DESCRIÇÃO

Apresentação dos fundamentos da gestão participativa e da experiência brasileira, bem como

das concepções de participação e do papel da liderança dentro da gestão pública participativa.

PROPÓSITO
Descrever os conceitos relacionados ao tema da gestão pública participativa, além da
experiência brasileira de participação cidadã nas decisões da administração pública.

OBJETIVOS

MÓDULO 1
Descrever o conceito de gestão pública participativa, além da experiência brasileira a respeito
do tema

MÓDULO 2

Identificar o papel da liderança dentro da gestão pública participativa

INTRODUÇÃO
Neste tema, trataremos dos principais tópicos relacionados ao estudo da gestão pública
participativa. Já adiantamos, sem nenhuma novidade, que, no centro das discussões sobre a
crise do modelo de democracia representativa, estão as reflexões a favor dos mecanismos de
controle social sobre o Estado.

Além disso, o empoderamento da sociedade civil eleva a potencialidade de se “democratizar” a

democracia. Discutiremos, portanto, como a cidadania é a bússola que guia a relação entre o
Estado (governo) e a sociedade.

Sobre essa questão, entendemos que os movimentos sociais e as associações de cidadãos

são, de forma geral, a origem da participação social na gestão pública. A sociedade civil da
atualidade exige outros canais de participação além dos mecanismos tradicionais da
democracia representativa: voto direto (eleições), plebiscito e referendo.

Notemos que a própria história mostra a evolução da sociedade. Por isso mesmo, seguindo
essa linha, os cidadãos desejam a criação de novas ferramentas de participação social que
possam aproximar a administração pública e as demandas concretas da sociedade.

Sob um aspecto geral, falaremos também acerca dos fundamentos da gestão pública
participativa nas constituições de países democráticos. No Brasil, a Constituição de 1988 deu o
primeiro passo – tanto que ela é chamada de Constituição Cidadã –, mas, ao longo dos anos,
as formas e as ferramentas de participação têm ganhado um amparo na legislação e no campo
político.

Tendo isso em vista, destacaremos neste tema os conceitos e as características do orçamento

participativo (OP) e dos conselhos. Ambos são exemplos de ferramentas inovadoras nas
experiências de gestão participativa na administração pública. Já o tópico da liderança da
gestão pública fechará o nosso estudo.

MÓDULO 1

 Descrever o conceito de gestão pública participativa, além da experiência brasileira a

respeito do tema

FUNDAMENTOS DA GESTÃO
PARTICIPATIVA
Você sabe o que significa a junção de democracia e participação?

A razão de ser da democracia é a participação. Ela é, portanto, a maior presença possível do

povo no governo. Sem participação popular, frisa Bonavides (2003, p. 283), a democracia é
uma ilusão, ou seja, uma promessa não cumprida.

As lutas pela liberdade e pela igualdade revelam ao mundo democrático a necessidade

constante de que esses valores estejam presentes nos debates, sejam eles feitos no campo
acadêmico ou no político. Somente dessa forma será possível verificar na prática o que é lido
na Carta Magna.
De tantas reflexões acerca do estado democrático de direito, marcam presença, na primazia
desses valores, aquelas que:

Analisam as relações entre o poder estatal e a sociedade, dando especial atenção à

participação cidadã nos debates públicos.

O processo de participação popular, em outros lugares, está presente há tempos na dinâmica

da vida política, no processo das escolhas e nas decisões de governo. Segundo Amaral (2015),
ele modernamente envolve temas como os descritos a seguir:

1
Controle dos atos

2
Deliberação

3
Responsabilidade da administração pública

4
Mecanismos da transparência

Entende-se a democracia como uma forma de governo pelo povo. Essa definição mais
clássica, mesmo com o passar dos séculos, não sofreu alterações em sua essência.

No entanto, conforme frisa Bobbio (1990, p. 37), na passagem da democracia dos gregos para
a dos modernos, uma alteração se deu não no que diz respeito ao titular do poder político, que
sempre será o povo, e sim no modo, mais ou menos amplo, de se exercer o direito de tomar
decisões coletivas.

A história mostra uma vitória do cidadão já ambientado em um estado de direito consagrador

das garantias fundamentais, da igualdade de todos perante a lei e das limitações e
prerrogativas dos governantes.

“É a era da liberdade de pensar, das escolhas políticas, das associações e da fé religiosa,

todos consagrados no Texto Fundamental.”
BOBBIO, 1990, p. 37.

Fonte: Claudio Divizia/Shutterstock.com

 Norberto Bobbio

Como bem assentam Amaral e Carvalho (2020), a democracia participativa nesse ambiente é,
a partir da metade do século XX, entendida como uma nova “onda” ou forma de democracia.

Com esse entendimento, foi possível verificar uma aproximação entre a democracia
representativa e a antiga direta; afinal, ambas estavam imbricadas pelos instrumentos
participativos. Neles, a cidadania não fica restrita apenas ao exercício democrático de eleger
representantes, mas inclui também a participação ativa das transformações sociais na tomada
de decisões.

O exercício da cidadania, destacam Amaral e Carvalho (2020), deixa de ser uma retórica
“popularesca” de época de eleição para se firmar como um modus operandi da democracia.

Ao longo de suas conquistas históricas, a sociedade civil, com forte conscientização

democrática, passou a exigir mudanças na estrutura dos governos representativos, impondo
uma maior participação em suas questões públicas.

Na verdade, essa tendência – que, para muitos, era um indicativo de crise do sistema político –
foi:

Uma manifestação na crença em novos arranjos sociais.


2

A constituição de ferramentas que geraram mudanças nos alicerces democráticos dos Estados.

Sob essa perspectiva, temos de partir do pressuposto que, no século XXI, a democracia
representativa não mais atende à concretização, em sua concepção ampla, do princípio
democrático. É necessário evoluir, tendo um olhar atento às novas ondas da democracia, e
verificando como tal princípio encontrará espaço para sua efetivação.

Você pôde observar que, nas últimas décadas, das análises acadêmicas sobre as teorias
democráticas, manteve-se evidenciada a forte influência das vertentes participativas como um
celeiro de ideias desse estágio mais avançado do sistema.

