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Organização dos

Estados Federativos
Prof.ª Carla Moser
Prof.ª Sandra Helena Dallabona
Prof.ª Sonia Adriana Weege

2014
Copyright © UNIASSELVI 2014

Elaboração:
Prof.ª Carla Moser
Prof.ª Sandra Helena Dallabona
Prof.ª Sonia Adriana Weege

Revisão, Diagramação e Produção:


Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI

Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri


UNIASSELVI – Indaial.

342.042

M899o Moser, Carla


Organização dos Estados Federativos / Carla Moser, Sandra Helena
Dallabona, Sonia Adriana Weege Indaial : Uniasselvi, 2014.

253 p. : il

ISBN 978-85-7830-835-3

1. Federalismo. 2. Organização de Estados. 3. Descentralização.


I. Centro Universitário Leonardo da Vinci.

Impresso por:
Apresentação
Caro(a) acadêmico(a)!

O território brasileiro tem uma forma de Estado que é a do federalismo,


uma forma de governo que é a república e um sistema de governo que é o
presidencialismo. Dentro desta lógica temos identificado o município como
um dos integrantes deste contexto. O município é a menor porção territorial
que compõe o estado-membro, entretanto aquele, com a evolução dos
tempos e pela Constituição de 1988, tem na atualidade autonomia política,
administrativa e financeira, o que possibilita que o poder público local
gerencie os interesses locais sem um dever de obediência aos outros entes
federados.

Um pouco destas situações descritas serão os temas de estudo


do caderno de Organização dos Estados Federativos. Na Unidade 1
compreenderemos um pouco mais a história e a organização dos municípios
brasileiros, poderemos comparar as formas de organização, e criação do
território municipal no Brasil, reconhecer a autonomia do município,
as formas de intervenção estatal, identificar os símbolos municipais e a
responsabilidade do município na execução de suas atividades perante
terceiros.

A Unidade 2 trará informações acerca do poder executivo e legislativo


municipal e estadual, e das figuras que os representam identificadas pelo
prefeito, governador e câmara municipal e estadual. Encontraremos
igualmente descritas as responsabilidades destes atores no cenário municipal
o que possibilitará que tomemos consciência de nossas escolhas quando do
processo eletivo municipal e estadual, já que relembrando, nós elegemos
aqueles que nos representam e tomam decisões em nosso nome determinando
o que acontecerá em nosso município, no estado e no território nacional.

E ao final a Unidade 3 nos trará como objeto de estudo as formas


de administrar e aquelas aplicáveis na administração pública, assim como
identificará alguns órgãos de atuação pública.

Acadêmico(a), é uma jornada árdua, onde o ensino e a aprendizagem


dependem de sua atitude proativa na busca do conhecimento, de muita
leitura, releitura, de dedicação e entusiasmo. Estamos com você nesta
caminhada, seja bem-vindo(a), bons estudos, nos encontramos ao longo do
desenvolvimento da disciplina, até breve!

Prof.ª Carla Moser


Prof.ª Sandra Helena Dallabona
Prof.ª Sonia Adriana Weege
III
NOTA

Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto


para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há
novidades em nosso material.

Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é


o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura.

O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.

Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente,


apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador.
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto
em questão.

Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa
continuar seus estudos com um material de qualidade.

Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de


Desempenho de Estudantes – ENADE.
 
Bons estudos!

IV
V
VI
Sumário
UNIDADE 1 – A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO
A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO..................................................... 3
1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 3
2 ORIGENS DO MUNICÍPIO BRASILEIRO................................................................................... 3
3 O MUNICÍPIO NOS PRIMÓRDIOS.............................................................................................. 4
4 O MUNICÍPIO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS.......................................................... 6
5 O MUNICÍPIO BRASILEIRO NA ATUALIDADE ..................................................................... 14
6 OS MUNICÍPIOS BRASILEIROS E OS MUNICÍPIOS DE OUTROS PAÍSES..................... 15
LEITURA COMPLEMENTAR............................................................................................................. 19
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 20
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 21

TÓPICO 2 – O MUNICÍPIO E SUA ORGANIZAÇÃO TERRITORIAL.................................... 23


1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 23
2 O MUNICÍPIO E SUA ESTRUTURAÇÃO.................................................................................... 23
3 CRIAÇÃO DO MUNICÍPIO............................................................................................................ 25
4 DESMEMBRAMENTO, ANEXAÇÃO, FUSÃO E INCORPORAÇÃO DOS
MUNICÍPIOS...................................................................................................................................... 27
5 ORGANIZANDO O TERRITÓRIO MUNICIPAL....................................................................... 27
LEITURA COMPLEMENTAR............................................................................................................. 30
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 31
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 32

TÓPICO 3 – AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS........................................ 33


1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 33
2 AUTONOMIA MUNICIPAL............................................................................................................ 33
2.1 AUTONOMIA POLÍTICA............................................................................................................ 34
2.2 AUTONOMIA ADMINISTRATIVA............................................................................................ 35
2.3 AUTONOMIA FINANCEIRA..................................................................................................... 36
3 INTERVENÇÃO DO ESTADO NO MUNICÍPIO....................................................................... 37
4 CONCEITOS PARA O MUNICÍPIO BRASILEIRO.................................................................... 39
5 SÍMBOLOS MUNICIPAIS................................................................................................................ 44
6 LEI ORGÂNICA MUNICIPAL........................................................................................................ 45
7 ÓRGÃOS PÚBLICOS........................................................................................................................ 47
8 AGENTES PÚBLICOS....................................................................................................................... 48
9 RESPONSABILIDADE CIVIL DO MUNICÍPIO......................................................................... 51
LEITURA COMPLEMENTAR............................................................................................................. 55
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 60
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 61

UNIDADE 2 – EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL............................ 63

TÓPICO 1 – PODER EXECUTIVO MUNICIPAL............................................................................ 65


1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 65

VII
2 O PREFEITO, CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL................................................ 66
2.1 A INVESTIDURA........................................................................................................................... 66
2.2 A POSSE.......................................................................................................................................... 68
2.3 A REMUNERAÇÃO...................................................................................................................... 68
2.4 LICENÇA E FÉRIAS...................................................................................................................... 70
2.5 CONTROLE POLÍTICO-ADMINISTRATIVO........................................................................... 71
3 ATRIBUIÇÕES DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL..................................... 71
3.1 REPRESENTAÇÃO DO MUNICÍPIO......................................................................................... 72
3.2 SANÇÃO, PROMULGAÇÃO, PUBLICAÇÃO E VETO DE LEIS.......................................... 73
3.3 EXECUÇÃO DE LEIS E OUTRAS NORMAS............................................................................ 75
3.4 EXPEDIÇÃO DE DECRETOS E OUTROS ATOS ADMINISTRATIVOS............................... 75
3.5 APRESENTAÇÃO DE PROJETOS DE LEI................................................................................. 76
3.6 ADMINISTRAÇÃO DO PATRIMÔNIO MUNICIPAL ........................................................... 77
3.7 ELABORAÇÃO, EXECUÇÃO E ALTERAÇÃO DO ORÇAMENTO . .................................. 77
3.8 ARRECADAÇÃO, GUARDA E APLICAÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL........................ 79
3.9 EXECUÇÃO DE OBRAS E SERVIÇOS ...................................................................................... 80
3.10 DECRETAÇÃO DE DESAPROPRIAÇÕES.............................................................................. 81
3.11 PRESTAÇÃO DE CONTAS E RELATÓRIO DA ADMINISTRAÇÃO................................. 82
3.12 COMPARECIMENTO E INFORMAÇÕES À CÂMARA....................................................... 83
3.13 CONVOCAÇÃO EXTRAORDINÁRIA DA CÂMARA......................................................... 85
3.14 IMPOSIÇÃO DE PENALIDADES ADMINISTRATIVAS ..................................................... 85
3.15 EXECUÇÃO DA DÍVIDA ATIVA............................................................................................. 86
3.16 ORGANIZAÇÃO E DIRECIONAMENTO DO FUNCIONALISMO.................................. 86
3.17 DESPACHO DO EXPEDIENTE................................................................................................. 87
3.18 PUBLICAÇÃO DE ATOS OFICIAIS ....................................................................................... 87
3.19 GESTÃO DOCUMENTAL E EXPEDIÇÃO DE CERTIDÕES................................................ 88
3.20 REPRESENTAÇÃO A OUTRAS AUTORIDADES................................................................. 90
3.21 EXECUÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DELEGADAS...................................................................... 90
3.22 REQUISIÇÃO DE FORÇA POLICIAL...................................................................................... 91
4 RESPONSABILIDADES DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL.................... 91
4.1 CRIMES DE RESPONSABILIDADE........................................................................................... 92
4.2 CRIMES FUNCIONAIS................................................................................................................ 94
4.3 CRIMES POR ABUSO DE AUTORIDADE................................................................................ 95
4.4 CRIMES COMUNS E ESPECIAIS............................................................................................... 96
4.5 CONTRAVENÇÕES PENAIS...................................................................................................... 97
4.6 RESPONSABILIDADE CIVIL...................................................................................................... 97
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 99
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 100

TÓPICO 2 – PODER EXECUTIVO ESTADUAL............................................................................. 101


1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 101
2 O GOVERNADOR, CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL...................................... 101
2.1 A INVESTIDURA........................................................................................................................... 102
2.2 A POSSE.......................................................................................................................................... 102
2.3 REMUNERAÇÃO.......................................................................................................................... 103
2.4 LICENÇA E FÉRIAS...................................................................................................................... 104
2.5 CONTROLE POLÍTICO ADMINISTRATIVO........................................................................... 104
3 ATRIBUIÇÕES DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL........................................... 105
3.1 REPRESENTAÇÃO DO ESTADO............................................................................................... 106
3.2 SANÇÃO, PROMULGAÇÃO, PUBLICAÇÃO E VETO DE LEIS.......................................... 106
3.3 EXECUÇÃO DE LEIS E OUTRAS NORMAS............................................................................ 107
3.4 EXPEDIÇÃO DE DECRETOS E OUTROS ATOS ADMINISTRATIVOS............................... 108

VIII
3.5 APRESENTAÇÃO DE PROJETOS DE LEI................................................................................. 108
3.6 ADMINISTRAÇÃO DO PATRIMÔNIO ESTADUAL ............................................................. 109
3.7 ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO................................................................ 110
3.8 ABERTURA DE CRÉDITOS......................................................................................................... 111
3.9 ARRECADAÇÃO, GUARDA E APLICAÇÃO DA RECEITA ESTADUAL.......................... 112
3.10 EXECUÇÃO DE OBRAS E SERVIÇOS .................................................................................... 112
3.11 DECRETAÇÃO DE DESAPROPRIAÇÕES.............................................................................. 114
3.12 PRESTAÇÃO DE CONTAS E RELATÓRIO DA ADMINISTRAÇÃO................................. 115
3.13 COMPARECIMENTO E INFORMAÇÕES À ASSEMBLEIA LEGISLATIVA..................... 116
3.14 CONVOCAÇÃO EXTRAORDINÁRIA DA ASSEMBLEIA.................................................. 116
3.15 IMPOSIÇÃO DE PENALIDADES ADMINISTRATIVAS...................................................... 117
3.16 EXECUÇÃO DA DÍVIDA ATIVA............................................................................................. 118
3.17 ORGANIZAÇÃO E DIRECIONAMENTO DO FUNCIONALISMO.................................. 118
3.18 DESPACHO DO EXPEDIENTE................................................................................................. 119
3.19 PUBLICAÇÃO DE ATOS OFICIAIS ....................................................................................... 119
3.20 GESTÃO DOCUMENTAL E EXPEDIÇÃO DE CERTIDÕES................................................ 120
3.21 REPRESENTAÇÃO A OUTRAS AUTORIDADES................................................................. 121
3.22 EXECUÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DELEGADAS...................................................................... 121
3.23 REQUISIÇÃO DE FORÇA POLICIAL...................................................................................... 122
4 RESPONSABILIDADES DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL...................... 122
4.1 CRIMES DE RESPONSABILIDADE........................................................................................... 122
4.2 CRIMES FUNCIONAIS................................................................................................................ 122
4.3 CRIMES POR ABUSO DE AUTORIDADE................................................................................ 123
4.4 CRIMES COMUNS E ESPECIAIS............................................................................................... 124
4.5 CONTRAVENÇÕES PENAIS...................................................................................................... 124
4.6 RESPONSABILIDADE CIVIL...................................................................................................... 124
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 126
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 127

TÓPICO 3 – PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL........................................................................ 129


1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 129
2 CÂMARA MUNICIPAL.................................................................................................................... 129
2.1 A NATUREZA DA CÂMARA MUNICIPAL............................................................................. 130
2.2 FUNÇÕES DA CÂMARA MUNICIPAL.................................................................................... 131
2.3 PRERROGATIVAS DA CÂMARA MUNICIPAL...................................................................... 132
2.4 COMPOSIÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL........................................................................... 133
2.5 VEREADORES............................................................................................................................... 134
2.6 MESA DA CÂMARA.................................................................................................................... 138
2.7 PLENÁRIO..................................................................................................................................... 139
2.7.1 Pincipais atribuições do plenário....................................................................................... 139
2.8 COMISSÕES LEGISLATIVAS...................................................................................................... 141
2.9 SERVIÇOS AUXILIARES E PRINCIPAIS AUXILIARES DA CÂMARA............................... 143
2.10 CASSAÇÃO DO MANDATO DO PREFEITO E VEREADOR.............................................. 143
LEITURA COMPLEMENTAR............................................................................................................. 145
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 148
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 149

UNIDADE 3 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS.................................... 151

TÓPICO 1 – PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL............................................. 153


1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 153
2 RELEMBRANDO O MODELO BUROCRÁTICO....................................................................... 153

IX
2.1 CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA................................................................................. 154
2.2 VANTAGENS DA BUROCRACIA.............................................................................................. 157
3 A EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA À
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL............................................................................... 159
4 CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL............................... 160
4.1 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA PARA O CIDADÃO............................................................. 161
4.2 ADMINISTRAÇÃO ORIENTADA PARA OBTENÇÃO DE RESULTADOS........................ 162
4.2.1 A Legalidade, moralidade e eficiência............................................................................... 164
4.3 CONTROLE SOCIAL.................................................................................................................... 164
4.4 DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA E ADMINISTRATIVA................................................... 169
4.5 CONTRATO DE GESTÃO COMO COMPROMISSO DE RESULTADOS............................. 170
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 172
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 173

TÓPICO 2 – NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA................................................................ 175


1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 175
2 A EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A REFORMA DO ESTADO............. 175
2.1 A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO ESTADO, OS TRÊS PODERES......................... 181
2.2 GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE................................................................................ 184
2.3 REDES ORGANIZACIONAIS..................................................................................................... 185
3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA................................................................ 186
4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA........................................................................ 187
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL............................................................................... 188
6 RECURSOS HUMANOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.................................................. 189
7 FINANÇAS PÚBLICAS..................................................................................................................... 190
7.1 RECEITAS PÚBLICAS MUNICIPAIS......................................................................................... 191
7.2 PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO ..................................................................................... 192
7.3 CONTABILIDADE........................................................................................................................ 194
7.4 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL..................................................................................... 195
8 A BUSCA PELA EXCELÊNCIA........................................................................................................ 195
8.1 A ERA DA INFORMAÇÃO......................................................................................................... 196
8.2 OS RECURSOS EMERGENTES................................................................................................... 198
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 202
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 203

TÓPICO 3 – ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES................................................................ 205


1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 205
2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL.................................................... 205
3 NATUREZA DA UNIÃO E SUAS COMPETÊNCIAS................................................................. 206
3.1 COMPETÊNCIAS DA UNIÃO............................................................................................. 206
3.1.1 Competência administrativa .............................................................................................. 207
3.1.2 Competência social............................................................................................................... 207
3.1.3 Competência financeira e monetária................................................................................. 208
3.1.4 Competência econômica...................................................................................................... 208
3.1.5 Competência na área de prestação dos serviços.............................................................. 209
3.1.6 Competência urbanística..................................................................................................... 210
3.1.7 Competência legislativa....................................................................................................... 211
4 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL........................................... 213
4.1 ADMINISTRAÇÃO DIRETA....................................................................................................... 214
4.2 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA................................................................................................... 214
4.3 COMPOSIÇÃO DOS ÓRGÃOS DE ADMINISTRAÇÃO DIRETA........................................ 214

X
4.3.1 Presidência e Vice-Presidência da República................................................................... 215
4.3.2 Casa Civil............................................................................................................................... 215
4.3.3 Órgãos de Assessoria da Presidência da República........................................................ 216
4.3.4 Os Ministérios....................................................................................................................... 217
5 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ..................................................................................................... 229
5.1 AUTARQUIAS FEDERAIS........................................................................................................... 230
5.2 AGÊNCIAS REGULADORAS..................................................................................................... 231
5.3 FUNDAÇÕES PÚBLICAS............................................................................................................ 232
5.4 EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA...................................... 232
LEITURA COMPLEMENTAR............................................................................................................. 233
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 236
AUTOATIVIDADE............................................................................................................................... 237

REFERÊNCIAS....................................................................................................................................... 239

XI
XII
UNIDADE 1

A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
Esta unidade tem por objetivos:

• reconhecer a trajetória da constituição e organização dos municípios


brasileiros;

• conhecer a evolução histórica traçada pelos municípios no território


brasileiro;

• comparar as formas de organização, criação do território municipal no


Brasil;

• conhecer as formas de autonomia dispostas para os municípios no Brasil,


as possibilidades de intervenção estatal nos mesmos e a concepção do
município como sistema político;

• identificar os símbolos municipais e as competências do município para a


consecução dos interesses locais.

PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está organizada em três tópicos. Em cada um deles você
encontrará atividades que facilitarão a compreensão e apropriação dos
conteúdos apresentados.

TÓPICO 1 – A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

TÓPICO 2 – O MUNICÍPIO E SUA ORGANIZAÇÃO TERRITORIAL

TÓPICO 3 – AUTONOMIA E COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS

1
2
UNIDADE 1
TÓPICO 1

A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

1 INTRODUÇÃO
A menor medida territorial reconhecida no Brasil é o município. Apesar
desta circunstância o município é o território que identifica o indivíduo, como
local de sua “naturalidade”, de residência, de trabalho, de convívio familiar ou
em sociedade.

Acadêmico(a), para que o município obtivesse a configuração que ele agora


apresenta, ocorreram mudanças, que podemos compreender como processos
evolutivos. Este processo de evolução é acompanhado por registros históricos e
estes serão estudados neste tópico.

Podemos perceber que o local onde moramos, estudamos ou


desenvolvemos nosso trabalho foi construído para que apresentasse a forma
como o encontramos hoje. Esta construção ocorreu por diversas mãos e estas nos
antecederam. Saber da origem destes municípios e de sua evolução até o estágio
atual será o nosso primeiro desafio, vamos iniciá-lo agora!

Bons estudos!

2 ORIGENS DO MUNICÍPIO BRASILEIRO


O início da humanidade foi marcado pelos povos nômades que não
se fixavam em local algum, situação que foi modificada quando da decisão
espontânea destes em criarem agrupamentos, tribos, aldeias, grupos de famílias
que acabaram por se fixar em determinado território. A luta pela sobrevivência
determinava a própria existência destes agrupamentos nestes territórios. Era
um território comum, com grupos com o mesmo interesse, determinaram o
surgimento das cidades.

Obviamente nos primórdios não encontramos a organização político-


administrativa que estrutura os municípios na atualidade.

Reconhecemos na Antiguidade o surgimento da figura do município, mais


especificamente na República Romana. Segundo Meirelles (2013), a República
Romana, buscando manter o domínio das comunidades que foram conquistadas
em suas batalhas, manteve-as com alguns privilégios que eram os de eleger os
governantes e dirigir a própria cidade, desde que ficassem fiéis e obedientes às
leis romanas. Estas comunidades eram reconhecidas como municípios.
3
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

Como hoje, encontramos igualmente na República Romana elementos


que organizavam e auxiliavam na condução destas cidades, sejam eles indivíduos
ou grupos deles, obviamente conduzindo a administração para os interesses
vigentes à época.

Integravam os órgãos de gestão municipal à época da República Romana:


um colégio de dois a quatro magistrados, com poder supremo para a administração
da justiça, estes eram auxiliados por magistrados inferiores, encarregados
administrativos e de polícia; o encarregado da arrecadação; o encarregado da
fiscalização dos negócios públicos; o defensor da cidade, os notários e os escribas
que auxiliavam os magistrados (MEIRELLES, 2013).

Com o advento da República Romana, já mencionada, tornou-se possível


observar a estrutura político-administrativa reconhecida nos dias atuais para
o município, sendo a essência desta, a condutora da organização municipal da
atualidade.

UNI

Acadêmico(a), a organização político-administrativa dos municípios brasileiros


tem influência grega, mas sua essência é encontrada na Roma Antiga.

3 O MUNICÍPIO NOS PRIMÓRDIOS


Assim como o território brasileiro, os municípios evoluíram e foram
marcados por especificidades na construção de sua história. Segundo Castro
apud Basilio (2013), a estrutura da primeira administração pública brasileira era
assim delimitada:

a) um alcaide;
b) juízes ordinários;
c) vereadores (em câmaras);
d) almotacés, com funções administrativas subalternas;
e) Juiz de fora;
f) Procurador (advogado e também representante do município);
g) Homens bons.

Estas especificidades identificaram os municípios no Brasil Colônia, onde


Meirelles (2013) igualmente afirma que estas organizações eram as mesmas
do município português, e permaneceram sob esta forma na vigência das
três Ordenações – Afonsinas, Manuelinas e Filipinas, que regeram o território
brasileiro até a sua independência em 1822.

4
TÓPICO 1 | A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

O destaque do período colonial estava nas câmaras municipais, como


órgão local com força política e de organização, pois emanavam decisões que
trouxeram contribuições para a administração e para a justiça na época.

Destaca Meirelles (2013, p. 36) que as câmaras:

Realizavam obras públicas, estabeleciam posturas, fixavam taxas,


nomeavam juízes-almotacéis, recebedores de tributos, depositários
públicos, avaliadores de bens penhorados, alcaides-quadrilheiros,
capitães-mores de ordenanças, sargentos-mores, capitães-mores de
estradas, juízes da vintena e tesoureiros-menores. Julgavam injúrias
verbais e, não raras vezes, num incontido extravasamento de poder,
chegavam essas Câmaras a decretar a criação de arraiais, a convocar
“Juntas do Povo” para discutir e deliberar sobre os interesses das
Capitanias, a exigir que governadores comparecessem aos seus
povoados para tratar de negócios públicos de âmbito estritamente
local, a suspender governadores de suas funções e até mesmo depô-
los [...].

A organização do governo, da administração e da justiça no Brasil-Colônia,


teve como estrutura estes movimentos, como força política local, com as lutas dos
vereadores e outras lideranças pela autonomia das províncias ou povoados.

De acordo com Meirelles apud Basilio (2013, p. 4) “[...] houve um


fortalecimento crescente das organizações municipais [...] tal força que se
constituía nos agrupamentos urbanos mobilizou todo o país ao processo de
independência.”

Esta estrutura e forma de atuar perduraram no Brasil até o momento da


promulgação da primeira constituição ocorrida em 1824, quando estabeleceu
novas diretrizes para os municípios brasileiros.

NOTA

Alcaide: [...] antigo funcionário incumbido de cumprir as determinações


judiciais; oficial de justiça [...] (HOUAISS, 2009, p. 84).

Almotacés: [...] inspetor encarregado da exata aplicação de pesos e medidas e da taxação e


distribuição de gêneros alimentícios [...] (HOUAISS, 2009, p. 99).

5
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

4 O MUNICÍPIO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS


Na leitura da Constituição de 1824 (Constituição Imperial) fica clara a
instituição formal das competências e das atribuições dos municípios. Inicia-se
uma nova fase para a gestão pública.

De forma gradual, as câmaras de vereadores foram instituídas em todas


as cidades (províncias) existentes, sendo que estas, segundo a Constituição de
1824, nos artigos 167 a 169, estavam assim provisionadas:

Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que
para o futuro se crearem haverá Camaras, ás quaes compete o Governo
economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas.

Art. 168. As Camaras serão electivas, e compostas do numero de


Vereadores, que a Lei designar, e o que obtiver maior numero de
votos, será Presidente.

Art. 169. O exercicio de suas funcções municipaes, formação das


suas Posturas policiaes, applicação das suas rendas, e todas as suas
particulares, e uteis attribuições, serão decretadas por uma Lei
regulamentar. (escrita contida no original)

Podemos interpretar pela leitura destes artigos que:

1. Em todas as vilas e cidades existentes, ou as que fossem criadas


existiria uma câmara municipal que tinha como competência o
“governo econômico e municipal destas mesmas cidades e vilas”.

2. As câmaras tinham caráter eletivo, compostas pelo número de vereadores


descrito em lei, sendo que a função de presidente caberia ao vereador mais
votado.

3. Igualmente dispunha a Constituição de 1824, que lei regulamentar instituiria


o exercício das funções municipais no que dizia respeito às posturas policiais,
aplicação das rendas e outras atribuições que lhe eram pertinentes.

A lei regulamentar a que faz referência o artigo 169 da Constituição de


1824 foi editada em 01/10/1828 e alerta Meirelles (2013) que esta trouxe de forma
surpreendente e de forma contrária o que vinham ditando os constitucionalistas
de 1824, as Câmaras Municipais deviam estrita subordinação administrativa e
política aos presidentes das Províncias.

Reafirma ainda Meirelles (2013, p. 37), “que na vigência da Lei Regulamentar


de 1828, que perdurou até a República, as municipalidades não passaram de uma
divisão territorial, sem influência política e sem autonomia na gestão de seus
interesses (...) as Câmaras eram corporações meramente administrativas”.

6
TÓPICO 1 | A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

Neste momento está claro que as decisões destinadas aos municípios eram
originadas totalmente do governo centralizador das províncias, os municípios
não tinham autonomia para gerir seus interesses nem mesmo tinham influência
política para tal, diferente do que representavam os municípios no momento
histórico do Brasil-Colônia quando detinham ações convergentes com as suas
finalidades.

A Constituição Imperial de 1824 foi reformada pelo Ato Adicional, Lei


no 16, de 12/08/1834, entretanto os municípios permaneceram subordinados às
Assembleias Legislativas, como podemos ver no artigo 10 da referida Lei:

Art. 10.  Compete às mesmas Assembleias legislar:

[...]
    
3º) Sobre os casos e a forma por que pode ter lugar a desapropriação
por utilidade municipal ou provincial.
    
4º) Sobre a polícia e economia municipal, precedendo propostas das
Câmaras.
   
5º) Sobre a fixação das despesas municipais e provinciais, e os
impostos para elas necessários, contanto que estes não prejudiquem as
imposições gerais do Estado. As Câmaras poderão propor os meios de
ocorrer às despesas, dos seus Municípios.
 
6º) Sobre a repartição da contribuição direta pelos Municípios da
Província, e sobre a fiscalização do emprego das rendas públicas
provinciais e municipais, e das contas de sua receita e despesa. As
despesas provinciais serão fixadas sobre orçamento do Presidente da
Província, e as municipais sobre orçamento das respectivas Câmaras.
   
7º) Sobre a criação, supressão e nomeação para os empregos municipais
e provinciais, e estabelecimentos dos seu ordenados.

[...] (grafia do original)

Ainda segundo Meirelles (2013), mesmo com a edição da Lei no 105, de


12/05/1840, que tentou modificar esta situação, os municípios não estavam aptos
a uma boa administração, por não possuírem a estrutura necessária para executá-
la.

Não existia um gestor do poder executivo destinado ao município,


existia um procurador que era empregado da câmara, que tinha como atribuição
arrecadar e aplicar as rendas do Conselho e pleitear em nome da câmara perante
os juízes de paz. Integravam a estrutura municipal nove vereadores, um porteiro
e um ou mais fiscais de postura e seus suplentes. Até este momento não existia a
figura do prefeito.

7
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

UNI

O cargo de prefeito foi criado pela Província de São Paulo, pela Lei no 18, de
11/04/1835, com o caráter de delegado do Executivo, e de nomeação do presidente da
Província (MEIRELLES, 2013, p. 38).

Segundo Basilio (2013), esta inovação foi seguida por outras províncias,
sugerindo uma evolução das funções legislativas e executivas, entretanto alerta
que por mais quatro décadas o município permaneceu à mercê do poder central
das províncias, situação modificada apenas com a proclamação da República.

Em 1891 temos a promulgação da primeira Constituição da República,


que definiu que os Estados-membros eram soberanos, e não autônomos. Situação
que na época gerou alguns impasses e interpretações diversas. Os republicanos
corrigiram esta condição com a consideração de que no regime federativo
os estados e municípios são autônomos, da mesma forma que determinou a
Constituição de 1891 como diretriz para os estados em seu artigo 68:

Art 68 - Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a


autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar
interesse. 

Entretanto, alerta Meirelles(2013), que apesar dos esforços empreendidos


todas as considerações acerca da autonomia e atribuições municipais, ficaram
restritas as descrições dos textos legais, não saíram do papel. Durante o período
de vigência da Constituição de 1891, 40 (quarenta) anos a autonomia municipal
no Brasil não existiu.

Colabora com esta afirmação Basilio (2013, p. 4): “[...] em nada pôde
se verificar a autonomia municipal. O governo estadual elegia os prefeitos,
vigorando a lei do coronel, alinhado ao poder do Estado [...] as oposições eram
combatidas com truculência e rigor [...].”

UNI

Meirelles, em sua obra Direito Municipal Brasileiro (2013, p. 39), afirma em


relação à Constituição Republicana de 1891 que, “nesta atmosfera de opressão, ignorância e
mandonismo o município viveu quatro décadas, sem recurso, sem liberdade, sem progresso,
sem autonomia”.

8
TÓPICO 1 | A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

Em resumo, não encontramos a prerrogativa da autonomia municipal


durante o período de vigência da Constituição da República de 1891, apenas
garantias escritas em textos legais, jamais tornadas realidade, permaneceu o
hábito da centralização e da opressão.

A Constituição de 1934 deixou evidente que além de autonomia os


municípios necessitavam de recursos próprios, para que lhes fosse possível a
execução dos serviços públicos, sua evolução e progresso. Os Constituintes de
1934 assim determinaram no artigo 13:

Art 13 - Os Municípios serão organizados de forma que lhes fique


assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar
interesse; e especialmente:

I - a eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Câmara Municipal,


podendo aquele ser eleito por esta;

II - a decretação dos seus impostos e taxas, a arrecadação e aplicação


das suas rendas;
       
III - A organização dos serviços de sua competência.

Tinha-se clareza nesta Constituição (1934) de que a existência do município,


mais que atrelada à sua autonomia, tinha vínculo estreito com a existência de
receita financeira própria que garantisse a execução de ações que eram de sua
competência, possibilitando que administrasse os interesses da coletividade.

O Estado Novo determinado pelo golpe de 1937, representando um


novo regime político, determinou a instituição de uma nova Constituição, a
Constituição de 1937, que foi caracterizada pela centralização dos poderes no
Executivo, havia uma clara intervenção nos estados e nos municípios.

Relembra Meirelles (2013, p. 40) que “[...] a Constituição de 1937 feriu a


autonomia municipal, cassando a eletividade dos prefeitos, para só concedê-la
aos vereadores [...] àquele tempo os interesses municipais ficaram substituídos
pelo interesse individual do prefeito (nomeado pelo Governador do Estado)
preocupado em se manter no cargo [...].”

O sistema instituído pelo Estado Novo não permitia quaisquer


manifestações locais em razão do interesse público dos municípios, os prefeitos
governavam de forma discricionária, sem qualquer intervenção ou colaboração
de conselhos, órgãos ou atores locais, eis que eram nomeados pelo governador, e,
portanto, estavam preocupados em atender as vontades do “chefe” em detrimento
de qualquer interesse público.

9
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

NOTA

Estado Novo: Sistema Político de caráter ditatorial que foi instituído no país, na
pessoa do Presidente Getúlio Vargas, a partir de 10 de novembro de 1937. O Estado Novo
instituiu um período de despotismo que duraria até 29 de outubro do ano de 1945.
FONTE: Disponível em: <http://www.infoescola.com/brasil-republicano/estado-novo/>.
Acesso em: 18 nov. 2013.

Despotismo: poder isolado, arbitrário e absoluto de um déspota; forma de governo baseada


neste poder; qualquer manifestação de autoridade tendendo à tirania e à opressão (HOUAISS,
2009, p. 666).

Os ideais democráticos renasceram no território brasileiro com a


Constituição de 1946. Os municípios tiveram suas características políticas,
administrativas e financeiras reconhecidas pela descentralização da própria
administração e sua divisão entre a União, os Estados-membros e os municípios,
não comprometendo o Estado Federativo ou a autonomia de seus entes.

Encontramos a autonomia política, administrativa e financeira, no artigo


28 da referida Constituição, vejamos:

Art 28 - A autonomia dos Municípios será assegurada:

I - pela eleição do Prefeito e dos Vereadores;

II - pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar


interesse e especialmente,

a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à


aplicação das suas rendas;

b) à organização dos serviços públicos locais.

Encontramos igualmente enunciadas na Constituição de 1946 em seu


artigo 29 as rendas específicas dos municípios que descreve:

Art 29 - Além da renda que lhes é atribuída por força dos §§ 2.O e
4.11 do art. 15, e dos impostos que, no todo ou em parte, lhes forem
transferidos pelo Estado, pertencem aos Municípios os impostos:

I - predial e territorial, urbano;

II - de licença;

III - de indústrias e profissões;

IV - sobre diversões públicas;

10
TÓPICO 1 | A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

V - sobre atos de sua economia ou assuntos de sua competência.

Completa Basilio (2013) que, além da previsão dos tributos municipais


a Constituição de 1946 previu a participação do ente municipal em alguns dos
tributos que eram arrecadados pelos Estados e pela União, bem como, a atribuição
das competências, deu-se pelo princípio dos poderes enumerados.

UNI

Os poderes enumerados são aqueles expressamente estabelecidos a algum


dos entes federativos. A Constituição de 1946 estabeleceu o que era permitido e o que era
proibido a cada um dos entes federados: União, estados-membros e municípios.

Nas palavras de Meirelles (2013) a Constituição de 1967 e sua emenda


de 1969, foram caracterizadas pela centralização dos poderes do executivo,
houve a manutenção do regime federativo e da autonomia estadual e municipal,
entretanto de forma mais restrita.

Com a Emenda Constitucional de 1969 foram mantidas como pressupostos


da autonomia municipal:

a) Pela eleição dos prefeitos, vice-prefeitos e vereadores (art.15, I);


b) Pela administração própria no que indique o peculiar interesse do Município
(art. 15, II);
c) Pela decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e aplicação de
suas rendas (art.15, II, “a”);
d) Pela organização dos serviços públicos locais (art.15, II, “b”).

No entanto, a mesma Constituição (EC 1969) tornou obrigatória a


nomeação dos prefeitos das capitais; sujeitou a remuneração dos vereadores aos
limites e critérios estabelecidos em lei complementar federal; ampliou os casos
de intervenção do Estado no município; limitou o número de vereadores a 21, na
proporção do eleitorado local, dentre outras situações que apresentavam critérios,
restrições ou condutas aos municípios.

Quando falamos do setor financeiro do município a Constituição de 1969


definiu para os impostos municipais:

a) A redução para os impostos de propriedade predial e territorial urbana – IPTU


(art.24, I) e ao imposto sobre serviços – ISS (art.24, II);

b) Manteve a condição de instituir e arrecadar taxas e contribuições de melhoria;

11
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

c) Criou restrições ao endividamento interno e externo dos municípios; além da


participação aos municípios em alguns produtos de impostos da União e dos
Estados como, por exemplo, no fundo de participação dos municípios (art.25,
II, parágrafos 1º e 2º).

Na percepção de Meirelles (2013, p. 44), “a modificação do sistema


tributário introduzido pela Constituição de 1969, teve o mérito de melhor
distribuir a renda pública entre as três entidades estatais [...].”

UNI

Apesar destes elementos até então positivos, neste período de 1967/1969 o


Brasil teve um momento sombrio, quando em 13 de dezembro de 1968 ocorreu a publicação
do Ato Institucional n° 5 (AI5). Visto como uma das maiores arbitrariedades da época, o novo
decreto permitia ao presidente estabelecer o recesso indeterminado do Congresso Nacional
e de qualquer outro órgão legislativo em esfera estadual e municipal, cassar mandatos e
suspender os direitos políticos de qualquer cidadão por dez anos. Além disso, poderia ser
realizado o confisco dos bens daqueles que fossem incriminados por corrupção.

Não bastando isso, o AI-5 suspendia as garantias individuais ao permitir que o habeas corpus
perdesse a sua aplicação legal. A partir de então, autoridades militares poderiam prender e
coagir os cidadãos de forma arbitrária e violenta.
FONTE: Disponível em: <http://www.brasilescola.com/historiab/ai5.htm>. Acesso em: 18
nov. 2013.

A Constituição de 1988 trouxe clara inovação quando reconheceu o


município como ente da Federação, como podemos observar em seus artigos 1º
e 18:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união


indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-
se em Estado Democrático de Direito [...].

[...]

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa


do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (grifo
nosso).

Paulo Bonavides apud Moraes (2011, p. 289) afirma, “não conhecemos uma
única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia
municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e
expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional no novo modelo
implantado no País com a Carta de 1988”.

12
TÓPICO 1 | A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

O município, entretanto não possui Poder Judiciário, nem representação


no Congresso Federal, o que não lhe descaracteriza enquanto ente que integra
a federação. Os municípios integram a estrutura federativa brasileira, possuem
competências exclusivas, sendo entidade política dotada de autonomia.

Segundo Meirelles (2013), a Constituição de 1988 ampliou a autonomia


dos municípios em seu aspecto político, administrativo e financeiro, lhe sendo
outorgado o poder da elaboração de sua lei orgânica, extinguiu a nomeação de
prefeitos para qualquer município; manteve a eleição direta para vereadores;
proibiu a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais;
estabeleceu competência privativa para os municípios para algumas matérias
dentre elas “legislar sobre os assuntos de interesse local” (CF, art.30, I).

QUADRO 1 – EVOLUÇÃO DA AUTONOMIA MUNICIPAL

MOMENTO CONJUNTURAS LEGAIS CONTEXTO EM


HISTÓRICO E POLÍTICAS EVIDÊNCIA
• sob vigência das três • ideia centralizadora das
Brasil-colônia 
ordenações: afonsinas, Capitanias
 
manuelinas e filipinas
Constituição • Câmaras Municipais
• não havia Prefeito, o agente
Imperial de com caráter eletivo e
do executivo era o Procurador
1824  subordinação à Província
  • sem autonomia
Constituição • 40 anos sem autonomia
• eleições arranjadas
de 1891  • centralismo
• oposição aniquilada
  • prefeito eleito/nomeado 
Constituição • ideias sociais- • rendas próprias para
de 1934  democráticas a realização de serviços
  • Prefeito eleito públicos
Constituição • Estado Novo • Prefeito nomeado
de 1937  • Concentração de poderes • subalternidade geral
  no Executivo (agradar o "chefe")
• distribuição dos poderes
Constituição • autonomia política,
• descentralização
de 1946 administrativa e financeira
• rendas próprias 
Constituição • autonomia restrita
• fiscalização financeira
de 1967 e na • nomeação de Prefeitos das
e orçamentária, mediante
EC de 1969  capitais e outras cidades
controle interno e externo
 
Constituição • ampliação da autonomia
• maior participação nos
de 1988  • lei orgânica (normatização
impostos partilhados
  própria)
FONTE: Adaptado de: Caderno de estudos Organização Municipal e Legislação, p. 13-14.
13
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

A autonomia municipal determinada pela Constituição de 1988 está


igualmente caracterizada pela capacidade de auto-organização, autogoverno e
autoadministração.

5 O MUNICÍPIO BRASILEIRO NA ATUALIDADE


Nas palavras de Bernardi (2011), o município de acordo com alguns
doutrinadores é um ente federativo, constituído por três elementos: o território, o
povo e o poder. O território como base geográfica, com divisas políticas limitadas
por sua jurisdição, o povo como elemento humano que habita determinado
território executando atividades cívicas ou não e por fim o poder que é exercido
pelas autoridades expressadas pelo exercício das atividades políticas e de governo.

O município brasileiro é constituído por uma unidade que compõe a


federação brasileira juntamente com os estados e distrito federal possuindo
autonomia política, econômica e administrativa, iniciando pela escolha das
pessoas que o dirigem até a consecução das atribuições que a Constituição de
1988 lhe confere.

Esta é a concepção de nossos municípios hoje!

A autonomia política estabelecida para o município tem como uma de


suas expressões a elaboração da lei orgânica, tratando-se da lei maior que vigora
no território do município e segundo Bernardi (2011, p. 51) esta lei:

• Organiza os dois poderes municipais: legislativo e executivo.


• Fixa as competências do poder legislativo e de seus membros (os vereadores).
• Estabelece o processo legislativo e a fiscalização contábil, financeira e
orçamentária.

O Código Civil Brasileiro traz igualmente em seu artigo 41, inciso III, uma
conceituação do que é o município, atribuindo a este a condição de pessoa jurídica
de direito público interno, trazendo-lhe a característica de ser o município criado
e extinto por lei e integrar os entes de administração direta juntamente com os
estados a União e o Distrito Federal.

14
TÓPICO 1 | A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

UNI

A Constituição de 1988 traz algumas proibições (vedações) para os entes


federados, que inclui pelo que já relatamos os municípios. Observe o artigo 19 deste texto
legal:
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento
ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada,
na forma da lei, a colaboração de interesse público;
II - recusar fé aos documentos públicos;
III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.

Torna-se perceptível, caro(a) acadêmico(a), pelos estudos até este


momento, que o município evoluiu em razão da própria representação diante do
contexto de um país, passando de mero coadjuvante da história ao papel de ator
principal dotado de importância diante da configuração da federação brasileira,
sendo portanto elemento essencial.

É importante relembrar que todas as modificações que trouxeram a


amplitude da autonomia levando os municípios brasileiros ao seu status atual
foi norteada por diversos textos legais, mais precisamente pelas Constituições
brasileiras, sendo que a lei maior que rege este Estado brasileiro na atualidade é
a Constituição de 1988.

UNI

Acadêmico(a), lembre-se de que a autonomia é inerente a todos os entes


federativos, a soberania apenas à União.

6 OS MUNICÍPIOS BRASILEIROS E OS MUNICÍPIOS DE


OUTROS PAÍSES
Acadêmico(a), já conhecemos como está reconhecido e instituído o
município brasileiro, passaremos a conhecer um pouco sobre os municípios em
outros países. Vamos a este estudo!

Nos Estados Unidos podem ser apontadas diversas formas de


administração local onde encontraremos as figuras do County (equivale ao
município brasileiro), exemplo encontrado no Estado de Nova York; a região

15
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

da Nova Inglaterra utiliza a Township, sendo que a autonomia municipal é


estabelecida após o preenchimento de requisitos principalmente um mínimo de
população e reconhecida pelo Estado-membro (MEIRELLES, 2013).

A forma de administrar o município nos Estados Unidos é diversificada


entre os Estados e até mesmo entre os municípios em um mesmo Estado sendo
identificadas algumas formas principais: Council (governo por um conselho);
Comission (governo por uma comissão); Mayor (governo por um indivíduo);
Federal Analogy (próximo ao regime municipal do Brasil) e Manager (governo por
um gerente).

Meirelles (2013) afirma que os governos locais dos Estados Unidos


proporcionam conforto material aos seus munícipes, pois a estrutura fiscal do
país permite que a administração local arrecade proporcionalmente mais que
o Estado-membro, podendo ofertar os serviços que afetam a vida diária de um
cidadão (água, esgoto, gás, telefone, polícia, escolas, hospitais etc.), normalmente
impecáveis.

A Grã-Bretanha tem no Burgo a representação de sua unidade político-


administrativa, onde a Coroa concede a este a self-government. A administração
municipal britânica tem o Conselho Local (Burges Council) como executor. Este
Conselho é composto por membros eleitos pelo povo do Burgo.

O controle da administração municipal na Inglaterra é realizado por


um órgão central, sediado em Londres, e este é presidido por um membro do
Gabinete nomeado pela Coroa e com jurisdição sobre todos os municípios.

O regime municipal inglês é caracterizado por 4 elementos que integram


sua estrutura: 1. ampla base eleitoral, com sufrágio concedido ao homem de 21
anos e a toda mulher de 30 anos ou mais; 2. funcionamento dos conselhos que
nomeiam um presidente e os funcionários executivos; 3. a função municipal é
um cargo honorário; a administração é realizada sob o sistema de comissões
(MEIRELLES, 2013).

A divisão político-administrativa da Alemanha reconhece a existência


do Estado-membro, do Distrito e do município, assegurando a representação
popular, com eleições com sufrágio universal, direto, livre, igual e secreto.

Relata ainda Meirelles (2013, p. 51), “aos municípios será assegurado o


direito de regular, sob sua responsabilidade e nos limites da lei, todos os assuntos
da comunidade local. [...] Essa autonomia política pressupõe também autonomia
financeira [...].”

Na Alemanha apesar de uma diversidade de organizações municipais,


com órgãos colegiados com atribuição e composição igualmente diversa existem
pontos comuns a todos os municípios independendo a que Estado pertençam:

16
TÓPICO 1 | A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

1. O Conselho Municipal é o principal órgão da administração, cabendo-lhe


tomar as decisões de importância para a comunidade local.
2. O Conselho Municipal é sempre eleito em sufrágio universal, direto, livre,
igual e secreto, por um período de quatro anos.
3. A administração municipal, no interesse da coletividade, pode executar o que
não está previsto na legislação estadual para outras entidades, estando é claro
sujeita ao controle do Estado (MEIRELLES, 2013).

O território Francês que é um Estado unitário tem atribuições


administrativas em três níveis territoriais, Estado, Comunas e Departamentos e
estas duas últimas são as que têm importância política-administrativa observada
a divisão territorial francesa.

Segundo Meirelles (2013), o Departamento é administrado por um prefeito


e por um conselho local, sendo que, a Comuna ocupa um lugar de destaque na
administração francesa, pois o francês sente-se vinculado à sua Comuna e não
ao seu Departamento. A Comuna francesa é o município brasileiro, entidade
de direito público interno, administrada por um órgão deliberativo e um órgão
executivo, porém tem sua autonomia limitada e controlada. Sua administração
é somente organizada pelo Conselho Municipal, atribuição esta contida na
Constituição francesa.

O controle da administração da Comuna está nas mãos do Poder Central,


exercido pelo prefeito do Departamento cabendo a ele aprovar ou substituir as
deliberações do Conselho Municipal.

Na Itália encontramos um município (Comune) autônomo, observadas as


disposições de sua Constituição, possuindo poderes de editar normas locais e de
arrecadar os tributos necessários às suas despesas. Segundo Meirelles (2013, p.
60), “o governo local é constituído pelo prefeito (síndaco), pela Junta Municipal
(Giunta Municipale) e pelo Conselho Comunal (Consiglio Comunale).”

O prefeito representa legalmente a Comuna e é o presidente da Junta. A


Junta é órgão auxiliar do prefeito, sendo constituída por secretários eleitos entre
os conselheiros. A Comuna possui um órgão denominado de Escritório Comunal,
possuindo a atribuição de fiscalizar a execução das leis e atos dos administradores
locais.

O governador da Província italiana exerce o controle direto da


administração local, sendo executada uma supervisão com aspectos preventivo,
sucessivo, repressivo e de inspeção, além destes atos estarem sujeitos ao controle
judicial.

O Concelho é o município português. Estes podem ser classificados


em Urbanos e Rurais. Encontramos no território português como órgãos da
administração municipal: o Concelho Municipal, a Câmara Municipal e o presidente
da Câmara Municipal, além de juntas, comissões e assessorias de segundo escalão
(MEIRELLES, 2013).
17
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

O Município Espanhol é reconhecido como pessoa jurídica de direito


público. A administração deste município na Espanha é realizada pelo prefeito
(alcalde), pela Câmara (Ayuntamiento) que é composta por vereadores (concejales).

O artigo 5º da Constituição da República Argentina, estabelece a


autonomia das Províncias argentinas e a obrigatoriedade de sua organização
municipal, entretanto cada Província estabelece à sua maneira os seus municípios
já que a mesma Constituição não descreve o formato que deva ser adotado.

Meirelles (2013, p. 64) define que “em linhas gerais a administração


municipal efetiva-se através do Conselho Deliberativo de um órgão executivo
colegiado.” Ainda segundo Meirelles (2013), além das funções administrativas e
deliberativas dos municípios argentinos, a maioria delas acumula atribuições da
Justiça de Paz em seus territórios.

Acadêmico(a), neste breve relato da organização e concepção dos


municípios em diversos países, faz-se possível observar a diversidade das
estruturas que compõem as municipalidades e traçar de alguma forma alguns
comparativos com o município brasileiro.

18
TÓPICO 1 | A HISTÓRIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

LEITURA COMPLEMENTAR

Acadêmico(a), leia o trecho do artigo que enfatiza a importância do


município brasileiro:

O PAPEL RELEVANTE DO MUNICÍPIO NO ACOLHIMENTO DA


CIDADANIA

Acredita-se que muitas entre as dificuldades apresentadas para


uma redefinição do pacto federativo situem-se no fracionamento dos blocos
burocráticos, no bloqueio à corrupção e às grandes fraudes, certo que, superadas
essas questões ter-se-á em mãos, por força da descentralização no nível de
execução, um instrumento apto ao resgate da moralidade no trato da coisa pública,
além de fazer acentuar a democracia participativa. A cidadania brasileira, embora
instalada no território nacional, não “vive” na União ou nos Estados-membros.

A Federação começa no município: a existência pessoal começa e termina


na concretude geográfica municipal. União e estados federados são concepções,
que não existem a partir de si mesmas. Sua dimensão e estrutura reais partem
das comunidades vivas e palpáveis só existentes nas cidades. Nelas é que o
homem se fixa com ânimo de definitividade, nelas é que trabalha, gera e cria a
prole, luta pela sobrevivência. As condições de ordem demográfica e geopolíticas
brasileiras estão a demonstrar que a unidade do país não se pode estruturar
mediante escala nacional. Torna-se imperativo de bom senso dimensionar nosso
federalismo com a realidade das grandes distâncias de nosso território. Para tanto
é mister atribuir-se, tanto à União quanto às unidades estaduais competências
atinentes ao macroplanejamento, coordenação e controle das políticas públicas
descentralizadas, ficando sua execução a cargo das municipalidades, que, para
tanto, deverão ser dotadas de condições políticas, econômicas e financeiras
viabilizadoras do desenvolvimento local, de modo tal que, gradualmente, se
possa dispensar a atenção federal e estadual, conforme o caso, concentrando-as
naquelas atribuições de maior abrangência.

É preciso, pois, acentuar essa dimensão de proximidade do homem com


o município onde escolheu viver para, em seguida, justificar a necessidade da
melhoria qualitativa desses centros populacionais, representativos da menor
fração federativa, e que, pretendemos alertar, sejam os mais importantes para a
resistência à crise decorrente da globalização econômica.

FONTE: RONZANI, Dwihght Cerqueira. O município como alternativa à vitalização federativa


no Brasil. Disponível em: <http://fdc.br/Arquivos/Mestrado/Revistas/Revista07/Docente/03.pdf>.
Acesso em: 19 nov. 2013.

19
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico apresentamos:

• Um resumo da origem e evolução do município brasileiro.

• A concepção do município brasileiro na observação dos textos constitucionais,


iniciando-se na Constituição Imperial de 1824 até a Constituição Republicana
de 1988.

• A percepção dos pressupostos que conduzem o município na atualidade e sua


representação como ente integrante da federação brasileira.

• O reconhecimento da figura do município em outros países.

20
AUTOATIVIDADE

Acadêmico(a), a base de sua história está hoje no município em que


você vive. Faça uma pesquisa histórica que identifica a origem e a criação de
seu município. Verifique: origem do nome, fundadores, lei de criação, órgãos
administrativos, organização econômica, dentre outros. Trace uma evolução
baseada na própria construção encontrada nos textos constitucionais, pontue
referências a cada lapso temporal, possuindo como última referência a
Constituição de 1988 e a administração municipal atual. Saiba mais!

21
22
UNIDADE 1
TÓPICO 2

O MUNICÍPIO E SUA ORGANIZAÇÃO TERRITORIAL

1 INTRODUÇÃO
O território brasileiro é sabidamente desigual. De norte a sul temos
diferenças sociais, culturais, econômicas e outras tantas, decorrentes de vários
fatores. Estas desigualdades acabam refletindo nas especificidades de cada
município.

Entretanto, algumas situações acabam sendo únicas, principalmente


quando falamos da criação, desmembramento, fusão e incorporação de
municípios. Estas ocorrências estão reguladas em lei e possuem alguns requisitos
formais que precisam ser observados e seguidos.

Convidamos você, acadêmico(a), para saber um pouco mais sobre estes


temas. Vamos a eles!

2 O MUNICÍPIO E SUA ESTRUTURAÇÃO


A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 deixa clara
a competência do município para promover a sua organização. No entanto,
permanece reservada a competência do Estado para por meio de lei, determinar a
criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios.

Segundo Meirelles (2013, p. 67), “a experiência vem demonstrando que a


desmedida criação de municípios enfraquece economicamente os já existentes e
debilita os que surgem sem condições de vida autônoma”.

O artigo 30 da Constituição de 1988 descreve as possibilidades de


organização do território municipal, vejamos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

[...]

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação


estadual;

[...]

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,


mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano;

23
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

Ou seja, na análise deste artigo verificamos que o Estado não possui


competência para a criação, organização e supressão dos distritos, esta
competência é do município. No entanto, o município para fazê-lo, mesmo
possuindo competência deve observar a legislação estadual.

Atualmente, o planejamento, controle do uso, o parcelamento e a ocupação


do solo urbano é executado pelas cidades com o auxílio de alguns instrumentos,
dentre eles o “Estatuto da Cidade” onde encontramos o “Plano Diretor”.

O município, como previsto no artigo 182 da Constituição Federal é o


principal responsável pela execução da política urbana, buscando a ampliação da
função social que a cidade possui, observadas as disposições contidas no Plano
Diretor, sendo o Plano Diretor a ferramenta básica da política urbana.

UNI

O Estatuto da Cidade (Lei no 10.257, de 10.07.2001), é lei federal que norteia


o desenvolvimento urbano, elemento constitucional de cumprimento obrigatório, que
regulamenta os instrumentos de política urbana, que devem ser aplicados pela União,
estados e municípios.

Ainda, segundo Bernardi (2011, p. 50), “o município é caracterizado por


um núcleo urbanizado – o perímetro urbano – que pode, em algumas unidades,
abranger todo o território municipal, mas que, via de regra, é constituído por
uma sede municipal – a cidade –, sendo que o restante do território possui caráter
rural.”

Esta configuração talvez seja a que você encontra em seu município,


acadêmico(a), um espaço do território caracterizado como seus limites urbanos e
o outro com indicação de área rural.

Temos ainda o artigo 30 da Constituição de 1988, que estabelece a


possibilidade de organização do território do município e outras competências
atribuídas a este. Vamos conhecê-las:

• Legislar sobre assuntos de interesse local.


• Suplementar a legislação federal e estadual no que couber.
• Instituir e arrecadar tributos de sua competência, bem como aplicar suas
rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei.
• Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os
serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem
caráter essencial.

24
TÓPICO 2 | O MUNICÍPIO E SUA ORGANIZAÇÃO TERRITORIAL

• Manter com a cooperação técnica e financeira da União e do estado, programas


de educação pré-escolar e de ensino fundamental.
• Manter, com cooperação técnica e financeira da União e do estado, serviços de
atendimento à saúde da população.
• Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a
legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Estas competências, atribuídas ao município, garantem que este possa


atuar e agir em determinados assuntos. Lembre-se de que todas estas competências
foram definidas no texto constitucional.

Com exceção da suplementação da legislação estadual e federal no que


lhe couber, todas as demais competências descritas no artigo 30 (CF/88) acima
descrito, são competências próprias do município e traçam as principais diretrizes
para a organização do seu território e por consequência de sua população.

3 CRIAÇÃO DO MUNICÍPIO
O município, no Brasil, surge do território de outro município brasileiro.
O surgimento do município pode ocorrer de formas distintas sendo elas: o
desmembramento, a anexação, a incorporação e a fusão dos territórios.

A Constituição de 1988, em seu artigo 18, parágrafo 4º, dispõe sobre a


forma legal para a criação de municípios no território brasileiro:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa


do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

[...]

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de


Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado
por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia,
mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após
divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e
publicados na forma da lei. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 15, de 1996).

De forma enumerativa baseado no artigo 18 da CF/88, acima descrito,


Bernardi (2011) define que processo deverá ser observado para a criação do
município:

1. O processo de criação deve ocorrer por lei estadual.


2. O processo deverá ocorrer em período determinado por lei complementar
federal.
3. O processo dependerá de um plebiscito às populações dos municípios
envolvidos.

