Ponto 4 Federalismo Fiscal e Pacto Federativo

UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS
Faculdade de Direito
Direito Financeiro
Prof. Dr. Leonardo Buissa1
Ponto 4 – Federalismo fiscal e pacto federativo.
1. Federalismo dualista e cooperativo.
1.1 Federalismo norte-americano. Federalismo dualista.

Inicialmente, insta lembrar que as treze ex-colônias britânicas, que
declararam sua independência em 1776 adotaram, num primeiro momento, a forma
de Confederação, mantendo suas soberanias, seus poderes de autodeterminação.2
Como é cediço, a Confederação de Estados se caracteriza pela manutenção da
soberania dos seus integrantes, enquanto que no Estado Federal há um único Estado
soberano, sendo os Estados-membros ou províncias dotados somente de autonomia,
Com efeito, para garantir maior estabilidade e fortalecer a união das treze ex-
colônias britânicas, os representantes dos Estados se reuniram na Filadélfia, em
1787, deliberando acerca da Constituição com a adoção do modelo federal de Estado.
A coexistência entre o ordenamento federal e os ordenamentos estaduais, o convívio
entre a União e os Estados-membros, aparece como o grande desafio da adoção,
ainda que inominada, do Estado Federal pela Constituição estadunidense.
Cumpre observar a patente opção, pela Constituição da Filadélfia, do
chamado federalismo dual, separando-se duas esferas estanques: uma da União e
outra dos Estados Membros. Presente aqui o modelo clássico de repartição de
1
Doutor em Direito Econômico, Financeiro e Tributário pela USP, Avaliador-Doutor da Revista Direito
Tributário Atual, associado ao IBDT – Instituto Brasileiro de Direito Tributário, Professor na Graduação
e no Programa de Mestrado em Direito e Políticas Públicas da Faculdade de Direito da UFG, Juiz
Federal.
2
André Elali. O federalismo fiscal brasileiro e o sistema tributário nacional. São Paulo: MP Editora, 2005,
p. 26.
1
competências, conferindo à União os poderes enumerados e aos Estados-membros os
poderes não enumerados ou reservados.
Assim, a União teria, pela Constituição norte-americana, poderes de tributar,
contrair empréstimos, regular o comércio internacional e interestadual, cunhar moeda
e fixar o seu valor, estabelecer determinadas penas e o serviço postal, criar tribunais,
definir determinados crimes, declarar guerra, organizar e manter a força armada. A
Constituição americana não cogitou enumerar os poderes dos Estados-membros,
sendo que a regulação dos poderes estaduais surge com a Emenda X, de 1789, que
formulou o conceito de poderes residuais e não enumerados.3
Ficou, pois, consignado que os poderes não delegados aos Estados Unidos
pela Constituição, nem proibidos por ela aos Estados, são reservados,
respectivamente, aos Estados ou ao povo, ou seja, aos Estados caberia tudo aquilo
que não fosse obstado pela Constituição. As dúvidas acerca da repartição de
competências seriam solucionadas pela Suprema Corte, que se torna um árbitro das
controvérsias surgidas das ambiguidades advindas da Constituição.4
A repartição clássica das competências, atribuindo à Federação os poderes
enumerados e aos Estados os poderes reservados, passou a ser o modelo para as
Constituições desde o final do século XVIII até o advento do modelo moderno, do
federalismo cooperativo, surgido no final da primeira guerra mundial.
A crise econômica decorrente da depressão, a guerra e as transformações no
papel do Estado em face das necessidades coletivas contribuíram sobremaneira para
a alteração da forma do federalismo, ensejando no declínio do sistema dual e na
adoção de um federalismo de cooperação. Com o advento do New Deal de Roosevelt
surge um grau de controle governamental, por parte do governo nacional, nunca
antes experimentado no sistema americano, aceitando-se a existência de uma
economia nacional, inseparável das economias locais, conduzida pela intervenção
econômica do governo federal.5
Observa-se, portanto, que mesmo o federalismo americano, tradicionalmente
fundando no sistema dualista e na repartição horizontal de competências, com
poderes enumerados na União e reservados nos Estados, sofreu a ampliação dos
poderes da União na passagem do Estado liberal clássico do século XIX para o
3
Cf. Raul Machado Horta, ob. cit. (nota), p. 306-307.
4
José Alfredo de Oliveira Baracho. Teoria Geral do Federalismo. Belo Horizonte: FUMARC/UCMG, 1982,
p. 151.
5
Cf. José Alfredo de Oliveira Baracho, ob. cit. (nota), p. 156-157.
2
Estado intervencionista a partir do século passado, conferindo à União, crescentes e
novas atribuições.6
Quanto à repartição de competências, pode-se vislumbrar, em apertada
síntese, a existência de dois modelos principais de federalismo. O modelo dualista,
qualificado por alguns como clássico, cuja fonte histórica se encontra na
Constituição Norte-Americana de 1787, influenciando a Constituição de diversos
Estados Federais, mormente nos séculos XVIII e XIX e início do século XX, onde
surge com força a repartição horizontal de competências, rendendo ensejo, em
matéria tributária, à previsão de tributos exclusivos e o modelo cooperativo,
qualificado como moderno, concebido a partir do constitucionalismo pós-guerra
1914/1918, onde o ideal é coordenar as duas esferas, sob a condução da União,
havendo, então, uma repartição vertical de competências, exsurgindo, na seara
tributária, a presença de tributos partilhados.7
O federalismo dualista se apresenta, nos séculos XVIII e XIX, como uma
solução predominantemente jurídica, inclusive para a consolidação da democracia,
uma vez que diminui sobremodo a possibilidade de concentração de poderes,
proporcionando uma repartição vertical de poderes entre a União e os demais entes
federados.
Já o federalismo cooperativo surge como uma solução econômica para
problemas surgidos após a primeira guerra mundial, utilizando-se da centralização da
política econômica e de instrumentos tributários e financeiros, com forte e expressa
ação interventiva do Estado. O ideal é coordenar as duas esferas, sob a direção da
União, a quem compete a condução da política econômica, fiscal, social, no afã de
promover, por intermédio de instrumentos financeiros e tributários, o
desenvolvimento nacional e a diminuição das desigualdades regionais e sociais.
A tendência hodierna na Teoria Geral do Federalismo é a da adoção do
federalismo cooperativo, consoante se observa, inclusive, no Texto Constitucional
brasileiro de 1988, onde se nota a presença de diversos mecanismos de cooperação 8,
notadamente de cooperação vertical e assimétrica, com transferências
intergovernamentais da União para os entes federados regionais (FPE) e da União
6
Cf. Raul Machado Horta, ob. cit. (nota), p. 308.
7
Cf. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ob. cit. (nota ), p. 82-83; cf. Raul Machado Horta, ob. cit. (nota ), p.
306.
8
Nélson de Freitas Porfírio Júnior. Federalismo, tipos de Estado e conceito de Estado Federal. In: José
Maurício Conti (org.). Federalismo Fiscal. Barueri: Manole, 2004, p.9.
3
para os entes federados locais (FPM).9 Ademais, a posição de proeminência da
União, a quem compete a coordenação da política econômica, visando o
desenvolvimento nacional.
1.2 Federalismo cooperativo alemão.

Em primeiro lugar, importante é a observação feita por Baracho de que a
Alemanha é a terra clássica das associações, assim como a Grécia foi, na
Antiguidade Clássica, a terra das Confederações. A Alemanha conheceu e praticou
todos os gêneros de confederações, desde as mais primitivas, como as ligas de
cidades, passando por federações entre pequenos principados até a verdadeira
Confederação de Estados entre 1815 e 1866 até, por fim, alcançar o Estado Federal
propriamente dito.10
A Constituição alemã de 11 de agosto de 1919, conhecida como a
Constituição de Weimar, não chegou propriamente a romper com o modelo clássico
de repartição de competências, apesar de ser apontada como uma fonte para
constituições posteriores que se valeram do modelo de federalismo cooperativo, com
centralização de competências de política econômica, financeira e social na União e
técnicas de homogeinização colocadas a serviço do primado da Federação, como
instrumento de um Estado intervencionista, na passagem do liberalismo para o
intervencionismo ou dirigismo econômico, como a Constituição brasileira de 1934.11
A Lei Fundamental da República Federal da Alemanha (Grundgesetz für die
Bundesrepublik Deutschland), de 1949, preconiza ser esta um Estado Federal, sendo
que toda modificação constitucional que tenha por objetivo suprimir a divisão da
Federação em Länder ou o princípio da participação dos Länder na legislação federal
é proibida. Toda revisão da Lei Fundamental deve ser votada pelas duas
Assembleias, uma eleita pelo sufrágio direito e universal – o Bundestag e o Conselho
Federal – o Bundesrat, composto por representantes dos Estados.12
No sistema aqui preconizado, observa-se que a maior parte da legislação recai
sobre a Federação ao passo que a administração e a jurisdição são temas atinentes,
9
José Maurício Conti. Considerações sobre o Federalismo Fiscal Brasileiro em uma perspectiva
comparada. In: José Maurício Conti; Fernando Facury Scaff; Carlos Eduardo Faraco Braga (orgs.).
Federalismo Fiscal: Questões Contemporâneas. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, p.25.
10
Cf. José Alfredo de Oliveira Baracho, ob. cit. (nota), p. 165.
11
Gilberto Bercovici. Dilemas do Estado Federal Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora,
2004,, p. 40.
12
Flávio de Azambuja Berti. Direito Tributário e Princípio Federativo. São Paulo: Quartier Latin, 2007, p.
22.
4
em regra, aos Länders. Há, pois, uma atuação próxima, inexistindo uma separação
horizontal e rígida como ocorre no federalismo norte-americano clássico, de caráter
nitidamente dual. Outrossim, releva notar a nítida opção pelo sistema de colaboração
entre a federação e os länders, devendo os entes federados respeitarem-se e
protegerem-se mutuamente, tendo sido construído pela doutrina e pela jurisprudência
o princípio da fidelidade à Federação.13
A repartição de competências neste sistema de colaboração, ou seja, no
federalismo cooperativo (Kooperativer Föderalisus), envolve uma legislação
exclusiva da União e a legislação concorrente ou comum. O ideal de colaboração
resta claro quando se observa ser a legislação concorrente mais numerosa,
abrangendo vinte e três casos, enquanto que a competência exclusiva se limita a onze
casos, na Lei Fundamental de 1949. Cumpre notar, ademais, a técnica constitucional
de conferir à Federação a competência de expedir normas gerais em determinados
assuntos, assegurando aos Estados a legislação de cunho complementar.
2. Evolução do Estado Federal no Brasil.
2.1 O sentimento federalista no Império.