As vertentes democratas...

PARTICIPACIONISTAS


DELIBERACIONISTAS

... Surgem dos aspectos discursivos do processo político somados à nossa estrutura normativa,
pela qual, aliás, deve existir a participação de todos no debate. Nesse processo, isso se torna
um fator de legitimidade das decisões.

As duas vertentes mencionadas se ocupam das discussões sobre o significado e o destino da

democracia. De diferentes formas, estão respectivamente vinculados a essas correntes figuras
como John Rawls e Jürgen Habermas.

Barreto (2006) postula que, fundada em uma visão crítica, a democracia deliberativa se tornou,
sob o ponto de vista liberal, um importante centro de discussões e de ideias. Isso proporciona
um rico campo científico para se pensar em novas formas de participação social e decisões
políticas e administrativas da administração pública.

A democracia deliberativa ou representativa fixa suas premissas na ideia de que a produção

legítima de leis surge da própria deliberação pública dos cidadãos.

Em outras palavras, as normas de um Estado são fruto da discussão permanente entre

cidadãos iguais e livres em uma esfera pública e democrática.

Na visão tradicional do que é uma democracia liberal, a racionalidade dos cidadãos constitui
o pilar que sustenta a república e que a diferencia de outros sistemas políticos não
democráticos.

Os líderes políticos têm suas ações legitimadas pelos eleitores, porém, ao mesmo tempo, têm
suas decisões controladas e limitadas por eles.

Santos e Avritzer (2009, p. 39-82) propõem três teses para o fortalecimento da democracia
participativa:

RACIONALIDADE DOS CIDADÃOS

A racionalidade, nesse sentido, é a capacidade dos eleitores de tomar decisões bem

informadas.

SISTEMAS POLÍTICOS NÃO DEMOCRÁTICOS

Nesses sistemas políticos, o poder está concentrado na mão de uma pessoa ou de um

pequeno grupo de pessoas. A maior parte da população não é levada em consideração
na formulação de leis e decisões de políticas públicas.

TESE 1
Fortalecimento da “demodiversidade”.
TESE 2
Fortalecimento da articulação contra a hegemonia entre o local e o global.

TESE 3
Ampliação do experimentalismo democrático.

“DEMODIVERSIDADE”

Trata-se da convivência de diferentes modelos de democracia.

De certa forma, ao longo dos anos, a experiência participativa vem gravitando em torno desses
três eixos na tentativa de configurar uma experiência modelo que transite entre diferentes
modelos (liberal e popular) de democracia.

O DESENVOLVIMENTO DA GESTÃO
PARTICIPATIVA NO BRASIL
Sob uma perspectiva das Ciências Sociais, os arranjos sociais, de forma geral, sejam eles
movimentos sociais ou ações coletivas, formaram as bases iniciais do que identificamos
atualmente como ferramentas, mecanismos ou instituições participativas de participação na
gestão pública.
Sabemos que, frente às avançadas tecnologias facilitadoras de agrupamento e de organização
das ideias (como as redes sociais), novos arranjos e atores sociais surgiram ao longo dos
últimos anos.

Também estamos cientes de que, entre suas inúmeras reivindicações, a mais contundente é a
que requer uma maior eficácia da participação social nos debates públicos.

Fonte: Shutterstock.com

Esse ambiente levou à reformulação do papel do Estado frente às demandas sociais.

Movimentos sociais vistos como novas ações sociais abrem as esferas públicas culturais
compostas de sujeitos e temáticas. O objetivo deles é propiciar uma interação com o sistema
político.

Para compreendermos isso da melhor forma possível, analisaremos o seguinte pensamento de

Gohn (2009):

O movimento social é entendido como a expressão de uma ação coletiva decorrente de uma
luta sociopolítica, econômica ou cultural.

No Brasil, a cultura autoritária atravessou grande parte da história política. Por essa razão, não
é uma tarefa fácil implementar a gestão participativa no âmbito da administração pública.

A ausência de democracia no país impediu a criação de uma cultura de responsabilidade e de

participação cívica nas decisões de gestão pública. Os cidadãos não podiam expressar
livremente suas opiniões – e muito menos se associar a outros a fim de influenciar as decisões
de governo.
Mesmo assim, nas décadas de 1970 e 1980, em razão da realidade política brasileira, muitos
movimentos populares reivindicatórios de melhorias urbanas já estavam articulados com certos
movimentos religiosos.

Fonte: Shutterstock.com

As comunidades eclesiais de base (CEBs) são um exemplo disso. As CEBs são grupos
formados por leigos e religiosos que se multiplicaram pelo país após a década de 1960 sob a
influência da teologia da libertação.

Desde então, elas vinculavam o compromisso cristão à luta por justiça social e participavam
ativamente da vida política do país. As CEBs sempre estiveram associadas a movimentos de
reivindicação social e partidos políticos (normalmente de esquerda).

Para Gohn (2009), “nessa época, em oposição ao regime militar, usava-se para ‘ter direito a ter
direitos’; em uma visão universal, aqueles movimentos não estavam autocentrados, não
miravam apenas a si próprios”.

Mas a crescente conscientização da população — no que tange a seus direitos e às garantias

individuais e coletivos – fez crescer, já no final dos anos 1980, o número de organizações da
sociedade civil.

Isso moldou a cultura de se recusar modelos autoritários e privados de gestão da coisa pública.

No período da transição política da abertura à nova era democrática brasileira, o processo de

eclosão dos movimentos sociais culminou em uma série de aberturas de núcleos de
participação social. No entanto, foi a partir de 1988 que a mobilização participativa passou a ter
uma capilaridade institucional e uma presença na gestão pública.

Com isso, as lutas e conquistas político-democráticas abraçadas pela Constituição da

República de 1988 ampliaram bastante a participação social na esfera pública. Conforme
podemos observar, diante dos novos desafios, muitas políticas públicas sociais passaram a
priorizar a inclusão social.

