COMUNICACIN Y CIUDADANIA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA PORTUGUESA1. Maria Asensio. Instituto Nacional de Administrao. Maio 2009.

Desde hace ms de dos dcadas hemos asistido en numerosos pases a la transformacin y modernizacin de las distintas Administraciones Pblicas. Frente a los procesos de reforma en la Administracin, ms parciales que se y han limitados desarrollado en sus repercusiones, de las gestin que dicha han modernizacin se presenta como un proceso integral en el tcnicas de afectado a las estructuras del Estado, confirmndose una tendencia descentralizadora administraciones pblicas que prestan cada vez ms servicios en el mbito de las regiones y de los municipios (Pollitt, 1993). La globalizacin de las relaciones sociales representa el espacio en el que se ha cuestionado el papel del Estado, visto desde este momento como un actor ms que debe redefinir sus funciones, sus poderes y competencias. Frente a los desafos hoy en da colocados a la autoridad del Estado ya o sea por por procesos internos de de devolucin delegacin arraigados, del de de como poderes, conceptos todava procesos de en externos

competencias, se ha puesto en cuestin la adecuacin de los tradicionales se encuentran ciudadana, la figura Estado-nacin

soberano, a las realidades sociales y polticas de nuestro tiempo (Brubaker, 1992).

O presente artigo Comunicacin y Ciudadana en la Administracin Pblica Portuguesa, foi aceite para publicao no livro Cidade e Comunicacin, coordenado por Marcelo Martnez Hermida, Editado pela Universidad Santiago de Compostela, 2009.

Dentro

del

mbito

de

la

relacin como de

de

la

Administracin portuguesa de en los el

Pblica con los ciudadanos, en este artculo se analiza el Programa orientada II. El Simplex a la Municipal modernizacin poltica la e prestacin Informacin

servicios pblicos centrados en los ciudadanos. Marco de General: Comunicacin de la Proceso Simplificacin Administracin Pblica

Portuguesa El 27 de Marzo de 2006 se lanz en Portugal el programa de simplificacin administrativa y legislativa, conocido con el slogan SIMPLEX: era Cuanto ms con Simple, 333 Mejor2, para cuyo la objetivo contribuir medidas

transformacin profunda de la relacin de la Administracin Pblica con los ciudadanos. Dos aos ms tarde, con un nuevo slogan: SIMPLEX Autrquico: Cuanto ms cerca, mejor y con 450 medidas de desburocratizacin, desmaterializacin y simplificacin administrativa, el programa se extendi a los Municipios locales3 para desarrollar este objetivo comn de simplificacin legislativa y administrativa. Con el objetivo de disminuir econmicas los y facilitar que la la vida a los ciudadanos, las actividades el Programa costes modernizar sobrecargan

administracin,

SIMPLEX Municipal fundamenta su inters en la convergencia de varios factores:

SIMPLEX. Quanto Mais Simples Melhor. Programa de Simplificao Administrativa e Legislativa, 2006. 3 Hasta mayo de 2009, ya se han asociado al Programa Simplex Municipal 39 Municipios, entre ellos: gueda, Cascais, Guimares, Lisboa, Pombal, Portalegre, Porto, Redondo, Seixal, Alij, Armamar, Carrazeda de Ansies, Cinfes, Freixo de Espada Cinta, Lamego, Meso Frio, Mogadouro, Moimenta da Beira, Mura, Penedono, Peso da Rgua, Resende, Sabrosa, Santa Marta de Penaguio, S. Joo da Pesqueira, Sernancelhe, Tabuao, Tarouca, Torre de Moncorvo, Vale do Minho, Vila Nova de Foz Ca e Vila Real, Oliveira de Azemis y Tavira.

(1)En con

el

intercambio

de

informacin. sobre el de los la

La

comunicacin y la Las

institucional incide en un sector expansivo y estratgico efectos multiplicadores como es ciudadanos propia organizacin, informacin.