A Federação chegou ao Brasil junto com a República, por intermédio do
Decreto n. 1, de 15 de novembro de 1889, sendo institucionalizado o modelo de
federalismo dualista na Constituição de 1891, como será abordado no curso deste
ensaio, na passagem do Estado Federal dualista para o federalismo cooperativo, a
partir da Constituição de 1934.
Todavia, o sentimento federalista já aparece bem antes e constitui como
assinala Levi Carneiro, um objetivo constante de quatro séculos de nossa evolução
política.14 A Federação aparece como a grande reivindicação liberal, surgindo como
o grande problema do Império.15
Observa-se, portanto, que apesar do Estado Federal brasileiro somente ter se
formalizado com o advento da República, o ideal federalista permeou todo o
Império, estando presente no ideário e no discurso de várias revoltas ocorridas tanto
no primeiro reinado quanto no segundo.
13
Cf. José Alfredo de Oliveira Baracho, ob. cit. (nota ) p. 167.
14
Levi Carneiro. O federalismo. Suas explosões. A Confederação do Equador. In: Revista do Instituto
Histórico e Geográfico Brasileiro.(Primeiro Congresso de História Nacional). Rio de Janeiro, parte 3, tomo
especial, p. 197, 1916, apud Raul Machado Horta, ob. cit. (nota), p. 374.
15
Cf. José Alfredo de Oliveira Baracho, ob. cit. (nota ), p. 187.
5
Diferentemente do ocorrido nos Estados Unidos e na América espanhola, em
que a independência em relação às respectivas metrópoles veio acompanhada da
forma republicana, no Brasil manteve-se a monarquia, o que serviu para garantir a
unidade territorial, pagando, contudo, o preço do centralismo e do unitarismo.
A contenda entre forças centrípetas e forças centrífugas, ou seja, entre
centralização e descentralização já aparece logo após a Independência, o que se pode
observar dos conflitos entre o Imperador e a Assembleia Constituinte que
culminaram na dissolução desta e a outorga da Constituição de 1824, de caráter
claramente centralizador.
A centralização exacerbada promovida por D. Pedro I termina por ensejar a
reação de algumas províncias, sendo que em 2 de julho de 1824 foi proclamada a
Confederação do Equador, que pretendia ser uma federação nos moldes da norte-
americana, composta pelas províncias de Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte
e Pará e que foi duramente combatida pelas forças imperiais, que rapidamente
impuseram aos confederados uma acachapante derrota. Mesmo assim, o período
continuou de grande turbulência, com sucessivas crises entre o imperador e a Câmara
dos Deputados, até o ato de abdicação de 1831.
Como D. Pedro II era ainda uma criança, instalou-se a Regência até que
atingisse a maioridade. Digno de nota para o tema em estudo, ou seja, para os
movimentos de centralização e descentralização ocorridos no País foi a aprovação do
Ato Adicional de 1834 que, embora não conferindo verdadeira autonomia aos entes
periféricos, promoveu certa descentralização com a criação das Assembleias
Legislativas Provinciais com atribuições mais ampliadas do que os Conselhos Gerais
da Província, previstos na Constituição outorgada de 1824.16 O artigo 10, § 5º
conferiu às províncias competência para legislar sobre a fixação das despesas
municipais e provinciais e os impostos para elas necessários, contanto que não
prejudiquem as imposições gerais do Estado.17
Cumpre, porém, observar que o alargamento dos poderes provinciais se deu
às custas da diminuição da autonomia dos Municípios, indicando Bercovici que as
Assembleias Provinciais passaram a poder legislar sobre impostos, despesas e
empregados municipais, além de criar ou revogar posturas municipais sem precisar
16
José Murilo de Carvalho. D. Pedro II. São Paulo: Companhia das Letras, 2007, p. 22-25.
17
Cf. Antônio Roberto Sampaio Dória, ob. cit. (nota ), p. 48.
6
ou esperar ou depender da iniciativa das Câmaras Municipais (artigos 10, IV a VII e
XI, e 11, III, do Ato Adicional).18
Tal descentralização, entretanto, teve pequena duração, uma vez que com o
advento da Lei de Interpretação do Ato Adicional (Lei 105, de 1840) há um retorno à
centralização, com a concentração de poderes na Corte. Esta tendência conservadora
foi prontamente combatida pelos liberais que estimularam a decretação da
maioridade de D. Pedro II aos catorze anos de idade.19
Observa-se do período imperial os movimentos de centralização e
descentralização, como também a eclosão de diversas revoltas; Sabinada,
Farroupilha, Liberal, Praieira, que utilizavam o discurso separatista como tática de
luta a fim de defender, na verdade, uma maior participação na política e maiores
benesses na seara econômica. Como se nota, as desigualdades regionais, cuja
diminuição é um dos objetivos fundamentais conferidos pela atual Carta Política à
República (art. 3º, III) permeiam toda a história do Brasil.
Importante acontecimento foi a primeira contestação claramente republicana
que se deu no Manifesto Republicano de 1870 que exigia, entre outros temas, a
implantação da Federação nos moldes norte americanos.20 Sobre este fato histórico,
relata José Murilo de Carvalho que um grupo radical começou a editar, a partir de
1866, um jornal intitulado Opinião Liberal. Posteriormente, deu-se a criação do
Clube Radical que fomentou a publicação do Correio Nacional no Rio de Janeiro e
do Radical Paulistano em São Paulo. Finalmente, em 1870 o Clube Radical se
transforma em Clube Republicano e lança o seu manifesto que teve como
contribuição específica uma longa seção sobre o federalismo, de modo que a
disjuntiva era: “centralização, desmembramento; descentralização, unidade.”21
Vê-se, portanto, que se a monarquia significou, durante longo período, a
unidade do País, através do centralismo e da figura do Imperador, passa-se a uma
nova concepção, vislumbrando na República Federativa o meio idôneo para
promoção da descentralização no afã de fortalecer a unidade, mesmo porque, como
já salientado, o federalismo pressupõe um vínculo firme e perene, fundado na
Constituição, o que não autoriza o chamado direito à secessão.
18
Cf. Gilberto Bercovici, ob. cit. (nota ), p. 26.
19
Cf. José Murilo de Carvalho, ob. cit. (nota), p. 36-41.
20
Cf. Gilberto Bercovici, ob. cit. (nota), p. 29.
21
Cf. José Murilo de Carvalho, ob. cit. (nota), p.127.
7
2.2 O federalismo dualista na Constituição de 1891.
Proclamada a República, o Decreto inaugural do Governo Provisório faz
surgir, concomitantemente, a República e a Federação. O Decreto n. 1, de 15 de
novembro de 1989, claramente adota a doutrina da dupla soberania, ou seja, atribui
aos Estados-Membros soberania. A soberania dos Estados não perdurou, sendo que
já no Decreto 7, de 20 de novembro de 1889, aclarava as limitações dos Estados.
Machado Horta sintetiza, pois, que a soberania do Decreto n. 1 se desvaneceu na
mitigada autonomia do Decreto n. 7 e esta sucumbiu diante de constantes
intervenções do poder federal.22
A Constituição de 1891 se baseou no dualismo clássico, havendo poderes
enumerados para a União, ficando os reservados para os Estados. Leciona Machado
Horta que na técnica do direito constitucional brasileiro, conforme o federalismo de
1891, os poderes reservados não são direitos soberanos; tais poderes foram
submetidos a uma revelação constitucional prévia dos poderes enumerados, sendo
que a Constituição de 1891 foi particularmente benéfica aos poderes reservados,
favorecendo o ulterior desenvolvimento destes.23
Observa-se, portanto, que a Constituição Federal de 1891 assinalou o início e
o apogeu da atividade de auto-organização do Estado-Membro no nosso sistema
constitucional, uma vez que o constituinte estadual encontrou um quadro de
competências enumeradas da União propício ao desenvolvimento dos poderes
reservados e, portanto, de autonomia. Há então o que Horta denomina de apogeu da
autonomia.24
Além de um maior poder dos Estados-Membros, rompendo com a prática do
Império de se atribuir força aos Municípios, impende notar o viés nitidamente
dualista da primeira Constituição republicana consubstanciado na ínfima previsão de
cooperação entre a União e os entes federados.
O artigo 5º do texto constitucional de então apontava com veemência para o
sistema dual e para a autonomia financeira dos Estados, havendo uma rígida
separação com a União. Eis como preconizava o referido dispositivo constitucional:
“Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu governo
22
23
Idem, p. 381-382.
24
Idem, p. 385.
8
e administração; a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de
calamidade pública, os solicitar.”
A regra era a separação das finanças e das ações administrativas,
excepcionada no caso de calamidade. Narra Bercovici que as secas no Nordeste
justificaram as primeiras medidas de relações intergovernamentais tomadas sob o
federalismo dualista no regime de 1891, especialmente com as obras contra as secas
levadas a cabo durante o Governo de Epitácio Pessoa (1919-1922).25
O aumento do poder político dos Estados propiciou o surgimento da chamada
Política dos Governadores, notadamente a famosa aliança do “café-com-leite” entre
São Paulo e Minas Gerais e o fortalecimento do coronelismo. Para a manutenção
deste sistema oligárquico foi arquitetado uma construção de direito financeiro em
que o Presidente da República distribuía dinheiros públicos aos seus aliados nos
Estados que, por sua vez, favoreciam os Municípios onde os aliados do Governador
estavam administrando. Assim, os auxílios financeiros serviam de moeda de troca ao
apoio político, sendo de curial importância a figura dos donos das terras, dos
“coronéis”, que garantiam os votos dos trabalhadores rurais, seus dependentes, nas
eleições estaduais e federais.
Resta claro que o sistema financeiro-tributário arcaico e desprovido de
impessoalidade e de moralidade conduzia a manutenção de um sistema que, muito
embora apresente nuanças de descentralização, não se mostrou, de forma alguma,
efetivamente democrático. Até mesmo a intervenção federal, técnica inerente ao
sistema federal foi utilizada abusivamente como forma de intimidação política,
deformando-se, pois, o sistema constitucional então preconizado.26
Por fim, vale lembrar que o federalismo da República Velha colaborou ainda
para a manutenção e o aumento das desigualdades regionais, uma vez que os Estados
economicamente mais poderosos vale dizer, São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande
do Sul, de maior população e melhor sistema educacional, possuíam maior poder
político e, de conseguinte, mais facilidade de acesso às verbas públicas.
2.3 A experiência do federalismo cooperativo na Constituição de 1934 e

