Você está na página 1de 36

le g

Co

Consultoria Legislativa do Senado Federal


COORDENAO DE ESTUDOS

FINANCIAMENTO HABITACIONAL
Marcos Antonio Khler

TEXTOS PARA DISCUSSO

29

Braslia, dezembro / 2005


Contato:

conlegestudos@senado.gov.br

O contedo deste trabalho de responsabilidade do autor e no reflete necessariamente a opinio da Consultoria Legislativa do Senado Federal. Os trabalhos da srie Textos para Discusso esto disponveis no seguinte endereo eletrnico: http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao.htm

Projeto grfico: Llia Alcntara

1. INTRODUO

O Brasil tem duas fontes oficiais de financiamento habitacional fortemente subsidiadas e reguladas: os depsitos de poupana (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE) e os depsitos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). H dois problemas principais com esses sistemas: eles tm tido um desempenho medocre do ponto de vista quantitativo e foram continuamente perdendo o foco no atendimento populao de menor renda. Quanto ao desempenho, observa-se que, no trinio 1980/1982, o FGTS e o SBPE financiaram anualmente a mdia de 540 mil unidades (Hereda, 2004), para uma populao total em torno de 125 milhes (IBGE). Na dcada de 1990, a mdia de financiamentos anuais concedidos foi de 178 mil (Hereda, 2004 e Banco Central, 2002), para uma populao, em 1995, no meio da dcada, estimada em 160 milhes de pessoas (IBGE). Quanto perda de foco na populao carente, evidente a elevao progressiva dos limites mximos de valor de imvel e de financiamento previstos em leis e normas. Na Lei n 4.380, de 31 de dezembro de 1964, de criao do SFH, previa-se o limite mximo de financiamento de 300 salrios mnimos e uma reserva mnima de 70% dos recursos do sistema para aplicao em imveis com valor mximo de 60 salrios mnimos1. Em valores de hoje, R$ 90 mil de teto de valor de imvel e de R$ 18 mil de subteto, respectivamente. Tal configurao contrasta fortemente com o modelo hoje implementado pelo Conselho Monetrio Nacional, por meio da Resoluo n 3.280, de 29 de abril de 2005: a) valor mximo do imvel: R$ 350 mil b) valor mximo do financiamento: R$ 245 mil; e c) imveis usados so passveis de financiamento.

Art. 11, incisos I e II da lei citada.

No caso da regulamentao do FGTS, prevalece a mesma tendncia, e inmeras evidncias poderiam ser apontadas. Mas, por sua atualidade, basta citar a recente Resoluo do Conselho Curador do FGTS (CCFGTS), de 13 de setembro de 2005, que amplia em 25% o teto do valor de imveis passveis de financiamento para So Paulo, Rio de Janeiro e Braslia, que passa de R$ 80 mil para R$ 100 mil, na chamada faixa especial. Na faixa chamada popular, destinada a atender famlias com renda de at R$ 3,9 mil reais que, sublinhe-se, renda familiar integrante do segundo decil mais alto da escala de distribuio de renda no Brasil2 , a elevao no limite no chegou aos 25%. Foi de R$ 72 mil para R$ 80 mil, sofrendo variao de 11%. Esse processo de elitizao levado a cabo pelas autoridades no seria preocupante se os recursos envolvidos obedecessem livre alocao de mercado. Ocorre que, ao contrrio, esses sistemas tm forte carga de subsdio e, como se demonstrar, no esto sendo destinados ao estrato da populao para o qual se justificaria a alocao de subsdios. Uma outra tendncia preocupante do atual cenrio a alta proporo de financiamentos destinados a imveis usados. A proporo estimada de dois imveis usados para cada imvel novo no Programa Carta de Crdito. A nfase na concesso de financiamentos a imveis usados gera demanda sem criao de oferta, levando, entre outros problemas, a pressionar os preos dos imveis existentes e a no incentivar a gerao de empregos na construo civil. Costuma-se argumentar que o financiamento de imveis usados, mesmo os de valores mais elevados, acabaria por gerar demanda por novos imveis, uma vez que os recursos obtidos com a venda do imvel usado e mais caro pelo vendedor na primeira negociao iniciariam uma cadeia de negcios imobilirios que, finalmente, levaria construo de imveis novos de baixo valor. Essa argumentao certamente ingnua, e no nos deteremos por muito tempo na sua contestao. Basta sublinhar que os imveis usados, em geral, tendem a estar localizados em reas com custo de terreno mais elevado, de forma que parte do valor coberto pelo financiamento remunera
2