25
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

4. O plebiscito só poderá ocorrer após a divulgação de estudos de viabilidade


municipal.

Meirelles (2013, p. 68) assinala quatro fases distintas no processo de


criação do município, a saber:

1. Representação à Assembleia Legislativa, nos termos e com os


comprovantes dos requisitos mínimos exigidos pela lei.
2. Determinação da Assembleia Legislativa para que se realize o
plebiscito, desde que satisfeitas as exigências legais.
3. Realização do plebiscito pela Justiça Eleitoral.
4. Promulgação da lei criadora do Município, dentro do período
estabelecido na lei complementar federal, se favorável o resultado
do plebiscito.

UNI

Plebiscito: manifestação da vontade popular, ou da opinião do povo, expressa


por meio de votação, acerca de assunto de grande interesse político ou social (HOUAISS,
2009, p. 1.508).

É importante, acadêmico(a), que se observe:

a) Nula será a determinação da Assembleia Legislativa para a realização do


plebiscito se a representação não houver atendido a todos os requisitos legais
para seu deferimento.
b) Nulo será o plebiscito que se realizar sem obediência às normas legais e às
instruções da Justiça Eleitoral.
c) Inconstitucional será a lei que criar Município ou efetivar desmembramento
territorial em desacordo com a Constituição, com a lei complementar ou com
as normas cabíveis (MEIRELLES, 2013).

Com o ato de criação do município, este adquire personalidade jurídica,


de direito público interno, autonomia política e capacidade processual para
compor seu governo, administrar seus bens e postular em juízo.

De maneira geral, os municípios normalmente nascem do desmembramento


de territórios de outros municípios, originário igualmente de um distrito que
já vinha desmembrado da sede de um município. Este distrito normalmente
chega a um patamar populacional (atinge certo número de habitantes), já possui
atividades econômicas (indústria, comércio e serviços), o que o eleva a um
patamar de viabilidade econômica justificando a sua criação.

26
TÓPICO 2 | O MUNICÍPIO E SUA ORGANIZAÇÃO TERRITORIAL

4 DESMEMBRAMENTO, ANEXAÇÃO, FUSÃO E


INCORPORAÇÃO DOS MUNICÍPIOS
Como já vimos, o desmembramento, a anexação, a fusão e a incorporação
são formas de criação dos municípios brasileiros. Vamos conhecer os conceitos a
elas atribuídos!

Segundo Meirelles (2013, p. 68), “o desmembramento é a separação de


parte de um Município para se integrar a outro ou constituir um novo Município.”
(grifo nosso)

O desmembramento de parte de um município e sua junção a outro já


existente, é denominada de anexação. Ou seja, a anexação, é a ligação da parte
desmembrada de um território a um município já existente, que continua com
sua personalidade anterior. O município que recebe a parte desmembrada de
outro município, mantém sua personalidade jurídica inalterada.

A Incorporação é “a reunião de um Município a outro, perdendo um deles


a personalidade, que se integra na do território incorporador.” (MEIRELLES,
2013, p. 69). O município que é integrado a outro desaparece, é extinto, deixa de
existir como ente jurídico.

A fusão é um dos processos de alteração dos municípios. Nas palavras de


Meirelles (2013, p. 69), “fusão é a união de dois ou mais municípios, que perdem,
todos eles, sua primitiva personalidade, surgindo um novo Município.”

ATENCAO

Alertamos que a participação para o plebiscito que aprovará ou não a criação


de um novo município deve ser de toda a população do território municipal, não só da
parcela do território que formará a nova unidade administrativa.

5 ORGANIZANDO O TERRITÓRIO MUNICIPAL


A organização do território municipal tem como objetivo principal
viabilizar a distribuição dos serviços públicos, sendo igualmente uma forma de
descentralizar e desconcentrar sua oferta, possibilitando uma maior eficiência no
atendimento à coletividade.

A divisão administrativa do município é determinada pela subdivisão em


distritos e subdistritos, definida em lei municipal. Nos limites de sua competência
pode igualmente o município por lei própria, sem interferência do Estado ou da

27
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

União, realizar subdivisões administrativas ou urbanísticas, tais como: bairros,


zonas e regiões.

Em relação às zonas urbanas, informamos que a delimitação do perímetro


urbano para fins administrativos, urbanísticos e tributários, é declarada em lei
municipal, obviamente respeitados os requisitos legais ou afins relacionados ao
reconhecimento do perímetro urbano. Considera-se zona rural toda extensão
territorial que excede o perímetro urbano.

A responsabilidade pela promoção da política urbana está atribuída na


Constituição de 1988 (arts. 182 e 183) para o município, sendo deste, portanto, o
compromisso para articulação das ações que proporcionem qualidade de vida à
sua população.

É importante destacar, acadêmico(a), que a divisão territorial do


município é meramente administrativa. Os distritos, subdistritos, bairros, zonas,
ou outras figuras administrativas, não possuem personalidade jurídica própria,
não possuem autonomia política ou financeira. A administração destes territórios
continua sendo da administração “central” do município.

UNI

Divisão judiciária

É de competência do Tribunal de Justiça de cada Estado a organização de sua “Justiça” (art.125


da CRFB/99). Esta organização (divisão judiciária) normalmente é definida pela existência de
comarcas, distritos judiciários, foros distritais, seções ou circunscrições judiciários.

O papel destes órgãos é semelhante, eis que representam o Poder Judiciário, nos territórios,
existe apenas uma diferença de nomenclatura adaptada a cada estado, respeitada a sua
especificidade.

A Comarca é a unidade judiciária no território brasileiro, que pode abranger um ou mais


municípios, recebendo o nome do município sede.

A criação das regiões metropolitanas é regulamentada no texto


constitucional de 1988 (art. 25, parágrafo 3º), que determina que os estados
utilizando lei complementar poderão instituir regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, sendo estas constituídas por municípios
limítrofes.

28
TÓPICO 2 | O MUNICÍPIO E SUA ORGANIZAÇÃO TERRITORIAL

UNI

A Região Metropolitana tem uma constituição meramente administrativa. Não


é uma figura intermediária entre o município e o estado.

A ideia para as Regiões Metropolitanas é de que os municípios envolvidos


planejem áreas, obras, serviços e atividades de interesse comum da região.
Algumas obras e serviços possuem alto custo, são extremamente complexas e
possuem caráter intermunicipal, sendo inviáveis se realizadas de forma isolada
pelos municípios, sendo situações que superam o interesse local.

Acadêmico(a), foi possível perceber que a organização do território onde


residimos é de competência daqueles que governam este município, que existem
instrumentos que organizam esta política pública que envolve a divisão e o uso
do solo, sendo indispensável que se observe o que a lei determina.

29
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

LEITURA COMPLEMENTAR

PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS: ASPECTOS LEGAIS E CONCEITUAIS

O Plano Diretor visa orientar as ações dos agentes públicos e privados


no processo de desenvolvimento municipal, podendo se tornar um importante
instrumento de planejamento se for capaz de aglutinar diversos atores sociais.
O seu maior desafio é a combinação das dimensões técnica e política: dimensão
técnica, à medida que tem de ser respaldado em análises fundamentadas em um
conjunto informacional; dimensão política, uma vez que a sua elaboração constitui
um espaço privilegiado de negociação entre os atores sociais, confrontando e
articulando seus interesses.

Como bem salienta Araújo (2000, p. 73), um plano, estágio de um


processo de planejamento, é, “ao mesmo tempo, um instrumento de negociação
e de aglutinação política dos atores, à medida que expressa, de forma técnica e
organizada, o conjunto das decisões e compromissos assumidos pelos agentes
que conduzem o planejamento e conferem transparência às opções e decisões”.

Aliar as dimensões técnica e política remete à necessidade de se


conceber um formato de gestão – tanto para a sua elaboração quanto para a sua
implementação – que integre essas dimensões. Sem dúvida, essa é uma condição
para que a gestão do Plano Diretor seja democrática.

A importância do Plano Diretor é revelada ao ser eleito pela Constituição


de 1988 como o instrumento básico, fundamental para o planejamento urbano,
com o qual todos os demais instrumentos de política urbana devem guardar
estreita relação e harmonizar-se com seus princípios, diretrizes e normas. O
Plano é, assim, a matriz do desenvolvimento urbano do município, possuindo
por isso mesmo uma interface necessária com todos os demais instrumentos de
planejamento da administração municipal.

A importância do Plano Diretor, entretanto, não se esgota no fato de ter sido


eleito como instrumento básico de planejamento urbano, mas se revela também
no caráter – estratégico e normativo – que deve assumir para ter condições de
contribuir para o desenvolvimento municipal, na obrigatoriedade de prazos para
a sua elaboração e/ou revisão e, ainda, na sua extensão territorial – o município.

FONTE: LACERDA, Norma et al. Planos diretores municipais: aspectos legais e conceituais.
Disponível em: <http://anpur.org.br/revista/rbeur/index.php/rbeur/article/view/135/119>. Acesso
em: 22 nov. 2013.

30
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico vimos:

• Que o município tem competência para sua organização, esta lhe é atribuída
pela Constituição de 1988.

• As formas de surgimento do município brasileiro, ou seja, a formas de criação


do município no Brasil, sendo estas: desmembramento, anexação, incorporação
e fusão.

• As possibilidades de estruturação do território municipal com as possíveis


divisões em: distritos, subdistritos, zonas, bairros etc.

31
AUTOATIVIDADE

Na atualidade temos 5.570 municípios brasileiros. A criação de


municípios por vezes gera controvérsias. Alguns acreditam que a multiplicação
dos municípios, pela simples elevação do espaço geográfico a esta condição,
não necessariamente implicaria a sua capacidade para se organizarem como
municípios. Por outro lado a possibilidade de uma administração mais
regionalizada ou com maior especificidade seria um ponto forte quando do
momento da criação destes municípios. Observe, reflita e responda: que fatores
levaram à criação do município em que você mora? Qual situação você acredita
que atenderia as necessidades de sua cidade? Foi uma decisão acertada?

32
UNIDADE 1
TÓPICO 3

AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS


MUNICÍPIOS

1 INTRODUÇÃO
A conquista da autonomia dos municípios no território brasileiro é um
processo construído de forma lenta e paulatina, com registros de uma evolução
entabulada pelos textos constitucionais.

Como já afirmado, a Constituição de 1988 traz, em sua descrição textual,


de forma específica no artigo 18 que a “organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil, compreende a União, os Estados o Distrito Federal
e os municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (grifo nosso).

A autonomia outorgada pela Constituição é política, destinada aos estados-


membros, Distrito Federal e municípios, para que estes componham seu governo
e sua administração. Para os municípios, no que se refere à administração, sua
autonomia lhe é concedida em razão daquilo que abrange o seu interesse local.

Relembrando, a autonomia municipal é concedida e limitada pela


Constituição.

A partir deste momento, acadêmico(a), passaremos a estudar um pouco


mais as competências do município. Vamos aos estudos!

2 AUTONOMIA MUNICIPAL
O município tem sua autonomia concedida pela Constituição, lhe sendo
prerrogativa a administração de seu território sem a submissão a qualquer outro
ente federado (estado ou União) no que diz respeito à gestão do interesse local.

Meirelles (2013) igualmente afirma que a Constituição de 1988 enumera


alguns princípios asseguradores da autonomia municipal, sendo eles:

1. Poder de auto-organização (elaboração da lei orgânica própria).


2. Poder de autogoverno, pela eletividade do prefeito, vice-prefeito e dos
vereadores.
3. Poder normativo próprio, ou de autolegislação.
4. Poder de autoadministração.

33
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

2.1 AUTONOMIA POLÍTICA


A autonomia política está caracterizada entre outros elementos pelo
poder de auto-organização expresso no artigo 29, caput, da Constituição de 1988
que dispõe:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos,
com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços
dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos
os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos (...)

Ou seja, a permissão para a elaboração da lei orgânica própria caracteriza


o poder de auto-organização do município.

A regra descrita em nossa Constituição que assegura a autonomia política


do município é a eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, estes
escolhidos pelos eleitores locais, conteúdo que você, acadêmico(a), irá estudar na
Unidade 2 deste caderno de estudos.

Custódio Filho (2000, p. 33 apud Bernardi 2011) afirma que “a autonomia


municipal deve ser entendida como sua (do município) prerrogativa atribuída no
texto constitucional, de legislar, governar e administrar a comunidade local, sem
estar obrigado a acatar a vontade dos outros membros da Federação, dentro dos
limites fixados na Constituição Federal.”

Meirelles (2013) igualmente informa que está compreendida na autonomia


do município:

a) o poder de legislar sobre sua auto-organização, sobre assuntos de interesse


local;
b) suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
c) instituir e arrecadar tributos de sua competência;
d) aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e
publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
e) criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislação estadual;
f) promover no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso e parcelamento do solo urbano;
g) promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a
legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Além da competência exclusiva descrita acima, o município detém


competência comum juntamente com a União, os estados e o Distrito Federal,
definida em lei complementar federal, e com as matérias definidas no artigo 23
da Constituição Federal.

Bernardi (2011) enumera algumas competências comuns:

34
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

a) zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas;


b) conservar o patrimônio público;
c) cuidar da saúde, da assistência pública, da proteção e da garantia das pessoas
portadoras de deficiência;
d) proteger o patrimônio histórico, artístico, cultural e natural – a natureza e o
meio ambiente;
e) promover a construção de moradias.

Esta determinação de competências comuns significa dizer que sobre


determinados assuntos devem atuar a União, os estados, o Distrito Federal e os
municípios, este pressuposto busca a união da federação para o desenvolvimento
e bem-estar comum de sua população.

Para o atendimento à educação pré-escolar e fundamental e à assistência


à saúde preconizadas para o município, este deve ser prestado com a colaboração
técnica e financeira da União e dos estados-membros.

2.2 AUTONOMIA ADMINISTRATIVA


As prerrogativas que abrangem a autonomia administrativa do município
encontram-se na administração própria, na organização dos serviços públicos
locais e na ordenação do território municipal.

Por administração própria do município entende-se que é a gestão pelos


representantes do povo do município dos negócios locais, sem que haja qualquer
intervenção dos poderes da União ou dos estados-membros.

UNI

O que define e caracteriza o “interesse local”, é a predominância do interesse


do município sobre o do estado e da União.
Lembrando que este interesse não é privativo, nem exclusivo, mas pode ser peculiar.

Uma escola primária que certo município abra é de interesse peculiar, mas não exclusivo,
não privativo, porque a instrução interessa a todo o país.

O entrelaçamento dos interesses dos municípios com os interesses dos estados, e com
os interesses da Nação, decorre da natureza mesma das coisas. O que diferencia é a
predominância e não a exclusividade. (MEIRELLES, 2013, p. 11-112).

35
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

A organização dos serviços públicos locais igualmente assegura a


autonomia administrativa do município, sendo esta um pressuposto de uma
entidade que tem autonomia política e financeira, situação dos municípios.

2.3 AUTONOMIA FINANCEIRA


A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 assegura ao
município a possibilidade de decretar e arrecadar os tributos de sua competência
e igualmente aplicar as suas rendas, sem a tutela de outros poderes, bastando que
publique a prestação de contas e balancetes nos prazos fixados em lei.

Não haveria para o município qualquer efetividade se estes detivessem a


autonomia política e administrativa e não dispusessem da autonomia financeira,
pois a inexistência de recursos próprios inviabilizaria a realização de quaisquer
obras ou serviços locais.

Meirelles (2013) alerta que o município não pode criar impostos além
dos autorizados constitucionalmente, bem como, se o município pode instituir e
arrecadar impostos ele igualmente pode conceder isenções tributárias daqueles
que forem de sua competência, por estarem estas atividades inseridas no contexto
do interesse local.

UNI

Como o município tem amplo poder para criar serviços públicos e exercer o
poder de polícia administrativa para fiscalizar as atividades exercidas em seu território, sobre
os quais existe uma contraprestação da população para que possa acessá-los, ou fazerem
uso deles, a capacidade de impor taxas pelo município é igualmente ampla.

A aplicação dos recursos provenientes dos tributos é estabelecida pela


administração local, ficando a seu critério, não necessitando de quaisquer
autorização ou aprovação de outros poderes ou entes a forma de executá-la.

Na leitura destes conteúdos podemos observar que a autonomia dos


municípios brasileiros, está caracterizada pela autonomia política, administrativa
e financeira, situação que permite que uma administração própria do município,
estabelecida pelos representantes eleitos pelo povo possam gerir as situações de
interesse local.

36
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

3 INTERVENÇÃO DO ESTADO NO MUNICÍPIO


Nas palavras de Bernardi (2011, p. 65), “a intervenção do estado no
município é o remédio encontrado no modelo de governo federativo para
corrigir a anomalia (uma situação anormal no ente federado), com o objetivo de
restabelecer a ordem legal.”

Corrobora com esta assertiva o conceito atribuído para intervenção no


dicionário Houaiss (2009, p.1100), onde encontramos: “instituto legal que autoriza
o governo central de uma federação a intervir em uma de suas unidades para
evitar ou repelir grave perturbação da ordem”.

A intervenção atinge a autonomia municipal, porém não fere o pacto


federativo, pois se trata de uma medida corretiva prevista na Constituição da
República Federativa do Brasil, e tem por objetivo proteger a administração
Pública e os administrados de atos irregulares de gestão.

As situações que autorizam a intervenção do estado no município estão


descritas no artigo 35 da Constituição de 1988, vejamos:

Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos
Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:

I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos
consecutivos, a dívida fundada;

II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;

III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal


na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços
públicos de saúde; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29,
de 2000).

IV - o Tribunal de Justiça der provimento à representação para


assegurar a observância de princípios indicados na Constituição
Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão
judicial.

A intervenção pode atingir os dois poderes constituídos no município,


executivo (prefeito) e legislativo (câmara municipal), ou apenas um deles.
Surgindo alguns dos motivos enumerados no artigo 35 da CF acima elencado, o
governador do estado pode agir por meio de decreto interventivo, e este deve estar
devidamente fundamentado, indicando os motivos da intervenção, a amplitude,
as condições de execução, o prazo que ela durar e, então nomear um interventor.

Este decreto que estabelece a intervenção municipal deve ser apreciado


pela Assembleia Legislativa em um prazo de 24 horas, para que seja referendado,
no caso da Assembleia Legislativa encontrar-se em recesso, deve ser convocada,
também em um prazo de 24 horas para referendar ou não o decreto de intervenção
no município.

37
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

Com a intervenção decretada, o nomeado interventor, que substitui


o prefeito ou presidente da câmara municipal, começa sua atuação agindo
para corrigir as anormalidades administrativas que determinaram a própria
intervenção, sendo que, a intervenção cessa quando desaparecem os motivos
que levaram ao ato interventor, voltando o município à sua normalidade e as
autoridades retomando a seus postos.

O interventor no momento que executa suas atividades deve obedecer à


lei orgânica municipal e à legislação municipal, devendo prestar contas de seus
atos ao governador a ao tribunal de contas.

UNI

Vejamos exemplo de situação que pode levar a intervenção municipal, descrita


por Bernardi (2011, p. 70):

A “falta de observância de princípio constitucional” significa que houve violação da


Constituição Estadual. Ocorreu, portanto, uma afronta aos princípios constitucionais, o que
deve ser corrigido. Exemplificando, a câmara municipal aprovou uma emenda à lei orgânica,
a qual suprime o princípio da independência dos poderes, estabelecendo que só o prefeito
pode encaminhar projetos de lei e determinando que os vereadores deverão votar sempre
favoravelmente. Uma norma como essa é totalmente inconstitucional e, portanto, se não
for revogada, pode ser motivo de intervenção estadual.

A medida interventiva por falta de pagamento de dívida fundada


somente se justifica quando esta se prolonga por um período superior a 2 (dois)
anos consecutivos.

A prestação de contas é dever inerente ao administrador público e/


ou Administração Pública, sendo dever específico do gestor público, neste
contexto representado pela figura do prefeito. A intervenção autorizada no
texto constitucional está condicionada a “não prestação de contas na forma da
lei”. Meirelles (2013) afirma que a intervenção será autorizada pela ausência
de prestação de contas e não pela prestação irregular de contas. O autor afirma
que as irregularidades nas prestações de contas podem ser apontadas e serem
objeto de correção pelo prefeito, e na eventualidade de sua rejeição o chefe do
executivo municipal responderá pelas sanções político-administrativas, civis e
penais aplicáveis.

Outra situação que justifica a intervenção no município está constituída


pela falta de aplicação da percentagem constitucional da receita de impostos
na manutenção e desenvolvimento do ensino e em ações e serviços públicos
de saúde. A Constituição entabulou a aplicação percentual obrigatória anual de

38
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

percentuais da receita resultante de impostos pelo município, sendo 25% para a


educação e 15% para a saúde. Não atender a esta determinação constitucional
sujeita o município a uma eventual intervenção estadual.

Meirelles (2013) entende que esta imposição é plenamente justificada pela


necessidade de alfabetização da população brasileira e da melhoria das condições
de saúde da população.

A inobservância dos princípios indicados na Constituição Estadual,


descumprimento de lei, ordem ou decisão judicial, pode determinar a
intervenção no município. A apreciação destes casos pela Justiça ocorrerão pela
representação do chefe do Ministério Público do Estado, na forma que estabelecer
a Constituição Estadual. A legitimação do Ministério Público para propor a ação
para intervenção no município na situação expressa, não impede a atuação de
terceiros interessados.

UNI

Entenda:
O descumprimento da ordem ou decisão judicial enseja a intervenção do Estado no
município, desde que reconhecido pelo Tribunal de Justiça.

Ordem Judicial é todo mandado expedido pela Justiça de que se faça, não se faça ou
permita que se faça alguma coisa, revestindo, geralmente, a forma de notificação.

Decisão judicial é o julgado pelos juízes do Poder Judiciário, na sua função jurisdicional.

O essencial é que tanto a ordem como a decisão emanem de autoridade judiciária no


desempenho de suas funções judicantes, visto que os atos administrativos praticados pelos
juízes não se enquadrem na categoria de ordem ou decisão judicial (MEIRELLES, 2013, p.124).

A intervenção do estado no município é medida extrema para a correção


de anormalidades na gestão-política administrativa, só deve ser utilizada como
última alternativa e durar apenas o tempo necessário para a correção da situação
que causou o ato interventivo.

4 CONCEITOS PARA O MUNICÍPIO BRASILEIRO


Segundo Meirelles (2013, p. 127), apresentamos alguns conceitos para o
município brasileiro:

39
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

Conceito do ponto de vista sociológico: o município brasileiro, como


qualquer outro, é o agrupamento de pessoas de um mesmo território,
com interesses comuns e afetividades recíprocas, que se reúnem para a
satisfação das necessidades individuais e desempenho de atribuições
coletivas de peculiar interesse local.

Conceito sob aspecto político: o município brasileiro é entidade


estatal de terceiro grau na ordem federativa, com atribuições
próprias e governo autônomo, ligado ao Estado-membro por laços
constitucionais indestrutíveis (CF, arts. 18,29 e 34, VII “c”).

Conceito sob aspecto jurídico: na ordem legal o município brasileiro


é pessoa jurídica de direito público interno (CC, art. 41, III), e, como
tal, dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e contrair
obrigações em seu próprio nome, respondendo por todos os atos de
seus agentes (CF, art.37, parágrafo 6º).

Como já descrito, organizado o município brasileiro, promulgada lei que


o integra ao território deste país, esta ação o inclui no quadro administrativo
do Estado. O município de acordo com o artigo 41 do Código Civil Brasileiro
encontra-se na categoria de pessoa jurídica de direito público interno.

Relembramos que quando criado, o município recebe todos os bens


públicos e serviços que se encontram em seu território e por óbvio assume todos
os encargos decorrentes deles, sejam de ordem administrativa ou financeira.

O município como pessoa jurídica tem um representante, domicílio e


foro onde pratica e responde por seus atos. Meirelles (2013, p.129) informa:

1. Seu representante político é o prefeito.


2. O domicílio do município é conferido pela própria lei (CC, art.75,
III) – é o “lugar onde funcione a Administração Municipal”, é a sede
do governo municipal.
3. O foro do município é o da Comarca ou termo judiciário a que
pertencer seu território.

UNI

Temos assuntos que não são de competência local, ou de interesse local,


portanto é vedado que o município atue sobre estes. Temos como exemplos: a atividade
jurídica, a segurança nacional, o serviço postal, a energia em geral, o sistema monetário, as
telecomunicações e outros que por sua própria natureza, transcendem o âmbito local.

Quanto aos assuntos de interesse local, alerta Meirelles (2013, p. 137)


que vários são os campos de ação do município que devem ser observados na
atividade municipal, sendo alguns:

40
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

a) A elaboração de sua lei orgânica.


b) A escolha de seus governantes (prefeito e vereadores).
c) A busca de recursos para a Administração (tributação).
d) A organização dos serviços necessários à comunidade (serviços públicos).
e) A defesa do conforto e da estética da cidade (urbanismo).
f) A educação e recreação dos munícipes (ação social).
g) A defesa da saúde, da moral e do bem-estar público (poder de polícia).
h) A regulamentação estatutária de seus servidores.

Acadêmico(a), trazemos a você, a seguir, um texto que complementa


algumas informações trazidas a nível municipal quando falamos de assuntos de
interesse local, para que possamos complementar seus estudos:

INTERESSE LOCAL E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS

Dentre as competências dos municípios, está a de organizar e prestar,


diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos
de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial.
(CRFB/1988, art. 30).

Sobre o conceito de serviço público, embora não haja unanimidade


doutrinária a respeito, Meirelles (2010, p. 350-351) assim o define: “Serviço
público é todo aquele prestado pela administração ou por seus delegados,
sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou
secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado”.

Para Cristóvam (2011), existem três aspectos para conceituar serviço


público. O primeiro aspecto, material ou objetivo, o serviço público consiste
numa atividade de satisfação de necessidades individuais de natureza essencial.
No segundo aspecto subjetivo, o serviço público trata de atuação desenvolvida
pelo Estado [ou por quem lhe faça às vezes]. E por fim, no terceiro aspecto
formal, configura-se o serviço público pela aplicação do regime jurídico de
direito público.

Impossível seria listar todos os serviços públicos prestados pelos


municípios, entretanto alguns destes serviços destacam-se justamente por
sua imprescindibilidade, é o caso do arruamento, alinhamento e nivelamento,
serviços referentes a águas e esgotos sanitários, pavimentação e calçamento,
iluminação pública, trânsito e tráfego, mercados públicos, serviço funerário,
educação e ensino, saúde, higiene e assistência social, limpeza urbana e coleta
de lixo, lazer, esportes e recreação, saneamento básico etc.

INTERESSE LOCAL E NORMAS URBANÍSTICAS

Não obstante o disposto no artigo 24, inciso I da Constituição, este


deve ser interpretado harmonicamente com o artigo 30, inciso II, segundo o

41
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

qual compete aos municípios suplementar a legislação federal e a estadual no


que couber.

As normas urbanísticas são consideradas de interesse local quando,


justamente devido às peculiaridades de cada município, não há como se
regulamentar plenamente normas urbanísticas aplicáveis a todos os municípios
integrantes da federação. De acordo com Silva (2006, p. 66):

Só podem ser consideradas normas urbanísticas aquelas que,


expressamente mencionadas na Constituição, fixem os princípios
e diretrizes para o desenvolvimento urbano nacional, estabeleçam
conceitos básicos de sua atuação e indiquem os instrumentos para
a sua execução.

De acordo com Martins (2004, p. 172-173), as normas editadas pela


União em matéria urbanística “[...] além de obedecerem aos limites formais e
materiais fixados, não devem tratar das matérias atribuídas privativamente aos
estados e aos municípios”. Entretanto, tal autor, destaca que essa competência
não é privativa em sua amplitude, elencando a existência de “três tipos de
normas gerais federais de direito urbanístico:

1) as normas gerais editadas com base no § 1º do art. 24, que


podem ser regulamentadas e complementadas pelos estados e
Distrito Federal no exercício da competência suplementar prevista
no § 2º ou, no caso de omissão da União, por estes editadas, para
atendimento de suas peculiaridades, no exercício da competência
plena prevista no § 3º - normas gerais federais de direito urbanístico
fruto da competência concorrente com os Estados e Distrito
Federal; 2) as normas gerais editadas com base nos arts. 21, XX,
que não são passíveis de serem editadas, nem regulamentadas,
nem complementadas por outra entidade federativa – normas
gerais federais de direito urbanístico fruto da competência
privativa da União; 3) e as normas gerais editadas com base no
art. 182, que podem ser regulamentadas e complementadas pelos
municípios ou, no caso de omissão da União, por estes editadas
para atendimento de suas peculiaridades – normas gerais federais
de direito urbanístico fruto da competência concorrente com os
municípios.

Comprovado que normas urbanísticas consistem indubitavelmente em


assuntos de interesse local, salienta-se apenas que tais normas devem estar em
harmonia com as demais regras e preceitos constitucionais.

Para tanto, Martins (2004, p. 182) destaca que “[...] a questão urbanística
de interesse local não é privativa dos municípios, mas de competência
concorrente entre estes e a União”. Cabe ao município editar normas específicas
sobre esse tema “[...] e a União, competência para editar diretrizes [tomadas
aqui como sinônimo de normas gerais]”.

42
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

INTERESSE LOCAL E LEGISLAÇÃO SOBRE O TRÂNSITO

Segundo o disposto no artigo 22, inciso XI, da Constituição da República


Federativa do Brasil de 1988, compete privativamente à União legislar sobre
trânsito e transporte. No uso de suas atribuições, foi editada por esta a Lei nº
9.503/1997 instituindo o Código de Trânsito Brasileiro, que por sua vez traz
disposições relevantes ao estudo em questão.

De acordo com o artigo 2º do mencionado dispositivo legal:

Art. 2º São vias terrestres urbanas e rurais as ruas, as avenidas, os


logradouros, os caminhos, as passagens, as estradas e as rodovias,
que terão seu uso regulamentado pelo órgão ou entidade com
circunscrição sobre elas, de acordo com as peculiaridades locais e
as circunstâncias especiais.

O artigo 5º estabelece ainda que:


Art. 5º O Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos
e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios que tem por finalidade o exercício das atividades de
planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e
licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de
condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário,
policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e
aplicação de penalidades.

Certamente, embora haja competência legislativa municipal quanto


a assuntos de interesse local como, logicamente o trânsito local, não poderá
este legislar diversamente do disposto em legislação federal, mas no que lhe
couber, há possibilidade de complementação de tais normas.

Conforme leciona Leal (1997, p. 394):

O trânsito urbano, isto é, o trânsito local, justamente por ser do


interesse peculiar ou primordial do município, especialmente
no que respeita ao estacionamento no perímetro urbano, não
dá ensejo a soluções genéricas, exigindo, ao contrário, estudos e
soluções locais.

Ressalte-se ainda que a organização de órgãos e entidades


executivos de trânsito, executivos rodoviários e o estabelecimento de limites
circunscricionais cabe aos estados, Distrito Federal e aos municípios, nos
termos do artigo 8º do Código de Trânsito Brasileiro.

FONTE: VALENTIM, Ilda; WEEGE, Sonia Adriana. Organização municipal e legislação. In-
daial: Editora UNIASSELVI, 2011, p. 99-101.

43
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

É importante frisar que os assuntos de interesse local surgem de todas


as áreas em que o município tenha competência, sendo o melhor critério para
determinar o interesse local a ação do município a predominância do interesse
do município em relação ao das outras entidades, quais sejam a União e o
estado-membro.

Estudaremos na Unidade 2 o governo municipal, mas informamos que


este se realiza por meio de dois poderes: a prefeitura e a câmara municipal, com
funções específicas e indelegáveis, cabendo à prefeitura as executivas e à câmara
de vereadores as legislativas.

É importante saber que o exercício das atribuições da prefeitura e da


câmara de vereadores acontece com plena independência dos poderes e órgãos
da União e dos estados-membros, não há subordinação daqueles para com estes.

5 SÍMBOLOS MUNICIPAIS
A Constituição de 1946 reestabeleceu os símbolos municipais.
Anteriormente estavam abolidos. As Constituições que sucederam a de 1946 os
mantiveram, inclusive a de 1988 e os encontramos em seu artigo 13, parágrafo 2º:

Art. 13. A língua portuguesa é o idioma oficial da República Federativa


do Brasil.

§ 1º - São símbolos da República Federativa do Brasil a bandeira, o


hino, as armas e o selo nacionais.

§ 2º - Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão ter


símbolos próprios.

Esta autorização constitucional permite que os municípios possuam


bandeira, escudo, brasão, emblema, selo e hinos próprios.

UNI

É importante ressaltar que os símbolos locais não substituem os nacionais ou


os estaduais, eles complementam a exaltação à pátria.

44
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

FIGURA 1 – SÍMBOLOS NACIONAIS

FONTE: Disponível em: <https://www.google.com.br/simbolos-nacionais-da-


-republica.html%3B320%3B320>. Acesso em: 31 dez. 2013.

A utilização dos símbolos municipais é privativa dos municípios, estes


não podem ser cedidos nem mesmo pode ser permitido que particulares os
utilizem em atividades privadas, tais como comércio ou ainda marca de algum
produto local.

Os símbolos municipais integram o patrimônio indisponível do município,


e são utilizados como sinais públicos em atos oficiais.

UNI

Acadêmico(a), pesquise e busque conhecer os símbolos que identificam


o município onde você mora ou quem sabe até nasceu. Conheça o brasão, a bandeira,
escudo, hino, selo, emblema, a construção deles faz parte de uma história e que hoje é sua
também.

6 LEI ORGÂNICA MUNICIPAL


Godoy (1990 apud BERNARDI, 2011) relata que a origem mais remota
da Lei Orgânica Municipal é encontrada no período colonial brasileiro, mais
precisamente no Senado da Câmara, onde as Ordenações Filipinas regulavam as
atribuições administrativas e judiciais das Câmaras.

45
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

A Constituição de 1988 atribuiu aos municípios brasileiros a condição e a


capacidade de estabelecerem sua própria lei orgânica, vejamos:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos,
com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços
dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos
os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado (...)

Nas palavras de Bernardi (2011, p. 58), “a Lei Orgânica Municipal é a


maior de todas as leis do município. Está para este como a Constituição está para
nação. É a lei básica fundamental a que rege o município”.

Subentende-se pelo descrito pelo autor que todas as demais leis municipais
são hierarquicamente inferiores à Lei Orgânica Municipal, ou seja, ou elas sofrem
sua influência ou dependem dela.

Devemos, no entanto, estar atentos a um quesito importante que a


Lei Orgânica Municipal deve cumprir, qual seja, obedecer aos princípios
constitucionais.

E
IMPORTANT

A lei orgânica não depende de sanção do prefeito, que também não pode vetá-
la. Aliás, o prefeito não tem nenhuma participação no seu processo de elaboração. A Lei
Orgânica Municipal é promulgada pela própria Câmara (assinada por todos os vereadores)
e deve fixar claramente as competências exclusivas do município e aquelas compartilhadas
com a União e o respectivo estado, bem como suplementar as legislações federal e estadual
naquilo que lhe couber (BERNARDI, 2011, p. 59).

Para que possamos compreender o item posterior deste tópico, que trata
da responsabilidade civil do estado onde nos concentramos como a representação
do estado sendo o município, precisamos conhecer um pouco mais de algumas
estruturas dentre elas temos os órgãos públicos e na sequência os agentes
públicos já que da existência daqueles e da ação destes surgem as situações de
responsabilidade civil, vamos a eles.

Acadêmico(a), o estudo destes temas será apenas introdutório, os


pormenores serão objeto de estudo em outro caderno.

46
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

7 ÓRGÃOS PÚBLICOS
O órgão público é uma unidade que tem uma atribuição específica. Integram
esta unidade os agentes públicos, e tem estes no exercício de suas atribuições
nesta unidade a finalidade de atender a vontade do Estado. Relembramos que a
existência do Estado está centrada no seu objetivo primordial que é o de atender
ao interesse e às necessidades da coletividade.

O órgão público é uma parcela do todo que é a pessoa jurídica de direito


público interno, representada pela União, pelo estado, Distrito Federal ou
município. É importante lembrar que o órgão sendo apenas uma unidade do todo
não possui personalidade jurídica própria.

UNI

Segundo Meirelles (2008, p. 68):


Órgãos públicos são centro de competências instituídos para o desempenho de funções
estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.
São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão,
como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente
funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados,
substitutos ou retirados sem supressão da unidade orgânica.
Isto explica porque a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus
titulares não acarreta a extinção do órgão.

Acadêmico(a), acreditamos que com a classificação e exemplos lhes seja


possível uma melhor compreensão do que seriam estes órgãos públicos. Segundo
Di Pietro (2013, p. 581):

1. Quanto à esfera de ação, podem ser centrais (que exercem atribuições em todo
território nacional, estadual ou municipal). Como exemplo temos as secretarias
municipais de saúde, educação, planejamento etc. E ainda temos os de esfera
ação local que atuam em parte do território como por exemplo os postos de
saúde.

2. Quanto à posição estatal, podemos classificá-los como independentes,


autônomos, superiores e subalternos, assim reconhecidos:

a) Independentes: originários da Constituição representam os três poderes


do Estado, suas atribuições são exercidas por agentes políticos. No
município temos a chefia do poder executivo, da câmara de vereadores
e não encontramos o poder judiciário, que tem sua representação para o
estado ou União por meio dos tribunais.

47
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

b) Autônomos: estão na cúpula da administração, têm autonomia


administrativa, financeira e técnica, participam das decisões
governamentais. Temos aqui os ministérios, as secretarias de estado, as
secretarias municipais, o Ministério Público etc.

c) Superiores: são órgãos de direção, controle e comando, mas subordinados a


uma chefia, não têm autonomia administrativa nem financeira, encontramos
nomes diferentes para esta categoria, departamento, coordenação, divisão,
gabinete etc.

d) Subalternos: estão subordinados hierarquicamente a órgãos superiores


de decisão, exercendo principalmente funções de execução, como as
realizadas pela seção de pessoal, de material, de portaria etc.

3. Quanto à estrutura podem ser simples ou unitários, não têm subdivisões e


compostos, constituídos por vários órgãos, como as Secretarias ou Ministérios
que integram vários outros.

4. Quanto à composição, classificam-se em singulares, quando integrados por


um único agente, como, por exemplo, a Presidência da República, o Diretor
de uma escola e órgãos coletivos, quando integrados por mais de um agente
como, por exemplo, um Conselho Municipal.

Ressaltamos que alguns órgãos podem integrar mais de uma classificação,


como, por exemplo, a secretaria municipal que é autônoma e composta.

Temos igualmente um exemplo da integração das classificações:


Presidência da República (Independente); Ministério da Justiça (Autônomo);
Departamento da Polícia Federal (Superior) e Delegacia da Polícia Federal
(Subalterno).

8 AGENTES PÚBLICOS
Acadêmico(a), para que a Administração Pública cumpre seu papel, que é
o de atender às necessidades e ao interesse da coletividade por meio da prestação
dos serviços públicos, esta mesma administração necessita de pessoas que
executem estas atividades. Estas pessoas são denominadas de agentes públicos.

Segundo Di Pietro (2013, p. 585), “agente público é toda pessoa física que
presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Pública”.

Levando em consideração o que está descrito na Constituição de 1988


de forma mais específica a Emenda Constitucional nº 18/98, os agentes públicos
estão enquadrados em quatro categorias, sendo estas:

48
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

1. agentes políticos;
2. servidores públicos;
3. militares; e
4. particulares em colaboração com o Poder Público.

UNI

O que é Emenda Constitucional?

No campo jurídico, é chamada emenda constitucional a modificação imposta ao texto da


Constituição Federal após sua promulgação. É o processo que garante que a Constituição
de um país seja modificada em partes, para se adaptar e permanecer atualizada diante de
relevantes mudanças sociais.

O conceito de emenda à constituição é relativamente novo, sendo consagrado pela


primeira vez em 1787. Esse novo recurso permitia que a Constituição pudesse ser alterada
de acordo com os trâmites legais. Antes, quando era necessário realizar alguma mudança
constitucional, era necessário um grande esforço de convencimento, até mesmo guerras em
alguns casos, pois era ponto pacífico entre os legisladores que a lei não deveria recepcionar
um encaixe em seu texto.

No ordenamento jurídico brasileiro, sua aprovação está a cargo da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal. A emenda depende de três quintos dos votos em dois turnos de votação
em cada uma das casas legislativas (equivalente a 308 votos na Câmara e 49 no Senado).

O processo se inicia com a apresentação de uma PEC (Projeto de Emenda Constitucional),


de autoria de um ou um grupo de parlamentares. Quando a PEC chega (ou é ali criada)
à Câmara dos Deputados, ela é enviada, antes de tudo, para a Comissão de Constituição
e Justiça e de Redação (CCJ). Caso a análise da CCJ não identifique irregularidades no
projeto, a emenda é novamente analisada por uma Comissão Especial.

Finalmente, uma vez aprovada pelas duas comissões, a emenda é votada pelos deputados,
e depois, o mesmo processo se repete no Senado, desta vez, com a análise por apenas
uma comissão, a Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania (CCJ) e daí ocorre a
subsequente votação. Caso seja aprovado, o projeto se torna lei e passa a vigorar como
parte integrante do texto constitucional.

Como visto, o caminho é relativamente longo até a aprovação da emenda. É uma


das propostas que exige mais tempo para preparo, elaboração e votação, uma vez que
modificará a Constituição Federal. Em síntese, estas são as etapas a serem vencidas para o
projeto se tornar uma emenda constitucional:

1. Apresentação de uma proposta de emenda.


2. Discussão e votação no Congresso Nacional em dois turnos, considerando-se aprovada
quando obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos membros de cada uma das
casas.
3. Caso aprovada, será promulgada pelas mesas da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal.
4. No caso de a proposta ser rejeitada, ela será arquivada e a matéria contida nela não
poderá ser objeto de nova emenda na mesma sessão legislativa.

49
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

Ao ser aprovada, a emenda constitucional pode alterar apenas determinados pontos, que
são:

• Um parágrafo
• Um tópico
• Um tema

FONTE: SANTIAGO, Emerson. Emenda Constitucional. Disponível em: <http://www.


infoescola.com/direito/emenda-constitucional/>. Acesso em: 3 jan. 2014.

Passaremos agora a conhecer os conceitos determinados para os agentes


públicos de acordo com a sua classificação, apenas lembrando que não são
todos os doutrinadores que adotam esta classificação, para nossa compreensão
utilizaremos a adotada por Di Pietro (2013, p. 586-587):

Agentes políticos: são os componentes do governo nos seus primeiros


escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação,
eleição, designação ou delegação para o exercício das atribuições. No território
brasileiro são agentes políticos, os chefes dos poderes executivo federal, estadual
e municipal, os ministros e secretários de Estado, além de senadores, deputados e
vereadores. A forma de investidura (entrada) para o exercício de suas atividades
é a eleição, salvo para ministros e secretários, que são de livre escolha do chefe do
executivo e providos em cargos públicos por nomeação.

Obs.: Em situações recentes membros da Magistratura e do Ministério


Público têm sido indicados como agentes políticos, entretanto seu vínculo é de
natureza estatutária submetidos a estatuto próprio.

a) Servidores públicos: são pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às


entidades da Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante
remuneração paga pelos cofres públicos, podendo ser:

1. servidores estatutários, sujeitos ao regime estatutário ocupando cargo público;


2. empregados públicos, contratados pela legislação trabalhista (CLT) ocupando
emprego público;
3. servidores temporários, contratados por tempo determinado para atender
à necessidade temporária de excepcional interesse público (art.37, IX, da
Constituição); eles exercem função, sem estarem vinculados a cargos ou
empregos públicos.

b) Militares: os militares abrangem as pessoas físicas que prestam serviços às


Forças Armadas-Marinha, Exército e Aeronáutica (art. 142, caput, parágrafo
3º da Constituição/88), e às Polícias Militares e Corpo de Bombeiros Militares
dos Estados, Distrito Federal e dos Territórios (art. 42), com vínculo estatutário
sujeito ao regime jurídico próprio, mediante remuneração paga pelos cofres
públicos.

50
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

c) Particulares em colaboração com o Poder Público: encontramos nesta categoria


as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem vínculo empregatício,
com ou sem remuneração, podem executar estas atividades por delegação do
poder público, requisição, nomeação ou designação ou ainda como gestores de
negócios que espontaneamente assumem determinada função em momento
de emergência, como epidemias, incêndio, enchente etc.

Acadêmico(a), de forma simples e sucinta descrevemos as categorias dos


agentes públicos, relembrando que esta classificação é utilizada pela autora Di
Pietro. Podem existir outras de outros doutrinadores de acordo com a análise de
cada qual.

Agora que compreendemos um pouco sobre os órgãos públicos e os


agentes públicos passaremos a estudar a responsabilidade civil do Estado, com
um enfoque nos municípios, pois as atividades executadas pelos órgãos do poder
público por meio de seus agentes públicos, podem em situações específicas causar
o dever de indenizar. Vamos analisar um pouco mais o tema.

9 RESPONSABILIDADE CIVIL DO MUNICÍPIO


A Constituição de 1988 estabeleceu que as entidades do Estado e as
particulares que prestarem serviços públicos, em alguns eventos podem ser
obrigadas a reparar danos em razão de atos ou omissões de seus agentes públicos,
o que determina a expressão responsabilidade civil.

Esta determinação surge da situação que está expressa na Constituição de


1988, em seu artigo 37:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos


Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

(...)

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado


prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

A responsabilidade do Estado, seja a União, Estado-membro ou Município


de acordo com o que relata a constituição é a responsabilidade objetiva, ou seja,
independente de culpa no evento que causou lesão o poder público tem o dever
de indenizar a vítima.

51
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

Nas palavras de Meirelles (2013), a responsabilidade sem culpa é


estendida para a administração direta (órgãos centralizados), indireta (autarquias,
fundações, empresas estatais e entes paraestatais), e ainda os particulares com
delegação para execução de obras ou serviços públicos ou de utilidade pública.

O requisito para que a vítima obtenha indenização do Estado e aí também


estamos falando do município é necessário que a vítima demonstre o nexo causal
entre o ato e a injusta lesão ao seu patrimônio, lembrando que serão indenizados
o dano injusto, pois serão indenizados as situações de ofensa a direito da vítima.

Temos a clareza de que nexo significa VÍNCULO, então compreenderemos


que para que a vítima deva ser indenizada pelo Estado, esta precisa provar que o
dano (prejuízo) moral ou patrimonial que ela sofreu tem vínculo com uma ação
ou omissão praticada pelo agente público, independente da culpa deste.

Exemplificando, morte e maus tratos em penitenciárias, acidente


envolvendo crianças na escola, morte de paciente em hospital público etc. Muitas
são as atribuições do Estado, consequentemente, muitos são os resultados que
podem gerar a obrigação de reparar.

Não só a ação do agente público é responsabilidade do Estado. Esta


também se caracteriza pela falta de agir do ente público.

UNI

Acadêmico(a), vamos conhecer algumas das decisões do Superior Tribunal de


Justiça do nosso país que retratam este dever de indenizar do Estado:

Omissão também gera o dever de indenizar

Não só a ação do agente público é responsabilidade do Estado. Esta também se caracteriza


pela falta de agir do ente público. É disso que trata a decisão individual do ministro Luiz Fux
em um recurso (Ag 1192340) envolvendo pedido de indenização contra o município por
danos materiais e morais, em razão de queda de placa de sinalização de trânsito, atingindo
o teto de um automóvel. O ministro destacou farta jurisprudência do STJ no sentido de que,
em se tratando de conduta omissiva do Estado, a responsabilidade é subjetiva e, neste caso,
deve ser discutida a culpa estatal.
“Este entendimento cinge-se no fato de que, na hipótese de responsabilidade subjetiva do
Estado, mais especificamente, por omissão do Poder Público, o que depende é a comprovação
da inércia na prestação do serviço público, sendo imprescindível a demonstração do mau
funcionamento do serviço, para que seja configurada a responsabilidade”, afirma o ministro.
Diferente é a situação em que se configura a responsabilidade objetiva do Estado, na qual o
dever de indenizar decorre do nexo causal entre o ato administrativo e o prejuízo causado
ao particular, que dispensa a apreciação dos elementos subjetivos (dolo e culpa estatal),
pois “esses vícios na manifestação da vontade dizem respeito, apenas, ao eventual direito
de regresso”, explicou o ministro. A seu ver, tanto na responsabilidade objetiva quanto na

52
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

subjetiva deve-se ver o nexo de causalidade. Como o tribunal de origem admitiu a ocorrência
de omissão do município em não fixar placa de sinalização de forma a suportar intempéries
naturais, foi mantido o dever de indenizar.

O Estado responsável por nossas crianças

As crianças são particularmente protegidas em nossa legislação. A Constituição e o Estatuto


da Criança e do Adolescente (ECA) demonstram o cuidado que o Estado deve ter com esse
público jovem. Quando o Estado falha em sua função, surge a responsabilidade pelo dano.

A queda de uma criança de quatro anos do terceiro andar de uma escola municipal obrigou
o município do Rio de Janeiro a indenizar a família pela perda, tanto, materialmente, quanto
moralmente, em R$ 80 mil. A menina deixava a sala de aula em fila com os demais alunos
no momento do acidente e não resistiu à queda. O STJ garantiu que o pagamento fosse
também a cada um dos avós da criança, assim como a seus pais (REsp 1101213). Para o
ministro Castro Meira, relator do caso na Segunda Turma, o Direito brasileiro não especifica
quais parentes podem ser afetados pela situação. A seu ver, cabe ao magistrado avaliar, em
cada caso, a razoabilidade da compensação devida pelo sofrimento decorrente da morte.
Por isso, os avós poderiam figurar como requerentes da indenização por danos morais.

Também foi garantida pensão mensal aos pais aplicando a jurisprudência do Tribunal
no sentido de que é devida a indenização por danos materiais em razão de morte ou
lesão incapacitante de filho menor, independentemente de exercício efetivo de trabalho
remunerado pela vítima. Nesses casos, a pensão deve ser fixada baseada nos limites legais
de idade para exercício do trabalho e também na data provável de constituição de família
própria da vítima, quando se reduz sua colaboração em relação ao lar original.

Mesmo quando a morte decorre de um acidente incomum, o STJ reconhece a


responsabilidade do Estado. Para o Tribunal, o Estado tem responsabilidade objetiva na
guarda dos estudantes a partir do momento em que eles ingressam na escola pública (REsp
945519). Seguindo o voto do ministro Luiz Fux, a Primeira Turma manteve a pensão aos pais
de estudante morta devido à queda de uma árvore em escola pública durante uma aula de
educação física.

O Estado e a saúde pública

A saúde da população também é responsabilidade do Estado. Um exemplo disso é a


morte de paciente psiquiátrico no interior de um hospital público. O STJ considerou ter
ocorrido falha no dever de vigiar na fuga e posterior suicídio do paciente, determinando
ao Estado indenizar a família (REsp 433514). Para os ministros, a responsabilidade só é
afastada se o dano resultar de caso fortuito ou força maior ou se decorrer de culpa da vítima.
O Tribunal também garantiu indenização a uma família devido ao falecimento da filha
menor, que, diagnosticada por médico plantonista em hospital municipal, foi encaminhada
para casa, mas, dois dias após, constatou-se erro na avaliação anterior, vindo a menor a
falecer em decorrência de infecção generalizada (REsp 674586).

FONTE: Superior Tribunal de Justiça – STJ. Disponível em: <http://www.stj.gov.br/portal_stj/


publicacao/engine.wsp?tmp.area=398&tmp.texto=94742>. Acesso em: 3 jan. 2014.

Quando falamos do município consideramos amplamente os agentes


públicos, desde o prefeito até o mais modesto servidor, que no desempenho de
suas funções ou na intenção ou sob o pretexto de exercê-las acaba lesando de
forma injusta o patrimônio do particular.

53
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

Não dão direito à indenização as situações em que a Administração


Pública age para defender o interesse público e praticadas com autorização legal
como: a inutilização de produtos prejudiciais à saúde pública, destruição de
coisas perigosas para coletividade, a demolição de obras realizadas ilegalmente, a
interdição de atividade realizada sem licença, a proibição de condutas contrárias
à lei, moral ou costumes, obviamente com a Administração Pública atuando nos
limites da lei.

Meirelles (2013) informa que é muito importante separar a responsabilidade


do município (pessoa jurídica) da responsabilidade do prefeito. O município
responde civil e objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros,
que é a responsabilidade civil, que se cumpre com a indenização da vítima.

O prefeito chefe do poder executivo – pessoa física – responde de forma


individual pelos seus atos de administração na esfera civil, criminal e político-
administrativa, independe da responsabilidade do município.

Reitera Meirelles (2013, p. 144) pela responsabilidade civil e objetiva do


município os encargos que recaem sobre a fazenda pública municipal; pelas
responsabilidades pessoais do prefeito as indenizações, as penas criminais e a
sanção político-administrativa incidem sobre sua pessoa e seu patrimônio.

A Administração Pública se libera do dever de indenizar se provar culpa


exclusiva da vítima no evento que causou o dano, a inexistência do nexo causal
(não existe vínculo) ou alguma excludente legal para reparação do dano.

A lesão ao patrimônio da vítima pode ser originada de ato administrativo


(decreto, portaria, despacho etc.), ou fato administrativo (execução de obra ou
serviço público), ou de contrato descumprido pela Administração, ou ainda por
ato discricionário, quando este é injusto ou lesivo.

54
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

LEITURA COMPLEMENTAR

CIDADANIA

COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS

Elenaldo Celso Teixeira


O QUE É COMPETÊNCIA

Entende-se por competência a capacidade, o poder de atuar, fazer leis,


promover políticas, administrar recursos dentro do campo de ação que envolve
todo o território de cada uma das esferas de poder: município, estado e União.

O conhecimento sobre as competências é de fundamental importância


para saber em que assuntos ou matérias podem ser propostas políticas, ações e
decisões.

O Estado brasileiro é composto de três esferas de poder, a União, os estados


e os municípios, cada um com sua competência própria, seu próprio campo de
atuação e algumas competências comuns.

Estas três esferas possuem poderes diferentes, sendo que alguns são
específicos de cada uma, ou seja, exclusivos, outros são comuns às três esferas
(União, estados e municípios). Para tanto, estas competências devem estar
claramente definidas, evitando assim que uma esfera invada a competência da
outra, como no caso de reforma agrária em que só a União pode fazer, cabendo às
outras esferas colaborar, realizar parcerias etc.

Portanto, não existe hierarquia entre as três esferas, uma não é superior à
outra, todas são autônomas, embora os seus espaços sejam diferentes e tenham
abrangência diversa.

A União abrange todo o território do país, os estados por sua vez possuem
territórios menores que estão dentro da União, já os municípios tem territórios
menores ainda inseridos dentro dos estados, ou seja, uma esfera está dentro da
outra.

As competências estão definidas na Constituição Federal nos artigos 21


a 24, não podendo ser alterados a não ser com a reforma constitucional. Já as
Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais detalham as competências
para as respectivas esferas.

Convém ressaltar que a Constituição de 1988 não detalha muito as


competências dos estados, cabendo a Constituição Estadual defini-las, não
podendo, de forma alguma, contradizer a Constituição Federal. A Constituição
da Bahia define em seu artigo 11 as competências do estado e no art. 59 transcreve

55
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

os dispositivos da CF sobre as competências dos municípios. A Carta Magna de


1988 ampliou as competências do município, pois além daquelas definidas no
artigo 30, outras mais específicas, sobre a política urbana, no artigo 183.

TIPOS DE COMPETÊNCIA

Competência exclusiva ou privativa - Somente aquela esfera (União, estado e


município) pode exercê-la. Logo a competência exclusiva da União, só pode ser
exercida pela União, se é exclusiva do município nem o estado nem a União podem
exercê-la, servindo esta norma para todas as demais competências privativas.

Estas esferas são autônomas, ou seja, dentro das suas competências


fixadas na Constituição Federal, elas possuem liberdade de fazer o que for
melhor de acordo com sua realidade. Há casos, porém, que mesmo exercendo
sua competência, terá que obedecer certas regras ou diretrizes formuladas por
outra esfera. Como exemplo, tem-se a criação de distritos, que terá de obedecer
algumas regras definidas pela legislação estadual (o número de residências para
ser considerado distrito).

No caso do município, são competências privativas aquelas que se


referem ao interesse local, detalhadas na Lei Orgânica Municipal: limpeza
urbana, cemitérios, abatedouros, licença para localização e funcionamento
de estabelecimentos, captura de animais, estradas vicinais, estacionamentos,
organização de seus serviços.

Em geral, poderíamos agrupar estas competências da seguinte forma:

1. Serviços públicos: limpeza urbana, iluminação pública, transporte coletivo


etc.;
2. Ordenamento e uso do solo: plano diretor, vias urbanas, localização de
estacionamentos etc.;
3. Uso do espaço público: praças, jardins, espaço de propaganda e publicidade
etc.;
4. Abastecimento alimentar: matadouros, feiras livres, mercados etc.;
5. Cultura e lazer: esporte, festas, eventos;
6. Desenvolvimento local - apoio à geração de emprego e renda.