administraciones tienden a mejorar los puntos de contacto ms directos con sus ciudadanos a travs de dos vas: la posibilidad de informacin sobre trmites y procedimientos en los que el ciudadano est implicado y la potenciacin de las relaciones inter-administrativas que agilizan y mejoran la atencin al ciudadano. (2)En la prestacin de servicios. La AP experimenta en los ltimos aos un crecimiento importante marcado por su previsible transformacin. La antesala de este cambio viene apuntada tambin por el estado de la opinin pblica, cada vez ms sensibilizada y crtica respecto a la naturaleza y funcionamiento de la AP. Las tcnicas de calidad total y la bsqueda tienen de un indicadores papel como y que reflejen tanto en de la la estas expectativas de & (Osborne la esencial referentes desarrollo y la de como formuladores

necesidades

evaluacin la

Plastrik,1998). Lo cual implica percibir y trabajar con el reconocimiento servicio identidad: del ciudadano-usuario (destinatario-receptor), la del producto(mensaje) organizacin-productora (emisor). Una comunicacin bien planteada procurar operar con este tringulo de identidades. (3)En los procesos de evaluacin. Aplicando la teora de sistemas, no solo la receptividad se dirige a los inputs o outputs sino que tambin se refuerza el feedback, es decir, la percepcin e impacto que dichas decisiones han provocado en la sociedad. As, una prctica informativa democrtica contribuye a hacer efectivo el derecho a la informacin y las obligaciones adquiridas por las Administraciones. 3

Factores

de

Cambio

en

las

relaciones

entre

la

Administracin Pblica y el Ciudadano La actividad de la administracin pblica bascula en torno a dos lneas de fuerza opuestas: la fuerza exgena (la apertura los al entorno) poltico la y y la fuerza endgena De (el carcter la la clausurado del sistema). Ambas se manifiestan a su vez en planos en administrativo. del hecho, y comunicacin es el resultado de una doble dialctica que se origina intervencin ejecutivo administracin pblica. En ambos casos, una nueva cultura de la poltica y la administracin crean un nuevo espacio de servicio y de en de las cooperacin el los con la local para para la sociedad. asume mejorar aumentar de La una la la los simplificacin incuestionable calidad de vida de contexto muncipes, y

importancia

estratgica

competitividad del territorio municipal y para mejorar la transparencia Municipios. 1.1. El valor de la comunicacin La preocupacin que desde las instituciones administrativas se viene mostrando por la comunicacin efectiva con los ciudadanos puede percibirse en varias dimensiones: desde la del ordenamiento normativo a la va prctica. Dimensin normativa. En Portugal, el Decreto de Ley n. 135/99 sistematiza las disposiciones legales existentes en materia de y relaciones afirma la entre la Administracin de la y los ciudadanos importancia comunicacin decisiones imagen

administrativa como uno de los factores fundamentales de la

modernizacin administrativa4. Por su parte, en el Programa de Simplificacin Municipal, la comunicacin se apoya en cuatro pilares5: (i) cualificar y optimizar el funcionamiento interno de los servicios municipales; (ii) mejorar la prestacin de los servicios a los muncipes y a las empresas en trminos de calidad y accesibilidad;(iii) promover la interaccin entre las diferentes administraciones pblicas; y (iv) contribuir para reforzar la ciudadana y la calidad de la democracia. Dimensin prctica. La mayor conciencia e inters que la AP empieza a prestar en la a los servicios de informacin A partir son de advertibles siguiente circunstancia:

1995, Infocid6 pasa a integrar una base de datos especial para las empresas y una dcada ms tarde, en 2006, nace la Agencia Portuguesa para la Modernizacin la Administrativa Simplificacin (AMA), que tiene como principales reas de actuacin la Administracin Electrnica, Administrativa y Reguladora, la Simplificacin Municipal, la Planificacin y Gestin del Conocimiento y la Gestin y Expansin una de la de Red de Distribucin profundamente de los Servicios en el Pblicos de atencin a los ciudadanos y a las empresas. Con visin accin centrada Ciudadano, la Agencia AMA organiza su intervencin mediante principios de colaboracin e intercambio, de simplificacin y de innovacin, administracin, en la concretizacin del cambio de la en el plano interno como en su tanto

relacin con el ciudadano.

4

Gonalves, Eduarda. Cidadania na sociedade da informao e do risco: da anlise social anlise dos Direitos, en Viegas e Dias (coord.) Cidadania, Integrao e Globalizao, Lisboa, Celta, 2000,270. 5 Programa Simplex Autrquico: Quanto mais perto, melhor, Secretaria para a Modernizao Administrativa, 2008. 6 Sistema inter-departamental de informacin administrativa a los usuarios de los servicios pblicos (Infocid).