Ver Pesquisa Nacional de Amostras Domiciliares IBGE (2003)

mais fortemente o valor presente da renda da terra, em detrimento da remunerao dos fatores de produo trabalho e capital e do custo dos insumos. Em segundo lugar, nada garante que o vendedor do imvel usado ir alocar todo o valor recebido na venda do seu imvel no prprio mercado imobilirio. Por fim, o financiamento de imveis de maior valor dificilmente ampliar a liquidez para imveis de menor valor. Na verdade, o contrrio o mais provvel. No longo prazo, as famlias tendem a buscar melhorias no padro de suas habitaes. As que possuem imveis de menor valor, sempre que possvel, vendem seus imveis e, com acrscimo de poupana ou novo financiamento, usam o valor do imvel alienado como parte do pagamento na aquisio de novo imvel de maior valor. Desse modo, o financiamento de imveis de menor valor mesmo que usados pode levar, numa cadeia de negociaes e eventualmente, ao aumento da liquidez para imveis novos de maior valor. Alm disso, como j observado, a populao mais pobre tem recorrido maciamente construo por conta prpria em terrenos irregulares e sem o devido registro notarial. Imveis usados desse contingente, cujos preos so acessveis populao de baixa renda, no se prestam a ser financiados, por no se enquadrarem nas exigncias formais e de registro requeridas para um financiamento bancrio. Disso decorre que, nos moldes atuais, o mecanismo carta de crdito francamente hostil populao de baixa renda. Neste estudo, ser apresentado um modelo de financiamento habitacional voltado para o atendimento da populao que tem emprego formal no setor privado (carteira assinada) e renda de at cinco salrios mnimos, baseado em securitizao de recebveis imobilirios com recursos do FGTS. O sistema proposto busca superar as insuficincias e inadequaes dos atuais programas de financiamento habitacional apontadas nesta introduo. Na seo 2, feita uma avaliao pormenorizada dos problemas do FGTS e do SBPE, e de por que essas estruturas, em suas configuraes atuais, no mais so capazes de atender s suas finalidades declaradas e no mais justificam o enorme aporte de subsdios de que so destinatrias.

Na seo 3, so apresentados o cerne da proposta de novo modelo de financiamento, uma comparao de suas caractersticas com a situao atual e uma avaliao sobre a capacidade de o modelo superar as dificuldades atuais. Na seo 4, sugerida a extino da iseno do imposto de renda sobre os rendimentos dos depsitos de poupana como medida de justia social e como fonte complementar de recursos poltica de subsdios constante do modelo de financiamento apresentado na seo 3. Ao final do trabalho, so apresentadas as concluses.

2. SBPE e FGTS: UMA AVALIAO FINALSTICA Os subsdios no SBPE decorrem da iseno do imposto de renda sobre os rendimentos da poupana e das compensaes regulatrias concedidas pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) aos agentes financeiros do Sistema, hoje previstas na Resoluo CMN n 3005, de 30 de julho de 2002, e suas alteraes. Pode-se estimar uma iseno de imposto de renda da ordem de R$ 2,9 bilhes em 2005, conforme o seguinte raciocnio: saldo da ordem de R$ 128 bilhes, sujeito a um rendimento de 9% a. a. (atualizao de TR + juros de 6,17%), com rendimento ajustado para a cobrana do imposto de 11,2%3, gerando rentabilidade bruta de R$ 14,3 bilhes e um imposto potencial de R$ 2,9 bilhes alquota de 20%. No caso do FGTS, os subsdios so extrados dos titulares das contas vinculadas, os trabalhadores do setor formal, que, sendo depositantes compulsrios, no tm como se evadir das rentabilidades reais negativas que lhes esto sendo impostas. Entre janeiro de 2000 e dezembro de 2004, para uma variao de 51,01% no IPCA, os depsitos do FGTS tiveram uma rentabilidade total, entre atualizao e juros, de 32,89%. Isso equivale a uma perda real anual de 2,5%.
Como atualmente os rendimentos da poupana so isentos da cobrana do imposto de renda, para que uma hipottica imposio de cobrana de alquota de 20% sobre esses rendimentos no altere a rentabilidade lquida percebida pelo poupador, a nova rentabilidade bruta deve equivaler a (rentabilidade atual/(1-20%)).
3

A despeito dos subsdios existentes, o desempenho do SBPE e do FGTS tem sido insatisfatrio desde a dcada de 1980 no que toca expanso da oferta habitacional no Brasil. Entre 1991 e 2000, os domiclios permanentes no Pas passaram de 34,1 milhes para 44,8 milhes4, uma mdia de quase 1,2 milho de novas residncias por ano. No perodo, em mdia, o FGTS forneceu apenas 130 mil financiamentos anuais. O desempenho dos depsitos de poupana foi ainda menos expressivo: 48 mil financiamentos por ano (Banco Central do Brasil, 2002 e Hereda, 2004). Alm disso, muitos desses financiamentos foram destinados aquisio de imveis usados ou a reformas. No Programa Carta de Crdito, por exemplo, aproximadamente 2/3 dos financiamentos foram destinados a imveis usados5. Por isso, a contribuio agregada direta dos dois sistemas para a expanso da oferta de novas casas foi de apenas cerca de 60 mil por ano, equivalente a 5% do total. O Grfico 1 ilustra a situao: Grfico 1
Novas unidades habitacionais e financiamentos do FGTS-SBPE para imveis novos (mdia 1991/2000) Total de unidades habitacionais 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 Variao anual FGTS SBPE

Fontes: Hereda (2004), IBGE (1991 e 2000) e Banco Central do Brasil (2002)

Ver Censos de 1999 e 2000 do IBGE Nmero de Domiclios Permanentes. Os relatrios das autoridades responsveis pela implementao dos programas do FGTS no reportam esse dado, apesar de sua relevncia, de forma que essa informao foi obtida extraoficialmente e pode ser verificada com os rgos e empresas envolvidas na gesto dos programas.
5