Desenvolvidas por seus órgãos e agentes políticos, essas políticas contam com a participação
de entes de colaboração. Apontaremos três exemplos a seguir:

Fonte: Shutterstock.com

ONGS


Fonte: Shutterstock.com

ASSOCIAÇÕES CIVIS

Fonte: Shutterstock.com
SINDICATOS

Se você está se perguntando qual foi a consequência disso, saiba que, com essa forma de
agir, deslocou-se o eixo...

Da identidade política para a política de identidade e da coordenação das ações civis da

sociedade civil para a sociedade política de gabinetes e secretarias.

Verificou-se, ao longo das últimas décadas, um aperfeiçoamento nas relações entre o poder
público e a sociedade. Isso ocorreu em um ambiente no qual a democratização das instituições
políticas e administrativas estava presente e impunha novas bases à gestão participativa.

Observemos que a cidadania ultrapassou a fronteira simplista de condição política somente

para o exercício do voto, como predominava nos anos anteriores ao novo marco constitucional.
Ela promoveu, com isso, o crescimento dos próprios elos proativamente nas escolhas públicas.

Trata-se, na verdade, do aperfeiçoamento nas relações entre o poder público e a sociedade.

Com a democratização das instituições políticas e administrativas, houve o aprimoramento das
bases da gestão participativa.

A cidadania deixa de ser exercida apenas pelo voto. Pelo contrário: esse aprimoramento das
bases da gestão passa a encorajar o crescimento da cidadania proativa.

Essa nova atuação cidadã rompeu, de uma vez por todas, com a tradicional e pura democracia
representativa. Houve o estabelecimento de uma nova onda democrática brasileira, aliando
a participação popular direta à representação.

O destaque neste tema é a Lei no 10.257/01 (Estatuto da Cidade). Com essa norma, o gestor
municipal fica incumbido da obrigação legal de organizar e pautar a administração da cidade no
ideário de uma gestão eficiente, democrática e inclusa, garantindo o direito de suas localidades
serem sustentáveis.

O Estatuto da Cidade orienta que a gestão municipal seja a mais democrática possível
conforme preceitua o capítulo intitulado: “Da gestão democrática da cidade”. Ele ainda indica
princípios e instrumentos que orientarão o administrador local na condução participativa e
transparente da governança municipal.

Em seus incisos, o artigo 43 do mesmo dispositivo estabelece que, ao garantir a gestão

democrática tanto administrativa como orçamentária, o gestor municipal tem um leque de
ferramentas a seu dispor:
FERRAMENTA 1
FERRAMENTA 2
FERRAMENTA 3
FERRAMENTA 4

FERRAMENTA 1

Órgãos colegiados de política urbana.

FERRAMENTA 2

Debates, audiências e consultas públicas.

FERRAMENTA 3

Conferências sobre assuntos de interesse urbano.

FERRAMENTA 4

Iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento

urbano e planejamento orçamentário participativo.

Cabe ainda lembrar que, na dinâmica da participação, os mecanismos podem ser classificados
como:

Simples

Ouvidorias, mesas de diálogo, reuniões em associações de moradores e outros afins.


Complexos

Conferências municipais, estaduais e nacionais, conselhos nacionais, conselhos gestores

municipais e estaduais de políticas públicas (CGMPPS), audiências públicas e orçamento
participativo.

Com a adoção de importantes instrumentos de participação social, os cidadãos dos municípios

tomam para si as tarefas de relevo no cenário federativo. Isso ocorre tanto na elaboração e na
implementação de políticas públicas voltadas à satisfação das necessidades locais quanto na
condução e no controle das despesas públicas por intermédio da construção de um orçamento
público sensível à participação.

Entendamos que a gestão participativa se desenha a partir do poder local e com a criação de
esferas públicas para debates sobre a gestão pública municipal. Por ser o poder político mais
perto do cidadão, ela eleva a cidadania ativa organizada ao nível mais alto de participação.

QUAL É O RESULTADO DISSO?

RESPOSTA

RESPOSTA

Entre tantos resultados, podemos dizer que ocorre uma melhor adequação e
racionalização das metas e dos recursos por parte do poder público. Como reflexo, passa
a existir uma inclinação natural para a canalização dos investimentos em projetos
voltados aos temas levantados pelos munícipes nos debates transcorridos nas arenas
públicas instituídas.
A agenda dos governos democráticos, em sua maioria, está ancorada nas políticas públicas, as
quais, por sua vez, são conjuntos de programas, ações e atividades desenvolvidas pelo
governo. Essas políticas funcionam de forma correlata à dos direitos assegurados
constitucionalmente ou daqueles que se afirmam graças a um reconhecimento por parte da
sociedade e/ou pelos poderes públicos.

A gestão participativa une política pública e participação ativa em um sistema de

corresponsabilidade e coadministração.

Destacaremos em nosso estudo o orçamento participativo (OP) e os conselhos municipais por

entendermos que ambos constituem ferramentas exitosas nas experiências de gestão
participativa na administração pública.

Fonte: Shutterstock.com

AS FERRAMENTAS PARTICIPATIVAS NA
REALIDADE BRASILEIRA

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

O OP é uma experiência pioneira e genuinamente brasileira. Ele nasceu na cidade de Porto

Alegre, no governo do prefeito Olívio Dutra, em 1989.
Segundo Avritzer (2003), o OP é uma política participativa local que responde às demandas
dos setores da população urbana organizada. Ele é visto como um instrumento inclusivo, tendo
por dinâmica a reunião de:

Fonte: Shutterstock.com

ATORES SOCIAIS


Fonte: Shutterstock.com

MEMBROS DE ASSOCIAÇÕES DE BAIRRO

Fonte: Shutterstock.com
CIDADÃOS COMUNS

O OP opera em um processo de negociação e deliberação com o gestor local nas funções

executivas. Como você pode perceber, ele configura um mecanismo governamental de
democracia participativa...

Pois permite aos cidadãos influenciarem ou decidirem sobre os orçamentos públicos –

geralmente, aqueles referentes a investimentos de prefeituras – por meio de processos da
participação da comunidade.

Adaptado a partir dos anos 1990 em inúmeras cidades brasileiras, o OP de Porto Alegre
ganhou notoriedade internacional, tendo o reconhecimento de organismos internacionais e
agências multilaterais de financiamento.