Para exercer estas competências, o município faz leis, autoriza


funcionamento, concede licenças e realiza ações.

Competência comum - É o poder que tanto uma esfera como a outra


podem exercer. São áreas em que deve haver cooperação, trabalho conjunto. Por
exemplo, a política ambiental é de competência das 3 esferas que, geralmente
atuam em conjunto para preservar florestas, fauna etc.

Competência concorrente - Há algumas matérias em que cabe à União


estabelecer normas gerais e, às outras esferas, cabe suplementar, adaptando estas

56
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

regras às peculiaridades regionais ou locais. Por exemplo, a legislação sobre


o Orçamento é de competência da União, estados e municípios. Cabe à União
estabelecer as normas gerais que, neste caso, estão na Lei no 4.320/64. Já os estados
e municípios devem elaborar e executar o procedimento orçamentário de acordo
com as normas gerais estabelecidas naquela Lei, mas quem decide o quanto vai
gastar e em que vai gastar, no caso, é o município.

CONTEÚDO DAS COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS

As competências privativas dos municípios estão definidas no art. 30


da Constituição Federal, podendo ser agrupadas em Legislativa, Tributária,
Financeira, Administrativa e Políticas Públicas Municipais.

Legislativa

Esta competência está prevista no art. 30 incisos I, II, sendo próprio de


o município legislar sobre assuntos de interesse local, além de suplementar a
legislação federal e estadual no que couber.

Para podermos entender o que significa assuntos de interesse local


passaremos a dar alguns exemplos que estão presentes no dia a dia do município.

Quanto à competência suplementar da legislação federal e estadual,


podemos definir como as regras em que cabe à União ou estado legislar de
forma geral, ou seja, com diretrizes gerais, cabendo ao município suplementar
a legislação, adaptando aos interesses e peculiaridades locais. Como exemplo: a
desapropriação de imóveis, licitação e contratos, seguridade social.

Tributária

A competência tributária não diz respeito apenas a elaborar e aprovar a


legislação específica - Código Tributário Municipal - ajustada às normas gerais do
Código Tributário Nacional, mas principalmente arrecadar os impostos, taxas e
contribuições. Para uma melhor compreensão cabe ressaltar quais são os impostos
e taxas municipais:

• IPTU: Imposto Predial Territorial Urbano.


• ISS: Imposto sobre Serviços.
• ITBI: Imposto de Transmissão Inter Vivos.
• Taxa de Serviços: cobrança de determinados serviços prestados ao contribuinte
(taxa de iluminação pública).
• Taxa pelo serviço de polícia: pagamento para licença de serviço.
• Contribuição de Melhoria: pagamento em decorrência de melhorias urbanas
em determinada área, as quais valorizam os imóveis situados neste local.
• Contribuição Social de Previdência e Assistência dos Servidores Municipais.

57
UNIDADE 1 | A ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO NO TERRITÓRIO BRASILEIRO

Convém ressaltar que a competência Tributária do Município envolve


fixação de alíquotas, dentro dos limites, isenções, incentivos prazos etc., não
podendo criar novos impostos.

Financeira

Esta competência diz respeito à gestão de recursos públicos: patrimônio,


rendas e tributos. Mas a aplicação destes recursos exige sua previsão que é feita
pelo Processo Orçamentário (PPA, LDO, LO). A receita pública envolve não só a
cobrança dos tributos, como a receita oriunda da renda do patrimônio público,
dos preços públicos cobrados pela prestação de serviços por parte do poder
público municipal.

A competência financeira está vinculada à competência tributária, mas


vai além, pois não se resume a gerir as receitas dos tributos e de outras fontes
(patrimoniais, serviços, aplicação financeira, convênios e empréstimos), como
também as despesas de custeio e de investimento. Esta competência hoje está
regulada pela Lei de Responsabilidade Fiscal que exige uma gestão fiscal rigorosa
de forma a não ocorrer desequilíbrio entre receita e despesa e uma série de atos
do Poder Público visando a maior transparência perante a sociedade (divulgação
de relatórios, acesso às contas, audiências públicas).

Administrativa

O município administra de forma autônoma os seus bens e serviços.


Para isso é preciso regulamentá-los. Muitas das atividades desenvolvidas na
competência legislativa e financeira são traduzidas em medidas concretas através
desta competência; logo, as leis são executadas, atos são praticados e as políticas
públicas previstas no orçamento são realizadas.

Importante ressaltar que para fazer compras de equipamentos ou materiais


é necessária uma licitação. Para admitir pessoal é necessário, em geral, concurso
público. Logo, são estes atos e normas que o regulam, que compreendem a
competência administrativa. A aquisição de bens, equipamentos, a concessão ou
autorização de serviços, a utilização do poder de polícia para fazer cumprir as leis
fazem parte da competência administrativa.

Elaboração e execução de políticas públicas e serviços municipais

Políticas públicas envolvem diretrizes, objetivos, orientações sobre a


prestação dos serviços.

a) Política de educação - Cabe ao município implementar a educação Pré-escolar


e ensino fundamental, embora obedecendo à Lei de Diretrizes e Bases de
Educação e com a cooperação técnica e financeira da União e Estado através
de recursos do antigo FUNDEF.

58
TÓPICO 3 | AUTONOMIA E COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

b) Política de saúde - Hoje realizada em comum com o estado e a União, através


do SUS, porém, com definições locais das prioridades de atendimento e do
comando único das ações, a exemplo dos postos de saúde, centros, hospitais
quando municipalizados.

c) Política urbana - Competência concorrente com a União, que estabelece


regras gerais, que envolvem o plano diretor (para cidades com mais de 20
mil habitantes), desapropriação, IPTU progressivo (Art. 182 da CF), disciplina
e uso do solo, zoneamento urbano, loteamento. Infraestrutura básica e
construção de moradia e espaços de lazer e esporte.

d) Política de saneamento básico - Engloba a atividade de limpeza urbana,


abastecimento de água, tratamento de lixo, esgotos e drenagens. Esta
competência é concorrente aos municípios, estado e União.

e) Política de renda e emprego - Diferente do que muitos pensam, esta competência


é fundamental para o município, devendo ela ser exercida em comum com a
União e estados. A Constituição Federal fala em combater causas de pobreza e
fatores de marginalização (Art. 23, X), logo é de fundamental importância uma
política pública municipal que possibilite superar a situação de desemprego
generalizado.

f) Política agrícola - Representa competência chave exercida pelo município em


comum com a União e estados, visando fomentar a produção agropecuária e
organizar o abastecimento alimentar (Art. 23, VIII). Convém lembrar que o
município não possui competência para realizar Reforma Agrária, sendo esta
exclusiva da União.

g) Política cultural - Compreende a proteção do patrimônio artístico-cultural local,


conservar a identidade e manifestações das culturas populares, indígenas
e afro-brasileiras. Esta é uma competência comum ao estado, à União e ao
município.

h) Política ambiental - Preservação, restauração e defesa do meio ambiente para


as presentes e futuras gerações. A questão ambiental corresponde a direito
de todos, cabendo ao poder público manter e zelar pela qualidade do meio
ambiente.

FONTE: TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Competência dos municípios. Disponível em: <http://www.
educacaopublica.rj.gov.br/biblioteca/cidadania/0062.html>. Acesso em: 27 dez. 2013.

59
RESUMO DO TÓPICO 3
Acadêmico(a), ao final deste tópico você pode:

• Identificar as formas reconhecidas para a autonomia municipal, administrativa,


política e financeira.

• Identificar alguns conceitos atribuídos para o município brasileiro.

• Conhecer as possibilidades de intervenção do estado no município.

• Analisar os símbolos municipais permitidos constitucionalmente.

• Compreender a importância da Lei Orgânica Municipal e sua relevância para


os atos executados pela Administração Pública.

• Ponderar sobre as responsabilidades atribuídas ao município, e como podem


interferir na execução das atividades de interesse da coletividade.

60
AUTOATIVIDADE

Acadêmico(a), faça uma releitura atenta do conteúdo do Tópico 3 e


responda aos questionamentos.

1 Quais são as formas de intervenção do Estado no município autorizadas


pela Constituição?

2 Qual o significado de autonomia administrativa, financeira e política para o


município?

3 Enumere os símbolos municipais permitidos constitucionalmente.

4 Qual a importância da Lei Orgânica Municipal? Ela deve respeitar outra


norma legal? Que norma é esta?

5 Identifique os órgãos públicos que integram a estrutura da Administração


Pública de seu município e classifique-os.

61
62
UNIDADE 2

EXECUTIVO E LEGISLATIVO
MUNICIPAL E ESTADUAL

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

A partir desta unidade você estará apto(a) a:

• identificar os elementos que integram o Poder Executivo presentes no


município e no estado;

• identificar os elementos que integram o Poder Legislativo presentes no


município;

• conhecer e distinguir as principais atribuições do Poder Executivo no


município e no estado;

• conhecer e distinguir as principais atribuições do Poder Legislativo no


município;

• distinguir as funções do prefeito e da câmara de vereadores no município,


bem como as funções do governador no Estado;

• reconhecer como o prefeito, o governador e os vereadores podem perder


seus mandatos bem como as demais sanções que podem sofrer pela
ineficácia do desempenho de suas funções.

PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está dividida em três tópicos. No final de cada um deles,
você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimentos
desenvolvidos.

TÓPICO 1 – PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

TÓPICO 2 – PODER EXECUTIVO ESTADUAL

TÓPICO 3 – PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

63
64
UNIDADE 2
TÓPICO 1

PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

1 INTRODUÇÃO
O município diferente do estado e da União possui, apenas, os Poderes
Executivo e Legislativo. Cada qual com suas atribuições e funções respeitando o
princípio da separação dos poderes.

O Poder Executivo Municipal tem a função de administrar, implementar


e executar as atividades que fazem o município proporcionar o bem-estar comum
aos seus moradores. São exemplos: melhorias e manutenção da cidade através das
obras (construções, reformas etc.) e serviços (tais como limpeza das ruas, coleta
do lixo, manutenção das sinalizações, fornecimento de água limpa etc.), aplicação
correta da receita arrecadada, além da sua aplicação de forma planejada, de modo
a suprir as reais necessidades da população (no que tange à saúde, educação,
lazer, desenvolvimento etc.).

O prefeito é o chefe do Poder Executivo Municipal, eleito pelos cidadãos


municipais, que depositam nele a confiança de uma administração responsável
para seu município. A administração compreende além de gerir, com eficiência e
eficácia, os recursos públicos também a representação municipal perante outras
autoridades, o respeito à legislação, a transparência dos atos públicos, entre
outros.

Neste tópico apresentam-se, de forma simples, os elementos essenciais


para o controle político e administrativo, a investidura, a posse, a remuneração,
as férias e licenças do prefeito. Também, enumeram-se as atribuições legais do
chefe do Poder Executivo, bem como, suas responsabilidades legais, sanções e
penalidades.

Caro(a) acadêmico(a), nesse tópico vamos conhecer um pouco mais sobre


o administrador do município. O prefeito no exercício de suas atribuições e
responsabilidades é o tema principal abordado sobre o executivo municipal.

Seja bem-vindo(a), contamos com você a partir de agora.

65
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

2 O PREFEITO, CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL


A Constituição Federal de 1988 determina que no Brasil devem existir
três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, que conforme seu artigo 2º, são
“independentes e harmônicos entre si”.

“O prefeito é o chefe do Poder Executivo, cabendo-lhe a direção


administrativa e política do município” (MORAES, 2011, p. 301).

Assim como os chefes do Poder Executivo Estadual e Federal e demais


cargos em questão, ele é classificado como um agente político. Os agentes
políticos, segundo o autor Meirelles (2003, p. 75):

[...] são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões,


investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por
nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de
atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade
funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e
responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis
especiais. Têm normas específicas para sua escolha, investidura,
conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que
lhes são privativos.

A relatora Andrade (2010, p. 177) comenta: “agentes políticos no âmbito do


município são apenas o prefeito, o vice-prefeito, os secretários e os vereadores”.

2.1 A INVESTIDURA

Para a investidura ao cargo de prefeito, é preciso que o indivíduo seja


eleito através do voto direto dos cidadãos. Todos votarão no mesmo dia, em
período determinado pela Constituição. O voto direto e simultâneo é garantia do
cumprimento da democracia.

Art. 29 [...] II - eleição do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada


no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do
mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77, no
caso de Municípios com mais de duzentos mil eleitores; [...] (BRASIL,
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, p. 14-15).

Nos municípios com menos de 200 mil eleitores, vencerá o candidato que
obtiver a maioria dos votos. Havendo mais de 200 mil eleitores, a eleição pode
acabar sendo definida apenas em segundo turno, conforme explica Bernardi
(2007, apud VALENTIM; WEEGE, 2011, p. 117):

66
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

Nos municípios com mais de 200 mil eleitores, se nenhum candidato


obtiver 50% mais um dos votos válidos, haverá um segundo turno
de eleições, 20 dias após a proclamação do resultado, o que tem feito
com que a justiça eleitoral marque as eleições para o último domingo
de outubro. Neste pleito concorrem somente os dois candidatos mais
votados.

Importante ressaltar que a escolha do prefeito, implica juntamente a vitória


de seu vice. Contudo, um cidadão só poderá concorrer ao cargo se considerado
elegível para tal função. “A elegibilidade ou cidadania passiva consiste no direito
do cidadão de ser votado, a partir do preenchimento dos requisitos constitucionais
e legais para que possa se eleger. Vale dizer que nem todo cidadão ou nem todo
eleitor é elegível, estando tal prerrogativa restrita a um conjunto de cidadãos”
(ALKMIM, 2009, p. 532).

Art. 14 [...] § 3º - São condições de elegibilidade, na forma da lei: I - a


nacionalidade brasileira; II - o pleno exercício dos direitos políticos; III
- o alistamento eleitoral; IV - o domicílio eleitoral na circunscrição; V -
a filiação partidária; [...] VI - a idade mínima de: [...] c) vinte e um anos
para Deputado Federal, Deputado Estadual ou Distrital, Prefeito,
Vice-Prefeito e juiz de paz; [...] § 8º - O militar alistável é elegível,
atendidas as seguintes condições: I - se contar menos de dez anos de
serviço, deverá afastar-se da atividade; II - se contar mais de dez anos
de serviço, será agregado pela autoridade superior e, se eleito, passará
automaticamente, no ato da diplomação, para a inatividade. (BRASIL,
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, p. 8-9, grifo nosso).

Da mesma forma, o cidadão não poderá concorrer ao cargo se considerado


inelegível. “A inelegibilidade consiste na ausência de capacidade eleitoral
passiva, ou seja, da condição de ser candidato e, consequentemente, poder ser
votado, constituindo-se, portanto, em condição obstativa ao exercício passivo da
cidadania” (MORAES, 2011, p. 249). As formas de inelegibilidade também podem
ser vistas na Constituição Federal (1988, p. 8-9, grifo do autor):

Art. 14: [...] § 4º - São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos. § 5º


O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito
Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no
curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período
subsequente. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16,
de 1997) § 6º - Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da
República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal e os
Prefeitos devem renunciar aos respectivos mandatos até seis meses
antes do pleito. § 7º - São inelegíveis, no território de jurisdição do
titular, o cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins, até o segundo
grau ou por adoção, do Presidente da República, de Governador de
Estado ou Território, do Distrito Federal, de Prefeito ou de quem os
haja substituído dentro dos seis meses anteriores ao pleito, salvo se já
titular de mandato eletivo e candidato à reeleição.

É permitida, pela própria Constituição (1988, p. 11) a crianção de lei


complementar que defina outros casos de inelegibilidade.

67
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

2.2 A POSSE
O candidato a prefeito que vencer as eleições deverá tomar posse de seu
cargo no dia 1º de janeiro do ano seguinte ao da eleição, como dita o art. 29, inciso
III da CF (1988). Vejamos a definição de posse pelo autor Carvalho Filho (2013, p.
621):

[...] A posse é o ato de investidura pelo qual ficam atribuídos ao


servidor as prerrogativas, os direitos e os deveres do cargo. É o ato de
posse que completa a investidura [...]. É o momento em que o servidor
assume o compromisso do fiel cumprimento dos deveres e atribuições,
como bem averba Oswaldo Aranha Bandeira De Mello.

O IBAM (2009, p. 45-46) traz alguns esclarecimentos quanto ao


procedimento da posse: 
     
O Prefeito toma posse [...] em sessão da Câmara Municipal ou, se esta
não estiver reunida, perante o Juiz de Direito da Comarca, prestando
o compromisso de defender e cumprir a Constituição, observar as
leis, desempenhar com honra e lealdade as suas funções, promover
o bem-estar de seu povo e trabalhar pelo progresso do Município.
Se, decorrido o prazo fixado para a posse, o Prefeito, salvo motivo de
força maior, não tiver assumido o mandato, este será declarado vago
pela Câmara.

A Posse é uma cerimônia, um ato solene, que deverá acontecer no Plenário


da Câmara no dia 1º de janeiro, subsequente a eleição. Tanto o Prefeito como o
Vice-Prefeito assumem o cargo por este ato. (FERNANDES, 2010).

DICAS

Caro(a) acadêmico(a):

Não esqueça que antes da posse é importante que o prefeito tome algumas providências, é
o que ensina Fernandes (2010, p. 62):
Passada a euforia pela vitória nas urnas, após meses seguidos de ingentes trabalhos de toda
uma equipe, sob sua coordenação pessoal e direta, o Prefeito eleito precisa, agora, “tomar pé
da situação”, compor uma assessoria tanto quanto possível competente, proba e honesta, e
traçar planos a curto, médio e longo prazos que viabilizem a consecução de metas voltadas
para o bem-estar e o desenvolvimento da comunidade que o elegeu.

2.3 A REMUNERAÇÃO
A remuneração na Administração Pública é classificada de acordo com a
titulação do indivíduo, como explica Meirelles (2003, p. 449):

68
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

[...] sistema remuneratório ou a remuneração em sentido amplo da


Administração direta e indireta para os servidores da ativa
compreende as seguintes modalidades: a) subsídio, constituído de
parcela única e pertinente, como regra geral, aos agentes políticos;
b) remuneração, dividida em (b1) vencimentos, que corresponde ao
vencimento (no singular, como está claro no art. 39, § 1º, da CF, quando
fala em “fixação dos padrões de vencimento”) e às vantagens pessoais
(que, como diz o mesmo art. 39, § 1º, são os demais componentes do
sistema remuneratório do servidor público titular de cargo público na
Administração direta, autárquica e fundacional),106 e em (b2) salário,
pago aos empregados públicos da Administração direta e indireta
regidos pela CLT, titulares de empregos públicos, e não de cargos
públicos.

No caso do prefeito, agente político como visto anteriormente, a


remuneração dar-se-á mediante subsídio. Porém, se este já for servidor público e
vencer a eleição, então poderá optar em continuar recebendo sua remuneração,
caso em que não receberá, no entanto, o subsídio. Esta possibilidade pode ser
encontrada no art. 38, inciso II da CF de 1988.

Já o pagamento de subsídio ao prefeito está previsto no artigo 39, § 4º da


CF, sendo que este deverá ser superior aos demais pagamentos efetuados aos
que possuem cargos, empregos e funções no município, conforme regulamenta o
inciso XI do art. 37 da CF:

Art. 37. [...] XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos,


funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e
fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de
mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões
ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não,
incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não
poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios,
o subsídio do Prefeito, [...] Art. 39: [...] § 4º O membro de Poder, o
detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários
Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por
subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer
gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou
outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto
no art. 37, X e XI. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
(BRASIL, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, p. 20; 22).

O subsídio do Prefeito será estabelecido de acordo com o art. 29, inciso V
e art. 37, inciso X e XV da CF:

Art. 29 [...] V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários


Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal,
observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e
153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda constitucional nº 19, de
1998) [...] Art. 37 [...] X - a remuneração dos servidores públicos e o
subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou
alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada
caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem

69
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

distinção de índices;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº


19, de 1998) (Regulamento) [...] XV - o subsídio e os vencimentos dos
ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado
o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II,
153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998) (BRASIL, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, p. 16; 19-20).

Meirelles (2010, apud VALENTIM; WEEGE, 2011, p. 121) acrescenta,


também: “[...] pode o prefeito, se aposentado, perceber conjuntamente os
proventos de inatividade e o subsídio do cargo eletivo, desde que a soma dessas
remunerações não exceda o subsídio mensal, em espécie, dos ministros do STF”.

2.4 LICENÇA E FÉRIAS


O prefeito terá direito de solicitar licença, que poderá ser remunerada
ou não, dependendo do motivo do afastamento. “Dá-se a licença por motivo de
saúde (aqui remunerada), para tratar de interesse particular (sem remuneração)
ou em missão autorizada pela Câmara Municipal (aqui remunerada)”. (CASTRO,
2006, p. 189).

A decisão de aprovar a licença ficará sob responsabilidade da Câmara


Municipal. Assim fundamenta Fernandes (2010, p. 165): “A deliberação do
plenário a esse respeito é de competência privativa da Edilidade, de acordo com
o que estabelecem as Leis Orgânicas [...].”

Com relação às férias, pode o prefeito ter direito, caso assim conste na
Lei Orgânica Municipal. O autor Castro (2006, p. 188) traz um texto interessante
relacionado a esse assunto:

As Leis Orgânicas podem assegurar ao Prefeito o direito às férias


remuneradas, ficando a data de sua fruição ao alvedrio do beneficiado, isto é,
quando o Prefeito achar conveniente gozar as férias, deve comunicar à Câmara
que o está fazendo, no prazo da Lei Orgânica. Não se lhe estendo o pagamento
do terço constitucional reservado aos servidores públicos e aos trabalhadores,
pois que o Prefeito é agente político, não se equiparando aos trabalhadores no
setor privado ou no setor público, salvo se houver disposição expressa na Lei
Orgânica. Também não se deve acumular, para gozo numa só época, período de
férias do Prefeito. Porque o Prefeito não é servidor público e, em sendo assim, seu
regime jurídico é outro, não se lhe pode converter em pecúnia as férias gozadas.
Se as não gozou durante o mandato, perdeu-se completamente. É ilegal fazer-lhe
pagamento das férias acumuladas no último ano de mandato, salvo se dispuser
em contrário na LOM.

O afastamento, motivado por férias ou licença, impõe obrigatoriamente a


convocação do Vice-Prefeito para assumir o cargo (FERNANDES, 2010).

70
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

Acadêmico(a), verificamos conforme os atores estudados, que o prefeito


pode ter licenças remuneradas ou não e há possibilidade de ter férias, porém em
ambos os casos é necessário que a Lei Orgânica do Município autorize.

2.5 CONTROLE POLÍTICO-ADMINISTRATIVO


A CF em seu art. 31 (1988, p. 17) regulamentou a fiscalização do município,
através dos controles interno (do Poder Executivo Municipal) e externo (o Poder
Legislativo Municipal), acrescentando: “§1º - O controle externo da Câmara
Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou
do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde
houver.” (BRASIL, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, p. 17).

Em relação ao controle exercido pela Câmara, explica o autor Meirelles


(2003, apud MELLO, 2005, p. 10):

A função de controle e fiscalização da Câmara sobre a conduta do


Executivo tem caráter político-administrativo e se expressa em
decretos legislativos e resoluções do plenário, alcançando unicamente
os atos e agentes que a Constituição Federal, em seus arts. 70-71, por
simetria, e a lei orgânica municipal, de forma expressa, submetem à sua
apreciação, fiscalização e julgamento. No nosso regime municipal, o
controle político-administrativo da Câmara compreende a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, através
do julgamento das contas do prefeito e de suas infrações político-
administrativas sancionadas com cassação do mandato. 

Como já visto anteriormente, é o prefeito quem comanda o município,


tanto na parte política quanto administrativa. Cabe à câmara municipal, com seus
auxiliares, realizar o controle externo da gestão do prefeito.

3 ATRIBUIÇÕES DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO


MUNICIPAL
Sendo o prefeito o responsável político e administrativo do município,
confere a ele, através de sua autoridade, dar execução às atividades relacionadas
a essas áreas. Assim diz Pontes e Faria (2009, p. 43): “O Prefeito Municipal tem
atribuições políticas e administrativas relativas à natureza de seu cargo”.

Meirelles (1977 apud TEIXEIRA, 2011, p. 31) traça a lista de atribuições


políticas direcionadas ao prefeito municipal:

71
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

As atribuições políticas se consubstanciam em atos de governo,


inerentes às funções de comando do Executivo, e se expressam
na condução dos negócios públicos locais; no planejamento das
atividades, obras e serviços municipais; na apresentação de
proposições e projetos de lei à Câmara de Vereadores; na sanção,
promulgação e veto de projetos de lei; na elaboração da proposta
orçamentária; na expedição de decretos regulamentares e demais
atuações de caráter governamental. No desempenho dessas atividades
de governo, o prefeito age com natural discricionariedade para o
atendimento do interesse público e promoção do desenvolvimento
integral do município.

Já as atribuições administrativas, para Meirelles (1977 apud TEIXEIRA,


2011, p. 31): “[...] se concretizam na execução das leis em geral e na realização de
atividades materiais locais, traduzidas em atos administrativos (despachos em
geral) e em fatos administrativos (obras e serviços)”.

Algumas das atribuições devem ser realizadas exclusivamente pelo


prefeito, enquanto em outras não há essa necessidade, podendo o prefeito,
através de decreto, delegar, o que não o exime de sua responsabilidade perante
essas atribuições. Como descreve o autor Ghellere Junior (2007, p. 26):

As funções administrativas são as mais importantes sendo que


algumas delas são desempenhadas pessoalmente pelo prefeito, sendo
este o responsável direto por todas as atribuições a seguir delineadas.
As funções administrativas são: a) administração do patrimônio
municipal; b) execução do orçamento; c) abertura de créditos; d)
arrecadação, guarda e aplicação da receita municipal; e) execução
de obras e serviços; f) decretação de desapropriação; g) imposição
de penalidades administrativas; h) execução da dívida ativa; i)
organização e direção do funcionalismo; j) despacho de expediente;
k) publicação dos atos administrativos; l) expedição de certidões; m)
execução de atribuições delegadas; n) requisição de força policial.

3.1 REPRESENTAÇÃO DO MUNICÍPIO

A Constituição Federal de 1988 concedeu aos municípios competências


próprias, para que possam usufruir de autonomia, administrando a cidade de
acordo com as suas reais necessidades. Já dizia Meirelles (2003, p. 739, grifo do
autor):

A autonomia do Município brasileiro está assegurada na Constituição


da República para todos os assuntos de seu interesse local (art. 30) e se
expressa sob o tríplice aspecto político (composição eletiva do governo
e edição das normas locais), administrativo (organização e execução
dos serviços públicos locais) e financeiro (decretação, arrecadação e
aplicação dos tributos municipais).

Portanto, dispondo de autonomia, o município precisa de representação:


social, legal, política, enfim, em todos os aspectos que se fizer necessário. Esta será
concretizada pelo prefeito, pessoa a quem a população confiou concedendo seu
72
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

voto: “O Prefeito é o representante legal do Município, tanto perante a Justiça,


como em outros atos de caráter legal ou administrativo, nas relações com as
demais esferas de Governo ou no plano puramente social. Por isso, o Prefeito tem
precedência protocolar sobre as demais autoridades municipais”. (IBAM, 2009,
p. 38).

Quando se tratar de representação do município em juízo poderá ser feita,


também, pelo Procurador, conforme se encontra descrito no inciso II do art. 12 da
Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973, p.1.

Ao prefeito, compete, portanto, a representação do município (que, em


juízo poderá ser representado pelo Procurador) e as demais atribuições políticas
e administrativas relativas ao seu cargo.

3.2 SANÇÃO, PROMULGAÇÃO, PUBLICAÇÃO E VETO DE


LEIS

A sanção, promulgação, publicação e o veto de leis fazem parte do


processo legislativo brasileiro.

“A expressão ‘processo legislativo’ compreende o conjunto de atos


(iniciativa, emenda, votação, sanção e veto, promulgação e publicação) realizados
pelos órgãos competentes na produção das leis e outras espécies normativas
indicadas diretamente pela Constituição.” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p.
463, grifo nosso).

A sanção, a promulgação e o veto de lei encontram-se elencados entre as


diversas atribuições políticas do Chefe do Poder Executivo.

Toda a lei aprovada pelo Legislativo deve contar com a sanção do


chefe do Poder Executivo para que entre em vigor. Nesse sentido, a
sanção é o ato privativo do chefe do Executivo de aquiescência com
o projeto de lei a ele enviado, sendo que somente com a sanção o
projeto, mesmo já aprovado, se transforma em lei (CF, art. 66, caput).
(ALKMIM, 2009, p. 660-661, grifo nosso).

A sanção é o ato de concordar com o projeto de lei aprovado pelo Poder


Legislativo. Pode ser classificada de duas formas: ela pode ser expressa ou tácita.

No Direito Constitucional positivo brasileiro, a sanção pode ser


expressa ou tácita. A primeira se verifica quando o Chefe do Poder
Executivo, observando o prazo legal, assina o projeto e, assim,
manifesta seu assentimento. A segunda ocorre quando a mencionada
autoridade deixa esgotar-se o prazo sem assinar a proposição de lei,
hipótese em que o seu silêncio configura a sanção tácita. (RESENDE,
2003, p. 2).
.
73
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Independente da forma de sanção, se expressa, ou tácita devido ao não


manifesto do prefeito dentro do prazo, estando ele sancionado, o projeto converte-
se em lei.

Por outro lado, pode o chefe do Poder Executivo mostrar-se contrário


ao Projeto de Lei apresentado pelo Legislativo. Nesse caso, ao invés da sanção,
ocorrerá o veto. Para Barreiro (2012, p. 11, grifo da autora):

O veto é forma de discordância, de julgamento ou de oposição


formal do Executivo ao projeto aprovado pelo Legislativo, remetido
para sanção e promulgação; é forma de controle preventivo da
constitucionalidade, podendo ser total (quando se refere a todo o
texto) ou parcial (quando se refere à parte dele).

O veto só será válido se houver justificativa para tal, ao contrário da sanção,


que, conforme Barreiro (2012, p. 11): “independe de motivação, pois expressa a
manifestação do Prefeito com base nos próprios fundamentos utilizados pela
Câmara”. Assim esclarece Moraes (2011, p. 685):

[...] o veto há de ser sempre motivado, a fim de que se conheçam as razões


que conduziram à discordância, se referentes à inconstitucionalidade
ou à falta de interesse público ou, até se por ambos os motivos. [...] Além
disso, o veto é formal, pois deverá ser feito por escrito, juntamente com
suas razões.

Caso o prefeito discorde de algum projeto de lei, deverá manifestar-se


dentro do prazo previsto, pois, como reforça o autor Carneiro (2009, p. 10): “[...]
transcorrido o prazo prescrito para o veto sem a sua manifestação, ocorre a sanção
tácita (CF, art. 66, § 3°).”

Não ocorrendo o veto, sancionada a lei, (de forma tácita ou expressa), ela
terá ainda de ser promulgada e publicada. “A promulgação é o ato pelo qual se
atesta a existência de uma lei, sendo que a lei somente entrará em vigor após a sua
promulgação e publicação” (ALKMIM, 2009, p. 662).

Já a publicação, como o próprio nome diz, é a divulgação, o ato de


tornar pública a lei, para conhecimento dos cidadãos. É importante ressaltar
que: “Promulgação e publicação são atos juridicamente distintos. Aquela atesta,
autentica a existência de um ato normativo válido, executável e obrigatório. Esta
comunica essa existência aos sujeitos a que esse ato normativo se dirige. Esta é
a notícia de um fato, que não se confunde com o fato (FERREIRA FILHO, 1995
apud ALVES JR, 2008, p. 1).

Verificamos que o prefeito possui grande responsabilidade no processo


legislativo municipal, está a seu encargo sancionar, vetar, promulgar e publicar
as leis municipais.

74
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

3.3 EXECUÇÃO DE LEIS E OUTRAS NORMAS

Em âmbito municipal, é responsabilidade do prefeito, dar execução às


leis e normas pertinentes ao município. Para a concretização desta atribuição,
ele deverá utilizar-se de seu Poder Regulamentar. Segundo ensinamentos de Di
Pietro (2008, p. 82), o Poder Regulamentar: “Pode ser definido como o que cabe
ao Chefe do Poder Executivo da União, dos Estados e dos Municípios, de editar
normas complementares à lei, para sua fiel execução.”

Não executar leis de sua competência sem motivo formal constitui ao


prefeito crime de responsabilidade, em conformidade com o inciso XIV, art.
1º do Decreto-Lei nº 201, de 27/02/1967. O prefeito poderá também responder
civilmente, como explica a Câmara Municipal de Campo Largo-PR (p. 2):

Caso o Poder Executivo não siga uma Lei, o Vereador primeiramente


deve notificar o Prefeito, através de um Pedido de Providência, para
que seja normalizada a situação. Caso não haja correção do problema,
o Vereador, assim como qualquer cidadão, pode encaminhar o
problema para o Ministério Público para que por força judicial,
obrigue o Prefeito a fazer cumprir a Lei, sob pena de responder civil e
criminalmente pelos seus atos.

Acadêmico(a), observe que executar e normatizar as leis é um poder-


dever atribuído ao prefeito. Não é opcional, ele está obrigado a exercer, caso não
o faça poderá responder perante a Justiça.

3.4 EXPEDIÇÃO DE DECRETOS E OUTROS ATOS


ADMINISTRATIVOS
Na esfera municipal, a expedição de decretos é designada unicamente ao
prefeito, que deve emiti-lo sempre em consonância com as leis. É o que explica Di
Pietro (2008, p. 220):

Decreto é a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais,


emanados do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República,
Governador e Prefeito).
Ele pode conter, da mesma forma que a lei, regras gerais e abstratas
que se dirigem a todas as pessoas que se encontram na mesma situação
(decreto geral) ou pode dirigir-se à pessoa ou grupo de pessoas
determinadas. Nesse caso, ele constitui decreto de efeito concreto
(decreto individual); [...]

Os decretos gerais são classificados ainda em: “1. Regulamentar ou de


execução, quando expedido com base no artigo 84, IV, da Constituição, para fiel
execução da lei; 2. Independente ou autônomo, quando disciplina matéria não
regulada em lei.” (DI PIETRO, 2008, p. 220).

75
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Já o “Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da


Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor
obrigações aos administrados ou a si própria.” (MEIRELLES, 2003, p. 145).

Os atos administrativos geralmente são praticados pelo Poder


Executivo (órgãos e entidades da Administração Direta e da
Administração Indireta), mas os outros Poderes podem praticá-los
também, desde que no exercício de uma função administrativa. Ex.:
provimento de um Tribunal de Justiça, que regula o funcionamento
dos serviços internos. Além disso, os atos administrativos podem ser
realizados por particulares que executam serviços públicos delegados
pela Administração Pública, mediante concessão, permissão ou
autorização. Nesses casos, os atos administrativos não são considerados
espécies de atos da Administração. (MOREIRA, 2009, p. 1).

Os atos administrativos, em sua maioria, são realizados pelo Poder


Executivo. Porém, de acordo com Meirelles (2003) o Chefe do Poder Executivo
deve apenas expedir decretos. Nesse caso, os demais atos administrativos ficam a
cargo dos membros subordinados do chefe do Poder Executivo.

3.5 APRESENTAÇÃO DE PROJETOS DE LEI


Ao prefeito atribui-se a apresentação de projetos de lei de iniciativa
privativa, reservada e concorrente. Isso porque existem projetos que podem
ser encaminhados unicamente pelo prefeito, enquanto outros podem ser
encaminhados tanto pelo prefeito, quanto pela câmara ou população em geral
(através da iniciativa popular). (COSTA, 2001, p. 39).

O grande mestre Meirelles (2003, p. 107) elenca os projetos de lei de


iniciativa reservada do prefeito:

São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo


local, os projetos de leis que disponham sobre a criação, estruturação
e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública
Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento
de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções
ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e
fundacional do Município; o regime jurídico e previdenciário dos
servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; o
plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os
créditos suplementares e especiais. [...]

As prerrogativas da iniciativa de propor leis pelo prefeito são análogas


as atribuídas ao representante do executivo federal enumeradas no artigo 61 da
nossa Constituição Federal.

76
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

3.6 ADMINISTRAÇÃO DO PATRIMÔNIO MUNICIPAL


Define a Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965, em seu art. 1º, § 1º (p. 1):
“Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e
direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico”. 

O prefeito deverá zelar pelo patrimônio público municipal: “A adequada


gestão do patrimônio público é um dos deveres do administrador público,
devendo o mesmo prestar contas anualmente das realizações, dos valores e
também dos bens a ele confiados”. (MEZA; FIJOR, 2013, p. 6).

É importante que os cidadãos também fiquem atentos à administração do


patrimônio municipal, já que a Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º, inciso
LXXIII (p. 4-5) define como direito de qualquer cidadão propor ação que torne
sem efeito atos que possam provocar danos ao patrimônio público.

3.7 ELABORAÇÃO, EXECUÇÃO E ALTERAÇÃO DO


ORÇAMENTO

O orçamento público concentra as ações governamentais e os recursos
para executá-las. Alkmim (2009, p. 741) conceitua orçamento como “[...] a peça
contábil/financeira confeccionada pelo governo, em suas diferentes esferas,
contendo a projeção da receita estimada para o exercício e a previsão das despesas
a serem realizadas”.

Como podemos observar anteriormente a iniciativa do projeto de lei do


orçamento é de iniciativa do prefeito. O Poder Executivo realiza a elaboração do
orçamento, mas este precisa do consentimento do Poder Legislativo para tornar-
se válido.

O orçamento público é elaborado através de três ferramentas de


planejamento: PPA (Plano Plurianual), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e
LOA (Lei Orgânica do Município). Essas ferramentas são obrigatórias, visto que
é uma imposição estabelecida na Constituição Federal de 1988, art. 165, incisos I
a III. Para entendermos o que é o PPA, vejamos o entendimento de Andrade et al.
(2008, p. 20):

O Plano Plurianual é o instrumento que expressa o planejamento do


governo federal, estadual ou municipal para um período de quatro
anos, tendo como objetivo principal conduzir os gastos públicos,
durante a sua vigência, de maneira racional, de modo a possibilitar
a manutenção do patrimônio público e a realização de novos
investimentos.

77
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

A Lei de Diretrizes Orçamentárias, para Kohama (2003 apud THOMAS,


2011, p. 26): [...] tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais,
[...] de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração
pública, estabelecido no Plano Plurianual.

Com relação à Lei Orçamentária Anual, Kohama (2003 apud THOMAS,


2011, p. 26) descreve:

Para viabilizar a concretização das situações planejadas no Plano


Plurianual e, obviamente, transformá-las em realidade, obedecida a
Lei de Diretrizes Orçamentárias, elabora-se o Orçamento Anual, onde
são programadas as ações a serem executadas, visando alcançar os
objetivos determinados.

A execução do orçamento deverá ser publicada pelo Poder Executivo, nos


prazos estabelecidos pela Constituição Federal, em seu artigo 165, § 3º (1988, p.
69): “O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada
bimestre, relatório resumido da execução orçamentária”.

No transcorrer da execução da Lei Orçamentária Anual (Orçamento


Público) há necessidade de alterações para suprir situações não previstas durante
a sua elaboração. Isto porque uma série de acontecimentos e variáveis poderá
afetar o que havia sido programado para que os municípios (assim como a
Federação e os estados) possam adequar o seu orçamento através de alterações,
a Lei Federal no 4.320, de 1964, nos arts. 40 a 43 autoriza a abertura de créditos
adicionais que poderão ser suplementares, especiais ou extraordinários:

Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não
computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:  I - suplementares,
os destinados a reforço de dotação orçamentária;  II - especiais, os
destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária
específica; III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e
imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade
pública. 

Conforme exposto anteriormente, pelas instruções de Meirelles (2003), as


alterações ao orçamento também são de iniciativa reservadas ao Prefeito.

NOTA

É fundamental a leitura do título V – Dos Créditos Adicionais da Lei nº 4.320/64,


para compreender todos os elementos que tratam o referido assunto. Sugerimos optar por
um livro que comenta a lei: “A Lei nº 4.320 Comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal”,
Machado Jr, J. Teixeira e Heraldo da Costa Reis. Editora IBAM, 2010.

78
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

3.8 ARRECADAÇÃO, GUARDA E APLICAÇÃO DA RECEITA


MUNICIPAL
A Constituição Federal, em seu artigo 30, inciso III (1988, p. 17) concedeu
aos municípios o dever de arrecadar tributos de seu alcance legal, e aplicar suas
próprias rendas [...]. Descreve o art. 145 da CF (1988, p. 60, grifo nosso):

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios


poderão instituir os seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, em
razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao
contribuinte ou postos a sua disposição; III - contribuição de melhoria,
decorrente de obras públicas.

Para o CFA et al. (2012, p. 35): “A administração das finanças públicas,


que requer a execução da arrecadação e aplicação da receita em conformidade
com o previsto na Lei, é uma das mais importantes atribuições do Prefeito”. E
reforça: “O Prefeito tem o poder (e dever) de executar a arrecadação dos recursos
financeiros previstos no orçamento” (CFA et al., 2012, p. 78).

Mais um destaque da importância da arrecadação tributária encontra-se


na Lei Complementar no 101, Lei de Responsabilidade Fiscal (2000, p. 5, grifo
nosso):  “Art. 11: Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na
gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da
competência constitucional do ente da Federação.”

A aplicação correta das verbas municipais também deve ser observada
pelo prefeito, pois o contrário compõe a ele crime de responsabilidade, descrito
no inciso III, art. 1º do Decreto-Lei nº 201 (1967, p. 1).

Para entender qual o procedimento certo a ser adotado com as receitas,
vejamos uma breve explanação do autor Hely Lopes Meirelles (apud SILVA,
2011, p. 15):

(...) a aplicação da receita pública deve se dar em estrita observância


do disposto no orçamento. Toda verba pública tem destinação
orçamentária certa e não poderá ser empregada em qualquer outro
pagamento, sem que o seu responsável incorra no crime de desvio
de verba. [...] Toda vez que se desejar utilizar verbas específicas em
fins diversos dos indicados no orçamento, terá de se obter prévia
autorização do órgão legislativo competente.

A guarda do dinheiro público municipal também fica a cargo do prefeito.


“É recomendável que se faça a guarda dos dinheiros públicos em estabelecimento
bancário, onde devem ser mantidos em contas em nome da Prefeitura, de suas
autarquias ou outras repartições, nunca em nome do próprio Prefeito ou demais
agentes públicos”. (IBAM, 2009, p. 42).

79
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

NOTA

Caro(a) acadêmico(a):

Para ampliar seus conhecimentos sobre a obrigatoriedade de arrecadar as receitas públicas,


fica a sugestão de leitura da renúncia de receita encontrada na Lei de Responsabilidade
Fiscal.

3.9 EXECUÇÃO DE OBRAS E SERVIÇOS



Pode-se compreender melhor a diferença entre o conceito de obras e
serviços, através do que expressa o autor Di Pietro (2008, p. 311): “Enquanto a
definição de obra pública é taxativa, abrangendo apenas a construção, a reforma
e a ampliação, a de serviço é exemplificativa, o que permite concluir que toda
atividade contratada pela Administração e que não se inclua no conceito de obra
pública, é serviço”.

Tanto as obras quanto os serviços podem ser executados de duas


formas, que recebem o nome de diretas e indiretas. As obras e serviços são
realizados “diretamente, pelos próprios órgãos e entidades da Administração, e
indiretamente, por terceiros contratados para esse fim (arts. 6º, VII e VIII, e 10);”.
(DI PIETRO, 2008, p. 312, grifo da autora).

A lei que rege os contratos de Obras e Serviços da Administração Pública


é a Lei no 8.666, de 21/06/93. Para obras e serviços de execução indireta, a Lei no
8.666, no art. 6º, inciso VIII, alineas “a” e “e” (1993, p. 5), compreende os seguintes
regimes: empreitada por preço global, empreitada por preço unitário, tarefa e
empreitada integral.

“Art. 2o As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações,


concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas
com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as
hipóteses previstas nesta Lei.” (BRASIL, Lei no 8.666, 1993, p. 1, grifo nosso).

O gerenciamento da execução de obras e serviços públicos é atribuído de


forma exclusiva ao prefeito. “[...] para atividades próprias e privativas da função
executiva, como realizar obras e serviços municipais, [...] não pode a Câmara
condicioná-las à sua aprovação, nem estabelecer normas aniquiladoras dessa
faculdade administrativa, sob pena de incidir em inconstitucionalidade, por
ofensa a prerrogativa do prefeito”. (DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO, 2008
apud TAMBELLINI, 2012, p. 4).

80
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

3.10 DECRETAÇÃO DE DESAPROPRIAÇÕES


Em determinadas situações o poder público pode desapropriar a
propriedade de particulares. Conceituam a desapropriação os autores Alexandrino
e Paulo (2011, p. 961-962): “[...] é o procedimento de direito público pelo qual o
Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade
pública, de necessidade pública ou de interesse social, normalmente mediante
o pagamento de justa e prévia indenização.” Os mesmos autores exemplificam
situações cabíveis à desapropriação:

Ocorre a utilidade pública quando a transferência do bem para


o Poder Público é conveniente, embora não seja imprescindível.
Exemplo de utilidade pública seria a desapropriação de um imóvel
para a construção de uma escola. [...] A necessidade pública decorre de
situações de emergência, cuja solução exija a desapropriação do bem.
[...] A desapropriação de imóvel para salvaguardar a segurança nacional
(ou para fazer face a uma calamidade pública), é caso de necessidade
pública. [...] O interesse social consiste naquelas hipóteses em que mais
se realça a função social da propriedade. Certas circunstâncias impõe
o condicionamento da propriedade, para seu melhor aproveitamento
em benefício da coletividade. A desapropriação de terras rurais, para
fins de reforma agrária ou assento de colonos, é caso típico de interesse
social, pois busca condicionar o uso da terra à sua função social.
(ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 962-964).

Na maioria dos casos, a desapropriação ocorre da forma descrita por Mello
(2005): do particular para o público. Porém, os bens públicos também poderão ser
desapropriados, nas condições estabelecidas pelo Decreto-Lei no 3.365, em seu art.
2º, § 2º (1941, p. 1): “Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal
e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos
Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa”.

A desapropriação por utilidade pública encontra-se regulamentada pelo


Decreto-Lei no 3.365, de 21/06/41. Já a desapropriação por interesse social pode ser
vista na Lei no 4.132, de 10/09/62. As legislações que regram as desapropriações
deverão ser sempre de iniciativa da União, e a ação correta a ser tomada para
desapropriação, determinada por lei, como institui a Constituição Federal (1988,
p. 2 e 12).

Art. 5º [...] XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação


por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante
justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos
nesta Constituição. [...] Art. 22. Compete privativamente à União
legislar sobre: [...] II - desapropriação;

No município, cabe ao prefeito verificar as desapropriações necessárias e


determiná-las por decreto.

81
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

A desapropriação de bens por necessidade pública, utilidade pública


ou interesse social, nos termos da legislação federal que rege a matéria, é da
competência do Prefeito. Por decreto, declara-se a necessidade ou utilidade
pública ou o interesse social do bem a ser desapropriado. A Câmara só intervém
para aprovar os recursos financeiros necessários à desapropriação quando tais
recursos não constem do orçamento. [...] (IBAM, 2009, p. 42).

Verificamos que o prefeito é quem tem a atribuição de decretar a


desapropriação, mediante pagamento em dinheiro, sempre que houver interesse
social, necessidade e ou utilidade pública.

3.11 PRESTAÇÃO DE CONTAS E RELATÓRIO DA


ADMINISTRAÇÃO
De acordo com Silva (apud CANTARELLI, 2012, p. 1): “Prestação de
contas é o procedimento pelo qual, dentro dos prazos fixados, o responsável está
obrigado, por iniciativa pessoal, a comprovar ante o órgão competente o uso,
o emprego ou a movimentação dos bens numerários e valores que lhe foram
entregues ou confiados”.

No que tange à prestação de contas da gestão do prefeito, a Lei


Complementar no 101 (2000, p. 23) traz o conteúdo a ser demonstrado:

Art. 58.  A prestação de contas evidenciará o desempenho da


arrecadação em relação à previsão, destacando as providências
adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação,
as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e
judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas
tributárias e de contribuições.

Segundo prescreve o art. 31 da CF (1988, p. 17), o Poder Executivo deverá


prestar contas ao Órgão de Controle Externo Municipal: O Poder Legislativo
Municipal. A obrigatoriedade de prestar contas ao controle externo versa,
também, na Lei no 4.320 (1964, p. 13):

CAPÍTULO III Do Controle Externo Art. 82. O Poder Executivo,


anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo
estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios.
§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder
Legislativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão
equivalente. § 2º  Quando, no Município não houver Tribunal de
Contas ou órgão equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar
peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre elas
emitirem parecer.

Acrescentando, cita o artigo 31, § 2º da CF (1988, p. 17):

82
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

Art. 31 [...] § 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente


sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará
de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara
Municipal.

As contas do município devem ainda ser encaminhadas à União, com


prazo estabelecido no art. 51, inciso I da Lei Complementar no 101 (2000, p. 20):

 Art. 51 [...] 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao


Poder Executivo da União nos seguintes prazos: I - Municípios, com
cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril;
[...]

A prestação de contas que não for realizada da forma correta acarretará
na intervenção do Estado, é o que apresenta Gonçalves (2000, p. 29): “A não
prestação de contas no prazo legal acarretará a intervenção do Governo Estadual
no Município.”

Para os municípios, a responsabilidade de prestar contas todos os anos é


incumbida ao prefeito, atentando-se ao que destaca o CFA et al.: (2012, p. 73) “A
obrigação de prestar contas é do Prefeito Municipal e não o Município. Por essa
razão, quando o cargo de Prefeito for ocupado por mais de uma pessoa durante
o exercício financeiro, cada um será responsabilizado pelo período que passou
no cargo.”

Durante o exercício financeiro, as contas devem ficar à disposição de


qualquer cidadão. Regra estabelecida pela Lei Complementar no 101, art. 49 (2000,
p. 20): “As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis,
durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico
responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e
instituições da sociedade.”

3.12 COMPARECIMENTO E INFORMAÇÕES À CÂMARA


A câmara municipal é o principal órgão de fiscalização da gestão do
prefeito. No exercício das funções de fiscalização, muitas vezes, é necessário
questionar o gestor e solicitar informações complementares.

Quanto à necessidade de comparecimento do prefeito à câmara, é uma


prerrogativa do Poder Legislativo solicitar e normalmente as Leis Orgânicas
Municipais determinam este dever do prefeito, é o que expõe o autor Ramos
(2009, p. 1-2):

83
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Inúmeras leis orgânicas conferem ao prefeito municipal o dever de


comparecer pessoalmente à Câmara de Vereadores, quando convocado,
para prestar esclarecimentos. Esta prerrogativa do Legislativo é, sem
dúvida, uma das medidas que materializam sua função fiscalizadora.
Referida convocação, deve ser vista como ferramenta da qual pode
se valer o Poder Legislativo a fim de exercer sua função de fiscalizar,
buscando lineamentos democráticos, bem como prestar contas de
certos atos do Executivo na gestão pública. [...]. Vale frisar, por
oportuno, que quando se diz Poder Legislativo, entenda-se que esta
prerrogativa não é estendida a cada vereador em sua individualidade,
mas sim ao órgão legislativo como instituição, mediante aprovação do
seu plenário.

Já as informações que a câmara solicitar não podem ser realizadas de forma


descabida, sem propósitos, dificultando o bom andamento dos trabalhos do Poder
Executivo. Elas devem ser claras e objetivas, sempre com o intuito de cumprir
o seu papel de fiscalização. O IBAM (2009, p. 55-56, grifo nosso) traz algumas
condições que devem ser observadas pela câmara em seus questionamentos ao
Executivo:

A seguir são elencados alguns requisitos que, a rigor, devem ser


observados no pedido de informações encaminhado pelo Legislativo
ao Chefe do Executivo: ▪ ser formulado por qualquer Vereador e
aprovado pelo Plenário da Câmara; ▪ estar fundamentado na existência
de interesse público; ▪ trazer a especificação do que se pretende obter,
sendo inconcebíveis os pedidos formulados de forma genérica; ▪ não
ser excessivo, atendo-se aos elementos estritamente indispensáveis à
sua solução.

Como observamos na citação acima, é ao prefeito, chefe do Poder


Executivo Municipal, que são direcionadas as informações que a câmara deseja
obter, ou seja, cabe a ele a responsabilidade de responder ao Poder Legislativo o
que lhe for remetido.

NOTA

Acadêmico(a):

Para ampliar seus conhecimentos sobre prestação de contas do gestor público é


interessante fazer leituras complementares. Uma leitura rápida pode ser o artigo:
“Corresponsabilidade dos gestores públicos quanto à omissão no dever de prestar contas”
que encontramos no link <http://www.administradores.com.br/artigos/administracao-
e-negocios/co-responsabilidade-dos-gestores-publicos-quanto-a-omissao-no-dever-de-
prestar-contas/49444/>. Acesso em: 30 nov. 2013.

84
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

3.13 CONVOCAÇÃO EXTRAORDINÁRIA DA CÂMARA


O prefeito poderá realizar convocação extraordinária da câmara para
atender a alguns casos, a saber:

Ocorre convocação extraordinária na  Câmara Municipal  por motivo
de urgência ou relevante interesse público, mediante iniciativa:  - do
Prefeito; - do Presidente da Câmara Municipal; - da maioria dos membros
da Câmara, por meio de requerimento. (JURISWAY, p. 1, grifo do autor).

Como vemos, não é para qualquer assunto que se pode convocar


extraordinariamente a câmara. Nas sessões extraordinárias “[...] só poderão ser
tratados assuntos que justifiquem a convocação, sendo, pois, vedado tratar de
matéria estranha a esta” (MANUAL DO VEREADOR, 1997, apud FREITAS, p. 2).
Portanto, os demais temas deverão ser discutidos em períodos normais, de sessão
ordinária.

A convocação extraordinária acontece nos períodos de recesso da câmara.


Reforça Godoy (1995 apud TOVANI, 2000, p. 4, grifo da autora): “Fora da
sessão legislativa ordinária, nos recessos, as Câmaras podem ainda se reunir, se
convocadas extraordinariamente.”
 
No âmbito Federal, quem regulamenta a definição dos responsáveis para a
convocação extraordinária é a Constituição Federal, em seu § 6º, art. 57. Na esfera
municipal, geralmente essa determinação encontra-se em suas leis orgânicas,
porém, contribui Meirelles (2003 apud TEIXEIRA, 2011, p. 32, grifo nosso) com a
seguinte afirmação: “As leis orgânicas do Município é que normalmente atribuem
competência ao Prefeito para a convocação extraordinária da Câmara, mas mesmo
que omitam essa atribuição, o chefe do Executivo poderá exercê-la, desde que
seja para votação de matéria urgente e de interesse público”.

3.14 IMPOSIÇÃO DE PENALIDADES ADMINISTRATIVAS


O prefeito tem o poder de impor penalidades administrativas quando
houver a ocorrência de violação de normas legislativas, vejamos:

Competindo ao prefeito dar execução às leis, atos e contratos


municipais, cabe-lhe, consequentemente, aplicar as respectivas
sanções administrativas aos infratores e promover a cobrança das
multas que se converterem em dívida ativa do município. As sanções
administrativas tanto podem importar interdições de direitos
(fechamento de estabelecimento, cassação de alvarás, etc.) como
penas pecuniárias estabelecidas em lei, regulamento ou contrato.
(MEIRELLES, 2003, apud GHELLERE JUNIOR, 2007, p. 28).

Segundo ensinamentos de Fernandes (2010), o prefeito tem diversos


poderes inerentes ao seu cargo, dentre eles o disciplinar e o de polícia. O poder

85
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

disciplinar consiste em punir administrativamente as infrações praticadas por


servidores públicos em relação às suas atividades funcionais. Já o poder de polícia
é o de impor penalidades administrativas quando houver violação, nos limites de
competência do município, das normas de bem-estar da coletividade.

3.15 EXECUÇÃO DA DÍVIDA ATIVA


Cabe ao prefeito através da procuradoria municipal promover a
cobrança judicial da dívida ativa. “A cobrança da dívida ativa do município
deve ser promovida pelo Prefeito, através dos Procuradores da municipalidade,
independentemente de autorização especial da Câmara” (MEIRELLES, apud
CORREIA, 2004, p. 3).

A cobrança poderá ocorrer de duas formas: por via amigável ou judicial,


lembrando que, em primeira ocasião, esta deverá sempre ser intentada por via
amigável. A via judicial só acontecerá em caso de insucesso na cobrança pela
forma amigável, é o que explica Castro (2006, p. 7-8):

A cobrança judicial somente deverá ser tentada quando esgotado o


prazo para o pagamento amigável, ou seja, quando forem adotadas,
sem êxito, todas as providências administrativas visando o recebimento
da dívida ativa. Ainda assim, deverá o devedor ser cientificado dessa
iniciativa, a fim de que lhe seja oferecida uma última oportunidade
para a efetivação do respectivo pagamento.

