ANLISE DO IMPULSO FISCAL Para a construo do indicador de impulso fiscal, preciso calcular as elasticidades da despesa e da receita do governo federal

l em relao s principais variveis macroeconmicas do perodo de anlise (janeiro de 1998 a julho de 2007). Dessa forma, possvel expurgar a influncia do ambiente econmico sobre o indicador, considerando apenas a parte referente postura discricionria do governo. A primeira varivel macroeconmica a ser considerada na anlise o PIB (valores correntes frequncia mensal). A justificativa que esta varivel encontra-se diretamente ligada receita (por meio da carga tributria) e despesa (por meio dos investimentos pblicos). Com base nos dados extrados do Banco Central do Brasil (Bacen), observa-se que, ao longo do Poltica Fiscal e Dvida Pblica Octavio Vargas Freitas Pinton e Helder Ferreira de Mendona perodo em considerao, a economia brasileira apresentou um baixo crescimento econmico, em torno de 2,5% a.a., tendo como ano de maior prosperidade o ano de 2004 com uma taxa de crescimento que corresponde a 5,71% (ver grfico 1). Por meio de anlise visual do grfico 1, possvel observar a grande relao que h entre a trajetria do PIB e as trajetrias da receita e despesa do governo federal (mesma tendncia). Pode-se notar ainda que a trajetria da receita mais acentuada que a da despesa, fazendo com que as trajetrias se distanciem ao longo do perodo o que, por conseguinte, revela uma ampliao do supervit primrio. Outra importante varivel macroeconmica no modelo a taxa de inflao medida pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). Apesar de apresentar uma relativa estabilidade ao longo da dcada analisada (ver figura 1), esta varivel de suma importncia, pois por meio dela que o Conselho Monetrio Nacional (CMN) baliza o sistema de metas de inflao adotado em junho de 1999. Ademais, o ndice de preos atualmente um dos principais indexadores da dvida mobiliria brasileira. Ou seja, dependendo da sua variao, o governo tem que se esforar mais ou menos para gerar resultados primrios mais elevados capazes de honrar seus compromissos. Destarte, o modelo a ser desenvolvido leva em conta os dados disponibilizados pelo Bacen para o IPCA acumulado em 12 meses. Outras variveis que tambm tiveram grande relevncia na economia brasileira durante o perodo sob anlise so a taxa de juros e a taxa de cmbio. A primeira, alm de ser o principal instrumento de poltica monetria, o principal indexador da dvida pblica interna. As parcelas da dvida indexada taxa de juros, tanto aquelas indexadas aos ttulos prefixados quanto as indexadas taxa Selic, sempre se mostraram mais significativas que as demais. No obstante, o Tesouro Nacional desde 2001, por meio do Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica (PAF), tem reestruturado a dvida mobiliria aumentando a estrutura de vencimentos e o prazo mdio. De acordo com Bevilaqua e Garcia (2000), o alongamento da dvida mobiliria deve ser efetuado via ttulos prefixados. Emisses de ttulos com duration zero devem ser reduzidas, a fim de minimizar impactos oramentrios da poltica monetria. importante ressaltar que uma elevao na taxa de juros bsica da economia provoca uma elevao no custo da dvida pblica interna brasileira. Logo, h a necessidade de o governo ampliar o superavit primrio para cobrir o servio da dvida. Ou seja, o governo dever adotar uma postura fiscal mais severa, podendo ser via aumento da receita e/ou via diminuio dos gastos pblicos. Com a finalidade de avaliar o impacto causado pela taxa de juros, utilizada nesta anlise a srie disponibilizada pelo Bacen referente taxa de juros Over/Selic acumulada no ms e anualizada (ver grfico 1). A utilizao da taxa de cmbio como varivel de ajuste para o clculo do impulso fiscal depende de dois pontos. O primeiro depende do nvel de liberalizao da conta de capitais, enquanto o segundo depende do regime de cmbio que vigora no pas. Por meio de testes