O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BM), por exemplo, o

consideraram uma “boa prática de controle dos gastos públicos”. O OP, portanto, é um exemplo
por excelência de ferramenta de participação e de accountability social.

Nosso experimento ficou internacionalmente conhecido em 1996 na Conferência de Istambul

(também conhecida como Habitat II da ONU ou Cúpula das Cidades). O evento reconheceu o
orçamento participativo na capital do Rio Grande do Sul como uma:

ACCOUNTABILITY SOCIAL

Accountability significa a condição de ser responsável, de prestar contas. O accountability

social diz respeito à relação de prestação de contas entre os líderes políticos e os
cidadãos.

“Prática bem-sucedida de gestão local, sendo a experiência como uma das 40 melhores
práticas de gestão pública urbana no mundo”. BIOMANIA, 2021.

 ATENÇÃO
Devemos mencionar que a experiência brasileira do OP se tornou uma referência para os
gestores públicos que aperfeiçoam essa participação numa ação conjunta entre governo e
sociedade civil.

Na trajetória brasileira, inúmeras cidades brasileiras, desde 1987, vêm aplicando ou ainda
estão aprimorando essa ferramenta participativa. Em muitas delas, o OP está previsto e
regulamentado nas respectivas legislações locais.

Uma pesquisa levantada pela Rede Brasileira de Orçamento Participativo (2016) revelou que o
número de experimentos de OP passou das 13 cidades em 1989 para 482 municípios em
2015. O quadro a seguir demonstra a historicidade desse processo:

Fonte: Adaptado de PORTUGAL PARTICIPA, 2016.

 Tabela: Linha histórica da expansão do OP no Brasil.

CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Sobre o tema “direito à participação popular na formulação das políticas públicas” garantido
pela Constituição de 1988, podemos indicar como exemplos de grande representatividade as
políticas de saúde e assistência social.

Esse espírito de participação está em evidência na legislação brasileira:

LEI NO 8.080, DE 19 DE SETEMBRO DE 1990 — LEI

ORGÂNICA DA SAÚDE (LOS)
Sobre a LOS, fica a seu cargo dispor sobre a participação da comunidade na gestão do
Sistema Único de Saúde (SUS) e demais providências. Pelo artigo 1° dessa lei, em cada nível
de governo haverá, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, as seguintes instâncias
colegiadas: conferência de saúde e o conselho de saúde.

LEI Nº 8.742, DE DEZEMBRO DE 1993 — LEI

ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (LOAS)
Na mesma linha, o artigo 5º da LOAS prevê suas diretrizes, ou seja, que a participação se faz
por meio das organizações representativas na gestão, na formulação e no controle das ações.
Essa matéria será organizada sob a forma de um sistema descentralizado e participativo
denominado Sistema Único de Assistência Social (SUAS) nos três níveis de poder na
federação, sendo o conselho o instrumento ou ferramenta para a efetivação da participação.

Nesse panorama, você pode verificar que os conselhos municipais setoriais estão presentes na
gramática participativa brasileira desde a década de 1990. Como instituições participativas,
apresentando desenhos institucionais diferenciados, eles incorporaram as demandas sociais
nos diversos setores da vida coletiva. Sua contribuição, como bem podemos inferir, possibilita
uma maior transparência às ações dos gestores públicos.

Fonte: Shutterstock.com

Além disso, com esse mecanismo, pode-se favorecer uma justa distribuição dos recursos
públicos, havendo menos desperdício e maior eficiência nos serviços prestados.

Se a atuação dos conselhos gestores podia ser considerada fragmentária até a Constituição de
1988, eles vêm, ao longo das últimas três décadas, se tornando importantes instituições
participativas das políticas públicas. De caráter interinstitucional, esses conselhos – com
assento constitucional e vasta legislação após 1988 – desempenham o papel mediador entre a
sociedade e o Estado.

INTERINSTITUCIONAL

O caráter interinstitucional é realizado em grupo, por parceria e em colaboração entre as

instituições.

Em outras palavras, os conselhos gestores são como instrumentos de expressão,

representação e participação social, instituindo um novo tipo de esfera pública não estatal (em
sua maioria, de caráter deliberativo).

A participação direta de entidades da sociedade civil de forma institucionalizada, permanente,

paritária e deliberativa ganhou forma pelos conselhos. Essa ação pode ocorrer por meio da
gestão de políticas pública setoriais, como, por exemplo, educação, saúde e emprego, ou por
intermédio de segmentos, como o dos direitos da criança e do adolescente, da mulher, do
negro ou do idoso.

De forma geral, você pode constatar que os conselhos setoriais são formados por uma gama
diversificada de atores sociais com interesses plurais voltados ao interesse comum. Eis alguns
exemplos: movimentos sociais, centrais sindicais ou sindicatos, associações, ONGs, igrejas,
entidades sem fins lucrativos e outras afins.

Com isso, pode-se afirmar que uma das principais atuações dos conselhos é a de estabelecer
os mecanismos para a formulação de diretrizes, prioridades e programas sociais.

Além disso, eles buscam as instalações dos métodos de acompanhamento e controle da

gestão, sem deixarem escapar a transparência e o fornecimento de informações públicas.
Também atuam na criação de indicadores necessários ao planejamento e às avaliações das
ações. Por lei, a presença desses dois conselhos já dá a noção de uma gestão participativa
nessas matérias.

Devemos entender que a temática dos conselhos se inscreve no debate das políticas de
descentralização. Por meio dessas políticas, busca-se o fortalecimento da autonomia dos
municípios. Sendo assim, a descentralização aparece articulada com a abertura de canais que
incorporam os diferentes segmentos sociais e a ampliação dos interesses representados no
âmbito da cidade.

Na seara da saúde pública, o Conselho Nacional de Saúde (CNS) é considerado a instância

máxima de deliberação do SUS, sendo de caráter permanente e deliberativo, conforme indica o
artigo 36 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. O SUS conta, em cada esfera de
governo, com seus conselhos de saúde.

Esses conselhos são órgãos colegiados compostos por representantes do governo,

prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários. Sua atuação se dá na formulação de
estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente,
inclusive no tocante a seus aspectos econômicos e financeiros.