1.2. La tendencia endgena de la Administracin Esta lgica de funcionamiento, que pugna internamente con una lnea de trabajo desarrollada por empleados pblicos, se reproduce en el seno de un sistema rgido y jerrquico que propicia una mirada hacia dentro de todos los elementos que la configuran. As, la Administracin en su conjunto se constituye en un microuniverso autnomo de la sociedad, que a su vez va generando espacios estancos (Peters, 2000). Esta actitud interviene en el plano institucional en las vertientes perspectiva externa sobre las -ignorando la a las los dems e y perdiendo los las sociedad interna servicios,

departamentos,

direcciones,

secciones y las unidades se obvian o apenas cooperan entre s. La informacin utilizada no suele superar el aspecto operacional. As, los aspectos tcticos y estratgicos permanecen inactivos. De este modo, instituciones como la administracin pblica que forman parte de la sociedad, la representan, dirigen y gestionan el inters general, tiene una tendencia a alejarse para constituir universos sin la suficiente conexin con la ciudadana7. 1.3. Hacia una nueva cultura de la informacin En el marco descrito, las posibilidades de desarrollar una comunicacin se reducen pero, al mismo tiempo, el que se hagan efectivas resulta particularmente necesario. Para la correcta gestin poltico-administrativa de los asuntos pblicos es indispensable reconocer en todo su sentido a la ciudadana individual y colectivamente- como el principal destinatario de su actividad. De poco servira simplificar
7

La info-inclusin / Info-exclusin es un problema universal en la construccin de la sociedad de la informacin, siendo las asimetras regionales y locales, particularmente notorias en Portugal.

procesos

procedimientos de ellos En o

si a

los

ciudadanos no la

no

tuvieran adhieren,

conocimiento continan cumplir a en

ellos sentido, las

se AP

persistiendo en la repeticin de las viejas rutinas en que confiar. su este con habra de de apertura premisas verdad

(compromiso con la realidad), rectitud (compromiso con la sociedad y sus normas) y veracidad (compromiso de la AP consigo misma). Con estas premisas, la vinculada a las exigencias de la comunicativas. II. Vas de Actuacin comunicativa II.1. La coordinacin global La materializacin del principio comunicativo vendra de la puesta en marcha de del de un sistema y Simplex de informacin la global, de la de una una as sta encargado impulsar Programa la de concretar poltica poltica estara y la cultura tica

comunicacin propia resulta

Municipal. En la

funcin de comunicar es un constituyente esencial de su actividad: an ms simplificar el que por se los prestacin con por servicios de los Municipios a la comunidad. Por esta razn necesario Sus y trabaje pasan perspectiva estrategia global. general ejes primeros

compartida

municipios,

como por la coherencia de los sentidos transmitidos desde la Institucin (cultura corporativa). El Programa Simplex Municipal por de se los coordina en diferentes servicios, niveles: (1) una coordinacin municipal de las medidas de simplificacin muncipes, agregacin coordinacin con y propuestas poderes de las respectivos por los rganos competentes de los ayuntamientos y por sus seleccin, de sistematizacin, (2) Una e 7 reformulacin propuestas;

medidas

intersectoriales

intermunicipales, de acuerdo con los modelos a determinar caso a caso, teniendo en cuenta la posicin de cada uno de los participantes en el proceso de simplificacin; (3) una coordinacin del programa en su conjunto. II.2. La comunicacin interna. Su marco de actuacin es la propia Organizacin: el municipio. El objetivo prioritario consiste en mejorar el funcionamiento de la organizacin de acuerdo a su carcter pblico: de servicio a la comunidad. La informacin ha de entenderse como un recurso de primer orden de un para la gestin de de la organizacin as de y un de su funcionamiento integral. El diseo y la puesta en prctica sistema informacin partira nuevo paradigma, en el cual la organizacin sera concebida como un sistema de informacin que conjugara todos los aspectos informativos: el operativo-instrumental, el tctico y el estratgico, informativas. II.3. La comunicacin externa. El Simplex municipal es un vehculo importante de comunicacin y de divulgacin de las acciones de simplificacin de los municipios participantes. La proyeccin institucional de la administracin municipal conjuga dos grandes orientaciones. (1) La dirigida a los integrados en el sistema: ciudadanos-contribuyentes y agentes productores de riqueza. (2) La enfocada sobre los agentes ajenos al sistema: sectores que han de recibir de la administracin ms de lo que pueden dar. III. La comunicacin como base para una gestin democrtica El principio de la comunicacin y del dilogo social se constituye como una de las bases prcticas que guan las actuaciones de la administracin pblica local. El Programa con el apoyo de las nuevas tecnologas