A solicitação judicial de valores da dívida ativa deve ser executada


conforme as regras da Lei no 6.830, de 22/09/1980. A referida lei, em seu artigo 2º
(1980, p. 1) busca firmar uma concepção sobre a Dívida Ativa:

Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida


como tributária ou não tributária na  Lei nº 4.320, de 17 de março
de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais
de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

A dívida ativa, segundo a Lei Federal no 4.320 (1964) pode ser dividida em
tributária e não tributária. Sua classificação dependerá da origem da dívida, quando
advinda de tributos será tributária, quando advinda de outras situações não tributária.

3.16 ORGANIZAÇÃO E DIRECIONAMENTO DO


FUNCIONALISMO
A organização e direcionamento do funcionalismo ficam a cargo do
prefeito. O prefeito fará a composição funcional da prefeitura e autarquias
municipais, preenchendo seu quadro de pessoal conforme a sua necessidade
local, com o objetivo de efetuar as prestações de serviços de competência do
município, bem como decidirá sobre a elevação da remuneração dos servidores,
suas competências etc.:
86
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

Pelo disposto na Constituição Federal (art. 61, § 1º, II), é da competência


privativa do Chefe do Poder Executivo a iniciativa das leis que
disponham sobre: ƒ criação de cargos, funções ou empregos públicos
na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
ƒ servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria; ƒ criação, estruturação e atribuições das
entidades e órgãos da Administração. (IBAM, 2009, p. 61).

Complementando o que foi prescrito acima, cita o Procurador Geral de


Justiça Fernando Zardini Antonio (IBAM, 2009, p. 6):

Segundo o art. 61, §1º, "c" da Constituição Federal e art. 63, parágrafo
único, III e IV da Constituição Estadual, a competência para iniciativa
de Leis que disponham sobre servidores públicos (regime jurídico) e
sua organização administrativa e pessoal é, respectivamente, privativa
do presidente da república e do governador do estado, e, por simetria,
no caso do município, privativa do
prefeito, conforme a Lei orgânica municipal.
Ghellere Junior (2007, p. 29) entende que: “Somente o Município, na pessoa
do Prefeito, possui competência para legislar sobre os servidores no âmbito local,
organizando o quadro de servidores e estabelecendo seu regime jurídico”.

3.17 DESPACHO DO EXPEDIENTE


Ao prefeito caberá o despacho do expediente, ou seja, tomar as decisões
que lhe competem para dar curso aos atos e processos do município.

“Todos os atos municipais e o andamento dos processos internos da


Prefeitura são de responsabilidade do prefeito, embora nem sempre dependam
de seus despachos pessoais, pois que podem estar afeitos a seus particulares.”
(MEIRELLES, 2003 apud GHELLERE JUNIOR, 2007, p. 29).

3.18 PUBLICAÇÃO DE ATOS OFICIAIS

A publicidade constitui-se como um dos princípios a serem acatados pela


Administração Pública. Assim determina a Constituição Federal, em seu art. 37.
“Pelo princípio da publicidade, todos os atos públicos devem ser divulgados e
levados ao conhecimento do público em geral, através da publicação no Diário
Oficial ou por editais a serem afixados nos locais apropriados”. (ALKMIM, 2009,
p. 604). Além dos Diários Oficiais e Editais, outros meios de comunicação podem
ser utilizados (jornais de circulação Estadual, Municipal etc.).

A condição em que se efetivará essa publicidade pode ser vista no artigo


37, § 1º da Constituição Federal (1988, p. 21):

87
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Art. 37. [...] § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços


e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes,
símbolos ou imagens
que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos.

Com relação ao município, Meirelles (apud Tambellini, 2012, p. 8) comenta:

Incumbe ao Prefeito dar publicidade não só às leis municipais, mas a


todos os atos oficiais da Prefeitura de interesse dos munícipes, e tais são
os decretos, as portarias, as resoluções, os despachos que contenham
disposições de caráter externo, bem como o orçamento, as tabelas de
tributos, os lançamentos de cada exercício e, mensalmente, o balancete
da receita e da despesa e a relação dos pagamentos efetuados. 

Acadêmico(a), verifique que a publicidade concede o direto às pessoas de


tomarem conhecimento dos atos que estão sendo praticados pela Administração
Pública, trazendo também, maior transparência das ações realizadas. São diversos
os atos oficiais. Entre eles encontram-se as leis, decretos, portarias, contratos,
compras efetuadas, arrecadação de tributos, balanços, orçamentos, receitas
recebidas, despesas realizadas etc.

3.19 GESTÃO DOCUMENTAL E EXPEDIÇÃO DE CERTIDÕES


A garantia do cidadão em adquirir certidões que estão em poder das
organizações públicas encontra-se fundamentado pela Constituição Federal, art.
5º, inciso XXXIV, alínea “b” (1988, p. 2):

Art. 5º [...] XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do


pagamento de taxas: [...] b) a obtenção de certidões em repartições
públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de
interesse pessoal;

Porém, vale destacar que: “a norma constitucional não vai a ponto de


permitir que quem quer que seja possa saber informações de alguém mediante
certidões pretendidas, salvo se se provar que visa ela à defesa de um direito.”
(QUEIROZ, 1995 apud COSTA, 2011, p. 1).

A forma de requisitar e os prazos para a entrega das certidões estão


regulamentadas na lei no 9.051, arts. 1º e 2º (1995, p. 1):

Art. 1º As certidões para a defesa de direitos e esclarecimentos de


situações, requeridas aos órgãos da administração centralizada ou
autárquica, às empresas públicas, às sociedades de economia mista
e às fundações públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios, deverão ser expedidas no prazo improrrogável de
quinze dias, contado do registro do pedido no órgão expedidor. Art.
2º Nos requerimentos que objetivam a obtenção das certidões a que se
refere esta lei, deverão os interessados fazer constar esclarecimentos
relativos aos fins e razões do pedido.

88
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

O fornecimento das certidões dentro do prazo legal é responsabilidade do


prefeito, constituindo crime a sua não obediência, conforme art. 1º, inciso XV do
Decreto-Lei nº 201 (1967, p. 1):

Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal,


sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente
do pronunciamento da Câmara dos Vereadores: [...] XV - Deixar de
fornecer certidões de atos ou contratos municipais, dentro do prazo
estabelecido em lei.

O indivíduo pode não apenas solicitar certidões ao poder público, mas


qualquer esclarecimento que venha a ser necessário a ele, a um determinado
grupo de pessoas ou ao todo, embasando-se na Constituição Federal, art. 5º,
inciso XXXIII (1988, p. 3):
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado; [...]

A legalização para recebimento das informações descritas no art. 5º, inciso


XXXIII, da nossa Carta Maior é encontrada na lei nº 12.527, de 18 de novembro
de 2011.

Para assegurar que as certidões e outros documentos de direito dos


cidadãos previstos em lei sejam entregues e, além de entregues, que o seja dentro
do prazo legal, bem como as informações que devem ser fornecidas à câmara,
entre outros documentos e informações garantidos por lei aos que lhes tem direito,
é preciso que o prefeito tenha controle e organização sobre a gestão documental
do município. Dispõe a Constituição Federal, no artigo 216, § 2º (1988, p. 84):
“Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação
governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela
necessitem.”

A gestão documental municipal pode ser delineada por lei municipal.


Autorização concedida pela lei nº 8.159, art. 21 (1991, p. 3, grifo nosso): “Art. 21
- Legislação estadual, do Distrito Federal e municipal definirá os critérios de
organização e vinculação dos arquivos estaduais e municipais, bem como a
gestão e o acesso aos documentos, observado o disposto na Constituição Federal
e nesta Lei.”

Lembrando: a responsabilidade pela segurança dos documentos por parte


do município é norma dada pela Constituição Federal, no artigo 23, inciso III
(1988, p. 13, grifo nosso): “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios: [...] III - proteger os documentos, as obras e
outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens
naturais notáveis e os sítios arqueológicos”.

89
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

3.20 REPRESENTAÇÃO A OUTRAS AUTORIDADES


Como chefe do Poder Executivo, o prefeito deve representar o município
em variadas situações, incluindo-se, nestes casos, a representação diante de
outras autoridades.

“O Prefeito é o representante legal do Município, tanto perante a Justiça,


como em outros atos de caráter legal ou administrativo, nas relações com as
demais esferas de Governo ou no plano puramente social” (IBAM, 2009, p. 38).

Explica Fernandes (2010) que a atribuição de representação do Prefeito


está destacada no Código Civil brasileiro em seu artigo 14, inciso III., como
representante da pessoa jurídica de direito público, o Município.

3.21 EXECUÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DELEGADAS


Poderá o prefeito assumir atribuições delegadas por Lei pela União aos
municípios, visando o interesse comum das partes, o que ocorrerá através da
celebração de convênios. A Lei Federal no 9.277 (1996, p. 1), por exemplo, autoriza
a delegação da União para os municípios, Estados e Distrito-Federal, por meio de
convênio, do controle e exploração de rodovias e portos federais.

A Instrução Normativa RFB nº 884 (2008, p. 1) dispõe sobre a delegação,


por parte da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) em nome da União,
para o Distrito Federal e Municípios, de atribuições de fiscalização, incluindo
lançamento de créditos tributários e de cobrança do ITR (imposto sobre
propriedade territorial rural), através de convênio. Diz o autor Ghellere Junior
(2007, p. 30):

A execução de atividades delegadas pela União ou pelo Estado-


membro pode ser conferida ao Prefeito. Porém, este pode recusar a
delegação. O Prefeito pode assumir encargos que não são seus, se
entender conveniente para o atendimento do interesse público local,
o fazendo através de convênios, mediante financiamento federal ou
estadual. O controle externo se dará mediante o Tribunal de Contas
afeito que rege a entidade delegante, bem como a Justiça que julgue
as matérias desta.

Para reforçar a questão da recusa do prefeito quanto à delegação, assegura


o autor Meirelles (2003 apud GHELLERE JUNIOR, 2007, p. 30): “[...] o Prefeito
não tem obrigação constitucional alguma de aceitar tais delegações, podendo
recebê-las por espírito de consideração com as autoridades delegantes federais
ou estaduais.”

90
TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

3.22 REQUISIÇÃO DE FORÇA POLICIAL


É concedido ao prefeito o direito de solicitar força policial para que sua
autoridade se faça valer perante os demais, com o objetivo de conseguir obter
êxito na realização de atribuições que lhe competem, tais como dar cumprimento
aos atos (leis, decretos, contratos, desapropriações etc.).

A requisição de força policial pode se fazer necessária para que


o Prefeito possa dar executoriedade aos seus atos, com o fim de
serem respeitados pelos servidores municipais ou administrados. O
Executivo poderá requisitar força policial para assegurar que os atos
ordenados por este, sejam efetivamente praticados. (COSTA, 1999
apud GHELLERE JUNIOR, 2007, p. 31).

O prefeito requisitará força policial, e não a decretação de prisão. Conforme
lembra o IBAM (2009, p. 41): “[...] deve ficar claro que não cabe ao Prefeito
determinar a prisão de quem quer que seja, a não ser em caso de flagrante delito,
em que o Prefeito ou qualquer cidadão pode prender o infrator, ou de desacato à
sua autoridade, em que a prisão poderá ser efetuada pelo próprio Prefeito”.

Consoante aos ensinamentos de Fernandes (2010), o pedido de requisição


policial deve conter justificativas e razões da requisição, devendo ser encaminhado
à autoridade policial de patente mais alta no município.

4 RESPONSABILIDADES DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO


MUNICIPAL
O prefeito, chefe do Poder Executivo Municipal, responderá por ações
relativas ao desempenho de sua função, tais como os crimes de responsabilidade
e as infrações político-administrativas, previstas no Decreto-Lei no 201, de 27 de
fevereiro de 1967 e na Constituição Federal de 1988. Para o prefeito, os crimes do
Decreto-Lei no 201 são também funcionais.

Como agente público, responderá por crimes funcionais destacados no


Código Penal.

Na condição de autoridade pública, por atos inerentes ao abuso de


autoridade mencionados na Lei no 4.898, de 09 de dezembro de 1965.

Civilmente, somente será responsabilizado se comprovada ação abusiva,
o que não vai de encontro à responsabilidade civil dos funcionários públicos, que
se dá em caso de dolo ou culpa.

Ainda, poderá o prefeito sofrer contravenções penais, que se constituem


de penas mais leves, por não se tratar de ações de maior gravidade.

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UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Quanto à classificação, poderá o prefeito ser penalizado por crimes


comuns ou especiais, este, descrito em legislação específica, aquele, no Código
Penal.

Acadêmico(a), a partir de agora vamos estudar os crimes de


responsabilidade, os crimes funcionais, os crimes por abuso de autoridade, crimes
comuns e especiais, contravenções penais e os de responsabilidade civil.

4.1 CRIMES DE RESPONSABILIDADE


As despesas municipais deverão sempre ser executadas prestando
obediência às leis, normativas, em vigor. Os auxílios, subvenções, entre outras
despesas tais como empréstimos, precisam ser aprovados pela câmara antes de
se efetivarem.

Realizar despesas que não tenham interesse coletivo e sim individual,


autorizar despesas que não tenham consentimento em lei, efetuar auxílio,
subvenções, empréstimos sem aprovação da câmara ou de forma diferente ao que
se encontra na lei, são alguns dos crimes de responsabilidade nos quais poderá
o prefeito ser enquadrado. Outras questões tais como: contratação de servidores
em discordância com a legislação, não cumprimento às leis também incorrerão
em crime de responsabilidade.

Crimes de responsabilidade do prefeito encontram-se pautados no


Decreto-Lei nº 201, § 1º (1967, p. 1-2):

Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal,


sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do
pronunciamento da Câmara dos Vereadores: I - apropriar-se de bens
ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou alheio; Il
- utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de bens,
rendas ou serviços públicos; Ill - desviar, ou aplicar indevidamente,
rendas ou verbas públicas; IV - empregar subvenções, auxílios,
empréstimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com
os planos ou programas a que se destinam; V - ordenar ou efetuar
despesas não autorizadas por lei, ou realizá-Ias em desacordo com as
normas financeiras pertinentes; VI - deixar de prestar contas anuais da
administração financeira do Município à Câmara de Vereadores, ou
ao órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições
estabelecidos; VII - Deixar de prestar contas, no devido tempo, ao
órgão competente, da aplicação de recursos, empréstimos subvenções
ou auxílios internos ou externos, recebidos a qualquer título; VIII -
Contrair empréstimo, emitir apólices, ou obrigar o Município por
títulos de crédito, sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a
lei; IX - Conceder empréstimo, auxílios ou subvenções sem autorização
da Câmara, ou em desacordo com a lei; X - Alienar ou onerar bens
imóveis, ou rendas municipais, sem autorização da Câmara, ou em
desacordo com a lei; XI - Adquirir bens, ou realizar serviços e obras,
sem concorrência ou coleta de preços, nos casos exigidos em lei; XII -
Antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município,
sem vantagem para o erário; XIII - Nomear, admitir ou designar

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TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

servidor, contra expressa disposição de lei; XIV - Negar execução a lei


federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial,
sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, à
autoridade competente; XV - Deixar de fornecer certidões de atos
ou contratos municipais, dentro do prazo estabelecido em lei. XVI
– deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada,
nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o
valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado
Federal; (Incluído pela Lei no 10.028, de 2000) XVII – ordenar ou autorizar
a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos
pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de
crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;  (Incluído
pela Lei no 10.028, de 2000) XVIII – deixar de promover ou de ordenar,
na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de
reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com
inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em
lei; (Incluído pela Lei no 10.028, de 2000) XIX – deixar de promover ou de
ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação
de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais
encargos, até o encerramento do exercício financeiro; (Incluído pela Lei
no 10.028, de 2000) XX – ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a
realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes
da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta,
ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de
dívida contraída anteriormente;  (Incluído pela Lei no 10.028, de 2000)
XXI – captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou
contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; (Incluído pela
Lei no 10.028, de 2000) XXII – ordenar ou autorizar a destinação de
recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa
da prevista na lei que a autorizou; (Incluído pela Lei no 10.028, de 2000)
XXIII – realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com
limite ou condição estabelecida em lei.  (Incluído pela Lei no 10.028, de
2000)

As condenações aos crimes praticados no artigo 1º são definidas no


próprio Decreto-Lei, podendo alcançar penas de reclusão e detenção em alguns
dos casos acima mencionados.

§1º Os crimes definidos neste artigo são de ação pública, punidos os


dos itens I e II, com a pena de reclusão, de dois a doze anos, e os demais,
com a pena de detenção, de três meses a três anos. § 2º A condenação
definitiva em qualquer dos crimes definidos neste artigo, acarreta
a perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o
exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem
prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou
particular. (BRASIL, DECRETO-LEI No 201, 1967, p. 1-2).

O prefeito poderá também ser penalizado pela execução de infrações


político-administrativas, encontradas no Decreto-Lei no 201, artigo 4º. Muitas
das infrações político-administrativas relacionam-se a irregularidades cometidas
pelo prefeito para com a câmara de vereadores:

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UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Art. 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais


sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas
com a cassação do mandato: I - Impedir o funcionamento regular
da Câmara; II - Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e
demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura,
bem como a verificação de obras e serviços municipais, por comissão
de investigação da Câmara ou auditoria, regularmente instituída;
III - Desatender, sem motivo justo, as convocações ou os pedidos de
informações da Câmara, quando feitos a tempo e em forma regular;
IV - Retardar a publicação ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos
a essa formalidade; V - Deixar de apresentar à Câmara, no devido
tempo, e em forma regular, a proposta orçamentária; VI - Descumprir
o orçamento aprovado para o exercício financeiro, VII - Praticar,
contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou omitir-
se na sua prática; VIII - Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens,
rendas, direitos ou interesses do Município sujeito à administração
da Prefeitura; IX - Ausentar-se do Município, por tempo superior
ao permitido em lei, ou afastar-se da Prefeitura, sem autorização da
Câmara dos Vereadores; X - Proceder de modo incompatível com a
dignidade e o decoro do cargo. (BRASIL, DECRETO-LEI No 201, 1967,
p. 2-3).

A Constituição Federal no artigo 29 - A, determina os repasses obrigatórios


e seus limites, consoante a população municipal, para a câmara municipal. É
crime de responsabilidade ao prefeito que não efetuar repasses corretos à câmara,
sendo que esta possui limite de gastos vinculados com a receita dos tributos e das
transferências acordadas ao município.

Art. 29-A. [...] § 2o  Constitui crime de responsabilidade do Prefeito


Municipal:  [...] I - efetuar repasse que supere os limites definidos
neste artigo; [...] II - não enviar o repasse até o dia vinte de cada mês;
ou  [...] III - enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei
Orçamentária. [...] (BRASIL, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, p. 16-
17).

Acadêmico(a), podemos observar que os crimes de responsabilidade são


inúmeros e expressos em diversas leis, tais como: Constituição Federal, Código
Penal e Decreto Lei no 201/67.

4.2 CRIMES FUNCIONAIS


Os crimes praticados pelo prefeito no Decreto-Lei no 201/67 são também
considerados crimes funcionais, porque são atribuídos a função de prefeito. São
caracterizados como crimes funcionais específicos, pois, como o próprio nome
diz, são “específicos” para as funções de prefeito e vereador. Porém, o prefeito
poderá responder por outros crimes classificados como funcionais. Vejamos a
contribuição de Meirelles (1977, p. 107, grifo do autor) sobre o assunto:

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TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

Os crimes funcionais podem ser abrangentes de todo agente público,


como os definidos no Código Penal (arts. 312 a 326 com aplicação
do art. 327), ou específicos de determinadas autoridades, como são
os chamados crimes de responsabilidade, tipificados em leis especiais.
O Prefeito, como autoridade municipal, só poderá incidir nos crimes
de responsabilidade expressamente previstos e tipificados no Decreto-
Lei no 201, de 27-2-1967, mas como agente público poderá também
ser responsabilizado pelos crimes funcionais definidos no Código
Penal, que não estejam absorvidos pelos crimes de responsabilidade
equivalentes, ou seja, pelos crimes funcionais não cogitados pela lei
especial.

Parafraseando Fernandes (2010), são crimes funcionais os definidos no Código


Penal nos artigos 312 ao 326, 339 e 359 A ao 359H, apresentamos alguns exemplos:

Peculato, peculato culposo, peculato mediante erro de outrem, extravio,


sonegação ou inutilização de livro ou documento, emprego irregular de verbas
ou rendas públicas, concussão, excesso de exação, corrupção passiva, facilitação
de contrabando ou descaminho, prevaricação, condescendência criminosa,
advocacia administrativa, violência arbitrária, abandono de função, exercício
funcional ilegalmente antecipado ou prolongado, violação de sigilo funcional e
violação do sigilo de proposta de concorrência.

Os crimes específicos terão precedência sobre os crimes abrangentes.


Meirelles (1977, p. 155) explica que, constando determinada transgressão no
Código-Penal e Decreto-Lei no 201/67, será o Prefeito penalizado pelo que couber
no crime específico.

4.3 CRIMES POR ABUSO DE AUTORIDADE


O agente público deverá exercer sua função sem prejudicar os direitos
concedidos aos cidadãos pela Constituição Federal e pelas demais leis e
regulamentações. Do contrário, estará cometendo crime por abuso de autoridade.
São considerados crimes por abuso de autoridade os casos descritos no art. 3º e 4º
da lei no 4.898 (1965, p. 1-2):

Art. 3º. Constitui abuso de autoridade qualquer atentado: a) à


liberdade de locomoção; b) à inviolabilidade do domicílio; c) ao sigilo
da correspondência; d) à liberdade de consciência e de crença; e) ao
livre exercício do culto religioso; f) à liberdade de associação; g) aos
direitos e garantias legais assegurados ao exercício do voto; h) ao
direito de reunião; i) à incolumidade física do indivíduo; j) aos direitos
e garantias legais assegurados ao exercício profissional. (Incluído pela
Lei nº 6.657,de 05/06/79) Art. 4º Constitui também abuso de autoridade:
a) ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual, sem
as formalidades legais ou com abuso de poder; b) submeter pessoa
sob sua guarda ou custódia a vexame ou a constrangimento não
autorizado em lei; c) deixar de comunicar, imediatamente, ao juiz
competente a prisão ou detenção de qualquer pessoa; d) deixar o Juiz
de ordenar o relaxamento de prisão ou detenção ilegal que lhe seja
comunicada; e) levar à prisão e nela deter quem quer que se proponha

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UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

a prestar fiança, permitida em lei; f) cobrar o carcereiro ou agente de


autoridade policial carceragem, custas, emolumentos ou qualquer
outra despesa, desde que a cobrança não tenha apoio em lei, quer
quanto à espécie quer quanto ao seu valor; g) recusar o carcereiro ou
agente de autoridade policial recibo de importância recebida a título
de carceragem, custas, emolumentos ou de qualquer outra despesa; h)
o ato lesivo da honra ou do patrimônio de pessoa natural ou jurídica,
quando praticado com abuso ou desvio de poder ou sem competência
legal; i) prolongar a execução de prisão temporária, de pena ou de
medida de segurança, deixando de expedir em tempo oportuno ou
de cumprir imediatamente ordem de liberdade. (Incluído pela Lei nº
7.960, de 21/12/89).

Para caracterizar abuso de autoridade dos casos acima mencionados é


preciso que o indivíduo esteja desempenhando alguma atividade pública. Assim
explica o art. 5º da supracitada lei (1968, p. 2): “Considera-se autoridade, para
os efeitos desta lei, quem exerce cargo, emprego ou função pública, de natureza
civil, ou militar, ainda que transitoriamente e sem remuneração”.

Neste caso, poderá o prefeito sofrer também as penalidades previstas na


referida lei, pelo cometimento de abuso de autoridade, respondendo civil, penal
e administrativamente. “Art. 6º O abuso de autoridade sujeitará o seu autor à
sanção administrativa civil e penal.” (BRASIL, LEI No 4.898, 1965, p. 2).

4.4 CRIMES COMUNS E ESPECIAIS


Considera-se crime comum quando existe a capacidade de ser exercido por
qualquer indivíduo a qualquer outro indivíduo. Os crimes especiais necessitam
de alguma circunstância ou peculiaridade especial para que ocorram. Crimes
comuns são descritos no Código Penal (Lei no 2.848, 07-12-40), enquanto crimes
especiais constam em legislações específicas.

O Prefeito responderá, como qualquer pessoa imputável, por crimes


comuns e especiais, ou seja, por todas aquelas infrações definidas no
Código Penal e em leis especiais sem indicação de agentes privativos
para o seu cometimento. Crimes comuns, portanto, são os que constam
da lei penal geral (Código Penal) com possibilidade de serem cometidos
por qualquer pessoa física penalmente responsável por seus atos;
crimes especiais são os definidos em leis diversas do Código Penal, com
ou sem discriminação de agentes capazes de cometê-los, como por
exemplo, os tipificados na Lei de Segurança Nacional, na Lei Eleitoral,
na Lei Antitóxicos, no Código Florestal, no Código de Caça, no Código
de Pesca e em outras normas especiais. (MEIRELLES, 1977, p. 116,
grifo do autor).

O autor Fernandes (2010, p. 160) resume a responsabilidade do prefeito,


como pessoa física, pelos crimes comuns e especiais, com o seguinte preceito:
“Independente do cargo que ocupa, a pessoa física do Prefeito responde, do
mesmo modo que qualquer outra pessoa, pelo eventual cometimento de crimes
comuns ou especiais, assim definidos tanto no Código Penal em vigor quanto
pelas demais normas esparsas.”
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TÓPICO 1 | PODER EXECUTIVO MUNICIPAL

4.5 CONTRAVENÇÕES PENAIS


O prefeito responderá igualmente pelas Contravenções Penais descritas
no Decreto-Lei nº 3.688, de 03 de outubro de 1.941, caso as pratique. Por serem
transgressões de cunho mais leve, as sanções predominantes constituem-se de
multa e prisão simples.

Entre as contravenções penais do Decreto-Lei no 3.688 (1941, p. 3; 4; 6),


encontram-se: perturbar pessoas, trabalho ou sossego de outrem, deixar livre
animal perigoso, fabricar ou vender armas sem autorização de competente etc.

O processo das contravenções penais, segundo Fernandes (2010), é um


processo sumário (resumido e rápido) e por este motivo difere dos crimes comuns
ou especiais.

4.6 RESPONSABILIDADE CIVIL


Ao que conceitua Gasparini (2008, p. 242, grifo do autor): “A
responsabilidade civil do servidor público é a que decorre da prática ou da
omissão, dolosa ou culposa, de atos e fatos que lhe são atribuídos e que causaram
um dano à entidade a que se liga ou a terceiro.”

A Constituição Federal rege a responsabilidade pelos prejuízos


promovidos por servidores a terceiros, no artigo 37, § 6º (1988, p. 21):

Art. 37 [...] § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado
o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

O Código Civil Brasileiro (2002, p. 4) também traz em seu conteúdo a


obrigação civil pelos danos gerados contra terceiros:

Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente


responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem
danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores
do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.

Os prejuízos gerados aos cofres públicos discriminam-se na Lei no 8.429,


de 02 de junho de 1992, considerada Lei de Improbidade Administrativa.

O prefeito municipal responde civilmente por seus atos, porém, não de
forma equivalente aos seus funcionários públicos, devido ao superior grau de
dificuldade e pluralidade de suas obrigações. Explica o autor Meirelles (2003
apud GHELLERE JUNIOR, 2007, p. 35, grifo nosso):

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UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Como agente político, o chefe do Executivo local só responde


civilmente por seus atos funcionais se os praticar com dolo, culpa
manifesta, abuso ou desvio de poder. O só fato de o ato ser lesivo não
lhe acarreta a obrigação de indenizar. Necessária se torna a conduta
abusiva do Prefeito no desempenho do cargo ou a pretexto de seu
exercício.

Em conformidade com os ensinamentos de Fernandes (2010), a


jurisprudência atual e majoritária admite flexibilidade da responsabilidade do
prefeito, devido ao fato de ter que tomar decisões de imediato.

98
RESUMO DO TÓPICO 1
Acadêmico(a), neste tópico vimos que:

• O prefeito, que é um agente político, é o chefe do Poder Executivo Municipal.

• Para a investidura ao cargo de prefeito, é preciso que o indivíduo seja eleito


através do voto direto dos cidadãos e a sua posse será no dia 1º de janeiro do
ano seguinte às eleições.

• São muitas e em diversas áreas as atribuições do prefeito, como: representar o


município perante outras autoridades bem como se apresentar ou comparecer
à câmara de vereadores; elaborar, executar e alterar o planejamento
orçamentário municipal, expedir decretos e atos administrativos, apresentar
projetos de lei de iniciativa executiva, sancionar, promulgar, publicar e vetar
leis; arrecadar e guardar os recursos públicos, bem como, executar a dívida
ativa e aplicar o arrecadado em obras e serviços, bem como a administrar o
patrimônio público; organizar e direcionar o funcionalismo público, também
aplicar penalidades administrativas; prestar contas e apresentar o relatório de
sua administração.

• O prefeito pode responder pelos seguintes crimes: crimes de responsabilidade,


crimes funcionais, crimes por abuso de autoridade, crimes comuns e especiais,
contravenções penais e os de responsabilidade civil.

99
AUTOATIVIDADE

Prezado(a) acadêmico(a), para que possamos avaliar a compreensão


dos conceitos que tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos
questionamentos dispostos a seguir:

1 O município diferente dos estados e da União possui, apenas, dois


poderes harmônicos entre si que são: o Executivo e o Legislativo. Avalie
as afirmativas e assinale a CORRETA, quanto ao representante do Poder
Executivo Municipal:

a) ( ) Presidente da Câmara Municipal.


b) ( ) Prefeito.
c) ( ) Presidente da Mesa.
d) ( ) Governador.

2 Uma das atribuições do chefe do Poder Executivo é a apresentação de


projetos de lei. Avalie as afirmativas e assinale as CORRETAS, quanto à
iniciativa exclusiva do prefeito para propor projetos de leis:

a) ( ) Leis orçamentárias: plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento


anual e os créditos suplementares e especiais.
b) ( ) Regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais.
c) ( ) Criar, organizar distritos.
d) ( ) Alterações da Lei Orgânica.

3 A prestação de contas do gestor público deverá evidenciar o desempenho


da sua gestão anual. Assinale a alternativa INCORRETA quanto à prestação
de contas:

a) ( ) Entre outras, a prestação de contas evidenciará o desempenho da


arrecadação em relação à previsão de tributos.
b) ( ) A prestação de contas do Poder Executivo é anual.
c) ( ) A falta de prestação de contas, nos prazos estabelecidos, não acarretará
sanção e nem possíveis punições.
d) ( ) É atribuição do prefeito prestar contas da sua gestão.

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UNIDADE 2 TÓPICO 2

PODER EXECUTIVO ESTADUAL

1 INTRODUÇÃO
O Estado e Distrito Federal, pela prescrição Constitucional, possuem três
poderes harmônicos e independentes entre si, que são: Poder Executivo, Poder
Legislativo e Poder Judiciário. O representante máximo do Poder Executivo
Estadual é o governador.

Ser governador de um estado ou do Distrito Federal requer o exercício de


uma série de atribuições a ele impostas. O governador não está sozinho: ele conta
com a sua equipe de confiança e seus servidores efetivos que o auxiliarão em sua
jornada.

O governador, como qualquer outro cargo ou função pública, tem seus


direitos, deveres e responsabilidades perante o estado ou Distrito Federal que
governa.

Acadêmico(a), no Tópico 2, vamos apresentar os elementos essenciais do


cargo ocupado pelo governador, tais como: sua investidura, posse, atribuições,
responsabilidades, entre outros assuntos relacionados ao tema.

2 O GOVERNADOR, CHEFE DO PODER EXECUTIVO


ESTADUAL
O governador é o chefe do Poder Executivo Estadual, cabendo a ele
(juntamente com o vice) a sua direção. Não apenas o governador, mas as
autoridades dos três Poderes é que exercem o governo estadual. De acordo com
Temer (2002, p. 88):

O governador e o vice-governador compõe o Poder Executivo


Estadual, cujo objetivo é executar, administrar, dar, o que formulou o
legislador estadual, seja o constituinte, seja o ordinário. [...] o governo
estadual não é exercido apenas pelo governador, chefe do executivo.
Este é uma das autoridades próprias do Estado. O governo estadual
é desempenhado por todas as autoridades locais: as do Executivo, do
Legislativo e do Judiciário.

101
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

O Poder Executivo do Distrito Federal é também representado pelo


governador. É o que orienta Dantas (2009, p. 1, grifo nosso): “Governador é
o cargo político que representa o poder executivo na esfera dos Estados e do
Distrito Federal. [...]. O governador do Distrito Federal, por ser um caso singular
(município neutro), exerce certas funções que são cabíveis ao prefeito”.

2.1 A INVESTIDURA
A investidura do governador ocorrerá por meio da eleição. As eleições
para governador realizar-se-ão no dia e mês previstos pela lei, e acontecerão
juntamente com a escolha de demais candidatos a outros cargos, a saber:

Art 1º As eleições para Presidente e Vice-Presidente da República,


Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal,
Prefeito e Vice-Prefeito, Senador, Deputado Federal, Deputado
Estadual, Deputado Distrital e Vereador dar-se-ão, em todo o País,
no primeiro domingo de outubro do ano respectivo. Parágrafo único.
Serão realizadas simultaneamente as eleições: I - para Presidente e
Vice-Presidente da República, Governador e Vice-Governador de
Estado e do Distrito Federal, Senador, Deputado Federal, Deputado
Estadual e Deputado Distrital; [...] (BRASIL, LEI Nº 9.504, 1997, p. 1).

O governador, assim como o presidente e o prefeito, elege seu vice


ao vencer a eleição. “Art. 2º [...] § 4º A eleição do Presidente importará a do
candidato a Vice-Presidente com ele registrado, o mesmo se aplicando à eleição
de Governador. Art. 3º [...]: § 1º A eleição do Prefeito importará a do candidato a
Vice-Prefeito com ele registrado.” (BRASIL, LEI Nº 9.504, 1997, p. 1).

De acordo com a Lei nº 4.737 (1965, p. 1): “Art. 3º Qualquer cidadão pode
pretender investidura em cargo eletivo, respeitadas as condições constitucionais
e legais de elegibilidade e incompatibilidade.”

2.2 A POSSE
A posse do governador e vice-governador ocorrerá na data estipulada
pelo artigo 28 da Constituição Federal (1988, p. 14, grifo nosso):

Art. 28. A eleição do Governador e do Vice-Governador de Estado,


para mandato de quatro anos, realizar-se-á no primeiro domingo de
outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em
segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato
de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de janeiro do
ano subsequente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77.
[...]

A obrigatoriedade do Órgão destinado a dar posse ao governador e vice


é estabelecida nos textos das Constituições Estaduais. Como explica o autor Silva
(2013, p. 165):

102
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

A posse se dá perante a Assembleia Legislativa, quando, nos


termos da Constituição estadual, se prevê que o governador preste
o compromisso de cumprir a Constituição Federal e a do estado,
observar e fazer observar as leis e desempenhar lealmente o mandato
em benefício dos interesses do povo, do país e do Estado.

UNI

Um dos três poderes do Estado é o Legislativo.


“Assembleia Legislativa – Órgão que exerce o poder legislativo estadual.” (CUNHA, 2007, p.
25).

2.3 REMUNERAÇÃO

A remuneração dos governadores decorrerá através de subsídio, nos


parâmetros do artigo 39, § 4º da Constituição Federal de 1988 (texto incorporado
pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998).

Serão os governadores os detentores do maior subsídio do Poder Executivo


do Estado e Distrito Federal. Aos que recebem remuneração, igualmente
não poderão alcançar o valor do subsídio do governador no âmbito do Poder
Executivo Estadual. Condição ajustada pela Constituição Federal, art. 37, inciso
XI (1988, p. 20).

É possível, ao governador, a junção de remuneração pública com os


proventos de aposentadoria. Elucida o autor Sertão (p. 3, grifo nosso):

O §10 do art. 37 da CF/88, com redação dada pela EC nº 20/98, proíbe


a acumulação de proventos de aposentadoria com remuneração de
cargo, emprego ou função, ressalvados as acumulações legalmente
previstas na atividade (art. 37, XVI da CF/88), as acumulações com
cargos eletivos e as acumulações com cargos em comissão declarados
em lei de livre nomeação e exoneração.

Acadêmico(a), note que apenas os cargos eletivos e os cargos em comissão


é que poderão acumular proventos de aposentadoria e remuneração de cargo.

103
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

2.4 LICENÇA E FÉRIAS


Como diz o § 4º do art. 39 da Constituição Federal (1988, p. 22): “Art. 39 [...]
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, [...] serão remunerados
exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo
de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou
outra espécie remuneratória, [...]”. Portanto, é possível a compreensão de que os
governadores não têm direito ao acréscimo de 1/3 sobre as férias, como os demais
servidores. Veja o que salienta o autor abaixo relacionado:

Entre os tribunais de justiça estaduais, ao analisar o pagamento da


gratificação natalina e do adicional de férias aos agentes políticos,
predomina o entendimento de que tal pagamento não é possível,
em face do disposto no já anteriormente mencionado art. 39, § 4º, da
Constituição Federal.
[...]Dessa forma, o pagamento da gratificação natalina e do adicional
de férias aos agentes políticos dependeria de uma alteração prévia
da Constituição, fazendo expressamente constar exceção à regra da
parcela única para os mesmos, a exemplo da exceção que é feita para
os servidores públicos. (FERNANDES, 2009, p. 7-10).

Com relação às licenças aos governadores, estas podem ser verificadas em


Constituições Estaduais. A Constituição Estadual de Pernambuco, por exemplo,
no art.14, inciso VIII (1989, p. 18) atribui competência privativa à Assembleia
Legislativa para análise de pedidos de licenças de Governadores e no art. 35
(1989, p. 31) proíbe o Governador a se afastar do Estado em prazo maior que o
correspondente a 15 dias sem licença da Assembleia Legislativa; a Constituição
Estadual do Rio Grande do Sul, no art. 53, inciso I (1989, p. 16), dá competência
exclusiva à Assembleia Legislativa para concessão da licença dos Governadores e
regulamenta ainda em seu art. 81 (1989, p. 24), que sem a licença desta, não poderá
o Governador afastar-se do Estado ou país por período excedente a quinze dias.

2.5 CONTROLE POLÍTICO ADMINISTRATIVO


O Poder Executivo Estadual, representado pelo seu governador, é
exercido mediante fiscalização, que motiva e contribui com o bom andamento
da administração pública. Esse controle tem sua respeitável significância. A
fiscalização político-administrativa, por exemplo, terá autoridade até, de instaurar
CPIs para averiguações. Como afirma Pimentel (2013, p. 2. grifo do autor):

O exercício da fiscalização político-administrativa tem a finalidade


de controlar a gestão da coisa pública, inclusive através da criação
das CPIs, com poderes de investigação próprios das autoridades
judiciais, além de outros previstos em regimento, para a apuração de
fato determinado e por prazo certo (prorrogável dentro da legislatura,
segundo o STF), sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas
ao MP para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos
infratores (art. 58, § 3°).

104
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

A fiscalização estadual é realizada por meio dos controles externo e interno.


O controle externo “Nos Estados é exercido pelas Assembleias Legislativas com o
auxílio dos respectivos Tribunais de Contas estaduais [...]”. (COSTA, 2001, p. 10).
Já o Controle Externo do Distrito Federal é ditado pela Constituição Federal, no
título X – Ato das disposições Constitucionais Transitórias, no art. 16, § 2º (1988,
p. 96):

Art. 16 [...] § 2º - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,


operacional e patrimonial do Distrito Federal, enquanto não for
instalada a Câmara Legislativa, será exercida pelo Senado Federal,
mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas do
Distrito Federal, observado o disposto no art. 72 da Constituição.

Como vemos, é o Poder Legislativo o órgão externo responsável pela


fiscalização de ações do Poder Executivo, auxiliado pelos Tribunais de Contas.
Porém, não haverá apenas controle externo. O próprio Poder Executivo deverá
dispor de uma equipe que fará o controle interno de seu governo.

O Controle Interno [...] deve executar suas atividades no âmbito da


unidade gestora no qual está vinculado, devendo acompanhar e
orientar o administrador público no desempenho de sua gestão, bem
como auxiliá-lo no uso do princípio da autotutela (Súmulas 346 e 473
do Supremo Tribunal Federal), que o permite rever e conformar os
seus atos e processos administrativos, corrigindo-os, ou revogando
os que forem irregulares ou inoportunos ou anulando os ilegais.
(BARCELOS; CARVALHO, 2012, p. 5).

Destaca o autor Faccioni (2011, p. 14, grifo do autor): “A organização


do controle interno é de inteira responsabilidade do Administrador, ou seja, no
município, é de inteira responsabilidade do Prefeito, como corolário do dever
de bem administrar e de prestar contas, sucedendo-se, assim igualmente com os
Estados Federados e a União”.

Conclui-se que o controle interno tem finalidades positivas para os chefes


do executivo, lembrando que é de responsabilidade do governador a ordenação
deste controle em sua administração.

3 ATRIBUIÇÕES DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL


As atribuições dos chefes de Poder Executivo Estadual estão pautadas em
suas Constituições Estaduais. Algumas de suas atribuições podem ser delegadas,
outras, competem exclusivamente ao seu cargo. Entre as suas atribuições encontra-
se: representar o Estado, dar iniciativa a projetos de lei, expedir decretos etc.

105
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

3.1 REPRESENTAÇÃO DO ESTADO


O governador é o chefe do Poder Executivo do Estado ou do Distrito
Federal, cargo de grandes responsabilidades e obrigações. Entre as suas
incumbências encontram-se a representatividade de seu Estado em diversas
situações.

O Poder Executivo da esfera do Estado-Membro e do Distrito Federal


é exercido pelo Governador. Prevalecem, em todas as entidades
federativas, para a chefia do governo, os mesmos princípios do
presidencialismo. Assim, cabe ao Governador representar no âmbito
interno, o Estado-Membro, ou Distrito Federal, em suas relações
jurídicas, políticas e administrativas. (GODOY apud GUIA DO
ELEITOR, 2013, p. 1, grifo nosso).

É interessante ressaltar que as ligações com outros países ficam a cargo do


Presidente da República, como ordena o art. 84 da Constituição Federal (1988, p.
37): “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...] VII - manter
relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos;”.

3.2 SANÇÃO, PROMULGAÇÃO, PUBLICAÇÃO E VETO DE


LEIS
Os projetos de lei encaminhados pela Assembleia Legislativa ao Poder
Executivo Estadual serão analisados pelo governador, que os sancionará ou
vetará. Quando o governador analisa o projeto de lei e conclui que não consente
com o que lhe é apresentado, ele poderá vetá-lo. “O veto poderá ser total ou
parcial, na medida em que abranger a íntegra do projeto, ou apenas determinados
artigos, parágrafos, incisos ou alíneas (CF, art. 66, § 2º)” (ALKMIM, 2009, p. 661).
É preciso que o governador justifique o propósito do veto. Não é a simples e
mera opinião de o projeto estar ou não a gosto deste, mas sim, se o projeto está de
acordo com o que dita a Constituição e as necessidades da população.

[...] o veto há de ser sempre motivado, a fim de que se conheçam as razões


que conduziram à discordância, se referentes à inconstitucionalidade
ou à falta de interesse público ou, até se por ambos os motivos. [...] Além
disso, o veto é formal, pois deverá ser feito por escrito, juntamente com
suas razões. (MORAES, 2011, p. 685).

Em caso de anuência do chefe do Poder Executivo com o projeto de Lei,


deverá o mesmo sancioná-lo. De acordo com Resende (2003, p. 2): “A sanção é ato
político de competência exclusiva dos Chefes do Poder Executivo (Presidente,
Governador e Prefeito) [...]”. Existem dois tipos de sanções: expressa ou tácita.

Sancionada a lei, seja de forma expressa ou tácita, ou desaprovado o veto do


governador pelo Legislativo, a lei será promulgada e publicada. “Normalmente,
a promulgação é ato de competência do Chefe do Poder Executivo. Entretanto,

106
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

no caso de sanção tácita ou de rejeição de veto pela Casa Legislativa, se a lei não
é promulgada por ele dentro do prazo legal, cabe ao Presidente do Legislativo
fazê-lo.” (RESENDE, 2003, p. 3).

A “Promulgação [...] constitui mera atestação da existência da lei e


proclamação de sua executoriedade. [...]” (PONTES DE MIRANDA apud
NOGUEIRA, 1979, p. 103). Já a publicação “[...] é o ato pelo qual se dá conhecimento
da nova lei aos seus destinatários, para que a cumpram a partir do momento
fixado para sua vigência”. (MEIRELLES, 2008 apud VALENTIM; WEEGE, 2011,
p. 123).

DICAS

Caro(a) acadêmico(a), vamos saber mais sobre a sanção tácita e expressa:

“No Direito Constitucional positivo brasileiro, a sanção pode ser expressa ou tácita. A primeira
se verifica quando o Chefe do Poder Executivo, observando o prazo legal, assina o projeto
e, assim, manifesta seu assentimento. A segunda ocorre quando a mencionada autoridade
deixa esgotar-se o prazo sem assinar a proposição de lei, hipótese em que o seu silêncio
configura a sanção tácita.” (RESENDE, 2003, p. 2).

3.3 EXECUÇÃO DE LEIS E OUTRAS NORMAS


Uma das atribuições destinadas ao governador de Estado e do Distrito
Federal é dar execução às leis e outras normas que lhe são cabíveis. Para realizar
com exatidão essa tarefa, concedeu-se ao chefe do Poder Executivo o chamado
Poder Regulamentar.

Poder Regulamentar, nas palavras de Gasparini (2008, p. 121, grifo do


autor): “Pode ser definido como a atribuição privativa do Chefe do Poder
Executivo para, mediante decreto, expedir atos normativos, chamados
regulamentos, compatíveis com a lei e visando desenvolvê-la.”

Deixar de tomar, dentro dos prazos, as atitudes estabelecidas em lei ou


tratado federal, necessárias à sua execução e cumprimento, constitui crime de
responsabilidade, contra a segurança interna do país, previsto no art. 8º, da Lei no
1.079 (1950, p. 3). Essa lei é também aplicável aos governadores.

107
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

3.4 EXPEDIÇÃO DE DECRETOS E OUTROS ATOS


ADMINISTRATIVOS
A Administração Pública é revestida de uma série de ações em prol de seu
bom e legal funcionamento. Entre os atos praticados por esta, encontram-se os
atos administrativos. Partindo do ponto de vista dos autores Alexandrino e Paulo
(2011, p. 416-417):

De nossa parte, baseados nas lições dos grandes mestres, propomos a


seguinte definição de ato administrativo: manifestação ou declaração
da administração pública, nesta qualidade, ou de particulares no
exercício de prerrogativas públicas, que tenha por fim imediato a
produção de efeitos jurídicos determinados, em conformidade com o
interesse público e sob regime predominante de direito público.

Os atos administrativos devem sempre ser exercidos por indivíduos


competentes para tal atribuição. Na visão do autor Gasparini (2008, p. 62-63):
“Agente público competente é o que recebe da lei o devido dever-poder para o
desempenho de suas funções. Vê-se, pois, que o ato administrativo há de resultar
do exercício das atribuições de um agente competente, sob pena de invalidação.”
Escreve ainda Gasparini (2008, p. 90, grifo do autor): “Os atos administrativos são
exteriorizados por fórmulas, ou seja, por decreto, portaria, alvará, aviso, circular,
ordem de serviço, resolução, ofício, instrução, despacho e parecer”.

A respeito dos decretos, conceitua o autor Meirelles (2003, p. 174-175, grifo


do autor): “[...] Decretos, em sentido próprio e restrito, são atos administrativos
da competência exclusiva dos Chefes do Executivo, [...] destinados a prover
situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso,
explícito ou implícito, pela legislação[...].

Os decretos são de responsabilidade privativa dos chefes do Poder


Executivo. Cabe ao governador na esfera Estadual, de forma singular, a sua
expedição.

3.5 APRESENTAÇÃO DE PROJETOS DE LEI


São três os tipos de iniciativa de lei: privativa, concorrente e popular.
Os governadores, para apresentar seus projetos de lei, competem privativa e
concorrentemente (concorrente tanto com demais órgãos quanto com a população).

A iniciativa privativa (reservada ou exclusiva) é a que compete a


apenas um órgão, agente ou pessoa; é intransferível; é exceção. [...]
Já a iniciativa concorrente ou geral [...] (art. 61, caput, da CF), aplica-
se ao processo legislativo estadual e municipal; é a regra, sendo a
competência que a CF garante a mais de uma pessoa ou órgão para
apresentação de PL. [...] Em algumas matérias, a CF (art. 61, caput)
definiu competência concorrente do Poder Executivo com outros
órgãos e pessoas, inclusive aos cidadãos, por meio da iniciativa
popular. (BARREIRO, 2012, p. 8-19, grifo da autora).
108
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

As matérias de competência privativa do Presidente da República


encontram-se no art. 61, § 1º da CF e são aplicáveis aos governadores de Estado
através do princípio da simetria. Explica o autor Caliman (2009, p. 83): “O princípio
da simetria diz respeito à obrigatoriedade de os Estados-membros observarem
um determinado paradigma, um modelo ou um padrão, decorrente de preceitos
constitucionais federais postos, quando dimensiona sua competência de auto-
organização.”

A União, os estados e o Distrito Federal legislam também concorrentemente


nos assuntos descritos no art. 24 da CF.

E
IMPORTANT

Caro(a) acadêmico(a), observemos um exemplo de Ação Direta de


Inconstitucionalidade devido a não observância do princípio da simetria no art. 61 da CF:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MILITARES. REGIME JURÍDICO. INICIATIVA


PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. Emenda
Constitucional 29/2002, do estado de Rondônia. Inconstitucionalidade. À luz do princípio da
simetria, é de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo estadual as leis que disciplinem
o regime jurídico dos militares (art.61, § 1º, II, f, da CF/1988). Matéria restrita à iniciativa do
Poder Executivo não pode ser regulada por emenda constitucional de origem parlamentar.
Precedentes. Pedido julgado procedente.

FONTE: (STF - ADI: 2966 RO, Relator: Min. JOAQUIM BARBOSA, Data de Julgamento:
06/04/2005, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 06-05-2005 PP-00006 EMENT VOL-
02190-01 PP-00178 LEXSTF v. 27, n. 319, 2005, p. 77-81 RTJ VOL-00194-01 PP-00171, grifo
do autor).

3.6 ADMINISTRAÇÃO DO PATRIMÔNIO ESTADUAL


O Patrimônio Público envolve uma série de bens, não apenas tangíveis,
mas também bens imateriais, que constituem outros tipos de valores, que terão
relevância, para a União, estados ou municípios, em questões de história, cultura,
arte etc. Institui definição sobre Patrimônio Público a Lei nº 4.717, em seu art.
1º, § 1º (1965, p. 1): “Consideram-se patrimônio público para os fins referidos
neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou
turístico [...]”. 

O governador tem, também, responsabilidade sobre a correta


administração do Patrimônio Público Estadual. O autor Souza (2013, p. 6, grifo
nosso), orienta:

109
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Cabe, portanto, à União, Estados e Municípios e aos demais integrantes


da administração direta ou indireta, por meio de seus respectivos
representantes, a gestão do patrimônio público. [...] Didaticamente,
seria possível informar, adotando-se a definição jurídica extraída da
ação popular, inclusive para fins de responsabilização civil, política
e administrativa, que o gerenciamento e controle do patrimônio
público cabe à União, Estados, Municípios, entidades estatais e
paraestatais e fundações. Assim, aos representantes legais das
respectivas pessoas jurídicas de direito público é outorgado o
poder-dever de conservação, gerenciamento, controle e defesa do
patrimônio público e as respectivas responsabilidades decorrentes.
Assim, da responsabilidade pelo gerenciamento e controle exsurge a
responsabilidade civil, penal e administrativa.

Devemos ressaltar que o patrimônio público deve ser administrado,


conservado e controlado pela administração pública. Sendo o governador o
administrador do Estado e do Distrito Federal.

3.7 ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO


A elaboração do orçamento público segue as ordens do art. 165 da
Constituição Federal que dita (1988, p. 68-69): “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III
- os orçamentos anuais.” Portanto, o PPA, a LDO e a LOA são os instrumentos
que, produzidos em sua totalidade, compõe de forma integral o orçamento.

O plano plurianual é a norma que estabelece as grandes diretrizes,


objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital
e para as relativas aos programas de duração continuada (CF, art.
165, § 1º). [...]. A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO estabelece os
parâmetros para a elaboração do orçamento para o exercício seguinte,
estabelecendo metas e prioridades a serem contempladas na peça
orçamentária. [...] A lei orçamentária anual compreende o orçamento
propriamente dito e contém, na verdade, três espécies de orçamento:
o orçamento fiscal, o orçamento dos investimentos e o orçamento da
seguridade social. Qualquer projeto ou programa para ser iniciado
depende de sua inclusão na lei orçamentária anual. (ALKMIM, 2009,
p. 742).

A Constituição Federal, art. 61, § 1º, inciso II, alínea b, determina como
competência singular do Presidente da República iniciativa de lei de matéria
orçamentária. Portanto, pelo princípio da simetria (como visto anteriormente)
a iniciativa de lei de matéria orçamentária, a nível estadual, é exclusiva do
governador do Estado. “[...] a iniciativa de se encaminhar os projetos de leis
orçamentárias compete privativamente ao Poder Executivo que exercerá essa
competência através de seu chefe, ou seja, o Presidente da República (União), o
Governador (Estados) e o Prefeito (Municípios) [...]. (CHAPIRO, 2011, p. 7).”

Em relação à execução do orçamento, a Constituição Federal, art. 165, § 3º


diz (1988, p. 69): “O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento
de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária”.
110
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

3.8 ABERTURA DE CRÉDITOS


A abertura de créditos (crédito adicional) é feita com o objetivo de adaptar o
orçamento à realidade do momento, sendo que, apesar de previamente planejado,
sempre existe a possibilidade de surgimento de despesas inesperadas ou de valor
maior do que o orçado, entre outros imprevistos. Os créditos adicionais estão
divididos em três categorias distintas:

Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:  I - suplementares,


os destinados a reforço de dotação orçamentária;  II - especiais, os
destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária
específica; III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e
imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade
pública. (BRASIL, Lei no 4.320, 1964, p. 10).

Para os créditos suplementares e os especiais, a sua abertura vai depender


de consentimento vindo de lei, pois é assim a ordenação constante na Lei no
4.320, art. 42 (1964, p.10): “Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão
autorizados por lei e abertos por decreto executivo”. 

A abertura de créditos suplementares e especiais, por decreto, é atribuição


do Chefe do Poder Executivo. Portanto, no caso dos estados-membros e do
Distrito Federal, do governador. No entendimento do autor Firmo Filho (2013,
p. 3, grifo nosso): “Conseguida a autorização legislativa caberá ao chefe do
executivo proceder à abertura, mediante Decreto, dos créditos autorizados,
conforme prevê o já citado art. 42 da Lei nº 4.320/64, [...] Art. 167, V”.

Para os créditos extraordinários não haverá, inicialmente, necessidade de


autorização de lei, porém, conforme cita o art. 44 da Lei no 4.320 (1964, p. 11, grifo
nosso): “Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder
Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.” 

Como vemos, também os créditos extraordinários se concretizam por


meio de decreto do Executivo. A abertura de créditos extraordinários, no âmbito
estadual e Distrital, é feita pelo governador.

Quanto à autorização dos créditos extraordinários, [...] dada a finalidade


dos créditos desta natureza (urgência na solução de problemas) o
atual Texto Constitucional conferiu a eles sistemática diversa daquela
adotada para os primeiros, consubstanciada na possibilidade de
serem abertos antes de sua autorização. Com efeito, presentes os
pressupostos fáticos, legitimado estará o chefe do Poder Executivo
(federal, estadual ou municipal) a proceder à abertura imediata dos
créditos necessários ao atendimento da despesa correspondente,
ainda que à revelia do Legislativo (federal, estadual ou municipal).
Entretanto, imediatamente após a sua abertura o chefe do Executivo
deverá submetê-los à apreciação legislativa, a fim de que este proceda
à análise da existência dos pressupostos que fundamentaram o ato de
disponibilização dos créditos
Art. 44 da lei Nº 4.320/64. (FIRMO FILHO, 2013, p. 3, grifo do autor).

111
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

As normas referentes aos créditos adicionais, suas possibilidades e


requisitos para abertura encontram-se regulamentadas na Lei no 4.320/64, artigos
40 a 46.

