda do Norte, a Coroners Court o rgo que permite o registro das mortes a ela declaradas. Um inqurito judicial o processo de investigao que permite ao magistrado dessa corte e ao jri determinar a identidade do morto e a causa da morte, quando necessrio, sem no entanto constituir um mtodo de atribuio de culpa. Por ocasio do caso Jordan, o Coroner no pde estender o inqurito para investigar as circunstncias mais amplas da morte. A Corte Europia de Direitos Humanos considerou ento que o inqurito judicial na Irlanda do Norte no cumpria os requisitos de uma investigao efetiva de vrios modos: faltou independncia na investigao inicial da polcia; o policial que atirou na vtima no pde ser conduzido como testemunha ele no podia ser chamado para prestar depoimento;

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o Coroner no pde investigar, tampouco o jri dar um veredito que assegurasse uma persecuo criminal efetiva em juzo eles podiam apenas relatar os meios pelos quais ocorreu a morte, no as circunstncias mais abrangentes; por uma srie de razes, o inqurito no foi iniciado de imediato; a falta de assistncia jurdica e de divulgao de certos documentos significou que os parentes da vtima no puderam participar adequadamente do inqurito; no houve ligao entre o inqurito e qualquer dever do Director of Public Prosecutions9 de reconsiderar sua deciso de no processar qualquer pessoa pela morte. O DPP no tinha o dever de fundamentar essa deciso.10

A Corte criticou em particular trs elementos do inqurito: a impossibilidade de conduzir coativamente testemunhas, o fato de que o Coroner teve de restringir sua investigao s causas diretas da morte, sem poder estend-la s circunstncias mais gerais, e o tipo de veredito que o jri num caso semelhante pode dar. Nesse caso, a Corte entendeu que o inqurito judicial no pde ser efetivo na identificao ou persecuo de quaisquer crimes que pudessem ter ocorrido e, nesse particular, deixa de cumprir os requisitos do art. 2.11

Jordan e os tribunais da Irlanda do Norte


Aps a deciso da Corte Europia, a famlia Jordan intentou numerosas aes que nos deram, aos tribunais da Irlanda do Norte, a oportunidade de considerar diferentes aspectos do que seria uma investigao conforme os termos do art. 2. Eu decidi alguns desses feitos como ento juiz de primeiro grau competente. O caso Jordan levantou uma srie de questes legais complexas que so importantes para os advogados da Irlanda do Norte e do Reino Unido. Por exemplo, decidiu-se sobre se o Human Rights Act retroativo, embora essa questo ainda esteja sendo discutida. Mas no gostaria de me concentrar nesses aspectos. A coisa realmente importante nesse caso o impacto da Conveno no sentido de que a Corte estava examinando, na verdade questionando, nossas prticas locais de investigao de mortes e assegurando-se de que essas tornavam o art. 2 real em nosso contexto. Algumas das questes levantadas foram abordadas de forma proativa pelo governo. Por exemplo, a disposio legislativa que no permitia a conduo coercitiva dos responsveis pela morte foi alterada, e o Director of Public Prosecutions voluntariamente reconsiderou sua deciso de no processar aps o inqurito, passando tambm a dar as razes de seu convencimento caso pretenda iniciar ou no uma ao penal. Entretanto, a questo-chave sobre se o Coroner e seu jri poderiam e deveriam investigar as circunstncias mais abrangentes da morte, ou meramente sua causa, foi decidida tanto na primeira como na segunda instncia. O Tribunal de Apelao confirmou minha deciso de que, para tornar a investigao efetiva, o jri no tinha poderes especficos para dar o veredito de homicdio, pretendido pela famlia Jordan. Os poderes j existentes da Coroners Court poderiam ser interpretados em consonncia com os direitos da Conveno lendo-se a frase de maneira mais ampla para incluir as circunstncias do crime bem como a causa da morte. Para ser efetiva, a investiga-

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o deveria poder determinar fatos capazes de conduzir a uma ao penal. No era crtico, entretanto, que esse procedimento tivesse de tomar uma forma determinada. O propsito das aes domsticas em Jordan foi o de estabelecer, por meio dos tribunais, a natureza e o fim dos direitos adjetivos delineados pela Corte Europia de Direitos Humanos em McCann e Jordan. Ficou claro ser importante, num inqurito para investigar uma morte causada por agentes estatais (e, na Irlanda do Norte, essa investigao deve ser conduzida tambm pelo ombudsman da polcia, por um inqurito pblico ou no curso de uma ao penal), que este deve ser um mecanismo efetivo disposio para avaliar a legalidade da fora empregada, e, se necessrio, para garantir a persecuo criminal que viria a determinar a culpa de qualquer indivduo responsvel pela morte. Jordan, com efeito, conduziu s mudanas reais que tornaram nosso sistema legal mais capaz de realizar esse objetivo. Em conseqncia das decises da Corte e de suas repercusses em nossos tribunais domsticos, no seria exagero dizer que o modo pelo qual mortes sujeitas ao art. 2 sero investigadas foi revolucionado.

A jurisprudncia aps Jordan


A amplitude da aplicao das garantias procedimentais do art. 2 conforme a Corte j foi explorada em muitos casos nos tribunais domsticos. No tenho tempo de abord-los em detalhe, mas gostaria de mencionar brevemente dois casos perante a Cmara dos Lordes da Inglaterra que envolveram mortes em prises. O primeiro, Amin,12 versava sobre a falha de uma priso em proteger um detento contra um colega de cela violento e racista. O segundo, Middleton,13 foi o suicdio de um preso. Em ambos os casos, em que o Estado no protegeu os direitos das vtimas vida contra uma ameaa externa, a Cmara dos Lordes decidiu que os requisitos de Jordan eram aplicveis. A Cmara dos Lordes enfatizou tambm que, enquanto a natureza do inqurito pode variar de caso a caso, pode ser to importante ter um inqurito efetivo se a morte resulta de negligncia sistemtica da autoridade no que toca ao cuidado da vtima (o servio prisional, na hiptese), quanto quando a morte causada por um agente estatal.

Tratados de direitos humanos como instrumentos vivos


No tempo disponvel, fui capaz apenas de tocar a superfcie dos desenvolvimentos no direito irlands trazidos pela evoluo interpretativa do direito vida previsto na Conveno Europia. No incio, afirmei que esperava demonstrar como um instrumento internacional de direitos humanos, tratado como um texto vivo, pode ser interpretado por um tribunal internacional e aplicado (de modo criativo e na prtica) pelos tribunais domsticos para tornar esses direitos aplicveis em uma realidade concreta, para indivduos que habitam aquela jurisdio. Espero que esse breve olhar sobre o modo pelo qual as cortes irlandesas, e em todo o Reino Unido, tentaram aplicar os direitos adjetivos do art. 2, de modo ao mesmo tempo realista e embasado na Conveno, demonstre uma maneira de os tribunais trazerem os direitos para casa nacionaliz-los de forma a faz-los parte integral do nosso direito.

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A afirmao, freqentemente repetida nesta e em virtualmente todas as conferncias a que compareci, de que o intercmbio de idias e a fertilizao recproca gerada pelos relatos de nossas experincias pode somente enriquecer a aplicao de princpios legais em discusso dispensa endosso ou nfase suplementar. No tenho dvidas de que deixarei esta conferncia com novas perspectivas sobre a aplicao da legislao e dos princpios de direitos humanos para o exerccio de minha funo judicial. Espero que este breve resumo de um pequeno tpico dos desenvolvimentos legais provocados pelo art. 2 da Conveno Europia dos Direitos Humanos tenha modesta ressonncia em suas reflexes nessa rea fundamentalmente importante.

Notas
1 Lester and Pannick, Human Rights Law and Practice (Butterworths, 2004), par. 1.06. 2 Human Rights Act 1998, s. 2. 3 Human Rights Act 1998, s. 3. 4 Tyrer v. UK (1978) 2 EHRR 1. 5 Osman v. United Kingdom [1998] 29 EHRR 245. 6 (1996) 21 EGRR 97 161. 7 Resumi essa afirmao a partir de uma passagem em R (Middleton) v. HM Coroner for West Sommerset; R (Amin) v. Secretary of State for the Home Department [2002] EWCA Civ 390. 8 (2003) 37 EHRR 52. 9 Responsvel pela persecuo criminal em juzo, promotor da ao penal (n. do t.). 10 Resumido a partir de Girvan J, In the matter of an application by Hugh Jordan for judicial review [2004] NICA 29(2), 2. 11 Jordan, 130. 12 [2003] UKHL 51. 13 [2004] UKHL 10.

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Balco do cafezinho, Itamaraty, 1976. Foto de Luis Humberto.

Balano da 52a Legislatura


Ftima Anastasia, Magna Incio e Carlos Ranulfo Melo Para um balano da 52a legislatura

Ftima Anastasia*, Magna Incio** e Carlos Ranulfo Melo***

Para um balano da 52a legislatura1


I) Introduo
No segundo turno do pleito de 2002, Luis Incio Lula da Silva foi eleito presidente do Brasil, com 52.793.364 votos. Seu partido, o PT, saiu das urnas de 2002 como a maior agremiao da Cmara dos Deputados, tendo conquistado 91 das 513 cadeiras (17,7%). No Senado Federal, o PT ocupou, a partir de 2003, 14 das 81 cadeiras (17,3%), posicionando-se como a terceira maior bancada da Cmara Alta, precedida apenas pelo PMDB e pelo PFL, com 19 cadeiras cada um. A vitria de Lula e do PT, na disputa de 2002, significou, sem sombra de dvidas, a estruturao de um novo contexto poltico para a (re)discusso das questes relacionadas

*Ftima Anastasia, Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ, professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da UFMG e diretora do Centro de Estudos Legislativo (UFMG). **Carlos Ranulfo Flix de Melo, Doutor em Cincias Humanas pela UFMG, professor adjunto do Departamento de Cincia Poltica da UFMG e vice-diretor do Centro de Estudos Legislativos (UFMG). ***Magna Incio, Doutora em Cincias Humanas pela UFMG, professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da UFMG e pesquisadora do Centro de Estudos Legislativos (UFMG).

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governabilidade, accountability e representatividade e sinalizou na direo da reorientao das polticas pblicas no pas. Ademais2, tal vitria atestou que a poltica brasileira transitou com sucesso para o universo de um sistema representativo polirquico3 (Santos, 1998), tendo realizado cabalmente o princpio de igualdade poltica em todos os quesitos, inclusive naquele referido elegibilidade. Por outro lado, a eleio de Lula e do PT, em 2002, expressou o desejo de reorientao do uso do princpio de autoridade: ficou patente que a sociedade brasileira compareceu s urnas e nelas depositou seu voto a favor de uma alocao diferente dos recursos que o Estado arrecada dos contribuintes (Przeworski, 1995). Vale, ainda, ressaltar que foi a institucionalizao dos procedimentos democrticos que permitiu alterar a composio da coalizo governante e sinalizar na direo de mudanas na substncia da poltica pblica. Transcorridos quatro anos, e depois de realizadas as eleies de 2006, que conferiram novo mandato presidencial a Lula, cabe investigar se a nova correlao de foras que se organizou no Congresso e fora dele, na 52 legislatura, constituiu-se, efetivamente, em uma coalizo dotada de preferncias e de recursos suficientes para o cumprimento das agendas procedimental e substantiva sinalizadas durante a campanha eleitoral de 2002. O objetivo deste artigo realizar uma avaliao da 52 legislatura (2003/2007) da Cmara dos Deputados. A legislatura chama a ateno: a) por ser a primeira, no perodo ps-88, a transcorrer sob um governo de esquerda; b) por registrar, no seu segundo binio, uma forte crise no interior da coalizo governista; e c) pela sucesso de escndalos de ampla repercusso, envolvendo membros dos poderes Executivo e Legislativo. luz da definio procedimental de democracia, prope-se examinar as aes, as omisses e os padres de interao desenvolvidos entre os principais atores polticos da democracia cidados, lderes de coalizo e legisladores (Arnold, 1990) e seus impactos no que se refere aos trs atributos centrais da ordem democrtica, a saber: estabilidade, accountability e representatividade. O texto est organizado da seguinte forma: em primeiro lugar ser descrito e analisado o contexto poltico mais amplo no qual se insere a legislatura sob exame. Aps, sero examinadas a formao e a dinmica das coalizes governista e oposicionista, com nfase na anlise das estratgias desenvolvidas por ambos os lados, inclusive no que se refere disputa pela Presidncia da Casa e ao comportamento dos partidos e dos deputados individualmente. O processo e a produo legislativa sero objetos da prxima seo, onde se discutem a dinmica do processo decisrio e seus impactos sobre a produo legal durante a 52 legislatura. A seo seguinte abordar os temas da fiscalizao e do controle do Poder Executivo, bem como o do controle interno. Finalmente, ser apresentado um rpido balano da legislatura no que se refere aos trs atributos desejveis da democracia estabilidade, representatividade e accountability e apresentadas algumas sugestes de reforma. Sempre que possvel, a anlise da legislatura 2003-2007 ser feita tendo como pano de fundo as demais legislaturas do perodo compreendido entre 1990 e 2006 com vistas a apontar semelhanas e diferenas entre as diversas legislaturas ps-Constituio de 1988.

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II) A legislatura e seu contexto


Alm da alternncia no poder para a Presidncia da Repblica, as eleies de 2002 trouxeram outras novidades ao cenrio poltico brasileiro. Os quatro maiores partidos da coalizo de Fernando Henrique (PSDB, PFL, PMDB e PP) perderam 69 cadeiras, o que equivale a 13,5% da Cmara. Para os peemedebistas foi apenas mais do mesmo o partido vinha perdendo cadeiras desde 1990 mas para os tucanos o resultado significou uma reverso da curva de crescimento observada para o mesmo perodo. PFL e PP mantiveram sua trajetria oscilante. Quase metade dos assentos perdidos pela antiga coalizo governista foi conquistada pelo PT, que, confirmando sua trajetria eleitoral ascendente, tornou-se o partido mais votado e senhor da maior bancada na Casa, com 17,7% das cadeiras. Conseqncia direta deste resultado, a Cmara seria, pela primeira vez na histria Alm da alternncia no democrtica brasileira, dirigida por um deputado eleito por um partido de poder para a presidncia esquerda. Entre os partidos menores, o PDT e o PTB recuaram, enquanto da Repblica, as eleies PSB, PPS, PL e PCdoB cresceram. O resultado geral foi uma Cmara mais de 2002 trouxeram outras fragmentada. O nmero efetivo de partidos (Ne), que havia chegado a 8,7 novidades ao cenrio em 1990 e retornado a 7,1 em 1998, voltou a subir, alcanando 8,5. Os sete poltico brasileiro. Os maiores partidos (PSDB, PFL, PMDB e PP, PT, PDT e PTB), que at 1998 quatro maiores partidos controlavam 89,9% da Casa, passaram a deter 81,1%4. da coalizo de Fernando No entanto, a modificao de maior impacto seria aquela decorrente do Henrique (PSDB, PFL, desfecho da disputa presidencial. Como ressaltam Melo e Anastasia (2005), PMDB e PP) perderam 69 ao gerar uma troca de lugares entre situao e oposio e promover uma nova cadeiras, o que equivale a correlao de foras polticas no mbito dos poderes Executivo e Legislativo, 13,5% da Cmara a eleio de 2002 afetou as preferncias, o estoque de recursos e de estratgias disponveis, bem como o comportamento dos principais atores na Cmara dos Deputados. De uma legislatura para outra, antigas preferncias partidrias tornaram-se contraditrias com as posies ocupadas nas arenas parlamentar e governamental. Da mesma maneira, estratgias que se mostravam disponveis em perodos anteriores passaram a ser politicamente inviveis na legislatura em questo. O comportamento coeso e disciplinado da esquerda, e em especial do PT, forjado na oposio, seria colocado em xeque. Analisadas as coisas pelo outro lado, a questo era saber como se comportariam os partidos da antiga coalizo governista, agora sem os recursos provenientes do exerccio do governo federal, mas tendo a seu dispor os instrumentos que a organizao do Poder Legislativo brasileiro faculta (s) minoria(s). Ao contrrio do ocorrido em 1998, com a coalizo que deu sustentao poltica ao governo FHC, a coalizo eleitoral de Lula no logrou tornar-se majoritria na esfera parlamentar. Em 2002, no primeiro turno, a coalizo de apoio a Lula (PT/PCdoB/PL) elegeu 25,1% dos deputados. Com a adeso, no segundo turno, de PSB, PDT, PV, PPS e PTB, a coalizo eleitoral expandiu-se, chegando a 218 cadeiras (42,5%) (Melo e Anastasia, 2005), e acentuou o seu carter no contguo, caracterstica, de resto, j presente desde a incluso do PL na coligao eleitoral. De toda forma, tratava-se de escolher entre governar em minoria, buscando os apoios necessrios para obter maiorias legislativas pontuais, ou garantir a formao de uma coalizo

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majoritria. A diferena estava em que, pela primeira vez, a coalizo a ser montada tinha como partido central uma organizao situada esquerda do espectro partidrio como elemento adicional, cabe lembrar que os partidos de centro e direita detinham 68% das cadeiras da Cmara. Uma vez feitas as escolhas, a coalizo governativa revelaria maior grau de instabilidade do que as que a precederam, por motivos que sero analisados adiante, o que durante determinado perodo afetaria negativamente a capacidade do Executivo de conduzir sua agenda. Ainda como parte do contexto sob o qual transcorreu a legislatura, trs episdios fizeram com que a Cmara, atravs de seus membros, estivesse envolvida em denncias de corrupo e uso indevido de recursos pblicos. Em junho de 2005, um nmero indeterminado de membros da base governista foi acusado pelo deputado Roberto Jefferson (PTB-RJ) de receber uma espcie de mesada, o mensalo, por parte do governo. O escndalo se desdobrou em trs CPIs Correios, Mensalo e Bingos e terminou gerando quatro renncias e trs cassaes em um total de dezenove deputados para os quais o Conselho de tica da Cmara havia recomendado a perda de mandato. Doze parlamentares foram inocentados pelo Plenrio. O ltimo, Jos Janene (PP-PR), em dezembro de 2006, no apagar das luzes da 52 legislatura. Em 21 de setembro de 2005, o deputado Severino Cavalcanti (PP-PE), oito meses depois de ser eleito para a Presidncia da Casa, renunciou ao mandato sob a acusao de cobrar propina de um dono de restaurante na Cmara. Finalmente, em maio de 2006, a Cmara recebeu da Controladoria-Geral da Unio (CGU) documentos que apontavam fraudes em licitao e superfaturamento na compra de ambulncias, por parte dos municpios, que desencadearam a Operao Sanguessuga da Polcia Federal. Uma vez que a compra era viabilizada por meio de emendas ao Oramento da Unio, os lderes partidrios decidiram instalar a CPMI das Ambulncias, que aprovou relatrio, recomendando a cassao de 72 deputados. Sob o impacto desse conjunto de fatores, a legislatura transcorreu em meio a uma intensa disputa entre situao e oposio e a um acentuado desgaste junto opinio pblica. Representou, em funo disso, um bom teste para o sistema poltico brasileiro. De um lado, uma crise sem precedentes, instalada no interior de um indito governo formado a partir da esquerda, desafiaria a robustez das instituies e levaria alguns analistas a falar em crise institucional5 . De outro, o grande nmero de parlamentares acusados colocaria a Cmara perante o desafio da transparncia e da prestao de contas sociedade. No que se refere ao primeiro desafio, o governo (agora reeleito) concluiu seu mandato e alcanou um bom percentual de aprovao em sua agenda legislativa, em que pese a sensvel diminuio da produo legislativa observada no ano de 2005. No que se refere ao segundo, ainda que o percentual de votos nulos e brancos na eleio de outubro no tenha sido to elevado e que a taxa de renovao tenha se mantido na mdia para o perodo, o Congresso chegou ao final do perodo com uma avaliao muito inferior que possua no incio de 20036. Mesmo considerando que historicamente o Congresso Nacional nunca alcanou elevados ndices de aprovao popular, o desgaste da instituio algo digno de nota, tendo sido a 52 legislatura avaliada, por vrios analistas, como a pior de todo o perodo republicano.

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III) A dinmica das interaes


III.1) Governo versus oposio
A coalizo governativa que se organizou a partir de 2003 distinguiu-se, no que se refere a aspectos relevantes, da que emergiu das urnas em 1998, que garantiu ao presidente FHC uma ampla bancada parlamentar de sustentao s suas polticas7. No primeiro mandato de FHC8, a coalizo poltica de apoio ao presidente, de centrodireita, foi composta pelos seguintes partidos: PSDB, PMDB, PFL, PPR e PTB. Ao longo da legislatura, essa coalizo foi recebendo adeses de parlamentares, resultantes das migraes partidrias, chegando a abrigar 390 deputados (MELO, 2002). No segundo mandato, a bancada governista foi formada pelo PSDB, PMDB, PFL e PPB, totalizando, em 1999, 347 deputados. Em que pesem os baixos ndices de popularidade de Fernando Henrique Cardoso no perodo (MELO, 2002:36)9, o presidente conseguiu manter uma coalizo de apoio superior aos 308 deputados necessrios para a aprovao de reformas Constituio. No que se refere composio do ministrio, em ambos os governos FHC verificouse a presena de um gabinete de coalizo, baseado no critrio partidrio para a seleo de seus membros (MELO, 2002). No primeiro mandato, compunham o ministrio o PSDB, o PMDB, o PFL, o PTB e o PPB, tendo sido este ltimo includo apenas a partir de 1996. No perodo compreendido entre 1999 e 2001, participaram do gabinete o PSDB, o PFL, o PMDB e o PPB (MELO, 2002: 23). Em 2002, o PFL abandonou a coalizo e, conseqentemente, os cargos que ocupava no governo. Percebe-se, portanto, que durante a maior parte de seus dois mandatos, o presidente Fernando Henrique Cardoso contou com uma ampla base partidria, que lhe permitiu aprovar quase que integralmente a sua agenda. Decorre da que, durante esse longo perodo, se no foram verificadas mudanas significativas conducentes obteno de graus mais substantivos de accountability e representatividade, no foi por falta de recursos polticos, restando por averiguar a hiptese da ausncia de vontade poltica orientada para estes objetivos. O afastamento do PFL da coalizo governista, no entanto, teve conseqncias importantes sobre os rumos que foram impressos poltica brasileira da em diante. A deciso do PFL de lanar candidatura prpria presidncia da Repblica projeto que afundou nas guas de denncias de corrupo, as quais foram pronta e rigorosamente averiguadas pelo governo federal gerou um fosso ainda maior entre os antigos aliados, e seu malogro colaborou para aumentar os graus de competitividade das candidaturas oposicionistas. A bancada governista, sob o governo Lula, saiu das eleies bem menos robusta do que aquela que deu sustentao poltica a FHC nos seus dois mandatos. Diante disso, ao organizar a sua coalizo governativa, o governo Lula realizou trs movimentos distintos. No primeiro, optou por manter uma base formal circunscrita aos partidos que o haviam apoiado no segundo turno. Em momentos subseqentes incorporou o PMDB (2004) e o PP (2005) ao ministrio. Foram registradas, por outro lado, trs deseres ao longo da legislatura: o PDT se retirou no segundo ano de governo, e PPS e PV, no terceiro.

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Qualquer que seja o perodo analisado, mantiveram-se como traos da coalizo governista: a) a presena de partidos situados esquerda e direita do espectro ideolgico; e b) a sobre-representao do PT no ministrio, inviabilizando uma distribuio de pastas proporcional ao peso das bancadas partidrias. Qualquer que seja o A primeira coalizo se manteve ao longo de 2003. Alm da amplitude perodo analisado, ideolgica e da baixa coalescncia10, a base governista se mostrava desconmantiveram-se como traos tnua e controlava apenas 48,5% das cadeiras na Cmara dos Deputados11. da coalizo governista: As trs primeiras caractersticas distinguem-na das coalizes firmadas nos a) a presena de partidos governos anteriores: a de Collor, restrita a partidos de direita; a de Itasituados esquerda e mar, que se estendia continuamente da direita at o PSB; e a de Fernando direita do espectro Henrique, formada por partidos de centro-direita. Em nenhuma destas, o ideolgico; e b) a sobrepartido do presidente se encontrava sobre-representado. A escolha de Lula representao do PT no foi a de concentrar nas mos de pessoas prximas e/ou do PT o ncleo das ministrio, inviabilizando decises sobre as polticas econmica e social, deixando aos demais partiuma distribuio de pastas dos uma participao apenas complementar. Tal deciso ajuda a explicar a proporcional ao peso das ausncia do PMDB no ministrio e terminou por configurar uma coalizo bancadas partidrias que pulava o centro do espectro partidrio, potencializando, como aponta Incio (2006), o problema da heterogeneidade de posies e preferncias polticas, decorrente da amplitude ideolgica, dificultando, dessa forma, a adeso dos diferentes partidos s iniciativas do Executivo. A no-incluso do PMDB teve ainda, por bvio, impacto sobre o tamanho da coalizo e Lula fora eleito, como tambm Fernando Henrique, com uma imperiosa agenda de reformas constitucionais. No obstante, a coalizo inicial se manteve e apresentou taxas de disciplina ainda maiores do que aquelas computadas no governo anterior (INCIO, 2006; FIGUEIREDO, 2006), o que possibilitou ao governo aprovar 66,7% de suas iniciativas, includas neste rol aquelas mais importantes para efeito de comparao, vale registrar que em seu primeiro ano de mandato, Fernando Henrique aprovou 64,7% de seus projetos (FIGUEIREDO, 2006). O segredo de se obter maiorias legislativas sem ter que bancar o custo de dividir, ainda mais, os postos ministeriais pode ser explicado a partir de uma srie de fatores, entre os quais o contedo da agenda proposta pelo governo merece destaque. A agenda de Lula, como claramente anunciado durante a campanha eleitoral, no era a do PT oposicionista e, ademais, o prprio partido havia mudado o que facilitou o deslocamento das preferncias do Executivo para uma posio prxima do legislador mediano. Ainda que tal deslocamento tenha provocado tenses, e posteriormente cises, esquerda, o saldo foi altamente positivo. Facilitou a aproximao com o PMDB, possibilitou a conquista dos votos de boa parte da bancada do PP e neutralizou a oposio. Com dificuldade para reter seus deputados at o final do ano o seu contingente caiu de 144 para 120 membros os partidos de oposio se viram obrigados a escolher entre apoiar as iniciativas com as quais haviam se comprometido no governo anterior, dificultando o delineamento de um perfil oposicionista, ou partir para o confronto sistemtico, arriscando-se a pecar por incoerncia. O resultado foi uma diviso de foras, com o PSDB inclinando-se para a primeira postura e o PFL adotando a segunda. Foi nesta condio que

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este partido inaugurou a utilizao mais sistemtica da obstruo como estratgia de luta parlamentar, posio adotada em 40,9% das votaes nominais realizadas no ano. Mais moderado, o PSDB manteve-se em obstruo em 28% das vezes. Na legislatura anterior o PT no chegara a tentar obstruir mais do que 10% das votaes12. Para alm da agenda proposta pelo governo, outros trs fatores tm que ser levados em considerao no desempenho positivo da coalizo em 2003: a) o controle daquele que o mais importante ativo institucional na Cmara, qual seja, a presidncia da Mesa Diretora, cargo para o qual o petista Joo Paulo Cunha foi eleito sem enfrentar concorrncia, aps um amplo acordo entre os lderes13; b) a negociao, realizada pelo governo, com o conjunto dos governadores, comprometendo-os com o encaminhamento articulado das reformas da Previdncia e tributria e dando s suas propostas a cobertura de um amplo entendimento nacional (MELO e ANASTASIA, 2005); e c) os altos ndices de popularidade do presidente e seu governo. Juntos, esse conjunto de fatores fez com que o chamado perodo de lua de mel se estendesse por mais do que os primeiros meses de praxe. No incio de 2004 o governo, diante de tenses esquerda no interior da coalizo, decidiu incorporar o PMDB ao ministrio. Tal movimento apenas parcialmente preencheu o vazio ao centro da coalizo, uma vez que o partido se apresentou dividido e com uma de suas alas se negando a votar com o governo. A manuteno de uma ampla hegemonia petista no interior da coalizo, em detrimento de uma participao mais destacada do PMDB, certamente contribuiu no sentido de manter a fragmentao deste ltimo. No obstante, a incorporao compensou com folga a expulso de trs deputados do PT e a sada do PDT ambos os movimentos gerados por divergncias com a agenda conduzida pelo governo, em especial na questo da reforma da Previdncia. Ao longo de 2004, a coalizo governista manteve um contingente de cerca de 62,0% das cadeiras e, embora a taxa de disciplina fosse um pouco menor do que a registrada no ano anterior, o percentual de aprovao dos projetos do Executivo cresceu para 77% (FIGUEIREDO, 2006). A incluso do PMDB na coalizo, ainda que de forma sub-representada no ministrio, a possibilidade de contar com votos do PP e do PDT o primeiro, mantendo-se como partido alinhado, e o segundo, ainda em trnsito para o lado da oposio somados ao fato de que na agenda governamental as reformas constitucionais j no possuam destaque, foram cruciais para o bom desempenho do governo. Porm, os problemas da coalizo governativa que foram inaugurados com o episdio Waldomiro Diniz e alimentados com as dissenses esquerda tornaram-se ainda maiores com a introduo de questes de ordem distributiva que provocaram uma rebelio da bancada governista, ao final do segundo semestre, acarretando o trancamento da pauta dos trabalhos por 25 medidas provisrias (Folha de S.Paulo, 02/12/2004). A oposio, por sua vez, j sem os constrangimentos impostos pelas reformas constitucionais, atuou de forma mais unificada. E lanou mo da obstruo em uma escala ainda maior. Enquanto o PSDB adotou esta postura em 53,8% das votaes nominais, o PFL se utilizou do recurso em 61,5% delas14. Mesmo sem apresentar crescimento numrico pelo contrrio, o contingente oposicionista encerrou o ano de 2004 formalmente reduzido a 110 deputados contra os 120 do incio do ano os partidos de oposio obrigaram a liderana

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do governo na Cmara a se posicionar contrariamente s questes em apreciao na grande maioria das votaes procedimentais realizadas: em 72,5% das ocasies em que se pronunciou, o lder do governo orientou o voto no. Como assinala Incio (2006), tais dados sugerem uma maior capacidade da oposio em competir pela agenda legislativa, alm de sinalizar para problemas no interior da base governista. De fato, a partir de 2005, aumentaram significativamente as dificuldades interpostas ao governo e sua base para aprovar alguma iniciativa de importncia na Cmara dos Deputados. Em fevereiro de 2005, a eleio de Severino Cavalcanti (PP-PE) para a Presidncia da Cmara, derrotando a Luiz Eduardo Greenhalg (PT-SP), marcaria o fim de um perodo de relativa tranqilidade para o Executivo na Cmara dos Deputados. Uma combinao de fatores contribuiu para a vitria de Severino: a) o descontentamento existente na base do governo no que se refere participao dos partidos aliados e liberao de emendas individuais de deputados; b) as mal-conduzidas gestes para a reeleio da Presidncia das duas casas do Congresso; c) o lanamento de um candidato dissidente pelo PT; e d) o comportamento da oposio que, no segundo turno da eleio, votou majoritariamente na candidatura Severino. Como se no bastasse a perda da Mesa Diretora, a coalizo governista diminuiria com as sadas do PPS e do PV e se veria atropelada pela ecloso, em maio, da crise do mensalo. Em meio ao vendaval que assolava o Planalto, colocando sob suspeio bancadas inteiras, o controle de 58,3% das cadeiras da Cmara teria pequena valia: a capacidade do governo de aprovar sua agenda legislativa diminuiria ao ponto de nem mesmo o oramento da Unio ser votado, obrigando o Executivo a iniciar 2006 em difcil situao no que se refere ao gasto pblico. Durante esse perodo, o percentual de deputados da base dispostos a acompanhar o lder do governo cairia a seu menor nvel (FIGUEIREDO, 2006). Em uma tentativa de retomar a iniciativa, em julho o governo incorporou o PP ao ministrio, aumentando o peso relativo dos setores conservadores na coalizo. Os governistas passaram a controlar, pelo menos formalmente, 69,2% das cadeiras, percentual que, no entanto, se reduziria devido diminuio das bancadas do PT, PL, PP e PMDB15 nos meses seguintes. Com a sada do PP da condio de partido alinhado para a de integrante da base formal da coalizo governista e, por outro lado, com o distanciamento definitivo do PDT face ao governo, a Cmara passou a apresentar um cenrio mais claramente polarizado, com blocos pr e antigoverno16. perda de deputados do governo correspondeu o crescimento da oposio, que terminaria a legislatura com 33,5% das cadeiras na Cmara. No que se refere capacidade operativa do governo, o quadro s apresenta alguma melhora em 2006, quando iniciativas importantes como a criao da SuperReceita, as cotas nas universidades e a Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas voltaram a ser aprovadas.

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Ftima Anastasia, Magna Incio e Carlos Ranulfo Melo III.2) Partidos e deputados
No que diz respeito s interaes entre os partidos e entre estes e seus membros, a 52 legislatura mostra elementos de continuidade e de ruptura relativamente s anteriores. O mais evidente trao de continuidade refere-se ao fenmeno da migrao partidria. Neste ponto, dados apresentados por Melo e Miranda (2006) mostram que tivemos mais do mesmo:
levando-se em conta membros titulares, efetivados e suplentes em exerccio, foram 192 os congressistas que, por uma razo ou outra, trocaram de legenda ao longo de seu mandato. Se considerarmos apenas os deputados eleitos em 2002, foram 174 os migrantes. No cmputo geral foram registradas 278 trocas de partido, um nmero ainda maior do que aquele registrado na legislatura 1991/1995, perodo, como se sabe, de elevada instabilidade poltica (pp.6)17.

Tal como nas duas ltimas legislaturas, as migraes concentraram-se em determinados perodos. Foram 137 mudanas de partido no ano de 2003, 18 em 2004 e 115 em 2005. Em 2006 ainda foram registradas 08 trocas de legenda. Novamente, nos dois anos em que a migrao ocorreu em escala significativa foram preferidos os meses que antecederam o incio dos trabalhos legislativos (janeiro e fevereiro) e o perodo imediatamente anterior definio da filiao partidria, seja para as eleies municipais, seja para a renovao da prpria Cmara. Nestes momentos uma parcela dos deputados procurou se reposicionar no jogo poltico, tendo em vista o quadro de foras na arena parlamentar e/ou eleitoral. Tal como nos anos anteriores, a incidncia de migraes no sentido do governo mereceu destaque. Afinal, se pblico e notrio que partidos aderem ao governo e planejam ganhar com isso, no h porque supor que os deputados no adotaro o mesmo raciocnio. Do total das migraes realizadas, 37,4% o foram no sentido dos partidos do governo ou alinhados; em 31,1% dos casos os deputados se reposicionam no interior do governo ou entre governo e alinhados; 20,5% dos migrantes se dirigiram aos partidos de oposio e 11% entre estes ltimos. Entre 2003 e 2005 as mudanas no sentido do governo diminuram de 44,4% para 31% do total. O afastamento do governo, por outro lado, passou de 12% para 29,9%. Quando comparadas as migraes realizadas nos dois primeiros meses de 2003 e aquelas efetuadas de julho a setembro de 2005, em meio crise do governo Lula e s vsperas da definio do quadro de filiaes para o ano de 2006, o contraste torna-se mais evidente. No primeiro perodo, 44,7% dos migrantes saram da oposio para a base do governo ou partidos alinhados, e apenas 6,4% dirigiram-se oposio. No segundo, a adeso aos partidos da oposio cresceu para 39,7% e o movimento no sentido do governo caiu para 22,2%. A base governista perdera parte de sua capacidade de atrao e reteno de apoio na Cmara dos Deputados. De todo modo, estar no governo ou na oposio continuou fazendo diferena, no que se refere capacidade dos partidos de atrair novos membros e/ou reter os eleitos. No primeiro mandato de Fernando Henrique, PSDB e PFL viram suas bancadas crescer em 47,6% e 24,7% (Melo, 2004); na oposio, suas bancadas diminuram mais de 20%. A grande maioria dos migrantes transferiu domiclio para o lado do governo 67,0% no caso do PSDB e 81,2% no do PFL. J o PL, estreando na condio de membro de uma coalizo governista, viu sua bancada crescer em mais de 40% no perodo 2003/2007.