O SUS é um órgão vinculado ao Ministério da Saúde, sendo composto por 48 conselheiros

titulares representados por usuários, profissionais de saúde, entidades representativas de
trabalhadores da área da saúde, governo e prestadores de serviços de saúde. Suas principais
funções são:

FUNÇÃO 1
Deliberação

FUNÇÃO 2
Fiscalização

FUNÇÃO 3
Acompanhamento e monitoramento das políticas públicas de saúde.

FUNÇÃO 4
Aprovação a cada quatro anos do Plano Nacional de Saúde.

Cabe ressaltar que seu caráter participativo e deliberativo é uma norma cogente (De
cumprimento obrigatório, coercitivo) em razão do que dispõe a Lei no 8.142, de 1990, ao
vincular a participação da comunidade na gestão do SUS, bem como nos assuntos sobre as
transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde.
Desse modo, devemos destacar ainda sua função orçamentária. Vale dizer que o conselho
também tem por missão elaborar um cronograma de transferência de recursos financeiros
consignados ao SUS aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios.

CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Aprofundaremos neste vídeo a discussão sobre o funcionamento de conselhos de políticas
públicas no Brasil.

VERIFICANDO O APRENDIZADO
1) A CONFERÊNCIA DE ISTAMBUL (HABITAT II DA ONU), EM 1996, RECONHECEU A
SEGUINTE INCIATIVA COMO UMA DAS 40 MELHORES EXPERIÊNCIAS DE PRÁTICAS DE
GESTÃO PÚBLICA DEMOCRÁTICA E URBANA NO MUNDO:

A) A audiência pública do Plano Diretor da cidade do Rio de Janeiro.

B) O orçamento participativo de Porto Alegre.

C) A experiência brasileira com a urna eletrônica.

D) O fim da possibilidade de coligações entre partidos políticos nas eleições brasileiras.

E) A audiência pública do projeto de reforma do Estádio do Maracanã.

2) SEGUNDO OS ENSINAMENTOS DE BOBBIO, A DEMOCRACIA CRIADA NA GRÉCIA

ANTIGA É A FONTE DE INSPIRAÇÃO DAQUELA IMPLEMENTADA NOS TEMPOS
MODERNOS. SOBRE A PASSAGEM DA DEMOCRACIA DOS GREGOS PARA A DA ERA
MODERNA, É CORRETO AFIRMAR QUE:

A) Não houve alteração no seu conteúdo e na sua dimensão.

B) Houve uma alteração que diz respeito à mudança do titular do poder político.

C) Houve uma alteração que não se deu na titularidade do poder político, e sim na forma de se
exercer o voto.

D) Houve uma alteração que se deu não na titularidade do poder político, que sempre será o
povo, e sim no modo de se exercer o direito de tomar decisões coletivas.

E) Houve uma alteração disruptiva que dificulta a comparação entre os dois períodos
históricos.

GABARITO
1) A Conferência de Istambul (Habitat II da ONU), em 1996, reconheceu a seguinte
inciativa como uma das 40 melhores experiências de práticas de gestão pública
democrática e urbana no mundo:

A alternativa "B " está correta.

O orçamento participativo de Porto Alegre é um exemplo de inovação democrática reconhecido

internacionalmente. Diversas cidades ao redor do mundo se inspiraram na experiência gaúcha
para fortalecer sua gestão.

2) Segundo os ensinamentos de Bobbio, a democracia criada na Grécia Antiga é a fonte

de inspiração daquela implementada nos tempos modernos. Sobre a passagem da
democracia dos gregos para a da era moderna, é correto afirmar que:

A alternativa "D " está correta.

Mesmo com o desenvolvimento dos sistemas de democracia na era moderna, ela continua
como uma forma de governo em que o povo é soberano e titular do poder político. Isso quer
dizer que o seu significado clássico, mesmo com o passar dos séculos, não sofreu mudanças
em sua essência.

MÓDULO 2

 Identificar o papel da liderança dentro da gestão pública participativa

A LIDERANÇA E A EVOLUÇÃO DOS
MODELOS DE GESTÃO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
É possível identificar três momentos pelos quais passou a gestão da administração pública no
Brasil: patrimonialista, burocrática e gerencial. Falaremos agora sobre cada um deles.

A ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA
ANTERIOR A 1937

Trata-se do modelo de administração no qual o Estado era entendido como propriedade do rei.
O nepotismo e o empreguismo constituíam a norma.

Fonte: Shutterstock.com

Esse tipo de administração revelou-se incompatível com o capitalismo industrial e as

democracias parlamentares que surgiram no século XIX. Portanto, tornou-se necessário
desenvolver um tipo de administração que partisse não apenas da clara distinção entre o
público e o privado, mas também da separação entre o político e o administrador público.
ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA ENTRE 1937 E
1995

Ela foi proposta por Weber (1864-1920), passando a ser o modelo adotado. Mais racional e
eficiente, a administração burocrática gerou uma evolução das práticas e das rotinas típicas do
setor público, enfatizando os procedimentos e o controle das atividades.

A centralização foi a sua principal marca, mas não podemos esquecer outras. Indicaremos
quatro delas a seguir:

IMPESSOALIDADE

HIERARQUIA

SISTEMA DE MÉRITO

SEPARAÇÃO ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO

Depois de muitas décadas (e com o crescimento da população e do êxodo rural), esse modelo
acarretou...

Uma máquina pública lenta, cara e pouco ou nada eficiente diante das demandas sociais
complexas.

Com isso, foi necessário buscar um novo modelo de administração.

ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL DE 1995 ATÉ O
PRESENTE

Este novo modelo está baseado na busca permanente de novas iniciativas e nos conceitos de:

EFICIÊNCIA

EFICÁCIA

PRODUTIVIDADE

QUALIDADE TOTAL

CLIENTES

METAS

RESULTADOS
PARCERIAS

A administração gerencial deve ser construída sobre os alicerces da administração pública

burocrática, aproveitando seus aspectos positivos. Segundo Almeida (2016), esse novo tipo de
administração trouxe de inovador ao setor público quatro pilares fundamentais:

1
2
3
4

Autonomia gerencial, com flexibilidade de gestão.