3.9 ARRECADAÇÃO, GUARDA E APLICAÇÃO DA RECEITA


ESTADUAL
O governador e seus secretários devem estar atentos à exatidão de suas
arrecadações, para não incorrer em crime de responsabilidade previsto no art.
11, 5, da Lei no 1.079 (1950, p. 1-4; 11): “Art. 11. São crimes contra a guarda e legal
emprego dos dinheiros públicos: [...] 5 - negligenciar a arrecadação das rendas,
impostos e taxas, bem como a conservação do patrimônio nacional [...].”

Em relação à aplicação da receita, esta deverá obedecer ao que foi previsto


nos orçamentos autorizados em lei. No caso de precisar maior valor de dotação
orçamentária do que haja em lei, aplicação em outras despesas em que não exista
dotação aprovada por lei, entre outros, é preciso verificar a possibilidade de
abertura de créditos adicionais, sempre em conformidade com o que autoriza a
lei.

(...) a aplicação da receita pública deve se dar em estrita observância


do disposto no orçamento. Toda verba pública tem destinação
orçamentária certa e não poderá ser empregada em qualquer outro
pagamento, sem que o seu responsável incorra no crime de desvio
de verba. [...] Toda vez que se desejar utilizar verbas específicas em
fins diversos dos indicados no orçamento, terá de se obter prévia
autorização do órgão legislativo competente. (MEIRELLES, apud
SILVA, 2011, p. 15, grifo do autor).

Como já visto, apenas a abertura de créditos extraordinários não


necessitam de autorização do legislativo, porém, é preciso comunicar-lhes o fato
imediatamente após sua abertura.

A incorreta aplicação e guarda do dinheiro público também constitui


crime de responsabilidade do governador, conforme estabelecido no art. 11, 1 a
5, da Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950.

3.10 EXECUÇÃO DE OBRAS E SERVIÇOS

As obras e serviços têm seu conceito expresso pela Lei no 8.666, de 21


de junho de 1993. É esta lei que traz a regulamentação das licitações e contratos
relativos a obras e serviços da União, Estados, Distrito Federal e Municípios
(1993, p. 1).

112
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

É possível que a execução das obras e serviços seja realizada em diferentes


condições. Essas condições são as que se encontram ordenadas na Lei no 8.666,
art. 6º, incisos VII e VIII (1993, p. 4-5, grifo do autor):

Art. 6º [...] VII - Execução direta - a que é feita pelos órgãos e entidades


da Administração, pelos próprios meios; [...] VIII  -  Execução
indireta  -  a que o órgão ou entidade contrata com terceiros sob
qualquer dos seguintes regimes: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de
1994) a) empreitada por preço global - quando se contrata a execução
da obra ou do serviço por preço certo e total; b) empreitada por preço
unitário  -  quando se contrata a execução da obra ou do serviço por
preço certo de unidades determinadas; [...] c) (Vetado).  (Redação
dada pela Lei nº 8.883, de 1994) d)  tarefa  -  quando se ajusta mão
de obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem
fornecimento de materiais; e) empreitada integral -quando se contrata
um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas
as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira
responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em
condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos
e legais para sua utilização em condições de segurança estrutural e
operacional e com as características adequadas às finalidades para que
foi contratada;

As obras e serviços demandam licitação, salvo algumas exceções


regulamentadas em lei. A proposição é verificada na Constituição Federal, art.
37, inciso XXI (1988, p. 21).

A execução de obras e serviços é de alcance exclusivo do chefe do Poder


Executivo, na esfera estadual, portanto, do governador, não necessitando
autorização por parte do legislativo.

DICAS

Vejamos a seguir um exemplo de ADI que confirma a necessidade de


autorização legislativa para celebração de convênio.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE PIRAPÓ.


AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA CELEBRAR CONVÊNIOS DE INTERESSE DO MUNICÍPIO
E PARA A EXECUÇÃO DE OBRAS E SERVIÇOS. ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA
DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE
OS PODERES. AUTONOMIA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA. A Lei Municipal que submete os
atos negociais do Poder Executivo Municipal à aprovação por parte do Poder Legislativo
Municipal é inconstitucional porque ofende ao princípio da separação, independência e
harmonia entre os poderes. JULGARAM PROCEDENTE A ADIN. UNÂNIME. [...] (TJ-RS - ADI:
70029529922 RS, Relator: Alzir Felippe Schmitz, Data de Julgamento: 28/09/2009, Tribunal
Pleno, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 30/10/2009, Tribunal de Justiça do RS,
grifo nosso).

113
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

3.11 DECRETAÇÃO DE DESAPROPRIAÇÕES


Podemos encontrar um conceito bem completo de desapropriação junto ao
autor Gasparini, que no seu entendimento, define a desapropriação da seguinte forma:

[...] pode-se conceituar a desapropriação como sendo o procedimento


administrativo pelo qual o Estado, compulsoriamente, retira de
alguém certo bem, por necessidade ou utilidade pública ou por
interesse social e o adquire, originariamente, para si ou para outrem,
mediante prévia e justa indenização, paga em dinheiro, salvo os casos
que a própria Constituição enumera, em que o pagamento é feito com
títulos da dívida pública (art. 182, § 4º, III) ou da dívida agrária (art.
184). (GASPARINI, 2008, p. 816).

Os bens públicos também poderão ser desapropriados, porém, atentando-


se ao que foi disposto no Decreto-Lei no 3.365, art. 2º, § 2º.

De acordo com os autores Alexandrino e Paulo (2011, p. 970), “O


procedimento administrativo de desapropriação é composto, basicamente,
de duas fases distintas: fase declaratória e fase executória”. A decretação de
desapropriação, feita no âmbito estadual e Distrital pelo governador, é realizada
na fase declaratória do procedimento administrativo de desapropriação.

A fase declaratória tem início com a chamada “declaração


expropriatória”, em que o Poder Público emite sua intenção de
ulteriormente transferir a propriedade do bem para seu patrimônio,
ou para o de pessoa delegada, com o objetivo de executar determinada
atividade pública prevista em lei.
Na declaração expropriatória, o Poder Público declara a existência
de utilidade pública ou interesse social para a desapropriação de
determinado bem, pois são esses os pressupostos constitucionais que
legitimarão a futura transferência da propriedade de tal bem para o
seu domínio.
A declaração expropriatória é feita por decreto do Presidente da
República, Governador ou Prefeito. Admite-se, também, que a
iniciativa da desapropriação seja do Poder Legislativo (art. 8º do DL no
3.365/1941). [...] (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 971).

A decretação de desapropriação autoriza a realização de algumas ações


para com o imóvel, bem como inicia a contagem para a caducidade da ação de
desapropriação. Vejamos o que explicam os autores Alexandrino e Paulo (2011,
p. 971-972):

Com a expedição do decreto, surgem os seguintes efeitos: a) permissão


para que as autoridades competentes possam penetrar no prédio
objeto da declaração, sendo possível o recurso à força policial no caso
de resistência do proprietário; b) início da contagem do prazo para
ocorrência da caducidade do ato; c) indicação do estado em que se
encontra o bem objeto da declaração para efeito de fixar o valor da
futura indenização; d) não há impedimento para que sejam concedidas
licenças para obras no imóvel já declarado de utilidade pública ou de
interesse social, mas o valor da obra não se incluirá na indenização,
quando a desapropriação for efetivada (STF, Súmula 23).

114
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

Acadêmico(a), a expedição do decreto pelo governador é muito importante


para que as autoridades possam realizar averiguações acerca do imóvel e
providenciar a avaliação adequada para indenizar o proprietário desapropriado.

3.12 PRESTAÇÃO DE CONTAS E RELATÓRIO DA


ADMINISTRAÇÃO
Todos os anos, o Poder Executivo Estadual tem a obrigação de prestar
contas ao Legislativo, no período estabelecido em suas Constituições Estaduais.
Esta disposição vem pela Lei no 4.320, em seu artigo 82 (1964, p. 13). Além disto,
o § 1º do art. 82 da citada lei deixa claro que “Art. 82 [...] § 1º As contas do Poder
Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo, com Parecer prévio do Tribunal
de Contas ou órgão equivalente[...]. (BRASIL, Lei no 4.320, 1964, p. 13).

A prestação de contas tem por objetivo verificar a execução do orçamento:


previsão realizada x arrecadação efetivada; a execução da dívida ativa; entre
outros. Deverá ser apresentada, à Casa Legislativa, nos parâmetros do art. 58 da
LC no 101 (2000, p. 23):

Art. 58.  A prestação de contas evidenciará o desempenho da


arrecadação em relação à previsão, destacando as providências
adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação,
as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e
judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas
tributárias e de contribuições.

O estado enviará também as suas contas ao Poder Executivo da União,


até a data de 31 de maio, como ordenado pela Lei Complementar no 101, art.
51, inciso II (2000, p. 20). A União poderá interceder nos Estados ou no Distrito
Federal quando não prestarem suas devidas contas, conforme estabelece o art. 34
da CF (1988, p. 18).

Se o governador não prestar contas no período estabelecido, isto implicará


crime de responsabilidade, com fundamento no artigo 9º, alínea 2 da Lei no 1.079,
de 10 de abril de 1950. A prestação de contas do governador é pessoal, e não pode
este transmitir a outra pessoa a obrigação, como explica o autor Furtado (2003, p.
1-2, grifo do autor):

[...] quem presta contas é o Presidente da República, o Governador do


Estado, o Prefeito Municipal, e não, a União, o Estado ou o Município.
[...] É obrigação personalíssima (intuitu personae), que só o devedor
pode efetivar, não se podendo admitir que tal prestação seja executada
através de interposta pessoa (procurador, preposto, substituto etc.).

Seguindo também a Constituição Federal, art. 165, § 3º (1988, p. 69): “O


Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre,
relatório resumido da execução orçamentária”.

115
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

3.13 COMPARECIMENTO E INFORMAÇÕES À ASSEMBLEIA


LEGISLATIVA
A responsabilidade pelo comparecimento pessoal e pela prestação
de informações por escrito à Assembleia Legislativa pode ser encontrada nas
Constituições Estaduais. Exemplificamos com a Constituição do Estado de
Alagoas (1989, p. 34; 40-41, grifo nosso):

Art. 73. A Assembleia Legislativa ou qualquer de suas Comissões


poderá convocar Secretário de Estado para prestar, pessoalmente,
informações sobre assunto previamente determinado, importando
crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada
e oportuna. [...] § 2º A Mesa poderá requisitar informações ou
documentos de qualquer natureza aos Secretários de Estado,
Presidentes de Fundações e Empresas Públicas, Autarquias e
Sociedades de Economia Mista, bem como ao Tribunal de Contas
do Estado, importando crime de responsabilidade a recusa ou
não atendimento no prazo de dez dias, bem como a prestação
de informações falsas. [...] Art. 83. A Assembleia Legislativa terá
comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com
as atribuições previstas no Regimento Interno ou no ato que trate
de sua criação. [...] § 2º Às comissões, em razão da matéria de sua
competência, cabe: [...] III – convocar Secretários de Estado para
prestar informações sobre assuntos inerentes às suas atribuições; VII
– encaminhar ao Governador do Estado, Secretários de Estado ou
titulares dos órgãos da administração descentralizada, conforme o
caso, pedido, por escrito, de informação sobre fato relacionado com a
matéria legislativa em tramitação ou sobre fato sujeito à fiscalização
da Assembleia, bem como requisitar documentos, importando crime
de responsabilidade o não atendimento no prazo de 30 (trinta) dias,
assim como da prestação de informações falsas. (Redação acrescentada
pela Emenda Constitucional nº 19/1998.)

Ao analisarmos esta Constituição Estadual percebemos que o Governador


deverá autorizar, inclusive, a participação de membros de sua equipe de governo
para responder questionamentos e comparecer ao legislativo estadual. Nos casos
de recusa ou negligência poderá responder por crime de responsabilidade.

3.14 CONVOCAÇÃO EXTRAORDINÁRIA DA ASSEMBLEIA


O governador é apto para convocar extraordinariamente a Assembleia
Legislativa em condições tais como urgência, interesse público relevante etc. Os
textos referentes à sua convocação extraordinária podem ser encontrados em
Constituições Estaduais. Veja um exemplo:

Art. 7º [...] § 3º A convocação Extraordinária far-se-á: (Redação alterada


pelo art. 1º da Emenda Constitucional nº 28, de 8 de maio de 2006). [...] II
– em caso de urgência ou interesse público relevante: (Redação alterada
pelo art. 1º da Emenda Constitucional nº 28, de 8 de maio de 2006). A)
pelo Governador ou pelo seu Presidente, com a aprovação da maioria
de seus membros; (Acrescida pelo art. 1º da Emenda Constitucional

116
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

nº 28, de 8 de maio de 2006). [...]. § 4º Na Sessão extraordinária, a


Assembleia Legislativa deliberará exclusivamente sobre a matéria da
convocação, vedado o pagamento de parcela indenizatória em razão da
convocação. (Redação alterada pelo art. 1º da Emenda Constitucional
nº 28, de 8 de maio de 2006). (PERNAMBUCO, CONSTITUIÇÃO DO
ESTADO DE PERNAMBUCO, 1989, p. 13-14).

No exemplo apresentado percebe-se que o fato de convocar


extraordinariamente os deputados estaduais não trouxe onerosidade aos cofres
públicos devido à vedação de pagamento de verba indenizatória.

3.15 IMPOSIÇÃO DE PENALIDADES ADMINISTRATIVAS


De acordo com o autor Gonçalves Junior (2010, p. 68): “A administração
Pública só pode atingir o interesse público, sobrepondo ao interesse privado do
administrado, porque é conferida legalmente de poderes administrativos”.

Entre esses poderes administrativos encontra-se o poder disciplinar e o


poder de polícia. É devido a esses poderes concedidos à Administração Pública,
que esta poderá impor penalidades administrativas, sempre que necessário e nas
condições a ela oferecidas.

O poder disciplinar (trata-se, a rigor, de um poder-dever) possibilita à


administração pública: a) punir internamente as infrações funcionais
de seus servidores; e b) punir infrações administrativas cometidas por
particulares a ela ligados mediante algum vínculo jurídico específico
(por exemplo, a punição pela administração de um particular que
com ela tenha celebrado um contrato administrativo e descumpra
as obrigações contratuais que assumiu). (ALEXANDRINO; PAULO,
2011, p. 223, grifo do autor).

Para esclarecer a concepção de poder de polícia, traz-se o entendimento


de Meirelles (2003, p. 127, grifo do autor): “Poder de polícia é a faculdade de
que dispõe a Administração Púbica para condicionar e restringir o uso e gozo
de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do
próprio Estado.”

São várias as sanções que podem ser aplicadas através do Poder de


Polícia. Para exemplificar, os autores Alexandrino e Paulo (2011, p. 240) citam as
seguintes:

Dentre as inúmeras sanções cabíveis mencionamos: (a) imposição de


multas administrativas; (b) interdição de estabelecimentos comerciais;
(c) suspensão do exercício de direitos; (d) demolição de construções
irregulares; (e) embargo administrativo de obra; (f) destruição de
gêneros alimentícios impróprios para o consumo; (g) apreensão de
mercadorias irregularmente entradas no território nacional.

117
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

O governador tem o poder-dever de aplicar penalidades administrativas


tanto as infrações funcionais (funcionários e particulares), quanto a particulares
no desempenho de atividades que por ventura interfiram no bem-estar da
população e que sejam temas de competência estadual.

3.16 EXECUÇÃO DA DÍVIDA ATIVA


A dívida ativa é dividida em: tributária e não tributária, e suas definições
podem ser encontradas na Lei no 4.320, art. 39, § 2º.

As normatizações sobre a execução da cobrança judicial da dívida ativa


encontram-se descritas na Lei no 6.830, de 22/09/1980. No Estado, a execução da
dívida ativa será realizada pelos Procuradores, pelo princípio da simetria ao art.
1º, § 4º da referia lei.
       
Por simetria ao modelo federal, a execução e cobrança da dívida
ativa de natureza tributária está reservada a órgão integrante
da administração pública (no caso federal a PGFN) e reserva as
competências de representação judicial e consultoria dos Estados e
Distrito Federal aos respectivos Procuradores de carreira (ver art.132
da CF/88), salvo exceção constitucionalmente expressa (v.g. art.29, §
5º. do ADCT). (AMARAL, 2007, p. 1).

Quando a cobrança administrativa da dívida ativa (tributária ou não


tributária) for frustrada, é atribuição do governador, por intermédio dos
Procuradores do Estado, iniciar o processo judicial de cobrança. Procedimento
chamado de execução judicial que evitará a renúncia de receitas ao governo
estadual.

3.17 ORGANIZAÇÃO E DIRECIONAMENTO DO


FUNCIONALISMO
Os governadores do Estado e do Distrito Federal têm autonomia para
organizar e direcionar o seu funcionalismo da forma que entendam ser a mais
adequada, pois a iniciativa de leis que trata de servidores públicos compete
singularmente a eles.

Art. 61. [...] § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República


as leis que: [...] II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções
ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou
aumento de sua remuneração; [...] c) servidores públicos da União e
Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de
1998) (BRASIL, 1988, p. 32-33, grifo do autor).

118
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

Como já visto, os temas relacionados no art. 61, § 1º da CF são empregados


aos Governadores pelo princípio da simetria. Portanto, são de competência
exclusiva do Governador as iniciativas de lei que tratem dos servidores públicos
Estaduais e Distritais.

3.18 DESPACHO DO EXPEDIENTE


O despacho é a “decisão proferida pela autoridade administrativa em caso
que lhe é submetido à apreciação; o despacho pode ser favorável ou desfavorável
à pretensão solicitada pelo administrador, servidor público ou não.” (ICMBIO,
2010, p. 8).

O governador deverá dar despacho ao expediente que for de sua


competência, respeitando os prazos impostos nas Constituições Estaduais e
normatizações específicas.

3.19 PUBLICAÇÃO DE ATOS OFICIAIS


Com o intuito de informar, orientar e alertar a população e respeitar
princípios constitucionais, o Responsável do Poder Executivo Estadual e Distrital
deverá dar publicidade aos atos da administração do Estado. Diz a Constituição
Federal em seu art. 37 (1988, p. 19-21, grifo do autor):

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos


Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) [...] § 1º - A publicidade dos
atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela
não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

A recusa à publicação de atos oficiais integra-se em ato de improbidade


administrativa, disposto no art. 11, inciso IV da Lei no 8.429 (1992, p. 3). É
igualmente crime de responsabilidade do governador a postergação ou não
publicação de atos do Executivo: “DOS CRIMES CONTRA A PROBIDADE NA
ADMINISTRAÇÃO Art. 9º São crimes de responsabilidade contra a probidade
na administração: 1 - omitir ou retardar dolosamente a publicação das leis e
resoluções do Poder Legislativo ou dos atos do Poder Executivo; [...]" (BRASIL,
Lei no 1.079, 1950, p. 3).

119
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

3.20 GESTÃO DOCUMENTAL E EXPEDIÇÃO DE CERTIDÕES


A Constituição Federal prevê a obrigatoriedade dos órgãos públicos no
fornecimento de certidões, contanto que sejam concedidas para as seguintes
situações: “Art. 5º [...] XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do
pagamento de taxas: [...] b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para
defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal.” (BRASIL,
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, p. 2-3, grifo nosso).

As certidões deverão ser entregues no prazo de 15 dias, contados a partir


do registro da entrega do requerimento (devidamente justificado) ao órgão, como
ditam os artigos 1º e 2º da Lei 9.051 (1995, p. 1). Com exceção à regra geral, não
serão fornecidas informações em que o caráter sigiloso seja essencial à segurança
da sociedade e do Estado, como regra o art. 5º, inciso XXXIII da CF (1988, p. 2-3).

No caso da recusa imotivada do fornecimento de certidões, poderão os


agentes públicos responder por estas ações. Todas as condutas ilícitas por parte
dos agentes públicos (ou militares) no que tange ao acesso a informações, estão
relacionadas no art. 32, incisos I a VII da Lei no 12.527, de 18 de novembro de
2011, que traz juntamente, em seu § 1º e § 2º as sanções relacionadas a estes
ilícitos. Vejamos a sanção destacada no § 2º do art. 32 da lei (2011, p. 10, grifo do
autor): “Art. 32 [...] § 2o Pelas condutas descritas no caput, poderá o militar ou
agente público responder, também, por improbidade administrativa, conforme o
disposto nas Leis nos1.079, de 10 de abril de 1950, e 8.429, de 2 de junho de 1992.”

Observemos que o § 2º do art. 32 fala que o agente público poderá


responder por improbidade, conforme disposto na Lei no 1.079, lei que define
crime de responsabilidade de cargos como, por exemplo, o de governador.
Portanto, ele deverá atentar-se para não agir de forma ilícita no que diz respeito
ao fornecimento de informações.

A entrega de certidões em prazos determinados requer uma boa


gestão documental por parte da Administração Pública. “Art. 3º - Considera-
se gestão de documentos o conjunto de procedimentos e operações técnicas
referentes à sua produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento em fase
corrente e intermediária, visando a sua eliminação ou recolhimento para guarda
permanente.” (BRASIL, Lei no 8.159, 1991, p. 1).

A gestão da documentação é responsabilidade da Administração Pública,


prevista no art. 216, § 2º da CF (1988, p. 84): “Cabem à administração pública,
na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências
para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.” É autorizado pela Lei
no 8.159 art. 21 (1991, p. 3), que os estados e Distrito Federal determinem em suas
legislações a gestão de seus documentos.

120
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

3.21 REPRESENTAÇÃO A OUTRAS AUTORIDADES


O governador é eleito pelo povo para comandar o Poder Executivo e o
estado de um modo geral. Assim, é a ele que a população acredita a gestão do
estado. Em função de suas responsabilidades como chefe do Poder Executivo, ao
governador compete sempre representá-lo, diante de situações legais, políticas
etc. Portanto, a representação a outras autoridades é tarefa do governador,
lembrando-se sempre que as relações com Estados Estrangeiros é atribuição
unicamente do Presidente, em conformidade com o art. 84, inciso VII da CF
(1988, p. 37): “Assim, cabe ao Governador representar no âmbito interno, o
Estado-Membro, ou Distrito Federal, em suas relações jurídicas, políticas e
administrativas. (GODOY apud GUIA DO ELEITOR, 2013, p. 1, grifo nosso)”.

Aos chefes dos Poderes Executivos de todos os entes da Federação (União,


estados, Distrito Federal e municípios) cabe a importante atribuição de representação
perante outras autoridades e também pela gestão político-administrativa.

3.22 EXECUÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DELEGADAS


Entre as delegações de atribuições da União aos Estados-Membros e ao
Distrito Federal está a prevista no parágrafo único do art. 22 da CF de 1988. Para
que esta delegação possa concretizar-se, os autores Alexandrino e Paulo (2012
apud BRANCO, 2013, p. 2) elencam a indispensabilidade no cumprimento de
algumas condições, a saber:

Para a União delegar aos estados e ao Distrito Federal a competência


para legislar sobre as matérias de sua competência privativa é
necessário, entretanto, o atendimento dos seguintes requisitos: a) a
delegação deverá ser efetivada por lei complementar federal, editada
pelo Congresso Nacional; b) a União somente poderá autorizar
os estados-membros e o Distrito Federal a legislar sobre questões
específicas, não podendo a delegação conferir competência para o
regramento pleno das matérias de competência privativa da União; c)
a delegação, se houver, deverá contemplar todos os estados-membros
e o Distrito Federal, sob pena de ofensa à proibição de estabelecimento
de preferências entre os entes federados (CF, art. 19, III), garantia
do equilíbrio federativo; d) a delegação deverá, obrigatoriamente,
contemplar o Distrito Federal, porquanto as competências estaduais
são estendidas constitucionalmente a este ente federativo (CF, art. 32,
§ 1o).

O Estado só poderá legislar dentro do que lhe foi permitido pela


competência delegada. Um exemplo de competência delegada por autorização
do parágrafo único do art. 22 da CF é a Lei Complementar (Federal) nº 103, (2000,
p. 1), que dá competência aos estados e Distrito Federal para estabelecer o piso
salarial dos trabalhadores urbanos e rurais. É possível também a delegação de
atividades, como é o caso da Lei no 9.277 (1996, p. 1), que autoriza a União a
delegar aos municípios, estados e Distrito Federal o gerenciamento e utilização
de rodovias e portos federais.
121
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

3.23 REQUISIÇÃO DE FORÇA POLICIAL


A Administração Pública, como visto anteriormente, é dotada de poderes
necessários ao desempenho de seus objetivos. Sem estes poderes, seria impossível
a imposição de práticas essenciais para a predominância do bem coletivo. Em
meio a essa autoridade verifica-se o poder da coercibilidade. Segundo os autores
Alexandrino e Paulo (2011, p. 250):

[...] a coercibilidade, traduz-se na possibilidade de as medidas


adotadas pela administração pública serem impostas coativamente
ao administrado, inclusive mediante o emprego da força. Caso o
particular resista ao ato de polícia, a administração poderá valer-se da
força pública para garantir o seu cumprimento.

É importante esclarecer que a requisição de força policial deve ser


justificada e motivada quando da necessidade de o poder público executar ações
necessárias para o bem comum.

4 RESPONSABILIDADES DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO


ESTADUAL
O governador possui uma série de atribuições que devem ser prestadas
com devido zelo e eficiência. A negligência de suas atividades, o abuso de sua
autoridade, a não observância a ordenamentos da lei, entre outros, importam
crimes, tais como os que veremos a seguir.

4.1 CRIMES DE RESPONSABILIDADE


Os crimes de responsabilidade dos governadores de estado, do Distrito
Federal e territórios são todos aqueles que se encontram expostos na Lei no 1.079,
de 10 de abril de 1950, como define o art. 74 da referida lei (1950, p. 11) e o art. 1º
da Lei no 7.106 (1983, p. 1).

O governador que for condenado a crime de responsabilidade perderá


o cargo e não ocupará qualquer função pública pelo período de 5 anos,
determinação dada pelo art. 78 da Lei no 1.079 (1950, p. 11). A perda do cargo é
chamada popularmente de impeachment.

4.2 CRIMES FUNCIONAIS


Crimes funcionais são todos os atos definidos no Decreto-Lei no 2.848,
entre os artigos 312 a 326, exercidos por funcionários públicos de modo a
desfavorecer de alguma forma a Administração Pública. “Art. 327 - Considera-se
funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou

122
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.” (BRASIL, Decreto-


Lei no 2.848, 1940, p. 72). Por exercerem funções públicas, os governadores também
responderão pelos crimes funcionais que virem a cometer.

No entendimento do autor Costa (2001, p. 42, grifo do autor):

O legislador considera funcionário público para efeitos penais


quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo
[...], emprego [...] ou função pública [...]. A função pública é realizada
na esfera de âmbito dos três poderes, e poderá resultar de eleição,
nomeação, contrato ou mera situação de fato.

Também, provêm de transgressões funcionais os crimes de


responsabilidade do governador. Como cita Meirelles (1977, p. 118, grifo do
autor): “[...] responsabilidade político-administrativa é a que resulta da violação
de deveres éticos e funcionais de agentes políticos eleitos, que a lei especial indica e
sanciona com a cassação do mandato.

Ainda no entendimento de Meirelles (1977, p. 107, grifo do autor):


“Os crimes funcionais podem ser abrangentes de todo agente público, como
os definidos no Código Penal (arts. 312 a 326 com aplicação do art. 327), ou
específicos de determinadas autoridades, como são os chamados crimes de
responsabilidade, tipificados em leis especiais.”

4.3 CRIMES POR ABUSO DE AUTORIDADE


Os crimes por abuso de autoridade encontram-se elencados na Lei
no 4.898, de 09 de dezembro de 1965, nos arts. 3º e 4º. Conforme o artigo 5º da
referida lei (1965, p. 2): “Art. 5º Considera-se autoridade, para os efeitos desta
lei, quem exerce cargo, emprego ou função pública, de natureza civil, ou militar,
ainda que transitoriamente e sem remuneração”. Como vemos, a definição de
autoridade, assemelha-se a definição de funcionário público, destacada no artigo
327 do Decreto-Lei no 2.848, de 07 de dezembro de 1940.

Ensina o autor Costa (2001, p. 42, grifo do autor) que: “A função pública
é realizada na esfera de âmbito dos três poderes, e poderá resultar de eleição,
nomeação, contrato ou mera situação de fato.

Conclui-se que, executando o governador funções públicas, deverá


responder por qualquer abuso que causar em sua autoridade de chefe de Poder
Executivo Estadual ou Distrital.

123
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

4.4 CRIMES COMUNS E ESPECIAIS


A pessoa física do Chefe do Executivo Estadual é passível de cometer
atitudes ilícitas que podem constituir crimes. Os crimes podem ser qualificados
em: comuns e especiais. Meirelles (1977, p. 116, grifo do autor) traz uma definição
para cada um deles:

Crimes comuns, portanto, são os que constam da lei penal geral


(Código Penal) com possibilidade de serem cometidos por qualquer
pessoa física penalmente responsável por seus atos; crimes especiais
são os definidos em leis diversas do Código Penal, com ou sem
discriminação de agentes capazes de cometê-los, como por exemplo,
os tipificados na Lei de Segurança Nacional, na Lei Eleitoral, na Lei
Antitóxicos, no Código Florestal, no Código de Caça, no Código de
Pesca e em outras normas especiais.

O processo e a decisão (se acusado ou não) do governador, nos crimes


comuns que vier a cometer, se realizará pelo Superior Tribunal de Justiça, como
determina a Constituição Federal, art. 105, inciso I, alínea a (1988, p. 48).

4.5 CONTRAVENÇÕES PENAIS


As contravenções penais estão regulamentadas no Decreto-Lei nº 3.688, de
03 de outubro de 1941. O governador só sofrerá punição no caso de cometimento
de alguma das infrações descritas nesta lei. A simples tentativa não acarreta em
condenação. Como cita o art. 4º do Decreto-Lei nº 3.688 (1941, p. 1): “Art. 4º Não
é punível a tentativa de contravenção.” Também as penas por cometimento de
contravenção penal são brandas. Destacando-se o art. 5º do Decreto-Lei nº 3.688
(1941, p. 1): “Art. 5º As penas principais são: I – prisão simples. II – multa.”

NOTA

Contravenção

Toda infração ao Direito. Infração penal de mínima gravidade, a que se comina sanção
branda. (CUNHA, 2007, p. 72).

4.6 RESPONSABILIDADE CIVIL


Contextualizam os autores Alexandrino e Paulo (2011, p. 752):

124
TÓPICO 2 | PODER EXECUTIVO ESTADUAL

No âmbito do Direito Público, temos que a responsabilidade civil da


Administração Pública evidencia-se na obrigação que tem o Estado de
indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando
em seu nome, ou seja, na qualidade de agentes públicos, causem à
esfera juridicamente tutelada dos particulares. Traduz-se, pois, na
obrigação de reparar economicamente danos patrimoniais, e com tal
reparação se exaure.

A responsabilidade civil pode ser retroagida ao verdadeiro gerador do


dano, determinação dada pelo Código Civil Brasileiro, no art. 43 (2002, p. 4).

O governador, em seu cargo, só responderá civilmente por danos


demasiadamente exorbitantes, como explica o autor Meirelles (apud OSÓRIO,
2013, p. 10-11):

Em doutrina, os agentes políticos têm plena liberdade funcional,


equiparável à independência dos juízes nos seus julgamentos, e, para
tanto, ficam a salvo de responsabilidade civil por seus eventuais erros
de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou
abuso de poder. Nesta categoria encontram- se os Chefes do Executivo
(Presidente da República, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares
imediatos (Ministros e Secretários de Estado e de Município); os
membros das Corporações Legislativas (Senadores, Deputados e
Vereadores); os membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral);
os membros do Ministério Público (Procuradores da República e da
Justiça, Promotores e Curadores Públicos) [...].

Para os casos em que houver prejuízo devido à ação com culpa grosseira,
má-fé ou abuso de poder do governador, agente público, deverá ser paga
proporcional indenização moral e patrimonial.

125
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico, caro(a) acadêmico(a), você estudou os seguintes conteúdos:

• O governador, que é um agente político, é o chefe do Poder Executivo do


Estado e do Distrito Federal.

• Também o governador terá sua investidura ao cargo, caso seja eleito através do
voto direto dos cidadãos, no dia 1º de janeiro do ano seguinte às eleições.

• As atribuições do governador no desempenho das suas atividades como chefe


do Poder Executivo Estadual e ou Distrital são, entre outras, de:

• representar o estado ou o Distrito Federal perante outras autoridades bem


como se apresentar ou comparecer à Assembleia Legislativa;

• elaborar, executar e alterar o planejamento orçamentário estadual, expedir


decretos e atos administrativos, apresentar projetos de lei de iniciativa
executiva, sancionar, promulgar, publicar e vetar leis;

• arrecadar e guardar os recursos públicos, bem como, executar a dívida


ativa e aplicar o arrecadado em obras e serviços, bem como a administrar o
patrimônio público estadual;

• organizar e direcionar o funcionalismo público, também impor e aplicar


penalidades administrativas;

• decretar desapropriações;

• prestar contas e apresentar o relatório de sua administração à Assembleia


Legislativa.

• Existem responsabilidades inerentes ao cargo de governador, muito


semelhantes às do prefeito. Quanto à classificação, poderá o governador ser
penalizado por crimes comuns ou especiais, como pessoa física, e crimes
inerentes ao cargo político-administrativo que exerce.

126
AUTOATIVIDADE

Prezado(a) acadêmico(a), para que possamos avaliar a compreensão


dos conceitos que tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos
questionamentos dispostos a seguir:

1 O estado e o Distrito Federal são representados pelo Chefe do Poder


Executivo. Avalie as afirmativas e assinale a CORRETA, quanto à
denominação deste representante:

a) ( ) Governador.
b) ( ) Presidente.
c) ( ) Deputado estadual.
d) ( ) Senador.

2 A negligência no desempenho das atribuições do governador pode ser


enquadrada como crime. Assinale a alternativa CORRETA que identifica
o nome popular da perda de mandato se o governador for condenado por
crime de responsabilidade:

a) ( ) Impeachment.
b) ( ) Impechamentem.
c) ( ) Cassação dolosa.
d) ( ) Seção de condenação.

3 O chefe do Poder Executivo Estadual possui atribuições específicas pautadas


na Constituição Estadual. Assinale a alternativa INCORRETA quanto às
atribuições do governador:

a) ( ) São suas atribuições sancionar, promulgar, vetar e publicar os projetos de


lei enviados pela Câmara Municipal.
b) ( ) São suas atribuições sancionar, promulgar, vetar e publicar os projetos de
lei enviados pela Assembleia Legislativa.
c) ( ) Executar leis e normas que lhe são cabíveis.
d) ( ) Administrar corretamente o patrimônio estadual.

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UNIDADE 2 TÓPICO 3

PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

1 INTRODUÇÃO
O Poder Legislativo nos municípios fica a cargo da câmara de vereadores.
Os cidadãos municipais elegem democraticamente, através do voto, vereadores
para os representarem na Casa Legislativa.

Os vereadores, que comporão a câmara municipal são norteados pelo


Regimento Interno que deve respeitar a Lei Orgânica Municipal, criada e votada
por este órgão.

Os assuntos relevantes à sociedade são temas para os quais os vereadores,


possuem competência e responsabilidade para discutirem em plenário e editarem
leis. Eles possuem a incumbência de representar a vontade popular para adequar
a legislação aos nossos dias.

Caro(a) acadêmico(a), a partir desta unidade, abordaremos os assuntos


relacionados às características do Poder Legislativo Municipal, da câmara de
vereadores, dos vereadores.

Seja bem-vindo(a), iniciaremos nossa caminhada de estudos.

Aos estudos!

2 CÂMARA MUNICIPAL
A organização político-administrativa brasileira está descrita na nossa Lei
Maior, a Constituição Federal, sendo dividida em três Poderes independentes e
harmônicos, conforme explica Carvalho Filho (2013, p. 452):

Na organização Político-administrativa de República brasileira, são


três os Poderes políticos instituídos pela Constituição: o Executivo, o
Legislativo e o Judiciário, todos harmônicos e independentes, como
apregoa o art. 2º da Carta vigente. A tripartição de Poderes abrange
também os Estados membros, mas nos Municípios vigora a bipartição
de Poderes, porque em sua estrutura orgânica se apresentam apenas o
Executivo e o Legislativo.

Para Martins (2009), figura como Poder Legislativo Municipal o exercido,


na câmara municipal pelos vereadores.

129
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Sobre o processo legislativo no Brasil, encontramos na Constituição


Federal no seu art. 59 quais são as diretrizes de trabalho:

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:


I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.

O Poder Legislativo Municipal é representado pela câmara municipal


que também é conhecida por câmara de vereadores. Os vereadores exercem as
atribuições legislativas, cuja relação com os elementos de uma sociedade deve ser
de proximidade e acessibilidade, já que, conforme anteriormente mencionado, é
o poder mais próximo do povo.

Orienta Jesus (1996, p. 25) em relação à importância do Poder Legislativo


Municipal: “Estribadas em suas funções políticas, na defesa do bem comum e da
democracia, e na fiscalização do Executivo, as Câmaras Municipais, através de
seus Vereadores, transformam-se em porta-vozes dos interesses locais.”

Atente-se, acadêmico(a), que a incumbência de legislar, cujas


responsabilidades são transferidas aos vereadores eleitos, nasce a partir do
conhecimento quanto às necessidades e à realidade de um município.

DICAS

Caro(a) acadêmico(a):

Para aprofundar seus conhecimentos sobre o Poder Legislativo Municipal é interessante


visitar a câmara de vereadores e assistir a reuniões abertas das comissões ou votações de
leis pelo plenário.

2.1 A NATUREZA DA CÂMARA MUNICIPAL

Para a prática dos seus atos e o pleno exercício de suas sessões e atividades
legislativas, administrativas e fiscalizadoras, a câmara municipal deverá ter a sua
sede própria ou poderá atuar no Paço Municipal (DIAS, 2005).

A respeito da estrutura da câmara de vereadores, o autor Jesus (1996, p.


25) explica que: “Nos dias de hoje, a estrutura constitucional brasileira garante às

130
TÓPICO 3 | PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

Câmaras Municipais a soberania para decidir sobre assuntos de peculiar interesse


dos municípios, princípio básico que sustenta a autonomia municipal.”

Para o autor Dias (2005, p. 26-27), o funcionamento desta Casa Legislativa


deve observar a existência, autonomia e atribuições de vários órgãos:

• A Câmara Municipal funciona com os seguintes órgãos:


• Plenário que é soberano, decide.
• Comissões que opinam, emitem parecer.
• Mesa que dirige a Casa.
• Bancadas de diversos partidos.
• Líderes que falam pelas bancadas.
Há ainda a Secretaria da Câmara que cuida da parte administrativa e
pode haver a Tesouraria que cuida da parte financeira.

Com a eleição de novos vereadores, orienta Dias (2005, p. 25) que “Instalar-
se-á a Câmara Municipal, no dia 1º de janeiro, do ano seguinte ao da eleição
municipal, que é o início da legislatura.”

No tocante às sessões, classificam-se em ordinárias, extraordinárias,


solenes, especiais e de eleição e instalação de legislatura. Em sua grande maioria,
sessões públicas e casos excepcionais, secretas (JESUS, 1996).

Acrescenta Fernandes (2010, p. 409):

Tratando-se de um órgão colegiado, o Legislativo municipal


empreende suas deliberações apenas em plenário; os serviços
legislativos são dirigidos pela Mesa e o Presidente (escolhido, a cada
vez, para cumprir um mandato de dois anos) é quem o representa,
ativa e passivamente, judicial e extrajudicialmente.

Prezado(a) acadêmico(a), identificamos neste tópico questões importantes


quanto à estrutura e à instalação da Câmara Municipal, à classificação das
sessões, sua autonomia e soberania para deliberar sobre assuntos de interesse à
sua comunidade. Relacionaremos a seguir, as funções da câmara de vereadores.

2.2 FUNÇÕES DA CÂMARA MUNICIPAL

De forma organizada, democrática e representativa, configura a câmara


municipal como fiscalizadora, controladora e alicerce da autonomia de um
município. Valendo-se da Lei Orgânica, para emitir pareceres, avaliar os atos e as
contas anualmente apresentadas pela Administração Pública, discutir e deliberar
temas de relevada importância à sociedade dos municípios das quais fazem parte.

Para a câmara municipal existem três funções básicas, que são: a legislativa,
a fiscalizadora e a administrativa.

131
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Apresentamos, a seguir, as funções básicas do Poder Legislativo Municipal


com uma breve explanação, segundo o entendimento de Gonçalves (2000):

• A função legislativa é a que consiste na elaboração das leis sobre


matérias de competência exclusiva do município. A Constituição
Federal assegura aos municípios plena competência para:

- Legislar sobre assuntos de interesse local.


- Suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber.
- Decretar e arrecadar os tributos de sua competência, bem como
aplicar as suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de
prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.
- Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual.
- Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local.
- Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e
do estado, programas de Educação pré-escolar e de ensino
fundamental.
- Prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do
estado, serviços de atendimento à saúde da população.
- Promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e
ocupação do solo urbano.
- Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,
observadas a legislação e ação fiscalizadora federal e estadual.

• A função é a fiscalizadora, que tem por objetivo o exercício do


controle da Administração local, principalmente quanto à execução
orçamentária e ao julgamento das contas apresentadas pelo prefeito.
Note-se que o controle externo da câmara municipal é exercido com o
auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou do Conselho ou Tribunal
de Contas dos municípios, onde houver.
• A função administrativa, a qual se restringe à sua organização interna,
ou seja, à estruturação organizacional de seu quadro de pessoal, à
direção de seus serviços auxiliares e, principalmente, à elaboração de
seu Regimento Interno.

Como demonstramos, além das funções legislativas, a câmara municipal


possui outras de igual importância: funções fiscalizadoras e administrativas.
Outros autores acrescentam as funções judiciárias e de assessoramento.

2.3 PRERROGATIVAS DA CÂMARA MUNICIPAL


Valendo-se do artigo 2º da Constituição Federal, onde constam como
independentes e harmônicos entre si, os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, atua a câmara municipal conforme as concessões que lhe são conferidas.

132
TÓPICO 3 | PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

Descreve Fernandes (2010, p. 412):

A Câmara Municipal, enquanto órgão colegiado representativo do


Poder Legislativo local, se notabiliza por contar com prerrogativas
que lhe são próprias, incumbindo-lhe, pois, deliberar sobre matérias
por natureza “interna corporis”, dentre as quais a composição de sua
Mesa diretiva, a elaboração de seu Regimento Interno, a organização
de seus serviços administrativos auxiliares, inclusive com autonomia
financeira. Embora totalmente desatrelada do Poder Executivo e do
Prefeito – ao qual não presta conta de seus atos -, como corolário do
princípio de independência entre os poderes constituídos, consagrado
pelo artigo 2º. Da Constituição Federal, aquelas prerrogativas acima
enunciadas, não podem levar a Câmara Municipal ao ponto de afrontar
a Lei Maior, a Constituição do Estado, Lei Orgânica, as normas gerais
de administração pública e o seu próprio Regimento Interno. Ademais,
a independência a que aludimos não significa que, em se tratando de
corporação político-representativa, os atos que pratica estejam imunes
da apreciação do Poder Judiciário.

Compete à câmara municipal, a sua organização administrativa e de seus


serviços, tarefa não pertinente à Lei Orgânica, mas objeto de Ato de Resolução,
norma legislativa exclusiva, sem a participação do chefe do Executivo. (COSTA,
2001).

Esclarece o autor Gonçalves (2000, p. 38) que não deve esta Casa Legislativa
extrapolar de suas prerrogativas para legislar, afirmando que:

É oportuno dizer que não cabe à Câmara ditar normas que venham
a extrapolar o âmbito de sua atuação legiferante, isto é, legislar sobre
matérias de competência do Estado e da União. Com efeito, a Câmara
não poderá, por exemplo, elaborar lei versando sobre direito eleitoral,
pois neste caso ela será irremediavelmente inconstitucional, nula de
pleno direito e não surtirá qualquer efeito, já que é da competência da
União legislar sobre esse assunto.

Acadêmico(a), note que as prerrogativas concedidas às câmaras municipais


lhe conferem privilégios, como: a composição da sua mesa diretiva, a elaboração
de seu Regimento Interno, a organização de seus serviços administrativos
auxiliares, inclusive com autonomia financeira. Isso demonstra a independência
do Poder Legislativo Municipal.

2.4 COMPOSIÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL


A câmara municipal é composta por uma quantidade de representantes
do povo que são chamados de vereadores. O que ocorre de igual forma em todo
o país, mas com alterações quanto ao número de vereadores, fator que dependerá
do número de habitantes de cada município.

Na Constituição Federal em seu art. 29, inciso IV, encontramos os limites


de vereadores para composição da câmara de vereadores:

133
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos,
com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços
dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos
os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
[...]
IV - número de Vereadores proporcional à população do Município,
observados os seguintes limites:
a) mínimo de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um
milhão de habitantes;
b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios
de mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes;
c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinquenta e cinco nos
Municípios de mais de cinco milhões de habitantes; [...]

Em relação ao número de vereadores que formam a composição desta


Casa Legislativa, sintetiza Fernandes (2010, p. 413-414):

Não obstante a composição de qualquer Câmara Municipal seja


uniforme em todo país, o número de vereadores é variável, consoante
dispõe o artigo 29, inciso IV, da Carta Magna, oscilando entre um
mínimo de 09 (nove) e um máximo de 55 (cinquenta e cinco), que deve
ser proporcional ao número de habitantes.

Após definir o número de vereadores, forma-se a Mesa da Câmara,


que administra e organiza os serviços da câmara municipal, e o plenário, cujas
reuniões ou sessões são de natureza ordinária, extraordinária e solenes. Estes
importantes órgãos serão estudados logo adiante.

NOTA

Edilidade

Poder legislativo municipal. Conjunto de vereadores.


FONTE: Cunha (2007, p. 113)

2.5 VEREADORES
Para o exercício do Poder Legislativo, elegemos nossos vereadores
que comporão a câmara municipal para um mandato de quatro anos com a
possibilidade de disputa à reeleição, é o que ensina Fernandes (2010).

O mandato ou legislatura é o período para o exercício das funções para as


quais o vereador foi eleito, é o que afirma Gonçalves (2000, p. 45):

134
TÓPICO 3 | PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

Denomina-se legislatura o período das atividades da Câmara,


compreendido desde a posse dos Vereadores até o término de seus
respectivos mandatos. Aliás, a Constituição da República determina
que o mandato de Vereador, bem como a legislatura municipal, terá
a duração de quatro anos. O tempo do mandato do Vereador está,
portanto, intimamente ligado ao tempo de duração da legislatura.

O vereador representa diretamente a comunidade ou o povo, deve ter


capacidade civil e a quantidade é proporcional aos habitantes do seu município,
afirma o autor Martins (2009, p. 73):

Vereador é o representante do povo na Câmara dos Vereadores. O


número de vereadores é proporcional à população do município,
observadas as seguintes condições: (1) até um milhão de habitantes:
mínimo de 9 e máximo de 20 vereadores; (2) mais de um milhão de
habitantes e menos de cinco milhões de habitantes: mínimo de 33 e
no máximo de 41 vereadores; (3) mais de cinco milhões de habitantes:
mínimo de 42 e máximo de 55 vereadores. Deverá ter no mínimo 18
anos.

Sobre as atribuições dos vereadores preceitua Fernandes (2010, p. 415-416):

Além das funções de controle e de fiscalização dos atos praticados


pelo poder Executivo, de julgamento de eventuais infrações político-
administrativas do Prefeito e de seus pares, os vereadores detêm outras
atribuições de caráter eminentemente legislativo, consubstanciadas
em leis, decretos legislativos, resoluções e indicações, afora as de
cunho administrativo, nas questões de economia interna da Câmara,
quando se achem investidos em cargos diretivos da Mesa ou em
funções transitórias. Sua atribuição precípua é a de apresentar projetos
de interesse da coletividade, discutindo-os e votando-os em plenário.

O vereador deverá estar atento à sua cidade, contribuir para o seu


crescimento, cumprir com seriedade e participação o seu mandato, votar, analisar
e discutir os projetos na câmara municipal.

Para o exercício de suas funções receberá, o vereador, proventos ou


subsídios conforme fixação determinada pela Carta Magna em seu art. 25, V, cujo
teto estipulado será equiparado a outros Agentes Políticos. (DIAS, 2005).

Na execução do mandato de vereador, conforme determinação constante


no Regimento Interno da câmara municipal, a licença é o direito assegurado ao
vereador para afastar-se do seu cargo. Corrobora Fernandes (2010, p. 418):

Trata-se, a eventual concessão de Licença ao vereador, de acordo


com as hipóteses expressamente previstas na Lei Orgânica, de ato
discricionário da Câmara, que, por intermédio do plenário, analisará
quanto à conveniência e oportunidade do pedido. Trata-se o ato
concessivo, em essência, como se vê, de um ato de natureza política. O
colegiado de vereadores, consistente no plenário, detém a prerrogativa
de, soberanamente, conceder ou negar a licença, e assim a de cassar
aquelas por acaso já concedidas, se deliberar pela conveniência do
retorno do edil.

135
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

O autor Jesus (1996, p. 208) explica que, no exercício de trabalhos


específicos para o benefício municipal o seu afastamento não se considera licença:
“O Vereador afastado, com a devida aprovação do Plenário, para o desempenho de
missões temporárias de interesse do Município, não será considerado licenciado,
fazendo jus à remuneração estabelecida.”

Aos vereadores, durante o exercício de seu mandato, são asseguradas


pelo Regimento Interno da câmara municipal, Lei Orgânica e pela Constituição
Federal, a fruição de prerrogativas (direitos), entre estas, a inviolabilidade e a
prisão especial.

Explica Jesus (1996, p. 196-197):

- participar de todas as discussões e deliberações do Plenário;


- integrar-se aos trabalhos das Comissões Legislativas Permanentes;
-votar e ser votado na eleição da Mesa e das Comissões Legislativas
Permanentes, na forma regimental;
- apresentar proposições que visem ao interesse coletivo, salvo as de
iniciativa exclusiva do Executivo e da Mesa;
- participar das Comissões Legislativas Temporárias;
- usar da palavra em defesa ou em oposição às proposições apresentadas
à deliberação Plenária;
- usufruir das prerrogativas e direitos compreendidos no pleno
exercício de seu mandato, observados os preceitos legais e as
normas estabelecidas no Regimento, Lei Orgânica do Município, na
Constituição do Estado, Constituição Federal e na Legislação que lhe
diz respeito.

Conforme vimos, o vereador durante sua atuação parlamentar terá


privilégios e direitos especiais denominados prerrogativas. Deverá, portanto,
exercer seu mandato com responsabilidade e decência em seus atos e palavras,
agir com decoro parlamentar.

A inviolabilidade é a proteção ou privilégio garantido por suas opiniões,


palavras e votos relacionados ao exercício de suas atribuições. Entende Costa
(2001, p. 21-22):

A Constituição Federal assegura, por si mesma, diretamente, ao


Vereador inviolabilidade “por suas opiniões, palavras e votos no
exercício do mandato e na circunscrição do Município” (art. 29,
VIII). [...] A inviolabilidade tem por objeto garantir a independência
do exercício do mandato, de modo que o parlamentar possa exercer,
com liberdade, o direito de crítica, de denúncia, sem ficar sujeito à
intimidação (= prática de crime contra a honra) ou censura.

É importante destacar que, o decoro parlamentar é incompatível com


a extrapolação de seus direitos e o recebimento de indevidas vantagens, pelos
vereadores, além das definições e garantias asseguradas pelo Regimento Interno.
(JESUS, 1996).

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TÓPICO 3 | PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

Além da inviolabilidade os vereadores possuem o privilégio da prisão


especial, nos casos de crimes cometidos durante seu mandato. Ensina Costa
(2001, p. 25-26):

O inc. II do art. 295 do Código de Processo Penal confere aos Prefeitos,


Vices e Vereadores acusados da prática de crime o privilégio de
“recolhimento a quartéis” ou “a prisão especial” durante a tramitação
do processo crime. A prisão especial significa que o Vereador ficará
recolhido em recinto separado dos outros presos. Se não houver prisão
especial, há o direito à prisão domiciliar.
Condenado definitivamente, cumprirá a pena em prisão comum,
aquela destinada também aos outros presos.

Devemos observar que a prisão especial ou domiciliar, é concedida apenas


durante a tramitação do processo; se a sentença definitiva for pela condenação do
vereador, a reclusão aplicada será a mesma que para as demais pessoas.

O vereador estará sujeito à perda do seu mandato, caso haja afronta ao


Regimento Interno da Câmara, à Lei Orgânica Municipal e à Constituição Federal,
em seu artigo 55, incisos I a VI, conforme as proibições e incompatibilidades
estabelecidas.

Parafraseando Jesus (1996), elencamos situações em que perderá o


mandato o vereador:

• que infringir os impedimentos e proibições estabelecidos no Regimento


Interno e demais legislações;
• quando faltar com decoro parlamentar;
• que deixar de comparecer, em cada Sessão Legislativa, à terça parte das
reuniões ordinárias da Câmara ou das reuniões das Comissões Legislativas
Permanentes, salvo em caso de licença ou de missão oficial autorizada;
• quando da perda ou suspensão dos direitos políticos;
• quando decretar a Justiça eleitoral, nos casos previstos na Legislação e na
Constituição Federal;
• que sofrer condenação criminal, em sentença transitada em julgado;
• que deixar de residir no Município;
• que deixar de tomar posse, sem motivo justificado, dentro do prazo estabelecido
no regimento.

Percebemos que os vereadores, na execução de suas atividades, possuem


direitos especiais, que são as prerrogativas, também possuem proibições e
impedimentos que devem ser respeitados para não perderem seu mandato.

137
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

DICAS

Acadêmico(a):

Não perca a oportunidade de entrevistar um vereador do seu município. Afinal, ele é seu
representante na câmara municipal.

2.6 MESA DA CÂMARA


A Mesa é o órgão da Câmara Municipal que a administra e organiza
suas atividades administrativas. A sua composição fica a cargo da votação dos
vereadores, é o que ensina Dias (2005).

É de responsabilidade da Mesa, após votação do plenário, expedir as


resoluções e os decretos legislativos sendo prerrogativa deste órgão, também, a
representação administrativa e processual da Câmara, segundo orientações de
Costa (2001).

O autor Fernandes (2010, p. 420) corrobora com o mesmo ensinamento e


acrescenta que legislar não é a função da Mesa:

Ressalta-se, ademais, que a Mesa não tem a prerrogativa de legislar


sobre qualquer matéria, pois que essa competência é privativa do
plenário; a ela cabe somente a função de praticar atos de dirigir,
administrar e executar as deliberações que vierem a ser adotadas pelo
colegiado, nos estritos termos das normas regimentais.

A respeito da composição do órgão diretivo desta Casa Legislativa, Jesus


(1996, p. 49) orienta que “A Mesa é a Comissão Diretora da Câmara Municipal,
composta de Presidente, Vice-Presidente, 1º e 2º Secretários, com mandato
estabelecido no Regimento Interno, cabendo-lhe a direção dos trabalhos
legislativos e dos serviços administrativos da Casa.”

Segundo o entendimento de Costa (2001), o Regimento Interno é que define


a composição da Mesa, que deverá ser composta por, no mínimo, três vereadores
para os cargos de Presidente, Vice-Presidente e Secretário, bem como, se os atos
de administração deverão ser praticados pela Mesa ou por seus membros.

Definido o número de vereadores que atuarão na câmara municipal, forma-


se o plenário, cujas reuniões ou sessões são de natureza ordinária, extraordinária
e solenes.

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TÓPICO 3 | PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

2.7 PLENÁRIO
O plenário é um órgão da câmara municipal com atribuições próprias,
recinto legal e quorum a ser respeitado para as deliberações.

No entendimento de Jesus (1996, p. 63), o Plenário é composto por


Vereadores que decidem de forma soberana respeitando o quorum exigido: “O
Plenário é o órgão deliberativo e soberano da Câmara Municipal, constituindo-se
do conjunto dos Vereadores em exercício, em local, forma e quorum legais para
deliberar.”

Corrobora com o mesmo ensinamento Dias (2005, p. 27): “O Plenário


compõe-se de todos os Vereadores. É o órgão maior da Câmara. E a própria
Câmara. Expressa o Poder Legislativo Municipal.”

Fernandes (2010, p. 424) apresenta os três requisitos básicos deste colegiado


(Plenário):

Colegiado que é, integrado pelos vereadores eleitos, o plenário


necessita do atendimento a três requisitos básicos, a saber: local onde
se reúne (o recinto da Câmara); número, é o quorum exigido para a
deliberação das matérias (que pode ser simples ou qualificado,
consoante ver-se-á mais adiante); e forma, pela realização de sessões
(ordinárias, extraordinárias ou solenes).

Segundo Jesus (1996), o local onde o plenário se reúne para as sessões é o


recinto legal, normalmente uma sala na Câmara Municipal. Porém, é importante
ressaltar que por motivo de força maior, é possível que este colegiado tenha que
se reunir em local diferente do seu recinto legal.