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O trnsito entre as bancadas continuou convivendo com razoveis graus de disciplina no interior de cada uma delas. Mas, como j mencionado, a troca de lugares entre situao e oposio, em funo das eleies de 2002, afetou as preferncias, o estoque de recursos e o comportamento dos atores na Cmara. Estratgias disponveis em um momento deixaram de s-lo no outro. As tenses se manifestaram de forma clara nos partidos que constituam o ncleo duro das distintas coalizes em ao no perodo passado. No que se refere esquerda, apenas a bancada do PSB se apresentou mais disciplinada do que nos dois governos de Fernando Henrique. No PT, a mudana experimentada com a chegada ao governo no foi digerida da mesma forma pelo conjunto dos deputados, provocando expulses, cises e queda nas taxas de disciplina. No crucial processo de votao da reforma da Previdncia, 88,9% dos deputados acompanharam as posies encaminhadas pelo lder (Melo e Anastasia, 2005), algo bem distinto dos 98% que, em mdia, o faziam nos perodos anteriores. O mesmo aconteceu com o PCdoB e o PDT18. Nos casos do PFL e do PSDB, pelo menos nos dois primeiros anos, a mudana foi mais dramtica, e nenhum dos dois partidos conseguiu manter em plenrio o comportamento das legislaturas passadas. Preocupado com seu pblico atento, a liderana do PSDB tratou de apoiar as iniciativas do governo que fossem compatveis com seu prprio programa e com as bandeiras com as quais havia se comprometido. Para o PFL, como sustentam Melo e Anastasia (2005), a forte identificao como partido de direita tornou possvel colocarse, de forma mais confortvel e sem maiores custos polticos junto sua prpria base, do lado oposto ao do PT, onde, alis, sempre esteve (p. 323). Ainda que ambos os partidos tenham se alinhado na oposio, a diferena de postura terminou por refletir-se no processo legislativo em 2003: enquanto as posies das lideranas do PFL e do PT convergiram em apenas 9,6% das votaes, no caso do PSDB a convergncia chegou a 26,9% (ANASTASIA, MELO e SANTOS, 2004)19. Em 2004, os dois partidos estavam mais prximos e nenhum dos dois convergiu com as posies do PT em mais de 9% das votaes nominais (INCIO, 2006). Seja como for, em sua estria na oposio e, portanto, dotados de menos recursos institucionais, os partidos experimentaram uma queda na proporo de votos convergentes. O PFL caiu de 91,4 mdia para os oitos anos de Fernando Henrique para 53,9 nos dois primeiros anos de Lula. Levando em conta os mesmos perodos, o PSDB passou de 89,4 para 69,320. Uma ltima observao pode ser feita recorrendo-se aos encaminhamentos definidos pelos lderes partidrios nas votaes nominais. Como a esta altura j est claro, nesse ponto temos uma clara descontinuidade entre a atual legislatura e as demais, contrariando a afirmativa (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999) de que o comportamento legislativo possibilitaria o ordenamento coerente do sistema partidrio parlamentar ao longo do contnuo esquerda - direita. Nos dois mandatos presidenciais de Fernando Henrique, as lideranas do PMDB, PTB e PPB encaminharam a grande maioria das votaes ao lado de seus colegas do PFL e do PSDB, contrapondo-se ao PT e ao PDT21. Por conseqncia de sua migrao para a base governista, no governo Lula, os trs primeiros partidos passaram a convergir, em seus encaminhamentos, com o PT, enquanto o PDT iniciou, em 2004, um afastamento relativamente a seus parceiros na esquerda para, de 2005 em diante, alinhar-se com o

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ncleo duro do governo anterior. O que importa destacar neste momento, concordando com Melo e Miranda (2006), que das fronteiras mais salientes no interior da Cmara dos Deputados as que separam os partidos, os campos ideolgicos e os blocos da situao e da oposio a ltima parece ser a mais robusta. A prevalncia das fronteiras ideolgicas sobre as partidrias pode ser afirmada, por exemplo, com base nas migraes A prevalncia das partidrias, j que a movimentao continua a ser feita, de forma majoritfronteiras ideolgicas sobre ria, no interior do mesmo campo ou entre campos contguos22. J o realias partidrias pode ser nhamento verificado sob o governo Lula parece permitir dizer que a nica afirmada, por exemplo, clivagem que efetivamente se sustenta no sistema partidrio parlamentar com base nas migraes brasileiro aquela que remete diviso entre oposio e situao. partidrias, j que a movimentao continua IV) Processo e produo legislativa a ser feita, de forma majoritria, no interior IV.1) Processo do mesmo campo ou entre O objetivo desta seo colocar em tela a dinmica do processo decampos contguos. J o cisrio no interior da Cmara dos Deputados, com foco nos movimentos realinhamento verificado dos partidos em plenrio. A apreenso desta dinmica , em boa medisob o governo Lula parece da, uma funo da visibilidade das decises legislativas que variam conpermitir dizer que a nica sideravelmente entre os Parlamentos (CAREY, 2006). A centralizao do clivagem que efetivamente processo decisrio observada na Cmara dos Deputados23 impacta, interse sustenta no sistema namente, a capacidade de identificao dos agentes legislativos e, externapartidrio parlamentar mente, a capacidade de responsabilizao poltica destes agentes por parte brasileiro aquela que dos cidados. De fato, parte da invisibilidade das decises legislativas pode remete diviso entre ser referida ao controle de agenda por parte da Mesa Diretora e dos lderes oposio e situao particularmente sob a forma de acordos de liderana e aos procedimentos para as decises de voto em plenrio24. As regras de organizao interna da Cmara dos Deputados introduzem, no entanto, certos matizes a esta invisibilidade. Primeiro, a composio plural do Colgio de Lderes, partidria e com presena institucional da liderana da minoria, faculta a expresso do dissenso e de conflitos interpartidrios no interior dessa arena decisria. Tal configurao pode ampliar, portanto, a capacidade dos partidos e das oposies para monitorarem reciprocamente os acordos conduzidos nessa arena. Segundo, os legisladores contam com recursos procedimentais importantes para tornar os votos visveis25. Com se ver adiante, as oposies mobilizam de forma importante tais recursos com vistas a alterar o contexto decisrio e impactar os custos das decises legislativas. Ou seja, embora

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o uso iterativo de acordos de liderana, particularmente aqueles voltados para a tomada de decises legislativas pelo mtodo simblico, sinalize para um grau importante de invisibilidade do comportamento legislativo, as regras de organizao interna propiciam oportunidades significativas para a expresso de conflitos interpartidrios e a realizao de checks internos. Entre outras, as oportunidades relativas configurao do contexto decisrio em especial, sobre a modalidade e o processo de votao decorrem de clculos estratgicos com impactos no desprezveis sobre a dinmica decisria. Segundo os dados disponveis, foram realizadas 378 votaes nominais na Cmara dos deputados, sendo que 34 delas foram invalidadas por no atingirem quorum suficiente26. Deste total, 72% ocorreram nos dois primeiros anos de governo, sendo que em 2005 apenas 67 votaes nominais foram realizadas. O volume de votaes nominais e o fato de que parte expressiva deste conjunto se refere s votaes sobre questes procedimentais sinalizam para a importncia do Plenrio enquanto arena decisria na Cmara dos Deputados, particularmente em relao a questes salientes do ponto de vista do conflito interpartidrio e da relao entre governo e oposies. Das 344 votaes nominais no perodo, 182 tiveram por objeto questes procedimentais, como adiamento da discusso ou da votao, retirada de pauta, entre outras. Em 2004, ano em que os parlamentares mais se mobilizaram por votaes relacionadas a questes procedimentais, tais movimentos foram voltados principalmente para bloquear a agenda do governo na Casa: das 75 votaes desse tipo, 41 foram para retirada de matria da pauta, sendo que destas, 39 tratavam de decises sobre medidas provisrias.

TABELA 1 - Votaes nominais realizadas na 52 legislatura segundo o tipo de deciso e sesso legislativa.
TIPO DE DECISO SESSO LEGISLATIVA Substantiva Procedimental 1a 76 69 a 2 29 75 a 3 36 31 a 4 22 6 163 182 Total 145 104 67 28 344

Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria.

O alinhamento dos partidos no eixo governo-oposio mostrou-se uma matriz de incentivos importante para a mobilizao dos partidos com vistas a modificar, adiar ou bloquear as decises legislativas e alterar o contexto decisrio de votao simblica para nominal (INCIO, 2006). Desconsideradas as votaes nominais realizadas por exigncia constitucional ou sem informao, 215 decises por voto nominal resultaram de pedidos para verificao de votao, aps a sua realizao pelo mtodo simblico. Ou seja, conhecido

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o resultado da votao simblica, os parlamentares buscaram elevar os custos da deciso, com a manifestao pblica e individual dos deputados, e com isto modificar as decises tomadas com base em votos invisveis. Os partidos situados fora do governo foram os que mais utilizaram deste recurso regimental: 193 votaes nominais foram provocadas por pedidos dos partidos independentes ou na oposio ao governo. Deste total, 136 votaes nominais foram antecedidas por votaes simblicas que resultaram na rejeio da matria em apreciao. Esta mobilizao das oposies no uso de estratgias procedimentais torna-se clara quando confrontada com o encaminhamento da votao pelo lder do governo. Conforme demonstrado na tabela abaixo, os dois principais partidos de oposio no atual governo PFL e o PSDB so os autores de 166 pedidos de verificao de qurum que resultaram em votaes nominais, com destaque para o PFL, que obteve apoio para 140 deles27. Nesses casos, o posicionamento do governo , majoritariamente, pela rejeio da matria em apreciao, evidenciando os movimentos de seus lderes para conter as investidas da oposio.

TABELA 2 - Votaes nominais na Cmara dos Deputados segundo o encaminhamento de votao pelo governo
RAZO DA VN PEDIDO DE VERIFICAO DE QURUM - AUTOR PFL PSDB PT PDT PTB PP PPS PCDOB PMDB PPB PSB GOV MESA MINORIA Subtotal REGIMENTAL REGIMENTAL REQ. VOTAO NOMINAL DIRETA Subtotal Total 66 66 132 25 4 29 155 3 3 4 94 4 98 291 42 11 3 1 2 2 1 1 1 1 1 1 1 127 98 14 5 3 2 1 1 1 140 26 8 4 4 2 2 1 1 1 1 1 1 1 193 ENCAMINHAMENTO DE VOTAO PELO LDER DO GOVERNO SIM NO OUTROS(1) Total

75

Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores. (1) Absteno, obstruo ou liberao de bancada

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As regras regimentais da Casa facultam aos partidos movimentos estratgicos que vo alm das estratgias procedimentais voltadas para a modificao ou retirada das matrias. Uma alternativa aberta a possibilidade de o partido se manifestar em obstruo parlamentar28, com o objetivo de retardar ou bloquear a deciso parlamentar, de forma a provocar novos rounds de negociao e barganhas legislativas. Como a capacidade de impedir as votaes devido ausncia de qurum depende do tamanho dos partidos que se manifestam em obstruo, nota-se que o recurso mais intenso desta prtica pode ser associado ao peso numrico das oposies sob a atual legislatura (INCIO, 2006). De fato, a obstruo parlamentar ocorreu em 176 votaes nominais, sendo que 2004 foi o ano em que o seu uso foi mais intenso, ou seja, em 66% das votaes realizadas verificou-se que pelo menos um partido escolheu essa direo.

TABELA 3 - Obstruo parlamentar por sesso legislativa da 52 legislatura (% em parnteses)


Partidos em obstruo(1) Nenhum 1 2 3 4 5 ou mais N % Sesso Legislativa 1a 94 (62,7) 22 (14,7) 28 (18,7) 6 (4,0) 150 (100) 2a 40 (33,9) 7 (5,9) 41 (34,7) 14 (11,9) 5 (4,2) 11 (9,3) 118 (100) 3a 42 (51,2) 4 (4,9) 1 (1,2) 3 (3,7) 17 (20,7) 15 (18,3) 82 (100) 4a 26 (92,9) 1 (3,6) 1 (3,6) 28 (100) Total 202 (53,4) 34 (9,0) 71 (18,8) 17 (4,5) 22 (5,8) 32 (8,5) 378 (100)

Fonte: Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao prpria (1) Considerados 10 partidos: PP, PFL, PTB, PL, PMDB, PSDB, PPS, PDT, PT, PCdoB

Do ponto de vista das alianas em plenrio, cabe ressaltar o impacto da posio dos partidos no eixo governo-oposies como principal clivagem no interior da Cmara dos Deputados, o que pode ser indicado pelo encaminhamento da votao pelos lderes partidrios (INCIO, 2006). Diferentemente do padro de alianas legislativas mantidas no governo anterior com um alinhamento ideologicamente consistente dos campos da situao e das oposies , o padro na atual legislatura mostra que a convergncia dos partidos recorta os blocos ideolgicos, repercutindo a configurao abrangente e no-contgua da coalizo de governo.

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A tabela abaixo apresenta o percentual de encaminhamentos de votao nominal similares entre 10 partidos representados na Cmara dos Deputados. Os partidos que integram a coalizo de governo instruram o voto da bancada de forma convergente em mais de 80% das 378 votaes analisadas, mesmo os partidos mais distantes do PT, o partido do presidente, como PP, PL e PTB, sendo que no caso dos dois ltimos, o alinhamento convergente atinge 90% das votaes. Cabe ressaltar os altos patamares de convergncia entre ex-membros da coalizo, como o PPS e o PDT, o que reflete, no caso deste ltimo, a posio de independncia em relao ao governo. No que tange s oposies, o PFL apresenta a menor taxa de convergncia em relao ao partido do presidente (27%), seguido do PSDB (34,4%). A similaridade de posies em plenrio entre estes dois partidos atinge 79,6% das votaes nominais analisadas, reiterando a centralidade de ambos no campo das oposies durante a atual legislatura. Os nveis de convergncia entre estes partidos e os ex-membros da coalizo, PPS e PDT, evidenciam as dificuldades em presena para a atuao de uma oposio coligada, o que tem resultado em um padro de alinhamento do tipo governo+independentes+oposies (ANASTASIA, MELO & SANTOS, 2004).

TABELA 4 - Percentual de encaminhamentos de votao similares dos lderes partidrios


PARTIDOS PFL PP PFL PL PTB PMDB PSDB PPS PDT PT 34,9 PL 86,2 32,0 PTB 88,6 32,0 92,6 PMDB 84,9 33,9 87,0 89,9 PSDB 40,2 79,6 38,1 36,5 39,9 PPS 74,3 40,2 78,6 80,2 81,2 45,0 PDT 71,4 41,5 76,7 77,2 77,0 45,8 86,0 PT 84,9 27,0 90,2 90,5 88,6 34,4 82,3 78,0 PCdoB 80,7 28,0 86,0 87,6 86,2 34,4 82,3 79,1 93,1

Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores.

Esse padro se mantm quando se verifica a convergncia dos lderes partidrios em relao ao governo. Considerados os encaminhamentos de votao pelo lder do governo na Casa, num total de 337 votaes nominais, a maior taxa atingida pelo partido do presidente (95%), seguido do PCdoB (90%). Os demais partidos da coalizo PL, PTB, PMDB, PP apresentam altos patamares de convergncia, ou seja, entre 82% e 87% de encaminhamentos similares ao indicado pelo governo.

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GRFICO 1

Examinada a dinmica do processo decisrio, cabe agora considerar os seus impactos sobre a produo legal, objeto da prxima seo.

IV.2) Produo legislativa


Esta seo analisa a 52 legislatura, com vistas a identificar se houve variaes importantes em relao ao padro de produo legislativa dos perodos legislativos anteriores. Inicialmente, chama a ateno ter-se mantido o volume da produo legal em patamar ligeiramente inferior ao de legislaturas anteriores, apesar dos efeitos sobre essa produo da crise poltica que atingiu o Poder Legislativo nos dois ltimos anos do perodo. At outubro de 2006, 713 leis ordinrias foram aprovadas, em contraste com as trs ltimas legislaturas, quando a mdia foi de 811 leis29. Certo diferencial pode ser apontado em relao aprovao, em menor volume, de emendas constitucionais, as quais requerem maioria qualificada para aprovao: treze emendas em contra dezenove emendas aprovadas na legislatura anterior. Estes resultados podem ser associados queda da produo legislativa, notadamente em 2005, quando a crise poltica e os escndalos acirram os conflitos interpartidrios e os nimos das oposies em relao ao governo, conferindo centralidade s atividades e arenas de investigao parlamentar.

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TABELA 5 - Produo Legislativa da 52 Legislatura(1)


Sesso Legislativa LEI SANCIONADA Emenda Constitucional Lei Complementar Lei Ordinria Decreto Legislativo - CD Decreto Legislativo - CN Resolues - CN 1a 3 1 197 976 23 3 2a 3 1 252 1094 12 3 3a 3 3 176 1131 23 1 4a 4 1 88 1131 23 1 Total 13 6 713 4332 81 8

Fonte: Cmara dos Deputados, 2006. (1) Dados atualizados at 11/10/2006

Quando se analisam as iniciativas que deram origem s leis, observa-se persistir a dominncia do Executivo sobre a produo legal. Para esse resultado concorrem fortemente as prerrogativas presidenciais relativas exclusividade de iniciativa de determinadas matrias e ao uso de instrumentos legais especficos como a edio de medidas provisrias. Este quadro no foi diferente na atual legislatura: as medidas provisrias e leis oramentrias representaram 63,6% (423) das leis sancionadas no perodo30.

TABELA 6 - Nmero de leis por tipo de iniciativa legal e ano de sano


Iniciativa originria MP/PLV LEIS ORAMENTRIAS PLL, PLS, MSC, MSG, OFI PEC PLC ANO DE SANO 2003 56 61 80 3 1 201 2004 77 124 52 3 1 257 2005 35 63 78 3 3 180 2006(1) 9 13 4 1 27 Total 177 248 223 13 6 665

Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores (1) Dados atualizados at 02/2006.

A despeito dos amplos poderes de que dispe, a participao do Executivo na produo legal depende da capacidade operativa da coalizo no interior do Legislativo. A dinmica assumida pela coalizo de governo, com acirramento dos conflitos internos a partir da metade do mandato presidencial, redefiniu o tamanho da agenda legislativa do presidente e as condies estratgicas para o uso dos poderes presidenciais com vistas a implement-la. Em 2005, ano de pice da crise poltica, o governo editou e converteu em leis um nmero menor de MPs. O recurso s medidas provisrias foi mais intenso durante os dois primeiros anos, sendo que a partir deste momento o Legislativo infligiu derrotas ao Executivo por meio da rejeio e da perda de eficcia de MPs31. Embora a converso de MPs em projetos de lei (PLV) tenha sido pouco utilizada 23 no total de 177 medidas editadas

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no perodo analisado , foi em 2005 que os parlamentares se mostraram mais dispostos a modificar tais iniciativas. Um alvo importante das PLVs foram as propostas do Executivo com centralidade na agenda presidencial, como a introduo de novos programas sociais e a regulao de setores econmicos32.

TABELA 7 - Medidas provisrias editadas durante da 52 legislatura


MEDIDAS PROVISRIAS MP Editadas Convertida Em tramitao Revogada Sem eficcia Prejudicada Rejeitada 2003 57 56 0 1 0 0 0 2004 73 77 0 0 3 0 4 2005 42 35 0 1 2 2 3 2006(1) 55 48(1) 17 0 3 0 2

Fonte: Base da Legislao Federal do Brasil - Brasil; Presidncia da Repblica, Casa Civil - Subchefia para Assuntos Jurdicos. (1) Atualizado at 24/11/2006

As proposies com iniciativa no-exclusiva representaram 36,4% (242) do total de leis sancionadas. em relao a este grupo que a participao dos Poderes Executivo e Legislativo se distribui de forma mais equilibrada no que tange autoria das leis. Enquanto 101 leis tiveram origem no Executivo, 108 foram propostas pelo Poder Legislativo. Maior destaque pode ser dado, no entanto, aos outros tipos de iniciativas. So de autoria do Poder Legislativo 10 emendas constitucionais, no total de 13 aprovadas, sendo 5 com origem na Cmara dos Deputados e 5 no Senado Federal. No caso da legislao complementar, todas as leis sancionadas no perodo tiveram origem no Poder Legislativo.

TABELA 8 - Produo legislativa da 52 legislatura segundo a autoria da iniciativa legal


2003 Medida Provisria (sem modificao) Medida Provisria (PLV) Leis Oramentrias Subtotal 56 61 117 2004 77 124 201 2005 14 21 61 96 2006(1) 7 2 9 Total 154 23 246 423 Leis de iniciativa exclusiva do Executivo

Leis de iniciativa no-exclusiva Leis de iniciativa do Executivo Leis ordinrias Emenda constitucional Leis de iniciativa do Legislativo 33 2 27 1 33 8 101 3

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TABELA 8 - Produo Legislativa da 52. Legislatura segundo a autoria da iniciativa legal


Leis ordinrias Emenda constitucional Lei complementar Leis de iniciativa do Judicirio Leis ordinrias Subtotal Total Geral 5 84 201 7 56 257 2 84 180 18 27 14 242 665 42 1 1 18 2 1 43 3 3 5 4 1 108 10 6

Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores

Esse resultado, no entanto, deve ser visto com reservas. O volume de propostas apresentadas pelos deputados consideravelmente maior do que aquelas iniciadas pelo Executivo. A agenda legislativa do Executivo seletiva, pois a proposio das leis envolve negociaes e acordos prvios. No caso do Legislativo, o volume O volume de propostas de proposta significativamente maior na medida em que o resultado de apresentadas estratgias descentralizadas, em boa parte individuais, reduzindo a eficinpelos deputados cia deste Poder no processamento e seleo das suas iniciativas (FIGUEIconsideravelmente REDO & LIMONGI, 1999: 54). Durante a 52 legislatura, os deputados maior do que aquelas apresentaram 6.944 projetos de lei ordinria, contra 174 iniciados pelo iniciadas pelo Executivo. Executivo. Este protagonismo no se restringiu s leis ordinrias: 359 leis A agenda legislativa complementares e 550 PECs foram propostas pelos deputados, enquanto do Executivo seletiva, o Executivo restringiu a sua iniciativa a 8 projetos de leis complementares pois a proposio das e 8 PECs33. Ou seja, mesmo em relao s proposies de iniciativa noleis envolve negociaes exclusiva, a relao entre o nmero de leis propostas e o total de leis aproe acordos prvios. No vadas reitera o sucesso legislativo do Executivo. caso do Legislativo, o Merece tambm destaque, no perodo ps-constitucional, ser o convolume de proposta trole de agenda pelo Executivo um determinante importante da sua casignificativamente maior pacidade de ditar o ritmo do processo legislativo (FIGUEIREDO & LIna medida em que o MONGI, 1999). A 52 legislatura no se diferenciou quanto a isto. O resultado de estratgias tempo mdio de tramitao das proposies de iniciativa exclusiva do Podescentralizadas, em der Executivo MPs e leis oramentrias foi bastante inferior ao das de boa parte individuais, iniciativa concorrente. Em mdia, o das MPs durou cerca de 110 dias, ou reduzindo a eficincia 135, quando modificadas pelos parlamentares. O trmite mais rpido o deste Poder no das leis oramentrias, cujo processo legislativo, em mdia, dura cerca de processamento e seleo 80 dias. Tambm as leis ordinrias com origem no Poder Executivo tivedas suas iniciativas ram uma tramitao mais rpida: em mdia, 495 dias. As leis de autoria do Poder Legislativo exibem trajetria bastante distinta. Em mdia, as leis ordinrias propostas requerem 1.199 dias para aprovao.

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TABELA 9 - Tempo mdio de tramitao das leis ordinrias sancionadas - 52 legislatura


Mdia (dias) Medida provisria (sem modificao) Medida provisria (PLV) Leis oramentrias1 110 135 80 Desviopadro 37 26 49 Mnimo Mximo N

Leis ordinrias de iniciativa exclusiva do Executivo 0 90 0 372 197 350 154 23 246

Leis ordinrias de iniciativa no-exclusiva Legislativo Executivo Judicirio 1199 495 785 855 688 986 126 16 91 5845 4067 3947 108 101 14

Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores. 1 A classificao utilizada nesta tabela segue a de Figueiredo e Limongi (2006), segundo a qual leis oramentrias, de iniciativa exclusiva do presidente, englobam as peas oramentrias (LDO, LOA, PPA) e proposies relacionadas abertura de crdito suplementar e especial. No se incluem em tal conjunto, portanto, as leis complementares e ordinrias, ainda que relacionadas a matrias oramentrias. (Cintra, 2007).

em relao natureza da agenda legislativa e ateno alocada aos diferentes temas que a 52 legislatura aponta questes importantes. No que tange s reas de incidncia das leis ordinrias sancionadas, de autoria dos parlamentares, persiste o padro observado no perodo ps-constitucional. As leis sociais (43,5%) e as homenagens (36,1%) revelam-se como focos principais da deliberao parlamentar.

TABELA 10 - rea temtica das leis ordinrias sancionadas segundo a origem da iniciativa legal
REAS Legislativo N 26 19 4 6 83 138 27 19 41 5 67 % 18,8 13,8 2,9 4,3 60,1 100 17,0 11,9 25,8 3,1 42,1 Executivo N 50 LEG ADM ECO HOM POL SOC 92 79 73 244 51 LEG ADM ECO HOM POL SOC 69 81 4 2 73 30,1 35,4 1,7 0,9 31,9 107 101 45 7 140 26,8 25,3 11,3 1,8 35,0 37,7 32,4 29,9 100,0 134,0 98 4 6 156 398 33,7 24,6 1,0 1,5 39,2 100,0 % Total N %

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TABELA 10 - rea temtica das leis ordinrias sancionadas segundo a origem da iniciativa legal
REAS Legislativo N 159 ADM ECO HOM POL SOC 14 6 39 2 47 108 % 100 13,0 5,6 36,1 1,9 43,5 100 Executivo N 229 52 LEG 70 76 2 3 85 236 29,7 32,2 0,8 1,3 36,0 100,0 98 82 41 5 132 358 27,4 22,9 11,5 1,4 36,9 100,0 % 100,0 Total N 400 % 100,0

Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores.

Em comparao com as legislaturas anteriores, no entanto, constata-se uma tendncia de queda na proporo de leis ordinrias de natureza social iniciadas pelos parlamentares, havendo um crescimento das leis relativas a homenagens. A agenda social representou 60% das leis ordinrias de autoria dos parlamentares que foram sancionadas durante a 50 legislatura. Nos perodos legislativos subseqentes, 51 e 52 legislaturas, esta proporo caiu para 42% e 43%, respectivamente. Como no se observa um encolhimento da agenda social no volume total da produo legislativa, este resultado parece sinalizar para uma participao maior do Executivo na aprovao dessas matrias. De fato, verificou-se um peso maior das leis sociais no total de leis ordinrias oriundas do Executivo. Nas legislaturas anteriores, as leis relativas s matrias econmicas e administrativas predominavam entre aquelas iniciadas pelo Executivo. Este quadro reverteu-se na atual legislatura, quando as matrias de cunho social se tornam a rea de maior incidncia das leis propostas pelo Executivo (36%), numa proporo ligeiramente superior s leis de natureza econmica (29,7%) e administrativa (32%). Este resultado, no entanto, deve ser ponderado, tendo em vista que, entre as leis iniciadas por medida provisria, predominam as matrias econmicas e administrativas. A menor participao do Legislativo em relao agenda social encobre, no entanto, um movimento importante de competio pelas iniciativas substantivas neste campo. Uma ilustrao do protagonismo do Poder Legislativo na produo de polticas pblicas foi a proposio, pelos legisladores, de um conjunto de medidas denominadas choque social para proteo da populao de baixa renda, com o intuito de influenciar a definio de prioridades da Lei de Diretrizes Oramentrias para o ano de 2005. Aprovado o substitutivo do relator da CMPOPF[1], o artigo relativo s aes do choque social sofreu o veto presidencial, com a seguinte justificativa:

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Os dispositivos contrariam frontalmente a independncia dos Poderes da Unio, ao permitir que o Poder Legislativo determine ao Poder Executivo o desenvolvimento de aes de sua competncia e a elaborao e o encaminhamento ao Congresso Nacional de atos de sua iniciativa. As aes programadas no mbito do proposto choque social para proteo da populao de baixa renda so de extrema relevncia e j esto sendo objeto de prioridade e das respectivas iniciativas do Governo, como o caso da criao dos programas Bolsa Famlia, Farmcia Popular, Brasil Alfabetizado e Microcrdito, do expressivo aumento dos investimentos em saneamento e habitao, da ampliao do programa Sade Famlia e do combate ao trabalho e prostituio infantis, bem assim dos respectivos estudos para implantao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e da valorizao dos profissionais da Educao FUNDEB. No entanto, na forma proposta, os dispositivos, se aprovados, ensejaro a violao do art. 2 da Constituio, que garante a independncia e harmonia entre os Poderes da Unio, devendo ser vetados por inconstitucionalidade. (Mensagem Presidencial no 482, 11 de agosto de 2004).

No total de 108 leis de autoria do Poder Legislativo, 75 foram iniciadas por deputados. A distribuio destas leis de acordo com a filiao partidria do autor mostra o impacto exercido pelo controle de ativos institucionais, mas ao mesmo tempo chama a ateno para possveis efeitos do posicionamento dos partidos no eixo governo oposio. Conforme demonstrado na tabela abaixo, os partidos que controlaram um maior nmero de cadeiras legislativas durante a 52 legislatura, notadamente PT, PMDB e PFL, conseguiram aprovao de um nmero maior de leis iniciadas por seus membros. Mas esta no uma relao inequvoca. O alinhamento dos partidos no eixo governo oposio parece impactar as chances de sucesso dos partidos ou de seus membros no que diz respeito aprovao de suas propostas. Do total de 74 leis iniciadas por deputados, os membros dos partidos que integraram a base parlamentar do governo respondem pela autoria de 68% delas. Dado ter a maior parte das propostas sido iniciada em legislaturas anteriores, possvel indagar se o alinhamento com o governo afeta o processo de seleo interna das propostas, ampliando a competitividade das iniciativas de autoria destes parlamentares na nova legislatura. Uma estratgia disponvel ao governo introduzir as suas preferncias por meio da modificao de propostas de seu interesse com tramitao j iniciada ou seja, o governo se utiliza do sponsorship de outros agentes para implementar sua agenda34. Tal estratgia torna-se importante principalmente na presena de conflitos intracoalizo, quando as barganhas e negociaes na arena legislativa so importantes para aumentar a adeso em relao a determinadas iniciativas.

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TABELA 11 - Distribuio das leis ordinrias sancionadas por partido do deputado autor 52 legislatura
Partido do autor Coalizo de Governo PT PcdoB PL PMDB PDS/PPB PSB PTB Subtotal Oposio PSDB PFL PPS(1) PRONA Subtotal Total Legislatura em que a proposta de lei foi apresentada Anterior 9 3 7 4 4 3 30 Anterior 6 8 Atual 6 1 3 5 2 4 21 Atual 2 5 1 1 9 30 Total 15 4 3 12 6 8 3 51 Total 8 13 1 1 23 74

14 44

Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores. (1) A aprovao desta lei ocorreu em 2005, quando o partido j se posicionava como oposio ao governo.

em relao atuao do Poder Legislativo como mecanismo de checks and balance durante a 52 legislatura que questes relevantes sobre o seu desempenho podem ser levantadas. O sistema de freios e contrapesos institucionais supe o compartilhamento de funes entre poderes, incluindo a iniciativa legislativa, como uma condio necessria para que os Poderes possam se controlar mutuamente, evitando a operao de um unchecked power (PRZEWORSKI, 1998). Como parte disto, a apreciao dos vetos presidenciais consiste em um recurso decisivo do Poder Legislativo para contrabalancear os extensos poderes presidenciais que abrangem toda a cadeia decisria envolvida na produo de leis no pas, incluindo a prerrogativa final de vetar, total ou parcialmente, as leis aprovadas pelo Parlamento. Do total de 652 leis analisadas at fevereiro de 2006, 92 (14%) sofreram algum tipo de veto presidencial, sendo que apenas 29 vetos foram apreciados e 26 mantidos. Chama a ateno que, alm de o Executivo vetar mais as leis de sua autoria (Lamounier, 2005), esses vetos no tm sido apreciados na mesma proporo que os vetos s leis de autoria do Legislativo. Do total de 92 leis vetadas analisadas, 63 no tinham sido ainda apreciadas at o momento de levantamento dos dados (fevereiro/2006). Cabe destacar o volume expressivo de leis vetadas que tiveram origem no Executivo, ou seja, 43.

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TABELA 12 - Situao dos vetos presidenciais segundo a autoria das leis sancionadas
VETO(1) Veto parcial mantido Veto parcial rejeitado Veto total rejeitado Veto no-apreciado Sem vetos Total AUTORIA DA INICIATIVA LEGAL LEGISLATIVO 12 EXECUTIVO 14 1 2 43 464 524 JUDICIRIO Total 26 1 2 63 560 652

19 83 114

1 13 14

Fonte: Votaes Nominais na Cmara dos Deputados 1989-2006; Fernando Limongi e Argelina Cheibub Figueiredo, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. Elaborao dos autores (1) Dados atualizados at fevereiro de 2006.

O balano da produo legislativa mostrou persistir a dominncia do Executivo sobre a produo em decorrncia dos amplos poderes de iniciativa legislativa de que o presidente dispe. No entanto, o uso de tais poderes teve os seus custos elevados sob a atual legislatura, dada a dinmica assumida pela coalizo de governo e sua capacidade operativa na arena congressual. Embora a produtividade da Casa no se tenha reduzido de forma significativa, o volume de trabalhos legislativos e o grau de decisiveness35 no perodo devem ser analisados vis--vis o fortalecimento de outras agendas na arena legislativa, em particular as relacionadas s atividades de fiscalizao e controle36.

V) Fiscalizao e controle do Poder Executivo e o controle interno. O comportamento da Casa nos casos do mensalo e sanguessugas.
As Casas Legislativas so corpos coletivos representativos e deliberativos37. So, tambm, importantes instrumentos de accountability horizontal, encarregados de monitorar, controlar e fiscalizar os atos e omisses do Poder Executivo e, idealmente, loci privilegiados da expresso do melhor interesse dos cidados. Ademais, as Casas Legislativas so organizaes complexas que contm trs importantes fruns decisrios: o Plenrio, as Comisses e o Colgio de Lderes. Nesta seo se examina a atuao desses fruns, tomando como parmetro um dos atributos desejveis da democracia: o da accountability. Para o exerccio adequado de suas funes de legislar e de fiscalizar, as Casas Legislativas devem abrigar instrumentos institucionalizados e permanentes que permitam aos cidados vocalizarem suas demandas perante seus representantes e reconstiturem a cadeia causal que liga suas demandas s polticas e estas aos resultados produzidos (ARNOLD, 1990)38. Dadas as limitaes de tempo e de espao, que lhes impossibilitam uma anlise mais aprofundada do tema em pauta, optaram os autores por destacar, no que se refere aos trs principais fruns decisrios da Cmara dos Deputados, alguns mecanismos que afetam a produo da accountability horizontal e vertical, a saber: 1) a existncia e a operao de me-

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canismos institucionalizados de interlocuo com os cidados; 2) a organizao do sistema de comisses e o grau de correspondncia entre a jurisdio das comisses permanentes e a das pastas ministeriais; 3) as regras e o funcionamento efetivo do Colgio de Lderes; e 4) a instalao e a operao de Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) no perodo analisado, com nfase nas organizadas para o esclarecimento dos escndalos de corrupo que irromperam no ano de 2005.

V.1) Demandas, polticas e resultados


A participao institucionalizada dos cidados no processo legislativo est prevista na Constituio de 1988 atravs de trs instrumentos que constituem contextos decisrios descontnuos (Sartori, 1994), a saber: iniciativa popular, referendo e plebiscito. No entanto, a partir de 2001, com a criao da Comisso de Legislao Participativa39 (CLP) e da Ouvidoria Parlamentar40, que so institudos mecanismos permanentes de interlocuo da Casa com os cidados. No perodo compreendido entre 2001 e 2006, a CLP recebeu um total de 451 sugestes de legislao, como pode ser observado atravs da leitura do Quadro 1, abaixo. Vale ressaltar o maior protagonismo dos cidados nos dois ltimos anos (2005 e 2006), especialmente no que se refere proposio de projetos de lei e de requerimentos de audincia pblica. Uma hiptese plausvel para explicar tal padro relaciona-se com a ocorrncia da crise poltica em 2005 e com as tentativas dos grupos organizados de ativarem os mecanismos de produo legislativa que, como se observou na seo anterior, sofreram os impactos da crise e de responsabilizao dos representantes eleitos. Tal hiptese, no entanto, no tem como ser submetida a teste emprico no momento, ficando como proposta de agenda para investigaes futuras.

QUADRO 1- Sugestes recebidas na CLP no perodo de 2001 a 2006


2001 Sugestes (projetos de lei, requerimento de audincia pblica, etc.) Sugestes de emendas Lei Oramentria Anual Sugestes de emendas ao Plano Plurianual Sugestes de emendas Lei de Diretrizes Oramentrias Total 35 24 11 2002 59 21 2003 57 16 01 05 80 74 40 133 89 07 2004 28 12 2005 107 21 2006 68 14 Total 343 95 01 12 451

Fonte: www.camara.gov.br (Atualizada em 13/11/06)

Deste conjunto de 451 sugestes legislativas, 138 foram transformadas em proposies e encaminhadas tramitao legislativa, com destaque para projetos de lei (75), emendas LOA(25), emendas LDO (12) e 9 requerimentos de audincias pblicas e seminrios41 .

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Vale observar, ainda, que 50 das 138 sugestes transformadas em proposies foram encaminhadas CLP em 2005(25) e 2006(25), atestando que a ampliao da participao da sociedade, nesses dois anos, repercutiu para alm dos muros da CLP. A Ouvidoria Parlamentar, criada atravs da Resoluo n 19, de 14 de maro de 2001(Ato da Mesa n 56 de 2001), integra a estrura administrativa da Casa e tem por atribuies receber, examinar e encaminhar aos rgos competentes as reclamaes e/ou representaes de pessoas fsicas ou jurdicas42. O Relatrio de Atividades referente ao ano de 2004, ltimo disponvel no Portal da Cmara dos Deputados, registra um total de 2.219 contatos recebidos pela Ouvidoria, dos quais 2.201 foram resolvidos e 18 continuam pendentes. Entre 2003 e 2004 verificou-se o aumento de 52% no nmero de contatos recebidos e resolvidos pela Ouvidoria, o que atesta, segundo o relatrio citado, o crescimento do alcance do trabalho desenvolvido pela Ouvidoria Parlamentar. A inexistncia de informaes relativas aos anos de 2005 e 2006, no Portal da Cmara, impossibilita a anlise do desempenho da Ouvidoria nestes anos.