preliminares, foi observado que o regime de cmbio fixo no possui influncia significativa na receita/despesa do governo para ser incorporada no modelo como varivel de ajuste. Para avaliar o impacto do grau de liberalizao na economia, utilizado o ndice de Controle de Capitais (ICC) elaborado por Mendona e Pires (2007). O ICC calculado com base em decretos mensais, e atribudo o valor +1 para cada novo decreto que visa a uma Poltica Fiscal e Dvida Pblica Octavio Vargas Freitas Pinton e Helder Ferreira de Mendona aumento na liberalizao e o valor de -1 para cada novo decreto que aumenta o controle de capital. Por meio do grfico 1, fica evidente que o Brasil apresentou um significativo processo de liberalizao no perodo sob anlise, o que, Finanas Pblicas XIII Prmio Tesouro Nacional 2008 1 Poltica Fiscal O principal instrumento de poltica econmica do setor pblico refere se poltica fiscal. Esta, por sua vez, consiste na elaborao e organizao do oramento do governo, o qual demonstra as fontes de arrecadao e os gastos pblicos a serem efetuados em um determinado perodo (exerccio). Apoltica fiscal visa atingir a atividade econmica e assim alcanar dois objetivos inter-relacionados, a saber, estimular a produo, ou seja, crescimento econmico e combater, se for o caso, a elevada taxa de desemprego. O financiamento do dficit do setor pblico, tambm e um fator de preocupao da poltica fiscal. O governo pode alterar o volume das receitas e gastos pblicos atravs dos instrumentos fiscais. Estes instrumentos so: a) Impostos (receita): Os impostos podem ser classificados em duas categorias: Impostos diretos: incidem diretamente sobre a renda das unidades familiares e das empresas. Ex.: IRPF (Imposto de Renda de Pessoa Fsica); IRPJ (Imposto de Renda de Pessoa Jurdica). - Impostos indiretos: so tributos que oneram as transaes intermedirias e finais. So incorporados ao processo produtivo e, portanto, incidem indiretamente sobre o contribuinte (consumidor). Ex.: ICMS; ISS; COFINS; PIS. b) Despesas do governo (gastos): As despesas do governo podem ser divididas em: Consumo: gastos com salrios, administrao pblica, funcionalismo civil e militar. Transferncias: benefcios pagos pelos institutos de previdncia social, sob a forma de aposentadorias, salrio-escola, FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Servio). Subsdios: so pagamentos feitos pelo governo a algumas empresas pblicas ou privadas. Investimentos: gasto com aquisio de novas mquinas, equipamentos, construo de estradas, pontes, infra-estrutura. c) Oramento do governo: O resultado das operaes de receitas menos os gastos do setor pblico representam o oramento do governo. Este saldo pode ser classificado em trs esferas: Oramento equilibrado: ocorre quando o total das receitas em valores monetrios de um determinado perodo for exatamente igual ao total dos gastos em valores monetrios. Oramento superavitrio: as receitas superam os gastos em valores monetrios em um determinado exerccio do governo. Oramento deficitrio: as receitas so inferiores aos gastos. ECONOMIA EMPRESARIAL Quando o Tesouro Nacional, responsvel pelas contas do setor pblico, registra um caso de dficit, o governo deve determinar como ser o financiamento ou o pagamento desse excesso de gastos. Entretanto, o resultado do setor pblico pode ser dividido em duas contas: Supervit/dficit primrio ou fiscal: o saldo positivo/negativo alcanado quando a receita do governo federal e estadual superior/ inferior aos seus gastos. a

diferena entre os gastos pblicos e a arrecadao tributria no exerccio, independente dos juros e da correo da dvida passada. Dficit operacional (Necessidade de Financiamento do Setor Pblico - NFSP): calculado pelo resultado primrio, acrescido do pagamento dos juros da dvida passada. O dficit do setor pblico pode ser financiado por duas principais fontes de recursos: Emisso de moeda: o BACEN, neste caso, cria moeda para financiar a dvida do Tesouro. Este procedimento tambm conhecido como monetizao da dvida. . Emprstimos: venda de ttulos da dvida pblica ao setor privado (interno ou externo): o governo oferta ttulos em troca de moeda para financiar sua dvida atual. Esse financiamento tende a aumentar o dficit operacional devido ao pagamento dos juros. O atual governo (Fernando Henrique Cardoso) apresenta uma dvida pblica no seu conceito operacional crescente porque busca sistematicamente o financiamento do dficit via emprstimos. A monetizao1 da dvida descartada, pois esta teria um impacto significativo sobre a taxa de inflao. A atuao do governo atravs da poltica fiscal, da mesma forma que pela poltica monetria, busca alcanar alguns objetivos de poltica econmica, dentre os principais, a estabilidade e o