o federalismo nominal da Constituição de 1937.
25
26
Cf. José Alfredo de Oliveira Baracho, ob. cit. (nota), p. 192.
9
A queda do regime constitucional de 1891 se inicia com a assunção de
Getúlio Vargas ao poder em 3 de outubro de 1930, quando o Decreto 19.398 de
novembro daquele mesmo ano estabeleceu um sistema hierarquizado, onde nos
Estados haveria interventores nomeados pelo então Chefe do Governo Provisório.,
além da centralização da arrecadação tributária por parte da União. 27
A Assembleia Constituinte, instalada em 15 de novembro de 1933, sempre
trabalhou com a ideia de Estado Federal. Entretanto, o federalismo de 1934 não se
ateve ao balizamento do federalismo de 1891.28
Influenciado por fatores como a depressão econômica, o crescimento dos
serviços públicos, a tendência a um Estado mais intervencionista, mormente na seara
econômica, com planejamentos e metas, o constituinte abandonou o federalismo
dualista, tão próprio do liberalismo clássico, para iniciar uma nova fase, a do
federalismo cooperativo, com grande centralização e com um constante
intervencionismo estatal nas áreas econômica e social.
A Constituição de 1934 pode ser, portanto, vislumbrada como a primeira
experiência de federalismo cooperativo no sistema constitucional pátrio. Tal é
facilmente constatado quando se observa que a União recebeu o encargo de organizar
o serviço nacional de combate as grande endemias, cabendo a esta o custeio e a
direção na zonas onde a execução excedesse as possibilidades dos governos locais
(art. 140). Ademais, a defesa contra os efeitos da seca passa por um plano a cargo da
União, que despenderá com obras e serviços de assistência quantia nunca inferior a
quatro por cento de sua arrecadação tributária (art. 177).29 Inaugura-se, então, uma
nova fase de relações intergovernamentais, superiores ao que ocorria no regime de
1891, em que tais relações se limitavam, como relatado anteriormente, ao advento de
calamidade pública.
Nesta nova concepção de federalismo o sistema de repartição das
competências se mantém. É óbvio que o Estado brasileiro, com maior
intervencionismo nas áreas social e econômica, muda de fisionomia, uma vez que há
clara opção pelo fortalecimento dos poderes federais, o que determina, por
conseguinte, um enfraquecimento na autonomia dos Estados membros.
27
28
Cf. Raul Machado Horta, ob. cit. (nota ), p. 425.
29
Cf. Gilberto Bercovici, ob. cit. (nota), p. 40; Cf. Raul Machado Horta, ob. cit. (nota), p. 427..
10
Não se pode perder de mira o fato de que, como ocorreu na experiência
estrangeira narrada no tópico precedente, no federalismo brasileiro de 1934, com o
adensamento e a amplitude dos poderes federais visando direcionar planos e projetos
sociais e econômicos, houve significativa alteração na técnica de repartição de
competências, surgindo, pela primeira vez, a experiência da repartição das
competências concorrentes, como forma, aliás, de efetivação do federalismo
cooperativo.
Releva notar que a competência concorrente advém de um movimento de
transferência de poderes que eram privativos da União e que passam a ser
compartilhados, dentro do ideal do federalismo cooperativo, com os Estados.
Todavia, isto não significa que os Estados tenham obtido maiores poderes, à medida
que o alargamento da competência concorrente coincide com o retraimento da
competência do Estado e a crescente neutralização da eficácia dos poderes
reservados em virtude da dilatação dos poderes federais enumerados.30
O que se nota, portanto, é que o aumento da atividade da União termina por
render azo à drástica redução da atividade normativa da unidade federada, o que se
perpetua até os dias de hoje quando se percebe que, ressalvadas poucas e
determinadas matérias, notadamente em direito financeiro e tributário, as atividades
das Assembleias Legislativas são praticamente nulas, pouco ou quase nada
contribuindo para a efetiva autonomia dos entes federados.
Quanto à discriminação constitucional de rendas, observa-se que a
Constituição de 1934 inovou sobremaneira. No federalismo de 1891, não havia a
inclusão dos municípios o que ensejava o arbítrio e a troca de favores, como
salientado anteriormente, em que havia apoio político em pagamento de auxílios
financeiros ou na negativa de tais auxílios para as localidades dirigidas por pessoas
que não se alinhassem ao Governador, o que determinava um “governismo” das
forças políticas locais, perpetuando o sistema oligárquico então arquitetado.
Com o advento da Constituição de 1934 é conferida aos municípios certa
autonomia financeira, identificada pelo acesso da tributação municipal ao quadro da
discriminação constitucional de rendas.31
O federalismo de 1934 foi sendo paulatinamente corroído até o advento da
Constituição de 1937. A concessão de poderes extraordinários do estado de guerra ao
30
Cf. Raul Machado Horta, ob.cit. (nota), p. 426.
31
Idem, p. 431.
11
Presidente, conferida pela Emenda Constitucional n. 1 marca o começo da
interrupção da normalidade constitucional e o caminho para o Estado Novo,
caracterizado pelo centralismo exacerbado, em que o federalismo passa a ser
realmente só nominal.
Na Constituição de novembro de 1937 o federalismo foi apenas um nome,
havendo muito mais característica de um Estado unitário descentralizado, com
concentração de amplos e irrestritos poderes nas mãos do Presidente da República,
pelo que, no estudo da evolução do federalismo, proposto nesta parte do trabalho,
resta patente a fixação do pêndulo na centralização exacerbada, o que fez ruir,
durante o período do Estado Novo, a concepção de autonomia dos entes federados,
com as competências concentradas no ente central como forma, inclusive, de intervir
e direcionar a economia e as políticas sociais.
Assim, a ausência de autonomia, minando a descentralização, como também
as liberdades, ainda que sob o fundamento de intervir para propiciar o progresso
econômico e tutelar os direitos sociais, é a tônica do sistema constitucional de 1937.
Aqui se pode vislumbrar com nitidez o que Machado Horta chama de província
descentralizada, ou seja, quando normas centrais acabaram devassando os negócios
autônomos, desfigurando por completo o Estado membro, apesar da enfática
declaração constitucional de que estes seriam Estados autônomos.32
2.4 A Constituição democrática de 1946, a consolidação do federalismo

cooperativo e o desenvolvimento regional.
A redemocratização do País acaba por influenciar sobremodo o federalismo,
demonstrando, de maneira cabal, o liame entre federalismo e democracia. Assim,
com o advento da Constituição de 1946, a autonomia dos entes federados, que tinha
ficado eclipsada no Estado Novo, onde, como visto, houve uma exacerbação do
centralismo, passa a ser um dos temas fundamentais do novo sistema constitucional.
Ademais, não se pode perder de mira que se a Constituição de 1934 iniciou o
modelo de federalismo cooperativo, inaugurando, outrossim, a repartição das
competências concorrentes no sistema constitucional pátrio, a Constituição
democrática de 1946 termina por integrar ao federalismo brasileiro o modelo
cooperativo, utilizando-se com maior largueza da técnica de repartição de
competências concorrentes.
32
12
O constituinte de 1946 se mostra, pois, convicto de que a intervenção estatal
aliada ao planejamento e a divisão de atividades tem o condão de proporcionar o
desenvolvimento nacional com a mitigação das desigualdades regionais. Busca-se
pois a harmonização interna do desenvolvimento nacional.33
Enquanto no modelo clássico do federalismo dualista de 1891 somente se
admitia ação federal em pouquíssimos casos de socorro aos Estados, no modelo de
federalismo cooperativo de 1946 observa-se a primazia do federalismo solidário nas
relações intergovernamentais, com a técnica de competência concorrente e a
repartição de recursos entre os entes federados.
Sintetiza Baracho que o federalismo cooperativo, o federalismo financeiro e a
grandeza dos recursos federais vão dar novos contornos ao modelo brasileiro e que,
com diversos recursos, a União promove a redistribuição de parcelas de suas rendas
com os Estados membros e os municípios, surgindo um novo tipo de financiamento
federal a fomentar os programas de desenvolvimento econômico.34
Pelo exposto nos parágrafos anteriores, observa-se que na Constituição de
1946 ressurge com força o ideal de autonomia, aliado ao federalismo cooperativo,
com ampla utilização das competências concorrentes. Conclui Machado Horta que
autonomia e cooperação, o princípio clássico e o princípio contemporâneo do
federalismo brasileiro, saíram solidarizados da Assembleia para o texto da
Constituição de 1946.35
Vislumbra-se neste momento histórico a adoção do federalismo de equilíbrio.
Há uma nova concepção do federalismo que ultrapassa uma concepção meramente
jurídica sofrendo influência de fator econômico, notadamente sob a direção e
intervenção da União e cooperação dos demais entes federados.36
O agigantamento das funções do Estado com o aumento significativo da
atividade financeira deste para a promoção de políticas públicas de consolidação dos
direitos fundamentais sociais e para intervenção na seara econômica, com
planejamento estratégico de fomento, compõem o quadro do federalismo cooperativo
33
34
Cf. José Alfredo de Oliveira Baracho, ob. cit. (nota ), p. 192.
35
36
Cf. José Alfredo de Oliveira Baracho, ob. cit. (nota), p. 193-194.
13
então em vigor. Complementa este quadro, a grande ênfase dada, na década de 1950,
às iniciativas de redução das desigualdades regionais.37
Com isso, a questão da diminuição das desigualdades regionais e
consequentemente a busca de instrumentos para fomentar o desenvolvimento das
regiões mais empobrecidas do País passa a ser pauta prioritária no planejamento
estatal. Segundo Bercovici, a questão regional ganhou importância com a concepção
de que a atuação estatal e o planejamento eram elementos essenciais para o
desenvolvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela CEPAL (Comissão
Econômica para América Latina).38
Importante neste contexto foi a criação da SUDENE pela Lei 3.692, de 15 de
dezembro de 1959. Tentou-se unir a ação técnica com o comando político, partindo-
se do pressuposto de que não existe plano de desenvolvimento sem política de
desenvolvimento, procurando então a Sudene ter o apoio político regional e, com
isso, influenciar os centros nacionais de decisão.39
Bercovici ressalta o papel que a Sudene teve no desenvolvimento do nordeste
até que, como se verá adiante, o modelo de centralismo inaugurado em 1964 termina
por esvaziar a sua importância. Outrossim, aponta o mesmo autor o insucesso da
Superintendência de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA), criada nos
termos do art. 199 da Constituição de 194640 e que foi extinta em 1966 para a criação
da SUDAM, como será relatado a seguir.
2.5 O centralismo na Constituição de 1967 e na Emenda Constitucional