V.2) Comisses permanentes e pastas ministeriais


Sabe-se que as Casas Legislativas so organizadas em partidos e comisses, da a centralidade de dois dos trs fruns decisrios mencionados no incio desta seo: o Colgio de Lderes e o Sistema de Comisses. Nas democracias, espera-se que as comisses sejam os principais fruns decisrios do Poder Legislativo, considerando-se que elas constituem comits (SARTORI, 1994)43 e que, sob condies adequadas, facultam o desenvolvimento da expertise de seus membros, aumentando suas capacidades de exercerem suas funes de legislar e de fiscalizar os atos e as omisses do Poder Executivo. O exame das alteraes efetuadas no Sistema de Comisses da Cmara dos Deputados no perodo compreendido entre 2000 e 2006 respectivamente, 5 e 7 edies do Regimento Interno da CD permite afirmar que tal sistema vem se modificando no sentido de responder a duas ordens de questes: primeiro, adequar-se aos novos temas que emergem da dinmica social e que pressionam por se fazerem representar na dinmica poltica; segundo,

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capacitar melhor o Poder Legislativo para exercer suas atribuies de fiscalizao e controle do Poder Executivo. No que se refere primeira ordem de questes, vale assinalar a criao de novas comisses permanentes como, por exemplo, a Comisso de Segurana Pblica e de Combate ao Crime Organizado, a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel e a prpria Comisso de Legislao Participativa, anteriormente mencionada. Ademais, comisses que tratavam de assuntos variados foram desmembradas e/ou reorganizadas, como ocorreu com a Comisso de Constituio e Justia e de Redao, transformada em Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, ou com a Comisso de Educao, Cultura e Desporto e com a Comisso de Economia, Indstria, Comrcio e Turismo, que geraram a Comisso de Educao e Cultura, a Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio e a Comisso de Turismo e Desporto. O quadro 2, abaixo, permite visualizar as alteraes efetuadas no Sistema de Comisses da CD entre 2000 e 2006. Portanto, pode-se constatar, atravs do exame da evoluo do sistema de comisses, o aperfeioamento institucional da CD e sua maior capacitao para expressar e representar a complexidade e a heterogeneidade da sociedade brasileira. No que se refere segunda ordem de questes, a literatura que trata das relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil tem dado grande ateno s taxas de coalescncia (AMORIM NETO, 2000) observadas entre a composio partidria da Cmara dos Deputados e a sua traduo na composio dos gabinetes ministeriais. Menos estudada, no entanto, tem sido a correspondncia entre a jurisdio das comisses permanentes e das pastas ministeriais, que constitui, de acordo com Strom (1990), um dos indicadores da varivel influncia das oposies44. Alm de sinalizar o grau de influncia das oposies, acredita-se que esse indicador permite analisar o grau de assimetria informacional entre os Poderes Executivo e Legislativo:
O suposto aqui de que a maior correspondncia entre pastas e comisses e entre comisses das duas cmaras, onde for o caso, aumenta as chances de as oposies influenciarem o processo e as decises legislativas e diminui a assimetria informacional entre os dois Poderes, o que contribui para a ocorrncia de um Legislativo mais pr-ativo, relativamente ao Executivo (ANASTASIA, MELO & SANTOS, 2004: 106).

A assimetria informacional entre os Poderes Executivo e Legislativo um dos principais bices ao exerccio efetivo das atribuies, pelas Casas Legislativas, de accountability horizontal. Com vistas a analisar os graus de correspondncia entre a jurisdio das comisses permanentes da CD e aquela das pastas ministeriais, na 52 legislatura, o Quadro 2 (abaixo) apresenta na sua ltima coluna a relao dos ministrios vinculados a temas substantivos em operao no perodo 20033007.

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QUADRO 2 - Comisses Permanentes1 (2000, 2003 e 2006) da Cmara dos Deputados e Pastas Ministeriais (2003-2007)
Comisses permanentes (2000) Comisses permanentes (2003) Comisses permanentes (2006) Pastas ministeriais 2003-2007 Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Secretaria Especial da Agricultura e Pesca Ministrio de Cincia e Tecnologia Ministrio das Comunicaes

Comisso de Agricultura e Poltica Rural

Comisso de Agricultura e Poltica Rural

Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural

Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica Comisso de Constituio e Justia e de Redao Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias Comisso da Amaznia e de Desenvolvimento Regional

Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica Comisso de Constituio e Justia e de Redao Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias Comisso da Amaznia e de Desenvolvimento Regional

Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania Comisso de Defesa do Consumidor Comisso da Amaznia, Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional

Ministrio da Justia

Ministrio da Justia2

Ministrio da Integrao Nacional

Comisso de Economia, Indstria e Comrcio

Comisso de Economia, Indstria, Comrcio e Turismo

Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio

Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Ministrio da Educao Ministrio da Cultura

Comisso de Educao, Cultura e Desporto

Comisso de Educao, Cultura e Desporto

Comisso de Educao e Cultura

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QUADRO 2 - Comisses permanentes1 (2000, 2003 e 2006) da Cmara dos Deputados e pastas ministeriais (2003-2007)
Comisses permanentes (2000) Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle Comisso de Finanas e Tributao Comisso de Minas e Energia Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional Comisses permanentes (2003) Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle Comisso de Finanas e Tributao Comisso de Minas e Energia Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional Comisses permanentes (2006) Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle3 Comisso de Finanas e Tributao Comisso de Minas e Energia Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional Pastas ministeriais 2003-2007 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio da Fazenda Ministrio de Minas e Energia Ministrio da Defesa Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio da Previdncia Social Ministrio da Sade Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome4 Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio dos Transportes Ministrio das Cidades Secretaria Especial dos Direitos Humanos Secretaria Especial de Poltica para Mulheres Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial5

Comisso de Seguridade Social e Famlia

Comisso de Seguridade Social e Famlia

Comisso de Seguridade Social e Famlia

Comisso de Trabalho, de Administrao e de Servio Pblico Comisso de Viao e Transportes Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior

Comisso de Trabalho, de Administrao e de Servio Pblico Comisso de Viao e Transportes Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior

Comisso de Trabalho, de Administrao e de Servio Pblico Comisso de Viao e Transportes Comisso de Desenvolvimento Urbano

Comisso de Direitos Humanos

Comisso de Direitos Humanos

Comisso de Direitos Humanos e Minorias

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QUADRO 2 - Comisses permanentes1 (2000, 2003 e 2006) da Cmara dos Deputados e pastas ministeriais (2003-2007)
Comisses permanentes (2000) Comisses permanentes (2003) Comisso de Legislao Participativa Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado, Violncia e Narcotrfico Comisses permanentes (2006) Comisso de Legislao Participativa Comisso de Segurana Pblica e de Combate ao Crime Organizado Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel Comisso de Turismo e Desporto Pastas ministeriais 2003-2007

Ministrio da Justia6

Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Esporte

Ministrio do Turismo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Comisso Mista do Oramento


1

Comisso Mista do Oramento

Comisso Mista do Oramento7

Alm das Comisses abaixo relacionadas, vale mencionar a Comisso Mista do Mercosul, cujas peculiaridades informaram a deciso de no inclu-la neste quadro. Maiores informaes sobre tal comisso podem ser encontradas em: http://www2.camara.gov.br/comissoes/cpcms/apresentacao.html. Integram o Ministrio da Justia a Secretaria de Direito Econmico, incluindo o Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor, e o Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos CFDD.
2

O artigo 32, inciso VIII, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados apresenta as atribuies da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle.
3

O MDS iniciou suas atividades em fevereiro de 2004 e substituiu o Ministrio da Assistncia Social. A MP 163/04 criou o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e a Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais.
4

A Medida Provisria 111/03, que cria a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial na estrutura da Presidncia da Repblica, foi aprovada pela Cmara dos Deputados em 13/5/2003, dia em que se comemora a abolio da escravatura. (Agncia Cmara, Consolidada, 13/5/2003).
5

A Secretaria Nacional de Segurana Pblica, o Departamento Penitencirio Nacional e o Departamento da Polcia Federal fazem parte da estrutura do Ministrio da Justia, alm dos seguintes rgos colegiados: Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP) e o Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP).
6 7 Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMO Fiscalize o Oramento. A Cmara dos Deputados disponibiliza aos cidados e entidades da sociedade civil um novo sistema de consultas execuo oramentria e financeira, construdo a partir de dados do SIAFI, denominado FISCALIZE. Fonte: http://www2.camara.gov.br/ orcamentobrasil/fiscalize

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Malgrado as comisses permanentes poderem, segundo o Regimento Interno da CD45, organizar subcomisses ou turmas, tais subcomisses ou turmas no possuem poder decisrio e esto restritas ao exame de parte das matrias de seu campo temtico ou rea de atuao. Portanto, tal estrutura no produz impactos significativos na capacidade das comisses permanentes de fiscalizarem os atos e omisses do Poder Executivo. A exceo a esta regra a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO)46, cujos comits e subcomisses desempenham papel central nas decises relacionadas matria oramentria e na fiscalizao da execuo do Oramento Pblico nas reas temticas a eles relacionadas. Portanto, para fins de anlise desta seo, no sero consideradas as subcomisses presentes no interior das comisses permanentes da CD. A observao das duas ltimas colunas do quadro 2 permite verificar que, no obstante o avano observado na estruturao do sistema de comisses da CD, persiste significativa incongruncia entre as jurisdies das comisses permanentes e das pastas ministeriais. O nmero de pastas ministeriais supera, em muito, o nmero de comisses permanentes. Ademais, temas que esto reunidos em uma nica comisso ensejam a organizao de dois ou trs diferentes ministrios, o que, obviamente, permite supor maior expertise no mbito das pastas ministeriais do que das comisses legislativas47. Apenas em dois casos Comisso de Defesa do Consumidor e Comisso de Segurana Pblica e de Combate ao Crime Organizado verificou-se a existncia de comisses que tratam de temas substantivos que no encontram pastas ministeriais especficas com jurisdies correspondentes48. Os assuntos relacionados Comisso de Defesa do Consumidor esto na alada do Ministrio da Justia, que, alm da jurisprudncia correspondente da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, abarca tambm as questes relativas segurana pblica, temas abordados na CD pela Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado.

V.3) O Colgio de Lderes


Reza o Regimento Interno da Cmara dos Deputados, em seu captulo II, artigo 20:
Os Lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo constituem o Colgio de Lderes. 1o Os Lderes de Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Lder do Governo tero direito a voz, no Colgio de Lderes, mas no a voto. 2o Sempre que possvel, as deliberaes do Colgio de Lderes sero tomadas mediante consenso entre seus integrantes; quando isto no for possvel, prevalecer o critrio da maioria absoluta, ponderados os votos dos Lderes em funo da expresso numrica de cada bancada.

Tal dispositivo regimental deixa claros os procedimentos decisrios a serem observados no Colgio de Lderes, especificando-lhe a composio, os atores com direito a voz, aqueles com direito a voz e a voto e a regra de maioria a ser mobilizada quando no for possvel produzir o consenso entre os membros de tal rgo.

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A explicitao de tais regras reveste-se da maior importncia, especialmente quando se constata que grande parte das decises tomadas no plenrio da Cmara, inclusive algumas relacionadas a matrias bastante relevantes, o so atravs de votaes simblicas, precedidas de acordo de lideranas produzido no mbito do Colgio de Lderes. Seria de esperar, portanto, que as decises do Colgio de Lderes, bem como o processo de deliberao poltica que as produziu, estivessem cuidadosamente registradas em atas e que tais documentos fossem pblicos e de fcil acesso aos cidados. No entanto, a busca de tais informaes pelos autores deste artigo mostrou-se infrutfera. Foram localizados parcos e esparsos registros de reunies, a maioria dos quais tratava apenas da definio da pauta dos trabalhos do Plenrio da Casa para os dias subseqentes. A inexistncia ou inacessibilidade de tais registros suscita um srio problema de accountability, ao impedir a reconstituio do processo decisrio relativo queles temas que foram objetos de votao simblica no plenrio da Casa e impossibilitar a responsabilizao, pelos cidados, de seus agentes. Desta forma, se fato, como aventado anteriormente, que a composio plural do Colgio de Lderes pode favorecer a expresso de conflitos interpartidrios no interior dessa arena decisria e ampliar a capacidade dos partidos e das oposies para monitorarem reciprocamente os acordos conduzidos nesta arena, a no-disponibilidade de registros sobre tais negociaes contribui para a invisibilidade das decises que afetam os cidados. Embora se ressalte a importncia do Colgio de Lderes para a coordenao das aes no mbito legislativo, de forma a contribuir para a reduo dos custos decisrios, a atuao dessa instncia decisria no deveria provocar restries deliberao parlamentar. No entanto, na prtica, tais restries tm ocorrido, impactando negativamente a representatividade das decises legislativas assim conduzidas e mitigando a capacidade dos parlamentares de reduzir as incertezas em relao s decises tomadas e de antecipar os seus custos. Um dos ltimos episdios protagonizados pela 52 legislatura ilustra bem o ponto: a tentativa de elevao dos salrios do parlamentares em dezembro de 2006. A deciso de aumentar em mais de 90% os vencimentos mensais, equiparando-os aos dos ministros do STF, foi acordada pelas lideranas do Congresso Nacional direo das duas Casas Legislativas e lideranas partidrias49. Com vistas reduo dos custos decisrios, incluindo a sua aprovao em um curtssimo prazo50, as lideranas sinalizaram com uma estratgia procedimental de regulamentao do aumento por meio de um ato conjunto das Mesas Diretoras das duas Casas Legislativas, sem a apreciao da deciso em plenrio. O preo da restrio da deliberao parlamentar reduzindo as oportunidades para se estimar os custos da deciso e seus impactos sobre os cidados mostrou-se bastante elevado, na medida em que o desfecho do processo inviabilizou qualquer deciso pela atual legislatura. A deciso substantiva sofreu fortes reaes por parte dos cidados, com a mobilizao extraparlamentar contra a iniciativa do Legislativo, e a estratgia procedimental foi inviabilizada mediante o recurso ao Poder Judicirio por parte de parlamentares opositores deciso51. Neste contexto, os custos decisrios elevaram-se sobremaneira, inviabilizando estratgias alternativas de reajuste salarial para os parlamentares. A tentativa de apreciar outras propostas legislativas incluindo a proposta derrotada por deciso das lideranas partidrias

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mostrou-se excessivamente custosa, tendo os parlamentares deliberado pela retirada das matrias da pauta de votao e a transferncia da deciso para a prxima legislatura.

V.4) As comisses parlamentares de inqurito


A crise poltica que se abateu sobre a Cmara dos Deputados a partir de 2005 impactou negativamente a produo legal da Casa, como afirmado anteriormente, e mobilizou grande parte de seus membros para o ativismo das comisses parlamentares de inqurito, seja enquanto integrantes das mesmas, seja enquanto investigados por elas. O fato de a corrupo Nos anos de 2003 e 2004, entre as CPIs instauradas, vale mencionar: ter-se transformado em a do INSS; a da Biopirataria; a do Banestado; a dos Grupos de Extermescndalo evidencia nio; a do Trfico de rgos Humanos; a do Roubo de Veculos (CPMI o funcionamento do Desmanche); a da Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes e a da adequado das instituies Adulterao dos Combustveis, entre outras. democrticas. Por Em 2005 e 2006, no entanto, que foi conferida maior centralidade outro lado, o fato de os e maior ateno pblica s comisses parlamentares de inqurito, especialescndalos, aps apuradas mente as que ficaram conhecidas como CPI dos Correios, CPI do Mensaas responsabilidades, lo e CPI das Sanguessugas. no terem produzido as No cabe, neste artigo, relatar os acontecimentos que deram origem a punies especialmente tais comisses. Cabe, no entanto, chamar a ateno para que, no obstanas cassaes de mandatos te as investigaes conduzidas por elas tenham produzido impressionante previstas em lei, corpo de evidncias e recomendado a cassao de um nmero expressivo evidencia a necessidade de parlamentares envolvidos com os escndalos de corrupo, os julgade aperfeioamento mentos dos acusados resultaram, na maioria dos casos, na sua absolvio, institucional o que contribuiu para aumentar ainda mais os ndices de desaprovao, historicamente altos, da Casa pelos cidados. Do ponto de vista, portanto, do desejvel atributo da accountability, pode-se afirmar, por um lado, que o fato de a corrupo ter-se transformado em escndalo evidencia o funcionamento adequado das instituies democrticas. Por outro lado, o fato de os escndalos, aps apuradas as responsabilidades, no terem produzido as punies especialmente as cassaes de mandatos previstas em lei evidencia a necessidade de aperfeioamento institucional52. Claro est, como tem sido amplamente debatido na CD e na mdia, que a adoo do voto aberto propiciaria melhores condies de responsabilizao dos representantes pelos cidados. Excluindo-se as votaes relacionadas apreciao dos vetos do presidente, nas quais se justifica o voto secreto para evitar qualquer tipo de presso do Poder Executivo sobre os parlamentares, o exerccio da representao democrtica portanto responsiva aos melhores interesses dos cidados e responsvel perante eles s teria a ganhar com a adoo do voto aberto53. No entanto, em que pesem as inmeras tentativas de substituio do voto secreto pelo voto aberto, que incluram a instalao de uma Frente Parlamentar em Defesa do Voto Aberto, em abril de 2006, a 52 legislatura no teve sucesso em aprovar a PEC 349/01, do deputado Luis Antnio Fleury, que extingue o voto secreto nas decises da Cmara e do Senado54. No dia 5 de setembro de 2006, o plenrio da Cmara aprovou, em primeiro turno, por 383 votos a favor, nenhum contrrio e quatro abstenes, o fim do voto secreto em todas as

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decises do Legislativo. O texto aprovado expressa a aglutinao, em torno da PEC 349/01, de um conjunto de outras iniciativas legais. Embora a votao em segundo turno devesse ter ocorrido depois de transcorrido o intervalo de 5 sesses, a 52 legislatura encerrou-se sem apreciar a matria em segundo turno.

VI) Concluses: estabilidade, representatividade e accountability: um balano da legislatura 2003-2007


Passados quatro anos, que balano de perdas e ganhos pode ser feito, relativamente s aes e s omisses dos representantes eleitos em 2002? Prope-se, nesta concluso, que tal balano tenha por parmetro a produo dos trs atributos desejveis da democracia, a saber: representatividade, accountability e estabilidade. No que se refere ao atributo da estabilidade poltica55, vale indagar se a crise poltica que se inaugurou no pas em 2005 resultou da vigncia de instituies precrias ou inadequadas circunstncia em que seria pertinente a referncia a crise institucional ou se, alternativamente, a crise se instalou apesar das boas instituies polticas em presena e se tornou pblica exatamente em conseqncia da operao virtuosa de tais instituies, situao em que seria mais adequado falar em crise poltica, e no institucional. Argumenta-se, aqui, que tal crise no afetou a estabilidade da ordem democrtica e nem constituiu sintoma de sua fragilidade. Antes pelo contrrio, e seguindo as ponderaes de Norberto Bobbio, segundo as quais escndalo a corrupo que vem a pblico, em havendo corrupo, a sua traduo em escndalo sintoma de robustez das instituies democrticas, ainda que seus desdobramentos possam, como se argumentar a seguir, indicar dficits relacionados aos outros atributos da democracia. Instituies no fazem milagres. No se pode exigir delas resultados que no dependem exclusivamente de seu desempenho. Ademais, as instituies, assim como as pessoas, ou sucumbem s crises ou as superam e se robustecem com elas. No interesse do aperfeioamento e do fortalecimento das instituies democrticas brasileiras, vale indagar: o que possvel aprender com a recente crise poltica? Como super-la e retirar dela ensinamentos que contribuam para a operao mais virtuosa da democracia brasileira? Afirma-se o carter poltico, e no institucional da crise, e afirma-se, ademais, que ela decorreu, fundamentalmente, das escolhas dos atores polticos, sob certas circunstncias, e no de eventuais bices ou limitaes interpostos, pelo arranjo institucional em presena, expresso poltica de determinadas preferncias. Sabe-se que um dos desafios do presidencialismo de coalizo brasileiro relaciona-se com a necessidade inarredvel de construo de maiorias governativas. No entanto, vale perguntar: a que preo? E com quais recursos e procedimentos? Tais indagaes nos remetem, de imediato, considerao de outro atributo da democracia: o da representatividade. este o atributo mais afetado pelas recorrentes denncias de corrupo, de compra de votos e de uso de recursos pblicos para alimentar campanhas e fazer frente a outras despesas partidrias. Tais prticas, onde comprovadas, alteram o padro decisrio da Cmara dos Deputados e revelam que as escolhas dos representantes eleitos, ou

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de alguns deles, no est sendo informada pela busca dos melhores interesses dos cidados e, sim, pela tica estreita de seus prprios interesses pecunirios. Portanto, a crise poltica deflagrada em 2005 pode ser diagnosticada, sobretudo, como uma crise de representatividade e, secundariamente, de accountability, j que, apuradas as responsabilidades e identificados os envolvidos em tais irregularidades, a sua no punio, como ocorreu na grande maioria dos casos, indicativa de dficits de instrumentos de responsabilizao dos representantes pelos representados. Cabe lembrar, ainda, que o episdio do aumento dos salrios dos parlamentares em 91% deciso atravs de procedimentos considerados imprprios pelo Supremo Tribunal Federal, tendo em vista a no apreciao da matria pelo Plenrio da Casa foi a gota dgua que provocou o transbordamento do desgaste poltico da legislatura em tela. Porm, nem s de crise viveu a Cmara dos Deputados, no decorrer da 52. legislatura. Vale, portanto, assinalar iniciativas e aes que, ao longo do perodo sob anlise, produziram impactos sobre os trs atributos democrticos. Apesar da crise, a Cmara Apesar da crise, a Cmara dos Deputados conseguiu desenvolver uma dos Deputados conseguiu extensa e importante agenda poltica, que resultou na aprovao, especialdesenvolver uma extensa mente nos dois primeiros anos, de importantes iniciativas legais: a reforma e importante agenda da previdncia, o texto principal da reforma tributria, vrias MPs, como a poltica que resultou na do Refis, do Cofins, da DRU, da Cide, a criao dos programas Bolsa Famaprovao, especialmente lia e ProUni, a Lei das Falncias, das Parcerias Pblico-Privadas e a aprovao nos dois primeiros anos, do Estatuto do Desarmamento. de importantes iniciativas No plano social, vale ressaltar os ganhos reais incorporados ao salrio legais: a reforma da mnimo, que foi elevado em aproximadamente 46% ao longo da legislatura. previdncia, o texto principal Vale, tambm, sublinhar algumas iniciativas do Poder Legislativo de ampliar da reforma tributria, vrias seu protagonismo na proposio e na aprovao de leis sociais, como ocorreu MPs, como a do Refis, do no caso da apresentao, pelo senador Garibaldi Alves Filho, de substitutivo Cofins, da DRU, da Cide, Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2005, aprovado pelo Congresso a criao dos programas Nacional em julho de 2004. Alm de prever recursos para o aumento real do Bolsa Famlia e ProUni, salrio mnimo em 2005, equivalente ao crescimento real do PIB per capita a Lei das Falncias, das em 2004, o substitutivo priorizava um conjunto de doze medidas que compuParcerias Pblico-Privadas e nham o chamado choque social56, sugerido ao Poder Executivo para dimia aprovao do Estatuto do nuir a misria e a pobreza no pas . Desarmamento Outras importantes proposies na rea social, de autoria dos parlamentares, foram: o PL 6.680/02, aprovado em julho de 2003, que cria o Mapa da 57 Excluso Social ; o Estatuto do Idoso, projeto de autoria do deputado Paulo Paim, aprovado em 2003, depois de tramitar durante sete anos no Congresso Nacional, e a PEC 306/00, proposta pelo deputado Gilmar Machado (PT-MG), que institui o Plano Nacional de Cultura. Como j mencionado, iniciativas como essas nem sempre obtiveram sucesso e foram, em alguns casos, objetos de veto presidencial, sugerindo a hiptese de ocorrncia de competio entre os Poderes pelo protagonismo na rea social. Evidncia disso a proposio de vrias MPs relacionadas ao tema como, por exemplo, a MP 108/03, que cria o Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), vinculado ao Fome Zero, e o Conselho de

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Segurana Alimentar (Consea); a MP 123/03, que estabelece as normas de regulao do setor farmacutico e cria a Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos (CMED); e o projeto de lei aprovado em 2006, de autoria do Poder Executivo, que estabelece sistema de cotas nas universidades federais para estudantes provenientes das escolas pblicas, com vagas destinadas a negros e a ndios. Ainda no campo social, reveste-se da maior importncia a aprovao, depois de doze anos tramitando na Casa, do Projeto de Lei 2.710/92, fruto de iniciativa popular que recebeu o apoio de mais de um milho de brasileiros, que cria o Fundo Nacional de Moradia Popular e institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) No campo econmico, vale ressaltar a nova Lei de Falncias, aprovada em 2004, aps tramitar por mais de onze anos no Congresso Nacional; a MP 207/04, que concede ao presidente do Banco Central o status de ministro de Estado; a MP do Bem, de 2005, que aprova a reduo de tributos e a ampliao do Simples; a Emenda Constitucional 53/99, que regulamenta o sistema financeiro e cria o Conselho Financeiro Nacional, em substituio ao Conselho Monetrio Nacional; o Projeto de Lei 6.272/05, aprovado no incio de 2006, que cria a Receita Federal do Brasil (Super Receita), em substituio Secretaria da Receita Federal (SRF) e Secretaria da Receita Previdenciria e, finalmente, o PLP 123/04, relativo Lei de Micro e Pequenas Empresas (Super Simples). No plano poltico, foram aprovadas algumas matrias relacionadas reforma do Judicirio, em tramitao h mais de doze anos. No incio de 2006 e no rescaldo da crise poltica, atravs de decreto legislativo, os deputados acabaram com a remunerao adicional para convocaes extraordinrias e, atravs da PEC 347/96, diminuram o recesso parlamentar de 90 para 55 dias. No entanto, o tema da reforma poltica, objeto inclusive da constituio de uma comisso especial, no logrou avanos significativos e continuou a ser considerado, segundo o presidente da Casa, deputado Aldo Rebelo, uma prioridade. E, como se assinalou anteriormente, iniciativas importantes, como a do fim do voto secreto para os parlamentares, no obtiveram xito no decorrer da 52 legislatura. A maior centralidade conferida ao tema da reforma poltica, em decorrncia da crise instaurada em 2005, remete ao desafio de identificar o que, na poltica brasileira, deve ser reformado e em que direo. Prope-se, aqui, que alm de algumas reformas orientadas para o aperfeioamento institucional adoo de mecanismos mais rigorosos de controle relacionados ao financiamento dos partidos polticos; instituio de mecanismos continuados de accountability vertical58; fim das coligaes para eleies proporcionais; adoo de listas partidrias flexveis, em substituio s listas abertas; adoo de mecanismos que desencorajem as migraes partidrias; adoo do voto aberto para os parlamentares, entre outras necessrio atentar para a operao de outras variveis e seus impactos na produo e no desenvolvimento da crise poltica. A poltica, embora obviamente sofra o impacto das instituies, no se esgota nelas. Os resultados polticos expressam o confronto entre preferncias e recursos dos atores, sob certas regras e sob certas condies. Ainda que alguns traos institucionais possam ter contribudo para pr gua na fervura da crise, certamente o fogo no foi ateado por eles. O momento propcio para reavaliar as coalizes polticas que tm dado sustentao poltica aos governos e seus custos, no apenas financeiros, mas de representatividade e de accountability.

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Notas
1 Nossos agradecimentos pelo competente trabalho a Vitor Leal Santana, estudante de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB), que fez um extenso levantamento de informaes sobre a 52 legislatura junto Agncia Cmara e a outros rgos da Cmara dos Deputados. Nossos agradecimentos, tambm, a Felipe Recch, assistente de pesquisa do Centro de Estudos Legislativos (CEL-DCP) da UFMG. Em especial, agradecemos a Argelina Figueiredo e Fernando Limongi por disponibilizarem o Banco de Dados Legislativos 1989-2006 Cebrap. 2 Este pargrafo e o seguinte foram reproduzidos de Anastasia, 2002A. 3 Santos argumenta que existem duas descendncias de sistemas representativos oligrquicos e polirquicos e afirma: Por definio minimalista, mas estrita, de poliarquia, entendo um sistema poltico que satisfaa completamente s seguintes condies: (1) exista competio eleitoral pelos lugares de poder, a intervalos regulares, com regras explcitas e cujos resultados sejam formalmente reconhecidos pelos competidores; (2) a participao da coletividade na competio se d sob sufrgio universal, tendo por nica barreira o requisito de idade limtrofe (p. 210). Creio que o carter minimalista da definio seja pacfico, pois no exige a satisfao integral de todas as oito condies dahlsianas. Sua aplicao estrita, contudo, j permite distingir poliarquias de autoritarismos, os quais violam a condio 1, e de oligarquias, as quais no satisfazem a condio 2 (SANTOS, 1998 :p. 210). 4 Um quadro mais completo da evoluo do sistema partidrio nos ltimos anos pode ser obtido em Melo (2006). 5 Tal questo ser retomada na concluso deste artigo. 6 O percentual de nulos e brancos atingiu 11,1%, contra 7,4% de 2002, mas ainda muito longe dos 20% de 1998, quando a urna eletrnica ainda no era de utilizao universal. Entre os deputados eleitos em 2006, 46% no estiveram na Cmara durante a legislatura 2003/2007. O percentual encontra-se acima do verificado em 2002 (41,9%), mas ainda bem abaixo do encontrado para 1994 (55%). Segundo o Instituto Datafolha, o percentual de eleitores que considerava ruim/pssimo o desempenho do Congresso subiu de 22%, em 2003, para 47% em abril de 2006. Os que avaliavam a atuao dos congressistas como tima/boa caiu de 24% para 13%. 7 Tal apoio s foi abalado pela crise ocorrida no Senado Federal, em 2001, j no final do segundo mandato de FHC, o que resultou no afastamento do PFL da base governista. 8 Os quatro pargrafos que se seguem foram reproduzidos de Anastasia, 2002A. 9 ... os dois governos de Fernando Henrique Cardoso contrastam nitidamente no que diz respeito popularidade do presidente. Ao longo de todo o primeiro mandato, o percentual de timo/bom manteve-se, com folga, acima do ruim/ pssimo. Em fevereiro de 1999, a situao havia se invertido, e Fernando Henrique atravessou o segundo perodo com baixos ndices de popularidade (MELO, 2002: 36). 10 Segundo Amorim Neto (2000), a coalescncia refere-se proporo observada entre o peso de um partido no legislativo e no interior do gabinete. 11 O percentual mais elevado do que a soma das cadeiras obtidas pelos partidos na eleio de 2002 graas ao movimento migratrio no interior da Cmara que, como nos perodos anteriores, favoreceu claramente ao governo no incio da legislatura (MELO E MIRANDA, 2006). Para o restante desta seo, o percentual de cadeiras da coalizo governista foi calculado com base no Banco de Dados de Votaes Nominais, organizado por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, aos quais agradecemos pela presteza no fornecimento dos dados. 12 Banco de Dados do CEBRAP, fornecido por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. 13 O deputado Joo Paulo Cunha (PT-SP) foi eleito, em fevereiro de 2003, para presidir a Cmara dos Deputados, tendo obtido 434 votos. Foi a primeira vez, em 30 anos, que a candidatura oficial, nascida de um acordo de lderes, no enfrentou nenhum candidato de oposio presidncia da Casa. O acordo garantiu tambm a distribuio proporcional das comisses tcnicas entre os partidos, tomando-se como base o tamanho das bancadas em 1 de fevereiro de 2003, o que garantiu ao PT a ocupao de outro ativo institucional relevante: a presidncia da Comisso de Constituio e Justia (Agncia Cmara, 3/2/2003). 14 Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.

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15 Esses quatro partidos perderiam 34 deputados at maro de 2006. A perda seria apenas parcialmente compensada pelo crescimento do PSB (sete deputados) e do PCdoB (dois). No momento em que este artigo estava sendo escrito, a coalizo governista controlava 63,9% das cadeiras da Cmara dos Deputados. 16 Os dois blocos seriam claramente visualizados tambm no interior do PMDB, partido que protagonizou, no incio de 2005, uma intensa temporada de adeses patrocinada pelas alas conflitantes, tendo em vista a disputa pela liderana da bancada. 17 Os dados apresentados neste e nos prximos trs pargrafos foram retirados de Melo e Miranda (2006). 18 Segundo Melo e Anastasia (2005), 81,5% dos deputados do PCdoB seguiram sua liderana nas votaes da reforma. No caso do PDT, apenas 72,6%. O PCdoB chegou a liberar sua bancada na votao dos inativos. O PDT protagonizou um episdio inslito: membro da coalizo governista, o partido s conseguiu apresentar um comportamento disciplinado na votao em que sua liderana encaminhou contra o governo. 19 Vale comentar, de passagem, o retumbante fracasso da estratgia do PFL. Depois de quatro anos de oposio sistemtica, o partido foi o grande derrotado das eleies de 2006. 20 Valores mdios calculados a partir de Incio (2006). A convergncia foi medida por meio do ndice de Rice, que a diferena numrica entre o percentual de votos majoritrios e minoritrios no interior da bancada. 21 Dados organizados por Incio (2006) mostram que o PTB diminuiu o grau de convergncia a partir de meados do segundo mandato e que na ltima coalizo organizada por Fernando Henrique o PFL havia sido substitudo pelo PMDB na condio de aliado principal. 22 Ainda que o nmero de migraes que cruzaram o espectro ideolgico na 52a legislatura tenha crescido em relao s legislaturas passadas, passando de 5,5% (MELO, 2004) para 19,5% (MELO e MIRANDA, 2006). 23 Resultante do controle de agenda exercido por lderes institucionais e partidrios na conduo dos trabalhos legislativos (Cf. Figueiredo & Limongi, 1999). 24 As regras regimentais asseguram ao presidente da Casa um amplo conjunto de atribuies que impactam a definio da agenda legislativa, em termos de seu contedo, do funcionamento das arenas decisrias e do ritmo dos trabalhos legislativos. Para algumas decises, h determinao regimental para que o Colgio de Lderes seja ouvido, como a definio da agenda mensal das proposies que sero apreciadas (RICD, art. 17). No que tange s modalidades e aos processos de votao, o RICD (art. 184 a 188) prev a votao ostensiva e a secreta. A primeira inclui o processo nominal (com registro do voto individual do deputado, usada quando exigido qurum especial de votao, por deliberao do Plenrio ou pedido de verificao de votao) e simblico (no h o registro individual do voto e utilizada para a votao das proposies em geral, normalmente quando h acordos prvios). A segunda modalidade, a votao secreta, utilizada para deciso sobre perda de mandato de deputados e suspenso de imunidades constitucionais dos membros da Casa e eleies realizadas pela Cmara. 25 Nos casos em que no h exigncia constitucional, uma votao poder ser realizada nominalmente por deliberao do Plenrio, a requerimento de qualquer deputado ou quando houver pedido de verificao de votao, se subscrito por seis centsimos dos membros da Casa ou Lderes que representem esse nmero (RICD, art. 185 e 186). 26 Banco de dados Legislativos Cebrap, atualizado at fevereiro de 2006. 27 Em termos do uso iterativo deste recurso, este padro no diverge do observado nas legislaturas anteriores. Incio (2006) mostrou que o PT principal partido na oposio nos governos anteriores foi o partido que mais usou o recurso: 209 pedidos de verificao de qurum no perodo entre 1990 e 2002. No entanto, pode-se destacar a intensidade de seu uso, j que, no caso do PFL, o expressivo volume de pedidos est concentrado na atual legislatura. 28 A obstruo parlamentar considerada uma manifestao legtima do partido, desde que aprovada por seus lderes e bancada. Neste caso, no computada a ausncia para o deputado que adere posio do partido. 29 Cmara dos Deputados. Normas Aprovadas na 52 legislatura, 11/10/2006. 30 A partir deste ponto a anlise se refere s leis sancionadas at fevereiro de 2006, num total de 665 leis. Fonte: Banco de Dados Legislativos CEBRAP, 2006.