Alcance de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade, com a reorientação dos
mecanismos de controle (no caso, de procedimentos para resultados).

Foco no cidadão em vez de ser autorreferida.

Controle social, com a introdução de mecanismos e de instrumentos que garantam a

transparência e a publicidade da política e da ação governamental, assim como a participação
e o controle por parte do cidadão.

Liderança na administração pública gerencial

A liderança no serviço público passa a ser um tema importante na administração pública

gerencial. Nas sociedades dinâmicas, uma administração autorreferida não mais se sustenta,
já que ela é desatenta com os custos e não enxerga a satisfação do usuário do serviço público.

Por outro lado, a estrutura moderna das condições de trabalho acarreta uma melhoria no
desempenho dos governos. Criando a cultura de gestores públicos comprometidos com as
missões primordiais do Estado, a atenção se volta para a prestação de serviços de qualidade
ao cidadão.

A liderança e a evolução dos modelos de administração pública no Brasil passaram a ser

peças fundamentais nos governos com o objetivo de se atingir os resultados esperados.

No Brasil, destaca Bresser-Pereira (apud ALMEIDA, 2016), as teorias sobre a liderança

receberam um destaque a partir do processo de redemocratização da década de 1980. Tal
ideia surgiu como uma resposta à crise da administração pública.

Naquele momento, novos paradigmas de gestão propunham a substituição de estruturas

centralizadas, hierarquias rígidas e sistemas de controle típicos do período “taylorista” que se
faziam presentes mesmo após 60 anos de existência.

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GESTÃO PÚBLICA: DA
DESCENTRALIZAÇÃO À GESTÃO
PARTICIPATIVA

LIDERANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PARTICIPATIVA

Quais são os principais conceitos dessa liderança?

A gestão pública abarca inúmeras atividades e ações, como a aplicação de leis, a supervisão,
a fiscalização, o desenvolvimento e a criação de técnicas essenciais ao bom desempenho da
“máquina pública” em geral. Ou seja, a organização dos órgãos de administração do Estado.

Como se sabe, diversos setores lidam com as necessidades fundamentais do cidadão em uma
sociedade complexa. Listaremos a seguir alguns exemplos:

EDUCAÇÃO
SAÚDE

SANEAMENTO BÁSICO
TRANSPORTE

CULTURA
Para que eles sejam colocados em prática e funcionem com eficiência, o gestor deve pensar
também na melhoria desses quesitos.

Isso vale para todas as esferas: federal, estadual e municipal.

A partir do momento em que o gestor público domina o funcionamento do órgão público no qual
desempenha as funções de gestão, ele consegue avançar nas transformações efetivas,
baseando-se em pesquisas, estudos, estratégias e habilidades próprias para isso.

Segundo esse ideário, é possível evoluir para um estágio de administração pública no qual
todos tenham seus direitos e deveres igualitários. Os termos e as metas da gestão pública
participativa podem auxiliar nesse processo.

Em uma sociedade democrática, a boa governança pública participativa pressupõe o

acompanhamento e o controle, por parte dos cidadãos, dos atos de gestão do Executivo.
Nesse sentido, a governança participativa alarga o leque das ações acima apontadas, pois ela
pressupõe que o acompanhamento e o controle das ações governamentais sejam feitos em
uma parceria constante com os cidadãos e no exercício pleno de sua cidadania.

No estudo do tema “participação”, o ponto que merece atenção é o que envolve a terminologia
empregada. “Participação pública” é um termo de maior amplitude, sendo, em geral,
empregado em processos que são mais propriamente informativos e consultivos do que
participativos. É por intermédio deles que a administração pública informa à população sobre
as questões que pretende dar cabo – e que foram decididas no âmbito dos gabinetes – ou
realiza consultas públicas.

Por essa razão, embora esses processos sejam de extrema valia para as práticas
democráticas, eles não são significativamente participativos. Isto porque essa participação é
limitada, não havendo uma atuação direta da sociedade que lhe permita uma percepção da
realidade e dos problemas a serem resolvidos em ações conjuntas com o poder público na
solução das demandas.

A noção de participação cidadã em sentido estrito é diferente. Existe nela um grau mais
elevado de desenvolvimento político, em que a forma dita objetiva, semidireta ou direta de
participação se coloca ao lado do poder público nas escolhas públicas.

Em outras palavras, pode-se entender que a verdadeira participação está presente nas
escolhas públicas de forma deliberativa, ou seja, vinculativa.

Também pode-se dizer que ocorre uma aderência da vontade direta social participativa em
decisões públicas envolvidas nas questões postas em debate público.
Por essas passagens conceituais, diferentes espaços públicos foram sendo construídos para
inserir o cidadão diretamente nos debates de questões afeitas aos interesses sociais. De forma
ampla ou estrita, tais questões tendem a tornar eficaz a tutela dos direitos humanos
fundamentais.

A DESCENTRALIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA E TIPOLOGIAS

No contexto da gestão pública participativa, deve haver, no compartilhamento das decisões

entre o governo e sociedade, uma divisão da responsabilidade das ações.

Essa divisão seria uma forma de permitir a construção de espaços de diálogos públicos com a
presença efetiva de vários segmentos de representação social da sociedade civil organizada e
dos movimentos sociais.

Essa abertura permite a definição da agenda do governo, direcionando as ações prioritárias e

as políticas públicas a serem implementadas (todas em função das demandas sociais).

Dessas novas práticas de gestão pública, emergem a corresponsabilidade e a coparticipação

no destino das políticas públicas sociais mais demandadas.

Tipologias

No âmbito da administração, a tipologia da participação popular na gestão pública mereceu da

doutrina uma atenção especial e, em consequência disso, valiosas classificações.