n. 1/69.
Prosseguindo no estudo do processo histórico do federalismo pátrio, que
apresenta um movimento pendular entre centralização e descentralização, com nítida
predominância do primeiro fenômeno, urge observar o que ocorreu a partir do
movimento militar de 1964.
O Ato Institucional de 9 de abril de 1964 mantinha a Constituição
democrática de 1946 (art. 1º). Porém, sob o influxo do centralismo presidencial
37
Lucas Bevilacqua. Incentivos Fiscais de ICMS e Desenvolvimento Regional. São Paulo: Quartier Latin,
2013, p. 36.
38
Cf. Gilberto Bercovici, ob. cit. (nota), p. 42-43.
39
Gilberto Bercovici. Federalismo e Desenvolvimento Regional no Brasil. In: Luís Eduardo Schoueri
(coord.). Direito Tributário – Homenagem a Paulo de Barros Carvalho. São Paulo: Editora Quartier Latin
do Brasil, 2008, p. 891.
40
Cf. Gilberto Bercovici, ob. cit. (nota), p. 46-47.
14
estabelecido, tal Ato previa algumas substanciais alterações, que mitigavam os
demais Poderes da República.
Assim, o Presidente da República poderia remeter ao Congresso projetos de
Emenda à Constituição, os quais deveriam ser apreciados em trinta dias (art. 3º),
podendo também enviar projetos de lei de qualquer matéria, que deveriam ser
apreciados também em trinta dias, sob pena de aprovação por decurso de prazo (art.
4º). Tais poderes presidenciais se mostraram de grande relevância na reforma
tributária implementada pela Emenda Constitucional n. 18/65, como também na
aprovação da Lei 5.172/66, o chamado Código Tributário Nacional, como será
detidamente analisado em tópico subsequente.
Reforçando o centralismo e o consequente cerceio às liberdades
democráticas, os Atos Institucionais subsequentes suprimindo a eleição direta para
Presidente da República (Ato Institucional n. 2), para Governadores (Ato
Institucional n.3) e para prefeitos das capitais e das cidades de segurança nacional
(CF/67) fizeram ruir os alicerces da Carta de 1946, rendendo ensejo a uma fase de
centralismo exacerbado, semelhante ao fenômeno ocorrido no Estado Novo.
Observa-se, pois, que em regimes de exceção, o federalismo apenas consta
formalmente da Constituição, sem haver efetivamente um modelo de
descentralização, de repartição de competências e de autonomia. Tal o que ocorreu
tanto em 1937 quanto na Constituição de 1967 e a sua Emenda 1/69. Neste sentido,
José Afonso da Silva aponta que o federalismo da Constituição de 1967 e de sua
Emenda 1/69 foi apenas nominal,41o que se deu também sob a égide da Constituição
de 1937, como já relatado no curso deste trabalho.
Com efeito, analisando o regime inaugurado em 1964, constata-se a
prevalência do fortalecimento do poder central por intermédio do aumento das
competências federais expressas, em detrimento das estaduais, substituindo-se a
descentralização política, ínsita ao Estado Federal, pela descentralização meramente
administrativa.
Sampaio Dória, sintetizando o movimento pendular relatado no presente
trabalho, informa que a centralização política e financeira no Brasil é resultado direto
e quase exclusivo de fatores econômicos, com a presença de um pêndulo que risca,
num grande arco, dois polos extremos, o da Constituição de 1891, que configurava o
41
José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo. 6ª edição. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2ª Tiragem, 1990, p. 88.
15
federalismo dualista com marcada autonomia periférica e o da Constituição de 1967,
com a redação que lhe conferiu a Emenda Constitucional n. 1/69, introduzindo um
novo tipo de federalismo, conceituado como de integração, em que se reduzem ao
mínimo as autonomias locais, inferiorizadas no âmbito político e financeiro, sem
embargo da manutenção da atividade administrativa.42
Observa-se, pois, a presença do chamado federalismo de integração, em que o
fenômeno da regionalização se manifesta. Este novo modelo de federalismo se
fundamenta no desenvolvimento e no doutrina da segurança nacional, tão festejada
durante o período militar. Uma vez mais aparece a centralização, com
preponderância da União a quem competiria a direção da política nacional, evitando
conflitos entre as unidades federadas e promovendo o desenvolvimento nacional. O
centralismo e o intervencionismo são características marcantes de tal período.
O federalismo de integração teve como formulador teórico Alfredo Buzaid
que acreditava que esta forma iria além do federalismo cooperativo; contudo,
Bercovici visualiza que o que aconteceu foi a supressão do federalismo com a sua
quase total extinção.43 O modelo de federalismo das regiões procura atenuar o
centralismo vigente à época, pretendendo que os Estados se aglutinem em dimensão
regional, numa fórmula desconhecida do modelo clássico, conferindo dimensão
inclusive política às ações coordenadas por órgãos de planejamento regional tal como
a SUDENE.
Neste modelo centralizador, observa-se que a Sudene terminou por ser
esvaziada. Abandonou-se o planejamento regional para a adoção pura e simples de
uma política de concessão de incentivos fiscais. Com o advento da Lei 4.344/64,
perdeu a Sudene a autonomia, eis que não mais ligada à Presidência da República,
mas sim ao Ministério do Interior.44 A política para a Amazônia também foi
redefinida, tendo sido extinta a SPVEA e criada a Superintendência de
Desenvolvimento da Amazônia, a SUDAM, pela Lei 5.173/66. Na região Centro-
Oeste foi criada, inicialmente, a Fundação Brasil Central e a Comissão de
Desenvolvimento do Centro-Oeste (Codeco) e, por fim, a SUDECO,
Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste.45 Observa-se então que o
42
Cf. Antônio Roberto Sampaio Dória, ob. cit. (nota), p. 149-150.
43
44
Idem, p. 51-52.
45
Cf. Lucas Bevilacqua, ob. cit. (nota), p.37.
16
modelo inicial da Sudene foi expandido, sem maiores adaptações, para outras regiões
do País.46
O que se observa da adoção de tais práticas é a opção pela generalização dos
incentivos fiscais como forma de fomentar o desenvolvimento regional e setorial. Tal
opção abandonou o planejamento regional estratégico, iniciando uma corrida por
recursos entre vários órgãos do próprio governo47, dando início à cena que
atualmente se assiste de conflitos federativos em série a macular visceralmente a
imprescindível harmonia interna do federalismo pátrio.
Bevilacqua apresenta feliz síntese ao aduzir que no período áureo do Estado
intervencionista, nas décadas de 1950 a 1970, os incentivos fiscais eram vistos como
poderosos instrumentos de desenvolvimento e o Estado desenvolvimentista de então
utilizou de tais incentivos como principal ferramenta de fomento à industrialização
do País.48 Esta opção política atingiu parcialmente os objetivos colimados, porém
trouxe consigo efeitos colaterais deletérios que passam desde a falta de uma política
nacional de desenvolvimento até a falta de controle financeiro de tais benefícios.
2.6 Descentralização e autonomia na Constituição de 1988.

Após um momento de exacerbada centralização, experimentada durante o
período militar, em que o federalismo pátrio era apenas nominal, a instauração de uma
nova ordem constitucional passa a ser um desejo da sociedade brasileira. 49 Decorrência
deste desejo, a Emenda Constitucional n. 26/1985 convocou a Assembleia Nacional
Constituinte a ser composta pelo Congresso Nacional eleito em 15.11.1986, cujos
trabalhos se iniciaram em 1º.02.1987 e que culminou na Constituição Federal ora
vigente.
Em primeiro lugar, insta salientar que a Constituição de 1988 tem nítido viés
descentralizador, colimando proporcionar efetiva autonomia aos entes federados. Tal
ideal permeou todo o trabalho do constituinte, como historia Fernanda Almeida.50 Para
tanto, estabeleceu-se uma rígida e sistemática repartição de competências materiais e
legislativas, inclusive no pertinente à competência tributária, objetivando estatuir um
46
Cf. Gilberto Bercovici, Federalismo e Desenvolvimento Regional no Brasil, ob. cit., p. 894.
47
Idem, p. 896.
48
Cf. Lucas Bevilacqua, ob. cit. (nota), p. 38.
49
Fernanda Dias Menezes de Almeida. Competências na Constituição de 1988. 5ª ed. São Paulo: Atlas,
2010, p. 47.
50
2010, p. 49-52.
17
federalismo fiscal cooperativo, de equilíbrio, que fomentasse o desenvolvimento
nacional com a diminuição das desigualdades regionais.
No Estado Federal, a repartição de competências serve para identificar as
tendências do federalismo, podendo ocorrer a centralização, com sacrifício da
autonomia ou a descentralização como peça do fortalecimento da autonomia das
unidades federadas.51 No caso da Constituição vigente, a segunda opção foi claramente
escolhida. A este respeito, sintetiza Fernanda Almeida que na Constituição brasileira de
1988 houve a estruturação de um sistema complexo em que convivem competências
privativas, repartidas horizontalmente, com competências concorrentes, repartidas
verticalmente, abrindo-se espaço também para a participação das ordens parciais na
esfera de competências próprias da ordem central.52
Em apertada síntese, pode-se divisar do Texto Constitucional a seguinte
conformação: a) competências administrativas e legislativas privativas da União (arts.
21 e 22); b) competências materiais comuns (art. 23); c) competências legislativas
concorrentes (art. 24); d) competências administrativas residuais não enumeradas dos
Estados (art. 25, § 1º); e) competências privativas dos Estados (art. 25, §§ 2º e 3º); f)
competências administrativas e legislativas privativas dos Municípios (art. 30).
De tal sistematização pode se inferir algumas nítidas opções do federalismo de
1988. A União permanece com poderes enumerados e os Estados com poderes
reservados ou remanescentes, mantendo-se, em linhas gerais, o modelo estabelecido nas
Constituições pretéritas. Por outro lado, as competências comuns elencadas no artigo 23
indicam a clara adesão ao federalismo cooperativo, retomando com força, opções já
experimentadas nas Constituições de 1934 e 1946.53
Digna de nota ainda é a previsão da competência legislativa concorrente,
plasmada no artigo 24 da Carta de 1988. Por ela, a União e os Estados podem legislar
concorrentemente sobre uma série de assuntos, inclusive, sobre direito tributário,
financeiro e econômico (inciso I) e sobre proteção e defesa da saúde (inciso XII). No
âmbito da legislação concorrente, cabe à União estabelecer normas gerais, o que não
exclui a competência dos Estados para dispor supletivamente sobre tais normas, sendo
que inexistindo tal lei federal de normas gerais, a competência legislativa estadual é
51
Raul Machado Horta. Direito Constitucional. 2ª ed. Del Rey, 1999, p. 457.
52
2010, p. 59.
53
Gilberto Bercovici. Dilemas do Estado Federal brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora,
2004, p. 56.
18
plena, perdendo a eficácia com a superveniência de lei federal. Eis a sistemática
preconizada pelos quatro parágrafos do dispositivo constitucional em comento.
Interessante notar que apesar da relevância conferida ao município pelo Texto
de 1988, colocando-o, inclusive, como membro da Federação brasileira, numa inovação
sem precedentes, ele foi excluído, no artigo 24, da competência legislativa concorrente.
Apesar de abalizada lição em sentido contrário54, observa-se que o município pode sim
legislar concorrentemente, uma vez que o art. 30, II, da Constituição lhe atribui
competência legislativa para suplementar a legislação federal e estadual, no que
couber.55
Vale ainda salientar que o fortalecimento do federalismo na Constituição de
1988 se inspira em fontes contemporâneas do federalismo europeu, especialmente na
Lei Fundamental de Bonn.56 O modelo de repartição de competências, com
descentralização sem perder a homogeneização, colimando o fortalecimento da
autonomia dos entes federados, sem deixar de conferir ao poder central buscou
subsídios na Constituição de 1934, cujo artigo 10 foi inteiramente absorvido pelo artigo
23 ora vigente e na Constituição alemã de 194957, numa patente adesão ao federalismo
de equilíbrio, de cooperação, o que se faz notar, de forma cristalina, no chamado
federalismo fiscal.
Pelo relatado, nota-se que a Constituição Federal de 1988 trouxe instrumentos
efetivamente potentes objetivando conferir efetividade à opção política fundamental de
ser um Estado Federal. A respeito, comenta Teresa Ter-Minassian que, enquanto no
período denominado como ditadura militar ocorreu uma concentração de poderes na
entidade federativa central, a partir da redemocratização expressada pela nova
Constituição em 1988, o país apresentou grande avanço no que se refere à
descentralização de recursos.58
De fato, a Constituição atual buscou fortalecer o espírito do federalismo,
especialmente do federalismo fiscal, promovendo a descentralização tanto no campo da
54
Tércio Sampaio Ferraz Júnior. Normas Gerais e Competência Concorrente – Uma Exegese do Art. 24
da Constituição Federal. In Revista Trimestral de Direito Público n. 7. São Paulo: Malheiros, 1994, p.
19.
55
2010, p.138-139.
56
Raul Machado Horta. Direito Constitucional. 2. Ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 457.
57
2010, p. 60.
58
Teresa Ter-Minassian. Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington DC: Teresa Ter-Minassian
Editor/International Monetary Fund, 1997, p. 438.
19
competência arrecadatória, quanto na distribuição das receitas auferidas, ou seja, nas
transferências intergovernamentais, de modo a propiciar a autonomia mais efetiva dos
entes federados, mesmo porque não há autonomia administrativa sem a imprescindível
autonomia financeira. Esta se apresenta, portanto, como elemento fundamental para
assegurar a autonomia das entidades subnacionais, garantindo a sobrevivência da
própria federação,59 de modo que cada ente federado possa ter recursos suficientes para
os encargos que possui. Como sentencia Souto Maior Borges “quem dá o fim (a
autonomia política e administrativa), dá o meio (a autonomia financeira).60
Por outro lado, cabe ressaltar que uma ácida crítica que é feita à sistemática
preconizada pelo federalismo fiscal de 1988 é que foi realizada a descentralização das
receitas, porém não dos encargos, ficando estes sob a responsabilidade da União o que
ocasionou séria dificuldade ao ente central, que, para equilibrar as suas contas, tem
lançado mão da criação das contribuições sociais,61 prática que além de ter aumentado a
carga tributária, tem promovido o retorno à centralização financeira, com a
concentração das rendas nos cofres federais.
A propósito deste específico assunto, Gilberto Bercovici afirma que a tese
usual da descentralização de receitas, mas não de encargos, não se sustenta, aduzindo
que o problema se encontra na falta de coordenação e cooperação entre a União e os
entes federados, indicando que a guerra fiscal, a questão do endividamento dos Estados,
a descentralização por ausência de políticas sociais e a reconcentração das receitas
tributárias na esfera federal demonstram a existência de uma crise no pacto federativo
brasileiro.62
De toda forma, não se pode negar que o suposto descompasso entre repartição
da competência tributária e as respectivas transferências intergovernamentais e a
partilha da competência material serviu de pretexto para a concentração de receitas
tributárias nas mãos da União, fomentada pela proliferação da criação de contribuições
59
José Mauricio Conti. Federalismo Fiscal e Fundos de Participação. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001.
60
José Souto Maior Borges. Aspectos fundamentais da Competência Municipal para instituir o ISS (do
Decreto-lei n. 406/68 à LC n. 116/2003). In: Heleno Taveira Tôrres (coord.). ISS na Lei Complementar
n. 116/2003 e na Constituição. Barueri: Manole, 2004, p.21.
61
José Augusto Moreira de Carvalho. Federalismo e Descentralização: Características do Federalismo
Fiscal Brasileiro e seus problemas. In: José Maurício Conti; Fernando Facury Scaff; Carlos Eduardo
Faraco Braga (orgs.), Federalismo fiscal: questões contemporâneas. Florianópolis: Conceito Editorial,
2010, p. 70.
62
Gilberto Bercovici,. Dilemas do Estado Federal brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora,
2004, p. 69 e 72.
20
sociais e especiais, tributos finalísticos, de competência federal e, regra geral, não
submetido à partilha constitucional de renda.
Concluindo, não se pode perder de mira que a Constituição Cidadã de 1988
trouxe consigo um inegável desejo de descentralização administrativa, almejando que as
políticas públicas fossem executadas com maior proximidade da vida do indivíduo, de
modo que este tivesse um acesso mais facilitado para a supressão de suas necessidades.
Para tanto, como se observará ulteriormente, foi arquitetado um sistema com a partilha
das competências tributárias entre os entes federados, de um lado, e a distribuição das
receitas auferidas, vale dizer, a sistemática de transferências intergovernamentais, de
outro.
O objetivo então é propiciar uma efetiva autonomia aos entes políticos,
conferindo-lhes meios equânimes e razoáveis de financiamento das tarefas
finalisticamente assinadas aos Entes da Federação nos três respectivos níveis de
governo.63 A autonomia financeira é o elemento fundamental para assegurar a
autonomia das entidades subnacionais, garantindo a sobrevivência da própria
federação,64 de modo que cada ente federado possa ter recursos suficientes para os
encargos que possui.
3. A discriminação de rendas no federalismo fiscal da Constituição de