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31 Neste ltimo caso, a ao legislativa do Executivo sofreu restries na medida em que a reedio de MPs antes uma estratgia disponvel aos governos para contornar esta situao agora proibida.. 32 Foram convertidas em PLVs as medidas provisrias sobre a criao e a modificao dos seguintes programas sociais: Universidade para Todos PROUNI, o Programa Nacional de Incluso de Jovens Pro-Jovem, Projeto Escola de Fbrica e o Programa de Educao tutorial. Em termos de polticas setoriais, tambm foram convertidas em projeto de lei as medidas provisrias que dispunham sobre a introduo do Biodiesel na matriz energtica brasileira e a regulao do plantio e comercializao de soja geneticamente modificada. 33 Dados coletados no SILEG Sistema de acompanhamento do processo legislativo da Cmara dos Deputados. 34 H situaes em que a estratgia de menor custo para o presidente a de pegar carona na iniciativa legislativa de outros atores, modificando-a de acordo com os seus interesses. Uma ilustrao deste curso de ao o projeto relativo ao Estatuto do Desarmamento, que passou a incorporar as posies defendidas pelo governo a partir da introduo de um substitutivo. 35 Carey (2006:3): Decisiveness refers to the capacity of legislatures to reach decisions on policy and to make those decisions stick. 36 Como salienta Carey (2006) Citizens want legislatures to be decisive that is, to resolve the issues before them without chronic deadlock. They also want accountability, which entails responsiveness on the part of legislators to citizens demands. 37 ... no apenas as Casas Legislativas devem ser instncias deliberativas, como o que nelas se delibera deve ecoar e reverberar, da melhor forma possvel, os processos de deliberao em curso nas entidades de participao poltica da sociedade civil. Para tanto, requer-se que haja canais permanentes, institucionalizados e deliberativos de interao entre as instncias de representao e de participao poltica (Anastsia & Incio, 2006). 38 Para exercerem adequada e legitimamente suas atribuies de legislar e de fiscalizar os parlamentares devem: 1) Estar em permanente interao com os cidados, atravs dos instrumentos de participao poltica que permitem aos grupos organizados vocalizar suas preferncias e sinalizar suas prioridades para os representantes eleitos. Legisladores envolvidos em processos de deliberao no podem e no devem ser portadores apenas das preferncias de sua constituency. Eles devem conhecer, tambm, as demandas de outros segmentos sociais, profissionais, regionais, etc. 2) Ampliar a sua base informacional relativa: 2.1. aos interesses dos cidados; 2.2. s relaes entre demandas, polticas e resultados; 2.3. s conseqncias esperadas de diferentes polticas pblicas; 2.4. s coalizes polticas em presena nas Casas Legislativas e fora delas e 2.5. s correlaes de foras entre os interesses portados por essas coalizes; 3) Desenvolver a expertise requerida para o exerccio de suas atribuies de fiscalizao dos atos e das omisses do Poder Executivo (ANASTSIA & INCIO, 2006: 14). 39 A Comisso de Legislao Participativa(CLP) da Cmara dos Deputados foi criada em 2001 com o objetivo de facilitar a participao da sociedade no processo de elaborao legislativa. Atravs da CLP, a sociedade, por meio de qualquer entidade civil organizada ONGs, sindicatos, associaes, rgos de classe apresenta Cmara dos Deputados suas sugestes legislativas. Essas sugestes vo desde propostas de leis complementares e ordinrias at sugestes de emendas ao Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) Fonte: www.camara.gov.br. 40 Resoluo n 19, de 14 de maro de 2001( Ato da Mesa n 56 de 2001). 41 As demais sugestes se distriburam entre: projeto de lei complementar (6), emenda a projeto de lei (3), indicao (4), requerimento de informao (1), voto de louvor (1), voto de pesar (1), emenda ao PPA (1). Fonte: www.camara. gov.br (atualizada em 13/11/06). 42 Veja onde a Ouvidoria pode atuar: Recebendo reclamaes ou representaes sobre: violao ou qualquer forma de discriminao atentatria dos direitos e liberdades fundamentais; ilegalidade ou abuso de poder; mau funcionamento dos servios legislativos e administrativos da Casa; assuntos recebidos pelo sistema 0800 de atendimento populao. Propondo medidas para sanar as violaes, as ilegalidades e os abusos constatados. Propondo medidas necessrias regularidade dos trabalhos legislativos e administrativos, bem como ao aperfeioamento da organizao da Cmara dos Deputados. Sugerindo, quando cabvel, a abertura de sindicncia ou inqurito destinado a apurar irregularidades de

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que tenha conhecimento. Encaminhando ao Tribunal de Contas da Unio, Polcia Federal, ao Ministrio pblico ou a outro rgo competente as denncias recebidas que necessitem maiores esclarecimentos. Respondendo aos cidados e s entidades quanto s providncias tomadas pela Cmara sobre os procedimentos legislativos e administrativos de seu interesse. Realizando audincias pblicas com segmentos da sociedade civil. Fonte: http://www2.camara.gov. br/conheca/ouvidoria/index.html. 43 De acordo com a definio de Sartori (1994: 304-307) comits so grupos pequenos, de interao face a face, durveis e institucionalizados, que constituem contextos decisrios contnuos, tomam decises em relao a um fluxo de decises, cujo cdigo operacional permite a considerao de diferentes intensidades de preferncias e faculta a produo de compensaes recprocas retardadas e de decises de soma positiva. 44 Segundo Strom (1990), a varivel influncia da oposio pode ser examinada a partir da considerao das seguintes caractersticas das comisses legislativas: o nmero de comisses permanentes; as reas de especializao das comisses; a correspondncia entre a jurisdio das comisses e das pastas ministeriais; as restries quanto ao nmero de comisses a que pode pertencer cada legislador e a distribuio proporcional das vagas nas comisses para os partidos polticos (Strom, 1990:71, citado por Powell, 2000:32; Anastasia, Melo & Santos, 2004). 45 Captulo IV, Seo II, Subseo II. 46 Cabe Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), nos termos do artigo 166 da Constituio Federal: Art. 166. ................................................................................................................................. I examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. Fonte: http://www2.camara.gov.br/comissoes/ cmo/funcionamento 47 Vale ressaltar, no entanto, que grande nmero de ministrios no significa necessariamente maior expertise, podendo significar a mobilizao de recursos de patronagem para acomodar os interesses dos membros do partido do governo e de seus aliados. 48 H dois outros casos em que no se verifica tal correspondncia, mas trata-se de comisses em relao s quais no caberia esperar encontr-la: Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle e Comisso de Legislao Participativa . 49 Em reunio realizada no dia 14 de dezembro, os lderes partidrios e direo das duas Casas examinaram duas propostas de elevao dos salrios. A primeira delas propunha um reajuste correspondente inflao do perodo (20032006), e a segunda, a equiparao dos salrios dos parlamentares ao teto de salrios do STF, tendo sido vitoriosa a ltima. 50 A matria foi apreciada em um prazo exguo, sendo que o movimento para a elevao dos salrios foi deflagrado no ltimo ms de trabalho legislativo. 51 O PPS ajuizou junto ao STF uma Ao Direta de Inconstitucionalidade ADIn relativa ao Decreto Legislativo no 444/2002, que dispe sobre a remunerao dos Membros do Congresso Nacional durante a 52 legislatura e, no seu pargrafo 2, autoriza as Mesas Diretoras da Cmara dos Deputados e do Senado Federal a regulamentarem a aplicao do Decreto por meio de Ato Conjunto. Parlamentares do PV, PSDB e PPS ajuizaram tambm um mandado de segurana com pedido de liminar para garantir a deliberao em plenrio da matria. No julgamento destes processos, o STF revogou o Decreto Legislativo que instruiu a concesso de aumento e concedeu uma liminar em mandado de segurana cujo efeito imediato foi o de suspender a regulamentao do aumento por meio de Ato Conjunto das Mesas, devendo a deciso ser tomada por manifestao do Congresso Nacional. 52 Agradecemos a Juliana Salazar, aluna do mestrado em Cincia Poltica da UFP, pela interveno no debate sobre a reforma poltica, realizado em Recife no dia 1/12/2006, na qual ela enfatizou os dficits de accountability resultantes da no-punio dos envolvidos nos escndalos de corrupo. 53 Atualmente, na Cmara dos deputados, o voto secreto utilizado nas seguintes situaes: na votao dos vetos do Executivo; na apreciao da perda de mandato parlamentar; na apreciao da suspenso das imunidades constitucionais e na eleio do presidente da Casa e dos demais integrantes da Mesa Diretora.

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Ftima Anastasia, Magna Incio e Carlos Ranulfo Melo

54 A partir de dezembro de 2004, foi aprovado, e passou a tramitar, o Substitutivo do relator Jos Eduardo Cardozo (PTSP). O texto aprovado estende a extino do voto secreto s assemblias legislativas, Cmara Legislativa do Distrito Federal e s cmaras municipais. Fonte: Agncia Cmara, 15/12/2004. 55 Esta concluso reproduz trechos de palestra proferida na Cmara dos Deputados, em 2005, por Ftima Anastsia, em evento relacionado reforma poltica. 56 Entre elas esto a acelerao de programas como o Bolsa Famlia, o Brasil Alfabetizado, Farmcias Populares e Habitao Popular, alm das aes relacionadas reforma agrria e dos programas destinados ampliao do acesso a gua de boa qualidade (Fonte: Agncia Cmara, 13/7/2004)., 57 Apresentado pelo deputado Eduardo Campos (PSB-PE). 58 Ver, a respeito, Anastsia (2002B).

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Teatro Nacional, Braslia, 1970. Foto de Luis Humberto.

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Jos Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella Transgnicos, biossegurana e o Congresso Nacional

Jos Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella*

Transgnicos, biossegurana e o Congresso Nacional


Os transgnicos no Brasil e no mundo
Os transgnicos (ou organismos geneticamente modificados) so organismos que adquiriram, pelo uso de tcnicas modernas de engenharia gentica, caractersticas de outro organismo. O termo geneticamente modificado GM tem sido utilizado para descrever a aplicao da tecnologia do DNA recombinante para a alterao gentica de animais, plantas e microorganismos. O extraordinrio dessa tecnologia a possibilidade de se transferirem caractersticas genticas entre organismos de espcies, gneros e at mesmo de reinos diferentes, rompendo assim as barreiras biolgicas que impedem os cruzamentos naturais entre esses organismos. Assim, por exemplo, uma planta ou animal pode receber em seu genoma um ou mais genes de uma bactria e, dessa forma, garantir a hereditariedade da nova caracterstica recebida. Os produtos derivados de microorganismos geneticamente modificados foram os primeiros consumidos em larga escala. Insulina para diabticos, produzida por bactrias transgnicas, um derivado de OGM h muitos anos mencionado. Na ltima dcada maiores esforos tm sido empreendidos na pesquisa e desenvolvimento de plantas e animais transgnicos. Os animais geneticamente modificados tm sido teis no estudo e diagnstico de doenas humanas, e os vegetais, em geral, possuem caractersticas agronmicas desejveis, como resistncia a pra*Jos Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella, gas e doenas e tolerncia Consultores Legislativos da Cmara dos Deputados rea a herbicidas. de Poltica Agrcola
jose.araujo@camara.gov.br rodrigo.dolabella@camara.gov.br

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principalmente no cultivo agrcola em larga escala que a polmica sobre os transgnicos se mantm intensa at hoje. Os agropecuaristas, por um lado, vidos por biotecnologias que aumentem a eficincia agronmica de suas lavouras e a performance econmica de sua atividade, desejam mais incentivos gerao de novos produtos da engenharia gentica e maior agilidade dos rgos reguladores na liberao de cultivos GM. Os ambientalistas, por outro lado, combatem os transgnicos, indicando os riscos que eles representam para a biodiversidade no planeta, alm da possibilidade de ampliar-se a dependncia tecnolgica e econmica dos agricultores em relao s empresas de sementes, com efeitos mais danosos principalmente sobre os mais pobres. Alguns setores representantes de consumidores apresentam temor de que o consumo de alimentos transgnicos possa representar algum risco sade humana e animal. Essa diviso de opinies teve reflexos importantes nas decises dos governos dos pases produtores e importadores de alimentos em todo o mundo. Os Estados Unidos, gigante na produo agrcola, tornaram-se lder mundial nas pesquisas e no desenvolvimento de transgnicos e, conseqentemente, seu maior usurio e divulgador. As empresas de biotecnologia e vrias universidades norte-americanas so detentoras dos direitos de propriedade intelectual sobre a maior parte das plantas geneticamente modificadas em uso no mundo, por isso recebem importante suporte poltico do governo para defesa de seus interesses econmicos, inclusive em fruns multilaterais, como na Organizao Mundial do Comrcio. Os pases da Unio Europia, de modo contrrio, tm tido posies mais restritivas em relao s plantas e alimentos GM. A restrio chegou ao cume quando vrios pases adotaram uma moratria para o plantio de transgnicos, que perdurou por cinco anos e encerrouse em 2004. Naquele continente, os movimentos ambientalista e de defesa dos consumidores exercem forte influncia sobre a opinio pblica e governos dos pases-membros da UE. A partir de 2004, em conformidade com a Diretiva 2001/18 da Comunidade Europia, foram aprovadas variedades transgnicas de milho e colza (canola) para plantio. Atualmente, cultiva-se somente milho transgnico em reas relativamente pequenas de apenas sete pases europeus. Em 2006, a Espanha teve a maior rea plantada, seguida pela Frana, Portugal e Alemanha. Na Comunidade Europia observa-se, ainda, forte resistncia de movimentos de consumidores contra os produtos transgnicos. A polmica em torno desse assunto no est encerrada e, de forma recorrente, surge e pressiona os rgos diretivos. Nos dois principais pases agrcolas da Amrica do Sul, Brasil e Argentina, os processos de introduo dos OGM nos respectivos sistemas agrcolas foram bastante diferenciados. Enquanto na Argentina, desde a aprovao do primeiro OGM a soja, em 1996 at os dias de hoje, o processo ocorreu sem questionamentos judiciais, no Brasil, um verdadeiro imbrglio na Justia suspendeu por vrios anos a autorizao para o plantio da soja, concedida em 1998 pela CTNBio Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana. Tal situao s foi definitivamente solucionada com a edio da nova Lei de Biossegurana, em 2005. Em 2006, passados dez anos dos primeiros plantios comerciais de plantas transgnicas nos Estados Unidos, a rea mundial cultivada atingiu 102 milhes de hectares, segundo estimativas do ISAAA1, nica instituio que divulga estatsticas sobre o plantio de OGM em

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escala mundial. A mesma fonte informa que cerca de 10 milhes de agricultores, distribudos em 22 pases de todos os continentes do globo, utilizaram sementes transgnicas nesse ano. Segundo a mesma fonte, os Estados Unidos tm a maior rea plantada com culturas geneticamente modificadas, perfazendo 54,6 milhes de hectares (53% da rea global cultivada com culturas GM), seguido pela Argentina, com 18 milhes; pelo Desde a apresentao, Brasil, com 11,5 milhes; Canad, com 6,1 milhes; ndia, com 3,8 miem 1990, de projeto de lhes; e China, com 3,5 milhes de hectares. A soja GM a cultura mais lei de autoria do senador plantada, ocupando 58,6 milhes de hectares (57% da rea global), seguiMarco Maciel do qual da do milho (25,2 milhes de hectares 25%), do algodo (13,4 milhes resultou a primeira Lei de hectares 13%) e da canola (4,8 milhes de hectares 5% da rea total de Biossegurana, de n com transgnicos). 8.974, de 1995 De modo geral, rgos reguladores dos pases onde se cultivam plantas at os dias de hoje, geneticamente modificadas tm o poder de autorizar as pesquisas com engeintensos debates foram nharia gentica e o uso comercial dos organismos transgnicos. A Organizatravados em diferentes o para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) tem tido pamomentos e locais das pel importante na busca de harmonizar a regulamentao da biossegurana duas Casas Legislativas de OGM entre seus 30 pases-membros e a Comunidade Europia2. Fato relevante, no plano internacional, relativamente a este tema, foi a aprovao do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, assinado em 2000 no mbito da Conveno da Diversidade Biolgica da ONU. No Brasil, foi aprovado pelo Congresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo n 908, de 21 de novembro de 2003, e passou a vigorar em 22 de fevereiro de 20043. O Protocolo um instrumento jurdico internacional que busca garantir um nvel adequado de segurana para a movimentao transfronteiria, o trnsito, a manipulao e a utilizao de todos os organismos vivos geneticamente modificados. Em suma, regulamenta o fluxo de organismos transgnicos entre as naes, com o desafio de no confrontar as regras multilaterais de comrcio. No entanto, alguns dos principais pases produtores agrcolas no o ratificaram, at o momento, estando fora do alcance de suas deliberaes. Nessa situao, esto os EUA e a Argentina. Os instrumentos de avaliao dos riscos para o meio ambiente e da segurana para a sade humana e animal dos OGM, as instncias de tomadas de decises, os mecanismos de controle e fiscalizao das atividades de pesquisa e desenvolvimento e da comercializao de transgnicos, e a rotulagem dos OGM e seus derivados so usualmente estabelecidos por legislao especfica de cada pas, discutida e aprovada por seus parlamentos.

A Atuao do Congresso Nacional na questo dos OGM


No Brasil, o Congresso Nacional tem dado grande importncia discusso do tema e positiva contribuio para a definio da poltica nacional de biotecnologia e biossegurana. Desde a apresentao, em 1990, de projeto de lei de autoria do senador Marco Maciel do qual resultou a primeira Lei de Biossegurana, de n 8.974, de 1995 at os dias de hoje, intensos debates foram travados em diferentes momentos e locais das duas Casas Legislativas.

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Com a implementao da primeira Lei de Biossegurana e o efetivo desenvolvimento da biotecnologia no Brasil e no mundo, iniciou-se, no Congresso Nacional, processo de discusso dos diferentes temas relacionados aos OGM. A iminncia da introduo dos transgnicos nos sistemas agrcolas, nos alimentos e nos medicamentos e de seu consumo em larga escala gerou contnua preocupao legislativa, do que resultou, em pouco tempo, a apreciao, pelo parlamento brasileiro, de mais de trs dezenas de projetos de lei que tratavam de assuntos como: proibio de plantio e de importao; limites ao consumo de produtos transgnicos (na merenda escolar, nos hospitais, etc.); incentivos pesquisa; obrigatoriedade de rotulagem; entre outros. fundamental registrar que tema de tal complexidade e de elevado grau de polmica galvanizou importantes segmentos da sociedade brasileira, gerando, at o momento, impasses polticos e judiciais, discusses tcnicas interminveis, debates maniquestas, enfim, absoluta polarizao que se afigura de difcil dissipao. No mbito do Legislativo, como no poderia ser de outra forma, impregnou-se com iguais caractersticas, agudizando o debate e as diferenas polticas que gravitam em seu redor. De notar, tambm, que no se conseguiu identificar um padro programtico, no seio dos partidos polticos, no tratamento desta questo: numa mesma agremiao encontravam-se parlamentares que defendiam ardentemente a imediata liberao dos produtos transgnicos e outros que pretendiam que ela fosse realizada segundo procedimentos cautelosos, que implicavam demora e atrasos nos processos regulatrios, ou mesmo propugnavam pelo banimento desses produtos. Neste contexto de radicalizao dos posicionamentos polticos, insuflados, obviamente, pelos anseios de setores sociais que conseguiam fazer chegar ao Parlamento suas agendas, deu-se a maioria das contendas tcnicas, ideolgicas e polticas que resultaram na posio final assumida pelo Congresso Nacional no que concerne aos Organismos Geneticamente Modificados. Os debates, no mbito do Legislativo, ocorreram com igual intensidade na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. Ao seu devido tempo, cada Casa contribuiu de forma efetiva para o aprofundamento dos conhecimentos tcnicos e cientficos relacionados a essa poltica pblica para sua insero na sociedade e para as definies que implicaram sua conformao final. A despeito de reconhecer a enorme contribuio do Senado Federal ao tema, este artigo tenciona registrar e analisar, com maior grau de detalhamento, a contribuio da Cmara dos Deputados para o estabelecimento dessa poltica.

A atuao da Cmara dos Deputados


No decorrer desses processos de discusso e de formao de opinies no mbito das Casas Legislativas, inmeras atividades foram realizadas, tanto em comisses especiais, quanto nas comisses permanentes, bem como em atividades extracomisses realizadas sob os auspcios da Cmara dos Deputados. Dentre essas atividades podem-se citar como mais significativas:

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Jos Cordeiro de Araujo e Rodrigo H. C. Dolabella a) Apreciao dos projetos de lei pela Cmara dos Deputados
Num primeiro momento, em 1999, os vrios projetos de lei em tramitao foram apreciados pela Comisso de Agricultura e Poltica Rural, sendo produzido um substitutivo pelo relator, deputado Odlio Balbinotti, cujo parecer no chegou a ser apreciado. Posteriormente, os projetos de lei foram apreciados, tambm, em momentos diferentes, por duas comisses especiais. A primeira delas, constituda em 1999 e presidida pelo deputado Betinho Rosado, apreciou cerca de 20 projetos de lei, de iniciativa dos deputados, dela resultando um projeto substitutivo, de autoria do relator4, deputado Confcio Moura que, emboApenas as duas Comisses ra aprovado na comisso, em 2002, no logrou ser apreciado pelo Plenrio Especiais e a Subcomisso da Cmara dos Deputados. Especial da Comisso A segunda comisso especial, presidida pelo deputado Silas Brasileiro, de Cincia e Tecnologia, foi constituda para apreciao do Projeto de Lei n 2.401, encaminhado Comunicao e Informtica em 2003 pelo Poder Executivo. Foram seus relatores5, em diferentes morealizaram nada menos que mentos e nessa ordem, os deputados Aldo Rebelo, Renildo Calheiros e 57 audincias pblicas Darcsio Perondi. O projeto substitutivo aprovado por essa comisso, que acolheu integralmente o texto aprovado pelo Senado Federal, foi encaminhado para sano do presidente da Repblica, resultando na atual Lei de Biossegurana, de n 11.105, de 2005. relevante registrar que o texto final, que deu origem Lei, resultou de vrias proposies intermedirias, da Cmara dos Deputados e do Senado, tendo ocorrido intensa troca de informaes entre membros das duas Casas Legislativas ao longo da tramitao da matria. Os pareceres proferidos pelos relatores dessas comisses, da Cmara e do Senado, so peas importantes para o entendimento do direcionamento tomado, a cada momento, pelos formuladores legislativos e incorporam, obviamente, os anseios dos setores sociais que lhes apresentaram demandas e as sugestes das bancadas parlamentares com quem negociaram os contedos de seus pareceres preliminares.

b) Audincias pblicas e seminrios realizados na Cmara dos Deputados


Apenas as duas Comisses Especiais e a Subcomisso Especial da Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica realizaram nada menos que 57 audincias pblicas, com a participao de especialistas dos vrios segmentos envolvidos no tema (pesquisa agropecuria e pesquisa mdica): rgos normativos; ministrios; membros da Academia e da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia; representantes de setores de produo de sementes e da agropecuria em geral, do meio ambiente, da sade e de defesa do consumidor; parlamentares federais e estaduais, entre outros. Alm dessas, tambm as comisses permanentes, em especial as de Agricultura e Poltica Rural, a de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, em vrios momentos do processo de discusso que construa o posicionamento legislativo, realizaram audincias pblicas, trazendo ao conhecimento dos parlamentares e dos segmentos envolvidos com o tema o posicionamento de diferentes especialistas e de agentes polticos.

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Registra-se que ocorreram, por iniciativa de partidos polticos ou de outras organizaes, tambm sob os auspcios da Cmara dos Deputados, seminrios tcnicos, nos quais tanto os integrantes da Casa quanto as entidades e especialistas tiveram a oportunidade de debater as diferentes facetas do tema.

c) Relatrio final da Proposta de Fiscalizao e Controle n 34/2000, destinada a fiscalizar os procedimentos adotados pelo Poder Executivo para autorizar a liberao de plantas transgnicas no pas, aprovado na Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, da Cmara dos Deputados, em 20036.
Com relatoria do deputado Ronaldo Vasconcellos, este relatrio promoveu percuciente investigao acerca dos principais atos e fatos que ocorreram na esfera governamental, relativamente liberao dos produtos transgnicos no Brasil. Dentre estes fatos, foram minuciosamente estudados, luz da legislao e dos atos normativos ento vigentes: A importao de milho transgnico, em 2000 buscou identificar as irregularidades relativas autorizao dada pela CTNBio e os atos do Ministrio da Agricultura, naquele momento. A fiscalizao dos ensaios e experimentos buscou identificar possveis falhas no processo fiscalizatrio, por parte dos ministrios, nos ensaios at ento autorizados pela CTNBio. A implantao de Unidades Demonstrativas identificou as irregularidades cometidas pela CTNBio, ao autorizar a implantao de Unidades Demonstrativas. O tamanho das reas dos ensaios e experimentos autorizados identificou irregularidades em autorizaes dadas pela CTNBio para implantao de ensaios com rea excessiva. A elevao do Limite Mximo de Resduos LMR de glifosato em soja identificou as irregularidades cometidas pelo Ministrio da Sade, por ao de seu rgo fiscalizador, na edio de portaria que elevava o LMR de glifosato em soja, s vsperas da autorizao, pela CTNBio, de plantios comerciais. Os plantios comerciais ilegais estudou as causas e conseqncias do plantio ilegal de sementes de soja no Brasil a partir de sementes contrabandeadas da Argentina. A desregulamentao da soja RR buscou identificar as condies em que a CTNBio autorizou o plantio comercial da soja RR, em 1998. A no-regulamentao das multas buscou identificar as causas e conseqncias da inexistncia de regulamentao para a adequada aplicao de multas, pelos rgos fiscalizadores, pelas infraes Lei de Biossegurana.

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A cassao dos Certificados de Qualidade em Biossegurana (CQB) buscou identificar se havia irregularidade cometida pela CTNBio na cassao de CQB de empresa privada de pesquisa. As polticas de fiscalizao do Mapa, da Anvisa e do MMA diagnosticou a situao ento existente dos sistemas fiscalizadores dos ministrios. A falta de uma poltica nacional de biossegurana apontou sua inexistncia e sugeriu rumos para a formulao de uma poltica de biossegurana.

Do trabalho desta comisso resulta um relatrio que se constitui em completa radiografia dos atos e fatos da poca, com anlises e concluses fundamentadas no cotejamento entre as decises oficiais tomadas pelos diferentes rgos pblicos envolvidos na questo e os normativos legais e administrativos ento vigentes.

d) Relatrio final da subcomisso especial destinada a estudar a situao dos alimentos transgnicos, aprovado pela Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara dos Deputados, em 20037.
Sob a presidncia do deputado Gustavo Fruet e com relatoria do deputado Nelson Proena, esse relatrio retrata detalhado estudo e aprofundada investigao acerca de aspecto especfico da poltica relativa aos OGM: a pesquisa e os bices ento existentes ao seu desenvolvimento. Produziu rigoroso diagnstico da situao das pesquisas, nos mbitos pblico e privado, e identificou os aspectos legais, normativos, administrativos e polticos que entravavam o adequado fluxo de sua execuo e, por via de conseqncia, o desenvolvimento da cincia e tecnologia nesse campo. Algumas das questes levantadas Essa produo intelectual nesse relatrio, bem como algumas de suas sugestes, foram importantes originada na Cmara dos instrumentos para as decises normativas posteriores da CTNBio e dos Deputados foi de grande ministrios envolvidos no processo de registro e autorizao dos projetos relevncia para o debate, de pesquisa, bem como no desenho da nova Lei de Biossegurana, no que contribuindo, de forma concerne s autorizaes para pesquisa em OGM. efetiva, para a formulao legislativa e da poltica e) Estudos e artigos produzidos pela Cmara dos Deputados para os organismos Em decorrncia do intenso envolvimento tcnico e poltico dos pargeneticamente modificados lamentares, consultores legislativos e assessores da Cmara dos Deputados no tema OGM e dos debates travados em seus mais diversos ambientes, observou-se relevante produo intelectual, expressa na forma de estudos e artigos publicados na prpria Casa ou em veculos externos. Como no poderia deixar de ser, essas publicaes apresentam enfoques dspares, de diferentes matizes ideolgicos e, muitas vezes, conflitantes abordagens, fruto da inevitvel polarizao tcnica e poltica que o tema encerra. No entanto, essa produo intelectual originada na Cmara dos Deputados foi de grande relevncia para o debate, contribuindo, de forma efetiva, para a formulao legislativa e da poltica para os organismos geneticamente modificados.

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f) Apreciao de medidas provisrias pela Cmara dos Deputados


Da apreciao que se faz da ao legislativa da Cmara dos Deputados que orientou a poltica de transgnicos, nos ltimos anos, no se pode deixar de referir, os posicionamentos analisando-as sob enfoques diferenciados, quatro medidas provisrias adopolticos tomados pelo tadas pelo Poder Executivo. Primeiramente, a MP n 113, convertida na Congresso Nacional Lei n 10.688, de 2003, tornou legal a soja tolerante a herbicida, plantada em relao aos atos ilegalmente, principalmente no Rio Grande do Sul, a partir de sementes do Poder Executivo, no originalmente contrabandeadas da Argentina. Ao permitir a comercializao mbito da formulao e da safra, reconheceu a existncia das lavouras ilegais. No entanto, levando da execuo da poltica em conta os complexos e relevantes aspectos econmicos e sociais envolvidos de biotecnologia e de na questo, conferiu legalidade quela produo. Posteriormente, a Cmara biossegurana, no foram dos Deputados apreciou mais duas medidas provisrias, basicamente com frutos, portanto, de os mesmos objetivos daquela, tendo em vista que uma liminar da Justia, simples acomodao ou que suspendia a autorizao da CTNBio para o plantio da soja RR, ainda aceitao de proposies perdurava e, ainda assim, os agricultores manifestavam forte inteno de usar as sementes transgnicas colhidas e guardadas para uso prprio. Ao final do ano de 2006, nova medida provisria, de n 327, passou pelo crivo da Cmara dos Deputados. Neste caso, determina a reduo da distncia mnima entre lavouras de cultivares transgnicas e das Unidades de Conservao da Natureza (parques nacionais, estaes ecolgicas e outras). O projeto de lei de converso PLV relativo a essa MP, aprovado pela Cmara dos Deputados, passou a dispor, tambm, sobre a legalizao do algodo transgnico plantado no Centro-Oeste sem permisso oficial e, ainda, sobre o qurum mnimo de deliberao da CTNBio. No incio de 2007, essa MP e seu PLV encontram-se em apreciao pelo Senado Federal. Nos quatro casos, a tramitao das medidas provisrias pela Cmara dos Deputados no se caracterizou em mera aprovao ou chancela das intenes originalmente emanadas do Poder Executivo. Pelo contrrio. Fruto dos intensos debates realizados, essas peas legais foram alvo de modificaes que lhes deram novas conformaes e disposies, alterando a proposta inicial e conferindo novas caractersticas s leis resultantes.

g) A aprovao da nova Lei de Biossegurana


Finalmente, fundamental registrar o resultado maior do processo legislativo desenvolvido ao longo desse perodo: a nova Lei de Biossegurana. A Lei n 11.105, de 2005, resulta, formalmente, da apreciao de projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo, mas traz, em seu contedo, o resultado do longo e dinmico processo de discusso e anlise da matria no mbito do Poder Legislativo e resultante dos diversos vetores polticos que orientaram sua discusso. O amadurecimento das idias apresentadas, o embate poltico e ideolgico que se travou em torno delas, a apreenso, pelo Parlamento, dos anseios e das demandas sociais que lhe chegaram, respaldados pelos estudos tcnicos tornados disponveis a todos os que se envolveram no tema permitiram a formulao da lei, aprovada pela maioria dos integrantes do Congresso Nacional e sancionada pelo presidente da Repblica.

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No processo, ficou cristalino, pelo resultado final representado pela nova Lei de Biossegurana, que os posicionamentos polticos tomados pelo Congresso Nacional em relao aos atos do Poder Executivo, no mbito da formulao e da execuo da poltica de biotecnologia e de biossegurana, no foram frutos, portanto, de simples acomodao ou aceitao de proposies. Foram, ao contrrio, resultado de intensos debates e relevante permeabilidade s demandas da sociedade brasileira e de profundos estudos tcnicos e polticos que fizeram sedimentar tomadas de posio, formar opinies e permitir que as decises, conquanto polticas, pudessem ser tomadas luz de informaes sobre as Difcil apontar quais diferentes vertentes do conhecimento cientfico e poltico que envolve to das modificaes so complexo tema. mais relevantes na nova configurao legal Comentrios sobre a nova Lei de Biossegurana brasileira no campo da biossegurana, dado Como dito anteriormente, a nova lei no se constituiu em novidade o grande nmero de legislativa no Brasil. No entanto, os impasses jurdicos criados em torno alteraes introduzidas da interpretao de algumas das disposies da Lei de 1995 e o avano do conhecimento e novas demandas dos setores envolvidos motivaram, e at foraram, a criao de novo normativo legal. Difcil apontar quais das modificaes so mais relevantes na nova configurao legal brasileira no campo da biossegurana, dado o grande nmero de alteraes introduzidas. A maior parte dessas so de ordem organizacional, no campo da estruturao e competncias dos rgos pblicos envolvidos no processo de regulamentao e registro de OGM. Dessas transformaes emerge clara inteno de nova conformao de poderes e de modificao de competncias, com novos fluxos decisrios e novas limitaes. Sem ordem de incidncia no corpo da Lei, apontam-se a seguir, com breves comentrios, as principais modificaes constantes da nova Lei, cotejada com a Lei n 8.974, de 1995. Talvez a maior novidade inserida na Lei, no que respeita s questes organizacionais, haja sido a criao do CNBS Conselho Nacional de Biossegurana (Arts. 8 e 9). rgo mximo normativo da poltica de biossegurana, integrado por onze ministros de Estado, sob a presidncia da Casa Civil da Presidncia da Repblica, uma demonstrao de inteno de conferir novo status ao comando da poltica de OGM. So trs suas atribuies: fixar princpios e diretrizes para os rgos que atuam na rea; analisar, a pedido da CTNBio, quanto aos aspectos da convenincia e oportunidade socioeconmicas e do interesse nacional, a liberao comercial de OGM; e avocar e decidir, em ltima instncia, sobre os processos que envolvam o uso comercial de OGM e seus derivados. A ao do CNBS no ocorrer sempre. No se trata de um rgo de linha, no ritual de anlise de processos de liberao de OGM. Sua atuao no est prevista nas questes relativas aos projetos de pesquisa em OGM. De outra parte, nas questes relativas aprovao de liberaes comerciais, a atuao do CNBS ficar restrita demanda pela CTNBio ou, conforme previsto no Art. 16, 7, se houver recurso por parte de um ou mais ministrios envolvidos na questo.