Sobre o número mínimo exigido para as deliberações, Fernandes (2010,


p. 424) destaca: “[...] Quorum – é o número mínimo de vereadores, cuja presença
é exigida em plenário para que possa ser dado início à sessão e, principalmente,
para que ocorram, de forma válida, as deliberações camarárias.”

A respeito das atribuições do plenário, sintetiza Dias (2005, p. 27): “É o


Plenário que vota as proposições: propostas, projetos, requerimentos, emendas.
[...] que autoriza empréstimos, convênios, que julga as contas do Prefeito, que
julga o Prefeito e Vereador.”

2.7.1 Pincipais atribuições do plenário


O Regimento Interno da Câmara Municipal é o que orienta as atividades
do processo legislativo municipal, no entendimento do autor Dias (2005, p. 26):

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UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

O Regimento Interno disciplina todas as atividades da Câmara. É


documento essencial, imprescindível ao seu funcionamento. É a lei
interna definidora das atribuições dos órgãos da Câmara, do processo
legislativo, da tramitação dos documentos sujeitos à apreciação da
Casa.

“O Regimento Interno deve ser editado mediante resolução, conforme


dispuser a Lei Orgânica, e dependerá sempre de deliberação do Plenário.”
(GONÇALVES, 2000, p. 40).

O plenário, entre outras atribuições, deve votar as leis e propor alterações,


segundo orientações de Fernandes (2010, p. 423-424):

São funções suas, de cunho político, a proposição, discussão e


aprovação de leis; de natureza político-administrativas, a edição de
resoluções, decretos legislativos e outros atos inominados, relativos
à aprovação ou rejeição de proposituras; e de caráter regimental,
aquelas pertinentes à expedição de atos administrativos que dizem
com o quadro de pessoal e a administração dos serviços internos da
Câmara.

O Executivo deve apresentar à câmara municipal, nos prazos determinados


pela Lei Orgânica, peças orçamentárias que estabelecerão Programas de Governo
e estimativa das receitas, bem como a fixação das despesas. A votação das leis
orçamentárias é prerrogativa da câmara municipal, através do plenário, é o que
orienta o autor Andrade et al. (2008):

Corrobora com estes ensinamentos o autor Fernandes (2010, p. 432):

E as Câmaras Municipais, por prerrogativa de função (atuam, também,


como órgão fiscalizador externo do Executivo), detêm competência
privativa para discutir e votar em Plenário os projetos de lei relativos
ao orçamento, às diretrizes orçamentárias e ao plano plurianual.

As alterações das leis orçamentárias, chamadas de abertura de créditos


(suplementares, especiais e extraordinárias), também devem ser apreciadas pelo
Plenário do Poder Legislativo. (ANDRADE et al. 2008).

O chefe do Executivo tem prerrogativa de aprovar ou vetar, total ou


parcialmente, os projetos de leis votadas pelo plenário. Ao plenário, compete a
função de manter ou derrubar o veto, são exposições de Jesus (1996, p. 118):

A parte vetada depende de manifestação do Poder Legislativo, que


poderá acatar o veto no todo ou em parte.
Mantido o veto, a lei vigora da forma como foi sancionada. Se,
contudo, pela maioria absoluta dos membros da Casa Legislativa, este
for rejeitado, a lei será promulgada, desconsiderando-se a oposição do
poder Executivo.

140
TÓPICO 3 | PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

Outra atribuição importantíssima do plenário é a aprovação do Plano


Diretor do Município. Encontramos no art. 182, §1º e §2º da Constituição Federal,
a fundamentação desta peça de planejamento que são as diretrizes da política
de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal. Estas
determinações gerais são fixadas em lei com o objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus
habitantes.

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder


Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório
para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico
da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no
plano diretor. [...]

O prefeito deve prestar contas de sua gestão à câmara municipal, que


exerce o controle externo sobre a execução das atividades do Poder Executivo.
Para Fernandes (2010, p. 435), esta tarefa de analisar e verificar o resultado da
gestão é “[...] uma das atribuições mais importantes do Plenário do Legislativo
local é a tomada de contas do Prefeito.”

Ficará a cargo da Casa Legislativa, através de votação pelo plenário,


conforme disposto no art. 29, V da Constituição Federal, a determinação da
remuneração do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores, conforme podemos
verificar:

Art. 29. [...]


V - remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada
pela Câmara Municipal em cada legislatura, para a subsequente,
observado o que dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, e 153, § 2.º,
I; [...]

Acadêmico(a), fizemos uma breve explanação das principais atribuições


do Plenário e como pudemos observar, são de extrema importância para o
desenvolvimento do município. Ressaltamos que no transcorrer dos serviços
legislativos, existem mais atividades exercidas por este órgão deliberativo da
câmara municipal.

2.8 COMISSÕES LEGISLATIVAS


Denominadas de órgãos técnicos pertencentes à câmara municipal,
conforme prevê o Regimento Interno e o art. 58, § 1º da Constituição Federal, para
opinar, emitir pareceres, investigar e representar a casa legislativa municipal.

141
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

“A grupos integrados por vereadores de diferentes legendas partidárias,


aos quais são atribuídas funções específicas de estudo sobre determinado assunto
ou de cunho investigativo, dá-se o nome de Comissões Legislativas” FERNANDES
(2010).

A responsabilidade de definir a estrutura das comissões é o que Dias


(2005, p. 27) expõe: “Cabe ao Regimento da Câmara estabelecer as Comissões
a serem instituídas, fixar a sua composição, regular a sua instalação e definir as
suas atribuições e funcionamentos.”

Podem ser classificadas por comissões permanentes ou especiais, é o que


explica sobre as comissões legislativas, Fernandes (2010, p. 452):

Na realidade, trata-se de órgãos colegiados de natureza técnica,


integrantes da edilidade, incumbidos de realizar estudos e emitir
pareceres, inerentes à sua área de atividade, sobre as proposituras que
serão submetidas à deliberação e votação do plenário. Podem ser elas
permanentes ou especiais; as primeiras são constituídas por normas
regimentais, ao passo que as segundas o são por meio de resolução
que lhes atribui o desempenho de determinada missão, de caráter
transitório.

Outros autores, por exemplo, Dias (2005), nomeiam as comissões


legislativas como permanentes e temporárias. Ressaltamos que a distinção é
apenas na nomenclatura e as temporárias possuem as mesmas funções das
especiais.

A respeito dos temas discutidos e os prazos das comissões, expõe Dias


(2005, p. 27):

As Comissões Permanentes têm vigência duradoura, ultrapassam as


legislaturas. Apreciam matérias submetidas ao seu exame.
Comissões Permanentes são a Comissão de Constituição e Justiça, a
Comissão de Economia e de Finanças, a Comissão de Agricultura, a
Comissão de Educação, entre outras.
As Comissões Temporárias têm vida curta, encerram-se na legislatura.
Têm um objetivo determinado.
São Comissões Temporárias: as Comissões Especiais, que fazem estudo
de determinado assunto; as Comissões Externas, que representam
externamente a Câmara.

Cabe-nos entender que tanto as comissões permanentes quanto as


comissões temporárias, conforme instalação do Regimento Interno, possuem
grande importância para a apreciação de variadas matérias e objetivos aos quais
se destinam.

142
TÓPICO 3 | PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

2.9 SERVIÇOS AUXILIARES E PRINCIPAIS AUXILIARES DA


CÂMARA
Compreendem o suporte administrativo, de assessoramento e desempenho
das tarefas internas da câmara municipal, por funcionários, preferencialmente
admitidos por concurso público.

Jesus (1996, p. 217) aborda sobre os serviços auxiliares e quem os executa:

Os serviços administrativos e de assessoramento da Câmara Municipal


são executados sob a orientação da Mesa Diretora, através da Secretaria
de Administração. [...]
A Correspondência Oficial e toda documentação necessária aos serviços
gerais e específicos a serem prestados aos Vereadores, em caráter
institucional, serão elaborados pela Secretaria de Administração, sob a
responsabilidade da Presidência.

Destaca, Fernandes (2010, p. 456), a importância dos serviços auxiliares e


quais os principais auxiliares da Casa Legislativa:

[...] a Câmara personifica o Poder Legislativo no município, tendo


como tal, necessidade de contar com Quadro de Pessoal próprio para
realizar não só as atividades específicas que lhe são inerentes quanto as
rotinas administrativo-burocráticas concernentes a um órgão público.
A realização dessas funções, havidas como “serviços auxiliares” da
Edilidade se faz por meio de servidores distribuídos entre a secretaria,
contabilidade e assessoramento técnico-legislativa, além de serviços de
transporte, de controle de bens patrimoniais, de compra de materiais
diversos e de contratação de serviços de terceiros etc.

Para o desempenho de suas atividades parlamentares e organização dos


seus trabalhos, contarão, os vereadores e a câmara de vereadores, com o auxílio
de equipes de apoio que realizam os serviços administrativos e burocráticos.
Serviços estes que são desenvolvidos pela Secretaria de Administração, pela
Contabilidade e pela Assessoria técnico-legislativa, através de seus servidores
públicos.

2.10 CASSAÇÃO DO MANDATO DO PREFEITO E VEREADOR


Ao transgredir as regras constantes na Lei Orgânica Municipal e no
Regimento Interno e, pelo cometimento de infrações político-administrativas,
estarão sujeitos, o prefeito municipal e os vereadores, à cassação de seus mandatos.

Conforme os ensinamentos de Costa (2001, p. 55):

143
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

A perda do mandato dos agentes políticos locais se baseia no


cometimento de infrações político-administrativas, também
incorretamente conhecidas como crimes de responsabilidade. De
acordo com a quase unanimidade dos autores, as infrações político-
administrativas devem ser reguladas pela Lei Orgânica ou norma
ordinária do município.

O plenário é o órgão que tem como atribuição processar e julgar de forma


administrativa, com a possibilidade de cassação dos mandatos do prefeito e dos
vereadores, conforme explica Meirelles (2008, apud VALENTIM; WEEGE, 2011,
p. 191):

[...] a cassação de mandato de prefeito é um processo político-


administrativo; quando se cuida da cassação de mandato de vereador
é um processo ético-parlamentar. Ambos da competência do plenário e
sujeitos às formalidades legais e regimentais, que são resumidamente:
1. Denúncia e seu recebimento; 2. Instrução do processo; 3. Razões do
denunciado e parecer final; 4. Sessão de julgamento; 5. Proclamação e
formalização do julgamento.
Ainda reitera, que a cassação do mandato pela câmara não se
confunde com a perda de mandato por condenação criminal (sanção
criminal) com aplicação desta pena acessória, nem com o perecimento
do mandato por suspensão dos direitos políticos. Nem tampouco
com a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos
decorrentes dos atos de improbidade administrativa.

Similarmente à perda do mandato, a cassação implica o desrespeito aos


artigos 29 e 54 da Constituição Federal, sobretudo, em outra questão bastante
comentada no tema, a quebra do decoro parlamentar, a falta de decência na
condução dos trabalhos dos poderes Legislativo e Executivo. É necessário ressaltar
que, não há condenação antes de serem apuradas as denúncias e apresentadas as
provas que levem à veracidade dos fatos apresentados.

NOTA

Cassação:

Ato ou efeito de cassar, que é, por ato de império, retirar, suprimir ou desfazer algo, como uma
autorização, um direito, ou uma decisão. [...] Ato que determina a perda do mandato eletivo.
FONTE: Cunha (2007, p. 42)

144
TÓPICO 3 | PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

UNI

Para complementar os estudos relacionados ao Poder Legislativo Municipal


é importante você acessar os sítios de diversas câmaras municipais. Como exemplo,
apresentamos o material institucional da Casa Legislativa da maior cidade do Brasil, São Paulo.

LEITURA COMPLEMENTAR

A Câmara Municipal exerce o Poder Legislativo no Município. No caso da


cidade de São Paulo, por força das Constituições Federal, Estadual e da Lei Orgânica
do Município, o Parlamento é composto por 55 vereadores eleitos, o maior número
entre os municípios do Brasil.

O que faz a Câmara Municipal?

A Câmara Municipal de São Paulo deve, com autorização do prefeito,


dispor sobre as matérias de competência do Município: legislar sobre assuntos
locais; matéria tributária, decretação e arrecadação dos tributos de sua competência;
discussão e aprovação do Plano Diretor da Cidade, que estabelece as diretrizes
do crescimento urbano; discussão e aprovação do orçamento anual e da Lei de
Diretrizes Orçamentárias, que planeja onde e como aplicar o orçamento, e nomear
vias e logradouros públicos.

A Câmara também atua sobre a dívida pública municipal; fiscalização


das atividades comerciais, industriais e de serviços na cidade; vigilância sanitária;
criação de cargos públicos e fixação dos respectivos vencimentos; bens do
domínio do município; regime jurídico dos agentes públicos municipais; polícia
administrativa; zona urbana, urbanizável ou de expansão urbana, entre outras
matérias. Conheça todas as funções da Câmara Municipal nos artigos 13 e 14 da Lei
Orgânica do Município de São Paulo.

Além da função legislativa, a Câmara delibera sobre assuntos de sua


competência privativa, ou seja, que não necessitam de sanção do Executivo: eleger
sua Mesa Diretora, alterar ou emendar seu Regimento Interno, legislar sobre cargos
e salários de seus servidores e conceder título de cidadão honorário ou outras
homenagens a pessoas que tenham prestado serviços relevantes ao Município.

A Câmara também possui a função de fiscalização dos atos do Poder


Executivo, inclusive os da administração indireta. Tal controle abrange os atos
administrativos, de gestão e a fiscalização financeira e orçamentária. Os salários do
Prefeito, do Vice-Prefeito e de seus Secretários são fixados pela Câmara.

145
UNIDADE 2 | EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL E ESTADUAL

Para exercer a fiscalização, há instrumentos adequados de que a Câmara


dispõe, como a convocação de autoridades municipais para prestar informações,
realização de Audiências Públicas e aprovação de requerimentos de informações.
A Câmara conta, ainda, com as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)
para investigar fatos determinados ou denúncias, dentro de um prazo certo. Este
controle é feito com o auxílio do Tribunal de Contas do Município.

Outra função da Câmara é realizar o julgamento de seus integrantes, do


prefeito e do vice-prefeito, por infrações político-administrativas. Também é
atribuição da Câmara tomar e julgar as contas do Prefeito, da sua Mesa Diretora e
do Tribunal de Contas do Município.

Finalmente, a Câmara Municipal também tem a função de exercer o poder


organizativo. Uma das formas é a criação de propostas de emendas à Lei Orgânica
do Município de São Paulo.

Como funciona

A Câmara Municipal de São Paulo é administrada pela Mesa Diretora,


que é composta pelo Presidente, Vice-Presidentes e Secretários. É eleita para um
mandato de um ano, sendo permitida uma reeleição. O Presidente da Mesa é
também o Presidente da Câmara, com a função de representante da Casa. A Mesa
dirige os trabalhos legislativos e serviços administrativos da Casa, mas não tem
função legislativa; fazer as leis cabe ao Plenário.

O Plenário da Câmara é o órgão deliberativo soberano do Legislativo


Municipal, composto pela reunião dos vereadores em exercício.

Os parlamentares também se reúnem nas Comissões, órgãos que têm


composição partidária proporcional à da Casa Legislativa e que podem ter caráter
permanente ou temporário.

As Comissões Permanentes têm a competência de analisar proposituras


legislativas e promover discussões sobre assuntos de interesse público. São as
comissões de Constituição, Justiça e Legislação Participativa; Finanças e Orçamento;
Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente; Administração Pública; Trânsito,
Transporte, Atividade Econômica, Turismo, Lazer e Gastronomia; Educação,
Cultura e Esportes; Saúde, Promoção Social, Trabalho e Mulher.

As Comissões Extraordinárias Permanentes servem para promover debates.


São as Comissões de Direitos Humanos, Cidadania, Segurança Pública e Relações
Internacionais; de Defesa dos Direitos da Criança, do Adolescente e da Juventude;
do Idoso e de Assistência Social; e de Meio Ambiente.

As Comissões Temporárias são criadas para apreciar assunto específico.


São extintas quando atingida a sua finalidade ou expirado seu prazo de duração.
São as Comissões Parlamentares de Inquérito, as Comissões de Representação e as
Comissões de Estudos.
146
TÓPICO 3 | PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

As Comissões Parlamentares de Inquérito são destinadas a investigar


fato determinado em prazo certo. Suas conclusões podem ser encaminhadas ao
Ministério Público para que promova a responsabilidade civil ou criminal de
infratores.

As Comissões de Representação são criadas para representar a Câmara em


atos externos.

As Comissões de Estudos são criadas para analisar problemas municipais


cuja matéria exija que, pelo menos, duas Comissões Permanentes pronunciem-se
sobre o mérito.

FONTE: CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. Conheça a Câmara. Portal da Câmara Municipal
de São Paulo. Disponível em: <http://www.camara.sp.gov.br/index.php?option=com_content&-
view=article&id=4:o-poder-legislativo&catid=6:conheca-a-camara&Itemid=20>. Acesso em: 17
dez. 2013.

147
RESUMO DO TÓPICO 3
Acadêmico(a), você acabou de estudar os seguintes conteúdos:

• A câmara municipal, também conhecida como câmara de vereadores representa


o Poder Legislativo Municipal.

• O Poder Legislativo Municipal é o representante dos munícipes e tem como


principal função legislar (fazer leis) em prol do seu município.

• O Regimento Interno é o documento norteador das atividades da câmara


municipal e da edilidade.

• Algumas atividades relacionadas à câmara de vereadores no desempenho


do processo legislativo municipal são: as emendas à Lei Orgânica, as leis
complementares à Lei Orgânica, as leis ordinárias, as leis delegadas, as
medidas provisórias, os decretos legislativos e as resoluções.

• A câmara municipal funciona com a secretaria administrativa, com o serviço


de auxiliares e com os seguintes órgãos: plenário, comissões, Mesa, bancadas
dos partidos políticos e líderes das bancadas.

• As principais funções da Casa que representa o Poder Legislativo Municipal


são: legislativa, fiscalizadora e administrativa.

• Os vereadores compõem a câmara municipal, possuem direitos, deveres e


atribuições específicas ao cargo eletivo que exercem.

• Os vereadores e o prefeito, ao transgredirem preceitos do Regimento Interno


e da Lei Orgânica, poderão ter seus mandatos cassados. É o plenário que tem
como atribuição, processar e julgar de forma administrativa, o representante
do Executivo Municipal e os vereadores.

148
AUTOATIVIDADE

Prezado(a) acadêmico(a), para que possamos avaliar a compreensão


dos conceitos que tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos
questionamentos dispostos a seguir:

1 O Poder Legislativo Municipal é representado pela câmara municipal.


Avalie as afirmativas e assinale a CORRETA, quanto a quem compõe a
Casa Legislativa Municipal:

a) ( ) Os vereadores, eleitos pelo povo, compõem a câmara municipal.


b) ( ) Os deputados estaduais, eleitos pelo povo, compõem a câmara municipal.
c) ( ) Os senadores, eleitos pelo povo, compõem a câmara municipal.
d) ( ) Os deputados federais, eleitos pelo povo, compõem a câmara municipal.

2 O Legislativo possui funções básicas inerentes ao seu poder constituído.


Assinale as alternativas CORRETAS identificando quais as principais funções
da câmara municipal:

a) ( ) Função legislativa.
b) ( ) Função administrativa.
c) ( ) Função fiscalizadora.
d) ( ) Função executiva.

3 A câmara municipal deve observar, para seu funcionamento, a autonomia e


atribuição de vários órgãos. Assinale a alternativa INCORRETA quanto ao
órgão e atribuições que devem ser criados pela câmara:

a) ( ) Plenário, é soberano e decide.


b) ( ) Comissões que opinam e emitem pareceres.
c) ( ) Mesa que dirige a Casa.
d) ( ) Secretaria da câmara que fala pelas bancadas.

149
150
UNIDADE 3

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E
ÓRGÃOS FEDERAIS

OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

A partir desta unidade você estará apto(a) a:

• conhecer o modelo burocrático de administração, suas características e


peculiaridades e identificar a contribuição do modelo burocrático para a
administração pública gerencial;

• compreender as características da administração pública gerencial


e identificar a importância da administração pública gerencial na
administração pública brasileira;

• compreender a reforma do estado e a evolução da administração pública


brasileira e identificar a forma organizacional da Administração Pública;

• compreender a concepção dos recursos humanos na Administração


Pública e reconhecer aspectos relacionados às finanças públicas;

• conhecer as receitas públicas municipais, a importância do planejamento


orçamentário e da Lei de Responsabilidade Fiscal e compreender os
aspectos relacionados à busca pela excelência na administração pública;

• conhecer os princípios da Administração Pública Federal e identificar as


competências da União e compreender a composição dos órgãos federais.

PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está dividida em três tópicos. No final de cada um deles
você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimentos
desenvolvidos.

TÓPICO 1 – PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

TÓPICO 2 – NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

TÓPICO 3 – ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

151
152
UNIDADE 3
TÓPICO 1

PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

1 INTRODUÇÃO
“Na tentativa de melhor gerenciamento na administração pública e valorar os
agentes públicos, surge em momento oportuno, o sistema gerencial, doutrina ideológica
no Direito Administrativo que visa alcançar eficiência e eficácia.”
(FREITAS, 2011)

Caro(a) acadêmico(a)!

Consideramos a Administração Pública como sendo um dos importantes


segmentos da Administração. Ela representa a estrutura do Estado e o instrumento
que o governo emprega para planejar, organizar, dirigir e controlar todas as suas
ações.

A Administração Pública envolve toda a estrutura administrativa através


da qual o País, os estados e os municípios utilizam para cuidar do interesse
público, procurando oferecer serviços públicos eficazes, capazes de oferecer
qualidade de vida à população.

Diante destas prerrogativas passaremos ao estudo da Administração


Pública Gerencial, alguns conceitos e características que a determinam.
Convidamos você, acadêmico(a), a empreender esta trajetória.

Acompanhe-nos, informe-se e construa seu saber!

2 RELEMBRANDO O MODELO BUROCRÁTICO


A Teoria da Burocracia na Administração surgiu a partir da década de
1940, em virtude das críticas feitas aos conceitos existentes: a Teoria Clássica (pelo
seu mecanismo), e a Teoria das Relações Humanas (por seu romantismo ingênuo),
revelando a inexistência de uma teoria organizacional abrangente, sólida e que
orientasse o trabalho do administrador. (CHIAVENATO, 2008).

Max Weber, economista e sociólogo já falecido, foi o primeiro teórico do


modelo burocrático de organização, abordagem esta com ênfase na estrutura,
acreditava que a burocracia era a organização por excelência. A preocupação tem
foco na racionalidade, entendida como a adequação dos meios aos fins. E uma
organização é racional quando é eficiente. Assim, para Weber a burocracia era

153
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

a forma mais eficiente de uma organização. Max Weber descreveu um tipo de


estrutura burocrática acreditando que era comum à maioria das organizações
formais.

A burocracia, segundo Weber, traz consigo diversas vantagens.


Primeiramente, devido à sua racionalidade, o que significa dizer que procura
os meios mais eficientes para atingir as metas da organização. A precisão
com que cada cargo é definido proporciona o conhecimento exato de cada
responsabilidade. Como as atividades são organizadas em rotinas e realizadas
metodicamente, e, consequentemente, tornam-se previsíveis, acaba por conduzir
a confiabilidade entre as pessoas, evitando assim o atrito entre elas. A rapidez
nas decisões, obtida pela tramitação de ordens e papéis, e pela uniformidade
de rotinas e regulamentos que colaboram para a redução de erros e custos. A
facilidade de substituição daquele que é afastado e os critérios de seleção apenas
por competência técnica garantem a continuidade do sistema burocrático, e este
último evita o nepotismo. O trabalho é profissionalizado, assim os funcionários
são treinados e especializados pelo seu mérito, trazendo benefícios para as
organizações. (CHIAVENATO, 2008).

2.1 CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA


A burocracia é tida, de acordo com o entendimento popular, como
organização onde os papéis se encorpam e se multiplicam, inviabilizando ações
rápidas e eficientes. Conceito também atribuído ao apego dos funcionários às
rotinas e regulamentos, resultando em soluções morosas e ineficientes das
organizações. Dessa forma criou-se um conceito equivocado de burocracia,
vinculado às falhas do sistema e não especificamente ao sistema em si.

De acordo com Chiavenato (2008, p. 36), “o conceito de burocracia para


Max Weber é exatamente o contrário. Para ele, a burocracia é a organização
eficiente por excelência. Para conseguir eficiência, a burocracia explica nos
mínimos detalhes como as coisas deverão ser feitas”.

A partir desse conceito, Weber classifica a burocracia com as seguintes


características (CHIAVENATO, 2008):

a) Caráter legal das normas e regulamentos

A burocracia é uma estrutura legalmente organizada, onde os


regulamentos e normas conferem poder às pessoas investidas de autoridade
sobre seus subordinados e a utilização de meios capazes de impor a disciplina.
Portanto, a burocracia é uma organização ligada por normas e regulamentos
previamente estabelecidos que definem como a empresa deve funcionar.

154
TÓPICO 1 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

b) Caráter formal das comunicações

A burocracia é uma estrutura social formalmente organizada, ligada


por comunicações escritas. As ações administrativas, as regras e decisões são
elaboradas e registradas por escrito. Dessa forma, tem-se o caráter formal da
burocracia onde todos os procedimentos e ações são criados visando proporcionar
comprovação e documentação adequada, assim como garantir a interpretação
correta das comunicações.

c) Caráter racional e divisão do trabalho

A burocracia é uma estrutura social racionalmente organizada, caracterizada


por um sistema de divisão do trabalho. A racionalidade é adequada aos objetivos a
serem atingidos, ou seja, a eficiência da organização. Na sistemática da divisão do
trabalho, cada participante tem seu cargo específico, suas funções, tarefas, direitos
e poderes dentro de uma esfera de competência e responsabilidade. Todos esses
limites e atribuições são devidamente conferidos para que não haja interferência na
competência alheia e nem prejudique a estrutura organizacional existente.

d) Impessoalidade nas relações

A distribuição das atividades é feita de forma impessoal, através de cargos


e funções e não especificamente das pessoas envolvidas. O que prevalece são as
pessoas ocupantes de cargos e funções, o poder de cada pessoa é impessoal e
deriva do cargo que ocupa. A obediência do subordinado ao superior também
é impessoal. Ele obedece em consideração ao cargo que o superior ocupa e não
à sua pessoa propriamente dita. Daí o caráter da impessoalidade na burocracia.

e) Hierarquia da autoridade

A burocracia é uma estrutura hierarquicamente organizada. Os cargos


são estabelecidos segundo o princípio da hierarquia, onde cada cargo inferior
está sob o comando e supervisão de um superior, dessa forma, nenhum cargo fica
sem supervisão e controle. Todos os cargos estabelecidos possuem privilégios e
obrigações definidos através de regras específicas. Esse regramento protege os
subordinados de uma possível ação arbitrária do seu superior, pois todas as ações
estão estabelecidas dentro de um conjunto de regras mutuamente conhecidas.

f) Rotinas e procedimentos padronizados

As regras e normas técnicas que determinam o desempenho de cada cargo


dentro da organização são fixadas no modelo burocrático. Esses procedimentos
regulamentam a conduta do ocupante de cada cargo, onde as atividades são
executadas em conformidade com as regras e normas estabelecidas. Os padrões
estabelecidos facilitam a avaliação de desempenho de cada participante,
disciplinam o trabalho, ajustando o funcionário às exigências do cargo e
consequentemente, às exigências da organização.

155
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

g) Competência técnica e meritocracia

Nas organizações burocráticas o critério de escolha dos funcionários


é baseado na competência técnica e no mérito e não em preferências pessoais.
Os critérios utilizados no processo de seleção, admissão, transferência e
promoção funcional não se baseiam em critérios arbitrários e particulares, mas
se fundamentam em critérios de avaliação e classificação válidos para toda a
organização. Critérios esses, racionais e universais que consideram a capacidade,
o mérito e a competência do candidato em relação ao cargo.

h) Especialização da administração

Claude e Warren (apud CHIAVENATO, 2008, p. 39), conceituam de


forma clara a especialização da administração quando afirmam que “existe um
princípio de completa separação entre a propriedade que pertence à organização
e a propriedade pessoal do funcionário [...]”. Portanto, a burocracia é uma
organização baseada na distinção entre a propriedade e a administração, onde
os administradores não são os proprietários, acionistas ou donos, mas sim um
profissional especializado na sua administração. Surge com a burocracia, o
profissional especializado em conduzir a organização e, consequentemente o
afastamento na gestão dos negócios da figura do capitalista.

i) Profissionalização dos participantes

Numa organização burocrática a profissionalização dos integrantes é


característica fundamental, onde cada funcionário é um profissional.

Os funcionários são: especialistas no seu cargo; assalariados, recebem


salários pelo cargo que ocupam; ocupantes de cargos que definem sua principal
atividade dentro da organização; nomeado pelo superior hierárquico,
selecionado e escolhido por sua competência e capacidade; seu mandato é por
tempo indeterminado, não quer dizer que seu cargo seja vitalício, mas sim, que
não existe uma regra que determine seu tempo de permanência em determinada
função; segue carreira dentro da organização, pode ser promovido quando
demonstrar mérito, competência e capacidade; não possui a propriedade dos
meios de produção e administração, o funcionário para trabalhar precisa dos
equipamentos e maquinários fornecidos pela organização, que por sua vez
é dirigida pelos administradores em nome dos proprietários; é fiel ao cargo e
identifica-se com os objetivos da empresa, o funcionário defende os interesses do
cargo que ocupa e da organização, em relação aos demais interesses envolvidos;
administrador profissional tende a controlar cada vez mais as burocracias,
existem razões para os administradores profissionais controlarem e dirigirem
as burocracias, são elas: aumento do número de acionistas das organizações,
o administrador adquire mais poder sobre a organização do que um grande
acionista, os proprietários dispersam seus riscos, em função da sua riqueza, em
várias organizações.

156
TÓPICO 1 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

j) Completa previsibilidade do funcionamento

Para esse entendimento, Chiavenato (2008, p. 40) contribui:

O modelo burocrático de Weber pressupõe que o comportamento


dos membros da organização é perfeitamente previsível: todos os
funcionários deverão comportar-se de acordo com as normas e
regulamentos da organização, a fim de que essa atinja a máxima
eficiência possível.

Dessa forma, evidencia-se que na burocracia, tudo é previamente


estabelecido com o objetivo de prever as ocorrências e criar rotinas para sua
execução, objetivando atingir a máxima eficiência do sistema.

Em síntese, podemos citar as características da burocracia, segundo Weber


da seguinte forma (CHIAVENATO, 2008):

Objetivo
Base da burocracia Resultados previstos
principal
1. Caráter legal das normas.
2. Caráter formal das
comunicações. Previsibilidade do
3. Divisão do trabalho. comportamento humano.
4. Impessoalidade no Máxima
relacionamento. Padronização do eficiência da
5. Hierarquização da autoridade. desempenho dos organização.
6. Rotinas e procedimentos. participantes.
7. Competência técnica e mérito.
8. Especialização da administração.
9. Profissionalização.
10. Previsibilidade do
funcionamento.

2.2 VANTAGENS DA BUROCRACIA


De acordo com estudos realizados por Weber, o mesmo identificou
inúmeros motivos e razões para justificar o avanço da burocracia em relação aos
demais modelos existentes. Vejamos essas vantagens (CHIAVENATO, 2008):

1 Racionalidade – aplicada na busca dos objetivos da organização.


2 Precisão na definição do cargo e na operação – em virtude do conhecimento
preciso dos deveres.
3 Rapidez nas decisões – todos conhecem quem faz e o que deve ser feito, onde
o trâmite das ordens e papéis ocorre por caminhos previamente estabelecidos.
4 Univocidade de interpretação – é garantida através de regulamentação escrita
e específica, a informação é discreta e fornecida apenas a quem deve recebê-la.

157
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

5 Uniformidade de rotinas e procedimentos – as rotinas e procedimentos são


definidos por escrito, favorecendo a padronização e a redução dos custos e
erros.
6 Continuidade da organização – Os critérios de recrutamento e seleção são
baseados na competência e capacidade das pessoas, a substituição do pessoal
não interfere nas atividades organizacionais.
7 Redução do atrito entre as pessoas – todos os funcionários sabem o que lhe é
exigido, quais seus limites entre suas atribuições e as dos outros.
8 Constância – as mesmas decisões devem ser tomadas nas mesmas
circunstâncias.
9 Confiabilidade – As regras são conhecidas e conduzem os negócios, os casos
similares são tratados de forma metódica, tornando previsíveis as decisões
a serem tomadas. O processo decisório é despersonalizado, excluindo a
interferência de sentimentos irracionais como: preferências pessoais, raiva,
amor, eliminando assim a discriminação pessoal.
10 Benefício para as pessoas – na organização a hierarquia é formalizada,
o trabalho é distribuído de forma ordenada, as pessoas são devidamente
capacitadas, podendo crescer na organização em virtude da sua competência
e mérito.

UNI

Saiba mais sobre a Teoria Clássica e a Teoria das Relações Humanas, que
antecederam a Teoria Burocrática de Max Weber:

A  Teoria Clássica da Administração  (ou  Fayolismo) é uma escola de


pensamento administrativo idealizada pelo engenheiro francês Henri Fayol, a partir da década
de 1910. Caracteriza-se pela ênfase na estrutura organizacional, pela visão do  homem
econômico e pela busca da máxima eficiência. Também é caracterizada pelo olhar sobre
todas as esferas da organização (operacionais e gerenciais), bem como na direção de
aplicação do topo para baixo (da gerência para a produção). O modo como Fayol encarava
a organização da empresa valeu à Teoria Clássica a impostação de abordagem anatômica
e estrutural.

Paralelamente aos estudos de  Frederick Winslow Taylor,  Henri Fayol  defendia princípios
semelhantes na  Europa, baseado em sua experiência na alta administração. Enquanto os
métodos de Taylor eram estudados por executivos Europeus, os seguidores da Administração
Científica só deixaram de ignorar a obra de Fayol quando foi publicada nos Estados Unidos.
O atraso na difusão generalizada das ideias de Fayol fez com que grandes contribuintes do
pensamento administrativo desconhecessem seus princípios.

Sofreu críticas como a manipulação dos trabalhadores através dos incentivos materiais e
salariais e a excessiva unidade de comando e responsabilidade.

A  Teoria das Relações Humanas, ou  Escola das Relações Humanas, é um conjunto de
teorias administrativas que ganharam força com a Grande Depressão criada na quebra da
bolsa de valores de Nova Iorque, em 1929. Com a “Grande Crise” todas as verdades até então

158
TÓPICO 1 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

aceitas são contestadas na busca da causa da crise. As novas ideias trazidas pela Escola
de Relações Humanas trazem uma nova perspectiva para a recuperação das empresas de
acordo com as preocupações de seus dirigentes e começa a tratar de forma mais complexa
os seres humanos.

Essas teorias criaram novas perspectivas para a administração, visto que buscavam conhecer
as atividades e sentimentos dos trabalhadores e estudar a formação de grupos. Até então,
o trabalhador era tratado pela Teoria Clássica, e de uma forma muito mecânica. Com os
novos estudos, o foco mudou e, do Homo economicus o trabalhador passou a ser visto
como Homo social. As três principais características desses modelos são:

O ser humano não pode ser reduzido a um ser cujo comportamento é simples e mecânico.
O homem é, ao mesmo tempo, guiado pelo sistema social e pelas demandas de ordem
biológica.
Todos os homens possuem necessidades de segurança, afeto, aprovação social, prestígio,
e autorrealização.

A partir de então se começa a pensar na participação dos funcionários na tomada de decisão


e na disponibilização das informações acerca da empresa na qual eles trabalhavam. Foram
sendo compreendidos aspectos ligados à afetividade humana e perceberam-se os limites
no controle burocrático por parte das organizações como forma de regulamentação social.

FONTE: Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_das_rela%C3%A7%C3%B5es_


humanas>. Acesso em: 9 dez. 2013.

3 A EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


BUROCRÁTICA À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL
O modelo burocrático existente e atuante na administração pública já não
atendia mais aos anseios da sociedade. A transição da administração pública do
modelo burocrático para o gerencial ocorreu com fortes influências da postura
pragmática das grandes empresas, tirando o foco principal que antes era do
interesse administrativo do Estado para o cidadão (MOREIRA NETO, 1998).

Entre a Administração Pública Burocrática e a Administração Pública


Gerencial existem diferenças significativas, que envolvem alguns aspectos, tais
como (MARQUEZ DOS SANTOS, 2003):

• A administração burocrática é autorreferente e se concentra nos processos, já a


administração gerencial é norteada para os cidadãos e focada nos resultados.
• A burocrática define procedimentos para compra de bens e serviços, para
a contratação de pessoal e objetiva atender às demandas dos cidadãos, a
gerencial por sua vez, visa combater o nepotismo, a corrupção, não adotando
procedimentos rígidos.
• No modelo burocrático tem-se a preocupação em manter o controle dos
procedimentos, no modelo gerencial são definidos os indicadores de
desempenho, utilizando contratos de gestão.

159
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

De acordo com Oliveira (2011):

Na administração gerencial, a noção de interesse público é diferente da


que existe no modelo burocrático. A burocracia vê o interesse público
como o interesse do próprio Estado. A administração pública gerencial
nega essa visão, identificando este interesse como o dos cidadãos,
passando os integrantes da sociedade a serem vistos como clientes dos
serviços públicos.

E ainda segundo Santos (2003):

As transformações exigidas, para a Administração Pública, originaram-


se da mudança de consciência dos cidadãos, ou seja, o reconhecimento
de que a administração burocrática não correspondia às demandas
que a sociedade civil apresentava aos governos, bem como de que suas
exigências, ao Estado, eram muito superiores ao ofertado.

Diante dessa premissa, não nos cabe renegar a Administração Pública


Burocrática que desempenhou importante papel na administração brasileira,
contribuindo nas questões da impessoalidade, do formalismo, da hierarquia
funcional, da ideia da carreira pública, da profissionalização do servidor, dentre
outras. Porém, com ênfase a todas essas questões, a administração voltou-se
apenas para o Estado, com foco na manutenção do controle, perdendo dessa
forma o sentido perante a sociedade.

4 CARACTERÍSTICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


GERENCIAL
A administração pública gerencial surgiu na segunda metade do século
XX e consiste na administração voltada para resultados, norteada para atender
aos anseios do cidadão ou usuários.

A administração gerencial é caracterizada pela existência de maneiras


atuais de gestão pública, modificando os critérios de aplicação do controle dos
serviços públicos, as relações constituídas entre o Poder Público e seus servidores
e modificando, inclusive, a própria atuação da administração, que passa a ressaltar
a eficiência, a qualidade e a efetiva concretização do regime democrático, através
da participação mais efetiva dos cidadãos.

Fatores determinantes no surgimento da administração pública gerencial,


segundo Santos (apud NASCIMENTO, 2010, p. 8):

• Motivada pela busca de meios capazes de enfrentar a crise fiscal do


Estado.
• Como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a
administração dos serviços que cabem ao Estado.
• Como instrumento de proteção ao patrimônio público.
• Pela insatisfação contra a administração pública burocrática.

160
TÓPICO 1 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

No Brasil, a primeira tentativa de implementar a administração pública


gerencial ocorreu no governo de Castelo Branco, em 1967, por meio do Decreto-
Lei nº 200, que promoveu uma descentralização da administração pública
brasileira. Através desse Decreto-Lei, várias atividades de produção de bens e
serviços foram transferidas para fundações, autarquias, empresas públicas e
sociedade de economia mista, também ocorreram à instituição da racionalidade
administrativa, o planejamento, o orçamento, a descentralização e o controle de
resultados como princípios. (NASCIMENTO, 2010).

Ainda de acordo com Nascimento (2010, p. 9), são características da


administração pública gerencial:

• Ser orientada para o cidadão.


• Ser orientada para obtenção de resultados.
• Presumir que políticos e funcionários públicos sejam merecedores de grau
limitado de confiança.
• Como estratégia, servir da descentralização e do incentivo à criatividade e à
inovação.
• Utilizar o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores
públicos.

UNI

Caro(a) acadêmico(a): conheça na íntegra a redação do Decreto-Lei nº


200/1967, que promoveu uma descentralização da administração pública brasileira.
Acessando o link: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm>. Acesso
em: 9 nov. 2013.

4.1 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA PARA O CIDADÃO


Um dos principais pressupostos da administração pública gerencial é a
administração voltada para o cidadão. Esse novo modelo de gestão teve início
no Brasil nos anos 90, a partir de então, constituiu-se um quadro teórico e um
conjunto de instrumentos de gestão que, dentro do contexto democrático, visam
modernizar o Estado e tornar a administração pública mais eficiente e voltada
para o cidadão-usuário (PEREIRA, 1999).

Inspirada na administração privada, o modelo de administração pública


gerencial manteve um diferencial fundamental: a defesa do interesse público.
Assume dentro do modelo gerencial um papel muito importante, visando à
melhoria da qualidade dos serviços prestados ao cidadão. Abandonou o caráter da
administração burocrática, voltada exclusivamente aos interesses do aparelho do

161
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

Estado, colocando em prática as novas ideias gerenciais, oferecendo à sociedade


um serviço público de melhor qualidade, em que todas as atenções são centradas
nos cidadãos.

É importante destacar que o caráter mais democrático da nova gestão


pública faz referência exatamente à sua orientação ao público, além da participação
dos cidadãos e controle social da gestão. A profunda transformação nas relações
entre a administração pública e seus usuários deve-se, em grande medida, à
crise do atendimento ao cidadão. Usuários de serviços públicos se mostravam,
recorrentemente, insatisfeitos com a qualidade do atendimento. Além disso,
os cidadãos exigem, cada vez mais, a prestação de serviços de qualidade que
consigam dar resposta às suas demandas crescentes (PLEGUEZUELOS, 2000).

O autor Bresser Pereira (1999, p. 122) esclarece, “Ver o cidadão como um


cliente significa apenas dar-lhe a devida atenção, dedicar-lhe o respeito que ele
não tem nas práticas da administração pública burocrática, autorreferida, voltada
para seu próprio poder”.

Entretanto, nos últimos anos, utiliza-se cada vez mais o conceito de


administração com foco no cidadão, ao invés de cliente. Fato este que ocorre pela
crescente percepção que no setor público, o critério de eficiência está subordinado
ao critério democrático (GRAU, 1997).

Assim sendo, ao mesmo tempo em que é necessário construir uma


administração pública eficiente, é indispensável preservar os valores democráticos.
Adotar as práticas e conceitos organizacionais do setor privado não deve superar
o objetivo maior do Estado que é o interesse público. A especificidade original do
setor público está no seu caráter eminentemente político. Dessa forma, enquanto
o setor privado é regido pelo mercado e o lucro, a administração pública não pode
ser compreendida fora dos princípios do poder e da legitimidade. Isso faz com
que a cidadania assuma uma importância infinitamente maior no setor público
(PEREIRA, 1999).

4.2 ADMINISTRAÇÃO ORIENTADA PARA OBTENÇÃO DE


RESULTADOS
Com o passar dos anos a sociedade vem evoluindo constantemente,
tornando-se mais complexa e exigindo cada vez mais da administração pública
que, por sua vez, deve estar sempre aperfeiçoando seus processos, visando aos
melhores resultados e ao aumento da capacidade de gerenciar com a efetividade
e eficiência nos serviços prestados, trazendo o cidadão como foco principal para
o desempenho da atividade pública.

O gerencialismo também consiste na administração voltada para


resultados, norteada para os anseios do cidadão. A administração gerencial

162
TÓPICO 1 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

surgiu para solucionar os problemas decorrentes da burocracia, priorizando o


aumento na qualidade dos serviços e na redução dos custos.

Na questão da qualidade dos serviços prestados, o princípio da eficiência,


instituído a partir da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, não se limita apenas
a qualidade do serviço prestado pela administração pública, mas também aos
serviços prestados por terceiros, através de concessões dos serviços públicos.
Resguardando a supremacia da eficiência na prestação dos serviços aos cidadãos.

De suma importância nas mais diversas áreas que a administração pública


atua, o princípio da eficiência desempenha importante papel. Meirelles (apud
NASCIMENTO, 2010, p. 15), conceitua o princípio da eficiência como:

[...] o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições


com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno
princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos
para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros.

A Emenda Constitucional nº 19, de 1998, tornou-se um marco legal do


princípio da eficiência, representa também uma norma inovadora, uma vez que
impõe mudanças significativas na gestão pública brasileira, onde destacamos
(MEIRELLES, 1996):

• Agilidade nos procedimentos licitatórios adotados pelo setor público, com a


introdução do “pregão” como nova modalidade de licitação.
• Necessidade de capacitação técnica e avaliação de desempenho dos servidores
públicos na atuação de suas funções.
• Enfoque na prestação de contas dos agentes que administram valores e bens
públicos.
• A responsabilidade fiscal é criada como cultura na busca do equilíbrio nas
contas públicas.

E
IMPORTANT

Enriqueça seus conhecimentos, saiba mais sobre o princípio da eficiência,


conhecendo na íntegra a proposta da Emenda Constitucional nº 19 de 1998. Acessando
o link: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>.
Acesso em: 10 dez 2013.

163
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

4.2.1 A Legalidade, moralidade e eficiência


Diante desse novo conceito da administração pública gerencial, surge
de forma imprescindível o princípio da eficiência pautado na Constituição
Federal através da EC nº 19/98, trazendo com ele demais princípios tradicionais
que pautam a administração pública, tais como: o princípio da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade e da publicidade. Os princípios constitucionais
expressos na Carta Magna estão previstos no artigo 37, como se pode observar:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes


da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
[...]”. (BRASIL, 1999).

É importante enfatizar que o princípio da eficiência envolve todos os


demais princípios conferidos à Administração, porém não se sobrepõe a nenhum
deles, em especial ao princípio da legalidade, que garante a observância do
devido processo legal e, consequentemente a segurança jurídica e ao Estado de
Direito (MEIRELLES, 1996).

Com maior ênfase na administração pública ao princípio da eficiência,


temos também o surgimento de outros princípios constitucionais, resaltando
ainda que o modelo jurídico-administrativo brasileiro deve consentir os princípios
da legalidade, moralidade e eficiência.

4.3 CONTROLE SOCIAL


Na concepção do autor Chiavenato (2008, p. 67):

A palavra controle pode assumir vários e diferentes significados.


Quando se fala em controle, pensa-se em significados como frear,
cercar, regular, conferir, ou verificar, exercer autoridade sobre alguém,
comparar com um padrão ou critério. No fundo todas essas conotações
constituem meias-verdades a respeito do que seja o controle.

Ainda segundo o autor, sob um ponto de vista mais amplo, os três


conceitos mais comuns do controle são (CHIAVENATO, 2010):

1 Controle com função restritiva e coercitiva – Aplicada no aspecto de restringir ou


coibir alguns desvios indesejáveis ou de atitudes não aceitas pela comunidade.
A forma de controle assume caráter negativo e restritivo. É conhecido como
controle social, utilizado nas organizações e sociedades com o intuito de inibir
o individualismo e a liberdade das pessoas.

164
TÓPICO 1 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

2 Controle como um sistema automático de regulação – Forma de controle


utilizado com o objetivo de manter automaticamente um grau constante no
funcionamento de um sistema. Ou seja, o mecanismo de controle identifica
possíveis irregularidades ou desvios, proporcionando de forma automática
sua regularidade.

3 Controle com função administrativa – é o controle como etapa do processo


administrativo, que abrange o planejamento, a organização e a direção.

Objetivando regulamentar o controle dos gastos públicos, a Constituição


da República em seus artigos 70 a 74, estabeleceu dois tipos de controle, a saber:
o controle externo e o controle interno (CHIAVENATO, 2010):

• O controle externo - É a forma de controle exercida pelo Poder Legislativo,


com auxílio dos Tribunais de Contas da União, dos estados e dos municípios.
O controle é denominado externo porque é exercido pelo Poder Legislativo
sobre os demais poderes: o Executivo, o Judiciário e Ministério Público. Ou
seja, ao Legislativo, como representante do povo, cabe aprovar ou não, os
atos administrativos na área financeira e orçamentária dos outros poderes. É
importante ressaltar ainda que, cabe ao Tribunal de Contas controlar os gastos
do Poder Legislativo.

• O controle interno - O controle interno é assim chamado por ser desempenhado


pelo próprio poder. Dessa forma, as três esferas da Administração Direta, bem
como, as entidades da Administração Indireta, devem manter Órgãos com o
objetivo de controlar seus gastos próprios. Em se tratando de controle interno,
cabe a ele dentre outras funções, verificar a legalidade da despesa (se o
processo licitatório foi executado corretamente), a legitimidade (se a despesa
efetuada atende ao interesse público), a economicidade (razoabilidade do
valor pago), assim como os aspectos operacionais (se observado o princípio
da eficiência na prestação dos serviços).

Em se tratando especificamente da administração pública, presume-se que


políticos e funcionários públicos sejam merecedores de grau limitado de confiança
no exercício de suas funções. E o controle social exerce papel fundamental
na participação do cidadão na gestão pública, fiscalizando, monitorando e
controlando as ações dos gestores públicos, realizando respeitável função no
fortalecimento da cidadania.

É através da sua participação na gestão púbica que os cidadãos podem


interferir nas decisões administrativas, direcionando a Administração a tomar
medidas que verdadeiramente atendam ao interesse público, exercendo controle
sobre as ações do Estado e consequentemente, exigindo dos gestores públicos
transparência e prestação de contas em sua atuação.

165
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

FIGURA 2 – CONTROLE SOCIAL

FONTE: Disponível em: <http://www.atrfb.org.br/blog/wp-content/uplo-


ads/2011/09/Nova-Logo-controle_social-jpg1.jpg> Acesso em:
20 nov. 2013.

UNI

Caro(a) acadêmico(a): Conheça na íntegra a redação dos artigos 70 a 74 da


Constituição da República, que disciplina o controle público, através da fiscalização contábil,
financeira e orçamentária:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da


União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer


prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas
e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem

166
TÓPICO 1 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias


posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão
técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio,


acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções
realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas,


as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional
ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara


dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso


Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar


as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de


título executivo.

§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de


suas atividades.

Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de
despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de
subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no
prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.
§ 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão
solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.

§ 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa


causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional
sua sustação.

167
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito
Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no
que couber, as atribuições previstas no art. 96.

§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que


satisfaçam os seguintes requisitos:

I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

II - idoneidade moral e reputação ilibada;

III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de


administração pública;

IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os
conhecimentos mencionados no inciso anterior.

§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo


dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal,
indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;

II - dois terços pelo Congresso Nacional.

§ 3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas,


impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça,
aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. 

§ 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos


do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal
Regional Federal.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema
de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão


orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal,
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos
e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer


irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena
de responsabilidade solidária.

§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na


forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

FONTE: BRASIL. Constituição (1988). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/


constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 11 dez. 2013.

168
TÓPICO 1 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

4.4 DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA E ADMINISTRATIVA


No Brasil a descentralização é um processo recente, em implantação e
discussão que vem evoluindo desde a administração burocrática até a gerencial,
atribuindo na gestão pública o controle por resultados, a participação do cidadão
e atribuindo responsabilidades aos gestores.

A descentralização está sempre integrada a um determinado objetivo,


podendo estar vinculada à administração pública ou às políticas sociais,
que quando administradas por outras esferas do governo, caracterizam a
descentralização, como uma transmissão de comando, execução ou financiamento
destas políticas do nível central para o intermediário ou local (MEDICI, 1994).

Também empregamos a descentralização para conceituar a transferência


de atribuições do Estado à iniciativa privada, privatização ou até mesmo na
concessão de serviços públicos e a transferência de poder do governo para uma
comunidade ou para uma ONG (ABRUCIO, 2006).

Em se tratando da esfera administrativa, a descentralização pode ser


compreendida como a delegação de funções de órgãos centrais a agências mais
autônomas, o que é na verdade um processo de desconcentração administrativa,
com o repasse de responsabilidades. Já em relação ao aspecto político, a
descentralização é compreendida como a transferência do poder de decisão
de um Estado nacional aos governos subnacionais, que por sua vez: adquirem
autonomia para escolher seus governantes e legisladores; comandam diretamente
sua administração; elaboram uma legislação referente às competências que lhes
cabem; cuidam de sua estrutura tributária e financeira (ABRUCIO, 2006).

De forma geral, a descentralização é tida como a transferência de


competências do governo central para as instâncias locais, podendo ocorrer
inclusive transferência de poder e recursos financeiros, com o intuito de diminuir
o tamanho da estrutura administrativa, agilizando a gestão de políticas públicas
e aproximando o Estado e os cidadãos.

Diante dessa perspectiva, a descentralização político-administrativa


objetiva aumentar a eficiência e a eficácia dos serviços públicos ou democratizar
o Estado com a aproximação da sociedade. É neste contexto que se apresentam
alguns princípios e diretrizes fundamentais a serem seguidos na implantação de
um processo de descentralização, que são (LOBO, 1989):

• Flexibilidade - preconiza tratar diferentemente os governos subnacionais


de acordo com diferenças econômico-financeiras, políticas, técnico-
administrativas e sociais, intra e extra, regionais, estaduais e municipais que
devem ser consideradas e tratadas de forma diferenciada. Não deve existir um
“modelo” único e fixo de descentralização.

169
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

• Gradualismo - significa reordenar o poder gradativamente a partir de


capacidades reconhecidas e aceitas, e não por decreto, nem de maneira abrupta
em um curto espaço de tempo. Incorpora a flexibilidade e trata da adequação
da descentralização às distintas realidades definidas no tempo e no espaço,
permitindo que ela se consolide de forma gradual e contínua, não somente a
partir de deliberações centrais, mas como resultado de processos pactuados de
mudanças.
• Transparência no processo decisório - é uma condição indispensável já que o
processo visa redirecionar núcleos de poder até então localizados centralmente,
o acordo, o pacto e a cooperação mútua são requisitos básicos para o sucesso
do empreendimento. Sem a participação direta dos envolvidos, governos
estaduais e municipais, nas etapas decisórias, dificilmente será possível ter o
compromisso e a cumplicidade necessários para levar adiante mudanças que
alterarão profundamente as regras do jogo, até então estabelecidas.
• Controle social - criação de mecanismos de controle social uma vez que a
descentralização aproxima os gestores da população que será beneficiada
pelos serviços públicos prestados, e que ela só tem sentido se para isso servir.

A compreensão sobre os aspectos que envolvem a descentralização


focam na busca de uma maior eficácia na gestão pública, na redução do
processo burocrático, aproximando a esfera pública à sociedade, visando
atender as demandas sociais no cumprimento dos seus objetivos propostos.
A descentralização deve servir como ferramenta política e administrativa,
incentivando a criatividade e a inovação na administração pública.

4.5 CONTRATO DE GESTÃO COMO COMPROMISSO DE


RESULTADOS
Também é característica da administração pública gerencial utilizar o
contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos. Trata-se
de um compromisso firmado entre o Estado (através dos seus ministérios) e uma
entidade pública estatal (agência executiva), ou uma entidade pública não estatal
(organização social).

Nas palavras de Chiavenato (2008, p. 422), seu propósito é:

Contribuir ou reforçar o atingimento de objetivos de políticas


públicas, mediante o desenvolvimento de um programa de melhoria
da gestão, com vistas a atingir uma superior qualidade do produto,
serviço prestado ao cidadão. Um contrato de gestão especifica metas
(e respectivos indicadores), obrigações, responsabilidades, recursos,
condicionantes, mecanismos de avaliação e penalidades.

Dessa forma, o contrato de gestão é uma ferramenta indispensável para


as políticas públicas, pois através dele ocorre a implementação, a supervisão
e a avaliação dessas políticas, de forma descentralizada, racionalizada e

170
TÓPICO 1 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

autonomizada, na proporção em que vincula recursos para atingir as finalidades


públicas propostas (CHIAVENATO, 2008).

Ainda segundo Chiavenato (2008), o contrato de gestão ajusta a relação


entre o Estado e entidades (estatais ou não estatais) executoras de atividades sob
sua supervisão, apresentando como principal objetivo:

• Dar clareza ao foco da instituição, interna ou externamente.


• Servir de parâmetro de comparação entre o desempenho atual e desejado da
instituição.
• Definir níveis de responsabilidade e responsabilização.
• Permitir o controle social, por resultado e comparação com outras instituições.

O contrato de gestão permite a adoção e definição de estratégias de ação


necessárias para que a instituição alcance os objetivos e metas propostos, admite
ainda que os objetivos e metas pactuadas possam ser redefinidos se necessário for.
O contrato de gestão firma um compromisso de resultados e se presta à avaliação
de desempenho pelos gestores da instituição.

E
IMPORTANT

Enriqueça seus conhecimentos, lendo o texto “A efetividade dos contratos


de gestão na reforma do Estado”, acessando o link <http://www.scielo.br/pdf/rae/v39n3/
v39n3a05.pdf>. Acesso em: 11 dez. 2013.