1988.
O poder político, distribuído pelas camadas da federação, encontra

embasamento na atribuição do poder financeiro, sem o qual de pouco vale, segundo
lição de Sampaio Dória.65 Por isso, como já salientado, sustenta Manuel Ferreira Filho
que a divisão de rendas é a pedra de toque da Federação, uma vez que é a medida da
autonomia real dos Estados-Membros.66
Objetivando dar efetividade à descentralização e à autonomia dos entes
federados para exercerem adequadamente as políticas públicas de proteção aos direitos
63
José Marcos Domingues de Oliveira. Direitos fundamentais, federalismo fiscal e emendas
constitucionais tributárias. In: Adilson Rodrigues Pires e Heleno Taveira Tôrres (orgs.). Princípios de
Direito Financeiro e Tributário – Estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres. Rio de
Janeiro, São Paulo e Recife: Renovar, 2006, p. 64.
64
José Mauricio Conti. Federalismo Fiscal e Fundos de Participação. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001.
65
Antônio Roberto Sampaio Dória. Discriminação de rendas tributárias. São Paulo: José Bushatsky, 1972,
p. 11.
66
Manuel Gonçalves Ferreira Filho. Curso de Direito Constitucional. 38. Ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p.
88.
21
sociais, a Constituição de 1988 apresenta uma rígida separação de competências
tributárias, alia
da a regras de transferências intergovernamentais obrigatórias, fundadas na
Constituição e na lei, no afã de evitar o centralismo e o respectivo clientelismo político,
próprios da nossa histórica republicana, conforme já relatado neste trabalho.
A partilha da competência tributária pode ser vislumbrada como um dos
aspectos do federalismo adotado pelo sistema constitucional pátrio. Contudo, vale
lembrar da festejada assertiva de Sampaio Dória no sentido de que a discriminação de
competências tributárias não é requisito de um sistema federal67. Assim, verifica-se que
mesmo não havendo a possibilidade dos entes subnacionais de legislarem em matéria
tributária, poderia haver autonomia, ínsita ao federalismo, caso houvesse fontes de
recursos independentes e obrigatórias, ou seja, sem que houvesse a necessidade dos
entes periféricos mendigarem recursos ao ente central.
Calha ainda não perder de mira o abalizado ensinamento de José Mauricio
Conti quando sustenta que a competência tributária é importante instrumento do
federalismo, uma vez que confere ao ente federado uma fonte independente de recursos,
indispensável para garantir sua autonomia financeira, mas não assegura, pontua o ilustre
professor, a suficiência dos recursos, outro pilar no qual se sustenta a autonomia
financeira.68
De fato, a discriminação das competências tributárias, inserta na concepção
mais geral da discriminação constitucional de rendas, tem servido no transcorrer da
história republicana pátria, como um valioso instrumento de efetividade da autonomia
financeira, inerente ao federalismo fiscal adotado. Conferir o poder de legislar sobre
tributos aos entes federados é uma forma de fortalecimento da descentralização, à
medida que tais entes passam a ter autonomia legislativa, administrativa e financeira
para realizar as políticas públicas a eles conferidas dentro da repartição de
competências, privativas e concorrentes, preconizadas pela Constituição.
Na outra ponta da discriminação constitucional de rendas, tem-se a distribuição
das receitas tributárias. Conforme diagnostica Manuel Ferreira Filho, a técnica de
divisão horizontal de competências tributárias apresenta como óbvio inconveniente o
67
Antônio Roberto Sampaio Dória. Discriminação de rendas tributárias. São Paulo: José Bushatsky,
1972, p. 15.
68
José Mauricio Conti. Considerações sobre o Federalismo Fiscal brasileiro em uma perspectiva
comparada. In: José Maurício Conti; Fernando Facury Scaff; Carlos Eduardo Faraco Braga (orgs.).
Federalismo fiscal: questões contemporâneas. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, p. 24.
22
fato de que as regiões são diferentes, de modo que um tributo rendoso para uma
determinada região pode não ser para outra.69
Como a atribuição de competência não se mostra suficiente, por si só, para
assegurar a imprescindível autonomia financeira dos entes federados, a repartição das
receitas tributárias e não tributárias se mostra de curial relevância para a própria
existência do federalismo fiscal. Este instrumento de cunho eminentemente financeiro
pode contribuir sobremodo na harmonização interna, como uma solução para a escassez
de recursos dos entes subnacionais, geradora de infindáveis conflitos entre as unidades
federativas.
4. Discriminação de rendas no Estado Federal.
Baleeiro afirma ser a discriminação de rendas a maior novidade do Estado

Federal70, havendo, portanto, irretorquível ligação entre a consolidação do
federalismo e a discriminação constitucional de rendas.
Em primeiro lugar, urge consignar a diferenciação entre discriminação de
rendas e a discriminação de competências. Cumpre notar que a primeira é mais
abrangente, envolvendo aspectos e problemas que apenas de modo secundário ou
mediato interessam à competência tributária.71 Isto porque a discriminação
constitucional de rendas é uma expressão genérica que abarca a atribuição de
competência e a distribuição de receitas tributárias.72 Por isso, pode-se visualizar que
a autonomia financeira, inerente ao federalismo, implica em discriminação de rendas,
o que não se confunde com discriminação de competências.73
Assim, ainda que inexista a partilha constitucional das competências
tributárias, com a concentração de toda a competência tributária num só ente da
Federação, tal situação não determina a ruína do Estado Federal, desde que, pela
discriminação de rendas, a autonomia financeira seja salvaguardada e, com ela, a
repartição das competências materiais estipuladas no Texto Constitucional, de modo
69
Manuel Gonçalves Ferreira Filho. Curso de Direito Constitucional. 38. Ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p.
82.
70
Cf. Aliomar Baleeiro, ob. cit. (nota), p. 222.
71
Celso Cordeiro Machado. Limites e Conflitos de Competência Tributária no Sistema Brasileiro. Tese
apresentada a concurso para provimento da cátedra de Finanças e Direito Financeiro da Faculdade de
Direito da UFMG. Belo Horizonte, 1968, p. 33-34.
72
Hugo de Brito Machado. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 54.
73
Luís Eduardo Schoueri. Direito Tributário . São Paulo: Saraiva, 2011,, p. 238.
23
a se atingir a descentralização política e administrativa almejada pelo princípio
federativo.
5. Atribuição de competência tributária.