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Assim, cria-se uma instncia superior CTNBio para trato das questes dos OGM, de carter mais poltico do que cientfico, dando ao tema um status mais alto na hierarquia governamental encarregada de atuar neste campo. No entanto, necessrio ver por diferentes ngulos essa soluo institucional adotada. A criao do CNBS um aperfeioamento institucional da poltica de biotecnologia e biossegurana estava prevista no projeto de lei original. Durante a tramitao na Cmara, foi modificada a proposta para aumentar o poder do Conselho, que passaria a avocar processos ou a receber recursos de ministrios sobre processos analisados pela CTNBio. Isto significou uma concesso, uma compensao aos segmentos que, durante as tratativas para conformao final da Lei, defendiam a manuteno de maior poder aos ministrios e restries ao poder da CTNBio, no que se refere s autorizaes de liberao de OGM, aspectos

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que, ao final, no foram contemplados na Lei. Assim, dava-se uma sinalizao: amplia-se o poder da CTNBio e retira-se, concomitantemente, o dos ministrios , porm cria-se uma instncia maior, algo como um Poder Moderador, que poder ser convocado a intervir quando os interesses de algum ministrio forem contrariados pela CTNBio. Resta, no entanto, uma dvida, a ser esclarecida no futuro: a possibilidade de ser efetiva a atuao do CNBS, uma vez que se trata de um colegiado formado por onze ministros de Estado, muitos dos quais pouco afeitos ao tema dos OGM. Obviamente, a dificuldade em reunir conselhos desta natureza e a complexidade cientfica do assunto levam a intuir como de difcil operacionalizao e de alto risco de pouca efetividade a atuao do CNBS. O segundo aspecto concernente questo institucional e que, em realidade, foi o fulcro da grande discusso que se travou ao longo do processo de construo da nova lei so as competncias da CTNBio perante as dos ministrios responsveis pelo registro e fiscalizao de produtos (Meio Ambiente, Sade e Agricultura). Desde o incio do processo, essa foi a grande questo que colocou dois grupos em campos opostos: de um lado, os que, em defesa do avano da cincia e tecnologia e da elevao da produtividade e da produo agrcola e da modernizao dos processos produtivos e alinhamento do Brasil com os demais pases, no que se refere ao uso de OGM, defendiam a concesso de poderes CTNBio e subordinao dos ministrios s suas decises, no que se refere s questes de biossegurana envolvidas nas autorizaes de liberaes de novos produtos. Do outro lado estavam os que, em nome do princpio da precauo e dos riscos ambientais e para os consumidores, representados pela liberao de OGM, contrapunham-se quela tese e defendiam a manuteno das atribuies dos ministrios como ltima instncia de registro e autorizao de liberao de atividades que envolvessem OGM. Venceu, na forma final da Lei, o primeiro dos grupos citados. A CTNBio restou com poderes totais para autorizar pesquisas em OGM (Art. 14, 3) e, apenas eventualmente, condicionada pelo CNBS para a liberao comercial. Aos ministrios foi atribudo, em relao biossegurana, papel coadjuvante, submetidos ao parecer vinculante da CTNBio (Art. 14, 1 e 2). Assim, caso a CTNBio autorize a execuo de um projeto de pesquisa em OGM, por entidade pblica ou privada, cabe ao ministrio respectivo to somente registrar e fiscalizar a atividade, j no podendo, como antes lhe era atribudo, opinar sobre a convenincia ou no de executar tal pesquisa e sobre as condies de sua execuo, aprovadas pela CTNBio. De outra parte, a autorizao de liberao comercial de OGM pela CTNBio d aos ministrios envolvidos duas opes: ou, como no caso dos projetos de pesquisa, registrar o produto e fiscalizar a implementao em campo, sem possibilidade de vetar a autorizao, ou recorrer ao CNBS para barrar a liberao comercial. Corroborando essa disposio legal, o art. 37 conferiu CTNBio competncia, anteriormente exclusiva do Ibama, de identificar as espcies geneticamente modificadas potencialmente causadoras de significativa degradao, se introduzidas no meio ambiente. Um terceiro aspecto que mereceu modificao substancial na Lei, com desdobramentos para a aplicao da poltica de biossegurana, a composio da CTNBio e seu qurum de deliberao. Tambm alvo de intensos debates entre os mesmos dois grupos descritos, o assunto galvanizou grande parte das discusses empreendidas por diferentes protagonistas da

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sociedade civil, das empresas de biotecnologia, das instituies de pesquisa, dos parlamentares e do Poder Executivo. A proposta dos setores que propugnavam por maior flexibilidade na liberalizao dos transgnicos era a de elevar o nmero de membros da Comisso e reduzir o qurum de deliberao, no que foram, tambm, parcialmente vencedores. A Lei estabelece (Art. 11) que a CTNBio ser composta por 27 cidados brasileiros (na lei anterior eram 18) com grau de doutor (o que no era exigido na lei anterior), a saber: representantes de 9 ministrios; 12 especialistas de notrio saber cientfico e tcnico e 6 especialistas (defesa do consumidor; sade; meio ambiente; biotecnologia; agricultura familiar; sade do trabalhador) indicados pelos respectivos ministros a partir de listas trplices, elaboradas Uma novidade deveras com a participao das sociedades cientficas e de organizaes da sociedade importante constou da civil, respectivamente. nova Lei de Biossegurana, A nova composio, alm dos aspectos indicados, exclui a participaa despeito de no se referir o de representantes das empresas de pesquisa em biotecnologia, prevista ao objeto especfico da na lei at ento vigente. Lei: a permisso para Outro importante aspecto amplamente debatido foi o quorum de que sejam utilizadas, deliberao da CTNBio. O art. 11, 7 da Lei estabelece que a reunio para pesquisa e poder ser instalada com a presena de 14 de seus membros. Ou seja, metade terapia, clulas-tronco mais um dos membros do colegiado (obviamente convocados segundo os embrionrias obtidas de ditames do regulamento) podem realizar reunio vlida. O 8 do mesmo embries congelados artigo estabelecia que as decises da CTNBio seriam tomadas por maioria dos membros presentes reunio, o que significava que, no limite, poderiam ser tomadas deliberaes por oito membros. Todavia, tal disposio, por presso dos setores ambientalistas, foi vetada pelo presidente da Repblica, que disciplinou o assunto por decreto e estabeleceu a necessidade de quatorze votos para a deliberao das matrias em geral e de dezoito votos favorveis (dois teros dos membros), no caso das liberaes comerciais de OGM e derivados (art. 19 do Decreto n 5.591, de 22/11/2005, que regulamenta a nova Lei de Biossegurana). Disso resultaram vrios impasses nas votaes ao longo de 2006, de vez que a Comisso, em vrias ocasies, no logrou obter o nmero mnimo de votos para aprovao de importantes matrias, com grande contrariedade dos setores interessados em ver os transgnicos liberados em maior velocidade e maior nmero no Brasil. Ao iniciar-se o ano de 2007, a questo permanece sem soluo definitiva. Por um lado, o veto presidencial ao dispositivo da Lei ainda no foi apreciado pelo Congresso Nacional, vigendo a disposio do decreto presidencial. De outro, a Cmara dos Deputados fez incluir na Medida Provisria n 327, de 2006 que se destina a regular a distncia mnima do plantio de OGM das Unidades de Conservao da Natureza dispositivo que reduz para quatorze votos favorveis (maioria absoluta dos membros da CTNBio) o qurum para aprovao, tanto de pesquisas quanto de uso comercial de OGM. Essa medida provisria encontra-se em apreciao no Senado Federal, que, se aprov-la como est, levar o presidente da Repblica a defrontar-se, novamente, com presses para vetar ou no o dispositivo que trata do qurum da CTNBio.

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Uma novidade deveras importante constou da nova Lei de Biossegurana, a despeito de no se referir ao objeto especfico da Lei: a permisso para que sejam utilizadas, para pesquisa e terapia, clulas-tronco embrionrias obtidas de embries congelados. Este foi um dos temas que suscitaram maior polmica na sociedade brasileira, quando das discusses finais sobre a Lei. Extremamente polarizado, colocou de um lado grupos representantes de pesquisa mdica e, de outro, grupos religiosos. O debate foi to intenso que, na fase final, obscureceu a polmica em torno dos OGM razo de ser da Lei e, pela norma de elaborao de leis, nico aspecto que deveria nela constar. Na forma final aprovada (art. 5), ficou permitida, para fins de pesquisa e terapia, a utilizao de clulas-tronco embrionrias, desde que sejam de embries inviveis ou que estejam congelados h 3 anos ou mais da publicao da Lei (ou seja, aqueles que foram congelados antes de 24/3/2002) ou aqueles que j estavam congelados na data de publicao da Lei, quando completarem 3 anos de congelamento. Alm do consentimento dos genitores, a Lei coloca outras disposies restritivas e normatizadoras do uso dessas clulas-tronco. A leitura rigorosa da Lei, portanto, leva-nos a concluir que a permisso legal no se estende no tempo, a no ser para os embries considerados inviveis. Aos demais, a autorizao restringe o uso aos que estavam congelados data da publicao da Lei. Assim, novos embries, formados aps o incio da vigncia da Lei no podero ser usados para fornecimento de clulas-tronco, exceto os que venham a ser considerados inviveis. Estranhamente, o Decreto n 5.591, de 2005, que regulamenta a Lei, ao tratar desses dispositivos (em seu art. 63, inciso II), no faz referncia s limitaes impostas pelo inciso II do art. 5 da Lei, em termos de datas e tempos mnimos de congelamento dos embries cuja utilizao autorizada, fazendo prever futuras discusses jurdicas em torno do ato regulamentador. Ainda sobre os OGM, a nova Lei de Biossegurana traz outras quatro importantes disposies aqui ressaltadas: por disposio contida no 2 do art. 3, estabelece-se que no considerada derivada de OGM, para os efeitos da Lei, a substncia pura, quimicamente definida, obtida por meio de processos biolgicos e que no contenha OGM, protena heterloga ou ADN recombinante. O art. 6, inciso VII, probe a utilizao, a comercializao, o registro, o patenteamento e o licenciamento de tecnologias genticas de restrio de uso (em ingls, Genetic Use Restriction Technology GURT), tecnologia que confere esterilidade s sementes produzidas por plantas geneticamente modificadas e relacionada ao gene denominado Terminator. Combatida por alguns, sob o argumento de que a tecnologia causaria dependncia permanente dos agricultores em relao s empresas sementeiras, defendida por outros, que destacam a possibilidade de uso da tecnologia como ferramenta de biossegurana de OGM. Importante disposio, a vedao a essa tecnologia atende s presses dos setores ambientalistas e

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contrrios liberalizao dos transgnicos e recebe a contrariedade das empresas de pesquisa detentoras de direitos sobre as cultivares por representar, para estas, restrio indesejvel ao desenvolvimento da cincia e da tecnologia. A polmica sobre o assunto parece no haver-se encerrado com a sano da Lei. Tramita na Cmara dos Deputados projeto de lei que altera essa disposio da Lei de Biossegurana, cujo substitutivo, aprovado na Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural, autoriza o uso da tecnologia para pesquisa e para outras condies especficas. Outra determinao de relevncia na conformao da poltica de biossegurana refere-se ao art. 39, que exclui os OGM com resistncia a insetos, e seus derivados, das disposies da Lei dos Agrotxicos (Lei n 7.802, de 1989), exceto quando produzam matria-prima para a produo de agrotxicos. Na lei anterior, as cultivares de plantas Bt que recebem genes da bactria Bacillus thuringiensis, com poder de matar as lagartas que comem suas folhas eram submetidas ao processo de registro similar ao de produtos agrotxicos pelos Ministrios da Agricultura, da Sade e do Meio Ambiente. Com a disposio da nova lei, obtida pela presso dos setores de pesquisa e desenvolvimento de plantas transgnicas, essas novas cultivares no mais sero submetidas ao crivo dos ministrios, restando a necessidade de avaliao pela CTNBio. De tal fato resulta, segundo alguns setores envolvidos no debate do tema, acelerao nos processos de pesquisa e liberao comercial de cultivares resistentes a insetos, e, segundo outros, enfraquecimento dos mecanismos de avaliao e controle sobre as plantas que incorporam genes letais aos insetos e de seus efeitos sobre a sade e o meio ambiente. Outra disposio geral da nova lei, ratificando disposies anteriores, est presente no art. 40, que mantm a obrigao de informao ao consumidor, nos rtulos dos produtos, sobre a natureza transgnica dos ingredientes ou dos produtos finais ofertados ao consumidor, segundo os critrios a constarem em regulamentao. Tal dispositivo concretiza antigo anseio dos setores de defesa do consumidor e ratifica disposies legais j existentes. No entanto, a complexidade da empreitada, dada a dificuldade de estabelecer critrios adequados de rotulagem e de identificao da presena ou no de OGM nos produtos, alm de uma latente resistncia da indstria de alimentos em atender a essas disposies legais, tem levado a tornar letra morta tal obrigatoriedade, nos ltimos anos. Finalmente, a nova Lei de Biossegurana disciplinou, no mbito das Disposies Finais e Transitrias, alguns aspectos pontuais: Permitiu o registro e a comercializao dos OGM que tenham obtido deciso tcnica da CTNBio favorvel a sua liberao comercial at a entrada em vigor desta Lei, salvo manifestao contrria do CNBS, no prazo de 60 dias, a contar da data da publicao desta Lei (art. 30), disposio que tinha endereo certo: permitir o registro da soja RR, autorizada pela CTNBio desde 1998, porm nunca registrada pelo Ministrio da Agricultura e nunca comercializada legalmente em virtude de impedimentos judiciais. O art. 34 convalidou e tornou permanente os registros provisrios concedidos para a safra 2003/2004 pela Lei 10.814, de 2003 (ex-MP 131, de 2003), o que tinha, tambm, endereo certo: tornou permanente o registro da soja RR no Registro Nacional de Cultivares do Ministrio da Agricultura.

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Da mesma forma, o art. 35 autoriza a produo e a comercializao de sementes de cultivares de soja geneticamente modificadas tolerantes a glifosato registradas no Registro Nacional de Cultivares. Tambm aqui h destinao especfica da norma: a soja RR, objeto da grande controvrsia dos transgnicos na agricultura brasileira por ser o primeiro produto autorizado pela CTNBio para esta finalidade. Finalmente, pelo art. 36, a nova Lei de Biossegurana mantm a tradio, iniciada em maro de 2003, com a edio da Medida Provisria 113, de respaldar e conferir legalidade aos plantios ilegais de soja RR, ocorridos em especial no Rio Grande do Sul a partir do final da dcada de 1990, com origem em sementes contrabandeadas da No esto pacificadas, Argentina. Neste caso, a Lei novamente autorizou (como j o fizeram as no entanto, nem no MP editadas para este fim, transformadas em Lei) o plantio de gros de meio acadmico nem, soja geneticamente modificada tolerante a glifosato, reservados pelos produtores principalmente, no mbito para uso prprio, na safra 2004/2005, sendo vedada a comercializao da prodo Poder Executivo, as duo como semente. Com a disposio, a Lei deu continuidade ao processo profundas divergncias de gradativa legalizao das situaes de fato, criadas pela existncia de tcnicas e ideolgicas milhares de lavouras ilegais, e permitiu que se continuasse a produzir soja que marcaram o embate transgnica que, por fora de liminar da Justia, no possua autorizao das idias, ao fim legal de plantio e cujas sementes no tinham registro legal no Brasil. Tal encerrado, nesta fase, deciso, conquanto aplaudida pelos setores ligados ao agronegcio emprecom a sano da Lei sarial brasileiro, trouxe inegvel e repercutido prejuzo ao setor sementeiro organizado do pas, posto que resultou em aumento da utilizao de sementes ilegais, sem qualidade agronmica e com riscos sanitrios, comercializadas em mercado informal, em detrimento da produo legalizada, controlada e que incorpora o alto grau de tecnologia gentica desenvolvida no Brasil.

Concluso
Como visto, a nova Lei de Biossegurana traa um rumo razoavelmente preciso e seguro para a regulamentao das questes atinentes biotecnologia e biossegurana no pas. Ela no representa o consenso das vrias foras que se digladiaram ao longo dos vrios anos em que o tema foi submetido ao escrutnio do Congresso Nacional. Ao contrrio, ela representa a vitria de foras hegemnicas, que lograram construir maioria parlamentar para sua aprovao e fora poltica suficiente para sua sano com mnimos vetos. A mobilizao de numerosos e ativos integrantes da classe cientfica foi importante para o resultado final obtido. No esto pacificadas, no entanto, nem no meio acadmico nem, principalmente, no mbito do Poder Executivo, as profundas divergncias tcnicas e ideolgicas que marcaram o embate das idias, ao fim encerrado, nesta fase, com a sano da Lei. Tambm na opinio pblica e na mdia no se verifica que a polmica tenha se encerrado, at porque no plano mundial ela recrudesce de forma recorrente. Cabe, agora, observar os efeitos da implementao da Lei sobre as polticas de biotecnologia e de biossegurana no Brasil. Este esforo de monitoramento e acompanhamento deve

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ser contnuo com vistas a fundamentar possveis alteraes na Lei, ditadas pela necessidade sentida a partir dessas avaliaes e, mesmo, pela natural evoluo dos fatos e da cincia. Algumas grandes questes restaro, ainda, para debate, discusso e aes no Poder Executivo, no Legislativo e na sociedade como um todo: Como realizar a adequada rotulagem dos produtos transgnicos? Qual o qurum adequado para o processo deliberativo da CTNBio? Como torn-la mais eficiente e melhor aproveitar a inegvel qualidade cientfica de seus membros? Como compatibilizar as demandas ambientais com a liberao de espcies transgnicas de polinizao cruzada, como o milho? Como fazer a segregao, rastreamento e certificao dos gros transgnicos (e dos convencionais), atendendo posio defendida pelo Brasil no Protocolo de Cartagena? Autorizar ou no, as tecnologias genticas de restrio de uso? Como fortalecer o segmento de cincia e tecnologia e o esforo de pesquisa vinculado biotecnologia e biossegurana?

Essas e outras importantes questes devero estar, inegavelmente, na agenda de discusso do pas a partir de 2007. A construo de adequadas solues para elas, a partir de aprofundamento tcnico, da intermediao poltica e de adequados e transparentes processos decisrios, tornar possvel o aperfeioamento da poltica nacional de biotecnologia e de biossegurana, traando-a, de forma justa e consentnea, com as necessidades e com os desgnios da nao brasileira.

Notas
1 Clive James (2006), International Service for the Acquision of Agri-biotech Aplications (http://www.isaaa.org/) 2 Safety Assessment of Transgenic Organisms OECD Consensus Documents (http://www.oecd.org/biotrack) 3 Dolabella, Rodrigo H. C. Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana: O MOP3 de Curitiba Cadernos ASLEGIS n 28, janeiro a abril de 2006. 4 Pareceres proferidos na Comisso Especial que analisou o PL 2.905/97 publicados em www.camara.gov.br/comissoes/ temporarias/especial/encerradas/pl290597/pareceres.html. 5 Pareceres proferidos na Comisso Especial que analisou o PL 2.401/03, publicados em www.camara.gov.br/comissoes/ temporarias/especial/encerradas/pl240103/parecer.html. 6 Relatrio final publicado no Dirio da Cmara dos Deputados em 26/6/2003, pgs. 29.465 a 29.488. 7 www.camara.gov.br/comisses/cctci/publicaes

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Braslia, dcada de 1970. Foto de Luis Humberto.

Meio Ambiente
Fbio Feldmann Mudanas climticas: o grande desafio da humanidade

Fbio Feldmann*

Mudanas climticas:
o grande desafio da humanidade
Introduo
incontestvel que a humanidade enfrenta atualmente um de seus maiores desafios: as mudanas climticas globais e todas suas reais conseqncias. Tais mudanas so uma alterao permanente nas caractersticas do clima e aconteceram diversas vezes no passado por causas naturais. Entretanto, as atividades humanas, em especial as que utilizam combustveis fsseis, vm influenciando a ocorrncia desse tipo de evento por meio da alterao do equilbrio climtico do planeta. A causa central deste fenmeno a intensificao do efeito estufa, que modifica o modo com que a energia solar interage com a atmosfera, provocando graves conseqncias.

*Fbio Feldmann, advogado, consultor em questes ambientais e de desenvolvimento sustentvel. Foi deputado federal por trs mandatos e Secretrio de Meio Ambiente do Estado de So Paulo

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Meio Ambiente

O efeito estufa a base para a vida na Terra. Esse fenmeno garante que a disperso da energia solar pelo planeta seja mais lenta que a absoro, mantendo a Terra aquecida. Se o efeito estufa no acontecesse, a temperatura do planeta seria de mais ou menos 17C negativos. Hoje, a temperatura mdia da Terra de 15C. Porm, a intensificao desse fenmeno representa uma grave ameaa ao equilbrio climtico do planeta. Diversas atividades produtivas, principalmente as que utilizam combustvel fssil, emitem os gases que causam o efeito estufa (GEEs), aumentando a capacidade da atmosfera de absorver irradiao infravermelha e levando ao aquecimento global. Alguns indicadores das mudanas climticas nos ltimos 15 anos so o aquecimento global; alteraes bruscas em caractersticas bsicas das esAs mudanas climticas taes do ano em diferentes partes do planeta, como temperatura, a exempodero ter impactos plo do que vem ocorrendo na Rssia, com o registro do inverno mais muito graves sobre quente desde o sculo passado; ou o aumento indito nas ltimas dcadas o crescimento e o de fenmenos abruptos, como vendavais, ciclones e enchentes, a exemplo desenvolvimento de do furaco Katrina nos Estados Unidos e at mesmo a constatao de tortodos os pases do nados no sul do Brasil. planeta. Se no forem As mudanas climticas podero ter impactos muito graves sobre o tomadas medidas para a crescimento e o desenvolvimento de todos os pases do planeta. Se no reduo das emisses, a forem tomadas medidas para a reduo das emisses, a concentrao dos concentrao dos gases gases de efeito estufa na atmosfera poder atingir o dobro do seu nvel prde efeito estufa na industrial j em 2035, acarretando um aumento de temperatura mdia atmosfera poder atingir global de mais de 2C.1 o dobro do seu nvel prSe hoje existe um consenso entre cientistas de que as mudanas cliindustrial j em 2035, mticas esto em curso e tm como origem a influncia das atividades acarretando um aumento humanas no ambiente, ainda h um longo caminho a se percorrer no que de temperatura mdia diz respeito mitigao das causas desse fenmeno e adoo de energias global de mais de 2C alternativas para as atividades produtivas. Os tratados internacionais abriram caminhos para lidar com esse problema, ao estabelecerem diretrizes para reduo de emisses dos gases de efeito estufa (GEEs) e ferramentas de ordem prtica, como os mecanismos de flexibilizao, presentes no Protocolo de Kyoto.

Articulaes internacionais
Na dcada de 80 a comunidade internacional comeou a atentar para o problema das mudanas climticas, e algumas iniciativas foram ento estabelecidas com o intuito de solucion-lo, na medida em que as emisses de gases de efeito estufa apresentavam crescimento alarmante. Em 1988 foi estabelecido o Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change), uma iniciativa conjunta da Organizao Meteorolgica Mundial OMM e do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA, que tem o objetivo de fornecer aos formuladores de polticas pblicas uma fonte de informao objetiva sobre as causas das mudanas climticas, seus impactos ambientais e socioeconmicos e suas possveis solues.

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Fbio Feldmann

Sua principal atividade produzir em intervalos regulares de tempo uma avaliao do estado de conhecimento sobre as mudanas climticas, tendo publicado seus relatrios em 1990, 1995 e 2001, sendo que o prximo deles est previsto para 2007. Os relatrios do IPCC so uma das fontes mais seguras e utilizadas quando se trata de mudanas climticas e servem de base para a elaborao de documentos e estudos pelos mais diversos pases. Em 1991 iniciaram-se as negociaes formais entre os pases, que culminaram com a realizao, em 1992, da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, tambm conhecida como Cpula da Terra ou Rio-92. A Rio-92 foi a maior Conferncia realizada pelas Naes Unidas at o momento, com a presena de cerca de 170 chefes de Estado, o que certamente denota a importncia que o tema ambiental vinha ganhando na comunidade internacional. Como produtos dessa Conferncia, foram assinados cinco documentos, sendo eles: Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica, Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, Agenda 21, Declarao de Princpios sobre as Florestas e Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. O presente artigo dar especial nfase Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, assinada em 1992 e em vigor desde maro de 1994, com 186 pases participantes. Os governos que se tornaram Partes da Conveno, ou seja, aqueles que assinaram e ratificaram o acordo, se propem a estabilizar as concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera em um nvel que impea o desequilbrio do sistema climtico. Segundo a prpria Conveno
Esse nvel dever ser alcanado num prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptaremse naturalmente mudana do clima, que assegure que a produo de alimentos no seja ameaada e que permita ao desenvolvimento econmico prosseguir de maneira sustentvel.2

Nesse sentido, a Conveno tem o papel de orientar os governos no trabalho em conjunto para a implementao de iniciativas que reduzam os impactos das atividades humanas sobre o clima, de acordo com os contextos scio-econmicos de cada pas. A Conveno enfatiza que os pases desenvolvidos listados em seu Anexo I so os principais responsveis pelas emisses histricas e atuais, devendo liderar o combate s mudanas climticas. De forma diferenciada, o tratado destaca que a prioridade dos pases com industrializao tardia deve ser o seu desenvolvimento social e econmico. Isso porque a Conveno considera que as emisses per capita desses pases ainda so relativamente baixas e reconhece que certas normas ambientais podem implicar custos demasiados para algumas naes. Segundo a Conveno Quadro sobre Mudana do Clima, tanto pases desenvolvidos como aqueles em desenvolvimento devem quantificar os gases de efeito estufa por eles emitidos, assim como os sumidouros nacionais3. Tambm so obrigados a realizar programas nacionais de mitigao e adaptao, fortalecer a pesquisa cientfica e a difuso de tecnologias relevantes, alm de promover a educao e conscientizao pblica. Aos pases desenvolvidos cabe um certo nmero de compromissos adicionais, como limitao de suas emisses, proteo dos sumidouros e reservatrios de gases de efeito estufa4 e, principalmente, retorno de suas

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emisses aos nveis de 1990, at o ano de 2012, alm de transferncia de recursos tecnolgicos e financeiros para que pases em desenvolvimento cumpram suas obrigaes na Conveno. Todas as iniciativas em prol da reduo de emisses e adaptao aos efeitos das mudanas climticas devem ser reportados Conferncia das Partes por meio dos chamados relatrios nacionais.

Protocolo de Kyoto
O Protocolo de Kyoto foi negociado a partir de 1995, aps a entrada em vigor da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas, assinado em 1997 na cidade que lhe deu nome, e constitui o mais importante acordo internacional ambiental pelo fato de fixar metas especficas, visando promover o equilbrio climtico, apesar de obrigar to-somente os pases industrializados (Anexo I), dentro do princpio da responsabilidade comum, mas diferenciada. A ausncia de metas nos tratados internacionais assinados na Conferncia do Rio, em 1992, certamente foi a grande razo dos indicadores ambientais ruins apresentados dez anos depois na Cpula Mundial de Johannesburgo, que revelaram que os pases e seus governos assumem retoricamente compromissos com as grandes causas mundiais, mas no se esforam para transform-los em polticas e aes concretas. Em outras palavras, so prodigiosos em discursos de efeito e pobres em aes. Basicamente, o Protocolo de Kyoto estabelece que os pases industrializados se comprometem a reduzir no perodo de 2008 a 2012 as emisses dos gases de efeito estufa em 5,2%, com relao aos nveis de 1990. Apesar de ser um compromisso assumido pelos pases que o ratificaram, o Protocolo no tem fora de lei e no prev penalidade para os integrantes que o descumprirem. Para a reduo das emisses, o Protocolo de Kyoto determina que os pases estabeleam programas de reduo das emisses dentro de seus territrios e dispe sobre a necessidade de os pases demonstrarem progresso no cumprimento de suas metas, considerando o tempo para implementao de legislao adequada, com a formulao de programas nacionais eficazes com relao s condies scio-econmicas de cada nao. Entre os 28 artigos do texto, merecem destaque ainda a proposta de um sistema nacional para a estimativa das emisses de GEEs e da quantidade de gases removida pelos sumidouros; a busca por transferncia de tecnologias ambientalmente seguras de propriedade pblica; e a criao, no setor privado, de um ambiente propcio promoo dessas tecnologias. Para que os pases possam cumprir suas metas, o Protocolo oferece mecanismos de flexibilizao, que so instrumentos para cortar custos das iniciativas de reduo de emisses dos GEEs. Os trs mecanismos so conhecidos como Comrcio de Emisses, Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e a Implementao Conjunta.

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Mecanismo de Desenvolvimento Limpo


No caso do Brasil, apenas o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo aplicvel, uma vez que os demais mecanismos so exclusivamente voltados aos pases industrializados do Anexo 1. O MDL foi estabelecido pelo Artigo 12 do Protocolo de Kyoto e tem por objetivo facilitar a reduo de emisses de gases causadores do efeito estufa, ao mesmo tempo em que visa promover iniciativas de sustentabilidade nos pases em desenvolvimento. Isso acontece porque o MDL o nico mecanismo de flexibilizao que permite aos pases desenvolvidos, listados no Anexo 1, compensar parte de suas emisses investindo em projetos alocados nos pases em desenvolvimento. No momento em que um pas do Anexo 1 investe em projetos de mitigao num pas em desenvolvimento, recebe em troca crditos denominados Redues Certificadas de Emisso (RCE), que podem ser usados para o abatimento do total de emisses daquele pas ou podem ser negociados no mercado internacional. A concesso de RCEs depende de regras e avaliaes de diversas instituies para o controle efetivo dos resultados dos projetos no tocante a suas redues de emisso. Na Conferncia das Partes realizada em 2001 em Marrakech, definiram-se duas modalidades de projetos candidatos ao MDL: os de substituio de combustveis e/ou aumento de eficincia energtica em matrizes poluidoras, ou seja, que usem tecnologias com menor potencial de emisso de GEEs; e aqueles que visam a remoo e estocagem de CO2 atravs de sumidouros e atividades relacionadas ao uso da terra, incluindo projetos de reflorestamento. O Acordo de Marrakech tambm definiu as regras finais para a aprovao dos projetos, criando a Comisso Executiva do MDL, que se responsabiliza pelo registro dos projetos e emisso dos crditos. Entre a elaborao do projeto e a certificao final, cada proponente deve cumprir procedimentos obrigatrios para a futura negociao dos crditos. A formao desse mercado passa, assim, pela capacidade de cumprimento desses requisitos-chave.

Impactos das mudanas climticas


As mudanas climticas j apresentam impactos reais e mensurveis na comunidade internacional, tanto impactos naturais como aqueles j citados anteriormente, mas principalmente impactos econmicos. Estudo elaborado pelo governo ingls5 recentemente revela que tais impactos e custos econmicos superam fortemente os custos de uma ao preventiva, com a adoo de novas tecnologias mais limpas e a mudana de padres de consumo. As mudanas climticas afetaro os elementos bsicos da vida das pessoas no

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planeta acesso gua, produo de alimentos, sade e ambiente. Centenas de milhes de pessoas podero sofrer de fome, de falta de gua potvel e de inundaes costeiras medida que o mundo vai aquecendo. Utilizando resultados de modelos econmicos formais, esse estudo calculou que, se nada for feito, o total dos custos e riscos das mudanas climticas ser equivalente perda anual de, no mnimo, 5% do PIB global. Levando-se em conta uma srie de riscos e impactos mais amplos, as estimativas dos danos podero aumentar para 20% ou mais do PIB mundial, calculado em cerca de 44 trilhes de dlares em 20056. Em contraposio, os custos da implementao de medidas a reduo das emisses dos gases de efeito estufa, a fim de evitar os piores impactos das mudanas climticas podem ser estimados anualmente em cerca de 1% do PIB global. Todos os pases sero afetados pelos impactos das mudanas climticas. Os mais vulnerveis os pases e as populaes mais pobres sero os primeiros a sofrer e certamente sero os que sofrero mais, embora tenham sido aqueles a contribuir menos para as causas do aquecimento global. Os custos das alteraes extremas no clima, abrangendo as cheias, as secas, temporais e demais eventos naturais, j esto aumentando, at A ao contra as mudanas mesmo para os pases ricos: o problema global. climticas ser capaz A adaptao s mudanas climticas ou seja, a implementao de de criar importantes medidas para desenvolver a resistncia s suas alteraes essencial. J oportunidades para no possvel impedir as mudanas climticas que iro ocorrer nas prnegcios, dado que sero ximas duas a trs dcadas, mas possvel proteger de certo modo as socriados novos mercados ciedades e suas economias dos seus potenciais impactos. S nos pases em para as tecnologias de desenvolvimento a adaptao ir custar dezenas de milhares de milhes de energia limpa, assim dlares por ano, colocando ainda mais presso nos recursos j escassos. Os como outras mercadorias esforos de adaptao, particularmente nos pases em desenvolvimento, e servios com menores devero ser acelerados. emisses de gases Os custos de tomada de medidas sero divididos entre pases desende efeito estufa volvidos e em desenvolvimento, no eximindo nenhuma parte da responsabilidade de atentar para a questo. A ao contra as mudanas climticas ser capaz de criar importantes oportunidades para negcios, dado que sero criados novos mercados para as tecnologias de energia limpa, assim como outras mercadorias e servios com menores emisses de gases de efeito estufa. Esses mercados podero crescer de forma a valerem anualmente centenas de milhares de milhes de dlares, e os postos de trabalho nestes setores iro aumentar em conformidade com esta situao.

Posio brasileira
O Brasil tem desempenhado papel importante na questo das mudanas climticas desde a assinatura da Conveno Quadro em 1992 at os dias atuais e tem mostrado protagonismo nas negociaes internacionais acerca do tema, tendo sido um dos lderes na conduo de propostas inovadoras, a exemplo do que veio a se transformar no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), um instrumento criativo de financiamento a projetos de reduo de emisses em pases no-industrializados.

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Alis, a idia original seria a imposio de multas por emisses dos pases industrializados, canalizando-se o produto da arrecadao a um fundo destinado ao financiamento do desenvolvimento de pases em desenvolvimento. Exatamente por entender que o tema absolutamente urgente e prioritrio, foi criado em 2000 o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas com o objetivo principal de disseminar e engajar as diferentes esferas da sociedade (sociedade civil, governo e iniciativa privada) na discusso sobre o tema das mudanas climticas. Alm disso, o Frum tem o intuito de preparar o presidente da Repblica e seus ministros para a interlocuo com os demais atores internacionais. Durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, este conversou pessoalmente com o presidente Clinton, Chirac e o primeiro-ministro Tony Blair, avocando para si o papel de promover a discusso desta temtica to complexa a envolver o futuro da humanidade. Esta iniciativa foi extremamente apoiada e reconhecida pela comunidade internacional e rgos internacionais, que nela viram o embrio de um novo modelo de participao, no qual toda a sociedade convidada a participar e se informar sobre as diferentes questes que permeiam seu convvio.O Frum Brasileiro tem como meta tambm estimular a criao de fruns estaduais que tratem do tema, considerando as especificidades de cada regio. Desta forma, o primeiro frum estadual criado foi o Frum Paulista de Mudanas Climticas Globais e de Biodiversidade, em 2005, por iniciativa do governo do estado, seguindo parte do modelo proposto pelo Frum Brasileiro, porm agregando o tema da conservao da biodiversidade em sua agenda. O Frum Paulista procura estabelecer uma sinergia entre os dois temas, agregando no somente a Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas e a Conveno sobre Biodiversidade, mas tambm outras convenes que versam sobre os assuntos. Alm disso, o Frum apresenta objetivos mais especficos, como a capacitao da sociedade civil para participar das COPs (Conveno das Partes) nos dois temas; capacitao da iniciativa privada para elaborar projetos utilizando MDL e a elaborao de polticas pblicas sobre os dois temas. A partir de ento, outros fruns foram criados, a exemplo do Frum Paranaense, Capixaba, Baiano e Mineiro. Tais iniciativas denotam a importncia dada pelos governos estaduais e demais setores da sociedade ao tema e caracterizam uma maneira inovadora de engajar a sociedade nesta questo, uma vez que une os setores governamental, privado e sociedade civil na discusso do tema.

Concluso
, portanto, atravs de tantas evidncias reais do aquecimento global, claramente necessria uma ao rpida e rigorosa, visto que as mudanas climticas so uma questo global. Esta ao dever fundamentar-se numa viso partilhada dos objetivos a serem atingidos em longo prazo, bem como basear-se no reforo mtuo das abordagens em nvel nacional, regional e internacional. De fato, ignorar as mudanas climticas ir prejudicar mais cedo ou mais tarde o crescimento econmico. A luta contra as mudanas climticas a estratgia em prol do cresci-

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mento a longo prazo, podendo ser implementada de forma a no limitar as aspiraes ao crescimento por parte dos pases ricos ou pobres. Dada a importncia e urgncia de se tratar do tema, pases como China, ndia e Brasil tero que assumir, na minha opinio, compromissos de reduo de suas emisses em um provvel segundo perodo de compromissos a ser iniciado em 2012 no mbito do Protocolo de Kyoto. No caso brasileiro, isso estar intimamente ligado ao efetivo controle do desmatamento, principalmente da Amaznia, uma vez que 75% das emisses brasileiras so causadas pelo desmatamento de suas florestas.7 Ser necessria a implementao de polticas rgidas de comando e controle para que os ndices de desmatamento, que hoje chegam a cerca de 18,9 mil km2 por ano, segundo dados do Ministrio do Meio Ambiente, sejam reduzidos e atinjam ndices minimamente razoveis. Em um pas com a matriz energtica limpa como o nosso, inaceitvel que a taxa de emisso de gases de efeito estufa decorrentes do desmatamento se mantenha nos nveis atuais. O protagonismo brasileiro nas negociaes internacionais ter que ser expresso a partir de agora em suas polticas internas, conferindo a devida importncia do tema sua poltica nacional.

Notas
1 Disponvel em www.unfccc.org 2 Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, Artigo 2 3 De acordo com a Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, Artigo 1, sumidouro significa qualquer processo, atividade ou mecanismo que remova um gs de efeito estufa, um aerosol ou um precursor de um gs de efeito estufa da atmosfera. 4 De acordo com a Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, Artigo 1, reservatrio significa um componente ou componentes do sistema climtico no qual fica armazenado um gs de efeito estufa ou um precursor de um gs de efeito estufa. 5 Stern Review on the Economics of Climate Change, 2006 6 Segundo relatrio publicado pelo Banco Mundial, em 1o de julho de 2006, disponvel em http://siteresources. worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf 7 Segundo dados do Primeiro Inventrio de Emisses Antrpicas de Gases de Efeito Estufa, publicado pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia em 2004.

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Palcio do Planalto, dcada de 1970. Foto de Luis Humberto.

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Casimiro Neto Reforma eleitoral Lei n 842, de 1855 (Lei dos Crculos Eleitorais)

Casimiro Neto*

Reforma eleitoral Lei no 842, de 1855 (Lei dos Crculos Eleitorais)


O programa de governo do Marqus de Paran (MG) era realizar o ideal da Conciliao entre os partidos, extremados pela violncia das revoltas armadas que se sucederam at a pacificao dos conflitos em 1845. Seu propsito no era fundir os dois partidos (liberal e conservador), liquidandoos, mas reunir esforos em prol do bem comum, da nao brasileira

A Nona Legislatura (1853-1856) teve incio em 3 de maio de 1853 e apresentou uma Cmara to conservadora quanto a anterior. Da Provncia do Piau, veio Joo Lustosa da Cunha Paranagu, o segundo Marqus de Paranagu; de Pernambuco, Domingos de Sousa Leo, Baro de Vila Bela o aristocrtico protetor de Joaquim Nabuco; da Bahia, o ilustre Jos Antonio Saraiva. Foi tambm nessa Legislatura que tomou posse o 12 Gabinete, no dia 6 de setembro de 1853. Na presidncia do Conselho de Ministros empossado o senador Honrio Hermeto Carneiro Leo, Marqus de Paran (MG), que inaugura seu gabinete da Conciliao e que infelizmente vem a falecer prematuramente, tristemente amargurado, no dia 3 de setembro de 1856, pouco antes das eleies gerais. A sua morte deixou um vazio de difcil preenchimento, deixando o mundo poltico apreensivo e desorientado. O programa de governo do Marqus de Paran (MG) era realizar o ideal da Conciliao entre os partidos, extremados pela violncia das revoltas armadas que se sucederam at a pacificao dos conflitos, em 1845. Seu propsito no era fundir os dois partidos (liberal e conservador), liquidando-os, mas reunir esforos em prol do bem comum, da nao brasileira. O professor Octaciano Nogueira (2001) nos ensina que a Conciliao que ele moldou continuou lentamente a produzir frutos. Abrandam-se os radicalismos dos dois partidos existentes e na crista de uma onda arrebatadora que ressurge, renascido e renovado, o novo liberalismo. J Affonso Arinos de Melo Franco afirma que talvez o mal maior da Conciliao haja sido sua origem dentro do governo, em vez de surgir no seio da Assemblia Geral. De fato, Pedro II, sabe-se, hoje, dirigiu a manobra de Paran, mas seu inspirador foi Paula Sousa. A esse respeito, o deputado Jos Toms Nabuco de Arajo (PE), que havia sido ministro no Gabinete do Marqus do Paran (elevado ao Senado em 1858), dizia da tribuna da Cmara em 1857 que a poltica de Conciliao no pode ser seno de transio; a ausncia de partidos um mal e, eu direi mesmo, uma contingncia de perigo.
*Casimiro Neto, professor, historiador, pesquisador e especialista em Instituies e Processos Polticos do Legislativo.