Maurizio Cotta (apud TEIXEIRA, 1996, p. 216) propõe duas tipologias que englobam várias
formas de participação concebidas (ou, de alguma forma, exercitadas em algumas
experiências analisadas):

Fonte: rafapress/Shutterstock.com

PARTICIPAÇÃO INDIRETA (SENTIDO AMPLO) OU

DICOTOMIA

Trata-se do conjunto de todas as manifestações do cidadão no sentido da incorporação a um

sistema político, desde os atos eleitorais até as ações que busquem definir as orientações
políticas dos órgãos de poder ou controlá-los por meio de mecanismos de intermediação.


Fonte: Shutterstock.com

PARTICIPAÇÃO DIRETA (SENTIDO ESTRITO)

Envolve a ação sem intermediação nas várias instâncias da estrutura da gestão administrativa,
bem como nas tomadas de decisão, em um sistema de cooperação e corresponsabilidade.

A LIDERANÇA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PARTICIPATIVA

Atitudes positivas do gestor participativo

Você certamente já ouviu que os líderes precisam ser eficientes e capazes de resolver
situações críticas de caráter organizacional e social. Além de saber gerenciar pessoas, eles
têm de alinhar os objetivos pessoais aos organizacionais.

Pois saiba que, na gestão participativa, o cidadão é mais do que o consumidor final dos
serviços públicos: ele passa a ser cogestor e corresponsável na gestão. Tendo isso em vista, o
gestor público que desejar obter êxito nessa gestão deverá, além de utilizar as ferramentas
participativas, criar práticas rotineiras participativas para a construção de uma gramática
participativa.

Vamos conhecer alguns exemplos dessas práticas de participação?

CONSULTAS À POPULAÇÃO
Essa cultura é muito importante na gestão participativa. Consultar os cidadãos é a melhor
forma de descobrir do que eles precisam. Essas consultas ainda podem verificar a
possibilidade de sua realização.

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O cidadão se sentirá valorizado ao ver que o poder público busca a sua opinião, o que ajuda a
legitimar as decisões tomadas.

Exemplos de ferramentas: audiências públicas e ouvidorias.

O PROCESSO DE COMUNICAÇÃO NA GESTÃO

PÚBLICA
A comunicação pública trata do instrumental do processo de comunicação realizado pela
gestão. Se for bem montada, ela fortalecerá a formação de uma sociedade democrática mais
participativa, visando à melhoria do coletivo.


Fonte: Shutterstock.com

Podem ser citados como meios ou instrumentos: canal de SMS, intranet e internet (página
da gestão central atualizada), além de um site oficial com ferramentas de comunicação (central
do cidadão, fale conosco, serviços públicos oferecidos nas cidades, turismo e lazer públicos,
escolas, hospitais e outros).

PESQUISAS DE OPINIÃO
Essas pesquisas podem acontecer no formato de questionários e pesquisas online. Hoje em
dia, pode haver até mesmo a utilização de aplicativos como canais de comunicação com os
habitantes da cidade.

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FERRAMENTAS PARTICIPATIVAS
Podemos pensar em órgãos colegiados de política urbana; em debates, audiências e consultas
públicas; em conferências sobre assuntos de interesse urbano; em iniciativas populares de
projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; e, por fim, em
planejamento orçamentário participativo.


Fonte: Shutterstock.com

Os mecanismos empregados para tal podem ser simples, como as ouvidorias, as mesas de
diálogo e as reuniões em associações de moradores.

Há um interessante estudo realizado por Leite (2000) sobre as funções positivas em uma
gestão participativa. Segundo o autor, elas podem ser usadas pelo gestor que deseje dar esse
perfil à sua gestão. O estudo ainda elenca os benefícios que justificam a implantação da gestão
participativa, considerando, para tal, as dimensões econômica, social, política, organizacional e
psicológica:

Função
 
Dimensão   positiva Conceito
 
primordial

Melhorar a eficiência e a
eficácia da gerência,
Econômica   Eficiência  
proporcionando melhor
produção e produtividade.

Social   Distribuição   Melhorar a distribuição dos

benefícios do trabalho e entre
e segurança
aqueles que colaboram na
obtenção dos resultados, além
de aumentar a segurança social
do emprego.
 Redistribuir o poder na
organização a fim de que seus
Política e Democratização
membros tenham maior
sua   e  
influência nas decisões sobre
organização descentralização
seu destino profissional e sobre
o de sua organização.

Aumentar a interação e o
compartilhamento de valores,
 
Organizacional Integração   buscando desenvolver a
 
identificação, a lealdade e a
aceitação de valores comuns.

Satisfazer aspirações
individuais de iniciativa e
criatividade, além de assegurar
Psicológica   Autorrealização  
melhor integração e interação
com o grupo organizacional de
referência.

 Atenção! Para visualizaçãocompleta da tabela utilize a rolagem horizontal

Tabela: Funções positivas da participação por dimensões específicas.

Fonte: Tabela adaptada de: MOTTA apud LEITE, 2000.

Devemos ter em mente que a gestão pública participativa ainda é uma fronteira aberta de
inovação no setor público. Como observamos na tabela anterior, os benefícios da utilização de
ferramentas participativas são variados, tendo um grande potencial de impacto positivo na
administração pública.

Desde as grandes manifestações de junho de 2013, a sociedade brasileira tem demonstrado

constantemente sua insatisfação com os governos e a qualidade dos serviços públicos. Nesse
contexto, os líderes políticos têm de enxergar as ferramentas participativas como uma
oportunidade de atender a essas demandas da sociedade e de entender quais são as
prioridades dos cidadãos em termos de políticas públicas.

A LIDERANÇA NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA PARTICIPATIVA
Aprofundaremos neste vídeo o papel da liderança em um modelo de administração pública
gerencial.
VERIFICANDO O APRENDIZADO

1) NA HISTÓRIA DA GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL, PODEMOS

CITAR COMO MODELOS ADOTADOS A:

A) Administração patrimonialista e administração participativa.

B) Administração burocrática e administração gerencial.

C) Administração patrimonialista e administração social.

D) Administração gerencial e administração funcional.

E) Administração jurídica e administração partidária.

2) SÃO EXEMPLOS DE ATITUDES POSITIVAS DO GESTOR PARTICIPATIVO NA

LIDERANÇA DE UMA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARTICIPATIVA:

A) Consultas à população e eleição para secretários.