No sistema constitucional tributário vigente, a competência tributária não
possui um dispositivo específico a lhe regulamentar. Porém, pode ser visualizada
como uma limitação que decorre do sistema. Assim, escolhido certo signo exterior de
riqueza, o legislador constituinte pode atribuir o poder de tributar tal riqueza para um
ente de modo privativo, excluindo os demais74 ou mesmo para alguns entes federados
concorrentemente.
Vale salientar que o exercício da competência tributária está umbilicalmente
ligado ao poder de legislar sobre a matéria, visto que o poder tributário é exercido
por lei, em face do princípio da legalidade, exteriorização do valor da segurança
jurídica que informa o Direito Tributário no Estado Democrático de Direito. Paulo
de Barros Carvalho ao situar a competência tributária no plexo das faculdades
legislativas estabelecido pelo constituinte afirma, em síntese, ser ela uma das
prerrogativas legiferantes de que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada
na faculdade de legislar para a produção de normas jurídicas sobre tributos.75
Ao analisar o sistema constitucional tributário pátrio, observa-se a
prevalência da competência privativa que, como visto, é também excludente, à
medida que impede que um ente político tribute o mesmo signo de riqueza atribuído
a outro. Assim, efetuada a repartição de competências, se uma pessoa pretende
instituir tributo sobre o campo reservado a outro ente federal, haverá invasão de
competência.76 Tal invasão de competência, por ferir a harmonia interna do pacto
74
Luís Emygdio F. da Rosa Júnior. Manual de Direito Financeiro & Direito Tributário – Doutrina,
jurisprudência e legislação atualizados. 18ª ed. Rio de Janeiro/São Paulo/Recife: Renovar, 2005, p.260-
261 quando sintetiza que: “Essa atribuição privativa significa que somente a entidade favorecida poderá
exercer o referido poder impositivo, ainda que não edite a lei necessária à criação do tributo. Disso
resulta que a mencionada competência é também excludente, uma vez que constitui uma obrigação
negativa para as outras entidades, que não podem invadir aquela área própria e privativa do ente
político beneficiado.”
75
Paulo de Barros Carvalho. Competência Residual e Extraordinária. In: Ives Gandra da Silva Martins
(Coord). Curso de Direito Tributário.7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 527.
76
Cf. Luís Eduardo Schoueri. Direito Tributário, ob. cit. (nota), p. 220.
24
federativo, apresenta-se eivada de nulidade, pelo que há de se buscar instrumentos
para evitá-la, conforme se verá em tópicos subsequentes.
Neste tema, cabe lembrar pois que a Constituição de 1988 estipulou uma
repartição de competências que pretende ser técnica e rígida, atribuindo à União, aos
Estados e aos Municípios nos artigos 153, 155 e 156 as respectivas competências
privativas para a instituição dos impostos federais, estaduais e municipais. No artigo
154 do Texto Constitucional há a previsão da competência da União para a criação
residual de impostos (inciso I) e para a instituição de impostos extraordinários de
guerra (inciso II).
Uma forma de classificar os tributos é levar em consideração a competência
tributária, ou seja, o poder que cada ente estatal tem de instituir o tributo. Neste caso
os tributos podem ser PRIVATIVOS, COMUNS e RESIDUAIS.
1) Tributos privativos: como já estudamos a competência tributária limita o
poder de tributar do Estado. Diz-se, pois, que são tributos privativos aqueles cuja
competência para instituição foi reservada constitucionalmente para uma única
entidade da Federação. Ex: impostos federais (art. 153), estaduais (art. 155),
municipais (art. 156); empréstimo compulsório (art. 148); contribuições especiais
(art. 149).
ATENÇÃO: As contribuições sociais são de competência da União. As
exceções a tal competência estão no próprio texto constitucional: a) o § 1º do art. 149
(renumerado de acordo com a EC 33/2001, onde se observa a competência dos
Estados, do Distrito Federal e dos municípios para contribuições de seus servidores
para sistemas próprios de previdência e assistência social. Com a EC 41, de
19.12.2003, publicada no DOU de 31.12.2003, que veiculou a chamada REFORMA
DA PREVIDENCIA SOCIAL, o § 1º passou a ter a seguinte redação: “Os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores,
para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40,
cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares dos cargos
efetivos da União.”; b) o art. 149-A, acrescido no Constituição pela EC 39, de 19 de
dezembro de 2002, que prevê a competência dos Municípios e do Distrito Federal
para instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio de
iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.
2) Tributos comuns: são aqueles que a Constituição estabeleceu que poderiam
ser instituídos por qualquer das entidades públicas da federação. Assim ocorre, por
25
exemplo, com as taxas e contribuições de melhoria, dependendo, contudo, de quem
presta o serviço ou tem o poder de polícia ou de quem faz a obra. Convém guardar
sempre a regra já fixada em sala de aula: em matéria de tributo vinculado (taxa,
contribuição de melhoria) a competência administrativa precede a competência
tributária.
3) Tributos Residuais: são aqueles que a Constituição conferiu a determinada
entidade da federação o poder para institui-los de maneira residual. Exemplo é o
imposto residual a que alude o art. 154, I, da Constituição.
Ainda quanto a competência cumpre lembrar que há na doutrina quem
classifique, segundo este critério os tributos em: federal, estadual e municipal. Aliás,
o próprio legislador constituinte terminou por adotar tal classificação no que tange a
impostos, como vimos no parágrafo anterior.
6. Competência tributária e tributos vinculados e não vinculados.

Natureza jurídica específica do tributo.
Para se entender o tributo, tal qual ele vem delineado no sistema jurídico
pátrio, insta observar o que o próprio legislador diz ser a sua natureza jurídica. O art.
4º do CTN afirma que a natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo
fato gerador da respectiva obrigação.
Assim, é imprescindível para se observar qual a natureza jurídica de um dado
tributo a análise de seu fato gerador. O fato gerador termina por ser o material
genético do tributo - o DNA que esclarece que tal tributo é imposto e não taxa por
exemplo.
Lecionando sobre a importância do dispositivo legal em comento, escreve
Luiz Emygdio F. Rosa Júnior: “Explica-se a necessidade da inserção no CTN do
disposto no art. 4º, eis que as espécies tributárias fazem parte de um mesmo gênero,
qual seja o tributo, pelo que apresentam em comum determinadas características,
como serem receitas pecuniárias, compulsórias, exigidas com base no poder fiscal do
Estado e arrecadadas através de atividade plenamente vinculada.”
Assim, para se estabelecer se, dentro do gênero tributo, a exação é um
imposto, uma taxa, uma contribuição de melhoria, uma contribuição especial, etc., é
mister averiguar o seu fato gerador. Mais adiante, estudaremos a classificação dos
tributos em vinculados e não vinculados, onde vai restar nítida a diferença entre o
fato gerador dos primeiros que dependem de alguma atividade estatal relativa aos
26
contribuintes (ex.: taxa, contribuição de melhoria) do fato gerador dos últimos, que
independem de qualquer atividade do Estado em face dos contribuintes (ex.:
imposto). Assim, o que marca a distinção é o fato gerador da obrigação principal.
Os incisos do art. 4º do CTN vêm confirmar a assertiva do caput do
dispositivo. O inciso I diz ser irrelevante para a fixação da natureza jurídica do
tributo a denominação e demais características formais adotadas pela lei. Assim, o
nome que se dá ao tributo pouco importa. Pode se dar nome de taxa a uma exação
que, analisando o seu fato gerador, termina por ser um imposto disfarçado. Assim,
ainda que a exação tiver o “apelido” de taxa se o seu fato gerador independer de uma
vinculação a um serviço público ou ao poder de polícia, tal, na verdade, é um
imposto. Ex: “Taxa de Propriedade de Veículo Automotor”: tal taxa seria verdadeiro
imposto eis que o fato gerador seria ser proprietário de veículo, o que independe de
qualquer atividade estatal relativa ao contribuinte. O que pode ter é a taxa de
licenciamento, porque aí se tem um poder de polícia, ou seja, uma atividade estatal.
Já o inciso II estabelece que é irrelevante para apurar a natureza jurídica do
tributo a destinação legal do produto de sua arrecadação. Na verdade, a questão do
destino do produto do tributo transborda os lindes do Direito Tributário, sendo sim
matéria afeta à contabilidade pública, à Ciência das Finanças, à Economia Política,
ao Direito Financeiro. Diz respeito ao que, nesta última ciência, chamados de
despesa pública. Bernardo Ribeiro de Morais leciona : “Ademais, a destinação do
produto tributário ocorre após a arrecadação, jamais podendo tal fato constituir
característicos das espécies tributárias. O destino da arrecadação, quando muito, é
elemento contábil (não jurídico) das espécies tributárias. Não as caracterizam.” Neste
ponto, vale lembrar a polêmica figura do empréstimo compulsório onde o produto da
arrecadação termina por voltar ao contribuinte, o que faz com que parte da doutrina o
denomine de imposto restituível (v. Sacha Calmon), e, no entanto, pelo seu fato
gerador é entendido como tributo.
Tributos vinculados e não vinculados.

Este critério adotado, dentre outros, por Geraldo Ataliba, é bastante usado
para se classificar os tributos, separando-os em VINCULADOS E NÃO
VINCULADOS. Ataliba classifica as espécies tributárias levando em conta o aspecto
material da hipótese de incidência que para o afamado autor “é a materialidade do
27
fato descrito hipoteticamente pela h.i. que fornece o critério para classificação das
espécies tributárias.”
Como já vimos anteriormente ao estudarmos a natureza jurídica específica do
tributo ela é fundamentada no fato gerador da obrigação tributária. Por isso, Rubens
Gomes de Sousa, comunga da mesma ideia básica de Ataliba só que diz que o tributo
é vinculado ou não vinculado em função da natureza de seu fato gerador.
Assim, tributo vinculado é aquele cuja hipótese de incidência consiste na
descrição de uma atuação estatal relativa ao contribuinte (exs: taxa, contribuição de
melhoria), enquanto que tributo não vinculado é aquele que a hipótese de incidência
consiste na descrição de um fato qualquer que não seja atuação estatal (Ex: imposto:
o fato é ter renda, ter patrimônio, circular mercadoria, produzir produto
industrializado, etc.).
Competência e tributos vinculados e não vinculados.

Aprofundando no estudo da competência tributária, cumpre analisar que no
caso de tributos vinculados à atividade estatal específica, como as taxas77, a
competência tributária termina por se confundir com a própria atribuição
constitucional de competências materiais.78
Aplica-se então a seguinte fórmula: competência administrativa precede a
competência tributária. Na aula coloco sempre no quadro a seguinte fórmula: CA-
CT.
Como as competências materiais, administrativas, regulamentares se
encontram partilhadas entre os entes políticos no seio da Constituição, utiliza-se da
fórmula de competência anexa, construída na doutrina alemã, ou seja, a competência
para instituir taxas está vinculada (anexa) à competência material. 79 No caso de
tributos vinculados, a repartição de competências tributárias segue, portanto, uma
lógica já delineada pela repartição de competências materiais, o que, por
conseguinte, justifica a sua partilha entre os entes da Federação. Exemplo dado em
sala de aula: taxa de licença ambiental.
Ora, como a competência é comum (art. 23), pode haver taxa federal, estadual
e municipal. Idem se for realizar uma reforma num imóvel no centro histórico de
77
Geraldo Ataliba. Hipótese de Incidência Tributária. 5ª ed. São Paulo: Malheiros, 1992, p.129-135.
78
Luís Eduardo Schoueri. Direito Tributário . São Paulo: Saraiva, 2011, p. 238 - 239.
79
Idem, p. 239.
28
Pirenópolis; tem fiscalização municipal (postura urbana) e federal (tombamento pelo
patrimônio histórico nacional).
Já quanto aos tributos não vinculados, a repartição das competências
tributárias é fixada de modo menos preciso. Em primeiro lugar, o legislador
constituinte escolhe alguns signos exteriores de riqueza que reputa relevantes,
reveladores de certa capacidade contributiva e daí escolhe, um tanto quanto
aleatoriamente, qual ente terá poder de legislar sobre a tributação acerca desta
riqueza.
Visualiza-se, pois, nitidamente que os tributos não vinculados não
necessitam, a princípio, estar ligados a determinado ente da Federação, uma vez que
eles não são vinculados a nenhuma atividade estatal específica relativa ao
contribuinte, mas sim relacionados à capacidade contributiva deste. Exemplo nítido
sobre esta questão se observa na partilha constitucional das competências para
legislar no caso dos tributos sobre o consumo que, por desvinculados da atividade
estatal específica relativa ao contribuinte, não precisariam necessariamente ser de
competência de determinado ente político.
Assim, a escolha do legislador constituinte separando o IPI (imposto sobre
produtos industrializados) para a União, o ICMS (Imposto sobre a circulação de
mercadorias e prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação) para os Estados e o ISS (imposto sobre serviços de qualquer natureza)
para os Municípios não encontra respaldo científico no federalismo fiscal e na
doutrina acerca da repartição constitucional de competências tributárias.
Tal divisão atende unicamente a uma opção política do legislador, ainda que
visando conferir maior autonomia financeira aos entes subnacionais, no afã de
observar uma das características precípuas do federalismo, dotando o ente federado
de poder arrecadatório para fazer face às ações governamentais em áreas
politicamente escolhidas.
7. Competência tributária e capacidade tributária ativa.