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Reforma eleitoral Lei dos Crculos na Cmara dos Senadores


Em 1855, o Marqus de Paran (MG) leva avante a reforma eleitoral que j havia sido preconizada tambm pelo presidente do Conselho de Ministros (9 Gabinete 31/5 a 29/9/1848), senador Francisco de Paula Souza e Melo (SP). A denominada Lei dos Crculos (a eleio para deputados passou a ser feita com a diviso das provncias em distritos de um s representante) teve origem no Senado com a apresentao do projeTantas foram as duvidas to no dia 3 de agosto de 1846 pelo senador Paula Souza (SP), com data de ocorridas na execuo 28 de julho, que, alis, no teve seguimento e ficou, como era natural, nas da lei eleitoral de 19 de pastas da respectiva comisso. agosto de 1846 e tal No relatrio lido s cmaras, no ano seguinte, pelo ministro do Ima gravidade de algumas prio, deputado Joaquim Marcelino de Brito (6 Gabinete 2/5/1846 a e to transcedente o 21/5/1847), dizia-se tantas foram as duvidas ocorridas na execuo da lei objeto em si mesmo, eleitoral de 19 de agosto de 1846 e tal a gravidade de algumas e to transceque eu no posso furtardente o objeto em si mesmo, que eu no posso furtar-me ao dever de solicitar me ao dever de solicitar do vosso patriotismo a prompta reviso desta lei.1 do vosso patriotismo a Mais tarde, em 1848, o senador Francisco de Paula Souza e Melo prompta reviso desta lei (SP), ento presidente do Conselho de Ministros, promove a discusso do seu projeto, sobre o qual deram parecer a Comisso de Constituio e a de Legislao do Senado, em 28 de junho de 1848, concluindo com um projeto substitutivo assinado por todos os membros das comisses. interessante notar que o parecer das comisses estava assinado, entre outros senadores, por Honrio Hermeto Carneiro Leo, Marqus de Paran (MG), futuro presidente do Conselho de Ministros do 12 Gabinete. O parecer e projeto foram votados em segunda discusso no dia 31 de agosto de 1848, tendo falado sobre eles os senadores Paula Sousa (SP), autor da proposio, Carneiro Leo (MG) e Nicolau Pereira de Campos Vergueiro (MG) a favor; Antnio da Cunha Vasconcelos (PB), contra; Antnio Paulino Limpo de Abreu, Visconde de Abaet (MG), e Manoel Alves Branco, Visconde de Caravelas (BA), com relao a alguns artigos. Em 1851, o referido projeto teve ainda discusso, mas ficou adiado na sesso de 9 de maio do mesmo ano. Desta data at 1855 nada se fez a respeito do projeto. Nesse ano, porm, o Marqus de Paran (MG), Presidente do Conselho de Ministros, chamou-o de novo ao debate, e sendo sobre ele ouvidas a Comisso de Constituio e a de Legislao, lavrou-se outro parecer, que foi lido na Honrio Hermeto Carneiro Leo, sesso de 9 de junho de 1855. Sobre esse parecer Marqus de Paran (MG)

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divergiram os membros das comisses, entendendo os senadores Euzbio de Queirz Coutinho Matoso da Cmara (RJ), relator, Pedro de Arajo Lima, Marqus de Olinda (PE), e Caetano Diana Lopes da Gama, Visconde de Maranguape (PE), que a eleio por crculos e as incompatibilidades eram inconstitucionais, ao passo que os senadores Em 9 de agosto o Jos Antnio Pimenta Bueno, Marqus de So Vicente (SP), Cndido Jos projeto foi aprovado de Arajo Viana, Visconde de Sapuca (MG), e Gabriel Mendes dos Santos em terceira discusso, (MG) sustentavam a eleio por crculos, manifestando-se, porm, este com emendas (maioria ltimo contra as incompatibilidades, pela sua inconstitucionalidade. de 3 votos em votao Comeou a discusso a 16 de julho, abrindo-a o senador Euzbio simblica), e enviado de Queirz (RJ) com esclarecedor pronunciamento, a quem respondeu Cmara dos Deputados o Marqus de Paran (MG). Depois falaram os senadores Francisco Jos Acaiaba Montezuma, Visconde de Jequitinhonha (BA), Jos Ildefonso de Souza Ramos, Visconde de Jaguari (MG), e outros. Em 9 de agosto o projeto foi aprovado em terceira discusso, com emendas (maioria de 3 votos em votao simblica), e enviado Cmara dos Deputados. Os argumentos em que se baseava a discusso da eleio por crculos podem ser resumidos nos seguintes tpicos: 1 diminuir a influncia do governo nas eleies provinciais e as fraudes eleitorais; 2 pr o eleito em contato com o eleitor; 3 facilitar a fiscalizao da eleio por parte das cmaras; 4 oferecer menores perigos e abalos sociedade do que uma eleio geral em toda a provncia, pondo em jogo o conjunto de paixes e interesses provinciais; 5 moderar o esprito de provincialismo; 6 tirar das grandes deputaes o esprito de unio e disciplina que as tornavam preponderantes sobre as pequenas; 7 diminuir a presso que sobre o governo exerciam as grandes deputaes vinculadas pelos mesmos interesses; 8 dar lugar consulta dos interesses locais, naturalmente mais bem conhecidos dos deputados de distrito; 9 finalmente, e este era o principal fundamento, o de impedir que as maiorias locais fossem esmagadas e anuladas pelas provncias, de modo a dar entrada no Parlamento a todas as expectativas sociais e opinies polticas.

Retrospectiva eleitoral
Aps a Independncia do Brasil (1822) at 1842, vigoraram no pas as Instrues Eleitorais expedidas atravs da Deciso do Governo n 57, de 19 de junho de 1822, com a rubrica do ministro e secretrio de Estado dos Negcios do Reino do Brasil e Estrangeiros, Jos Bonifcio de Andrada e Silva (SP). No dia 26 de maro de 1824 foi expedido decreto que tornava sem efeito o decreto de 17 de novembro de 1823, sobre as eleies de deputados para a nova Assemblia Constituinte, e mandava proceder eleio dos deputados e senadores da Assemblia Geral Legislativa do Imprio do Brasil e dos membros dos Conselhos Gerais das Provncias. Acompanham o decreto as instrues baixadas pelo ministro e secretrio de Estado dos Negcios do Imprio, Joo Severiano Maciel da Costa (MG). Em 4 de maio de 1842, trs dias aps a primeira dissoluo da Cmara dos Deputados, foi expedido o Decreto n 157, com a rubrica de D.Pedro II, que d novas instrues sobre

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a maneira de se proceder s eleies gerais e provinciais. Foi institudo o alistamento prvio, a eleio das mesas e proibido o voto por procurao. Politicamente estas instrues visavam deter os excessos da maioria liberal, que comeara a predominar na Cmara dos Deputados aps a aprovao do projeto de proclamao da maioridade do jovem impeFoi a primeira lei sobre rador, em 23 de julho de 1840. Mas, cabe destacar, estas instrues s tiveeleies que no era ram validade para as eleies da Quinta Legislatura (1843-1844), porque a originria do Governo partir da Sexta Legislatura voltaram as instrues de 26 de maro de 1824. Imperial, sendo elaborada Essa primeira reforma da legislao eleitoral era de extrema importncia, em cumprimento de pois foi feita em virtude da crise originada com a dissoluo prvia da Cdispositivo constitucional. mara dos Deputados, quando o motivo invocado pelo gabinete ministerial Regulamenta as eleies foi exatamente o da inautenticidade da representao parlamentar. Sendo do Imprio do Brasil, uma reforma consumada atravs de ato do Poder Executivo, terminou proassegurando, at quanto vocando polmicos debates e foi motivo para aprovao da Carta de Lei n possvel, a regularidade 387, de 19 de agosto de 1846, que regula a maneira de proceder as eleies de no registro e qualificao senadores, deputados, membros das Assemblas Provinciais, Juizes de Paz, e Cdos eleitores maras Municipais, tambm conhecida como Lei Regulamentar das eleies do Imprio do Brasil. Foi a primeira lei sobre eleies que no era originria do Governo Imperial, sendo elaborada em cumprimento de dispositivo constitucional. Regulamenta as eleies do Imprio do Brasil, assegurando, at quanto possvel, a regularidade no registro e qualificao dos eleitores. Essa lei, revogando as anteriores, condensa as instrues para eleies provinciais e municipais e estabelece, pela primeira vez, uma data para eleies simultneas em todo o Imprio. Foi um grande avano no sentido da legitimidade da representao e uma tentativa da Cmara temporria para moralizar o sufrgio popular. Em 10 de fevereiro de 1847 foi expedido o Decreto n 500, que regulava o modo pelo qual se deveria executar a Lei Regulamentar das Eleies, e, em 13 de setembro de 1852, foi expedido e sancionado pelo Imperador o Decreto n 671, da Assemblia Geral Legislativa, que alterava a diviso dos Colgios Eleitorais das diversas provncias de acordo com a Lei n 387. A verdade que os interesses partidrios, interpretando e mutilando ao seu sabor os preceitos da Carta de Lei n 387, fazem de uma obra bem organizada e delineada com esmero um tipo disforme e sem aplicao prtica. Pe-se, ento, conta do projeto aprovado, os abusos nas eleies que se seguem, quando para semelhante resultado havia somente contribudo a sua inexecuo e a paixo poltica. O aconselhado seria, pelas regras da prudncia, tentar o seu melhoramento, e no a sua substituio. Comeavam, ento, os debates para aprovar um novo projeto. No dia 3 de junho de 1853, os deputados Joo Antnio de Miranda (RJ) e Joo Manoel Pereira da Silva (RJ) apresentam um projeto sobre incompatibilidades e distritos eleitorais que determinava, no artigo primeiro, que as provncias do imprio sero divididas em tantos circulos quantos forem os respectivos deputados geraes. Interessante notar que o artigo quinto declarava que s funes de deputados geraes sero gratuitas. A nenhum pretexto lhes devida indemnisao de especie alguma. O projeto foi julgado objeto de deliberao e mandado imprimir. No dia 25 de maio de 1855 o deputado Justiniano Jos da Rocha (MG) apresenta proposio (que foi lida e acolhida) que indicava que as comisses de constituio e poderes, de

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justia civil, e de justia criminal, revendo o projeto de lei apresentado ao senado em 1848 pelo senador Carneiro Leo, acerca de eleies, e fazendo-lhe as alteraes necessrias, d o seu parecer de frma a entrar esse projecto nas discusses da cmara. No dia 1 de junho de 1855 dada a palavra ao deputado Carlos Carneiro de Campos (SP), que diz:
Sr. Presidente, pedi a palavra para ter a honra de offerecer considerao da cmara um projecto que julgo da maior importncia, e que pela gravidade da sua matria eu me apresso em apresental-o ao seu prudente e calmo exame. (...) Um dos defeitos do methodo eleitoral atual, ou antes uma das necessidades que muitos entendem dever ser attendidas na reforma eleitoral, fazer-se a eleio por circulos, e no como at agora por provncia. Eu consigno tambem essa idea no meu projeto; penso que na composio dos corpos legislativos, sendo o maior desideratum que todos os interesses que se levanto na sociedade posso ser ahi ouvidos e representados, e pelas discusses tornarem-se compatveis e produzirem a expresso do interesse geral, conveniente todo aquelle systema eleitoral que d possibilidade a representantes da maior somma desses mesmos interesses. O systema actual produzindo eleies por provncias parece a muitos que pde impedir a representao de muitos interesses, abafando maioria da provncia o comparecimento e audincia de parcialidades menores que em tudo convinho ser representadas no corpo legislativo.

Em seguida lido o projeto sobre reforma eleitoral, cujo pargrafo primeiro do artigo segundo declara que as provncias do imprio sero divididas em tantos districtos eleitoraes quantos forem os seus deputados assemblia geral.

Reforma eleitoral Lei dos Crculos Na Cmara dos Deputados


No dia 18 de agosto de 1855, no plenrio da Cmara dos Deputados lido ofcio do primeiro-secretrio do Senado sobre projeto de incompatibilidades e eleies por crculos. Consultado o Plenrio, decidido que o projeto v Comisso de Constituio e Poderes, sem prejuzo da impresso para o devido conhecimento de todos os parComo no Senado, o parecer lamentares. era totalmente contrrio No dia 22 de agosto a Comisso de Constituio e Poderes, composta ao projeto ministerial, que pelos deputados Zacarias de Gis e Vasconcelos (BA), relator, Jernimo reputava inconstitucional Martiniano Figueira de Melo (PE) e Diogo Teixeira de Macedo (RJ), aprenas suas idias centrais: senta seu parecer ao Projeto de Lei n 69, de 1855, vindo da Cmara dos incompatibilidade e Senadores e que alterava a Lei de 19 de agosto de 1846. lido em plenrio. crculos. Alm disso, Como no Senado, o parecer era totalmente contrrio ao projeto ministeainda reputava ineficaz rial, que reputava inconstitucional nas suas idias centrais: incompatibilia primeira medida e dade e crculos. Alm disso, ainda reputava ineficaz a primeira medida e prejudicial a segunda prejudicial a segunda. Quanto aos inconvenientes desta, explanava mais

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detalhamente o que dissera a Comisso de Constituio do Senado, com novas reflexes sobre a matria. Entre outros assuntos, discutia-se a vantagem do contato entre o eleito e seu eleitor. Parecia-lhes que a dependncia em que os candidatos teriam de ficar das elites locais (cuja preponderncia com a reforma iria subir muito) rebaixaria a misso dos representantes. A Comisso reputava a medida das incompatibilidades ineficaz porque, proibindo a eleio de certos funcionrios nos distritos de sua jurisdio, no obstava as permutas de servios que entre si pudessem prestar quando combinassem cada um fazer eleger no distrito de sua jurisdio o amigo incompatvel no seu prprio distrito. Ao final

Braz Carneiro Nogueira da Costa e Gama - Visconde de Baependi

declarando-se assim contra a proposio do senado a commisso de constituio, todavia, persuadida de que os debates offerecero occasio opportuna de mais profundamente avaliar-se a matria da mesma proposio, e de pronunciar-se a camara com a prudencia e sabedoria que so proprias, de parecer: Que a proposio do senado seja submetida discusso na camara.

Na sesso ordinria de 25 de agosto comeou o debate referente ao projeto e seu respectivo parecer. As discusses e pronunciamentos continuaram nas sesses dos dias 27, 28, 29, 30 e 31 daquele ms e 1 de setembro, ocasio (terceira discusso) em que foi aprovado, em votao nominal, por 54 votos contra 36. Apesar de tomar parte nos debates oradores de merecimento e respeito, a questo estava esgotada, principalmente depois que, na sesso de 27, o presidente do Conselho de Ministros, Marqus de Paran, fez As provncias so da aprovao da lei uma questo de Gabinete ao participar do debate do divididas em tantos projeto e afirmar que desde o principio da organizao do gabinete actual foi Distritos Eleitorais esta uma medida que julgamos possvel levar a effeito em benefcio do paiz, a quantos forem os seus bem da liberdade das eleies. No dia 3 de setembro subiu o projeto sano deputados Assemblia imperial. Transformou-se na Lei n 842, de 19 de setembro de 1855. Geral Legislativa. A lei aprovada altera as eleies do Imprio do Brasil e faz uma comFicou conhecida como pleta transformao do regime at ento vigente. As provncias so diviLei dos Crculos didas em tantos Distritos Eleitorais quantos forem os seus deputados porque estabelecia o Assemblia Geral Legislativa. Ficou conhecida como Lei dos Crculos voto por distritos, ou porque estabelecia o voto por distritos, ou crculos eleitorais. Um s reprecrculos eleitorais sentante para cada distrito eleitoral e eleio tambm dos seus suplentes, interiorizando as eleies e dando fora s influncias locais. Voto distrital puro, melhorando a representao urbana e rural. Cabe destacar, de acordo com Afonso Arinos de Melo Franco (1978), que

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A importncia da lei, para a qual o Marqus de Paran contou com o firme apoio do Imperador D. Pedro II, residia no fato de que, na eleio por provncias saam mais facilmente vitoriosas as influncias gerais, das capitais e centros maiores, enquanto os crculos interiorizavam os pleitos, dando fora s influncias locais. Julgava-se, com razo, que, ainda admitidos os vcios do processo eleitoral, a representao seria mais genuna. Diminuram os deputados de enxurrada, como disse o Marqus de Paran, no seu habitual altaneiro. Mais alegou-se que o crculo facilitava, com o juiz e o delegado, o predomnio dos tiranetes locais.

Realizadas as eleies, essa lei vem a sofrer severas crticas, entre elas a A verdade que de ter contribudo para o enfraquecimento dos partidos polticos. Por isso, a circunscrio territorial antes de novo pleito, luta-se por sua revogao. Portanto, essa lei s vigorou traada no Decreto n para a Dcima Legislatura (1857-1860), pois em 18 de agosto de 1860, de842, de 19 de setembro pois de aprovado pela Assemblia Geral Legislativa, foi sancionado pelo Imde 1855, e o pequeno perador o Decreto n 1.082, que alterou a Carta de Lei n 387 e o Decreto nmero de eleitores n 842, que trataram das eleies passadas. Foi a segunda Lei dos Crculos. tendiam a falsear a fiel Manteve os distritos eleitorais, mas com trs deputados e abolindo a eleio expresso do voto de suplentes. Exigia ainda que as autoridades se desincompatibilizassem de seus cargos seis meses antes dos pleitos. Amplia-se a representao da propriedade rural. Essa lei vai perdurar at a 15 Legislatura (1872-1875). A verdade que a circunscrio territorial traada no Decreto n 842, de 19 de setembro de 1855, e o pequeno nmero de eleitores tendiam a falsear a fiel expresso do voto, dando lugar a indecorosas transaes entre os candidatos e localizando por modo tal a eleio, que o deputado no era propriamente o representante da nao, mas o eleito de seu reduto eleitoral, desligando-se assim dos laos do partido e mais acessvel, portanto, influncia do poder local. Pretendendo sanar to srios inconvenientes, aprova-se e decreta-se o alargamento dos crculos com trs deputados e, com isso, estabelecem-se novas incompatibilidades. A promulgao dessa lei no tardou em trazer desiluses a seus autores, e nem foi ela, como se imaginava, o elo que fornecesse ao pas uma representao legtima. A reforma eleitoral seguinte, que instituiu o ttulo de qualificao dos eleitores e que autorizou o governo a coligir e publicar por decreto todas as disposies que ficaram vigorando em relao ao processo eleitoral, foi aprovada pelo Decreto n 2.675, de 20 de outubro de 1875. Depois dessa, seguiu a Lei Saraiva, de 9 de janeiro de 1881, que, sem reformar a Constituio do Imprio, instituiu o voto direto, que vigorou at o fim do regime imperial.

A participao dos cidados e a reviso eleitoral


No Brasil, poucos cidados participaram, entre 1821 e 1881, do processo de escolha de deputados e senadores. O sistema era indireto (colgio eleitoral censitrio), ou a denominada eleio de dois graus, o que representava relativamente o que se praticou na poca em Portugal e Espanha, com eleies em quatro turnos. Para ns, um avano, mas, como o voto era censitrio, abrangia pouco mais de 1% de populao uma realidade do nosso sistema eleitoral que s vai mudar (lentamente) a partir da Proclamao da Repblica, em 1889.

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Barbosa Lima Sobrinho (2001) esclarece que


Tivemos, de fato, numerosas reformas eleitorais, a partir de 1821, embora pudssemos assinalar, na lista das insistentes e esperanosas, com que se procurava estabelecer a verdade do regime representativo, quatro ou cinco reformas essenciais: a de 1846, que reconhecera a competncia do Poder Legislativo para regular as eleies; a de 1855, que estabelecera os crculos de um deputado; a de 1875, que institura o sistema do voto em chapa incompleta; a de 1881, com o voto direto; a de 1904, com o voto cumulativo, e a de 1932, com a representao proporcional e com o voto secreto. Mas entre todas as reformas, a de 1881 e a de 1932 se destacam pela audcia das solues e lealdade de seus propsitos democrticos. Todas as outras condensaram reivindicaes, ou experincias, que no puderam resistir, por muito tempo, eroso das paixes polticas.

Diz, ainda, que devemos observar


que no h lei que possa resistir impunemente coao, fraude, ao esprito de chicana. O nico princpio certo, e que o tempo no destri, o de que uma lei eleitoral excelente a que no vigora por muito tempo. H que rev-la, modific-la, constantemente, nesse corpo a corpo com o facciosismo, em que a imaginao descobre novas frmulas de vitria, a que a lei precisa acudir, de imediato, com outros meios de defesa. Por isso no so poucas as vozes que se mostram descrentes da eficcia das leis eleitorais. J em 1875, D. Pedro II escrevia a Rio Branco, dizendo-lhe: Cada vez me entristeo e me envergonho mais do que tm sido, e sero ainda por muito tempo, adotem-se as medidas que se adotarem, as eleies entre ns. No o vestido observava o Imperador que tornar vestal a Messalina, porm, sim, a educao do povo e, portanto, a do Governo.
D. Pedro II

A Fala do Trono
No encerramento da Assemblia Geral Legislativa (Terceira Sesso Legislativa, da Nona Legislatura), no dia 4 de setembro de 1855, o Imperador D. Pedro II, em sua solene Fala do Trono, declara suas esperanas pela aprovao da reforma eleitoral: Augustos e dignissimos Srs. representantes da nao. A sesso legislativa que hoje termina ser assignalada pela reforma decretada no systema eleitoral. Congratulo-me comvosco por essa medida, que espero produzir beneficos resultados. Mas, na abertura da Assemblia Geral Legislativa (Terceira Sesso Legislativa, da Dcima Legislatura) no dia 10 de maio de 1859, o Imperador D. Pedro II, em sua Fala do Trono, reconhece que a execuo da lei eleitoral revelou alguns inconvenientes e abusos, que

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urge examinar e remover. A Cmara dos Deputados, no Projeto de Voto de Graas apresentado na Sesso Ordinria de 21 de maio de 1859, concorda com o Imperador e assim deixa escrito o seguinte teor: compenetrada da necessidade urgente de serem examinados e removidos alguns inconvenientes e abusos, que revelara a execuo da lei eleitoral, a Cmara dos Deputados empenhar todos os seus esforos para que o exerccio dos direitos polticos dos cidados possa ter lugar sombra de mais seguras garantias.

Deputado Eduardo Ferreira Frana (BA)2 Pronunciamento histrico (grafia da poca)3


Ordem do Dia. Sesso Ordinria do dia 25 de agosto de 1855. Entra em segunda discusso, o Projeto de Lei n 69, do Senado, que altera a Carta de Lei n 387, de 19 de agosto de 1846, com o Parecer n 78, da Comisso de Constituio e Poderes da Cmara dos Deputados. Pedem a palavra contra 13 oradores, e 14 a favor O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Eduardo Frana. O Sr. Eduardo Frana: - Trata-se de uma questo de grande momento. (Apoiados) mister pois que os debates sejo feitos com toda a calma, mister appellar unicamente para a razo e para as armas do raciocnio. A questo muito importante, mas os debates no senado foro to amplos, to distinctos oradores se fizero ouvir, que parece que no resta mais argumento algum que se possa propr, e que foi esgotada a materia. Todavia, Sr. Presidente, entendo que ainda possvel at certo ponto esclarecer o assumpto em discusso; e comquanto eu no desconhea que tenho de ficar muito quem da importancia do objecto, pedirei camara desculpa por lhe fazer ouvir minha debil voz, tanto mais quanto me acho profundamente magoado pelas dolorosas noticias agora recebidas da minha infeliz provincia. O projecto, Sr. Presidente, tem por fim tres pontos principaes: garantir a liberdade do voto, promover uma reforma parlamentar, e em terceiro lugar conjunctamente fazer com que a administrao da justia no nosso paiz seja melhor do que actualmente. (Apoiado.) Eis aqui, segundo me parece, os tres pontos cardiaes do projecto, o fim a que ele se prope. Quaes so os meios apresentados pelo projecto para chegarmos a este fim? Dous so estes meios: os circulos e as incompatibilidades. Examinemos pois, Sr. Presidente, se a decretao dos circulos e se a decretao das incompatibilidades podem trazer maior liberdade do voto, um parlamento mais bem organisado, e uma melhor administrao da justia. Por isso Sr. Presidente, eu principiarei por fallar da utilidade destas duas medidas, e depois fallarei da sua constitucionalidade, porque se estas medidas no fossem julgadas uteis, escusado seria fallar-se da sua constitucionalidade; mas por outro lado se sua utilidade ficar reconhecida, convm que examinemos a sua constitucionalidade, porque embora uma medida seja muito util, ou parea sl-o, se ella offender a constituio do imprio ns no a devemos adoptar. A nossa constituio

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to bella, a nossa constituio bem executada faria to efficazmente a felicidade do paiz, que tudo o que se pde oppr a ella para mim inteiramente prejudicial. Portanto, bem que uma medida seja julgada util, mister que ns a reconheamos constitucional, como no offensiva da constituio do estado, para que possamos adoptar. Tratarei primeiro da utilidade dos circulos em relao liberdade do voto. Sr. Presidente, a liberdade do voto fica mais bem garantida com a adopo dos circulos. Qualquer aco do governo, a aco mesma das influencias locaes, fica mais retringida e neutralisada com a presena dos candidatos que vo alli pleitear a sua eleio, e que, pondose em contacto mais immediato com os eleitores, os animo, e lhes do mais energia para resistir s ameaas que lhes quiserem fazer. O Sr. Figueira de Mello: - No apoiado. O Sr. E. Frana: - Sr. Presidente, no ser to facil em um circulo, como acontece na eleio por provincia, impr uma chapa de designados do governo. No ser to fcil pr em pratica os manejos de corrupo que se emprego todas as vezes que a eleio por assim dizer abandonada, todas as vezes que os candidatos no esto presentes para vigiar a eleio. O Sr. Figueira de Mello: - Logo, para a eleio do circulo o candidato deve ser tirado do mesmo lugar. O Sr. E. Frana: - Sr. Presidente, com os circulos a liberdade do voto ganha muito, as influencias illegitimas devem desapparecer para serem substitudas por aquellas que se fundo no merito. (Apoiados.) Hoje muito facil potencias mal intencionadas viciar a eleio, alterando as actas, e substituindo as cedulas nas urnas; por meio dos circulos, Sr. Presidente, h de haver maior fiscalisao da parte dos candidatos e dos interessados contra uma falsa eleio; os abusos da autoridade so logo conhecidos, e podem ser logo contrabalanados e obstados. Com os circulos os interesses do eleitor e do candidato tomo grande incremento, poque no se trata smente de concorrer para a eleio, mas de eleger-se um representante, e as influencias locaes no fico entregues a si mesmas, no podero, quando mal intencionadas, empregar a sua influencia illegitima para alterar a eleio, porque, ento, existindo interesse em que a eleio no seja feita no sentido da influencia prejudicial, ou do governo, outras influencias se levanto para contrabalanar e fazer desapparecer aquella. O Sr. F. Octaviano: A influencia da policia. (H varios apartes.) O Sr. Presidente: - Atteno! O Sr. E. Frana: - Sr. Presidente, por meio dos circulos os eleitores conhecem muito melhor os candidatos. Os candidatos tm necessidade de fazer conhecer suas opinies, tm necessidade de fazer conhecer os seus sentimentos, os seus projectos; as candidaturas sero discutidas, apreciadas, avaliadas, e o eleitor que vai eleger, e fazer escolha de um representante do seu circulo, ter mais cuidado nessa escolha. Portanto, Sr. Presidente, claro que por este lado a instituio da eleio por circulos proficua. Demais, Sr. Presidente, ns vemos que uma lista de candidatos apresentada eleio da provincia debaixo da influencia da autoridade. O governo quer que a eleio recaia em certos e determinados individuos, mas a maioria da provincia os repelle, ou outros candidatos so eleitos; e acontece ento muitas vezes, Sr. Presidente, que um nico collegio vai transtornar a eleio de uma provincia inteira, porque aquelle collegio, de que a autoridade

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pde dispr, vai influir sobre a eleio, carregando toda a votao nos candidatos do governo, e se a differena pde ser reunida resulta que um nico collegio eleitoral vai fazer annullar a eleio de toda uma provincia, unicamente porque o governo tem poder decidido em collegio. Isto acontece muitas vezes, Sr. Presidente, e facto que se d todos os dias nas eleies das camaras municipaes, onde vemos todas as freguezias escolherem certos cidados, e uma s freguezia transtornar essa eleio, visto como o resultado de sua votao, guardado de proposito para ser ultimado depois de conhecido o das outras freguezias, adrede arranjado para se favorecer tal ou tal candidatura em detrimento de outra, e assim uma s freguezia altera profundamente a eleio, e lhe d um desfecho inesperado. O que acontece nas eleies de vereadores succede na eleio dos deputados. E ser isto conforme com o que ordena a constituio, estaro satisfeitos os seus preceitos? A resposta no duvidosa. Onde est a liberdade na eleio e sua legitimidade? Uma nica influencia illegitima, se no pde fazer com que os seus candidatos tenho a maioria dos votos, pelos menos exclue da lista dos eleitos ao candidato que no de sua sympathia, ou contra o qual tm recommendaes do governo. Assim pois a importancia da influencia illegitima ou mal intencionada mantida pela lei actual; com os circulos isto no pde acontecer; pelo menos em to grande escala; a influencia perniciosa se circumscrever na sua localidade, mas no estender seu dominio, e no influir mesmo indirectamente, na eleio das outras localidades e da provincia. Portanto parece-me que a liberdade do voto fica bem garantida. O governo, ou uma autoridade qualquer, para vencer em um circulo cuja opinio lhe seja contrria tem de empregar meios que fico muito patentes, em emfim de empregar a fora, e eu j disse que antes quero o emprego da fora do que o emprego da corrupo. A respeito da representao nacional no h duvida nenhuma que a instituio dos circulos h de trazer uma reforma parlamentar, e como muito bem disse um honrado senador, as diversas opinies politicas ho de ser representadas . No h de ser esta camara a partilha exclusiva de um ou outro partido, no h de ser uma camara unanime, e todos ns sabemos qual a desvantagem para o paiz das camaras unanimes, mesmo para o governo que promove a sua eleio. O parlamento h de ser mais bem composto, porque viro para elle os representantes das localidades, homens conhecedores das necessidades vitaes do paiz. (Apoiados.) As diversas opinies enviaro os seus legitimos representantes, a eleio pender a tomar um caracter de verdadeiro interesse nacional, e deixar de ser a expresso de sentimentos egoisticos. Senhores, a constituio tem por fim conservar e garantir os direitos de cada um dos cidados, no so os interesses e os direitos de colleco que ella garante, porque ao individuo que pertencem os direitos. Os representantes devem-se identificar o mais possivel com os interesses de seus representados; devem conhecer as necessidades destes, e os meios de satisfazel-as, defendendo os seus direitos. Alargar os circulos da votao, ou confundilos todos por assim dizer em um s circulo, ou uma s votao, e os interesses individuaes sero desconhecidos, mal protegidos, e sempre mal representados. A eleio que mais se approximar da eleio universal ser aquella que h de apresentar mais benefcios; e sem os inconvenientes praticos da eleio universal, que realmente se tem demonstrado que nociva para o paiz que a adopta, a eleio por circulos produz todas as suas vantagens, podendo-se sem receio algum augmentar o numero de eleitores, e por conseguinte fazer-

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se com que maior numero de cidados intervenha na eleio, o que um meio de fazer desapparecer as influencias illegitimas de qualquer natureza que sejo, e de dar mais probabilidade para que as necessidades e interesses de cada um dos cidados sejo mais bem conhecidos. (Apoiados.) Demais, Sr. Presidente, o que o interesse geral seno a fuso e combinao dos differentes interesses locaes? E como possivel que sem serem representados esses interesses locaes, sem serem conhecidos os elementos que constituem o interesse geral, possa esse interesse geral ser conhecido e satisfeito? Assim, pois, Sr. Presidente, os direitos e interesses dos cidados ho de ser mais bem garantidos com a decretao dos circulos, porque ho de ser mais bem conhecidos; o interesse geral h de ser mais bem aquilatado e defendido, porque elle no consiste seno na combinao dos differentes interesses individuaes. Disse-se, Sr. Presidente, que para o conhecimento dos interesses locaes existem as camaras municipaes e as assemblas provinciaes. Em primeiro lugar observarei que as camaras municipaes so meramente administrativas. O Sr. Araujo Lima: - engano, tem poder legislativo municipal. O Sr. E. Frana: - Senhores, parecia que, conforme a mesma opinio da commisso desta camara, as assembleas provinciaes, tendo de representar os interesses das differentes localidades, a eleio de seus membros devia ser feita por circulos, para que os interesses locaes pudessem ser mais conhecidos; e portanto parece que os circulos eram muito vantajosos na eleio das assemblas provinciaes; esta concluso eu a sustento, e quero que seja adoptada tambem para a eleio dos representantes da nao. E demais, Sr. Presidente, as assemblas provinciaes no podem legislar sobre muitos pontos que competem assembla geral; grande numero de interesses locaes no podem ter sua satisfao nas assemblas provinciaes, e cumpre que elles sejo attendidos, e portanto no sendo a eleio feita por circulos, no podem ser elles bem averiguados e satisfeitos; e conseguintemente

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tambm o interesse geral no pde ser bem conhecido, porque resulta como eu disse, da combinao dos differentes interesses locaes. O Sr. Figueira de Mello: - H de ser um verdadeiro mosaico. O Sr. E. Frana: - O interesse geral nunca contrario aos interesses particulares, legitimos e verdadeiros. Sr. Presidente, a assembla geral s pode ser a verdadeira expresso do paiz, quando todos os interesses forem ahi bem representados (Apoiados.); e portanto como que podem esses interesses ser aqui bem representados seno por uma eleio por circulos. O Sr. Figueira de Mello: - Devem ser deputados da nao e no deputados de aldas. O Sr. F. Octaviano: - E entretanto os senhores tiro o chapo s influencias de aldas (Apoiados.) O Sr. Ribeiro de Andrada: - verdade; cortejo-as a todos os momentos, e sem ellas no vm para aqui. O Sr. F. Octaviano: - So to bons como ns. (...) Passemos agora a tratar da utilidade da adopo das incompatibilidades. Que a liberdade do voto ganha poderosssimamente com as incompatibilidades, isso no pde ser posto em duvida. O Sr. F. Octaviano: - Apoiado, isto est na conscincia do paiz. O Sr. E. Frana: - Muitos empregados publicos tiro a sua influencia dos cargos que exercem, quase que comesinho dizer-se: presidente da provincia, h de ser deputado dessa provincia. (Apoiados.) E no so smente os presidentes que se fazem eleger em virtude do cargo que occupo; muitos chefes de reparties, magistrados so eleitos muitas vezes smente porque occupo um lugar de dependencias na provincia. E a este proposito, Sr. Presidente, permitta V. Ex. que eu responda a um trecho do discurso proferido no senado, sobre esta materia, pelo illustre senador o Sr. Eusebio de Queiroz, elle exprimio-se assim: Tem-se dito por vezes que os magistrados influem na liberdade da eleio porque coagem. Appello para a consciencia publica, e pergunto qual , na occasio das eleies, a opinio que se procura saber; a do juiz de direito, ou a do presidente da provincia: Se a coaco partisse dos magistrados, elles triumphario mesmo quando seu partido infeliz. Se existe coaco, no parte da magistratura, seno dos agentes do poder executivo. O Sr. Araujo Lima: - Isto to evidente como a luz do dia; uma fara ridicula negalo . Se h coaco, vem do governo, e no dos magistrados. O Sr. E. Frana: - Pois ainda se pde duvidar que tenha havido coaco e coaco muito forte? Appello tambem para a consciencia publica. No vem da magistratura diz o Sr. Eusebio de Queiroz, porque se a influencia viesse dos magistrados, elles seriam sempre eleitos deputados, embora no estivessem na lista do governo. Ora, pergunto eu, qual o juiz de direito candidato que deixa de ter os votos da sua comarca? O Sr. Siqueira Queiroz: - No apoiado. O Sr. E. Frana: - Creio, Sr. Presidente, que as excepes so rarssimas (Apoiados.); podero no ter votos nas outras comarcas, se o governo no influir em favor da sua candidatura,

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mas os das suas comarcas digo que sempre os tm. Portanto, quando o magistrado infeliz na sua candidatura, no o de certo pelos votos das comarcas onde exerce a sua jurisdico. O Sr. Bandeira de Mello: - Como foi o Sr. Cansanso eleito deputado pelas Alagas no exercendo jurisdio nessa provincia, nem mesmo estando l? O Sr. Pereira da Silva: - E continuar a ser; isto nada prova. O Sr. Cansanso: - Nunca fui eleitor na minha parochia. O Sr. E. Frana: - Vou ainda occupar-me de outros trechos do discurso do Sr. senador Eusebio de Queiroz, que uma autoridade muito respeitavel: Os magistrados, disse elle, tiro sua influencia de sua intelligencia, e da natureza das funces que exercem... E esta influencia h de ter bon gr, malgr. Logo, o cargo que elles exercem lhes d uma influencia muito grande; e portanto, desde que os magistrados tm esta influencia to grande, e reconhecida pelo nobre senador e por outros, ho de se fazer eleger. Os eleitores esto na dependencia do magistrado que exerce jurisdico no lugar, e por conseguinte muito difficil que deixem de votar nelle, porque dahi a pouco esse magistrado tem que ser seu julgador e h de decidir da vida e fortuna dos mesmos eleitores. No possvel resistir candidatura do seu juiz; se fr homem de ms intenes obter os votos por coaco; o eleitor no tem liberdade. Quanto reforma parlamentar, as incompatibilidades traro grandes vantagens para o paiz. As incompatibilidades, fazendo com que certos empregados no posso ser votados no districto de sua jurisdico, concorrero para que o numero de empregados no posso ser votados no districto de sua jurisdico, concorrero para que o numero dos empregados publicos diminua no parlamento, e, em compensao, que o numero dos simples cidados augmente. E eu, senhores; acho que um vicio proveniente do actual systema eleitoral aquillo que se observa entre ns; olhemos para os bancos desta camara e veremos que todos, ou quase todos, so occupados por empregados publicos. (Apoiados.) No h aqui um negociante, no h um lavrador, todos so empregados publicos por assim dizer. O Sr. Araujo Lima: - d um aparte que no ouvimos. (H outros apartes.) O Sr. E. Frana: - Eu quero que os nobres deputados apresentem argumentos; as discusses ordinariamente se azedo quando no h razes para se apresentar; discutamos com sangue frio, no procuremos excitar paixes e odios: a gravidade da materia exige que procedamos com toda a circumspeco. Emfim, a nica concluso que poderei tirar dos apartes que ouo que as incompatibilidades se devio estender mais; pois bem, tentemos; e porque no se pde fazer tudo de chofre segue-se que nada se deva fazer? (Apoiados.) Creio pois, Sr. presidente, que por meio das incompatibilidades as camaras se ho de compor de cidados que representem todas as classes do paiz, e nisso o paiz, h de ganhar immensamente. (Apoiados.) Deve haver um paradeiro invaso dos empregados publicos na representao nacional; venho tambem para aqui proprietarios, agricultores, negociantes; venho os homens que no procuro empregos publicos. Quanto boa administrao da justia, senhores, todos quantos no senado fallaro a respeito do projecto, tanto os que o sustentaro, como os que o impugnro, todos entendem que a ausencia dos magistrados dos seus lugares um mal para a administrao da justia...