O quadro 1 sintetiza os principais programas realizados com os recursos das duas fontes, as caractersticas bsicas desses programas e os resultados, tomando como referncia o ano de 2003:
Quadro 1.
FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Servio Recursos das contas vinculadas dos trabalhadores do mercado formal remunerados TR + 3% ao ano Carta de Crdito Individual Construo de imveis Financiamento de para arrendamento aquisio ou construo residencial com opo de ou ampliao de unidade compra futura nova ou usada Minha Casa / PAR Carta de Crdito Associativo Financiamento de construo para grupos organizados por sindicatos, COHABs ou assemelhados, cooperativas, associaes etc. Pessoas fsicas com renda at R$ 4.500 Apoio Produo de Habitaes Financiamento a pessoas jurdicas para produo de imveis aprovados pelos agentes promotores e com demanda firme de 50% Pessoas fsicas com renda at R$ 4.500 Pr-Moradia Apoiar o poder pblico em aes que resultem na melhoria das condies habitacionais da populao de menor renda Estados e Municpios, em programas que atendam populao com renda de at 3 SM em aglomeraes subnormais

Pessoas fsicas com renda de at 6 salrios mnimos

Pessoas fsicas com renda at R$ 4.500

Total de financiamentos entre novos e usados (2003): 225.314 unidades Estimativa de imveis novos (2003): 75.100 Percentual no total de novas casas no Brasil em 2003: 6% SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo Recursos dos depsitos de poupana, remunerados TR + juros de 6% ao ano, rendimentos isentos de IR Sistema Financeiro da Habitao Valor mximo de Imvel: R$ 300 mil Valor mximo de financ: R$ 150 mil juros mximos de TR + 12% ao ano Imveis novos ou usados Total de financiamentos entre novos e usados (2003): 36.376 Estimativa de imveis novos (2003): 16.005 Percentual na produo total de novas casas no Brasil em 2003: 1,2 % Carteira Hipotecria Valor mximo de imvel: sem limite Valor mximo de financ: sem limite juros mximos: TR + juros de mercado s/ teto Imveis novos ou usados

Em razo da inexistncia de articulao para a produo organizada de imveis novos nos atuais programas e da utilizao de fontes subsidiadas para financiar prioritariamente imveis usados, esses no contribuem para a formalizao do emprego no setor da construo civil, hoje caracterizado por alta informalidade e precariedade nas relaes de trabalho. Os grficos 2 e 3 adiante explicitam o alto grau de informalidade relativa do setor da construo civil no Brasil:

Grfico 2
Proporo do setor formal na construo civil Brasil 2002 Per 10,0% cen tual do PIB -

8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0%


Constr. Civil formal Constr. Civil total

Fonte: IBGE - Contas Nacionais e Pesquisa Anual da Indstria da Construo

Grfico 3
Percentual da mo-de-obra contribuinte no sistema de previdncia por subsetores da indstria Brasil - 1997
90%

% de contribuintes

80% 70% 60% 50% 40% 30% Indstria de transformao Industria de construo Outras atividades industriais

Fonte: IBGE - Mapa do Mercado de Trabalho no Brasil de 1992 a 1997

A expanso em bases organizadas da oferta habitacional poderia significar a reverso dessa caracterstica. Entre 1992 e 1997, a formalidade na construo civil caiu de 45% para 35%. difcil no identificar uma correlao entre o virtual desaparecimento do financiamento produo com o enfraquecimento do mercado formal de mo-de-obra da construo civil brasileira. O Grfico 4 ilustra o ocorrido.

Grfico 4
Participao dos contribuintes da previdncia sobre a mo-de-obra total (1992 e 1997)
95,0% 85,0% 75,0% 65,0% 55,0% 45,0% 35,0% 25,0% 15,0% Comrcio Transp. e com. Transformao Outras indust. Adm. Pblica Construo Servios aux. Agrcola Servios Outros Social Participao em 1992 Participao em 1997

percentual de contribuintes

Setores econmicos

Fonte: IBGE - Mapa do Mercado de Trabalho no Brasil 1992-1997

No apenas os indicadores de financiamentos para a expanso do parque habitacional tm sido frustrantes, mas tambm so fortes as evidncias de que os sistemas oficiais no atendem populao mais necessitada. Observando-se os dados conforme se ver mais frente , constata-se que a populao de baixa renda tem tido acesso muito limitado a financiamentos habitacionais, o que obriga esse grupo a recorrer quase que exclusivamente ao autofinanciamento e autoconstruo. Para os fins deste estudo, o autofinanciamento definido como a construo, em geral escalonada no tempo, com recursos financeiros prprios ou com financiamentos diretos obtidos com os prprios comerciantes de materiais. Nesses casos, primeiramente se constri uma clula essencial (sala, quarto, cozinha, banheiro) e, com o tempo, amplia-se a construo dentro das possibilidades de caixa. A autoconstruo difere do autofinanciamento por incluir no s recursos financeiros prprios, mas tambm mo-de-obra prpria ou de amigos e da famlia. Uma das evidncias do baixo acesso ao financiamento e da prevalncia do autofinanciamento a comparao entre os percentuais de

10

imveis no quitados em relao ao total de imveis prprios, por faixa de renda. Quanto maior a renda das famlias, maior a proporo dos imveis prprios que ainda se encontram em estgio de financiamento6, conforme pode ser verificado no Grfico 5. Isso evidencia que a populao de maior renda tem maior acesso proporcional s fontes de financiamento de habitao7.