B) Consultas à população e isenções aos turistas.

C) Ferramentas participativas e processo de comunicação.

D) Eleição para diretor de escolas e pesquisa de opinião.

E) Enquetes nas redes sociais e promessas eleitorais.

GABARITO

1) Na história da gestão da administração pública no Brasil, podemos citar como

modelos adotados a:

A alternativa "B " está correta.

Na história recente do país, foram adotados os modelos de administração burocrática, entre
1937 e 1995, e gerencial, de 1995 até o presente momento.

2) São exemplos de atitudes positivas do gestor participativo na liderança de uma

administração pública participativa:

A alternativa "C " está correta.

As ferramentas participativas e o processo de comunicação são a base de sustentação de um

processo de gestão pública participativa. Os líderes políticos, portanto, implementam canais de
diálogo com a população. E isso vai além dos canais tradicionais já existentes com senadores,
deputados e vereadores, ou seja, os líderes eleitos para representar os interesses coletivos do
povo.

CONCLUSÃO

CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo deste tema, destacamos os principais pontos que possibilitam a você formar um
entendimento próprio acerca das bases que sustentam uma gestão pública no viés da gestão
participativa.

No módulo 1, descrevemos o conceito de gestão pública participativa, além da experiência

brasileira a respeito do tema. No módulo 2, identificamos o papel da liderança dentro dessa
gestão. Descrevemos, por fim, os conceitos relacionados ao tema da gestão pública
participativa e a experiência brasileira de participação cidadã nas decisões da administração
pública.

Como sabemos, a gestão pública vem sofrendo mudanças. O comprometimento com o bom
atendimento ao o público por parte dos servidores púbicos cada vez é mais cobrado. Por essa
razão, também apresentamos modelos de gestão participativa pública descentralizada,
apontando as atitudes que um líder deve adotar nesses casos para que sua gestão seja
exitosa.
 AVALIAÇÃO DO TEMA:

REFERÊNCIAS
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SINGEP. São Paulo, nov. 2016.

AMARAL, C. T. G. do. Democracia e participação na gestão pública: conquistas da

cidadania brasileira nos 27 anos de Constituição. A cidade como início. In: AIETA, V. S. (Org.).
Direito da cidade. 1. ed. v. 1. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2015.

AMARAL, C. T. G. do; CARVALHO, F. T. de. Democracia e deliberação: a escolha popular das

políticas públicas locais - o caso do orçamento participativo de Porto Alegre (OPPOA). In:
Revista de direito da cidade. v. 10. n. 1. 2018.

AVRITZER, L. Instituições participativas e desenho institucional: algumas considerações

sobre a variação da participação no Brasil democrático. In: Opinião Pública. v. 14. n. 1. 2008. p.
43-64.

AVRITZER, L. Limites e potencialidades da expansão democrática no Brasil. In: Fórum

Social Brasileiro. Ciclo de seminários "Agenda pós-neoliberal: fazendo possível um outro
mundo". Belo Horizonte, nov. 2003.

AVRITZER, L. O orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço crítico. In:

AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (Orgs.). A inovação democrática no Brasil: o orçamento
participativo. São Paulo: Cortez, 2003.
BARRETO, V. de P. (Coord.). Dicionário de Filosofia do Direito. São Leopoldo; Rio de
Janeiro: Unisinos; Renovar, 2006.

BIOMANIA. A conferência Habitat II (1996) - introdução. Consultado em meio eletrônico em:

14 jan. 2021.

BOBBIO, N. Liberalismo e democracia. São Paulo: Brasiliense, 1990.

BONAVIDES, P. Teoria constitucional da democracia participativa. 2. ed. São Paulo:

Malheiros, 2003.

BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da

Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.

GOHN, M. da G. Novas teorias dos movimentos sociais. 2. ed. São Paulo: Loyola, 2009.

LEITE, F. T. (Org.). Por uma teoria da gestão participativa: novo paradigma de administração
para o século XXI. Fortaleza: Unifor, 2000.

PORTUGAL PARTICIPA. Rede Brasileira de Orçamento Participativo - RBOP. In:

Conferência Internacional Portugal Participa. Lisboa, 12 abr. 2016.

SANTOS, B. de S.; AVRITZER, L. Introdução: para ampliar o cânone democrático. In:

SANTOS, B. de S. (Org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia
participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2009.

SANTOS, B. de S.; MENDES, J. M. (Org.). Demodiversidade: imaginar novas possibilidades

democráticas. Belo Horizonte: Autêntica Editora, 2018.

TEIXEIRA, E. C. Movimentos sociais e conselhos. In: Cadernos ABONG — as ONGs e a

realidade brasileira. n. 15. São Paulo. jul. 1996.

EXPLORE+
Leia os livros sugeridos a seguir para se aprofundar e conhecer mais sobre a temática da
gestão participativa:

CITTADINO, G. Pluralismo, direito e justiça distributiva. Elementos da filosofia

constitucional contemporânea. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2013.
DALLARI, P. B. de. Institucionalização da participação popular nos municípios brasileiros.
In: Caderno n. 1. Instituto Brasileiro de Administração Pública. 1996. p. 13-51.

MAXIMIANO, A. C. A. de. Teoria geral da administração: da revolução urbana à revolução

digital. 8. ed. São Paulo: Gen, 2017.

Pesquise na internet três textos que mostram as experiências sobre a gestão participativa no
Brasil e no mundo:

BORGES, L. O orçamento participativo não mudou o mundo. Mas teve sucesso. In:
Público. Publicado em: 20 out. 2019.

CARDOSO, JR., J. C. P. C. Nota técnica nº 3. Considerações sobre a integração das

instituições participativas ao ciclo de gestão de políticas públicas: subsídios à formulação de
um sistema de participação. Brasília: Ipea, 2012.

MAIA, A. C. Espaço público e direitos humanos: considerações acerca da perspectiva

habermasiana. In. Direito, Estado e sociedade. Revista do Departamento de Direito da
PUCRio. n. 11. ago.-dez. 1997. p. 15-40.

CONTEUDISTA
Claudia Tannus Gurgel do Amaral

 CURRÍCULO LATTES