crescimento econmico. Por exemplo, o nvel de desemprego da economia brasileira pode ser entendido como resultado do baixo crescimento econmico, e este podem ser explicados em grande parte pela falta de polticas fiscais expansivas (por exemplo, aumento dos gastos pblicos). Pelo lado da poltica monetria, uma maior oferta monetria para reduo da taxa de juros poderia estimular o investimento privado, gerando novos empregos. Entende-se como monetizao da dvida o resgate dos ttulos pblicos (dvida do governo) atravs da compra destes, utilizando-se nova moeda criada no sistema. O governo emite moeda e atravs desta salda a sua dvida. Poltica Cambial O mercado de cmbio (divisas) formado pelos diversos agentes econmicos que compram e vendem moeda estrangeira, conforme suas necessidades. Empresas que vendem mercadorias ou aes no exterior esto aumentando a oferta de moeda estrangeira, em particular o Dlar, pois sua receita ocorre em moeda estrangeira. Empresas que compram bens ou aes do exterior esto demandando moeda estrangeira (Dlar), pois seus gastos ocorrem em dlares. Neste sentido, o preo da moeda estrangeira em relao moeda nacional determinado neste mercado. Este preo chamado de taxa de cmbio (R$/US$). Cabe explicar que as relaes econmicas, comerciais e financeiras dos agentes de determinado sistema econmico, com os agentes de outro sistema econmico (normalmente pas), so registradas na Balana de Pagamentos. Eventuais dficits no Balano de Pagamentos so decorrentes do fato de a entrada de divisas (dlares) ser inferior a sada de divisas. Este fato resultado de dois desequilbrios. O primeiro que se exportam bens e servios menos do que se conseguem importar, resultando em uma sada de divisas maior do que a entrada. O segundo desequilbrio causado pelo lado financeiro, onde no se conseguem atrair recursos (dlares) em quantidade suficiente para pagar as contas em dlar. Caso o cmbio esteja a R$ 2,50, significa que so necessrios R$ 2,50 reais para comprar um dlar. Se este subir para R$ 3,00 por dlar, ocorreu uma desvalorizao da moeda local em relao moeda estrangeira. O preo da moeda estrangeira elevou-se. Se o preo sobe devido a um aumento da demanda por dlares, dizemos que ocorreu uma desvalorizao do Real frente ao Dlar. Precisa-se de mais reais para comprar a mesma quantidade de dlares. Se o preo desce devido a um aumento da oferta de dlares, dizemos que ocorreu uma valorizao do Real frente ao Dlar. Menos reais sero necessrios para comprar a mesma quantidade de dlares. As empresas brasileiras que

participam do comrcio internacional dependem substancialmente da taxa de cmbio. Entender o funcionamento desse mercado fundamental. Ele pode agir de trs maneiras. As empresas brasileiras que participam do comrcio internacional dependem substancialmente da taxa de cmbio. Entender o funcionamento desse mercado fundamental a) Regime de cmbio flutuante Neste caso no h interveno do Banco Central no mercado. O preo da moeda estrangeira, ou a taxa de cmbio, determinado exclusivamente pela interao entre oferta e demanda. O BACEN no compra e no vende dlares. Esse procedimento adotado nos principais pases desenvolvidos. Aps a desvalorizao do Real frente ao Dlar em 1999, o Pas adotou um regime hbrido de cmbio, que mais se aproxima do cambio flutuante. b) Regime de cmbio fixo Este regime representa um caso extremo de controle do mercado. O Banco Central deve estar constantemente regulando o mercado. Caso haja um excesso de procura/demanda por dlares, este deve vender dlares ao mercado para que o cmbio no se desvalorize. Caso ocorra um excesso de oferta de dlares no mercado, o Banco Central deve comprar o excesso para que o cmbio no se valorize. A Argentina adotou esse regime durante a dcada de 1990. Alguns pases da Amrica Latina, tais como, Equador e Uruguai, tambm adotam ou adotaram esse sistema. Eles buscavam uma alternativa para controlar o nvel de preos internos, fortalecendo a moeda nacional, pois esta estava fixada a uma taxa determinada de cmbio. Controlar o mercado de cmbio exige do Banco Central um certo nvel de reservas internacionais (cambiais). Se esse regime sofrer uma fuga significativa de capitais (dlares), o BACEN ira perder muitas reservas e conseqentemente pode desvalorizar a moeda local. c) Formas hbridas de cmbio Formas hbridas de cmbio so