No artigo 7º, observa-se que a competência é indelegável, salvo atribuições
de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou executar leis, serviços, atos ou decisões
administrativas em matéria tributária. Aqui ocorre o que alguns denominam de
competência delegada, ou seja, de capacidade tributária ativa.
29
Importa notar ademais que o não exercício da competência tributária não a
defere a pessoa jurídica de direito público diversa daquela a que a Constituição a
tenha atribuído (art. 8º, CTN).
Urge então diferenciar a competência para tributar da capacidade tributária
ativa, a ser estudada no capítulo nove deste Curso. Competência para tributar está
ligada à ideia de poder de legislar sobre o tema, criando ou majorando o tributo, o
que somente pode ser feito por lei, salvo exceções que observaremos.
Já a capacidade tributária corresponde ao poder de ser sujeito da relação
jurídica tributária. Pode ser sujeito ativo desta relação a própria pessoa com poder
legiferante (ex: a União (Imposto de Renda), o Estado de Goiás (o ICMS), o
Município de Goiânia(o IPTU)), ou pode ser pessoa jurídica sem poder legislativo,
como ocorre, por exemplo, com as autarquias que podem cobrar contribuições
sociais que, como veremos, são consideradas hoje como tributos (ex: os Conselhos
de Fiscalização Profissional - CREA, CRECI, etc).
Por derradeiro, convém observar que chamada REFORMA TRIBUTÁRIA
(EC 42/2003), alterou a sistemática no que pertine ao ITR, permitindo, por lei, a
delegação da fiscalização e da cobrança do aludido imposto para os municípios. O
Imposto Territorial Rural era de competência da União. Depois da aludida emenda
constitucional, continua sendo da União (art. 153, VI,CF), contudo, pode, por lei,
passar a fiscalização e cobrança para o município. Veja bem que o legislador
constituinte não passou para o município o poder de legislar sobre ITR, não havendo,
a meu sentir, uma alteração na competência tributária, mas sim na capacidade
tributária ativa e na questão da distribuição constitucional de receita, como veremos a
seguir. Eis como estatui o § 4º do art. 153 com a EC 42, de 31.12.2003: “O imposto
previsto no inciso VI do caput: I – será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de
forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas; II – não incidirá
sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando se explore o proprietário que
não possua outro imóvel; III – será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim
optarem, na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer
outra forma de renúncia fiscal.”
8. Invasão de competência. Exceção constitucional.

A atribuição de competência para tributar, como já visto nos parágrafos
acima, corresponde à divisão do poder de tributar pelos entes estatais componentes
30
da Federação. Neste tópico, vale lembrar que a Constituição de 1988 foi assaz
descentralizadora, fortalecendo o espírito federativo. Não permite, por exemplo, que
a União conceda isenções em tributos estaduais (art. 151, III,CF), fixando
firmemente que só quem tem poder para tributar, tem poder para isentar, o que
fortalece a autonomia dos Estados e Municípios. Aliás, tal foi a concepção de
Federação que triunfou na elaboração da Carta de 1988. Assim é que, em matéria
de imposto (que é uma espécie tributária), a União(art. 153), o Estado (art. 155) e o
Município (art. 156) têm respectivamente a sua competência, não podendo um
invadir a competência do outro, sob pena de inconstitucionalidade do tributo acaso
constituído e cobrado.
Insta notar que há uma exceção a regra da competência tributária, havendo
autorização constitucional para invasão de competência por parte da União. Tal o que
se observa no art. 154, II, da Constituição onde se lê que a União poderá instituir: II
– na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários,
compreendidos ou não em sua competência tributária. os quais serão suprimidos,
gradativamente, cessadas as causas de sua criação. O Imposto Extraordinário de
Guerra possui algumas características que não se pode olvidar:
1- competência da União;
2- veiculação por lei ordinária;
3- pode haver invasão de competência tributária;
4 – cessação gradativa.
9. Bitributação. Bis in idem.

Já que se está abordando a questão da competência tributária, impende
analisar os institutos da bitributação e do bis in idem, que têm causado controvérsia
doutrinária. Kiyoshi Harada leciona que: “Quando duas entidades políticas tributam
o mesmo imposto, ocorre a chamada bitributação jurídica, que é inconstitucional
porque uma das entidades estará, necessariamente, invadindo a esfera de
competência impositiva da outra.” (Direito Financeiro e Tributário, 15ªed., p.377). O
afamado autor equipara, pois, a bitributação à invasão de competência, por nós já
analisada anteriormente.
Quanto ao bis in idem, Harada pontua que: “A bitributação jurídica, que é
inconstitucional, não se confundo com a bitributação econômica, conhecida como bis
in idem, que é o fato de uma mesma entidade política tributar duas vezes, isto é, o
31
ente tributante institui um adicional.... O bis in idem nada tem de inconstitucional
devendo, no entanto, respeitar o princípio da capacidade contributiva e não implicar
em exacerbação tributária de tal ordem, que venha a caracterizar o efeito
confiscatório do tributo.” (Ob. cit, p. 377).
Cumpre trazer à baila também a lição de Luiz Emygdio F. da Rosa Júnior: “
A bitributação ocorre quando duas entidades federadas, ambas com competência
constitucional para o exercício do poder impositivo, decretam, contemporaneamente,
imposto idêntico ao mesmo contribuinte com fundamento no mesmo fato gerador.
Assim, a bitributação exige identidade de impostos concorrentes, que não mais
existem no nosso sistema tributário desde a EC 18/65. Entretanto, o art. 145, § 2º, da
CF, ao vedar que as taxas tenham base de cálculo própria de impostos, proíbe a
bitributação.” No que toca ao bis in idem, eis como assevera o ilustre professor: “Por
outro lado, bis in idem é a exigência por uma única entidade tributante, do mesmo
contribuinte, com base no mesmo fato gerador através de normas jurídicas distintas,
como ocorre, por exemplo, quando o Município cobra o IPTU e uma taxa sobre o
valor do mesmo imóvel, o que, aliás, seria inconstitucional porque feriria a norma do
art. 145, § 2º, da CF, considerando que a base de cálculo do IPTU é o valor venal do
imóvel (CTN, art. 33).”
IMPORTANTE: O STF entende que a contribuição social pode ter a mesma
base de cálculo e o mesmo fato gerador do imposto (RE 242.615, Rel. Min. Marco
Aurélio). Exemplo: o IRPJ e a contribuição social sobre o lucro.
10. Transferências intergovernamentais. Distribuição de receitas.
10.1 Transferências intergovernamentais verticais e horizontais.

As chamadas transferências intergovernamentais verticais ocorrem quando,
numa Federação, o dinheiro público é repartido do ente nacional para entes
subnacionais. No Brasil, a transferência que se tem é vertical, distribuindo parcelas
da arrecadação da União para Estados e Municípios ou dos Estados para os
Municípios, de forma direta ou indireta, como se verá no tópico seguinte.
10.2 Transferências obrigatórias e voluntárias.

Há duas formas de participação de uma pessoa política no produto da
arrecadação de outra: a direta e a indireta. A primeira ocorre como, por exemplo, no
32
caso da partilha do ITR e do IPVA. A partilha é direta de um ente político para outro.
Assim, metado do ITR é do município, salvo quando ele opta por arrecadar o
imposto, caso em que ficará com a totalidade do mesmo. Metade do IPVA vai direto
para o município onde o veículo se encontra licenciado.
A segunda forma, vale dizer, a indireta, põe uma formulação complexa: são
formados fundos aos quais afluem parcelas de receitas de dados impostos.80 Aqui a
presença, por exemplo, dos Fundos de Participação (FPE, FPM).
Estas transferências com participação direta ou indireta são obrigatórias,
decorrentes da Constituição Federal ou da lei. Sobre tal questão, José Maurício Conti
leciona que tais transferências são automáticas quando a distribuição dos recursos do
ente que os detém é encaminhada ao tente beneficiário em decorrência de dispositivo
legal que é cumprido sem interferência de decisões submetidas ao crivo
discricionário de uma autoridade81, contrastando com as transferências voluntárias,
previstas no art. 25 da Lei Complementar 101/2000.
As chamadas transferências voluntárias são instrumentos de descentralização
negociadas de recursos e encargos entre os entes federados 82, ficando sujeita a regras
não rígidas, operacionalizadas com a intermediação de autoridade que exerce poderes
discricionários.83 Tais transferências se dão, por exemplo, pelos convênios, por
consórcios, etc.
Cumpre lembrar que não são transferências voluntárias as chamadas
transferências legais para o Sistema Único de Saúde (SUS) e para o Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE), eis que estão excluídas do conceito legal
fixado no artigo 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal.84 Tal o que se vislumbra da
redação do § 3º do artigo 25 em estudo.
Assim, a transferência voluntária é bastante utilizada para a consecução
de programas governamentais (políticas públicas de saúde, educação,
desenvolvimento urbano, turismo, cultura, meio ambiente, etc.), com maior
liberalidade e discricionariedade. Entretanto, como depende de decisão política,
80
Sacha Calmon Navarro Coêlho. Comentários à Constituição de 1988: sistema tributário.4ª ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1992,, p. 410.
81
Cf. José Maurício Conti, ob. cit. (nota 40), p. 26-27.
82
Emerson César da Silva Gomes. A disciplina jurídica das transferências voluntárias. In: José Maurício
Conti e Fernando Facury Scaff (coords). Orçamentos Públicos e direito financeiro. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2011, p.804.
83
Cf. José Maurício Conti, ob. cit. (nota 84), p. 39.
84
Cf. Emerson César da Silva Gomes, ob. cit. (nota 91), p. 810.
33
muitas vezes o ente subnacional fica a depender do interesse do governante do outro
ente, titular da competência arrecadatória, interesse que, por vezes, não guarda
consonância com o interesse público, o que pode gerar negociações pouco
republicanas.
Ademais, as transferências voluntárias sofrem uma série de restrições na Lei
de Responsabilidade Fiscal como forma de compelir os entes federados a cumprirem
as regras de gestão fiscal ali preconizadas. Assim, é vedada a realização de
transferências voluntárias para o ente que não institua e arrecade impostos de sua
competência tributária (art. 11, parágrafo único). O artigo 23 prevê as medidas a
serem tomadas, caso a despesa total com pessoal ultrapassar os limites definidos no
art. 20 na referida Lei Complementar, sendo que o excedente deve ser eliminado nos
dois quadrimestres seguintes. O § 3º deste artigo estatui que se não for alcançada a
redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso o ente não poderá: I –
receber transferências voluntárias. Por fim, o art. 31 da LRF estipula que se a dívida
consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um
quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o termino dos três subseqüentes,
reduzido o excedente em pelo menos 25% no primeiro. O §2º indica que vencido o
prazo para retorno da dívida ao limite e enquanto perdurar o excesso, fica o ente
impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado.
Por outro lado, as transferências obrigatórias, decorrentes da Constituição e
da Lei tem como grande trunfo a impessoalidade e a perenidade de sua percepção, eis
que independem da boa vontade do ente detentor dos recursos e não podem, em
regra, sofrerem retenção, nos termos do estabelecido no artigo 160 da Constituição
Federal.
O artigo 160 da Constituição estabelece, portanto, ser vedada a retenção ou
qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos na Constituição
aos Estados, Distrito Federal e Municípios, neles compreendidos adicionais e
acréscimos relativos a impostos.
O parágrafo único deste dispositivo apresenta duas exceções à regra da
proibição de retenção. Reza que a vedação prevista neste artigo não impede a União
e aos Estados de condicionarem a entrega de recursos: I – ao pagamento de seus
créditos, inclusive de suas autarquias (Ex.: INSS); II – ao cumprimento do disposto
no art. 198, § 2º, II e III (recursos mínimos a serem aplicados em ações e serviços
públicos de saúde).
34
10.3 Distribuição direta e indireta de impostos (artigos 157 a 159 da
Constituição Federal).
No afã de diminuir as desigualdades regionais do País, o legislador
constituinte imaginou um sistema de distribuição de receitas, previsto nos arts. 157-
162. Há, pois, um sistema de repartição de receitas direta ou indiretamente, este
último através dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios.
DISTRIBUIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS
DIRETA - ARTIGOS 157, 158
INDIRETA – Fundos de Participação:

1) 159, I, a, Fundo de Participação dos Estados;
2) 159, I, b, Fundo de Participação dos Municípios;
3) 159, I, c, Fundo de Desenvolvimento do Norte, do Nordeste e do
Centro-Oeste.
4) 159, I, d, um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que
será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano
(dispositivo acrescido pela Emenda Constitucional n. 55, de 20.09.2007).
5) Art. 159, II – 10% do IPI será entregue pela União aos Estados e
Municípios proporcionalmente ao valor das respectivas exportações
6) Art. 159, III – 29% da CIDE para os Estados e Distrito Federal, sendo
que do montante que vai para o Estado, 25% deverá ser distribuído aos
Municípios.
Eis o seguinte exemplo de distribuição direta: o art. 157 do Texto
Constitucional diz o que pertence aos Estados da Federação, na distribuição de
receitas de impostos federais. O inciso I estipula que pertencem aos Estados e ao
Distrito Federal o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e
proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a
qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e
mantiverem. Idêntica a redação do art. 158,I, da Constituição, só que destinando a
renda para os Municípios. Então, o que for pago por Estados e Municípios para os
35
seus servidores, o imposto de renda não vai para a União, ficando nos próprios entes
federados.
Em face destes dispositivos constitucionais, o Colendo STJ editou, em
28.04.2010, a Súmula 447, publicada em 13.05.2010: “Os Estados e o Distrito
Federal são partes legítimas na ação de restituição de imposto de renda retido na
fonte proposta por seus servidores.”
No inciso II do art. 157 há a previsão de que vinte por cento do imposto
residual (art. 154,I) a ser criado pela União, devem ir para o Estado.
O artigo 158 da Constituição prevê o que deve pertencer aos Municípios de
impostos federais e estaduais. Assim, por exemplo: a) 50% do ITR é do município
onde está situado o imóvel rural (art. 158,II) ATENÇÃO: a EMENDA
CONSTITUCIONAL 42/2003, alterou o inciso II estipulando que o município pode
ficar ou com 50% da arrecadação ou com a totalidade da mesma, na hipótese da
opção a que alude o art. 153, § 4º, III; b) 50% do IPVA pertencem ao município onde
o veículo for licenciado (art. 158,III); c) 25% do ICMS pertencem aos municípios,
sendo três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações
relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus
territórios e até um quarto conforme dispuser lei aprovada na Assembléia Legislativa
dos Estados (art. 158, IV e parágrafo único).
Enquanto os artigos 157 e 158 estabelecem um sistema de distribuição direta
de receitas tributárias, o art. 159, I indica a forma indireta de distribuição, vale dizer,
através de Fundos de Participação. Por exemplo: do que for arrecadado com IR e
IPI, serão entregues 49% na seguinte forma: a) 21,5% para o Fundo de
Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) 22,5% para o Fundo de
Participação dos Municípios; c) 3% para aplicação em programas de
financiamento do setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
através de instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos
regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a
metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; d) um
por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no
primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; e) um por cento ao Fundo
de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês
de julho de cada ano (art. 159, I, a, b, c, d e e CF).
36
O artigo 159,II prevê a distribuição de 10% do IPI aos Estados
proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados
(art. 159,II), sendo que os Estados devem repassar aos Municípios 25% do que
receberem da mesma forma que ocorre com o ICMS (art. 159, § 3º,CF).
10.4 Distribuição de contribuição de intervenção no domínio econômico

(CIDE).
A intenção do legislador constituinte ao estipular tal sistema de repartição de
receitas era boa. Em resumo, desejava-se criar um sistema de distribuição que, ao
mesmo tempo, combatesse as desigualdades regionais e evitasse o clientelismo
político. O prefeito podia ser do “PPP do B “e o Presidente do “PTT do B” que o
dinheiro chegaria do mesmo modo ao Município.
Entretanto, o sistema se mostra ainda tímido e ineficiente, porque somente
aplicável aos impostos. Ora, as contribuições especiais ou sociais foram os tributos
que mais cresceram nos últimos anos (CPMF, COFINS, CSLL, PIS, SALÁRIO-
EDUCAÇÃO, etc.), responsáveis pelos recordes de arrecadação e por boa parte da
avassaladora carga tributária que hoje pesa sobre a população brasileira. As
contribuições que, regra geral, são criadas pela União, ficavam com a União. Não
havia distribuição destas polpudas receitas tributárias.
Com a chamada REFORMA TRIBUTÁRIA houve significativa alteração em
tal situação, havendo distribuição de receitas de contribuição social ou especial.
A EC 42/2003 acresceu ao artigo 159 do Texto Constitucional o inciso III
prevendo que do produto de arrecadação da contribuição no domínio econômico
prevista no art. 177, § 4º, ou seja, da CIDE, 25% serão distribuídos, na forma da lei,
para os Estados e o Distrito Federal, observada a destinação a que se refere o inciso
II, c, do referido parágrafo. Este inciso foi alterado pela EC 44, de 30.06.2004,
havendo um aumento no repasse para os Estados e Distrito Federal, que agora vão
receber 29%.
Ao mesmo artigo 159 foi acrescentado o § 4º que fixa que do montante de
que trata o Inciso III que cabe a cada Estado, 25% serão destinados aos seus
Municípios, na forma da lei a que se refere o aludido inciso. Há, agora, uma
repartição das receitas obtidas com a CIDE.
37
Importante observar que este dinheiro da CIDE, distribuído para Estados e
Municípios, tem um destino certo, preconizado no artigo 177, § 4º, II, “c”, ou seja, ao
financiamento de programa de infraestrutura de transportes.
10.5 Renúncia fiscal, transferência e crise fiscal.

Impende lembrar a existência de algumas características essenciais do Estado
Federal. José Mauricio Conti apresenta, pois, o seguinte elenco: a) existência de ao
menos duas esferas de governo; b) autonomia das entidades descentralizadas,
compreendendo a autonomia política, administrativa e financeira; c) organização do
Estado expressa em uma Constituição; d) repartição de competências entre as
unidades descentralizadas; e) participação das entidades descentralizadas na
formação da vontade nacional; e f) indissolubilidade.85
Alguns destes elementos guardam estreita relação com o desenvolvimento
nacional e a redução das desigualdades regionais e, por via de conseqüência, sociais,
assegurando a todos existência digna86, conforme os ditames da justiça social,
consoante preconiza o art. 170 da Lei Maior. Entes políticos dotados de autonomia,
bem exercendo competências materiais e legislativas específicas, executando a
contento políticas públicas de tutela dos direitos fundamentais, mormente dos
sociais, colaboram sobremodo para o desenvolvimento nacional, objetivo da
República Federativa do Brasil, plasmado no art. 3º, II, da Constituição.
Além do objetivo de alcançar o desenvolvimento nacional, o constituinte
estipulou o objetivo de diminuir as desigualdades, regionais e sociais, consoante se lê
no inciso III do artigo 3º da Lei Maior. Tais objetivos não são excludentes, mas
complementares. Neste tema, André Elali percebe a relação entre federalismo e a
busca do desenvolvimento nacional, apontando que num país de grande extensão
territorial, com enormes diferenças entre as regiões, sejam elas culturais, econômicas
ou sociais, o federalismo é uma ferramenta bastante útil na busca da ordem
85
José Mauricio Conti. Federalismo Fiscal e Fundos de Participação. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2001,
p. 10.
86
Ingo Wolfgang Sarlet entende que tal dignidade é “a qualidade intrínseca e distinta de cada ser
humano que o faz merecedor de respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade,
implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa
tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as
condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação
ativa e corresponsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres
humanos.” In: Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais. Porto Alegre: Ed. Livraria dos
Advogados, 2001, p. 60.
38
econômica e social, tratando-se de um movimento baseado na tendência de
harmonização, no pluralismo e na solidariedade.87
Ainda no que tange à ligação federalismo, desenvolvimento socioeconômico
e diminuição de desigualdades, impende observar que o instrumento financeiro mais
adequado ao objetivo de diminuição das desigualdades regionais não é o da
atribuição de competências tributárias por si só, como já relatado neste trabalho. A
repartição das receitas tributárias feita adequadamente tem o condão de fomentar o
desenvolvimento nacional e regional, nos termos do desejado pelo legislador
constituinte. A distribuição obrigatória, fundada na Constituição e na Lei,
assimétrica, alocando mais recursos nos estados menos desenvolvidos e com algumas
vinculações em setores essenciais como educação, saúde e assistência social em
sentido lato surge, portanto, como uma solução viável para a consecução dos
objetivos da República Federativa do Brasil.
Neste contexto, as renúncias fiscais realizadas pelos governos terminam por
causar prejuízo aos demais entes da Federação. Por exemplo: os incentivos fiscais do
governo federal, reduzindo IPI no veículos, linha branca, cimento, eletroeletrônico,
etc. terminam por prejudicar as contas públicas de Estado e municípios, já que, como
visto, o IPI é partilhado, fazendo parte do FPE e do FPM.
Assim, pode-se afirmar que a prática de realizar renúncias fiscais é um
relevante componente na crise fiscal que atualmente assola as finanças públicas nos
três níveis da Federação.
NOTA DO AUTOR: Este material didático foi extraído da obra ainda

não publicada de autoria deste professor, servindo tão somente como material
de estudo para este Curso, não sendo autorizada a sua reprodução. Por ser
apenas um material complementar às aulas, não obedece aos padrões da ABNT.
87
André Elali. Tributação e Regulação Econômica – Um exame da tributação como instrumento de
regulação econômica na busca da redução das desigualdades regionais .São Paulo: MP editora, 2007,
p.33.
39

Ponto 4 Federalismo Fiscal e Pacto Federativo

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS

Ponto 4 – Federalismo fiscal e pacto federativo.

1. Federalismo dualista e cooperativo.

1.1 Federalismo norte-americano. Federalismo dualista.

1.2 Federalismo cooperativo alemão.

2. Evolução do Estado Federal no Brasil.

2.1 O sentimento federalista no Império.

2.3 A experiência do federalismo cooperativo na Constituição de 1934 e

2.4 A Constituição democrática de 1946, a consolidação do federalismo

2.5 O centralismo na Constituição de 1967 e na Emenda Constitucional

2.6 Descentralização e autonomia na Constituição de 1988.

3. A discriminação de rendas no federalismo fiscal da Constituição de

O poder político, distribuído pelas camadas da federação, encontra

4. Discriminação de rendas no Estado Federal.

Baleeiro afirma ser a discriminação de rendas a maior novidade do Estado

5. Atribuição de competência tributária.

6. Competência tributária e tributos vinculados e não vinculados.

Tributos vinculados e não vinculados.

Competência e tributos vinculados e não vinculados.

7. Competência tributária e capacidade tributária ativa.

8. Invasão de competência. Exceção constitucional.

9. Bitributação. Bis in idem.

10. Transferências intergovernamentais. Distribuição de receitas.

10.1 Transferências intergovernamentais verticais e horizontais.

10.2 Transferências obrigatórias e voluntárias.

DISTRIBUIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS

DIRETA - ARTIGOS 157, 158

INDIRETA – Fundos de Participação:

10.4 Distribuição de contribuição de intervenção no domínio econômico

10.5 Renúncia fiscal, transferência e crise fiscal.

NOTA DO AUTOR: Este material didático foi extraído da obra ainda

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