Simplex Municipal Quanto mais perto, Melhor constituye un importante medio de comunicacin a nivel de las ciudades para fortalecer de y conferir sentido y un estratgico de paso a las acciones Este simplificacin se presenta que como modernizacin esencial a para las la

administrativa desarrollada en los municipios portugueses. programa articular de polticas respondan eficientemente

necesidades existentes. La puesta en prctica del principio comunicacin-coordinacin-participacin requiere movilizacin de dos lgicas: la poltico-ideolgica y la poltico-administrativa. La primera permitira afrontar la aplicacin de un nuevo modelo de ejercer la poltica. La segunda posibilitara funcionar de acuerdo a una forma de gestionar las actuaciones administrativas con mayor proyeccin social y menos carga burocratizada. La Administracin Pblica, en su renovada faceta de gestin ha buscado entre de un mecanismos otros, una que como mejoran consejos las de usuarios, Estadotoma ayude de a la observatorios de calidad, puntos de informacin, ventanilla nica, relaciones en la que Sociedad. La finalidad de estas tcnicas se orienta a la bsqueda as como de mayor transparencia a la decisiones y procedimientos seguidos por la Administracin, acercamiento instrumento de sociedad para comprender mejor sus cambios (Osborne & Plastrik, 1998). Algunos las los aplicados El favorecer de que de participacin del ciudadano son las encuestas de opinin y encuestas satisfaccin. mejorar ms los resultado a Las los estas los las encuestas ciudadanos quejas y permite aspectos las

conceden

importancia.

sugerencias,

reclamaciones

permiten

deficiencias

organizaciones para as poder actuar sobre ellas.

En este cambio de cultura organizativa ethos- se abandona la posicin impersonal, que exista en la Administracin Burocrtica. Administracin programas, Para a algunos la Gestin y autores, Pblica el ha paso de la el provocado el

desplazamiento de un servicio limitado a la ejecucin de polticas acciones hacia servicio profesional dirigido a la ciudadana. Frente al programa de gobierno de un partido que limitaba las acciones de la Administracin a aquellas decisiones tomadas en el mbito poltico y que converta a los funcionarios pblicos en meros administradores, estos pasan a ser gestores capaces de plantear estrategias que recojan los desafos, ventajas y desventajas del contexto en el que se acta y que vienen expresadas a travs de las necesidades, expectativas y demandas de los ciudadanos-clientes. Esta receptividad se encuentra matizada por la necesidad de reduccin del gasto pblico lo que provoca la jerarquizacin y priorizacin de las demandas la sociales tendencia de los de (Melkers & Clayton, y se 1998). impone de Se la las la abandona los incrementalista que la parte disputa la

eleccin guiada por criterios de gasto-beneficio. Por ello, criterios el satisfaccin de dos demandas sociales no perfilarn un inters pblico sino que sern reflejo opciones: satisfaccin del cliente y el gasto mnimo. Los criterios de eficacia alcanzar logros- y de eficiencia al mnimo coste- van a ser los objetivos a seguir en esta bsqueda de la satisfaccin del cliente. En esta lnea, el desmantelamiento del monopolio de la oferta del Estado ha fortalecido las reglas del mercado que responden mejor a las necesidades de los clientes ya que le introducen como paradigma y plantean tcnicas como el presupuesto por

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resultados que facilitan la consecucin de las expectativas que anhela. Queda, por lo la Nos tanto, desde abierta la la cuestin sistema, dicotoma sobre no o cmo visto el reafirmar Estado. legitimidad ante que del la

unilateralmente

Administracin

Pblica

encontramos los

eficienciaa otros

legitimidad democrtica con la diferencia de que son los ciudadanos-clientes participan, junto actores sociales, en la definicin de esos trminos.

Bibliografa Brubaker, William R. 1992. Citizenship and Nationhood in France and Germany. Cambridge: Harvard University Press. Gonalves, M. E. 2000.Cidadania na sociedade da informao e do risco: da anlise social anlise dos Direitos, en Viegas, e Dias (orgs.) Cidadania, Integrao e Globalizao, Lisboa, Celta, 2000,270. Melkers, J & Clayton, J. 1998. What do Administrators Think Citizens Think? Administrator Predictions as an Adjunt to Citizen Surveys, in Public Administration Review, 58, n.4, July/August 1998. Osborne & Plastrik. 1998. Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government. New York: Plume. Peters, B.G.; Pierre, J. 2000. Citizens versus the New Public Manager: The Problem of Mutual Empowerment, in Administration and Society, 32, 1, March. Pollitt, C. 1993. El Gerencialismo y Los Servicios Pblicos. La Experiencia Anglo-norteamericana. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. Prats i Catal, J. 1996. Por Parlamentos al Servicio de la Democracia, la Eficiencia Econmica y la Equidad Social. Reforma y Democracia, 6, CLAD. Rose, R. 1989. Ordinary People in Public Policy. London: SAGE Publications. 11

Simplex Autrquico. 2008. Quanto mais Perto, Melhor. Lisboa: Agncia para a Modernizao Administrativa.

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