Grfico 5
Proporo de imv e is no quitados e m re lao ao total de imv e is prprios por classe de re nda do proprie trio (Brasil - 2000)
16%

%d s im veis p p s q e o r rio u

ain a n fo d o ramq itad s u o

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Mdia Brasil at 1 1a2 2a3 3a5 5 a 10 10 a 20 20 ou +

Faixas de renda dos proprie trios de im ve is

Fonte: IBGE (Censo 2000 Dados da Amostra 2000)

Outro sinal de demanda reprimida nos financiamentos para baixa renda pode ser encontrado na alta proporo de imveis cedidos sobre total de imveis ocupados nas classes de renda baixa. Essas propores provavelmente se explicam pela construo de anexos verticais ou horizontais em propriedades de parentes. Essas residncias podem ser puxadinhos mais comuns em periferias menos adensadas ou construes verticais mais freqentes em reas muito adensadas, especialmente em favelas.

Ver Censo 2000 Dados da Amostra IBGE (2000) Um argumento contrrio poderia ser levantado: E se os pobres tiverem financiamentos mais curtos? Improvvel. A tendncia histrica de financiamentos longos para pobres, pelos problemas de renda.
7

11

Grfico 6
Proporo de domiclios cedidos por classe de renda Brasil - 2000 % de domiclios cedidos sobre total de domiclios da classe
20% 15% 10% 5% 0% at 1 1a2 2a3 3a5 5 a 10 10 a 20 + de 20

Fonte: IBGE (Censo 2000 Dados da Amostra 2000)

O terceiro e ltimo elemento emprico a ser aqui analisado o maior peso que o gasto com aluguel tem sobre a renda das famlias medida que cai a renda. O fenmeno descrito no Grfico 7. Grfico 7
Renda x Gasto com aluguel BRASIL 19,0% 18,0% 17,0% 16,0% 15,0% 14,0% 13,0% 12,0% 11,0% 10,0% 9,0% 2 4 6 8 10

Gasto proporcional com aluguel

Renda Mensal da famlia (em mil reais)


Fonte: IBGE (Pesquisa de Oramento Familiar 2002-2003 Primeiros Resultados)

Contra as trs evidncias empricas apontadas, poderia ser lanado o argumento de que elas refletiriam a m distribuio da renda no Brasil, mas no comprovariam uma ineficincia stricto sensu nos sistemas oficiais de financiamento. O problema seria a falta de demanda solvente, isto ,

12

existiria uma forte necessidade social por habitao, um dficit habitacional que, entretanto, decorre da insuficincia de renda da populao e no de uma deficincia institucional ou operacional dos mecanismos de proviso de crdito aos potenciais muturios da habitao popular. Essa linha de argumentao defendida por trs atores relevantes: a autoridade reguladora, a representao corporativa da construo civil e a dos agentes financeiros, como se pode depreender desse texto do jornal Dirio da Tarde:
O pacote de medidas para a habitao foi anunciado pelo diretor de Normas do Banco Central, Srgio Darcy. Ele explicou que o principal objetivo do CMN foi o de compatibilizar a demanda por financiamento com os recursos disponveis. O governo est convencido de que no haver procura por emprstimos para recursos adicionais da ordem de R$ 8 bilhes a R$ 12 bilhes que estaro disponveis este ano, segundo as estimativas do Banco Central e do mercado. No h demanda para tanto dinheiro, admitiu Darcy, baseado em informaes do prprio setor, como o documento conjunto encaminhado pela Cmara Brasileira da Indstria da Construo Civil (CBIC) e Associao Brasileira das Entidades de Crdito imobilirio e Poupana (Abecip).8 (grifos no presentes no original)

A argumentao no faz muito sentido se considerarmos que a lgica dos sistemas oficiais de financiamento habitacional a de extrao de subsdios da sociedade para transferi-los a supostos beneficirios de baixa renda e no de alocao pura por mecanismo de mercado. Ou o sistema continua operando com subsdios e os repassa efetivamente aos devidos destinatrios ou deve ser abandonado, permitindo que o mercado opere livremente na satisfao da demanda solvente. No faz sentido manter o sistema de subsdios para atender apenas demanda solvente. As dificuldades de se superar a ineficincia das polticas de financiamento habitacional ao menos no que se refere sua incapacidade de atingir o pblico pretendido, o de baixa renda residem justamente na excessiva nfase no diagnstico do dficit habitacional e na pouca

Extrado do Dirio da Tarde, 28 de janeiro de 2005. Disponvel em http://www.sindusconmg.org.br/noticias/cl_0128_05.html. ltimo acesso em 24.09.2005