171
RESUMO DO TÓPICO 1

Após o estudo deste tópico você, acadêmico(a), poderá:

• Reconhecer o modelo burocrático de administração, suas características e


peculiaridades.

• Identificar a contribuição do modelo burocrático para a administração pública


gerencial.

• Reconhecer os aspectos inerentes à evolução administrativa gerencial.

• Compreender as principais características da administração pública gerencial.

• Identificar a importância e a influência da administração pública gerencial na


administração pública brasileira.

172
AUTOATIVIDADE

1 De acordo com o conceito de burocracia, formulado pelo seu idealizador


Max Weber, onde a burocracia tida como uma organização eficiente por
excelência, que para atingir a eficiência, a burocracia explica nos mínimos
detalhes como as coisas deverão ser feitas. Cite quais são as principais
características do modelo burocrático.

2 A administração pública gerencial surgiu na segunda metade do século XX e


consiste na administração voltada para resultados, norteada para atender os
anseios do cidadão ou usuários. Quais são as características da administração
pública gerencial?

3 Objetivando regulamentar o controle dos gastos públicos, a Constituição


da República em seus artigos 70 a 74, criou o controle externo e o controle
interno. Disserte sobre ambos.

173
174
UNIDADE 3
TÓPICO 2

NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

1 INTRODUÇÃO
Compreender a gestão pública brasileira exige um conhecimento básico
da estrutura organizacional do Estado nas três esferas de governo. Reporta-nos a
uma reflexão sobre sua evolução e a reforma do Estado, destacando os fatos mais
relevantes que marcaram a gestão governamental federal e seus reflexos nos dias
atuais.

Experiências acumuladas em nosso País, por mais de meio século na


administração pública, nos fazem assimilar de forma mais clara nosso presente, e
nos permite esboçar um futuro melhor para a gestão pública no Brasil.

Vamos aos estudos!

2 A EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A


REFORMA DO ESTADO

Na evolução histórica recente da modernização da administração pública


brasileira, que ocorreu no período de 1930 a 2010, identificamos cinco períodos
significativos a destacar:

• A reforma administrativa do governo Getúlio Vargas – década de 30.


• A implementação do Plano de Metas (1955), no governo Juscelino Kubitschek,
que através de medidas institucionais admitiram a efetivação de uma reforma
administrativa silenciosa, denominada “administração paralela”.
• A criação do Decreto-Lei no 200, de 1967 expedido no período de autoritarismo,
que se apresentava como uma evolução da “administração paralela”,
promovendo a flexibilização dos controles e regulamentos existentes na
administração indireta.
• O Plano da Reforma do Estado, no governo de Fernando Henrique Cardoso
(1995).
• A retomada da administração pública, no governo Lula (2003-2010).

Ao longo desse período, evidencia-se que o país permaneceu vivendo


simultaneamente com os modelos administrativos patrimonialista, burocrático e
gerencial, conforme veremos a seguir.

175
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

Idealizada por Vargas na primeira metade do século, encontramos os


alicerces do modelo que almejava implantar a modernização da burocracia na
gestão pública brasileira. Em decorrência das práticas patrimonialistas presentes
e enraizadas em nossa cultura, através da qual a máquina administrativa podia
ser usada com fins privados ou escusos, o então Presidente da República, Getúlio
Vargas, adotou um modelo administrativo focado nas atividades-meio. Para tanto,
buscou referências no modelo burocrático idealizado por Weber, acreditando
que o caráter rígido e hierarquizado da burocracia, poderia colocar em ordem a
máquina administrativa do país, em busca de uma gestão pública mais eficiente
(CHIAVENATO, 2008).

Nas palavras de Chiavenato (2008, p. 97), “Está, aí, o primeiro modelo


estruturado de administração do Brasil.” Ainda segundo o autor, visando
facilitar a implantação desse modelo, obtiveram o apoio do DASP (Departamento
Administrativo do Setor Público), porém sem êxito na sua missão. Uma vez que,
se a burocracia realmente tivesse ocorrido, as práticas patrimonialistas teriam
sido abolidas, o que aparentemente não ocorreu.

UNI

Prezado(a) acadêmico(a): Conheça na íntegra a legislação que criou, alterou


e extinguiu o DASP – Departamento Administrativo do Setor Público. Acessando o link:
<http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/ministerios/orgaos-extintos/ministerio-da-
administracao-e-reforma-do-estado>. Acesso em: 10 nov. 2013.

Existia nesse período um descrédito completo no serviço público, por


esse motivo o modelo burocrático mostrava ser o mais adequado. Dessa forma,
Vargas ambicionava basicamente três situações:

• Criar uma estrutura administrativa uniforme e organizada.


• Instituir uma política pessoal com fundamento no mérito.
• Pôr fim na corrupção e nepotismo existentes.

A gestão do presidente Juscelino Kubitschek (1956 – 1961) foi marcada


pelo Plano de Metas, com o lema “cinquenta anos de progresso em cinco anos
de governo”, destacando-se principalmente com uma proposta do crescimento
industrial.

A política tomada por JK evidenciou um crescimento significativo na


economia brasileira, com base em três diretrizes:

• Aumento da intervenção do governo na economia.

176
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

• Incentivo aos empresários nacionais para ampliação e abertura de novas


indústrias.
• Incentivo aos empresários estrangeiros para instalação de empreendimentos
no país (NASCIMENTO, 2010).

Ainda segundo o autor, visando à implementação do Programa de Metas,


algumas situações levaram JK a optar por determinada estratégia administrativa.
Desde a Primeira República, pouco foi acrescentado quanto ao aumento da
competência administrativa, a política da clientela persistia. JK optou pela
administração paralela, opção mais viável, já que a adoção de uma reforma
administrativa global provocaria uma ruptura com o estilo conciliatório evidente
no governo de JK.

Percebeu-se ao longo do tempo que, as características do modelo


burocrático revelaram-se pouco flexíveis, inaplicáveis em cenários dinâmicos, que
demandam agilidade e flexibilidade. Dessa forma, foram implantadas diversas
tentativas de desburocratização da máquina administrativa pública, a destacar:

• Criação do COSB (Comitê de Simplificação da Burocracia).


• SEMOR (Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa).
• Decreto-Lei nº 200, de 1967.
• PND (Programa Nacional de Desburocratização).

O Decreto-Lei nº 200/67 iniciou uma reforma no intuito de superar a rigidez


burocrática existente, sendo considerado como um dos primeiros momentos da
administração geral no país, com ênfase na descentralização mediante a autonomia
da administração indireta, em decorrência da rigidez existente na administração
direta e maior credibilidade na eficiência da administração descentralizada.

De acordo com Bertero (1985, p. 17):

Subjacente à decisão de expandir a administração pública através da


administração indireta, está o reconhecimento de que a administração
direta não havia sido capaz de responder com agilidade, flexibilidade,
presteza e criatividade às demandas e pressões de um Estado que se
decidira desenvolvimentista. Dessa forma, foi se redefinindo uma nova
ideia, evidenciando o que caberia efetivamente ao Estado executar e o
que poderia ser delegado ao setor privado.

Dessa forma, o modelo gerencial inicial objetivou responder com mais


eficiência e agilidade aos anseios da sociedade, até então insatisfeita com os
serviços públicos oferecidos. Nessa etapa, o usuário do serviço público é visto
como mero financiador do sistema.

Chiavenato (2008, p. 98) define de forma bastante clara o modelo gerencial


quando afirma que:

177
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica administrar a res


publica de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com
a utilização de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do
acionista, ou a satisfação do usuário (considerando-se a realidade do
serviço público). Nesse sentido, buscar-se-á a adoção de uma postura
mais empresarial, empreendedora, aberta a novas ideias e voltada
para o incremento na geração de receitas e no maior controle dos
gastos públicos.

Em decorrência do incremento na busca pela qualidade, ocorreu uma


mudança do modo de ver o usuário do serviço, que passou de simples contribuinte
para cliente-consumidor dos serviços públicos. Nesse momento, altera-se o foco da
organização, onde a burocracia que é autorreferenciada (voltada para si mesma)
passa a considerar com mais cautela a razão de sua existência, voltada agora para
os anseios do consumidor. Nessa fase, procura-se conhecer melhor esses anseios,
através, por exemplo, de pesquisas de opinião, que buscava proporcionar um
atendimento diferenciado de acordo com as necessidades individuais de cada
consumidor.

Posteriormente, o entendimento do usuário do serviço visto como cliente-


consumidor também perdeu força, pois a ideia de consumidor pode levar a um
atendimento diferenciado, onde alguns podem ser melhor atendidos que outros.
Numa concepção onde todos devem ser tratados com igualdade, esse modelo
de cliente-consumidor já não atendia mais as expectativas organizacionais e dos
contribuintes. Portanto, numa abordagem mais recente, utiliza-se o conceito de
cidadão, voltado para o bem comum e não mais a busca de sua própria satisfação.

Nessa nova concepção, de acordo com Chiavenato (2008, p. 99):

[...] os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações perante a sociedade,


tais como a fiscalização da res publica, vindo a cobrar, inclusive, que
os maus gestores sejam responsabilizados (accountability) por atos
praticados com inobservância da Legislação ou do interesse público.

UNI

Relembrando importantes conceitos e definições: Res publica e


accountability:

Res publica significa literalmente “a coisa que é do povo”. Politicamente, isso quer dizer que
há coisas que são de domínio público; a própria nação é de domínio público. Isso é verdade,
principalmente se contraposto ao conceito monarquista que subentende na prática o
conceito de que a terra e a nação pertencem a apenas um homem e aos agregados a quem
ele presenteia a seu bel-prazer. A nação pertence ao povo que a compõe: esse é o princípio
da democracia [...].

FONTE: Res publica. Revista Desafio’s, ano XII. Disponível em: <http://revistadesafios.
blogspot.com.br/2010/02/res-publica.html>. Acesso em: 15 dez. 2013.

178
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

O termo  Accountability, que não apresenta tradução exata para a língua portuguesa,
refere-se ao termo da língua inglesa Account, oriundo do antigo francês acont ou aconter,
traduzido inicialmente para o inglês na forma do antigo verbo reckon (onde a tradução de to
reckon para o português significaria “avaliar, calcular, contar, orçar, considerar, computar,
concluir”).
A origem etnológica do termo em Francês remete ao Latim (onde a-cont, em uma tradução
simplificada para o português, significaria "a contar, a computar"). 

[...]

A tradução do termo  Accountability  é frequentemente associada ao termo


“Responsabilização” em português, normalmente aplicada aos domínios da política e da
administração, como por exemplo, em temáticas relacionadas à Governança. 

Em se tratando da esfera pública, o termo  Accountability  encontra-se frequentemente


relacionado à fiscalização, avaliação e, muitas vezes, à ética no trato do bem público,
visto que seu significado remete à obrigação da prestação de contas de membros de um
órgão administrativo ou instituição representativa a instâncias controladoras ou a seus
representados. 

Sua característica linguística abstrata remota também ao conceito da esfera ética, onde o
termo Accountability apresenta significados variados. 

Sob tais aspectos, partimos do pressuposto do uso frequente do termo em circunstâncias


que denotam responsabilidade social, imputabilidade, obrigações e prestação de contas. 

FONTE: Fórum Nacional de Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Disponível em:


<https://goo.gl/9oVU7r>. Acesso em: 15 dez. 2013.

Enfim, em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso, através da


publicação do plano diretor, inicia no Brasil a implantação do modelo gerencial. A
elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado definiu objetivos
e estabeleceu diretrizes para a reforma da administração pública brasileira.

O país apresentava um grande desafio histórico a enfrentar, a articulação


de um novo modelo de desenvolvimento que trouxesse para o conjunto da
sociedade brasileira a perspectiva de um futuro melhor. Buscava o fortalecimento
do Estado com ações reguladoras eficazes na economia de mercado, bem como,
nas questões dos serviços básicos prestados e nas políticas de cunho social que
precisavam ser implementadas (PEREIRA, 1999).

Ainda segundo o autor, a crise brasileira existente na época foi também


uma crise do Estado. Em decorrência dos modelos de desenvolvimento adotados
nos governos anteriores, o Estado acabou desviando-se de suas funções básicas
para expandir sua presença no setor produtivo, acarretando no desgaste
dos serviços públicos, atingindo dessa forma, a parcela menos favorecida da
população, resultou também do agravamento da crise fiscal e, consequentemente
da inflação. Assim sendo, a reforma do Estado passou a ser indispensável para
consolidar a estabilização e garantir o crescimento sustentado da economia,
promovendo a correção das desigualdades sociais e regionais.

179
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

A então reforma do Plano Diretor, abrangia basicamente as seguintes


propostas (PEREIRA, 1999):

• A descentralização dos serviços sociais para estados e municípios.


• A delimitação mais precisa da área de atuação do Estado, estabelecendo
distinções entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e
devem permanecer no seu âmbito, as atividades sociais e científicas que não
lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor público não estatal, e a
produção de bens e serviços para o mercado.
• A distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que devem ser efetuadas
por políticos e altos funcionários, e as atividades de serviços, que podem ser
objeto de contratações externas.
• A separação entre a formulação de políticas e sua execução.
• Maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado que
adotarão a forma de “agências executivas”.
• Maior autonomia ainda para os serviços sociais e científicos que o Estado
presta, que deverão ser transferidos para (na prática, transformados em)
“organizações sociais”, isto é, um tipo particular de organização pública não
estatal, sem fins lucrativos, contemplada no orçamento do Estado (como no
caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus etc.).
• Assegurar a responsabilização (accountability) através da administração
por objetivos, da criação de quase mercados, e de vários mecanismos de
democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da
transparência no serviço público, reduzindo-se concomitantemente o papel da
definição detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno – os
controles clássicos da administração pública burocrática – que devem ter um
peso menor.

A retomada da administração pública, no governo Lula (2003-2010),


trata-se de tema bastante recente, a apreciação da gestão pública no governo Lula
demanda ainda maior aprofundamento de análise. Alguns autores defendem a
inexistência de uma política efetiva para a gestão pública no governo Lula.

A análise das principais medidas de gestão de recursos humanos


empreendida pelo governo federal, no período de 2003 a 2009, tem como
base o Inventário das Principais Medidas para Melhoria da Gestão Pública no
Governo Federal Brasileiro (MARINI, 2009). Essa análise pressupõe que as ações
do governo Lula foram orientadas tendo como base uma visão própria sobre o
funcionamento e o papel do Estado, implementando uma concepção de gestão
de recursos humanos diferenciada daquela projetada e implantada no governo
de FHC, ainda que também pautada pelo aspecto gerencialista da Reforma de 95.

A política de gestão pública aconteceu de forma fragmentada, ou seja,


especificamente não ocorreu uma política pública propriamente dita para a
gestão pública. (PACHECO, 2006).

180
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Ainda segundo a autora, em análise de algumas iniciativas de gestão


pública empreendidas durante os primeiros anos do governo Lula, alguns
avanços são reconhecidos, tais como, a reforma da previdência e a unificação
dos programas de transferência de renda e a tentativa de organizar um espaço
e um método para monitorar e supervisionar as ações prioritárias do governo.
Porém, alguns retrocessos se tornaram evidentes como o retorno à administração
burocrática, demonstrada por ser altamente politizada e pelas indicações para
cargos baseados em critérios políticos.

Ao longo desse período, de acordo com as evidências literárias, percebe-


se que o país conviveu de forma simultânea com os modelos administrativos
patrimonialista, burocrático e gerencial, evidenciando a necessidade constante de
implementação de reformas que visem o crescimento da modernização da gestão
pública em nosso país.

2.1 A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DO ESTADO, OS


TRÊS PODERES
Para uma melhor compreensão quanto à estrutura organizacional do
Estado, entende-se por aparelho do Estado a administração pública, dessa forma, a
estrutura organizacional do Estado compreende os três poderes (CHIAVENATO,
2008):

• Executivo
• Legislativo
• Judiciário

Abrange também seus três níveis de governo:

• União
• Estados-membros
• Municípios

O texto extraído do sítio Portal Brasil, disserta, de forma bastaste clara,


sobre os três poderes que formam a estrutura organizacional do Estado:

O Poder Executivo  é um dos poderes governamentais, segundo


a teoria da separação dos poderes cuja responsabilidade é a de implementar,
ou executar, as leis e a agenda diária do governo ou do Estado. De fato, o poder
executivo de uma nação é regularmente relacionado ao próprio governo. O
poder executivo pode ser representado, em nível nacional, por apenas um
órgão (presidência da república, no caso de um presidencialismo), ou pode
ser dividido (parlamento e coroa real, no caso de monarquia constitucional).

181
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

O poder executivo varia de país a país. Nos países presidencialistas,


o poder executivo é representado pelo seu  presidente, que acumula as
funções de chefe de governo e chefe de estado. Nos países parlamentaristas,
o poder executivo fica dividido entre o  primeiro-ministro, que é o chefe
de governo, e o monarca (geralmente rei), que assume o cargo de chefe de
estado. Em regimes totalmente monárquicos, o monarca assume, assim como
o presidente, as funções de chefe do governo e do Estado.
O executivo, porém, nem sempre se resume somente aos chefes.
Em regimes  democráticos, o presidente ou o primeiro-ministro conta com
seu conselho de ministros, assessores, secretários, entre outros.
O  Poder Legislativo é o poder de legislar, criar  leis. No sistema de
três poderes proposto por Montesquieu, o poder legislativo é representado
pelos legisladores, homens que devem elaborar as leis que regulam o Estado.
O poder legislativo na maioria das repúblicas e monarquias é constituído por
um congresso, parlamento, assembleias ou câmaras.
O objetivo do poder legislativo é elaborar normas de direito de
abrangência geral (ou, raramente, de abrangência individual) que são
estabelecidas aos  cidadãos  ou às instituições públicas nas suas relações
recíprocas.
Em regimes  ditatoriais  o poder legislativo é exercido pelo
próprio ditador ou por câmara legislativa nomeada por ele.
Entre as funções elementares do poder legislativo estão as  de
fiscalizar o  Poder Executivo, votar leis  orçamentárias  e, em situações
específicas, julgar determinadas pessoas, como o Presidente da república ou
os próprios membros do legislativo.
 O Poder Judiciário  é um dos três poderes do  Estado  moderno na
divisão preconizada por  Montesquieu  em sua  teoria da separação dos
poderes.
Possui a capacidade de julgar, de acordo com as leis criadas pelo Poder
Legislativo  e de acordo com as regras constitucionais em determinado
país. Ministros, Desembargadores e Juízes formam a classe dos magistrados
(os que julgam). Há ainda, nos países com justiça privada, o Tribunal Arbitral
composto de Juízes Arbitrais, Conciliadores e Mediadores. No Brasil os
Juízes Arbitrais são considerados juízes de fato e de direito e a Lei no 9.307/96
regulamenta o funcionamento desses tribunais privados, muito comuns nos
países de primeiro mundo.

FONTE: Disponível em: <http://www.portalbrasil.net/2006/colunas/politica/abril_16.htm>.


Acesso em: 20 dez. 2013.

Os três níveis de governo que compreendem a organização político-


administrativa do Estado, conforme preconiza o art. 18 da Constituição Federal
do Brasil são:

182
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa


do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

§ 1º - Brasília é a Capital Federal.

§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação,


transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão
reguladas em lei complementar.

§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou


desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos
Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população
diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso
Nacional, por lei complementar.

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de


Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado
por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia,
mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após
divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e
publicados na forma da lei. (grifo nosso)

Chiavenato (2008, p. 101) observa que “O aparelho do Estado é constituído


pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três Poderes, por um corpo de
funcionários e pela força militar.” Ainda segundo o autor, o Estado é mais
amplo que o aparelho, pois abrange o sistema constitucional-legal, que regula a
população dentro dos limites do seu território.

De acordo com Pereira (A reforma do Estado dos anos 90..., p. 19),


compreender a reforma do Estado é:

[...] entendê-la como um processo de criação ou de transformação de


instituições, de forma a aumentar a governança e a governabilidade.
Privatização é um processo de transformar uma empresa estatal em
privada. Publicização, é o processo de transformar uma organização
estatal em uma organização de direito privado, mas pública não
estatal. Terceirização é o processo de transferir para o setor privado
serviços auxiliares ou de apoio. No seio do Estado estrito senso, onde
se realizam as atividades exclusivas de Estado, a clara distinção entre
secretarias formuladoras de políticas públicas, agências executivas
e agências reguladoras autônomas implica criação ou redefinição
das instituições. No plano das reformas, muitas delas implicam a
criação de novas instituições, entendidas estas de forma restrita como
instituições organizacionais (isto é especialmente verdade para as
instituições voltadas para o controle social), e todas elas implicam
novas instituições legais: o voto proporcional, o voto distrital misto, a
limitação do número de partidos, a fidelidade partidária, a propaganda
política gratuita, a garantia de participação nas decisões políticas das
instituições públicas não estatais.

A abrangência desses conceitos nos permite distinguir de forma clara, o


que envolve a reforma do Estado e a reforma do aparelho do estado, a saber:

183
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

Reforma do Estado Reforma do aparelho do Estado


Trata-se de um projeto amplo que diz Possui um escopo mais restrito,
respeito às várias áreas do governo orientado para tornar a administração
e, ainda, ao conjunto da sociedade pública mais eficiente e mais voltada
brasileira. para a cidadania.

2.2 GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE


Os termos governança e governabilidade são bastante distintos entre si,
não se confundem. Vejamos algumas de suas diferenças:

A governabilidade pode ser considerada como a habilidade de identificar


os anseios e necessidades sociais, transformando-os em políticas públicas que
possam produzir resultados positivos na sociedade. A governança, por sua vez,
trata-se da capacidade de agir que o Estado possui para implantação de políticas
públicas para atingir os objetivos da coletividade.

Para Michael Foucault (2004, p. 286):

Governabilidade no sentido de regulação do indivíduo é conceituada


como o “conjunto das práticas pelas quais é possível constituir, definir,
organizar, instrumentalizar as estratégias que os indivíduos, em sua
liberdade, podem ter uns em relação aos outros”. Assim, governar é
tanto dirigir condutas individuais ou coletivas que envolvam poder
e liberdade.

Dentre vários aspectos que envolvem a reforma do Estado, o ajuste


fiscal permite ao Estado a competência de definição e implementação de
políticas públicas; o Estado, por meio da liberalização comercial abandona a ideia
protecionista da substituição de importações; por sua vez, as atividades do
programa de privatizações se transfere ao setor privado a tarefa da produção, que
inicialmente deve realizar essa tarefa de forma mais eficiente; por fim, é através
de um programa de publicização que se transfere para o setor público não estatal
a produção de serviços não exclusivos ou competitivos do Estado (serviços de
saúde, educação, cultura e pesquisa científica), criando uma parceria entre o
Estado e a sociedade para seu financiamento e controle.

Assim sendo, de acordo com Chiavenato (2008, p. 103), é dessa forma que:

[...] o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços,


mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou promotor
destes, principalmente dos serviços sociais, como educação e saúde, que
são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem
investimento em capital humano: para a democracia, na medida em que
promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, na
medida em que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito
superior à demanda de mão de obra não especializada. Como promotor
desses serviços, o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo
tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.
184
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Diante dessa nova perspectiva, objetiva-se fortalecer as funções do Estado


de regulação e coordenação, principalmente a nível federal, e a descentralização
vertical para os níveis estaduais e municipais das funções executivas nas áreas
que envolvem a prestação de serviços de infraestrutura e sociais.

2.3 REDES ORGANIZACIONAIS


Amplamente difundida, a concepção de “rede” vem sendo utilizada
para analisar os arranjos organizacionais. Internamente, o sentido da hierarquia
e as fronteiras que delimitavam a burocracia estão se reestruturando, buscando
maior capacidade de resposta ao ambiente e formas alternativas de coordenação
e controle. Externamente, as fronteiras que delimitavam as organizações estão
diminuindo à medida que as instituições se fundem e se articulam de forma
conjunta, caracterizando assim o que alguns autores chamam de organizações
pós-fordistas (CLEGG; HARDY, 1999).

Esses autores argumentam ainda que o pressuposto básico seja o da


articulação conjunta entre as organizações, visando à redução de riscos e o
compartilhamento de recursos, evitando a duplicação onerosa de esforços
individuais, obtendo maior acesso ao know-how e às informações, por meio de
relações de colaboração com relações mais flexíveis.

Na administração pública, vem-se implantando constantemente


modernidades nas redes de comunicação de dados interligando de forma ágil e
segura, permitindo inclusive um compartilhamento apropriado das informações
existentes nos bancos de dados, das mais diversas áreas do aparelho do Estado.
Busca-se constantemente, serviços de comunicação ágeis e eficientes, de forma
a repassar à sociedade como um todo, inclusive aos órgãos do governo, o maior
número de informações possíveis, contribuindo para a eficiência e transparência
nas atividades do Estado.

O texto “Transparência Pública”, extraído da revista on-line, Instituto


Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário, retrata a importância da
transparência na administração pública. Disponível em: <http://www.ibrajus.org.
br/revista/artigo.asp?idArtigo=37>. Acesso em: 20 dez. 2013:

TRANSPARÊNCIA PÚBLICA

A transparência na administração pública é obrigação imposta a


todos os administradores públicos, porque atuam em nome dos cidadãos,
devendo velar pela coisa pública com maior zelo que aquele que teriam na
administração de seus interesses privados. Os destinatários da administração,
os administrados, têm o direito à publicidade dos atos estatais e a possibilidade
de exercer a fiscalização. O combate à corrupção é apenas um dos aspectos da
transparência, mas sequer o principal. Isto porque o direito dos administrados

185
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

não se limita a fiscalizar eventual ilegalidade na gestão pública, mas também


verificar se a destinação dos recursos, além de lícita, tem sido adequada,
razoável, moral e eficiente.
É importante ter-se presente que os reflexos da transparência na
gestão pública não se limitam ao campo da administração, e tampouco às
consequências políticas que uma gestão ineficiente terá, mas também trará
repercussão nos diversos setores da vida nacional, pois o chamado “custo
Brasil” está a dificultar o fluxo de investimentos, o crescimento econômico, a
qualidade dos serviços públicos, os índices de desenvolvimento social, dentre
outras consequências. Porém, talvez o mais grave problema seja o impacto sobre
a credibilidade das instituições democráticas que, uma vez enfraquecidas, abre
espaço para a desordem, insegurança, e até mesmo à criminalidade.

3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA


A administração pública patrimonialista é caracterizada por um Estado
que não distingue os limites existentes entre o público e o privado, presente
nos governos absolutistas. No sistema patrimonialista, o governante gasta tanto
suas rendas pessoais, quanto as rendas obtidas pelo governo junto à sociedade,
tanto para assuntos pessoais, quanto para assuntos de governo. Dessa forma,
o Estado passa a se incorporar ao patrimônio do seu governante, atualmente
patrimonialismo tornou-se uma prática injusta e ultrapassada (NASCIMENTO,
2010).

De acordo com Humberto Falcão Martins (apud NASCIMENTO, 2010, p.


8), “o patrimonialismo é um traço distintivo de um período anterior às iniciativas
deliberadas de implementação de padrões burocráticos de racionalidade
administrativa no âmbito do Estado”.

Assim sendo, no patrimonialismo, o aparelho do Estado torna-se uma


extensão do poder soberano, onde seus servidores adquirem status de nobreza
real, corrupção e o nepotismo são intrínsecos nesse tipo de administração.
Num momento onde a democracia e o capitalismo se tornam predominantes,
onde a sociedade civil e o mercado se distinguem do Estado, a administração
patrimonialista torna-se inadmissível e impraticável.

186
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

FIGURA 3 – PODER SOBERANO

FONTE: Disponível em: <https://encrypted-tbn1.gstatic.com/images?q=tbn:ANd9GcSH7HP7i-


gyRnLIe7PMlQM5-CNm6VzwM-Gnxplp_58SXa5jCXjxN>. Acesso em: 17 fev. 2014.

4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA


Na administração burocrática, várias medidas foram tomadas com o
objetivo da defesa à coisa pública, em detrimento ao período patrimonialista
existente anteriormente, que confundia o patrimônio público – Estado, com o
patrimônio particular – do detentor do poder (NASCIMENTO, 2010).

O modelo burocrático destaca aspectos formais, o controle dos processos


de decisão estabelece hierarquia funcional austera, baseia-se em princípios de
profissionalização e formalismo. Os procedimentos formais são executados por
funcionários especializados, com competências fixas, subordinado ao controle
hierárquico existente. Existe a profissionalização do funcionário, que desempenha
o cargo técnico em razão de sua competência, evidenciada por processo de seleção.
Objetiva afastar o nepotismo e as relações de apadrinhamento. O exercício de
empregos públicos passa a ser uma profissão, com conhecimento prévio da
remuneração pelo indivíduo e pela sociedade (CHIAVENATO, 2008).

Nesse período, ocorreu a criação das primeiras carreiras para funcionários


públicos, bem como, a realização dos primeiros concursos públicos (no Governo
Vargas, na década de 30). Inicialmente, na administração burocrática não existia
o controle de resultado, pois o objetivo era de buscar a impessoalidade na
administração pública. Porém, essas metas apareceram somente com o surgimento
da administração gerencial.

187
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

FIGURA 4 – BUROCRACIA

FONTE: Disponível em: < http://images.uncyc.org/pt/thumb/2/2d/Burocracia.


jpg/180px-Burocracia.jpg.gif>. Acesso em: 17 fev. 2014.

5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL


A administração pública gerencial surgiu, na segunda metade do século
XX, em resposta a algumas situações vigentes: à globalização da economia
mundial, ao desenvolvimento tecnológico e à expansão das funções sociais e
econômicas do Estado. Tornaram-se essenciais, a eficiência da administração
pública, a redução dos custos e o aumento na qualidade dos serviços prestados,
sendo o cidadão o foco principal nesse processo.

De acordo com Chiavenato (2008, p. 107):

A administração pública gerencial constitui um avanço e, até um certo


ponto, um rompimento com a administração pública burocrática. Isso
não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo
contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior,
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito,
a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração,
as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento

188
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que


deixa de basear-se nos processos, para concentrar-se nos resultados,
e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que
continua um princípio fundamental. (grifo nosso).

Diante desse novo modelo, a administração pública gerencial, o cidadão


é visto como contribuinte de impostos e cliente de seus serviços. As ações do
Estado são consideradas com resultados positivos, não porque os processos
administrativos se mantêm sob controle e de forma segura (como anseia a
administração burocrática), mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão
sendo supridas (CHIAVENATO, 2008).

6 RECURSOS HUMANOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


O texto extraído do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado retrata claramente as questões relacionadas aos recursos humanos na
administração pública:

• A legislação brasileira reflete a ausência de uma política de recursos humanos


coerente com as necessidades do aparelho do Estado. É, em princípio, o
aspecto da administração pública mais vulnerável aos efeitos da crise fiscal e
da política de ajuste.
• A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é inadequada,
notadamente pelo seu caráter protecionista e inibidor do espírito empreendedor.
São exemplos imediatos deste quadro a aplicação indiscriminada do instituto
da estabilidade para o conjunto dos servidores públicos civis submetidos
a regime de cargo público e de critérios rígidos de seleção e contratação de
pessoal que impedem o recrutamento direto no mercado, em detrimento do
estímulo à competência.

Enumeram-se alguns equívocos da Constituição de 1988 no campo da


administração de recursos humanos. Por meio da institucionalização do Regime
Jurídico Único, deu início ao processo de uniformização do tratamento de todos os
servidores da administração direta e indireta. Limitou-se o ingresso ao concurso
público, sendo que poderiam ser também utilizadas outras formas de seleção
que tornariam mais flexível o recrutamento de pessoal sem permitir a volta
do clientelismo patrimonialista (por exemplo, o processo seletivo público para
funcionários celetistas, que não façam parte das carreiras exclusivas de Estado).

Os concursos públicos, por outro lado, são realizados sem nenhuma


regularidade e avaliação periódica da necessidade de quadros, fato que leva à
admissão de um contingente excessivo de candidatos a um só tempo, seguida de
longos períodos sem uma nova seleção, o que inviabiliza a criação de verdadeiras
carreiras.

189
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

Além disso, a extensão do regime estatutário para todos os servidores


civis, ampliando o número de servidores estáveis, não apenas encareceu
enormemente os custos da máquina administrativa, mas também levou muitos
funcionários a não valorizarem seu cargo, na medida em que a distinção
entre eficiência e ineficiência perde relevância. Como os incentivos positivos
são também limitados - dada a dificuldade de estabelecer gratificações por
desempenho, e o fato de que a amplitude das carreiras (distância percentual entre
a menor e a maior remuneração) foi violentamente reduzida, na maioria dos
casos não superando os 20% -, os administradores públicos ficaram destituídos
de instrumentos para motivar seus funcionários, a não ser as gratificações
por ocupação de cargos em comissão (DAS). A redução da amplitude de
remuneração das carreiras, inclusive de algumas mais recentes como as dos
analistas do Tesouro, dos analistas de orçamento e dos gestores, reduziu as
mesmas, na verdade, a meros cargos, ao eliminar uma das características típicas
das carreiras, que é o estímulo à ascensão ao longo do tempo.

Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais e operacionais, observa-


se que a administração de recursos humanos carece da existência de um sistema
de incentivos para o profissional, sendo patente a ausência de uma política
orgânica de formação, capacitação permanente e de remuneração condizente
com a valorização do exercício da função pública.

O perfil da distribuição de servidores em carreiras apresenta sérias


distorções. Do total de funcionários civis estatutários, cerca de 47% estão
agrupados fora de carreiras específicas, sem definição de atribuições, alocados
no Plano de Cargos e Carreiras - PCC. Ressalta-se, ainda, uma concentração
de pessoal nos níveis operacionais, sendo o quadro técnico, representante da
inteligência do Estado, bastante reduzido.

Consideram-se carreiras estruturadas apenas a Diplomacia, o Magistério


e as dos Militares. São aquelas que possuem uma amplitude entre o piso e o teto
salarial (entre a menor e a maior remuneração) que estimula o servidor a buscar
a ascensão funcional e possibilita a prática de políticas de promoção baseadas
em avaliações de desempenho. Outras carreiras, como as dos Procuradores, da
Polícia Federal, Receita Federal, Finanças, Controle e Orçamento e dos Gestores
têm alguma estruturação, mas sua amplitude de remuneração é pequena.

7 FINANÇAS PÚBLICAS
Nesse tópico, o assunto em questão será abordado de forma sucinta, por
se tratar de matéria específica em outro Caderno de Estudos.

A administração financeira e orçamentária é uma importante ferramenta


para a administração dos recursos públicos, momento em que se efetiva o ato de
gestão e se materializam as ações da gestão pública no Brasil (NASCIMENTO,
2010).

190
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

A importância da execução orçamentária e financeira é observada por


Giacomoni (2003, p. 261) quando afirma que:

Nas finanças governamentais o orçamento da despesa não é apenas


uma peça de orientação, e a sua execução financeira deve ter sempre
como marco definidor as autorizações constantes do orçamento. Desta
forma, o comportamento financeiro de uma entidade governamental é
produto da execução de determinada programação, a qual se reveste
da forma orçamentária.

A busca pela eficiência na gestão pública e pelo equilíbrio fiscal é uma


preocupação constante dos governantes. Visando atingir melhores resultados e
um maior controle da administração pública, observar os aspectos que envolvem
a execução orçamentária e financeira, pode resultar em ações de gestão pública
mais eficiente.

Para que tenhamos algumas noções importantes para a administração das


finanças municipais de forma mais eficiente e eficaz, veremos alguns aspectos
relevantes que envolvem a gestão financeira e orçamentária:

7.1 RECEITAS PÚBLICAS MUNICIPAIS


Denomina-se Receita Pública o conjunto de recursos financeiros que
entram para os cofres estatais, provindo de quaisquer fontes, a fim de ocorrer às
despesas orçamentárias e adicionais do orçamento (NASCIMENTO, 2010).

As principais receitas que a administração pública municipal pode contar


para fazer frente às suas despesas são as receitas próprias, as transferências
estaduais e federais.

A Receita Municipal é composta pelos recursos financeiros oriundos dos


tributos municipais, pelos preços praticados pela utilização de bens ou serviços,
bem como, pelos demais repasses que o município recebe em caráter permanente,
como a sua participação nas transferências constitucionais (CNM, 2008).

Conforme esclarece ainda a Confederação Nacional dos Municípios


(2008):

• Os Tributos são imposições legais e compulsórias da Administração sobre os


administrados para auferir recursos financeiros. Os tributos se subdividem em
impostos, taxas e contribuições.
• Impostos (art. 145, I, da CF) são tributos cobrados em função de determinados
fatos econômicos da vida como, por exemplo, a circulação e o consumo de
bens (ICMS e ISSQN). Os impostos de competência municipal são o IPTU, o
ISS e o ITBI.

191
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

• Taxas (art. 145, II, da CF e art. 77 do CTN) exigem a prestação de um serviço


específico e divisível ou de exercício do poder de polícia administrativa, como
as de localização e funcionamento e recolhimento de lixo.

A Contribuição de Melhoria é um tributo de natureza recuperatória


das despesas públicas com obras que aumentem o valor dos imóveis por elas
beneficiados. As Contribuições que podem ser instituídas pelos municípios são:

A Contribuição de melhoria (art. 145, III, da CF; art. 81 do CTN e Decreto-


Lei no 195/1967), que somente pode ser cobrada em decorrência da realização de
uma obra pública que traga valorização ao imóvel do contribuinte, até o limite
dessa valorização e do total empreendido pelo Poder Público para a concretização
da obra. Portanto, a arrecadação total da contribuição não pode superar o custo
total da obra.

E a de Iluminação Pública, esta instituía mais recentemente (art. 149-A da


CF), destinada a custear esse serviço, podendo ela ser cobrada juntamente com a
fatura de energia.

Os Preços são pagamentos que os particulares fazem ao Poder Público de


forma facultativa e espontânea ao adquirirem bens, auferirem vantagens ou se
utilizarem de serviços públicos ou de utilidade pública.

Os preços, como remuneração de utilidade ou de serviços públicos


oferecidos aos usuários pelo Poder Público ou por seus delegados, classificam-
se em preços públicos e preços semiprivados ou quase privados. Os preços
públicos são as tarifas e pedágios estabelecidos pela administração, e os preços
semiprivados são aqueles que se apuram sem prévia fixação estatal, em livre
concorrência entre os interessados na aquisição dos bens públicos ou na fruição
de certas utilidades administrativas, não tabeladas pelo Poder Público, que,
assim, se sujeitam à lei da oferta e da procura.

As Transferências efetuadas aos municípios podem ser as constitucionais


estaduais (ICMS, IPVA) e federais (ITR, IR, FPM, IPI, lei Kandir, salário educação...),
ou eventuais, como os advindos de financiamentos, empréstimos, subvenções,
auxílios e doações de outras entidades ou pessoas físicas.

7.2 PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO


De acordo com o Decreto de regulação francês (1862 apud OLIVEIRA,
2013), o “Orçamento é o ato por meio do qual são previstas e autorizadas as
receitas e despesas do Estado e das demais entidades que por lei estão submetidas
a essas mesmas regras”.

Lima (2012, p. 39) define ainda a execução orçamentária como sendo:

192
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

A utilização dos créditos consignados na LOA, sendo utilizado o


termo crédito para indicar a dotação ou autorização de gasto ou sua
descentralização. Dessa forma, executar o orçamento é realizar as
despesas nele previstas, tendo, portanto, como primeira condição que
esse gasto tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo
Poder Legislativo.

A elaboração do orçamento é composta por ações de previsão e posterior


aprovação de recursos financeiros de um determinado período. Propostas iniciais
de órgãos executores servem de parâmetro a serem seguidos para uma apropriada
gestão dos recursos públicos.

O Planejamento Orçamentário é composto por três elementos


fundamentais para o planejamento da administração municipal:

O Plano Plurianual – PPA: É o instrumento de planejamento


governamental de médio prazo, previsto no artigo 165 da Constituição Federal,
regulamentado pelo Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998 e estabelece
diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para um período de 4
anos, organizando as ações do governo em programas que resultem em bens
e serviços para a população. É aprovado por lei quadrienal, tendo vigência do
segundo ano de um mandato majoritário até o final do primeiro ano do mandato
seguinte. Nele constam, detalhadamente, os atributos das políticas públicas
executadas, tais como metas físicas e financeiras, público-alvo, produtos a serem
entregues à sociedade etc.

FONTE: Disponível em: <http://www.segplan.go.gov.br/post/ver/115737/plano-plurianu-


al-2012-2015>. Acesso em: 20 nov. 2013

A Lei Orçamentária Anual – LOA: É a lei que fixa os recursos públicos


a serem aplicados, a  cada ano, nas ações de governo. O Executivo tem o
prazo de 31  de agosto para enviá-la ao Congresso. O Orçamento da União
se divide em três peças: Fiscal; de Seguridade Social; e de  Investimentos das
empresas em que ela detém a maioria do  capital social com direito a voto. O
projeto de Lei Orçamentária Anual deve observar as prioridades contidas no
Plano Plurianual  (PPA) e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A
Lei  Orçamentária disciplina todas as ações do governo federal. Nenhuma
despesa pública pode ser executada fora do  Orçamento, mas nem tudo
que está ali previsto é executado pelo  governo federal. A Lei Orçamentária
brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão
de arrecadação.  Havendo a necessidade de realização de despesas acima do
limite previsto na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto
de lei de crédito adicional. O Poder Executivo pode, ainda, editar decretos de
contingenciamento, em que são  autorizadas apenas despesas no limite das
receitas arrecadadas.
FONTE: Disponível em: <http://www.jurisway.org.br/v2/pergunta.asp?idmodelo=8480>. Acesso
em: 20 nov. 2013.

193
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO: A Lei de Diretrizes


Orçamentárias (LDO) é o instrumento por meio do qual o governo estabelece
as principais diretrizes e metas da Administração Pública para o prazo de um
exercício. Ela estabelece um elo entre o Plano Plurianual de Ação Governamental
e a Lei Orçamentária Anual, uma vez que reforça quais programas relacionados
no PPA terão prioridade na programação e execução orçamentária. Conforme
disposto na Constituição Federal, compete à LDO traçar diretrizes para a
elaboração da Lei Orçamentária Anual do exercício subsequente a sua aprovação,
assegurar o equilíbrio fiscal das contas públicas, dispor sobre alteração na
legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras
de fomento. Fora as exigências constitucionais, a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) ampliou as atribuições da LDO conferindo-a o papel de apresentar os
resultados fiscais de médio prazo para a administração pública.
FONTE: Disponível em: <http://www.planejamento.mg.gov.br/planejamento-e-orcamento/lei-
-de-diretrizes-orcamentarias-ldo>. Acesso em: 20 nov. 2013.

Portanto, o processo de planejamento confere uma atuação integrada


envolvendo o PPA, a LDO e a LOA, podendo assim ser exemplificada:

Através do PPA se estabelece o planejamento de longo prazo, por meio das


ações e programas do governo. A LOA por sua vez, fixa o planejamento de curto
prazo, materializando as ações e programas já previstos no PPA, através de projetos,
atividades e operações especiais. Por fim, a LDO estabelece a ligação entre esses
dois instrumentos, destacando do PPA os gastos prioritários e os investimentos
que deverão compor a LOA, determinando as normas e regras que irão orientar a
elaboração da lei orçamentária para o exercício seguinte (LIMA, 2012).

7.3 CONTABILIDADE
A importância da Contabilidade Pública aumenta a cada ano. Analisando-
se as estatísticas dos tribunais de contas, verificamos que cada vez mais as
punições aos administradores municipais ocorrem não por má fé, mas sim por
erros formais na escrituração de suas receitas e despesas.

Acerca desse tema, a Confederação Nacional dos Municípios (2008, p. 60),


retrata a importância da contabilidade na Administração Pública:

[...] os gestores devem estar atentos à legislação que cerca a gestão


dos recursos sob sua responsabilidade. Deve ter sempre em mente o
atendimento dos Princípios da Administração Pública, quais sejam
a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a
eficiência, conforme disposto na Constituição Federal de 1988. Para
que tenha segurança sobre a decisão a ser tomada, uma importante
fonte de informação está na Contabilidade, na qual se encontram
registrados todos os atos e todos os fatos administrativos que podem
afetar as contas do município.

194
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

A contabilidade tem como papel principal auxiliar o gestor público no


processo decisório, gerando informações acerca da situação patrimonial
(bens, direitos e obrigações) do município sob sua responsabilidade,
suas despesas e receitas e o atendimento às exigências da lei de
responsabilidade fiscal e de outros dispositivos legais.

Este contexto reitera a importância dos controles internos e externos da


administração pública no que diz respeito às suas finanças que decorrem das
informações contábeis.

7.4 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL


Em vigor desde maio de 2000, verifica-se que a LRF ainda não foi totalmente
assimilada pelos gestores públicos em geral. A fiscalização efetuada pelos órgãos
de controle externo sobre os gestores locais é bastante rigorosa, motivo pelo qual
os gestores devem utilizar essa importante legislação em prol da melhoria de sua
gestão (CNM, 2008).

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000), foi instituída em 4 de


maio de 2000, e objetiva estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal.

A LRF pode ser compreendida como sendo um código de conduta para


os administradores públicos, que estabelece normas e limites para gerir as
finanças públicas, prestando contas sobre quanto e como são gastos os recursos
da sociedade. Representa dessa forma, um instrumento importante de cidadania,
uma vez que todos terão acesso às informações relacionadas às contas públicas,
podendo assegurar uma boa gestão dos recursos públicos.

E
IMPORTANT

Saiba mais sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal e suas atribuições, acessando


o link: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 10 dez 2013.

8 A BUSCA PELA EXCELÊNCIA


A busca pela melhoria contínua no gerenciamento da administração
pública, cada vez mais está em pauta. Há muito tempo vem se exigindo do
serviço público, mais eficiência, racionalidade dos procedimentos, apresentação
de metas, clareza nos indicadores e prestação de contas.

195
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

No passado, as decisões eram tomadas sem a participação e conhecimento


da população, que exercia um papel de passividade, situação inadmissível nos
dias atuais. Diante dessa nova realidade, o poder público deve estar atento às
necessidades de implantar procedimentos de gestão que garantam a eficiência, a
qualidade e a transparência na esfera pública, em busca constante pela excelência
na administração pública.

8.1 A ERA DA INFORMAÇÃO


A era da informação surgiu com forte influência oriunda do
desenvolvimento tecnológico e da tecnologia da Informação, ocorrida no início
dos anos 90. Diante dessa nova concepção, o recurso organizacional mais
importante passa a ser o conhecimento, e não mais o capital financeiro.

A tecnologia de informação modifica intensamente a estrutura do trabalho


dentro e fora das organizações. Através da internet, da intranet e de redes internas
de comunicação, a comunicação torna-se globalizada. Nessa nova era, quanto
maiores os recursos aplicados em TI, mais informado se torna o seu usuário,
seja ele uma pessoa, uma organização ou um país. Dessa forma a informação
tornou-se uma das principais fontes de energia das organizações, sendo capaz de
direcionar todos os esforços e indicar os rumos a serem seguidos pela organização
(CHIAVENATO, 2008).

Acerca desse tema, Tapscott (1997, p. 50-81) relata em seu texto a existência
de doze temas básicos que diferenciam a nova e a velha economia, na Era da
Informação:

1 Conhecimento – A nova economia é uma economia do conhecimento,


graças à TI. Mas, o conhecimento é criado por pessoas, apesar da inteligência
artificial e de outras tecnologias da informação. O conteúdo do conhecimento
integrado em produtos ou serviços está crescendo significativamente: edifícios
inteligentes, casas inteligentes, carros inteligentes, rodovias inteligentes,
cartões inteligentes (smart cards) etc.

2 Digitalização – A nova economia é uma economia digital. A nova mídia é a


internet. A informação está em formato digital em bits. A TI permite trabalhar
um incrível volume de informações comprimidas e transmitidas na velocidade
da luz. A infoestrutura está substituindo a estrutura tradicional.

3 Virtualização – Na transformação da informação de analógica para digital,


as coisas físicas podem tornar-se virtuais, como a empresa virtual, escritório
virtual, emprego virtual, congresso virtual, realidade virtual, loja virtual etc.

4 Molecularização – A nova economia é uma economia molecular. A antiga


corporação foi desagregada e substituída por moléculas dinâmicas e grupos
de indivíduos e entidades que foram a base da atividade econômica.

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TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

5 Integração/redes interligadas – A nova economia é uma economia interligada


em rede, integrando moléculas em grupos que são conectadas a outros para
criar riqueza. As novas estruturas organizacionais em rede são horizontalizadas
e conectadas pela Internet. Redes de redes, rompendo as fronteiras entre
empresas, fornecedores, clientes e concorrentes.

6 Desintermediação – As funções de intermediários entre produtores e


consumidores estão sendo eliminadas devido às redes digitais e ao comércio
eletrônico. As informações são on-line e proprietários e compradores se
conectam entre si, dispensando os intermediários.

7 Convergência – Na nova economia, o setor econômico predominante deixou de


ser a indústria automobilística para ser a nova mídia, para a qual convergem as
indústrias de computação, comunicação e conteúdo baseado em computador
e telecomunicações digitais.

8 Inovação – A nova economia é uma economia baseada em inovações. Tornar os


produtos obsoletos é o lema das organizações. Os ciclos de vida dos produtos
estão se tornando cada vez menores.

9 Produ-consumo – Na nova economia a distinção entre consumidores e


produtores é pouco nítida. Na internet, todo consumidor torna-se produtor
de mensagens, contribui para discussões, faz test-drives em carros ou visualiza
o cérebro de um paciente no outro lado do mundo.

10 Imediatismo – Em uma economia baseada em bits, o imediatismo torna-se o


elemento propulsor da atividade econômica e do sucesso empresarial. A nova
empresa é uma empresa em tempo real. O intercâmbio eletrônico de dados
(EDI = electronic data interchange) interliga sistemas de computadores entre
fornecedores e clientes proporcionando concomitância de decisões e ações.

11 Globalização – A nova economia é uma economia global, mundial e planetária.


As organizações globais e as empresas internacionais estão na pauta. Negócios
e conhecimento não conhecem fronteiras.

12 Discordância – Questões sociais sem precedentes estão emergindo, provocando


traumas e conflitos que precisam ser administrados.

Diante dessa nova perspectiva, a era da informação trouxe uma série de


problemas para as organizações, sejam elas públicas ou privadas. Pois, a maioria
delas estava totalmente despreparada para essa nova realidade. A velocidade e
a magnitude das mudanças geradas na era da informação continuam evoluindo
crescentemente, obrigando as organizações a buscarem a excelência, uma questão
de sobrevivência.

197
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

FIGURA 5 – ERA DA INFORMAÇÃO

FONTE: Disponível em: <http://1.bp.blogspot.com/-4qwhrUGVaZI/ThnWNZhZLBI/AAAAAAAA-


ANw/MhUFAPFHMzU/s1600/images%2BTI.jpg>. Acesso em: 17 fev. 2014.

8.2 OS RECURSOS EMERGENTES


O texto extraído do XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública, evidencia o modelo de excelência em gestão
pública no governo brasileiro:

A gestão pública para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral,
pública e eficiente

Legalidade: estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser


considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência
à revelia da lei.

Impessoalidade: não fazer acepção de pessoas. O tratamento


diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a
rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto são requisitos de um
serviço público de qualidade e devem ser agregados a todos os usuários
indistintamente. Em se tratando de organização pública, todos os seus usuários
são preferenciais, são pessoas muito importantes.

198
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Moralidade: pautar a gestão pública por um código moral. Não se


trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de
princípios morais de aceitação pública.

Publicidade: ser transparente, dar publicidade aos fatos e dados. Essa


é uma forma eficaz de indução do controle social.

Eficiência: fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao


menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira,
mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do
gasto. Fundamentos de excelência gerencial.

O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da


premissa segundo a qual é preciso ser excelente sem deixar de ser público. Esse
Modelo, portanto, deve estar alicerçado em fundamentos próprios da gestão
de excelência contemporânea e condicionado aos princípios constitucionais
próprios da natureza pública das organizações. Esses fundamentos e princípios
constitucionais, juntos, definem o que se entende hoje por excelência em
gestão pública.

Orientados por esses princípios constitucionais, integram a base de


sustentação do Modelo de Excelência em Gestão Pública os fundamentos
apresentados a seguir:

1 – Pensamento sistêmico - Entendimento das relações de interdependência


entre os diversos componentes de uma organização, bem como entre a
organização e o ambiente externo, com foco na sociedade.

2 - Aprendizado organizacional - O aprendizado organizacional implica a


busca contínua de novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos,
por meio da percepção, reflexão, avaliação e compartilhamento de informações
e experiências.

3 - Cultura da inovação - Promoção de um ambiente favorável à criatividade,


experimentação e implementação de novas ideias que possam gerar um
diferencial para a atuação da organização.

4 - Liderança e constância de propósitos - A liderança é o elemento promotor


da gestão, responsável pela orientação, estímulo e comprometimento para
o alcance e melhoria dos resultados institucionais e deve atuar de forma
aberta, democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, visando ao
desenvolvimento da cultura da excelência, à promoção de relações de
qualidade e à proteção do interesse público. É exercida pela alta administração,
entendida como o mais alto nível gerencial e assessoria daquela organização.

199
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

5 - Gestão baseada em processos e informações - Compreensão e segmentação


do conjunto das atividades e processos da organização que agreguem valor
para as partes interessadas, sendo que a tomada de decisões e execução de
ações devem ter como base a medição e análise do desempenho, levando-se
em consideração as informações disponíveis.

6 - Visão de futuro - A visão de futuro indica o rumo de uma organização


e a constância de propósitos a mantém nesse rumo. Ela está diretamente
relacionada à capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que dê
coerência ao processo decisório e que permita à organização antecipar-se às
necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade. Inclui, também, a
compreensão dos fatores externos com o objetivo de gerenciar seu impacto na
sociedade.

7 - Geração de valor - Alcance de resultados consistentes, assegurando o


aumento de valor tangível e intangível de forma sustentada para todas as
partes interessadas.

8 - Comprometimento das pessoas - Estabelecer relações com as pessoas,


criando condições de melhoria da qualidade nas relações de trabalho, para
que se realizem profissional e humanamente, maximizando seu desempenho
por meio do comprometimento, oportunidade para desenvolver competências
e empreender, com incentivo e reconhecimento.

9 – Foco no cidadão e na sociedade - Direcionamento das ações públicas para


atender às necessidades dos cidadãos e da sociedade, na condição de sujeitos
de direitos e como beneficiários dos serviços públicos e destinatários da ação
decorrente do poder de Estado exercido pelas organizações públicas.

10 - Desenvolvimento de parcerias - Desenvolvimento de atividades


conjuntamente com outras organizações com objetivos específicos comuns,
buscando o pleno uso das suas competências complementares, para
desenvolver sinergias.

11 - Responsabilidade social - Atuação voltada para assegurar às pessoas a


condição de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais,
ancorando no princípio da igualdade de direitos e da dignidade humana, de
tal maneira que a sociedade possa preencher suas necessidades e expressar o
seu maior potencial no presente e ao mesmo tempo tendo também como um
dos princípios gerenciais a preservação da biodiversidade e dos ecossistemas
naturais, potencializando a capacidade das gerações futuras de atender suas
próprias necessidades.

12 - Controle social - Atuação que se define pela participação das partes


interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades
da Administração Pública e na execução das políticas e programas públicos.

200
TÓPICO 2 | NOVA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA

13 – Gestão participativa - Este estilo de gestão determina uma atitude gerencial


de liderança que busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo
a capacidade e o potencial diferenciado de cada um e harmonizando os
interesses individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes
de trabalho.

FONTE: FERREIRA, André Ribeiro. Modelo de excelência em gestão pública no governo brasi-
leiro: importância e aplicação. In: XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública, Salvador-Bahia, 27-30 out. 2009. Disponível em: <http://
www.gespublica.gov.br/biblioteca/pasta.2010-12-08.2954571235/ferrerib.pdf>. Acesso em: 29
jan. 2014.

201
RESUMO DO TÓPICO 2

Nesse tópico você viu:

• Conheceu a evolução da administração pública e a reforma do Estado.

• Compreendeu a concepção dos recursos humanos na Administração Pública.

• Reconheceu os aspectos inerentes às finanças públicas.

• Compreendeu os aspectos relacionados na busca pela excelência na


administração pública.

202
AUTOATIVIDADE

1 A estrutura organizacional do Estado compreende os três poderes e abrange


também seus três níveis de governo. Cite-os.

2 Cite quais são as principais receitas que compõem a administração pública


municipal.

203
204
UNIDADE 3
TÓPICO 3

ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

1 INTRODUÇÃO
Caro(a) acadêmico(a)!

A Constituição Federal apresenta em sua estrutura legal os ditames que


regem a vida dos cidadãos brasileiros.

Em meio às regulamentações previstas, encontramos as competências


instituídas aos entes federados brasileiros, inclusive da União, dos órgãos federais
e suas funções, que serão abordados neste tópico.