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O Sr. Araujo Lima: - Na verdade isso uma descoberta to importante como a da America. O Sr. E. Frana: - O Sr. Eusebio de Queiroz disse que a administrao da justia perde pela falta que fazem os magistrados em seus lugares...que peiora a administrao da justia por essa falta. Um Sr. Deputado: - No tome destacadamente um ponto do discurso. O Sr. E. Frana: - Se a administrao da justia a cousa que mais desvelos merece em qualquer paiz, se da boa administrao da justia depende em maxima parte a felicidade de um povo, e que esta administrao soffre e peiora com a ausencia dos magistrados de seus lugares, segue-se que um projecto que tem por fim conservar os respectivos magistrados no exercicio de suas funces no pde deixar de ser para o nosso paiz um projecto util. H infelizmente, Sr. presidente, magistrados entre ns que por sahirem deputados geraes ou provinciaes guardo feitos que lhe trario compromettimento julgados como devio ser, e deixo-os em suas pastas para no tempo do seu mandato serem julgados pelos respectivos supplentes. Se os magistrados no fossem deputados por certo que no aconteceria isso. Sr. presidente, allegou-se contra o projecto dizendo-se que era mister que as camaras tivessem magistrados, porque os seus conhecimentos praticos concorrem em muitas occasies para o acerto das leis. Suppondo mesmo que os magistrados sejo os unicos que possuo estes conhecimentos praticos, ainda no caso vertente no procederia o argumento. Sr. presidente, se o projecto tratasse de excluir a magistratura, esse argumento poderia ter algum valor; mas isto no acontece. E mesmo quando o projecto fosse ao ponto de excluir os juizes de direito, no ficario os desembargadores e membros do supremo tribunal de justia, os quaes tm mais pratica que os juizes de direito? H ainda outra razo, e que actualmente os conhecimentos praticos dos juizes de direito no so to extensos como parece, quase que se pde dizer que pouco tm cerca do direito civil, porque as causas civeis esto entregues aos juizes municipaes. Esse argumento pois no tem procedencia, principalmente a respeito do actual projecto. Outro argumento que se trouxe, senhores, contra a excluso da magistratura, o seguinte, que se l no discurso do nobre senador, que gosto de citar: Uma lei boa executada por quem no tem interesse em fazer sobresahir suas vantagens, pde produzir grandes males; entretanto uma lei m pde ser modificada na execuo a ponto de tornar-se boa na pratica. O que quer o nobre senador dizer que se os magistrados frem excluidos da camara veriamos com que m vontade executario as leis, mas eu, Sr. presidente, responderei ao illustre senador com quase as mesmas palavras: - uma lei boa executada por quem tem interesse em fazer sobresahir suas desvantagens pde produzir grandes males; e esta lei boa pde ser modificada na execuo a ponto de tornar-se m na pratica. Porque tendo o magistrado combatido essa lei, e votado contra ella como legislador, no sei se ser o mais proprio para executal-a, e fazer sobresahir suas vantagens, antes pelo contrario poder querer mostrar que sua opinio era a verdadeira. No pois um argumento contra o projecto. Sr. presidente, todos reconhecem a falta que fazem os magistrados em seus lugares, todos conhecem que a administrao da justia peiora com a falta desses magistrados, e pois se assim , como se pde sustentar que a nossa constituio, to sabia como , possa vedar que se empreguem os meios mais proprios para a boa administrao da justia? Portanto,

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senhores, penso que a respeito da utilidade das medidas que se discutem no h duvida alguma; vamos porm ver a sua constitucionalidade, porque como eu j disse, embora uma medida seja util, se ella fr inconstitucional no se pde votar por ella, porque a primeira cousa que devemos fazer acatar a constituio (Apoiados.); porque s assim os direitos dos cidados ho de ser mantidos e conservados. (Apoiados.) Os circulos no ferem a constituio, a decretao dos circulos est incluida, como muito bem dissero alguns nobres deputados, no art. 97 da constituio que marca o modo pratico das eleies. O argumento, talvez nico, de inconstitucionalidade de que se tem servido os impugnadores do projecto, versa sobre a intelligencia das palavras eleitor de provincia Mas, Sr. presidente, se as palavras eleitor de provincia devessem ser entendidas no sentido litteral em que as tomo os que impugno o projecto, ho de confessar que os eleitores que tm havido no Brazil at hoje no so eleitores de provincia. Pois, senhores, sero no sentido litteral eleitores de provincia aquelles que recebem votos somente dos cidados activos de uma parochia? Certamente que no, e para se considerarem eleitores de provincia, entendida essa expresso literalmente, necessario seria que fossem eleitos pelos cidados activos de toda a provincia; portanto, as palavras eleitores de provincia que vm na constituio no querem dizer seno que so estes eleitores os que devem votar nos deputados da provincia; portanto esses eleitores que no tm os votos da massa total dos cidados activos da provincia, e que nem podio tl-os, porque seria absurdo querer-se uma eleio cujas listas deverio conter 2 ou 3.000 nomes, no so eleitores da provincia no sentido litteral das palavras, mas eleitores de provincia porque so elles os que voto na eleio dos deputados que d a provincia. E se pelo sentido que se quer dar denominao de eleitores de provincia se conclue que os deputados devem ser eleitos pela massa desses eleitores, concluo que este sentido tambm deveria fazer com que a massa dos cidados activos de toda a provincia, embora reunidos nas respectivas parochias, elegesse a totalidade dos eleitores da mesma provincia. (Muito bem.) Se no deixo de ser eleitores de provincia, apezar de serem escolhidos pelos votantes da parochia unicamente, tambem no deixo de ser deputados da provincia e representantes da nao os eleitos nos circulos, e smente por parte dos eleitores. (Ouvem-se apartes.) Se os senhores dizem que os deputados eleitos por circulos no so deputados da provincia, eu tambm direi, e com mais razo, que os eleitores feitos com os unicos votos da parochia no so eleitores de provincia. Uma voz: - Ainda no entendi. O Sr. E. Frana: - porque no quer. O Sr. Ribeiro de Andrada: - O verdadeiro cego o que no quer ver. O Sr. E. Frana: - A respeito do modo porque deve ser feita a eleio dos representantes da nao e da provincia a constituio limitou-se a estabelecer a eleio indirecta, e determinou que os cidados activos se reunissem nas suas parochias para a escolha dos eleitores, e que os representantes das provincias fossem eleitos para eleitores assim nomeados; mas a constituio deixou tudo o mais lei regulamentar que tivesse de marcar o modo pratico das eleies. A constituio no ordenou que todos os representantes que tivesse que dar a provincia fossem eleitos pela massa de eleitores; assim como no ordenou, e nem poderia fazl-o sem graves

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inconvenientes e mesmo uma absoluta impossibilidade, que os eleitores de provincia fossem eleitos pela massa total de todos os cidados activos da provincia, embora reunidos nas parochias. E nem se diga que a denominao de eleitores de provincia inculca que todos os deputados devem ser eleitos por todos os eleitores, porque esta denominao no implica isso necessariamente; esta denominao indica simplesmente que so estes os eleitores que tm de eleger, deste ou daquelle modo mais conveniente, os representantes da provincia. E tanto assim que pelo modo por que so estes eleitores eleitos elles so apenas filhos da parochia, visto como s voto para os escolher os cidados da parochia, e no a massa total dos cidados activos de todas as parochias, o que seria necessrio para que pudesse ser-lhes applicada no sentido litteral das palavras a denominao de eleitores de provincia. Segue-se que se pela denominao de eleitores de provincia se deve concluir que a massa total desses eleitores deve votar para a eleio dos representantes, esta mesma denominao deveria implicar que esses eleitores devem ser eleitos pela massa total dos cidados activos de toda a provincia, e no descubro razo plausivel para que dessa denominao se queira tirar a concluso que admittem, e no se devia tambem concluir que a eleio dos eleitores, como tem sido feita at aqui, no produz eleitores de provincia. Mas a constituio no podia querer impossivel, no poderia querer que a eleio dos eleitores fosse uma verdadeira burla, e assim so eleitores de provincia, posto que com os unicos votos dos cidados da parochia. Destas primissas tiro a illao que os representantes eleitos por circulos so to representantes da nao e da provincia como os eleitores eleitos pelas parochias so eleitores de provincia. Portanto respondo, contra os pareceres das commisses do senado e desta camara, que admittida a eleio por circulos a provincia que elege dos deputados. Parece-me pois que o argumento produzido para mostrar a inconstitucionalidade dos circulos no tem fundamento. O melhor meio pratico que houve de manter a liberdade do voto, e de garantir uma boa escolha de representantes da nao pde, ser adoptado sem offensa da constituio. Vejamos agora as incompatibilidades, que tambm foro taxadas de inconstitucionaes. Tem-se confundido, senhores, o simples cidado com o empregado publico, e por se ter dado esta confuso que existem leis que entrego os simples cidados a conselhos de guerra. Mas emfim no tratarei agora disto; a minha questo que se tem confundido os empregados publicos com os simples cidados, e convm que esta confuso no contine, porque acarreta comsigo grandes males para o paiz e para a garantia dos direitos dos cidados. Os empregos publicos so creados por utilidade publica, e se uma das garantias de cidados que no haja lei nenhuma seno fundada na utilidade publica, est claro que na decretao dos empregos deve o legislador estabelecer todas as disposies que forem consentaneas a tornar o emprego da utilidade publica. Se a utilidade publica a regra que no se deve deixar de attender

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quando se trata dos empregos publicos, segue-se que tudo quanto se julgar conveniente para o bom desempenho do emprego no pde deixar de ser facultado pela constituio, pois que um dos direitos garantidos pela constituio que nada se possa decretar seno por utilidade publica. E seria faltar utilidade publica se se creassem empregos ou se elles continuassem a existir sem as condies indispensaveis para seu bom preenchimento. Ora, poder o emprego satisfazer s necessidades publicas se no fr permittido restringir aos funccionarios certos direitos, que pertencem em toda as sua plenitude aos simples cidados? No possivel; e tanto, que direitos tm sido restringidos e continuaro a sel-o aos funccionarios publicos; e sem estas restrices a existencia do empregado publico se tornaria nociva aos cidados, no podendo elle ser bem desempenhado sem estas condies. Pde-se, e deve-se restringir certos direitos ao funccionario, emquanto que isso se no pde fazer aos simples cidado. O simples cidado pde sahir do imperio, pde permanecer onde bem lhe aprouver, e o empregado publico pde gozar desse direito? Elle deve permanecer no lugar destinado para exercer suas funces, tem at uma pena, e muitas vezes a perda do emprego, quando usa de um direito que s pertence ao simples cidado, mas que lhe est restringido por utilidade publica, e como condio do emprego. Os simples cidados podem-se entregar a qualquer industria, uma vez que no se opponha aos costumes, segurana e saude publica, mas a certos empregados publicos vedado esse direito, nem todas as industrias lhes so permittidas, porque se o fossem o emprego no poderia ser bem exercido. Pde o empregado publico permanecer onde bem lhe parecer? Pde elle usar de qualquer genero de industria, cujo uso garantido aos outros cidados? No pde estar no pleno gozo desses direitos do cidado simples, se esquecer que funccionario, e que portanto certos direitos lhe esto restringidos, por assim o exigir a utilidade publica. O magistrado, por exemplo, pde entregar-se no commercio? Aos empregados de certas reparties que tm de fiscalisar os direitos da nao so permittidos certos generos de industria? E era possivel, Sr. presidente, que os empregos podessem subsistir, ao empregado publico, no se podessem de modo algum restringir certos direitos? No era isso contrario utilidade do emprego? Isto claro e evidente, e todas as leis assim o tm determinado, e daqui resulta que muitas vezes para o bom desempenho do emprego mister a restrico e at a privao completa de um direito de que goza em toda a sua plenitude o simples cidado, e que neste no licito nem restringir, e daqui nasce que h uma grande differena entre os simples cidado e o empregado publico. E daqui provem tambm que como funccionario publico pde responder em tribunaes especiaes compostos por outra frma que no os que devem julgar os simples cidados. Pergunto agora, esses direitos que se restingem aos empregados publicos no esto incluidos no numero daquelles que a constituio garante aos cidados, e que no podem ser restringidos sem uma reforma da constituio? Sem duvida nenhuma: no emtanto elles tm sido bem restringidos sem essa reforma aos empregados publicos, e o devio ser. Esses direitos por ventura so de menor alcance do que o direito de votar ou de ser votado? De certo que no, e ento se se podem restringir esses direitos ao empregado publico, a consequencia necessaria que tambm pde ser-lhes restringido o direito de votar e de ser votado. O Sr. Figueira de Mello: - Isso um theoria nova.

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O Sr. E. Frana: - Ou o nobre deputado no me attendeu, ou no me quer attender. A constituio garante certos direitos aos cidados, e tudo quanto diz respeito as direitos politicos e individuaes no pde ser alterado seno em virtude de uma reforma da constituio. Est portanto neste caso no s o direito de votar e ser votado, como tambem o direito de permanecer em qualquer lugar que aprouver ao cidado, e o direito de exercer qualquer industria no vedada. Ora, o direito de votar e ser votado no mais importante do que os outros, e at pelo contrario se eu fosse attender constituio poderia talvez dizer que o direito de votar e ser votado considerado menos essencial ao cidado do que os outros direitos, porque estes pertencem massa total dos cidados de todo o imperio, emquanto que o direito de votar ou de ser votado pertence smente a uma classe de cidados, os cidados activos. Esses direitos de que fallei no so certamente menos importante e menos essenciaes que o direito eleitoral; ora, j mostrei que ero elles muitas vezes restringidos, e no podio deixar de ser para o bom desempenho de certos empregos publicos; segue-se que se a restrico em certos direitos, no menos importantes que o direito de votar, e de ser votado, pde ser imposta como condio do emprego, que tambem esta restrico se pde estender at o direito eleitoral, que no tem prerrogativa nenhuma sobre os outros direitos. Portanto, Sr. presidente, se fr util para a existencia dos empregos publicos e para a utilidade geral dos cidados que ao funccionario publico se restrinjo certos direitos, legislatura ordinaria licito fazel-o. Agora, Sr. presidente, tratarei de ventilar a questo se util ou no restringir esses direitos aos empregados publicos; um questo mui diversa; mas reconhecida a utilidade da restrico no ha impossibilidade em decretal-a, porque a constituio no o prohibe. Se portanto, Sr. presidente, se demonstrar que para a liberdade do voto, que para uma melhor representao nacional, que para a boa administrao da justia, de absoluta necessidade que certas restrices de direitos que competem ao simples cidado sejo impostas aos empregado publicos, a constituio no veda que ella seja estabelecida, e at seria um absurdo pensar-se que, reconhecendo-se que no podia haver boa administrao da justia sem a restrico de certos direitos aos magistrados, a nossa constituio, to sabia e previdente, se oppuzesse a uma medida to salutar e indispensavel. (Apoiados.) (H uma aparte que no ouvimos.) Eu no estou tratando de examinar se as incompatibilidades devem ser smente para os empregados incluidos no projecto; estou tratando sim da questo geral da constitucionalidade das incompatibilidades. Mas, senhores, a discusso nos mostrar se necessario estender mais essa medida, ou se no necessario estendel-a tanto; e se se estender que aos lentes das escolas de medicina, ou das academias juridicas, se deve restringir o direito de votar e ser votado, podemos sem escrupulo algum de inconstitucionalidade votar por essa medida. Penso, porm, que os funccionarios publicos de que se occupa o projecto no esto no caso de outros; elles exercem empregos pelos quaes influem poderosamente no animo dos eleitores. Ninguem contestou especialmente a limitao proposta para com os presidentes de provincia e outros empregados, todos os argumentos contra o projecto tm convergido sobre a magistratura. O illustre senador o Sr. Euzebio de Queiroz, to convencido estava quando ministro que a ausencia dos juizes de direito das suas comarcas produzia males administrao da justia, e

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que a eleio desses magistrados uma das causas principaes desta ausncia, to convencido estava e est ainda hoje desse mal, que quer e procurou tirar do juiz de direito at o desejo de ser deputado (risadas), e isto porque elle entende muito bem que a falta dos magistrados nos seus lugares peiora muito a administrao da justia. Mas os meios propostos pelo nobre senador no serio tambem offensivos da constituio? No ser uma offensa feita nossa constituio pr pas e embaraos eleio de um magistrado? Se o magistrado, como se diz tem pleno direito de ser votado, elle no pde soffrer quebra alguma nesse direito; dever-se-h por ventura estabelecer qualquer medida, mesmo mais indirecta, que venha contrariar um direito que compete ao magistrado, e dever elle padecer porque usa do seu direito? De certo no; as medidas propostas pelo nobre senador esto no mesmo caso que as outras, differiro smente pela intensidade e pela efficacidade, mas so da mesma natureza, (Apoiados.) Se as propostas no projecto so inconstitucionaes, tambm o so aquelles que, no entender do illustre senador, tendem a tirar at o desejo de ser deputado, porque se no conseguem este fim sero improficuas, e, como as outras, attentatorias dos direitos, que, se pensa, no podem ser restringidos. Pois ento o magistrado estando doente, por exemplo, no perde o tempo do seu exerccio, e por ser representante da nao, por vir aqui exercer um direito poltico, h de perdel-o ? (H um aparte.) Este argumento da posio de um lente e da de um magistrado no sei que valor possa ter, no h paridade alguma; que influencia pde ter um lente em comparao com um magistrado? Mas emfim, se necessario para a liberdade do voto, para a boa representao do paiz, que a profisso de lente seja incompativel com a eleio de deputado, votarei por isso. O Sr. Paula Candido: - Apoiado, tambm eu. O Sr. E. Frana: - Penso, Sr. presidente, que tenho apresentado razes que tm alguma procedencia. (Apoiados.) O projecto que se discute satisfar a todas as necessidades publicas? Uma voz: - Esta que a questo. O Sr. E. Frana: - A primeira questo se satisfar completamente a todas as necessidades do paiz; a segunda se, apezar de no satisfazer completamente, no sempre melhor do que aquillo que existe. (...) Mas, Sr. presidente, se o projecto, segundo o meu modo de entender, ainda no satisfaz completamente a tudo quanto eu julgo que convinha satisfazer, deverei eu votar contra elle, ou a favor? No trepido, hei de votar a favor do projecto, pois que melhora muito o nosso systema eleitoral. (Apoiados.) Sr. presidente, j o paiz est cansado e cansadissimo de camaras unanimes. O Sr. Figueira de Mello: - Nunca as houve. O Sr. E. Frana: - O paiz j no pde mais tolerar que as camaras no sejo sua expresso genuina. Diz-se que o projecto, embora vde que o juiz seja eleito na sua comarca, todavia no vda as trocas. Em primeiro lugar entendo que estas trocas so dificilimas. Em honra da magistratura direi que o juiz, apezar mesmo de receber votos na sua comarca pela sua nica posio de juiz, todavia o faz com certa decencia, emquanto que com estas trocas o juiz de uma comarca no tem as mesmas prerrogativas para os eleitores de outra comarca, e ento seria necessario que o juiz respectivo, deixando as regras da decencia, influisse para que os votos dos eleitores

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da sua comarca recahissem nos juizes de outras comarcas. Por consequencia, Sr. presidente, este projecto sempre melhora alguma cousa o estado actual, pois que me parece impossvel que um juiz que tenha um pouco de honestidade possa fazer trocas e baldrocas. (Risadas). Sr. presidente, o projecto que se discute, comquanto possa ainda receber melhoramentos, todavia um bem, um grande passo que se d para que o paiz seja bem representado. (Apoiados.) E talvez mesmo no fosse muito conveniente fazer reformas inteiramente radicaes no actual systema eleitoral; mas, senhores, entre esse desejo de tudo reformar, de fazer uma reforma completamente radical, e o desejo de no fazer reforma alguma, me parece que h alguma cousa que se deve adoptar. Pela opinio do nobre deputado que acabou de fallar no se devio fazer a menor alterao: mas eu desejaria que o nobre deputado tivesse tido essa opinio quando se tratou de reformar certas leis, quando se fez a lei de 3 de dezembro, creando juizes temporarios ao passo que a constituio quer que elles sejo perpetuos. (Apoiados.) Senhores, sejamos justos, deixemos certas opinies exageradas; no diz a constituio to claramente que o juiz deve ser perpetuo, que os tribunaes sejo compostos de jurados e de juizes perpetuos? Pois ento para que se entregro as causas civis, importantes como so, a juizes temporarios? Entretanto, se o governo propuzesse uma reforma dessa lei, como eu acho que devia propr, os senhores havio de gritar contra semelhante innovao. Senhores, a concluso que se pde tirar da opinio do nobre deputado que devemos ficar no status quo; nada de progresso, quando a nossa constituio to progressista, que at entendeu que as necessidades publicas podio fazer conhecer que alguns de seus artigos merecio ser reformados, e permittio a sua propria reforma. pois anti-constitucional aquelle que no quer o progresso. (Cruzo-se differentes apartes). Sr. presidente, parece-me que mostrei que a eleio por circulos e as incompatibilidades so duas medidas muitissimo convenientes, no s para garantir a liberdade do voto, como tambm para haver uma melhor representao parlamentar, e conjunctamente boa administrao da justia. Igualmente mostrei que no havia offensa alguma constituio na decretao destas medidas; e como eu entendo que a actual lei de eleies d lugar a que o povo no possa votar livremente nos seus representantes, julgo que mister reformal-a . E se este projecto, mesmo com alguns defeitos que tem, melhora muito a maneira de se eleger a representao nacional, como fiz ver, hei de votar por elle, e contra toda e qualquer emenda que tender a embaraar a sua adopo. (Apoiados.) Senhores, vamos pouco a pouco progredindo; entendo que o governo, defendendo este projecto, est no progresso, e portanto hei de apoial-o; e todas as vezes que se puzer no regresso hei de combatel-o . (Risadas; Apoiados.) A actual lei de eleies no d bastante garantia para uma escolha livre; o povo no pde mais soffrer imposies de listas de designados, mister acabar com essas eleies, que no represento a vontade do paiz. mister que a constituio seja uma realidade, e no o pde ser sem que o povo vote livremente em seus representantes. Voto a favor do projecto. (Muito bem, apoiados.) A discusso fica adiada pela hora. O Sr. Presidente marca a ordem do dia e levanta a sesso.

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Referncias
BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Anais da Cmara dos Deputados (1826-1974). Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1823-. BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Cronologia do Funcionamento da Cmara dos Deputados 1826/1992. Trabalho elaborado na Seo de Documentos Audiovisuais, da Coordenao de Arquivo, com pesquisa de Teresa de Jesus Teixeira Braslia : Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1992. 318 p. BRASIL. Ministrio da Justia e Negcios Interiores. Organizaes e Programas Ministeriais: Regime parlamentar no imprio. Rio de Janeiro, 1962. 2 ed. BLAKE, Augusto Victorino Alves Sacramento. Dicionrio Bibliogrfico Brasileiro. Segundo volume. Rio de Janeiro, Imprensa Nacional, 1893. FRANCO, Afonso Arinos de Melo. A Cmara dos Deputados: sntese histrica. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 1976. 116 p., il. NETO, Casimiro Pedro da. A construo da democracia: sntese histrica dos grandes momentos da Cmara dos Deputados, das Assemblias Nacionais Constituintes e do Congresso Nacional. Braslia. Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2003. 751 p. NOGUEIRA, Octaciano. Constituies Brasileiras: 1824. Braslia, Senado Federal e Ministrio da Cincia e Tecnologia, Centro de Estudos Estratgicos, 2001. v. 1. SOBRINHO, Barbosa Lima e Baleeiro, Aliomar. Constituies Brasileiras: 1946. Braslia, Senado Federal e Ministrio da Cincia e Tecnologia, Centro de Estudos Estratgicos, 2001. v. 5.

Notas
1 Nota dos editores: Na transcrio dos documentos e pronunciamentos ficou respeitada a grafia original, constante dos Anais da Cmara dos Deputados. 2 O deputado Eduardo Ferreira Frana representou a Bahia nas legislaturas: de 1848 a 1851, dissolvida em 1849; de 1850 a 1852 como deputado suplente tomou assento no lugar do deputado Francisco Gonalves Martins, depois Visconde de So Loureno, nomeado senador em maio de 1851; e de 1853 a 1856, outra vez como deputado suplente tomou assento no lugar do deputado Zacarias de Gis e Vasconcelos a partir da sesso legislativa de 1854. Filho do clebre mdico e filsofo Antnio Ferreira Frana e de D. Ana da Costa Barradas, nasceu em Salvador a 8 de junho de 1809 e faleceu a 11 de maro de 1857 quando em viagem pela Europa. Era doutor em medicina pela Faculdade de Paris, onde foi apontado como o primeiro estudante do curso respectivo. Grande filsofo, pertencia a diversas associaes literrias e deixou vrias obras de sua autoria. 3 Nota dos editores: Na transcrio desse pronunciamento, realizado durante a Sesso Ordinria do dia 25 de agosto de 1855, ficou respeitada a grafia original, constante dos Anais da Cmara dos Deputados.

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Cpulas do Congresso Nacional, 1975. Foto de Luis Humberto.

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Antnio Octvio Cintra A origem o sistema eleitoral Paulo Roberto de Almeida O seu, o meu, o nosso dinheiro Fronteiras da sociedade global

A origem o sistema eleitoral

ns quarenta anos atrs, os estudiosos esrias slidas no Congresso, donde a frustrao do trangeiros, sobretudo norte-americanos, mandato transformador que, supe-se, eleies dedicados a pesquisar a histria, a econodiretas e plebiscitrias do presidente da Repblica mia, a sociedade e a poltica brasileiras, passaram a conferem. Para evitar a paralisia de decises, preconhecer-se como brasilianistas. Diferentemente ciso recurso quotidiano a instrumentos emergende uma gerao anterior, consciais, como as medidas provistituda de ensaistas, o novo grurias, que deslocam o Legislativo po passou pela formao acadpara um papel subalterno na mica sistemtica nos melhores tomada de decises e deslegiticentros universitrios. Textos mam a instituio. de grande interesse, quase semJ outros autores apontam pre inovadores, produto, no para caractersticas do sistema, raro, de cooperao com coque, no obstante os bices legas e instituies brasileiros, denunciados pelos primeiros tm sido desde ento publicaautores, permitem a tomada de dos e tm, sem dvida, ajudado decises com ampla participaa compreender o pas. o congressual. Mencionam os Barry Ames pertence a uma chamados poderes de agenda segunda gerao de brasilianistas presidencial, em matria ora na primeira, teramos, entre mentria, por exemplo, e a cennumerosos outros, os historia- Barry ames tralizao dos trabalhos no mdores Warren Dean e Thomas Os Entraves da Democracia no bito do prprio Legislativo, que Skidmore, os cientistas pol- Brasil assegura maioria governamenRio de Janeiro: Editora FGV, 2003 ticos Alfred Stepan e Philippe tal o controle sobre a pauta de Schmitter e o economista decises. Alguns, mais otimistas Nathaniel Leff e tem-se destacado por suas interainda, vem as relaes entre os poderes como baspretaes de nossa poltica, condensadas neste livro. tante cooperativas, at as medidas provisrias senO foco de Ames so as relaes entre os podo interpretadas como uma relao de delegao deres Executivo e Legislativo na Nova Repblica, entre poderes, mais do que de usurpao. problemtica merecedora, nos ltimos quinze A interpretao de Ames inscreve-se no prianos, de uma copiosa safra de trabalhos, inclusive meiro grupo, o dos que vem a chamada governateses de mestrado e doutorado. bilidade como sabotada pelo desenho institucional Porm no h convergncia nas interpretado pas. Diferentemente da corrente otimista, es desses relacionamentos, seno vises opostas. atribui ele, como o fazem outros autores, bastante Um grupo os v como dificultando sobremodo a fora ao sistema eleitoral brasileiro. Este no induz governana. Na lgica do sistema de separao de a formao de partidos ideologicamente coesos e poderes, prprio do presidencialismo, esse grupo de comportamento disciplinado e no impede a enfoca os grandes obstculos formao de maiofragmentao partidria, a qual torna imperativas

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as coalizes, mas difceis de costurar. Essa intermao corporativa ou clientelista de uma proposta. pretao, centrada nos efeitos do sistema eleitoral, Ames no procede, contudo, a essa discusso. conhecida na literatura como sendo a da coneQue as bancadas votem segundo as indicaes xo eleitoral. dos lderes no prova, de acordo com ele, serem os Ames seria, entre os autores que se tm departidos fortes, disciplinados e hierrquicos. Ele bruado sobre as relaes entre os poderes, um dos os v como, em boa medida, produtos do sistema que com mais vigor defendem o diagnstico da eleitoral, que d muita fora ao candidato, em vez conexo eleitoral, brasileira. Para ele, a votao de ao seu partido. Portanto, quando um deputado nominal no plenrio, da qual os novos estudos vota de acordo com o lder, esse voto pode estar tm inferido haver disciplina partidria, a culrefletindo coisas diversas, no necessariamente a minncia de negociao, tanto entre os poderes, fora e a disciplina partidria. quanto entre lderes e liderados. Esse processo leva A aquiescncia dos deputados ao encamia concesses, modificaes das nhamento partidrio pode vir de propostas, que a votao nomiAmes seria, entre os autores uma dura negociao entre eles, nal final no registra, concesses que se tm debruado sobre a liderana e o governo, e no da que podem mostrar muito maior as relaes entre os poderes, fora partidria a que parecem fora das bases em extrair benefsubmeter-se. Certos parlamenum dos que com mais vigor cios das lideranas e do Executivo defendem o diagnstico tares tm maior independncia em troca de apoio do que o comda conexo eleitoral, eleitoral com relao ao partido portamento de plenrio, com brasileira. Para ele, a do que outros, so bem votados obedincia indicao de voto votao nominal no plenrio, em redutos tranqilos e podem pelo lder, deixa entrever. Ames da qual os novos estudos impor sua vontade. Outros detambm chama a ateno para tm inferido haver disciplina pendem das graas partidrias o fenmeno das no-decises, para poder mostrar servio a seus partidria, a culminncia ou seja, o Executivo e seus lderes de negociao, tanto eleitores e no ficar inferiorizados parlamentares deixam de apresenem seus redutos diante dos rientre os poderes, quanto tar uma proposta por considerentre lderes e liderados vais, s vezes do mesmo partido. la sem perspectiva de aprovao, Na equao explicativa de Ames, aps soltarem bales de ensaio sobre seu contedo inclui-se, por exemplo, o xito dos parlamentares ou em rodadas prvias de negociao. Assim, a resem ter suas emendas oramentrias aprovadas e trio da anlise s votaes nominais, para inferir traduzidas em desembolsos do Executivo. O voto relaes de poder, pode estar deixando de fora fecoerente pode provir, tambm, no da fora do nmenos relevantes em que essas relaes tambm partido, mas da prpria ideologia do deputado. estejam presentes. O autor no rejeita, liminarmente, proposNote-se, sobre estes aspectos, que no se pode tas de mudana no sistema, objetos do que, entre liminarmente condenar que isso acontea, pois a ns, se tem chamado reforma poltica. Se v um negociao congressual parte do processo demofoco maior de problemas no sistema eleitoral, por crtico. O problema distingir, nesse processo, que no mud-lo? Contudo, o exame concreto de o que sejam concesses que resultem em melhor propostas, entre elas as que, com freqncia, tm atendimento ao interesse pblico e o que seja deforsido aventadas nos ltimos anos, de um sistema

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eleitoral inspirado no germnico, de tipo misto, no lhe d muito nimo. As prticas de oramento participativo que estudou lhe pareceram um passo positivo no desenvolvimento de relaes mais fortes de responsabilidade pblica entre eleitores e polticos. semelhana, porm, do que ocorre com muitos colegas seus, essa parte de seu livro no muito convincente, parecendo mais uma concesso ao reclamo de que preciso haver propostas, feito o diagnstico, do que expresso de firme adeso intelectual ao que sugere. Os cientistas polticos, diversamente de seus colegas econo-

mistas, parecem muito cticos quanto capacidade de alterao de instituies, pelo menos quanto capacidade de sua cincia de dar mais solidez s propostas. Da, o grande conformismo hoje prevalecente entre muitos na profisso. Antnio Octvio Cintra cientista poltico, Doutor pelo Instituto Tecnolgico de Massachusetts (MIT), consultor legislativo da Cmara dos Deputados, organizador e coautor de O Sistema Poltico Brasileiro: uma Introduo, Editora Unesp/Fundao Adenauer.

Petrnio Portela, 1979. Foto de Luis Humberto.