13

elaborao sobre as causas da relativa ineficincia dos sistemas de financiamento em conseguir chegar at a populao de baixa renda. Nesse sentido, imprescindvel fazer uma rpida avaliao histrica de dois modos distintos de operao desses sistemas. De seus primrdios, em meados dos anos 1960, at meados dos anos 1990, os sistemas funcionavam por meio de financiamento s companhias habitacionais, construtoras e cooperativas. Essas instituies tomavam recursos de curto prazo, produziam as unidades habitacionais e revendiam essas unidades aos muturios finais. Uma vez vendidas essas unidades, os muturios finais assumiam as dvidas, e ocorria o chamado desligamento, ou seja, a amortizao do valor devido pelo tomador original. Esse sistema tinha uma srie de vantagens: gerava ganhos de escala na produo e na comercializao, permitia que toda a burocracia de registros e escrituras fosse executada pelos prprios vendedores, era centrado na ampliao da oferta de novas unidades, ampliava a oferta de emprego e tendia a incentivar o emprego formal. No entanto, foi alvo de crticas, em razo de ter alguns incentivos perversos: os recursos da capitalizao estavam garantidos ex-ante, o que fazia com que as construtoras negligenciassem a qualidade e a localizao dos empreendimentos; e, no limite, se os empreendimentos tivessem baixa demanda, o problema seria de quem emprestou o dinheiro e no de quem tomou , j que a garantia eram os prprios imveis. Alm disso, esses produtores adquiriam poder de mercado, pois passavam a ter dois produtos associados para vender: o imvel e o financiamento, que estavam j indissoluvelmente associados, permitindo a obteno de rendas diferenciais. Em razo dessas crticas principais, a prtica do financiamento antecipado foi abandonada e foi criado o modelo da carta de crdito. Seus proponentes justificavam que a carta de crdito tiraria o poder de mercado dos construtores, uma vez que o comprador, tendo o financiamento garantido no associado a um dado imvel, teria poder de barganha frente aos construtores. Ocorre que os sistemas no restringiram a utilizao da carta de crdito a imveis novos. Desse modo, sua utilizao tornou-se majoritariamente voltada para a compra de imveis usados.

14

H uma tentativa de defender o sistema de carta de crdito das crticas relativas a essa prevalncia dos financiamentos a imveis usados com base no argumento de que, a cada venda de imvel usado, teria incio uma cadeia de negociaes, que acabaria redundando na demanda por imveis novos e na conseqente gerao de oferta. H dois argumentos principais contra essa linha de defesa um tanto ingnua. Em primeiro lugar, imveis usados tendem a se localizar em reas mais consolidadas em que os custos dos terrenos so mais elevados. Disso decorre que os preos incorporam a remunerao de fatores locacionais em detrimento da remunerao dos fatores de produo. Em segundo lugar, nada garante que os recursos obtidos com a venda de um imvel usado sero integralmente reaplicados no mercado imobilirio. Para os compradores de baixa renda, a introduo da carta de crdito teve dois graves impactos negativos: a) o mercado imobilirio secundrio de baixa renda no formal, os imveis desse mercado em geral no tm titulao regular em cartrio e, portanto, no se prestam s operaes de um sistema de financiamento formal; e b) os custos informacionais so muito altos para a populao de baixa renda, e um sistema como o da carta de crdito lhe totalmente hostil. No modelo anterior, de desligamento, as construtoras no s ofereciam o produto fsico, o imvel, como todo o servio de documentao associado, tarefa de difcil execuo mesmo para a classe mdia, que, muitas vezes, recorre a despachantes, e praticamente impossvel para pessoas de baixo nvel de instruo e de renda. A concluso dessa avaliao que um sistema realmente eficiente para atender populao de baixa renda deve basear-se no antigo sistema de desligamento, porm com uma diferena essencial: o financiamento no pode ser prvio. O que deve haver a garantia de securitizao de recebveis ex-post, caso os empreendimentos estejam em conformidade com as normas financeiras, urbansticas e de construo do programa e encontrem demanda no mercado. Desse modo, seria possvel combinar o incentivo oferta de novas construes, a formalizao dos

15

empreendimentos, o reordenamento urbano, o emprego formal e a refocalizao dos programas de habitao subsidiados.

3. NOVO MODELO DE FINANCIAMENTO COM RECURSOS DO FGTS O primeiro passo para reestruturar os sistemas de financiamento oficiais e criar o sistema de financiamento ex-post a construtoras por meio de securitizao de recebveis a mudana do desenho institucional do FGTS, que seria constitudo como empresa pblica de direito privado, com conselho de administrao tripartite, dividido entre representantes do governo, do empresariado e dos trabalhadores, e administrado por diretoria tcnica profissional, remunerada nos moldes das empresas de economia mista competitivas9. O FGTS cumpriria diretamente as seguintes funes principais: a) comprar crditos oriundos de financiamentos habitacionais celebrados entre produtores e muturios finais sob regras e condies definidas na legislao e em normas estabelecidas por seu conselho dirigente, para tanto usando taxas de desconto idnticas s taxas de juros pagas pelos muturios finais, de modo a manter capitalizadas as construtoras e permitir o encurtamento do tempo de construo dos empreendimentos; b) continuar captando os depsitos compulsrios de empregadores nas contas vinculadas dos trabalhadores do setor formal e passar a captar depsitos voluntrios de trabalhadores, para fins de aquisio de casa prpria, remunerando-os nos mesmos prazos e condies das vigentes para os depsitos compulsrios; e c) repassar os depsitos compulsrios de empregadores e os descontos em folha de pagamento autorizados por trabalhadores muturios, na fase de amortizao dos contratos de aquisio habitacional.
9

No Mxico, h um fundo com funes e operaes similares ao FGTS, o Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (Infonavit).