Diante dessa perspectiva, convidamos você, caro(a) acadêmico(a), a


informar-se e construir seu saber!

2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL


Os princípios estabelecidos que orientam a Administração Federal,
também são seguidos pelas instâncias estaduais e municipais, porém o tema de
estudo será referenciado nas características da União.

Alguns princípios básicos, evidenciados no Decreto-Lei nº 200/67,


norteiam a forma organizacional da administração pública federal e sua estrutura
administrativa, assim identificados (MARINELA, 2010):

• Princípio do planejamento - introduz para a administração o dever de elaborar


planos e programas, visando promover o desenvolvimento econômico-social
do país, assegurando aos cidadãos o direito à prosperidade (art. 7º).
• Princípio da coordenação - visa harmonizar as ações administrativas,
mantendo-se nos limites do planejamento, objetivando evitar duplicidade de
atuação, soluções divergentes e desperdício de recursos financeiros (art. 8º e
9º).
• Princípio da descentralização administrativa - consiste em atribuir à pessoa
distinta daquela do Estado poderes suficientes para que, atuando por sua
conta e risco, mas sob o ordenamento e controle estatal, desempenhe atividade
pública ou de utilidade pública (art. 10º).

205
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

• Princípio da delegação de competência - subentende a transmissão de poderes


decisórios atribuídos originalmente à autoridade superior para a autoridade
subordinada, caracterizando-se pelo caráter transitório e facultativo,
processando-se segundo o ordenamento jurídico e mediante ato próprio (art.
11º e 12º).
• Princípio do controle - exige o acompanhamento sistemático da execução
dos planos e programas governamentais pelos órgãos e chefias competentes,
balizando-se pela observância do ordenamento legal de regência. Baseia-se no
princípio administrativo da hierarquia (art. 13º).

3 NATUREZA DA UNIÃO E SUAS COMPETÊNCIAS


A organização político-administrativa da União está prevista no artigo 18
da Constituição (BRASIL, 1988), a saber:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa


do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os
municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (grifo
nosso)

Portanto, a União é parte integrante que compõe o Estado Federado, em


conjunto com os estados, os municípios e o Distrito Federal.

Silva (2010, p. 492) ressalta que:

A União se constitui pela congregação das comunidades regionais


autônomas que vem a ser os estados-membros. A União é a entidade
federal formada pela reunião das partes componentes, constituindo
pessoas jurídica de Direito Público interno autônomo em relação
a unidades federadas e a que cabe exercer a soberania do Estado
brasileiro.

O Código Civil Brasileiro, em seu artigo 41 (BRASIL, 2002), identifica


ainda a União como pessoa jurídica de direito interno, detentora de direitos e
passível de obrigações, sujeita à responsabilidade pelos atos cometidos por seus
órgãos e agentes.

De acordo com os preceitos legais, identificamos a natureza jurídica da


União que é de direito público interno. Veremos agora as suas competências.

3.1 COMPETÊNCIAS DA UNIÃO


Vejamos a seguir as competências da União, previstas na Constituição
Federal do Brasil.

206
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

ATENCAO

Caro(a) acadêmico(a), você irá observar no decorrer desse tópico que a


descrição de algumas competências se repete. Tal motivo prende-se ao fato de que pela
peculiaridade de sua classificação pode estar inserida em mais de uma descrição das
competências que são atribuídas à União.

3.1.1 Competência administrativa


A competência administrativa da União, prevista na Carta Magna de
1988, descritas de acordo com a interpretação de Silva (2010):

• Autorizar e fiscalizar a produção e o comércio bélico.


• Administrar as reservas cambiais do país e fiscalizar as operações de natureza
financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como, as
de seguros e previdência privada (administrativo-financeiro-monetário).
• Organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria
Pública do Distrito Federal e dos Territórios.
• Prestar assistência financeira ao Distrito Federal para execução de serviços
públicos, por meio de fundos próprios.
• Organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e
cartografia de âmbito nacional.
• Exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de
programas de rádio e televisão.
• Planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas
especialmente as secas e inundações.
• Instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir
critérios de outorga de direitos e de seu uso.
• Organizar, manter e executar inspeções do trabalho.

3.1.2 Competência social


As questões sociais espelham as condições de vida de uma população. De
acordo com Silva (2010, p. 500-501), são de competência da União nas demandas
sociais:

a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento social.


b) Planejar e promover a defesa permanente contra calamidades públicas,
especialmente nas secas e inundações.
c) Organizar a seguridade social.
d) Estabelecer políticas sociais e econômicas visando proteger e recuperar a saúde
do povo.

207
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

e) Regulamentar, fiscalizar e controlar as ações e serviços de saúde.


f) Estabelecer o sistema único de saúde.
g) Estabelecer e executar plano de previdência social.
h) Manter serviços de assistência social aos necessitados.
i) Estabelecer, por lei, o plano de educação.

3.1.3 Competência financeira e monetária


Compete à União nas questões financeira e monetária, conforme relata
Silva (2010, p. 501):

• Emitir moeda e legislar sobre sistema monetário.


• Administrar reservas cambiais e fiscalizar as operações de
natureza financeira, de crédito, de câmbio e capitalização.
• Instituir tributos previstos nos artigos 145, 153 e 154 da Carta
Magna de 1988.
• Estabelecer plano plurianual, diretrizes orçamentárias e
orçamentos anuais.

É de responsabilidade da União, conforme preceitua a CF (1988) a


organização e o controle da integralidade financeira, atribuindo-lhe competência
para legislar sobre regras gerais do direito tributário, financeiro e sobre o
orçamento.

3.1.4 Competência econômica


No campo econômico, compete à União elaborar e executar planos de
desenvolvimento no âmbito nacional e regional. Em se tratando da competência
econômica, cabe à União (SILVA, 2010):

• Elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento


econômico.
• Estabelecer áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem
de forma associativa.
• Intervir (sem exclusividade) no domínio econômico, explorar (sem
exclusividade) atividade econômica e reprimir abusos do poder econômico.
• Explorar direta ou indiretamente a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o
aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica.
• O monopólio da pesquisa e a lavra das jazidas e refinação de petróleo,
assim como o da importação e exportação dos produtos e derivados básicos
resultantes daquelas atividades monopolizadas.
• O monopólio da pesquisa e lavra de gás natural e outros hidrocarbonetos.
• O monopólio do transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou
de derivados básicos de petróleo produzidos no país, bem assim o transporte,
por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás de qualquer
origem.

208
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

• Monopólio da pesquisa lavra enriquecimento, reprocessamento,


industrialização e comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados.
• A desapropriação por interesse social de imóvel rural para fins de reforma
agrária nos termos dos arts. 184 a 186 da CF (1988).
• Planejar e executar, na forma da lei, a política agrícola.
• Legislar (sem exclusividade) sobre produção e consumo.

3.1.5 Competência na área de prestação dos serviços


A natureza da administração pública está atrelada diretamente com a
prestação de serviços. Porém, a Constituição Federal, em sua redação, especifica
à União a exclusividade da exploração de serviços públicos, vinculada à sua
competência, vejamos (SILVA, 2010):

a) Manter o serviço postal e o correio aéreo nacional.

b) Explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os


serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização
dos serviços, e a criação de um órgão regulador e outros aspectos constitucionais.

c) Explorar, igualmente mediante autorização, concessão ou permissão:

• os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;


• os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos
cursos de água, em articulação com os estados onde se situam os potenciais
hidroenergéticos;
• a navegação aérea, aeroespacial e infraestrutura aeroportuária;
• os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de
passageiros;
• os portos marítimos, fluviais e lacustres.

d) Explorar os serviços de instalações nucleares de qualquer natureza e exercer o


monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento,
a industrialização e o comércio de minérios nucleares e de seus derivados,
atendidos os seguintes princípios:

• toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins
pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
• sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e
utilização de radioisótopos de meia-vida ou inferior a duas horas;
• responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa
(EC- 49/2006).

209
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

3.1.6 Competência urbanística


Antes da promulgação da CF/88, as questões relacionadas à política urbana
sempre foram tratadas como matéria exclusivamente municipal, sobre o qual a
União não poderia dispor, apenas em linhas gerais. A Constituição introduziu o
direito urbanístico entre as matérias de competência legislativa concorrente entre
a União e os Estados (art. 24º, I) e atribuiu à União competência para instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano (art. 21º, XX). A partir de então, aos
municípios foi atribuída competência para “promover adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano” e para “suplementar a legislação federal e estadual”
(art. 30º, II e VIII).

Assim sendo, conforme relata Silva (2010, p. 499), na área urbanística a


União passou a possuir as seguintes competências:

a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do


território.
b) Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos.
c) Estabelecer diretrizes para o sistema nacional de viação.

Em se tratando das questões urbanísticas, temos as competências não


exclusivas da União, que compreendem:

• Proteger obras e bens de valor histórico e cultural (de natureza


urbanística, se imóveis), paisagens notáveis e os sítios arqueológicos,
bem como o meio ambiente, e combater a poluição.

Observemos o caput dos artigos 215, 216 e 225 da Carta Magna de 1988, o
qual preceitua:

Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos


culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará
a valorização e a difusão das manifestações culturais.

[...]

Art. 216. Constitui patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza


material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes
grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:

[...]

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente


equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

210
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

3.1.7 Competência legislativa


Antes de entrarmos na competência legislativa da União é importante
ratificarmos alguns aspectos relevantes:

• Os poderes da União estão distribuídos entre o Poder Executivo, o Legislativo


e o Judiciário, conforme sua organização política.

• O Presidencialismo é o sistema de governo estabelecido no território brasileiro.


São características do presidencialismo, conforme descreve Silva (2010):

- É típico das repúblicas.

- O Presidente da república exerce o Poder executivo em sua inteireza;


acumula as funções de Chefe do estado, Chefe de Governo e Chefe da
Administração Pública; não depende da confiança do órgão do poder Legislativo
nem para sua investidura, nem para o exercício do governo.
- O órgão do Poder Legislativo (Congresso, Assembleia, Câmara) não
é Parlamento; seus membros são eleitos por período fixo de mandato; não está
sujeito à dissolução.

- As relações entre ambos os poderes são mais rígidas, prevalecendo o


princípio da divisão de poderes independentes e autônomos, embora possam ser
harmônicos.

- Os Ministros de Estado são simples auxiliares do Presidente da República


que os nomeia e exonera ao livre alvedrio.

- Eventual plano de governo, mesmo quando aprovado em lei, depende


exclusivamente da coordenação do Presidente da República, que o executará bem
ou mal, sem dar satisfação jurídica a outro poder (a não ser em prestações de
contas financeiras e orçamentárias anuais).

Assim sendo, a CF/88 prevê em sua redação, que as matérias de competência


da União são reguladas mediante lei. De acordo com Silva (2010), existem dois
grupos de competência legislativa da União, a saber:

Competência legislativa privada sobre:

Direito Administrativo:

a) Desapropriação.
b) Requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em
tempo de guerra.
c) Água, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão.
d) Serviço postal.
e) Sistema monetário (administrativo-monetário) e de medidas, títulos
e garantias dos metais.

211
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

f) Política de crédito, câmbio, seguros e transferências de valores


(administrativo- monetário).
g) Diretrizes da política nacional de transportes (administrativo-
urbanístico).
h) Jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia
(administrativo-minerário).
i) Regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e
aeroespacial.
j) Trânsito e transporte.
k) Emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de
estrangeiros.
l) Organização do sistema nacional de emprego (administrativo-
social).
m) Organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria
Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como a organização
administrativa destes.
n) Sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais.
o) Sistemas de poupança, captação de recursos e garantia da poupança
popular (administrativo-monetário).
p) Sistema de consórcios e sorteios (administrativo-monetário).
q) Competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária
federal.
r) Registros públicos.
s) Atividades nucleares de qualquer natureza.
t) Defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil
e mobilização nacional.

• Direito material não administrativo: comercial, penal, político-eleitoral,


incluindo nacionalidade, cidadania e naturalização, agrário, marítimo,
aeronáutico, espacial e do trabalho; populações indígenas, condições para o
exercício das profissões, seguridade social.

• Direito processual: civil, penal, trabalhista etc.

Competência legislativa concorrente com estados e Distrito Federal,


definida no art. 24, da CF/88:

Art. 24. Compete à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar


concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da
poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e
paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor,
a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino e desporto;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;

212
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;


XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

4 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL


Para que compreendamos a organização da administração pública, nos
remetemos ao Decreto-Lei nº 200/1967, que instituiu o Poder Executivo Federal,
que por sua vez, é exercido pelo Presidente da República e assessorado pelos
Ministros dos Estados. Compete a eles, exercerem atribuições de sua competência
constitucional, legal e regulamentar com apoio dos órgãos que compõe a
Administração Federal (CHIAVENATO, 2008).

Em 29 de setembro de 1969, com nova redação dada pelo Decreto-Lei


nº 900, institui que o Poder Executivo regulará a estrutura, as atribuições e o
funcionamento dos órgãos que compõe a Administração Federal, respeitando as
atribuições constitucionais atribuídas ao Poder Legislativo.

UNI

Prezado(a) acadêmico(a): Conheça na íntegra o Decreto-Lei nº 900, de 29


de setembro de 1969, que alterou as disposições contidas no Decreto-Lei nº 200, de 25
de fevereiro de 1967, acessando o link: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/
del0900.htm>. Acesso em: 2 dez. 2013.

A Administração Federal é assim composta (CHIAVENATO, 2008):

Administração Administração
Direta Indireta

Empresas Sociedade de Fundações


Autarquias Economia Mista
Públicas Públicas

213
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

4.1 ADMINISTRAÇÃO DIRETA


A administração direta é composta pelos serviços integrados da estrutura
administrativa da Presidência da República e dos seus ministérios.

4.2 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA


A administração pública indireta corresponde às pessoas jurídicas
constituídas para o desempenho especializado de um serviço público. São
entidades dotadas de personalidade jurídica própria. Como exemplo temos as
autarquias, fundações, empresas públicas e as sociedades de economia mista.

• Autarquias - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,


patrimônio e receita própria, para executar atividades típicas da administração
pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa
e financeira descentralizada (Decreto-Lei no 200/67, art. 5º).
• Empresas públicas - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei
para a exploração de atividade econômica que o governo seja levado a exercer
por força de contingência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das
formas admitidas em direito (Decreto-Lei no 200/67, art. 5º).
• Sociedade de economia mista – entidade dotada de personalidade jurídica de
direito privado, criada por lei para a exploração e atividade econômica, sob
a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em
sua maioria à União ou à entidade da administração indireta (CHIAVENATO,
2008).
• Fundações públicas - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa,
para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos
ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio
próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado
por recursos da União e de outras fontes (Decreto-Lei no 200/67, art. 6º).

4.3 COMPOSIÇÃO DOS ÓRGÃOS DE ADMINISTRAÇÃO


DIRETA
A administração pública direta está vinculada diretamente aos entes
federados, emanados de poderes e ações que visam atender às necessidades da
coletividade, atendendo ao interesse público.

214
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

Vejamos a seguir, os órgãos ligados à administração pública federal, que


compõe a estrutura da administração direta.

4.3.1 Presidência e Vice-Presidência da República


O Presidente e Vice-Presidente da República são eleitos num mesmo
momento para um mandato de quatro anos por meio de sufrágio universal,
direto e secreto.
Conforme descrito no art. 76 e seguintes da CF/88, o Poder Executivo
Federal está representado e é exercido pelo Presidente da República com auxílio
dos Ministros de Estado e do Conselho Nacional de Defesa.

A Medida Provisória nº 1999 -15, de 11 de fevereiro de 2000, alterou a


Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997, e estabeleceu em seu art. 1º os órgãos que
integram a Presidência da República e em seu parágrafo primeiro aqueles que
possuem a função de assessoria imediata ao Presidente da República:

Art. 1o A Presidência da República é constituída, essencialmente, pela


Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de Comunicação de
Governo e pelo Gabinete de Segurança Institucional. (grifo nosso).

§  1o  Integram a Presidência da República como órgãos de


assessoramento imediato ao Presidente da República:

I – o Conselho de Governo;

II – o Advogado-Geral da União;

III – a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano; e

IV – o Gabinete do Presidente da República;

4.3.2 Casa Civil


A mesma Medida Provisória (1999-15 de 11/02/2000) que determinou os
órgãos e a assessoria da Presidência da República delimitou as funções da Casa
Civil em seu artigo 2º, vejamos:

Art.  2o   À Casa Civil da Presidência da República compete assistir


direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho
de suas atribuições, especialmente na coordenação e na integração
das ações do Governo, na verificação prévia da constitucionalidade
e legalidade dos atos presidenciais, na análise do mérito, da
oportunidade e da compatibilidade das propostas com as diretrizes
governamentais, bem assim supervisionar e executar as atividades
administrativas da Presidência da República e supletivamente da Vice-
Presidência da República, tendo como estrutura básica o Conselho do
Programa Comunidade Solidária, o Conselho Deliberativo do Sistema
de Proteção da Amazônia, o Gabinete, duas Secretarias, sendo uma
Executiva, até duas Subchefias, e um órgão de Controle Interno.
215
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

4.3.3 Órgãos de Assessoria da Presidência da República


Atualmente a estrutura da Presidência da República é composta por 11
secretarias, demais órgãos e conselhos, a saber:

• Secretaria-Geral
• Secretaria de Relações Institucionais
• Secretaria de Comunicação Social
• Gabinete de Segurança Institucional
• Secretaria de Assuntos Estratégicos
• Secretaria de Políticas para as Mulheres
• Secretaria de Direitos Humanos
• Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial
• Secretaria de Portos
• Secretaria de Aviação Civil
• Secretaria da Micro e Pequena Empresa 
• Órgãos de Consulta
Conselho da República
Conselho de Defesa Nacional
• Órgão Vinculado
Comissão de Ética Pública
Órgãos de Assessoramento Imediato
Advocacia-Geral da União
Assessoria Especial do Presidente da República
• Conselhos
Conselho de Governo
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES)
Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA)
Conselho Nacional de Política Energética
Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transportes (CONIT)
• Outros Órgãos Integrantes
Controladoria Geral da União
FONTE: Disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/estrutura-da-presidencia/es-
trutura-da-presidencia>. Acesso em: 6 jan. 2014.

E
IMPORTANT

Acessando o link: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/estrutura-da-


presidencia>, você poderá observar possíveis alterações que podem ocorrer na estrutura
de composição e apoio da Presidência da República, que pode sofrer mudanças de acordo
com novos parâmetros estabelecidos.

216
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

4.3.4 Os Ministérios
O Poder Executivo Federal conta em sua estrutura administrativa, com
o relevante papel dos ministérios, que contribuem na execução de políticas
de governo e públicas, designadas a atender às necessidades da coletividade,
priorizando o interesse público.

Atualmente em sua estrutura, o Poder Executivo Federal conta com 24


(vinte e quatro) ministérios. Vejamos a seguir, as responsabilidades atribuídas a
cada um deles.

• Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) é


responsável pela gestão das políticas públicas de estímulo à agropecuária,
pelo fomento do agronegócio e pela regulação e normatização de serviços
vinculados ao setor. No Brasil, o agronegócio contempla o pequeno, o médio
e o grande produtor rural e reúne atividades de fornecimento de bens e
serviços à agricultura, produção agropecuária, processamento, transformação e
distribuição de produtos de origem agropecuária até o consumidor final.

Assim, o Ministério da Agricultura busca integrar sob sua gestão os


aspectos mercadológico, tecnológico, científico, ambiental e organizacional
do setor produtivo e também dos setores de abastecimento, armazenagem
e transporte de safras, além da gestão da política econômica e financeira
para o agronegócio. Com a integração do desenvolvimento sustentável e da
competitividade, o Mapa visa à garantia da segurança alimentar da população
brasileira e a produção de excedentes para exportação, fortalecendo o setor
produtivo nacional e favorecendo a inserção do Brasil no mercado internacional.
FONTE: Disponível em: <http://www.agricultura.gov.br/ministerio>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação

O Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) foi criado pelo


Decreto no 91.146, em 15 de março de 1985, concretizando o compromisso do
presidente Tancredo Neves com a comunidade científica nacional. Sua área
de competência está estabelecida no  Decreto nº 5.886, de 6 de setembro de
2006. Como órgão da administração direta, o MCTI tem como competências
os seguintes assuntos: política nacional de pesquisa científica, tecnológica e
inovação; planejamento, coordenação, supervisão e controle das atividades da
ciência e tecnologia; política de desenvolvimento de informática e automação;
política nacional de biossegurança; política espacial; política nuclear e controle
da exportação de bens e serviços sensíveis.

FONTE: Disponível em: <http://mct.gov.br/index.php/content/view/105.html?execview=>. Aces-


so em: 6 jan. 2014.

217
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

• Ministério da Cultura

O Ministério da Cultura é um órgão da administração pública federal


direta que tem como áreas de competência a política nacional de cultura e a
proteção do patrimônio histórico e cultural.

Por meio das metas do Plano Nacional da Cultura, o MinC trabalha


a concepção de cultura articulada em três dimensões: simbólica, cidadã e
econômica.

A dimensão simbólica aborda o aspecto da cultura que considera que


todos os seres humanos têm a capacidade de criar símbolos que se expressam
em práticas culturais diversas como idiomas, costumes, culinária, modos de
vestir, crenças, criações tecnológicas e arquitetônicas, e também nas linguagens
artísticas: teatro, música, artes visuais, dança, literatura, circo etc.

A dimensão cidadã considera o aspecto em que a cultura é entendida


como um direito básico do cidadão. Assim, é preciso garantir que os brasileiros
participem mais da vida cultural, criando e tendo mais acesso a livros,
espetáculos de dança, teatro e circo, exposições de artes visuais, filmes nacionais,
apresentações musicais, expressões da cultura popular, acervo de museus, entre
outros.

A dimensão econômica envolve o aspecto da cultura como vetor


econômico. A cultura como um lugar de inovação e expressão da criatividade
brasileira faz parte do novo cenário de desenvolvimento econômico, socialmente
justo e sustentável.
FONTE: Disponível em: <http://www.cultura.gov.br/o-ministerio>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério da Defesa

O Ministério da Defesa (MD) é o órgão do Governo Federal incumbido


de exercer a direção superior das Forças Armadas, constituídas pela Marinha,
pelo Exército e pela Aeronáutica. Uma de suas principais atribuições é o
estabelecimento de políticas ligadas à Defesa e à Segurança do País, além da
implementação da Estratégia Nacional de Defesa, em vigor desde dezembro de
2008.

Criado em 10 de junho de 1999, o MD tem sob sua responsabilidade uma


vasta e diversificada gama de assuntos, alguns dos quais de grande sensibilidade
e complexidade, como as operações militares, o orçamento de defesa, políticas e
estratégias para o setor e o serviço militar.
FONTE: Disponível em: <http://www.defesa.gov.br/index.php/o-que-e-o-md-conheca>. Aces-
so em: 6 jan. 2014.

218
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

• Ministério da Educação

O Ministério da Educação foi criado em 1930, logo após a chegada de


Getúlio Vargas ao poder. Com o nome de Ministério da Educação e Saúde
Pública, a instituição desenvolvia atividades pertinentes a vários ministérios
como saúde, esporte, educação e meio ambiente. Até então, os assuntos ligados
à educação eram tratados pelo Departamento Nacional do Ensino, ligado ao
Ministério da Justiça.
[...]

Até 1953, foi Ministério da Educação e Saúde. Com a autonomia dada


à área da saúde surge o Ministério da Educação e Cultura, com a sigla MEC.

O sistema educacional brasileiro até 1960 era centralizado e o modelo


era seguido por todos os estados e municípios. Com a aprovação da primeira
Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), em 1961, os órgãos estaduais e
municipais ganharam mais autonomia, diminuindo a centralização do MEC.

Foram necessários treze anos de debate (1948 a 1961) para a aprovação


da primeira LDB. O ensino religioso facultativo nas escolas públicas foi um
dos pontos de maior disputa para a aprovação da lei. O pano de fundo era a
separação entre o Estado e a Igreja.

[...]

A reforma universitária, em 1968, foi a grande LDB do ensino superior,


assegurando autonomia didático-científica, disciplinar administrativa e
financeira às universidades. A reforma representou um avanço na educação
superior brasileira, ao instituir um modelo organizacional único para as
universidades públicas e privadas.

A educação no Brasil, em 1971, se vê diante de uma nova LDB. O ensino


passa a ser obrigatório dos sete aos 14 anos. O texto também prevê um currículo
comum para o primeiro e segundo graus e uma parte diversificada em função
das diferenças regionais.

Em 1985, é criado o Ministério da Cultura. Em 1992, uma lei federal


transformou o MEC no Ministério da Educação e do Desporto e somente em
1995, a instituição passa a ser responsável apenas pela área da educação.

Uma nova reforma na educação brasileira foi implantada em 1996. Trata-


se da mais recente LDB, que trouxe diversas mudanças às leis anteriores, com
a inclusão da educação infantil (creches e pré-escola). A formação adequada
dos profissionais da educação básica também foi priorizada com um capítulo
específico para tratar do assunto.

219
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

Ainda em 1996, o Ministério da Educação criou o Fundo de Manutenção


e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(Fundef) para atender o ensino fundamental. Os recursos para o Fundef vinham
das receitas dos impostos e das transferências dos estados, Distrito Federal e
municípios vinculados à educação.

O Fundef vigorou até 2006, quando foi substituído pelo Fundo de


Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb). Agora, toda a educação básica, da creche ao
ensino médio, passa a ser beneficiada com recursos federais. Um compromisso
da União com a educação básica, que se estenderá até 2020.

É nessa trajetória de quase 80 anos que o Ministério da Educação


busca promover um ensino de qualidade. Com o lançamento do Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), em 2007, o MEC vem reforçar uma
visão sistêmica da educação, com ações integradas e sem disputas de espaços
e financiamentos. No PDE, investir na educação básica significa investir na
educação profissional e na educação superior.

A construção dessa unidade só será possível com a participação conjunta


da sociedade. Com o envolvimento de pais, alunos, professores e gestores, a
educação se tornará um compromisso e uma conquista de todos.

FONTE: Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=arti-


cle&id=2&Itemid=1164>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério da Fazenda

O Ministério da Fazenda é o órgão que na estrutura administrativa da


República Federativa do Brasil cuida basicamente da formulação e execução da
política econômica.

A legislação em vigor, Decreto nº 7.301, de 14 de setembro de 2010, aprova


a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e
das Funções Gratificadas do Ministério da Fazenda, e dá outras providências.

FONTE: Disponível em: <http://www.fazenda.gov.br/institucional/sobre-ministerio>. Acesso em:


6 jan. 2014.

• Ministério da Integração Nacional

O Ministério da Integração Nacional (MI), conforme disposto na Medida


Provisória n° 103, de 1º de janeiro de 2003, convertida na Lei nº 10.683, de 28 de
maio de 2003, tem a sua atual estrutura regimental aprovada pelo Decreto nº
8.161, de 18 de dezembro de 2013, que estabeleceu as seguintes competências
para a instituição:  

220
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

• formulação e condução da Política Nacional de Desenvolvimento Regional


- PNDR;
• formulação dos planos e programas regionais de desenvolvimento;
• estabelecimento de estratégias de integração das economias regionais;
• estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos dos
programas de financiamento de que trata a alínea "c" do inciso I do art. 159
da Constituição Federal;
• estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos do
Fundo de Desenvolvimento da Amazônia e do Fundo de Desenvolvimento
do Nordeste;
• estabelecimento de normas para cumprimento dos programas de
financiamento dos fundos constitucionais e das programações orçamentárias
dos fundos de investimentos regionais;
• acompanhamento e avaliação dos programas integrados de desenvolvimento
nacional;
• defesa civil;
• obras contra as secas e de infraestrutura hídrica;
• formulação e condução da política nacional de irrigação;
• ordenação territorial.
FONTE: Disponível em: <http://www.integracao.gov.br/web/guest/ministerio;jsessionid=1BC6B-
6878F1D0A5F14DEE1D1B2D0C566.lr1>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério da Justiça

Missão - O Ministério da Justiça tem por missão garantir e promover a


cidadania, a justiça e a segurança pública, através de uma ação conjunta entre
o Estado e a sociedade.

Competências - O Ministério da Justiça, órgão da administração federal


direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:

I- defesa da ordem jurídica, dos direitos políticos e das garantias


constitucionais;
II - política judiciária;
III - direitos dos índios;
IV - entorpecentes, segurança pública, Polícias Federal, Rodoviária Federal e
Ferroviária Federal e do Distrito Federal;
V - defesa da ordem econômica nacional e dos direitos do consumidor;
VI - planejamento, coordenação e administração da política penitenciária
nacional;
VII - nacionalidade, imigração e estrangeiros;
VIII - ouvidoria-geral dos índios e do consumidor;
IX - ouvidoria das polícias federais;
X - assistência jurídica, judicial e extrajudicial, integral e gratuita, aos
necessitados, assim considerados em lei;

221
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

XI - defesa dos bens e dos próprios da União e das entidades integrantes da


administração pública federal indireta;
XII - articulação, integração e proposição das ações do Governo nos aspectos
relacionados com as atividades de repressão ao uso indevido, do tráfico
ilícito e da produção não autorizada de substâncias entorpecentes e
drogas que causem dependência física ou psíquica;
XIII - coordenação e implementação dos trabalhos de consolidação dos atos
normativos no âmbito do Poder Executivo; e
XIV - prevenção e repressão à lavagem de dinheiro e cooperação jurídica
internacional.
XV - política nacional de arquivos
XVI - assistência ao Presidente da República em matérias não afetas a outro
Ministério.

FONTE: Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJAD82FBF6ITEMID3006FB374BA-


746898656440BE0410ADDPTBRIE.htm>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério da Pesca e Aquicultura

O Ministério da Pesca e da Aquicultura é um órgão da administração


federal direta e, entre as várias competências definidas pelo Decreto no 6.972/09,
é responsável pela implantação de uma política nacional pesqueira e aquícola,
transformando esta atividade econômica em uma fonte sustentável de trabalho,
renda e riqueza.
FONTE: Disponível em: <http://www.mpa.gov.br/index.php/ministeriompa/estrutura>. Acesso
em: 6 jan. 2014.

• Ministério da Previdência Social

A Previdência Social é o seguro social para a pessoa que contribui. É


uma instituição pública que tem como objetivo reconhecer e conceder direitos
aos seus segurados. A renda transferida pela Previdência Social é utilizada para
substituir a renda do trabalhador contribuinte, quando ele perde a capacidade
de trabalho, seja pela doença, invalidez, idade avançada, morte e desemprego
involuntário, ou mesmo a maternidade e a reclusão.

Sua missão é garantir proteção ao trabalhador e sua família, por meio


de sistema público de política previdenciária solidária, inclusiva e sustentável,
com o objetivo de promover o bem-estar social e tem como visão ser reconhecida
como patrimônio do trabalhador e sua família, pela sustentabilidade dos regimes
previdenciários e pela excelência na gestão, cobertura e atendimento.

FONTE: Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/a-previdencia/>. Acesso em: 6 jan. 2014.

222
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

• Ministério da Saúde

O Ministério da Saúde é o órgão do Poder Executivo Federal responsável


pela organização e elaboração de planos e políticas públicas voltados para a
promoção, prevenção e assistência à saúde dos brasileiros.

É função de o ministério dispor de condições para a proteção e


recuperação da saúde da população, reduzindo as enfermidades, controlando
as doenças endêmicas e parasitárias e melhorando a vigilância à saúde, dando,
assim, mais qualidade de vida ao brasileiro.

Missão: “Promover a saúde da população mediante a integração e a


construção de parcerias com os órgãos federais, as unidades da Federação, os
municípios, a iniciativa privada e a sociedade, contribuindo para a melhoria
da qualidade de vida e para o exercício da cidadania”.
FONTE: Disponível em: <http://portalsaude.saude.gov.br/index.php/o-ministerio#59>. Acesso
em: 6 jan. 2014.

• Ministério das Cidades

A criação do Ministério das Cidades constituiu um fato inovador nas


políticas urbanas, na medida em que superou o recorte setorial da habitação, do
saneamento e dos transportes (mobilidade) e trânsito para integrá-los levando
em consideração o uso e a ocupação do solo.

A estrutura do MCidades constitui hoje um paradigma, não só em


território brasileiro, mas como em toda a América Latina. O movimento social
formado por profissionais, lideranças sindicais e sociais, ONGs, intelectuais,
pesquisadores e professores universitários foi fundamental para a criação do
Ministério das Cidades. Esse movimento alcançou várias conquistas nos últimos
15 anos tais como a inserção inédita da questão urbana na Constituição Federal
de 1988, a lei federal Estatuto da Cidade, de 2001, e a Medida Provisória no 2.220,
também de 2001.

Outro aspecto fundamental de sua criação está na busca da definição de


uma política nacional de desenvolvimento urbano em consonância com os demais
entes federativos (município e estado), demais poderes do Estado (legislativo
e judiciário) além da participação da sociedade visando à coordenação e a
integração dos investimentos e ações nas cidades do Brasil dirigidos à diminuição
da desigualdade social e à sustentabilidade ambiental.
FONTE: Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/index.php/o-ministerio.html>. Acesso em: 6
jan. 2014.

223
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

• Ministério das Comunicações

O Ministério das Comunicações, criado pelo  Decreto-Lei nº 200, de


25 de fevereiro de 1967, tem como suas áreas de competência os serviços de
radiodifusão, postais e de telecomunicações, e é responsável por formular e
propor as políticas nacionais para estas áreas, bem como a política nacional de
inclusão digital. O Ministério também é responsável, entre outras funções, por
outorgar e fiscalizar serviços de radiodifusão e supervisionar suas entidades
vinculadas: Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos (ECT) e Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebras).
FONTE: Disponível em: <http://www.mc.gov.br/institucional>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério das Relações Exteriores

O Ministério das Relações Exteriores (MRE) é o órgão político da


Administração direta cuja missão institucional é auxiliar o Presidente da
República na formulação da política exterior do Brasil, assegurar sua execução,
manter relações diplomáticas com governos de Estados estrangeiros, organismos
e organizações internacionais e promover os interesses do Estado e da sociedade
brasileiros no exterior. O MRE possui as seguintes áreas de competência:

1. política internacional;
2. relações diplomáticas e serviços consulares;
3. participação nas negociações comerciais, econômicas, técnicas e culturais
com governos e entidades estrangeiras;
4. programas de cooperação internacional e de promoção comercial; e
5. apoio a delegações, comitivas e representações brasileiras em agências e
organismos internacionais e multilaterais.

FONTE: Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/temas/acesso-a-informacao/institucional/


conheca-o-ministerio>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério de Minas e Energia

O Ministério de Minas e Energia (MME) foi criado em 1960, pela


Lei  n°  3.782, de 22 de julho de 1960. Anteriormente, os assuntos de minas e
energia eram de competência do Ministério da Agricultura.

O Ministério de Minas e Energia tem como empresas vinculadas a


Eletrobrás e a Petrobras, que são de economia mista. A Eletrobrás, por sua vez,
controla, as empresas Furnas Centrais Elétricas S.A., Companhia Hidroelétrica
do São Francisco (Chesf), Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica
(CGTEE),  Centrais Elétricas do Norte do Brasil  S.A.  (Eletronorte), Eletrosul
Centrais Elétricas S.A. (Eletrosul) e Eletrobrás Termonuclear S.A. (Eletronuclear).

224
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

Entre as autarquias vinculadas ao Ministério estão as agências nacionais


de Energia Elétrica (Aneel) e do Petróleo (ANP) e o Departamento Nacional de
Produção Mineral (DNPM).

FONTE: Disponível em: <http://www.mme.gov.br/mme/menu/institucional/ministerio.html>.


Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério do Desenvolvimento Agrário

O Ministério do Desenvolvimento Agrário, órgão integrante da


administração direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:

I - reforma agrária;
II - promoção do desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído
pelos agricultores familiares; e
III - identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das
terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos.

Parágrafo único. O Ministério do Desenvolvimento Agrário exercerá,


em caráter extraordinário, as competências relativas à regularização fundiária
na Amazônia Legal de que trata o art. 35 da Medida Provisória nº 458, de 10 de
fevereiro de 2009.

FONTE: Disponível em: <http://www.mda.gov.br/portalmda/institucional>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) foi


criado em janeiro de 2004, pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva, com a missão
de promover a inclusão social, a segurança alimentar, a assistência integral e uma
renda mínima de cidadania às famílias que vivem em situação de pobreza. Para isso,
o órgão implementa inúmeros programas e políticas públicas de desenvolvimento
social, realiza a gestão do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) e aprova
os orçamentos gerais do Serviço Social da Indústria (Sesi), do Serviço Social do
Comércio (Sesc) e do Serviço Social do Transporte (Sest).

Por meio de programas de transferência direta de renda, como o Bolsa


Família, o MDS proporciona cidadania e inclusão social aos beneficiários,
que são comprometidos com atividades de saúde e educação. O Ministério
também realiza ações estruturantes, emergenciais e sustentáveis de combate à
fome, através de ações de produção e distribuição de alimentos, de incentivo
à agricultura familiar, de desenvolvimento regional e de educação alimentar,
respeitando as diversidades culturais brasileiras. O órgão dedica-se, ainda,
a consolidar o direito à assistência social em todo o território nacional e dar
agilidade ao repasse de verbas do Governo Federal para os estados e municípios.
FONTE: Disponível em: <http://www.mds.gov.br/acesso-a-informacao>. Acesso em: 6 jan. 2014.

225
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

• Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior

O Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior –


MDIC é um órgão integrante da estrutura da administração pública federal
direta.

Missão: formular, executar e avaliar políticas públicas para a promoção


da competitividade, do comércio exterior, do investimento e da inovação nas
empresas e do bem-estar do consumidor.

Visão: ser referência em gestão de políticas públicas para fortalecer a


competitividade das empresas brasileiras.

Ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior


estão vinculadas as seguintes entidades:

• Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA).


• Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI).
• Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO).
• Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

Somam-se às organizações vinculadas acima citadas as entidades


privadas sem fins lucrativos que celebram Contrato de Gestão com o MDIC e
recebem recursos para a realização de ações de interesse público, são elas:

• Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI).


• Agência Brasileira de Promoção de Exportação e Investimento (Apex-
Brasil).

FONTE: Disponível em: <http://www.mdic.gov.br//sitio/interna/interna.php?area=1&-


menu=3456>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério do Esporte

O Ministério do Esporte é responsável por construir uma Política


Nacional de Esporte. Além de desenvolver o esporte de alto rendimento, o
Ministério trabalha ações de inclusão social por meio do esporte, garantindo à
população brasileira o acesso gratuito à prática esportiva, qualidade de vida e
desenvolvimento humano.
FONTE: Disponível em: <http://www.esporte.gov.br/index.php/institucional/o-ministerio>. Aces-
so em: 6 jan. 2014.

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TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

• Ministério do Meio Ambiente

Foi criado em novembro de 1992, tem como missão promover a adoção


de princípios e estratégias para o conhecimento, a proteção e a recuperação
do meio ambiente, o uso sustentável dos recursos naturais, a valorização
dos serviços ambientais e a inserção do desenvolvimento sustentável na
formulação e na implementação de políticas públicas, de forma transversal e
compartilhada, participativa e democrática, em todos os níveis e instâncias de
governo e sociedade.

A Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização
da Presidência da República e dos ministérios, constituiu como área de
competência do Ministério do Meio Ambiente os seguintes assuntos:

I - política nacional do meio ambiente e dos recursos hídricos;


II - política de preservação, conservação e utilização sustentável de
ecossistemas, e biodiversidade e florestas;
III - proposição de estratégias, mecanismos e instrumentos
econômicos e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e o
uso sustentável dos recursos naturais;
IV - políticas para a integração do meio ambiente e produção;
V - políticas e programas ambientais para a Amazônia Legal; e
VI - zoneamento ecológico-econômico.

FONTE: Disponível em: <http://www.mma.gov.br/o-ministerio/apresentacao>. Acesso em: 6 jan.


2014.

• Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) é um órgão


integrante do poder Executivo Federal, que atua na:

• Formulação do planejamento estratégico nacional.


• Avaliação dos impactos socioeconômicos das políticas e programas do
governo federal e na elaboração de estudos especiais para a reformulação de
políticas.
• Realização de estudos e pesquisas para acompanhamento da conjuntura
socioeconômica e gestão dos sistemas cartográficos e estatísticos nacionais.
• Elaboração, acompanhamento e avaliação das leis de iniciativa do Poder
Executivo federal previstas no art. 165 da Constituição.
• Viabilização de novas fontes de recursos para os planos de governo.
• Coordenação da gestão de parcerias público-privadas (PPPs).
• Coordenação do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC.
• Formulação de diretrizes, coordenação das negociações, acompanhamento e
avaliação dos financiamentos externos de projetos públicos com organismos
multilaterais e agências governamentais.
• Coordenação e gestão dos sistemas de planejamento e orçamento federal,
de pessoal civil, de administração de recursos da informação e informática
e de serviços gerais, bem como das ações de organização e modernização
administrativa do governo federal.

227
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

• Formulação de diretrizes, coordenação e definição de critérios de governança


corporativa das empresas estatais federais.
• Administração patrimonial; e
• Política e diretrizes para modernização da administração pública federal.

FONTE: Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/editoria.asp?p=editoria&in-


dex=62&ler=s950>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério do Trabalho e Emprego

O Ministério do Trabalho e Emprego, órgão da administração federal


direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:

I -  política e diretrizes para a geração de emprego e renda e de apoio ao


trabalhador;
II -  política e diretrizes para a modernização das relações do trabalho;
III - fiscalização do trabalho, inclusive do trabalho portuário, bem como
aplicação das sanções previstas em normas legais ou coletivas;
IV -  política salarial;
V -  formação e desenvolvimento profissional;
VI -  segurança e saúde no trabalho;
VII -  política de imigração; e
VIII - cooperativismo e associativismo urbanos.

FONTE: Disponível em: <http://portal.mte.gov.br/portal-mte/acesso-a-informacao/institucio-


nal/>. Acesso em: 6 jan. 2014.

• Ministério do Turismo

Missão - Desenvolver o turismo como uma atividade econômica


sustentável, com papel relevante na geração de empregos e divisas,
proporcionando a inclusão social. O Ministério do Turismo inova na condução
de políticas públicas com um modelo de gestão descentralizado, orientado pelo
pensamento estratégico.

Em sua estrutura organizacional está a Secretaria Nacional de Políticas


do Turismo, que assume o papel de executar a política nacional para o setor,
orientada pelas diretrizes do  Conselho Nacional do Turismo. Além disso, é
responsável pela promoção interna e zela pela qualidade da prestação do serviço
turístico brasileiro.

FONTE: Disponível em: <http://www.turismo.gov.br/turismo/o_ministerio/missao/>. Acesso em:


6 jan. 2014.

228
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

• Ministério dos Transportes

De acordo com o Decreto nº 7.717, de 4 de abril de 2012, o Ministério


dos Transportes, órgão da administração pública federal direta,  tem como
áreas de competência os seguintes assuntos:

I - política nacional de transportes ferroviário, rodoviário e aquaviário;


II - marinha mercante, vias navegáveis e portos fluviais e lacustres, excetuados
os outorgados às companhias docas; e
III - participação na coordenação dos transportes aeroviários e serviços
portuários.
Parágrafo único. As áreas de competências atribuídas nos incisos I e II
do caput compreendem:
I - a formulação, coordenação e supervisão das políticas nacionais;
II - a participação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes
para sua implementação e a definição das prioridades dos programas de
investimentos;
III - a aprovação dos planos de outorgas;
IV - o estabelecimento de diretrizes para a representação do Brasil nos
organismos internacionais e em convenções, acordos e tratados referentes
aos meios de transportes;
V - a formulação e a supervisão da execução da política referente ao Fundo
de Marinha Mercante, destinado à renovação, recuperação e ampliação da
frota mercante nacional, em articulação com os Ministérios da Fazenda,
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e do Planejamento,
Orçamento e Gestão; e
VI - o estabelecimento de diretrizes para afretamento de embarcações
estrangeiras por empresas brasileiras de navegação e para liberação do
transporte de cargas prescritas.
FONTE: Disponível em: <http://www.transportes.gov.br/conteudo/36570>. Acesso em: 6 jan. 2014.

5 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
De acordo com Marinela (2010, p. 94), “A administração pública indireta
é composta por entidades que possuem personalidade jurídica própria e são
responsáveis pela execução de atividades administrativas que necessitam ser
desenvolvidas de forma descentralizada.”

Diante dessa prerrogativa, algumas características são específicas da


administração pública indireta, a saber:

• Personalidade jurídica própria: elas podem ser sujeitos de direitos e obrigações,


responsáveis por seus atos, possuem patrimônio próprio, independendo de
sua origem.

229
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

• Capacidade de autoadministração e receita própria: no cumprimento


das previsões legais e protegendo o interesse público elas têm autonomia
administrativa, técnica e financeira, obedecendo às regras impostas pelo
ordenamento jurídico.
• Para criação dessas pessoas jurídicas exige-se previsão legal, “somente por lei
específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo a lei
complementar, neste último caso, definir a sua área de atuação”.
• Para extinção exige-se a previsão legal, seja para extinguir efetivamente, seja
para autorizar a sua extinção.
• Essas pessoas jurídicas não podem ter fins lucrativos, tendo em vista serem
criadas para a busca do interesse público, inclusive quando exploradoras de
atividade econômica.
• A lei de criação dessas pessoas jurídicas também indica sua finalidade
específica.
• As pessoas jurídicas são passíveis de controle, seja de cunho interno ou externo,
podendo ser este ordinário ou extraordinário, podendo ser executado pela
administração direta, tribunal de contas, pelo poder judiciário e pelo próprio
cidadão. (MARINELA, 2010).

A administração pública indireta compreende algumas categorias,


detentoras de personalidade jurídica própria, estabelecidas através do Decreto-
lei nº 200/67, a saber:

• Autarquias.
• Empresas públicas.
• Sociedades de economia mista.
• Fundações públicas.

5.1 AUTARQUIAS FEDERAIS


Conforme Marinela (2010), as autarquias são pessoas jurídicas de direito
público interno que desenvolvem atividades administrativas típicas de estado
e gozam de liberdade administrativa nos limites da lei que as criou. Não são
subordinadas a órgão nenhum do Estado, mas apenas controladas, tendo direitos
e obrigações distintos do Estado.

A figura da administração pública indireta surge da necessidade de


auxiliar a administração pública direta na execução dos seus deveres. As
autarquias cumprem esse papel e são criadas com objetivos já determinados.
Vejamos algumas delas:

• Autarquias assistenciais: INCRA – Instituto Nacional de Colonização e


Reforma Agrária; ADA – Agência de Desenvolvimento da Amazônia; ADENE
– Agência de Desenvolvimento do Nordeste.

230
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

• Autarquia previdenciária: Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.


• Autarquias Culturais: UFAL – Universidade Federal de Alagoas; UFBA –
Universidade Federal da Bahia e outras universidades federais.
• Autarquias profissionais: incumbidas das inscrições de certos profissionais e
da fiscalização de suas atividades, exemplo, Conselho de Medicina, Conselho
de odontologia etc.
• Autarquias administrativas: entidades que se destinam a diversas atividades
administrativas como INMETRO - Instituto Nacional de Metrologia,
Normalização e Qualidade Industrial; BACEN – Banco Central; IBAMA –
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Nacionais Renováveis.
• Autarquias de controle: são as agências reguladoras. (MARINELA, 2010).

5.2 AGÊNCIAS REGULADORAS


As agências reguladoras são mencionadas como autarquias de controle,
porém fazem jus à especial atenção pela importância que vem norteando seu
papel perante as prerrogativas da administração pública indireta.

De acordo com Junior (2010), as agências reguladoras são autarquias


sob regime especial, com o propósito de assegurar a autoridade e autonomia
administrativa relativamente independentes em relação ao Executivo e ao
Legislativo, com poder regulador, absorvendo, na matéria todas as atribuições
antes concentradas no Executivo.

Alguns exemplos de agências reguladoras: Agência Nacional de Energia


Elétrica, ANA, ANATEL, ANVISA.

E
IMPORTANT

Uma Autarquia Federal, qualificada como agência executiva, passa a ter um


ponto diferencial de seu regime jurídico, o poder de contratar compras, obras e serviços,
com dispensa de licitação em valores que representam até o dobro do limite de dispensa
previsto na Lei nº 8.666/93.

FONTE: JUNIOR, Jerson Carneiro Gonçalves. Direito administrativo. Florianópolis:


Conceito editorial, 2010, p. 54.

231
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

5.3 FUNDAÇÕES PÚBLICAS


A Administração Pública, através de lei, pode criar uma fundação pública,
desde que haja autorização em lei, caracterizada pela dotação patrimonial
vinculada ao cumprimento de uma finalidade (JUNIOR, 2010, p. 54).

Alguns autores chamam a fundação com personalidade jurídica de direito


público de autarquia fundacional, e o regime a que ele se submete é semelhante
ao da autarquia.

5.4 EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA


MISTA
Ensina Junior (2010, p. 56), as empresas públicas e sociedades de
economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação (e extinção)
é autorizada por lei (art.37, XIX, CF/88), para prestação de serviço público ou para
exploração de atividade econômica.

QUADRO 2 – DIFERENÇAS IMPORTANTES ENTRE AS EMPRESAS PÚBLICAS E AS SOCIEDADES


DE ECONOMIA MISTA
Empresa Pública Sociedade de Economia Mista

Conjuga capital público e


privado, devendo o estado
Tem capital integralmente
Quanto ao Capital ter a maioria do capital com
público.
direito a voto.

Pode se revestir de
Quanto ao tipo de qualquer tipo previsto Só pode ser do tipo sociedade
sociedade em lei; pode inclusive ser anônima.
unipessoal.
Algumas que prestem serviço
Responsabilidade
Estão sujeitas à falência. público não se sujeitam à
pela falência
falência.
FONTE: Junior (2010, p. 54)

232
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

LEITURA COMPLEMENTAR

AUTONOMIA E CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO


CONTEXTO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988: ALGUMAS QUESTÕES

O avanço da consolidação democrática no Brasil coloca novos desafios e


temas emergentes no contexto contemporâneo. A Constituição Federal de 1988
estabeleceu novas perspectivas para a atuação do Estado e em especial, para as
formas de relacionamento com a sociedade, a arquitetura federativa e o equilíbrio
entre os Poderes. Assim, salienta-se que a nova Constituição:

• consagrou amplos direitos fundamentais como condição de efetivação da


igualdade;
• reconheceu a garantia de acesso dos cidadãos aos serviços públicos sociais e a
universalidade dos benefícios da seguridade social;
• reafirmou a independência e atuação harmônica dos três Poderes;
• reforçou o papel dos estados e, principalmente, dos municípios na
implementação de políticas públicas, resguardando à esfera federal a
coordenação e articulação nacional;
• introduziu o conceito de atuação sistêmica e integrada entre Poder Público e
sociedade, especialmente no campo das políticas sociais e; indicou a diretriz
da participação social na concepção, execução e controle das políticas públicas.

Embora orientado por saudável impulso de democratização e promoção da


cidadania, o texto constitucional retrocedeu em relação às formas administrativas
instituídas pelo Decreto-Lei nº 200/67 e engessou a organização e funcionamento
da administração pública.

O repúdio à ampla discricionariedade do Executivo durante o período


de regime autoritário levou o constituinte a excessos e soluções que pecaram
pela rigidez e uniformização, que são incompatíveis com a diversidade de papéis
estabelecidos pela nova Constituição para o estado brasileiro.

Incorreu-se em disfuncional restrição das prerrogativas do Executivo para


dispor sobre assuntos de sua própria organização e na perda de autonomias das
entidades descentralizadas da administração indireta. Por outro lado, fortaleceu-
se a ação dos órgãos de controle com a finalidade de cercear a ação administrativa.

As sucessivas iniciativas de modernização intentadas após 88, com o


propósito de reformar a administração pública e desenvolver os novos modelos
e formatos institucionais, alguns deles propiciados pelo texto constitucional,
não foram plenamente implementados. Como resultado, coexistem na máquina
pública as práticas de gestão patrimonialistas, burocráticas e os emergentes
modelos e ferramentas gerenciais, buscando novas referências de participação e
focalização em resultados.

233
UNIDADE 3 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ÓRGÃOS FEDERAIS

Passados mais de 40 anos, permanecem vigentes no ordenamento jurídico


nacional, importantes marcos legais anteriores ao texto constitucional, como o
Decreto-Lei no 200, de 1967 e a Lei no 4.320, de 1964, ao lado de um conjunto
de legislações e normas administrativas, muitas delas em desalinho com os
dispositivos constitucionais, ainda pendentes de regulamentação.

Como consequência, a atuação do Executivo é hoje prejudicada por um


ordenamento jurídico obsoleto, fragmentado e inadequado à realidade nacional,
constituído sob o espírito da desconfiança em relação à discricionariedade do
administrador público, orientado por um paradigma de controle estrito do ato e
do processo e não do resultado esperado. Em decorrência, podem ser detectadas
diversas disfunções na atuação da administração pública.

Persistem ainda as heranças da centralização do período autoritário,


que se manifesta na centralização da formulação de políticas, dependência e
limitações técnicas dos níveis subnacionais, na ainda limitada participação social
e em estruturas decisórias hierarquizadas e formalistas.

Por outro lado, e de forma contraditória, se disseminou uma cultura de


desconfiança no gestor público, dentro e fora da administração. A prevalência de
visões e a proposição de soluções que tendem ao cerceamento e criminalização
do administrador resultam na disseminação da postura do “não fazer”, visto que
“quem faz” assume responsabilidades, ficando mais exposto à penalização.

De fato, a tendência de limitar o espaço de atuação autônoma do


administrador e de penalizar sua conduta está tão presente nas atividades dos
órgãos de controle quanto na lógica interna de funcionamento da administração
pública e se evidencia na legislação de iniciativa do Poder Executivo, nas
disposições normativas e até em regras internas de funcionamento dos sistemas
da administração: no afã de estabelecer controles formais, assegurar estrita
previsibilidade e padronização, tolhem a liberdade e iniciativa dos agentes
públicos e solapam o seu espaço legítimo e desejável de atuação empreendedora
e responsável.

Quem, na interlocução para a implementação de política pública não


se deparou com o aconselhamento apoiado na experiência prática de que
determinada matéria mereceria ser consignada em texto legal com o objetivo de
não facilitar futuras alterações pelo Executivo?

Quem já não sentiu o impacto dos entraves burocráticos na supervisão


e normatização realizada no âmbito dos sistemas administrativos, muitas vezes
prejudicando a ação finalística?

Assim, não há como negar que a desconfiança no gestor público, o


cerceamento das atividades da administração, a imposição de controles formais e
a judicialização dos atos administrativos também nascem da dinâmica do próprio
Executivo e não somente das instituições de controle.

234
TÓPICO 3 | ÓRGÃOS FEDERAIS E SUAS FUNÇÕES

É preciso, pois, evitar que a discussão dos temas do direito e sua relação
com a gestão não resvale em indevido e contraproducente embate entre categorias
de profissionais da administração pública e se limite à disputa corporativa de
espaços de poder.

É preciso superar a “ideologia da suspeita” e a ênfase na microrregulação


e criminalização para permitir a construção de novas formas de relacionamento
interno e entre o Poder Público e parceiros sociais, que sejam baseadas na
confiança e estimulem a responsabilidade compartilhada entre a administração
pública e a sociedade.

Esta é uma boa ocasião para questionar paradigmas vigentes na


administração pública brasileira, orientados para o controle e punição, e construir
um marco legal renovado que privilegie a construção de soluções e resolução de
conflitos a partir do consenso e da cooperação entre atores públicos, privados e
setores da sociedade.

É preciso estender o conceito básico da democracia ao modus operandi


da máquina pública, que assenta na política – ou seja, nos embates formais e
informais das forças sociais e do mercado – o mecanismo legítimo para a definição
das prioridades nacionais e formas de atuação do Estado na resolução pacífica
dos conflitos e das demandas da sociedade.
FONTE: FERNANDES, Ciro C.C. SALGADO, Valéria. Autonomia e controle da administração
pública no contexto da Constituição de 1988: algumas questões. Disponível em: <http://www.
gespublica.gov.br/biblioteca/pasta.2011-01-10.5058226323/Limites%20da%20autonomia%20
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235
RESUMO DO TÓPICO 3

Após o estudo deste tópico você, acadêmico(a), poderá:

• Reconhecer os aspectos relativos aos princípios da administração pública


federal.

• Conhecer as competências da união e as características a ela pertinentes.

• Identificar a composição dos órgãos da administração direta federal.

• Compreender os conceitos de administração pública indireta, suas


características e as peculiaridades dos órgãos como: autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

236
AUTOATIVIDADE

1 Cite os princípios básicos que norteiam a administração pública federal.

2 Descreva quais são as competências da União.

3 Que órgãos integram a administração pública indireta federal?

237
238
REFERÊNCIAS
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