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O seu, o meu, o nosso dinheiro

brasileiro mdio cidado eleitor, contrimenos controlar os gastos pblicos indevidos ou buinte, trabalhador honesto, pai de famlia excessivos. Na introduo, Marcos Mendes traz ou simples jovem iniciante na vida profisevidncias cabais de como a reduo e a maior sional no tem a menor idia da parte exata de eficincia do gasto pblico so condies mais sua renda que extrada, direta e indiretamente, do que necessrias para que o Brasil possa crescer. pelo Leviat estatal e de como Os custos da mquina pblica ela vem sendo gasta por esse ultrapassam em muito seus bemesmo personagem, incontornefcios presumidos, se que nvel em sua vida cotidiana. existem. Na verdade, despesas Se ele pudesse aquilatar o grau mal dirigidas passaram a trade extorso, mediante alguma var este o verbo do momensurao menos amadorstimento o desenvolvimento do ca, provavelmente j teria se repas. Mecanismos de poupana voltado e conduzido uma desforada (PIS, PASEP, FGTS) sas aes de desobedincia civil, seriam mais bem empregados la Thoureau (sem no entanto se administrados pelos seus conseguir impedir ou minimiprprios beneficirios. Emprezar a ordenha fiscal). sas pequenas e mdias so deNo, este livro no vai sestimuladas a crescer para no ajudar o brasileiro mdio a incorrer em tributos mais elevaidentificar todas as formas de dos. Como o governo se apromarcos mendes (org.), prefcio de extorso tributria, mas ele ruBens ricupero: pria de 40% da renda, aparece permite detectar, pelo menos, Gasto Pblico Eficiente: 91 na selva um novo personagem: como e quanto dessa extrao propostas para o desenvolvimento o caador de renda, perito em de recursos vem sendo gasta, do Brasil. extrair dinheiro pblico para Rio de Janeiro: Topbooks, muitas vezes de forma perdulfins particulares. Da o enorme Instituto Fernand Braudel, 2006, ria e irresponsvel. Trata-se de investimento empresarial em 475 p. ISBN: 85-7475-128-6. um manual da boa gastana, campanhas eleitorais: o retorno supondo-se que os responsveis sempre garantido. pblicos se convenam dos desperdcios hoje praO livro importante no apenas por medir, ticados e se decidam, efetivamente, a corrigir os de modo preciso, onde esto e como so feitos os abusos mais gritantes que ocorrem, todos os dias, gastos pblicos, mas tambm por dizer, de modo com o seu, o meu, o nosso dinheiro, na expresclaro e objetivo, o que pode e deve ser feito para so do ex-presidente do BC, Armnio Fraga. corrigir as distores mais gritantes. Os autores O lado prtico deste livro comea, justamenescapam do eterno debate sobre o peso dos juros, te, pela iniciativa do organizador de compilar, j concentrando-se nas despesas no-financeiras: na abertura, a lista das 91 medidas contidas nos estes gastos, excluindo a previdncia, cresceram captulos 4 a 14, destinadas a reduzir ou pelo 60% em termos reais entre 1995 e 2004, ou seja,

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um crescimento anual de 4,8% (o dobro, praticacos (p. 104). Raul Velloso, a partir do captulo 4, mente, do crescimento do PIB). d a partida s recomendaes de ajuste fiscal via No primeiro captulo, Paulo Arvate e Ciro reduo de despesas obrigatrias. Estas, em 2004, Biderman, organizadores de outro livro sobre o correspondiam a 91% das despesas no-financeiassunto, examinam as vantagens e desvantagens ras da Unio. Ele recomenda, entre outras medida interveno do governo na economia. Est cladas, reviso da idade mnima para benefcios, desro que o governo pode criar externalidades posivinculao da Previdncia do salrio-mnimo, fim tivas a falta de educao, por exemplo, explica dos aumentos automticos dos gastos com sade, 40% da desigualdade no Brasil , mas ele tambm focalizao dos gastos sociais nos mais pobres e suapresenta falhas de governo, o que no caso do perviso das verbas em sade e educao. O fato Brasil evidente. No captulo 2, Cludio Shikida de se pagar um salrio-mnimo aos idosos () dee Ari Arajo tentam explicar Por que o Estado sestimula a participao no sistema de previdncia cresce e qual seria o tamanho timo do Estado social dos mais jovens, de baixa renda (p. 122). brasileiro? e chegam concluso de que o ponto Os gastos com pessoal so enfocados por ideal da carga fiscal, nas condiGilberto Guerzoni, no captulo De 1964 a 2004, a carga es brasileiras, no deveria ser 5: eles eram de 4% do PIB em fiscal no Brasil passou superior a 32% do PIB. De 1964 2004, mas crescem inercialmende 17% a 37% do PIB, a 2004, a carga fiscal no Brasil te (em alguns casos, despudoraa passo que na maior passou de 17% a 37% do PIB, a damente). Ele aponta para um economia do planeta, passo que na maior economia do possvel descontrole no governo os EUA, ela manteve-se, planeta, os EUA, ela manteve-se, Lula, seja devido a uma aborcom poucas variaes, com poucas variaes, em aprodagem sindical dada aos reajusem aproximadamente ximadamente 29% do PIB (com tes salariais, seja pela expanso, 29% do PIB encargos bem reduzidos na folha aparentemente sem critrios, da salarial). Como eles dizem, numa contratao de novos servidores economia rent-seeking como a brasileira, vale mais (p. 137-138). A despesa dos poderes autnomos a pena ir a um jantar com autoridades () do que Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico, ficar em casa estudando para se tornar () mais este desejando tornar-se um verdadeiro poder eficiente (p. 80). vem em seguida, em texto do prprio organizador. Fabiana Rocha argumenta, no captulo 3, Marcos Mendes constata que o forte crescimento que o ajuste fiscal no produz, necessariamente, dos gastos desses poderes tem origem constituciouma reduo do crescimento econmico, como nal, aproveitando-se, portanto, a burocracia desses parecem temer os desenvolvimentistas. Ao conservios para aumentar a sua renda sem qualquer trrio, ele pode impulsionar a economia, mas no contrapartida sociedade sob a forma de mais ou da forma como tem se processado no Brasil, com melhores servios: entre 1985 e 2004, os gastos aumento de impostos e corte de investimentos, com o poder Judicirio federal cresceram dez veem lugar de reduo das despesas correntes. Estuzes, sem que a justia tenha ficado dez vezes mais dos demonstram que o impacto do investimento rpida ou passasse a conceder acesso ampliado da privado sobre o PIB cerca de 2,6 vezes maior do populao aos servios do Judicirio na mesma que aquele apresentado pelos investimentos pbliproporo. Ele sugere um limite constitucional

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aos gastos e o aprofundamento das reformas trabalhista e sindical, algo duvidoso na presente conjuntura. Alis, a Justia do Trabalho uma particularidade jabuticabal que no existe na maior parte dos pases, no tendo, tampouco, porque sobreviver no Brasil: ela , em si, fonte de conflitos, que poderiam estar sendo resolvidos pela via arbitral. Os captulos 7 a 9 tratam do relacionamento entre as instncias federadas, ou seja, as transferncias intergovernamentais, a redistribuio de rendas petrolferas e os consrcios intermunicipais, cabendo aqui, claramente, uma reduo dessas transferncias federais a estados e municpios, o reagrupamento de municpios sem viabilidade econmico-financeira, a redefinio completa da repartio dos royalties do petrleo (que acabam beneficiando exageradamente um nmero restrito de municpios) e a plena responsabilizao dos municpios na gesto dos recursos alocados a partir de cima. No captulo 10, trs dos maiores especialistas em finanas pblicas do Brasil Amir Khair, Jos Roberto Afonso e Weder de Oliveira se perguntam se os avanos trazidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal foram suficientes e se no seriam necessrios outros aperfeioamentos. Eles sugerem criar condies institucionais e gerenciais para a implantao e plena aplicao da LRF, com a fixao de limites para o endividamento pblico (a comear pela Unio, que hoje no tem nenhum), a instalao de um Conselho de Gesto Fiscal (para evitar contabilidade criativa) e maior transparncia e uniformizao de conceitos e procedimentos. Este captulo apresenta, com o subseqente, muitas sugestes de mudanas, entre elas a criao de um banco de dados unificado e a imposio de tetos para gastos com pessoal e transferncias. O oramento federal j foi, como se sabe, pea de fico. Ele hoje est mais formalizado, mas ain-

da assim padece de diversos problemas, a comear pela sua tramitao congressual e pelo fato de que 92% dos recursos esto comprometidos com despesas rgidas ou de realizao obrigatria. Os autores do captulo 11, Edilberto Lima e Rogrio Miranda, sugerem mecanismos para evitar a superestimativa ou a subestimativa das receitas, maior controle do Congresso sobre projetos de lei que geram novas despesas, mudanas na tramitao da pea oramentria e a atualizao da legislao de 1964, que rege a contabilidade e os oramentos pblicos. Alexandre Rocha trata, no captulo 12, do Tribunal de Contas da Unio, cujo foco principal ainda se situa no combate corrupo (sem necessariamente aperfeioar as atividades preventivas de controle gerencial). Ele prope separar as atividades de auditoria, reduzindo sua judicializao e burocratizao, do julgamento das contas de administradores pblicos. No captulo seguinte, Luiz Fernando Bandeira v na extenso do prego eletrnico para as compras governamentais um caminho para diminuir a corrupo e ampliar a concorrncia. No captulo 14, finalmente, David Samuels analisa o alto custo das campanhas polticas no Brasil, decorrentes das regras eleitorais vigentes, com ntida predominncia das contribuies de grandes empresas (e clara inteno econmico-financeira). Ele sugere a instituio de um sistema de eleies proporcionais de lista fechada (com uma parte de mbito nacional), pouca nfase no financiamento pblico das campanhas (incapaz de evitar o caixa 2), a reduo do teto das contribuies privadas (para evitar doaes milionrias), cooperao entre o TSE e a Receita Federal, reforo da penalizao dos crimes de lavagem de dinheiro, o julgamento das contas dos candidatos previamente sua diplomao, a extino de prazos de prescrio e a acelerao dos processos judiciais envolvendo candidatos e polticos eleitos.

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No h concluses: elas j constavam da introduo, ou seja, a lista das 91 medidas de conteno ou de reduo dos gastos pblicos. Tratase de enorme agenda de mudanas, para nenhum governo reformista botar defeito, sob a forma de providncias essencialmente prticas e factveis. Sem nenhuma retrica ou proposta salvacionista, os autores conseguem oferecer um programa completo de reforma das despesas pblicas no Brasil: na forma, no contedo, nos procedimentos de efe-

tivao das despesas e nos controles devidos. Se h algum sentido para a expresso misso patritica, esta obra coletiva merece o ttulo. Do contrrio, esta e as futuras geraes continuaro amargando a falta de crescimento econmico. Mos obra! Paulo Roberto de Almeida Doutor em Cincias Sociais, mestre em planejamento econmico e diplomata de carreira. www.pralmeida.org

Rischbieter deixa o Ministrio da Fazenda, 1980. Foto de Luis Humberto.

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Fronteiras da sociedade global

ste livro uma tese, aprovada, alis, com disporm, o novo paradigma da sociedade global protino numa banca da USP. O livro tambm posto por Matias parece j ter sido estabelecido e contm vrias teses, sendo a mais importante reconhecido no mbito acadmico. a que figura no seu subttulo, ou seja, que estamos Mas h igualmente um enorme problema de saindo do paradigma do Estado soberano para o ordem prtica: se eu quiser falar com a tal de socieda sociedade global. Pode-se dade global, telefono para quem? admirar o livro, sua estrutura Para falar com chefes de Estado ideal enquanto tese acadmica, ou com o secretrio-geral da sua perfeita cobertura dos mais ONU, sei que posso encontrar importantes temas e problemas os nmeros em diretrios, mas do direito internacional cono telefone do novo paradigma temporneo, mas cabe uma ou ainda desconhecido, na verdaduas ressalvas quanto ao novo de inexistente. Ou seja, ela no paradigma proposto pelo autor. possui institucionalidade. Ao A primeira ressalva seria de que tudo indica, continuar a ser ordem propriamente conceitual. assim no futuro previsvel, por No sentido mais corriqueiro da mais que a globalizao empurre palavra, o termo paradigma refeas coisas na direo desse novo re-se a um padro ou modelo de paradigma. Os Estados nacionais algo, tangvel ou intangvel, mas continuaro a dar as cartas no sempre definido de modo expljogo global, ainda que as regras eduardo felipe p. matias cito. No que se refere ao modelo A Humanidade e suas Fronteiras: de conduta e o substrato mesmo proposto neste livro, no se sabe do Estado soberano sociedade dos intercmbios internacionais bem a qual tipo especfico de global deixem a esfera do bilateralismo nova configurao civilizacional (So Paulo: Paz e Terra, 2005, 556 e se projetem, cada vez mais, nos corresponderia a sociedade glo- p; ISBN: 85-219-0763-X) planos multilateral e global. bal, uma vez que seus atributos Independentemente, porestam indefinidos. Pode-se dizer, paradoxalmente, rm, destas ressalvas feitas tese principal de que ela no tem fronteiras, ou ento que suas fronMatias, pode-se considerar que a sociedade gloteiras ainda so, justamente, as dos Estados naciobal constitui, de fato, um bom arqutipo, ou nais. No sentido mais filosfico, ou kuhniano, da modelo, de como foram e so importantes as expresso, trata-se de um conjunto de crenas ou transformaes nos sistemas econmico e poltico teorias, aceitas como verdadeiras, at serem desinternacional, desde o final da contestao alterbancadas por algum outro conjunto superior de exnativa socialista ou outra ao moderno regime plicaes racionais que, a partir de certo momento democrtico de mercado, para a conformao da usualmente definido como revoluo cientfica nova ordem internacional, cujos contornos ainda , passam a ser consideradas como a nova verdano esto precisamente definidos. Essa tese acade estabelecida. Em nenhum desses dois sentidos, dmica apresenta um pouco da nova arquitetura

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naquilo que constitui a especialidade do autor: o soberano a partir do Renascimento. O segundo caDireito Internacional e os mecanismos de regulaptulo aprofunda a construo do modelo de Estado o e de cooperao existentes no mundo contemsoberano, seus significados (poder e supremacia, por porneo. Desse ponto de vista, ele representa uma exemplo), assim como as distines entre soberania das melhores tentativas de sntese, j conhecidas de direito e de fato. Seguem-se as duas partes cenna comunidade acadmica brasileira, para apreentrais, com quatro captulos cada uma, descrevendo e der o que h de especificamente novo no cenrio discutindo as foras principais da globalizao coninternacional com incidncia sobre o campo do tempornea, a revoluo tecnolgica e o papel das direito e das organizaes internacionais. empresas transnacionais, incluindo aqui os operaA estrutura quadripartite da tese, presumiveldores financeiros. O interessante a observar em relamente mantida no livro, relativamente simples: o ao tratamento dado pelo autor a esse fenmeno uma parte introdutria trata do Estado soberano, to suscetvel de receber abordagens dicotmicas isto , das fronteiras tradicionais que dividem, que ele integra de modo satisfatrio anlises de audesde Westflia, os Estados-nacionais reconhecitores notoriamente contrrios globalizao com dos como tal, e reciprocamente, trabalhos de estudiosos bem mais desde o sculo XVII. A primeira Essa tese acadmica favorveis a esse processo. apresenta um pouco parte se ocupa da globalizao em Na parte da globalizao jugeral, na qual o subttulo explicida nova arquitetura rdica segunda parte da tese , ta seu objeto: o papel da globalinaquilo que constitui a o foco do autor posto na reguzao e da revoluo tecnolgica especialidade do autor: o lamentao internacional e no na alterao do modelo do EsDireito Internacional e os fortalecimento das organizaes tado soberano e na ascenso do mecanismos de regulao internacionais de cooperao e modelo da sociedade global. A e de cooperao existentes de integrao. Ele constata, por no mundo contemporneo segunda parte, globalizao juexemplo, como as entidades mais rdica, se ocupa especificamente notoriamente vinculadas a esses e talvez repetitivamente do papel da globaprocessos, a OMC, o FMI e o Banco Mundial, ao lizao jurdica e das organizaes internacionais mesmo tempo em que preservam certos atributos na alterao do modelo do Estado soberano e na da tradicional soberania dos Estados, acabam por ascenso do modelo da sociedade global. A parte minar as bases do poder e do arbtrio alocado exclufinal chega sociedade global, definida como as sivamente s polticas de base nacional. Paradoxalnovas fronteiras da humanidade. Uma concluso mente, isto ocorre com o prprio consentimento de apenas trs pginas e a bibliografia se estendendos Estados. De fato, como confirma o autor, perdo por mais de trinta pginas completam este immanecer margem ou retirar-se dessas instncias ponente volume de doze captulos bem escritos e de regulao trans ou supranacional representaria abundantes remisses bibliogrficas. custos enormes, que poucos Estados estariam disOs estudiosos da histria do Direito encontrapostos a pagar, uma vez que os benefcios advindos ro, no primeiro captulo, um resumo de como os da regulao internacional so patentes e visveis, tericos da poltica Maquiavel, por exemplo e no comrcio e nas transaes financeiras. da cincia jurdica Grotius, Bodin, entre outros A parte final contm o que o autor chama de trataram da emergncia e da afirmao do Estado novo paradigma, isto , o estabelecimento de um

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novo contrato social e de uma nova soberania. cooperao entre os atores tradicionais, os EstaOs mecanismos para a criao dessas novas realidos soberanos (ma non troppo, poder-se-ia dizer). dades so a cooperao e a interdependncia entre Como diz o autor, o novo sistema de governana os Estados, o que acaba resultando num novo tipo global possui aspectos internacionais, transnaciode contrato. Uma nova lex mercatoria, por exemnais e supranacionais. Porm, a diluio da sobeplo, se impe, por via do mtodo arbitral, marrania estatal trazida pela globalizao econmica gem e fora do alcance do poder dos Estados. No interessa sobremodo s empresas transnacionais, tratamento da questo da supranacionalidade, imem especial as do setor financeiro. plcita em alguns modelos de integrao, o autor Dois problemas permanecem para a nova acaba mencionando a Comunidade Andina, onde sociedade global: ela no dispe de um poder esse atributo, previsto originalmente nos tratados judicirio j que a corte de Haia s trabalha sob constitutivos, foi totalmente terico e na prtica convocao e aprovao dos Estados e ela no inexistente. De todo modo, as dispe de um poder militar, ou bases do novo pacto esto postas, Os motivos que levam os policial, prprio, uma vez que Estados a dilurem a sua e elas corroem os fundamentos da a ONU nunca foi dotada, pelos soberania westfaliana. prpria soberania nas novas Estados membros a fortiori os formas de organizao Os motivos que levam os cinco grandes do seu Conselho Estados a dilurem a sua prpria inter ou supra-estatais de Segurana de foras armadas soberania nas novas formas de orno derivam tanto da atuando sob um comando unifiganizao inter ou supra-estatais harmonia que existiria entre cado a seu servio (sem menciono derivam tanto da harmonia eles, como da necessidade nar o poder de veto, que atrique existiria entre eles, como da de superar as fontes de buio individual de cada um dos necessidade de superar as fontes conflito, substituindocinco permanentes). Um terceiro o pela cooperao de conflito, substituindo-o pela problema seria a dimenso do cooperao. O cenrio hoje se desenvolvimento, uma vez que a aproxima de uma soberania compartilhada, ou de pobreza e a desigualdade continuam a caracterizar uma governana sem governo, e o prprio direito boa parte da humanidade. Paz, segurana, justia deixa de ser, nas palavras de Celso Lafer, um die desenvolvimento parecem ser, de fato, os obstreito internacional de coexistncia baseado em culos atuais plena consecuo da sociedade glonormas de mtua absteno para tornar-se um bal almejada pelo idealismo jurdico. No cerdireito internacional de cooperao, com a misso to que esses aspectos venham a ser resolvidos no de promover interesses comuns. Quais seriam, enplano global, pela comunidade internacional, to, os elementos que compem o novo paradigma como pretendem alguns; o mais provvel que da sociedade global, segundo o autor deste livro? eles ainda dependam, basicamente, da atuao dos Entre eles se situam a sociedade civil organiEstados soberanos para sua resoluo. zada, composta pelas ONGs, e os fenmenos de O autor acredita que somente no momento natureza trans ou supranacional j analisados no em que os indivduos de cada nao viessem a comlivro: as empresas multinacionais e os esquemas partilhar um amplo conjunto de valores e interesses, de integrao econmica e poltica. Esses atores seria possvel esperar que os conflitos hoje provocaintegram os novos regimes criados para regular a dos pela diviso do mundo em Estados pudessem

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deixar de existir e que o direito tem um papel funnal nos ensinam, justamente, que depois de mais damental nesse processo de confluncia de valores de meio sculo de ajuda oficial ao desenvolvimen(p. 515). Examinando-se o estado atual do mundo to, em especial aquele dirigido frica, o resgate e a educao das massas, tal perspectiva aparece pela assistncia e pela ajuda financeira no foram como sumamente idealista. Mas ele tambm recoe no so suficientes para retirar essas massas da nhece que a soberania pode ser uma das ltimas misria mais abjeta ou da simples pobreza. Apenas salvaguardas para Estados fracos ou vulnerveis. Os o crescimento econmico, em bases propriamente princpios legitimadores da nova sociedade global nacionais, tem sido capaz de faz-lo, como ensideveriam ser os da democracia e das liberdades innam os casos recentes da China e da ndia. Que a dividuais, algo ainda distante do modo de vida de frica e, em certa medida, a Amrica Latina no milhes de indivduos na face da terra. tenham sido capazes de superar os aspectos mais Em sua concluso, o autor frisa bem que a pungentes da pobreza e da desigualdade no deve sociedade global no uma soser visto como um fracasso da ciedade sem Estados ou sem O autor frisa bem que a globalizao ou das polticas ecosociedade global no uma fronteiras. Ele tambm acredita nmicas ditas neoliberais, como sociedade sem Estados ou que a riqueza global esteja se conpretendem aqueles que militam sem fronteiras. Ele tambm centrando e que a humanidade se na antiglobalizao. O fato que torna cada vez mais desigual, da acredita que a riqueza global esses continentes ainda esto muisua afirmao segundo a qual o esteja se concentrando e to longae da sociedade global que a humanidade se torna bom combate aquele em favor proclamada pelo autor. Isso por da justia social na sociedade glocada vez mais desigual, deciso prpria, por insistirem nas da sua afirmao segundo bal (p. 523). Essas realidades, chamadas polticas soberanas de no entanto, vm sendo desmena qual o bom combate desenvolvimento ou no caso da aquele em favor da justia tidas por estudos empricos sofrica, por corrupo mesmo, que lidamente embasados em dados social na sociedade global se traduz no fenmeno da falncia sobre a distribuio de renda na dos Estados no porque o capidimenso individual (como por exemplo em divertalismo global tenha pretendido excluir esses contisos trabalhos de Xavier Sala-i-Martin). O autor diz nentes de suas redes e fluxos integradores. lutar para que as polticas adotadas por essas insEm outros termos, a construo da sociedatituies [que assumem parte da antiga soberania de global, a tese principal defendida neste livro, estatal] sejam no apenas justas, mas socialmente parece ser, ainda, uma obra essencialmente depenjustas, para que a parte do planeta que pouco ou dente da vontade dos Estados nacionais, vale dinada tem seja resgatada por aqueles que conseguizer, da capacidade de ao de seus dirigentes, nem ram alcanar grau maior de desenvolvimento seja todos estadistas, para dizer o mnimo. Isto, obviapor seu mrito prprio, seja por uma histria demente, em nada diminui o interesse desta tese de sigual (p. 523). Essa nova utopia, encarregada doutorado para o avano dos estudos de Direito de efetuar a reduo da excluso social em escala Internacional no Brasil. Que sua tese principal seja global, estaria baseada na idia de fraternidade. aprofundada e debatida. Pode at ser que o autor tenha razo, mas o que a histria e a experincia da cooperao internacioPaulo Roberto de Almeida

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Foto de Luis Humberto.

Catedral de Braslia, 1970. Foto de Luis Humberto.

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Luis Humberto Fotografia: a reinveno do real

Luis Humberto

Setor Comercial Sul, Braslia, 1976. Foto de Luis Humberto.

Fotografia: a reinveno do real


O homem, at prova em contrrio, o nico ser vivo a ter conscincia de sua finitude. Isso causa- lhe profunda angstia. A preocupao em desaparecer, sem deixar rastros de sua passagem ou indcios de sua identidade ou provas palpveis de seu tempo e de sua obra, incomoda-o. Antes da fotografia, as imagens at ento transferidas para diversos suportes sempre foram objetos de desconfiana, pois sendo feitas pela mo do homem, poderiam estar contaminadas por uma interpretao interessada por razes vrias, nem sempre muito honorveis, capazes de dar contornos pouco verdadeiros ao que deveria ser documental. A fotografia vem socorrer o homem na sua impotncia diante do tempo que escorria bem a sua frente, sem que pudesse det- lo ou retard-lo. O registro to fiel quanto possvel do real, a reteno, mesmo que ilusria, do tempo e a construo de uma memria fizeram da fotografia um importante dado cultural de nosso tempo. Sua inveno, ao ser soluo, criou outras questes, trazendo tona algumas ambigidades. Seria a fotografia uma reproduo fiel do real? Ela sempre um fragmento da realidade escolhido por algum.

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Perfil do Artista

Se por um lado sua natureza fragmentria lhe retira a confiabilidade como instrumento comprobatrio do real, , tambm, o que determina sua condio de obra autoral, pois decorre de escolhas sobre o que e como destacar de uma realidade mais ampla. A presena de um processo O recorte do real, a partir da deciso ntima e nica do fotgrafo, tecnolgico, intermediando marca a presena de uma viso pessoal quando, deliberadamente, determios resultados, no na os contornos da imagem a serem delimitados, o momento e sob que luz desqualifica a fotografia, ela deve ser produzida, reatribui novos valores simblicos aos elementos como forma de expresso em cena, organizando-os de acordo com suas intenes, dando- lhes peso humana, pois para e leitura diferentes daqueles que percebemos com o nosso olhar sem interchegaremos a uma imagem mediaes. Tudo isso pressupe a existncia de uma linguagem usada para final, transitamos por expressar contedos. um extenso percurso que A fotografia uma transcrio arbitrria e interpretativa do real, nasenvolve, necessariamente, cida do entendimento de mundo de quem fotografa, de seus valores e de escolhas e decises, seus valores ticos. alm da presena de A presena de um processo tecnolgico, intermediando os resultados, um sensibilidade ativa, no desqualifica a fotografia como forma de expresso humana, pois para informada e afetada pelas chegarmos a uma imagem final, transitamos por um extenso percurso que circunstncias de momento envolve, necessariamente, escolhas e decises, alm da presena de uma sensibilidade ativa, informada e afetada pelas circunstncias de momento. Por fora das diversas decises ocorridas no transcorrer de sua gnese, a fotografia sempre uma obra autoral, no sendo considerada, para isso, a presena de uma qualidade incomum, mas a intencionalidade na organizao de uma linguagem. S o tempo poder levar percepo da existncia de um carter distinto de uma fotografia e torn-la um referencial. Os julgamentos produzidos por sua contemporaneidade esto, muitas vezes, contaminados por motivaes menores que impedem a justeza de seu acolhimento ou de sua rejeio, como sucede com qualquer obra que se pretenda possuidora de qualidades expressivas. No nascedouro, como qualquer outro processo tecnolgico, a fotografia enfrentou problemas que a levaram a fronteiras muito especiais. O registro do real, via instrumentos pticos sobre base fotossensvel, era possvel, mas fotografar o qu? Cmeras pesadas, sempre apoiadas em trips, somadas a filmes lentos e objetivas pouco luminosas, que obrigavam a tempos de exposio muito longos, mantinham muito baixa a mobilidade do fotgrafo. Junte-se a isso o desconhecimento de uma linguagem prpria. Inaugurava-se um conjunto de meios destinados a produzir imagens retiradas do real. Mas de que modo elas poderiam manifestar-se de uma forma original? A referncia visual mais prxima era a pintura, j que oferecia as temticas que casavam com os anseios do homem de construir memria e por no terem movimento, ou t-lo controlado, e atendiam aos limites determinados pela tecnologia disponvel: os retratos e as paisagens. A pintura tornou-se uma fonte inspiradora para a fotografia que, em troca, comeava a liber-la do compromisso restritivo de reproduzir o real. Alm do mais, era perversamente buscada

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Luis Humberto

pela fotografia que, repetindo a pintura, procurava ingressar, mesmo que pelo abastardamento, no universo exclusivo da arte. Ao aproximar- se cada vez mais da reproduo ntida do real, a insatisfao por parte dos fotgrafos foi ganhando corpo. Procurava-se a diluio para parecer pintura, uma forma de mostrar descontentamento com os papis meramente tcnicos que lhes eram atribudos, ao mesmo tempo em que, de algum modo, eram satisfeitas suas aspiraes de ter acesso no distinto espao da arte. Todavia, as restries colocadas pelos limites tecnolgicos iniciais da fotografia no significaram uma interdio do seu processo de criao. Contribuies extraordinrias foram dadas. Apesar de todas as estreitas fronteiras com a evoluo tecnolgica, apareceram cmeras menores, objetivas mais luminosas e filmes mais sensveis, trazendo mais mobilidade e alargando os horizontes de criao. A cmera passou a ser um prolongamento do olhar. As linguagens intermediadas por processos tecnolgicos so necessariamente afetadas pelas transformaes desses processos. Mas fotografia sempre se atribui um pecado original: o fato dela decorrer de um necessrio referente real. Isso tem sido usado para desqualific-la como possibilidade expressiva. Por outro lado, o reconhecimento de sua natureza fragmentria retira- lhe a confiabilidade como testemunha inequvoca de um acontecimento, pois permite, no ato do registro, a supresso de dados fundamentais, o que comprometeria seu valor documental. Todavia, essa mesma fragmentao a origem de um potencial inesgotvel para a obteno de imagens que, pinadas de uma mesma realidade, podem, por seu poder de sntese, proporcionar vises reveladoras e surpreendentes. A fotografia a transcrio arbitrria do real a partir de uma deciso individual, do olhar de um autor mobilizado por suas indagaes que, acumpliciado com a luz e intermediado por aparatos e processos tecnolgicos, consigna suas percepes de vida por meio de uma linguagem deliberadamente ordenada. So essas questes a contigidade com o real, a fragmentao e a intermediao tecnolgica que, entendidas de modo apressado e primrio, conduzem a uma sucesso interminvel de equvocos, induzindo interdio do acesso da fotografia ao universo da criao, no qual, queiram ou no, ela se inclui de modo especial. Se a fotografia nasceu para um determinado fim, o homem reformou- a, fazendo dela um instrumento de investigao das coisas sua volta e de si prprio. A, ento, passamos a falar de algo bem mais complexo e genePirenpolis - GO, 2001. Foto de Luis Humberto.

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roso, muito alm de um simples fenmeno fsico-qumico destinado a produzir imagens. Passamos a falar do homem apropriando- se de suas invenes para ampliar seu acervo sensvel. Para que se instale em ns algum tipo de processo de criao, preciso haver inquietao, insatisfao e curiosidade, no s para buscarmos resultados inovadores, mas tambm verificarmos nossa capacidade de transpor limites.

Braslia, 1971. Foto de Luis Humberto.

Criar significa arriscar, experimentar e, por meio das vivncias da advindas, construir um acervo de referncias que nos conduziro s pretendidas transformaes. A criao busca o novo, e este tem que nascer a partir do reconhecimento de uma tradio formada pelos que nos antecederam, nos tocaram e influenciaram. A tradio no traz, em si, nenhum compromisso com a repetio, mas oferece indicativos sobre a existncia de um esprito que atravessa a histria, dando-nos balizamentos para que possamos incluir-nos nesta mesma histria com uma contribuio original. O processo de criao algo nico para cada indivduo que se modifica no tempo, em razo da mutabilidade das circunstncias que vo afet- lo de algum modo, fazendo- o reconsiderar o tempo todo seu modo de ver e sentir. A criao se referencia em um processo cultural mais amplo, mas tambm auto-referente na medida em que, depuradas as sucessivas experincias, ir deixar orientaes para rumos a serem renovados. Criar no um ato mgico, mas uma combinao de vontade, descoberta, ousadia, deciso e, tambm, de reflexo e autocrtica. No existem questes encerradas. Sempre possvel ter-se uma nova viso dentro de um tema aparentemente esgotado. Cada indivduo carrega um universo sensvel particular e cada tempo caracteriza-se por restries e estmulos diferentes que iro ser assimilados de um modo especial por cada um. Somos nossas memrias. Decorremos das heranas daqueles que nos antecederam, de influncias e referncias que nos tocaram. Influncia um encontro atemporal de sensibilidades, de identidades que estimula, ilumina e muda nosso rumo. No implica repetio, mas confirmao de percepes em-

Revista Plenarium

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Luis Humberto

brionrias, que podem ser formadoras ou confirmadoras quando apiam algo que j encaminhamos e aumentam nossa segurana em prosseguir. As influncias formadoras do orientao e estmulo para descobrirmos nossa prpria cara a partir delas. Ao ser por ns recebidas, a influncias fazem-nos perceber nosso pertencimento a uma irmandade, at ento no sabida, retirando-nos da solido. As referncias so as produes reconhecidas como de alta qualidade, admiradas, mas sem aquele dado reorientador quando descobrimos uma identidade at ento obscurecida pela nvoa. O artista srio no cria para encantar platias, cria para se descobrir. Introduz uma percepo original e s sua ao prprio trabalho. Descobre frestas, fissuras no bvio, agregando

Gabriel e Nena. Braslia, 1982. Foto de Luis Humberto.

ao seu produto uma aura extremamente particular, e oferece esses momentos partilha com aqueles que estiverem em uma mesma sintonia. No podemos esperar acolhimento unnime, mas apenas que haja, por parte de alguns, uma disponibilidade sensvel. No saberemos quem sero eles, nem em que tempo isso poder ocorrer. De algum modo constitumos um legado sem sabermos quem sero os herdeiros. A criao uma aventura ambgua, de descobertas, escolhas e descartes, de sofrimento e prazer. Ao inici-la, no sabemos quais sero os resultados, ou, at mesmo, a que limites poderemos chegar. Certamente, sempre que atingirmos novas fronteiras iremos querer ultrapass-las; assim, toda a histria ir se repetir indefinidamente. A presena da curiosidade e da insatisfao como traos de nossa natureza alimentam a vitalidade de nossos caminhos para a criao. Como cada um de ns um universo plural, a humanidade uma galxia de diversidades, dentro da qual estamos ns, convivendo com diferenas profundas que temos de aceitar, aprender a respeitar e a apreciar. No somos a referncia universal no nosso ofcio e no podemos julgar os outros a partir dos nossos limites. Essa pluralidade, longe de ser um complicador, , na verdade, extraordinria riqueza que nos afeta e transforma.

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Perfil do Artista

Para cada processo de criao, haver sempre uma sucesso, nem sempre fcil, de decises a serem tomadas, pois implicam em rupturas e todas as conseqncias da decorrentes. No so momentos s de prazer, mas tambm de angstia, ousadia e medo. O medo pressupe uma expectativa em torno de possibilidades funestas, mesmo que no haja razes ponderveis para isso. O medo , por natureza, restritivo, impede de tentar criar e transformar. Somos tomados por fantasmas imprecisos, habitantes de nossas escuras cavernas. Abortivo de qualquer sinal de vida, o medo escuda-se em mil e um pretextos mostrados como prudncia, bom-senso ou coisas do gnero, mas nem sempre admitido como algo da natureza humana, indesejvel, mas a ser enfrentado com a necessria deciso. O processo de criao conduz- nos a universos de dimenses mais generosas. No se fundamenta em uma pirotecnia que procura o espanto e a reverncia a uma pretensa originalidade, mas na inquietao verdadeira, capaz de nos levar ao encontro do novo, algo que nos satisfaa, pelo menos momentaneamente, at que a insatisfao se instale outra vez. A fotografia identidade e memria de emoes e afetos vividos. um imenso acervo revelador de referncias sobre o homem. Um caleidoscpio sempre ampliado por vises mltiplas constantemente renovadas. Um testemunho da histria pendular da humanidade, oscilando entre a sua capacidade generosa de criar beleza e o gosto ancestral pelo sangue.

Luis Humberto fotgrafo e professor universitrio.

Revista Plenarium

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Coleo PARLAMENTO EM TESES

Novos livros abordam coligaes partidrias e a democracia contempornea


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s: s Partidria -62 As Coligae versus 1954 do 1986-94 Pero


Sou Vivaldo de sa

Braslia - 2006

terceiro nmero da coleo Parlamento em Teses, da Editora Plenarium, da Cmara dos Deputados, traz um estudo sobre o tema das coligaes eleitorais. A pesquisa de Vivaldo de Sousa, apresentada como dissertao de mestrado, foi pioneira e estimulou outros estudos sobre o tema na Universidade de Braslia, onde foi defendida. Como lembra o professor David Fleischer, pela primeira vez se analisou a relao entre as eleies majoritrias (para governador) e as proporcionais (para deputado federal e estadual) nos estados, durante o regime democrtico de 1946 a 1964. Um excelente guia para aqueles que pretendem se inteirar dos caminhos percorridos pela teoria da democracia moderna at nossos dias Assim a professora Maria Francisca Pinheiro Coelho definiu o . trabalho Democracia enclausurada: um debate crtico sobre a democracia representativa contempornea do consultor legislativo Manoel , Adam Lacayo Valente, lanado pela coleo Parlamento em Teses, da Editora Plenarium. O livro resultado de dissertao de mestrado de Manoel Adam e, ainda segundo Maria Francisca, combina e direciona argumentos para um modelo de democracia que preserve a autonomia do cidado e sua insero em fruns de decises compartilhadas na esfera pblica da formao da opinio e da vontade, constituda pela sociedade civil .

A coleo Parlamento em Teses destina-se publicao de trabalhos acadmicos de mrito reconhecido, cujo tema seja o sistema poltico. Publicam-se os trabalhos recomendados pelo Conselho Editorial da Cmara dos Deputados. Com essa iniciativa a Cmara pretende estimular a investigao cientfica tanto da realidade presente do nosso Parlamento, quanto da sua formao e desempenho histricos.

Primeiro nmero: Fundamentos da ordem republicana: repensando o Pacto de Campos Sales Ana Luiza Backes

Coleo PERFIS PARLAMENTARES

Raymundo Padilha Paulo Brill (organizador)

Doutel de Andrade Luiz Augusto Gollo

Outros lanamentos da Cmara dos Deputados


Histrico das Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados Dilsson Emlio Brusco (organizador) Comisses Parlamentares de Inqurito 1946 a 2002 Maria Laura Coutinho Maria Ins de B. Lins Dilsson Emlio Brusco

Legislao da Mulher Cmara dos Deputados

Poltica de Preos Pblicos do Brasil Csar Mattos Eduardo Fernandez Francisco de Sousa Luciana Teixeira

Seminrio Internacional: TV Digital Futuro e Cidadania Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica

A Dvida Pblica Brasileira Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica

Tecnologias da Informao e Sociedade: o Panorama Brasileiro Claudio Nazareno Elizabeth Veloso Bocchino Fbio Luis Mendes Jos de Sousa Paz Filho

Anurio Estatstico do Processo Legislativo da Cmara dos Deputados 2005 Em breve: Anurio Estatstico do Processo Legislativo 2006

Todos esses ttulos e outros esto disponveis em verso eletrnica no seguinte endereo: http://www2.camara.gov.br/internet/publicacoes/edicoes