maneiras de atuar sobre este; uma mistura entre o cmbio fixo e o cmbio livre ou flutuante. Existem inmeras maneiras intermedirias entre o cmbio fixo e o cmbio livre de se atuar sobre o cmbio. Este texto se concentra em duas delas, pelo fato destas terem sido utilizadas na economia brasileira desde o perodo de 1994 at 2002. Regime de Bandas Cambiais e Dirty Float (flutuao suja). O Regime de Bandas Cambiais, que foi utilizado na economia brasileira para o perodo de 1994 a 1999, adota uma flutuao para a taxa de cmbio dentro de determinados limites, ou seja, estabelece um teto e um piso. Esta forma de cmbio considerada hbrida, porque entre os parmetros, superior E inferior, o cmbio flutua livremente, aproximando-se dessa forma do cmbio livre. Todavia, quando a taxa de cmbio aproxima-se ou ultrapassa as bandas, as autoridades intervm no mercado comprando ou vendendo divisas (dlares) at que a taxa retorne aos patamares estabelecidos. Sendo assim, podemos considerar essa taxa fixa dentro de determinados valores. A amplitude de variao da taxa de cmbio depende dos interesses das autoridades econmicas, com vista aos objetivos de poltica econmica, podendo ter uma flexibilidade maior (limites mais amplos), ou ter uma maior restrio fazendo com que o teto e o piso desta flutuao se aproximem, sendo que neste segundo caso o regime tambm chamado de Mini Bandas Cambiais. A flutuao suja, que passou a ser utilizada no Brasil ps 1999, distancia-se do Regime de Bandas Cambiais, porque a princpio o cmbio livre e pode flutuar livremente. No entanto, quando as oscilaes ocorridas no mercado cambial podem vir a comprometer determinados objetivos de poltica econmica, o governo atua sobre o mercado at que a situao venha a estabilizar-se. A idia que, com a adoo do cmbio flutuante, o mercado passe a ter uma completa liberdade. Desta maneira, as intervenes no so desejadas e s ocorrem em situaes especficas.

Poltica monetria A poltica monetria tem como objetivo controlar a oferta de moeda na economia. Determinar a quantidade de moeda (dinheiro) na economia funo do Conselho Monetrio Nacional (CMN), com participao do Banco Central do Brasil (BACEN). Ao determinar a quantidade de dinheiro, tem-se a formao da taxa de juros, ou seja, a taxa de juros pode ser simplificadamente interpretada como sendo o .preo do dinheiro.. A lgica da poltica monetria consiste em controlar a oferta de moeda (liquidez) para determinar a taxa de juros de referncia do mercado. Nesse sentido, o Banco Central, seja qual for o pas, eleva a taxa de juros (.preo do dinheiro.), enxugando (diminuindo) a oferta monetria, e a reduz atuando de forma inversa. Cabe destacar que em um sistema econmico, moeda representa os meios de pagamento. Estes, na sua forma mais lquida, podem ser representados pelo papel-moeda e pelos depsitos vista nos bancos comerciais. Tanto as cdulas/moedas metlicas quanto os valores existentes nas contas bancrias representam os meios de pagamento. Apoltica monetria, ao controlar os meios de pagamento, est visando estabilizar o nvel de preos geral da economia. Os governos que necessitam diminuir a taxa de inflao reduzem a oferta monetria e aumentam a taxa de juros. Esse mecanismo controla o nvel de preos. Mas, se as taxas de juros permanecerem elevadas por um perodo longo, a economia pode deixar de elevar o crescimento econmico. A propsito, qual o motivo de a taxa de juros da economia brasileira ser to elevada, e o que poderia ser feito para reduzir a mesma? Os juros esto altos com o intuito de controlar a estabilidade de preos da economia, e, para baixar o mesmo, o governo teria que aumentar a liquidez do sistema, ou seja, colocar mais moeda em circulao, o que provavelmente traria um efeito indesejado que a elevao dos preos de forma generalizada, definida em economia como inflao. Assim, respondendo a uma questo de anseio popular, a inflao pode retornar a patamares mais altos? Sim. Mas isto s vir a acontecer se por algum motivo (dificuldades na rolagem da dvida, por exemplo) o governo tiver que colocar em circulao uma grande quantidade de moeda para financiar a dvida. O BACEN pode alterar os meios de pagamento (oferta de moeda) utilizando-se de quatro instrumentos: a) Operaes de mercado aberto (Open Market) As operaes de mercado aberto so caracterizadas pela compra e venda