16

Os depsitos obrigatrios ou voluntrios seriam atualizados mensalmente pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) e receberiam juros de 2% ao ano, com a mesma periodicidade10. Um aspecto relevante do modelo proposto a troca do ndice de atualizao dos contratos de financiamento e dos depsitos do FGTS. A Taxa Referencial (TR), adotada desde 1991 para atualizar os depsitos de poupana, um ndice claramente discricionrio. Desde sua criao, vem tendo comportamento errtico. Por exemplo, entre 1994 e 1999, foi sistematicamente superior inflao. A partir de 2000, tornou-se muito inferior. No primeiro caso, as prestaes de financiamentos habitacionais e os saldos devedores se tornaram explosivos, em claro prejuzo aos devedores. A partir de 2000, no entanto, as perdas impostas aos depositantes do FGTS e da poupana tm sido muito severas, o que especialmente grave no caso do FGTS, pois trata-se de poupana compulsria. Se no h dvida quanto ao fato de que o IPCA tem maior aderncia com a evoluo dos salrios no longo prazo e que, ao mesmo tempo, garante aos depositantes que no haver perda real em sua poupana, preciso considerar os efeitos distintos que essa troca teria sobre ativos e passivos do FGTS. Os ativos de longo prazo do FGTS continuariam a ser corrigidos pela TR, uma vez que esse ndice est previsto nos contratos antigos. Por outro lado, os depsitos receberiam o IPCA. Se for mantida a atual tendncia de a TR ficar significativamente abaixo da inflao, o FGTS sofreria expanso dos passivos a uma taxa superior taxa de crescimento dos ativos, com grave risco de desequilbrio. Uma soluo intermediria e parcial seria separar os saldos antigos dos saldos que viessem a se acumular a partir da mudana do critrio de correo dos depsitos e financiamentos. Os saldos antigos continuariam sendo corrigidos pela TR, enquanto os novos depsitos e seus rendimentos evoluiriam de acordo com o IPCA11.
Em pases com inflaes esperadas baixas no longo prazo, possvel operar com sistemas de prestaes nominais fixas e sem correo monetria de saldo devedor, desde que a taxa de juros incorpore as estimativas de inflao. No entanto, isso pode gerar o chamado tilt problem, isto , o de valores reais de prestao excessivamente altos na fase inicial do financiamento e excessivamente baixos na fase final. Ver, por exemplo, Modigliani e Fabozzi (1992, pp 117-144). 11 Deve-se observar tambm que a inflao tem seguido trajetria descendente. Desse modo, possvel prever que as diferenas entre o IPCA e a TR tendem a diminuir no futuro. Ao mesmo tempo, quanto menor o nvel absoluto da inflao, menos grave a existncia de processos de
10

17

Para ter o direito de tomar um financiamento habitacional, o trabalhador deveria cumprir os seguintes requisitos: a) ser titular de conta vinculada do FGTS por pelo menos quarenta e oito meses, ininterruptos ou no; b) manter vnculo empregatcio formal e ininterrupto por, no mnimo, dois anos na data de concesso do crdito, com a regular efetivao pelo empregador dos depsitos mensais obrigatrios; c) efetuar, no mnimo, doze depsitos mensais em valor igual ou superior ao valor do encargo mensal do financiamento pretendido, que no poder ser superior a 20% do salrio bruto; d) pagar a taxa de administrao e, a ttulo de entrada, percentual mnimo do valor do imvel, determinado em funo do valor de aquisio, podendo contar para tanto com o saldo integral dos depsitos obrigatrios e voluntrios efetuados em conta vinculada e outras disponibilidades financeiras; e) autorizar o desconto em folha de pagamento dos valores dos encargos mensais do contrato de financiamento habitacional e a transferncia, para o mesmo fim, dos depsitos obrigatrios mensais de responsabilidade do empregador; e f) obrigar-se a utilizar a multa de 40% do FGTS como pagamento de pelo menos trs prestaes mensais em caso de desemprego involuntrio; Cada beneficirio s poderia ter acesso a um financiamento no sistema. Poderia ser aberta uma exceo a essa regra geral. Em caso de no ter ocorrido inadimplncia grave a ser definida em regulamento , e por motivo de mudana de municpio, cumprida uma carncia de cinco anos, o muturio poderia se recandidatar a novo financiamento. Para dar efetividade a essa norma, o sistema iniciaria suas operaes j com um cadastro de beneficirios em funcionamento. O objetivo impedir a
indexao na economia. Cabe lembrar que, no Mxico e no Chile, dois pases que vm tendo sucesso nas suas polticas habitacionais, existe a indexao dos saldos e prestaes a ndices de inflao.

18

captura do subsdio para fins de revenda ou, pelo menos, aumentar o custo dessa prtica. Os depsitos voluntrios seriam de livre retirada, mas a interrupo dos depsitos ou a retirada dos saldos correspondentes implicaria a zeragem do tempo previsto de doze meses para fins de direito a financiamento habitacional. Essas condies de elegibilidade no tm apenas a finalidade de formar um fundo suficiente para o pagamento da entrada do valor do imvel a ser financiado. Elas visam a atingir outros objetivos que, apesar de no-imediatos, so de extrema importncia para a higidez do financiamento individual e para que o sistema de financiamento seja um elemento de atrao dos trabalhadores de menor renda para o mercado formal de trabalho. A condio a obriga a que o muturio em potencial tenha pelo menos 48 meses de relao de trabalho formal, ainda que descontinuada em 24 meses. Assim, sem prejudicar a flexibilidade do mercado de trabalho, refora o vnculo do emprego com a firma e desincentiva comportamentos oportunistas sobre o prprio saldo do FGTS e at mesmo sobre o segurodesemprego. A condio b torna possvel que o muturio acumule um montante de eventual multa por demisso sem justa causa relativa a 24 meses de contribuio compulsria. Se a prestao mensal for de, no mximo, 28% do salrio bruto (20% do trabalhador e 8% do depsito do FGTS), ento a multa potencial em caso de demisso sem justa causa ser suficiente para cobrir pelo menos trs prestaes. Esse expediente elimina uma das grandes dificuldades do financiamento a muturios de baixa renda: como conciliar a proteo social em caso de desemprego com a sustentabilidade financeira do sistema de financiamento na ausncia de um mercado segurador que tome esse tipo de risco. A condio c tem o propsito no apenas de sinalizar que o muturio tem a capacidade de pagamento necessria para arcar com a dvida como tambm o de criar uma disciplina de reduo de gastos. A experincia internacional demonstra que crucial criar etapas de

19

acumulao prvia de poupana em sistemas de financiamento habitacional, para que o muturio crie uma disciplina de conteno de despesas antes de assumir o compromisso de longo prazo com a dvida. A condio d tem como objetivo tornar atraente para as instituies financeiras a administrao de contratos de financiamento. A inadimplncia futura no comprometeria o pagamento da tarifa de administrao, uma vez que essa j foi quitada previamente. A condio e, talvez a mais importante, garante o desconto em folha dos valores a serem pagos a ttulo de prestao mensal e, por isso, ter forte impacto sobre o risco de crdito, tornando muito seguras as operaes para o tomador do risco, que o prprio FGTS. A condio f a aceitao contratual de dispor do fundo formado pela condio b (vnculo empregatcio ininterrupto por 24 meses) e funciona como um seguro desemprego por trs meses. Como as taxas nos financiamentos primrios so idnticas s taxas de desconto na venda do crdito, no h desgio na venda do crdito, do ponto de vista da construtora, desde que haja absoluta conformidade com as regras e condies previstas na regulamentao do FGTS para as operaes de securitizao12. Sendo assim, no h incentivos s construtoras para privilegiar o segmento de renda cuja taxa de juros mxima contratual permitida seja maior nos contratos primrios, uma vez que a taxa de desconto na recompra (securitizao) tambm maior. Do ponto de vista financeiro, no importa, para a construtora, a magnitude da taxa de juros. O que conta a margem bruta que conseguir obter na venda em relao aos custos de produo. Na fase de implementao, para reduzir a incerteza quanto disponibilidade de recursos no futuro, aconselhvel que o empreendedor possa, no incio do empreendimento, ter garantida a reserva de recursos a serem liberados quando o empreendimento j estiver comercializado, mediante a cobrana de um encargo, semelhante s taxas de compromisso cobradas pelo Banco Mundial e outras agncias multilaterais. Se o dinheiro
No que existe perfeita identidade com o conceito de performing loans, ou seja, emprstimos que se conformam s regras previamente definidas pelo agente securitizador, do sistema norteamericano de securitizao de recebveis imobilirios, cuja principal empresa a Fannie Mae.
12

20

for sacado conforme a previso e no prazo estipulado, a taxa converte-se em crdito de juros ao tomador. As taxas de juros seriam tanto maiores quanto maior o valor do imvel, permitindo que os subsdios implcitos na sistemtica fossem to mais significativos quanto menor fosse o custo da unidade residencial a ser adquirida. Na tabela que explicita o modelo financeiro, pode-se perceber que o custo da mensalidade, dependente da taxa de juros, tanto maior quanto maior o valor do imvel. Utiliza-se, assim, o critrio de concesso de subsdios conhecido por self-selection, h muito utilizado no Brasil nas polticas de subsdio cruzado em tarifas de energia eltrica e de fornecimento de gua13. Essa sistemtica visa a reduzir os custos burocrticos, os de monitoramento e os de combate a informaes fraudulentas. Atualmente, as taxas de juros dependem da renda da famlia. Na nova sistemtica proposta, substitui-se o critrio de renda pelo de valor do imvel. Como o bem imvel de primeira necessidade e responde por boa parte do nvel de conforto das famlias, essas tendem a buscar o imvel de mximo valor dentro de sua renda disponvel. A vantagem que, se houver renda suficiente para a compra de um imvel melhor, a famlia optar pelo imvel melhor, revelando assim a sua verdadeira renda. Tal sistemtica idntica ao sistema de subsdios cruzados adotados nas tarifas de energia eltrica e de gua. Quanto menor o consumo, menor o custo do kilowatthora ou do metro cbico. Como o sacrifcio para economizar gua ou energia eltrica to mais alto quanto menor o consumo, o consumo reduzido, por si s, explicita ausncia de renda. Alm disso, existe um racionamento automtico, o que faz com que o volume subsidiado seja sempre o menor possvel dentro da estrutura de renda da sociedade. Caso o vendedor do imvel no tivesse cedido seus crditos ao FGTS, este providenciaria, na fase de amortizao, a transferncia em favor do credor de financiamento habitacional dos valores relativos aos descontos em folha e aos depsitos obrigatrios de responsabilidade do empregador.
Uma poltica de subsdios cruzados ou de self-selection deve ser cuidadosamente projetada, de forma a ser sensvel s gradaes de renda e riqueza do pblico a ser beneficiado ou afetado pela poltica. Sem esse cuidado, podem ser estabelecidos tetos muito elevados, que permitem a concesso de benefcios idnticos a camadas muito heterogneas de populao. Ver Estache, Gomez-Lobes e Leipziger (2000) .
13