de ttulos pblicos do BACEN no mercado. Esses ttulos podem ser de emisso prpria ou em geral do Tesouro. Seu impacto sobre a liquidez na economia pode ser resumido em dois simples exemplos: Exemplo 1: Banco Central compra ttulos pblicos do mercado, fazendo o pagamento em reais. Nesse caso, a oferta de moeda aumenta, pois o BACEN est retirando um ativo (ttulo) que no meio de pagamento e fornecendo ao mercado um ativo lquido (moeda), no caso, Real. Essa operao, realizada em grande quantidade, tem como objetivo aumentar a oferta de moeda e conseqentemente diminuir a taxa de juros do mercado. Exemplo 2: Banco Central vende ttulos pblicos ao mercado, recebendo o pagamento em reais. Ocorre o caso inverso do exemplo anterior. O BACEN est ofertando um ativo menos lquido (ttulos) e retirando do mercado (economia) um ativo mais lquido (moeda). Essa operao, realizada em grande escala, tem como finalidade diminuir a oferta monetria e conseqentemente aumentar a taxa de A lgica da poltica monetria consiste em controlar a oferta de moeda (liquidez) para determinar a taxa de juros de referncia do mercado Juros e com isso controlar o nvel de preos. b) Depsito compulsrio So depsitos sob a forma de reservas bancrias que cada banco comercial obrigado legalmente a manter junto ao Banco Central. calculado como um percentual sobre os depsitos vista nos bancos comerciais. Quanto maiores os depsitos compulsrios, maior o nvel de reservas obrigatrias dos bancos junto ao Banco Central. Os recursos destinados aos emprstimos sofrero uma diminuio e

provocando com isso a criao de moeda bancria (valores depositados nos bancos). A taxa de juros sofreria um aumento, sendo o inverso tambm verdadeiro. Para diminuir a liquidez do sistema financeiro, o Banco Central eleva a taxa de compulsrio. Com menos recursos para emprestar dos bancos comerciais, o crescimento da economia como um todo e afetado. c) Redesconto bancrio A assistncia financeira de liquidez ou redesconto o mecanismo pelo qual o BACEN socorre instituies financeiras com problemas de liquidez. O redesconto o emprstimo que os bancos comerciais recebem do BACEN para cobrir eventuais problemas de liquidez. A taxa cobrada sobre esses emprstimos chamada de taxa de redesconto. Um aumento da taxa de redesconto indica que os bancos sofrero maiores custos, caso tenham problema de liquidez. Neste caso, as instituies iro aumentar suas reservas e diminuir o crdito, aumentando o custo para se obter meios de pagamento, ou seja, a taxa de juros. d) Controle e seleo de crdito Um instrumento no muito convencional, mas s vezes utilizado pelo Banco Central, refere-se ao controle direto sobre o crdito. Este pode estar relacionado ao volume de crdito, ao prazo e destinao do crdito. Este instrumento pode gerar distores no livre funcionamento do mercado de crdito, e at desestimular a atividade de intermediao financeira. Poltica monetria A poltica monetria tem como objetivo controlar a oferta de moeda na economia. Determinar a quantidade de moeda (dinheiro) na economia funo do Conselho Monetrio Nacional (CMN), com participao do Banco Central do Brasil (BACEN). Ao determinar a quantidade de dinheiro, tem-se a formao da taxa de juros, ou seja, a taxa de juros pode ser simplificadamente interpretada como sendo o preo do dinheiro. A lgica da poltica monetria consiste em controlar a oferta de moeda (liquidez) para determinar a taxa de juros de referncia do mercado. Nesse sentido, o Banco Central, seja qual for o pas, eleva a taxa de juros (preo do dinheiro.), enxugando (diminuindo) a oferta monetria, e a reduz atuando de forma inversa. Cabe destacar que em um sistema econmico, moeda representa os meios de pagamento. Estes, na sua forma mais lquida, podem ser representados pelo papel-moeda e pelos depsitos vista nos bancos comerciais. Tanto as cdulas/moedas metlicas quanto os valores existentes nas contas bancrias representam os meios de pagamento. Apoltica monetria, ao controlar os meios de pagamento, est visando estabilizar o nvel de preos geral da economia. Os governos que necessitam diminuir a taxa de inflao reduzem a oferta monetria e aumentam a taxa de juros. Esse mecanismo controla o nvel de preos. Mas, se as taxas de juros permanecerem elevadas por um perodo longo, a economia pode deixar de elevar o crescimento econmico.