21

Os contratos de financiamento habitacional deveriam ter, obrigatoriamente, cobertura securitria contra morte e invalidez permanente e danos fsicos aos imveis. Na planilha a seguir, so apresentados os componentes do financiamento e das prestaes mensais, bem como os parmetros financeiros, como taxas de juros nos contratos primrios e valores estimados de juros e de taxas de administrao, apenas para fins de demonstrao. O escalonamento de taxas de juros pode ser modificado de forma a atingir objetivos quantitativos especficos em uma dada poltica de incentivo que se queira implementar.

22
PREST SM RENDA TRAB 1 2 3 4 5 300 600 900 1.200 1.500 60 120 180 240 300 PREST PATRO 24 48 72 96 120 PREST TOTAL 84 168 252 336 420 VF MAX PRICE 18.866 26.332 31.775 36.335 42.318 VF MAX SAC 16.851 21.525 25.800 29.715 34.803 % VF/VI 97% 95% 90% 85% 80% VI MAX 19.450 27.718 35.306 42.747 52.897 TAXA DE ADMINIS ENTRADA T 583 1.386 3.531 6.412 10.579 712 1.424 1.567 1.709 1.851 POUP REQUERIDA 1.296 2.810 5.097 8.121 12.431 % POUP/VI 6,7% 10,1% 14,4% 19,0% 23,5% POUP POUP OBRIGAT LIVRE 1.296 2.592 3.888 5.184 6.480 (0) 218 1.209 2.937 5.951

Juros 2,0% 5,5% 8,0% 10,0% 11,0%

SEGURO 4 8 13 17 21

Legenda: SM = renda de referncia para cada faixa de financiamento, em salrios mnimos (maio de 2005) PREST TRAB = parte do encargo mensal a ser pago pelo trabalhador mediante desconto em folha de pagamento, equivalente a 20% do salrio bruto para a prestao inicial PREST PATRO = parte do encargo mensal a ser coberto pelo valor da contribuio mensal do empregador ao FGTS, equivalente a 8% do salrio bruto para a prestao inicial SEGUROS = soma dos seguros de morte e invalidez (MIP) e de danos fsicos ao imvel (DFI), equivalente a 5% da prestao e j includa na prest total VF = valor mximo de financiamento a ser concedido, dados o valor do imvel, o salrio de referncia e a taxa de juros da faixa de financiamento. VI = valor mximo do imvel a ser financiado, o valor do financiamento e a relao entre o valor do financiamento e o valor de imvel para a faixa salarial de referncia VF MAX PRICE = valor mximo de financiamento se o sistema de amortizao adotado for PRICE VF MAX SAC = valor mximo de financiamento se o sistema de amortizao adotado for SAC ENTRADA = pagamento vista, do comprador ao vendedor, como parcela do valor total do imvel a ser financiado. TAXA DE ADM = pagamento vista, do comprador ao vendedor, a ttulo de taxa de administrao do contrato de financiamento, equivalente a R$ 15 mensais, abatido de taxa de juros de 1% ao ms POUP REQUERIDA = poupana requerida paraa compra do imvel, que compreende o saldo de depsitos existentes na conta vinculada, acrescido de depsitos voluntrios e obrigatrios feitos pelo comprador % POUP/VI = percentual entre o valor mnimo requerido do comprador para a compra do imvel, equivalente ao pagamento da entrada e da taxa de administrao, e o valor do imvel POUPANA OBRIGAT = poupana obrigatria mnima, equivalente a 12 meses de contribuio do empregado + 24 meses de contribuio do empregador POUPANA LIVRE = valor a ser poupado pelo muturio anteriormente ao financiamento, necessrio para complementar a poupana obrigatria, cuja forma de aplicao e periodicidade so livres, sendo permitida a realizao de depsitos voluntrios na prpria conta vinculada

As vantagens do sistema proposto em relao situao atual so bastante evidentes: garantia de rentabilidade para os depositantes do FGTS, fim da discricionariedade na evoluo dos saldos devedores, incentivos formalizao no mercado de trabalho em geral, incentivo formalizao do mercado de construo civil, ganho de escala na construo civil, possibilidade de melhor ordenamento urbano, reduo do custo de capital para a construo civil, diminuio do prazo de construo dos empreendimentos e diminuio dos custos de cadastramento, controle e cobrana. Cada uma dessas vantagens ser discutida a seguir. a) Garantia de rentabilidade para os depositantes: Como j foi demonstrado, a rentabilidade real dos depsitos do FGTS, desde 2000, tem sido negativa em 2,5%, o que moralmente indefensvel por seu perverso contedo de regressividade distributiva e pelo fato de esses depsitos serem compulsrios. b) Fim da discricionariedade na evoluo dos saldos devedores: A possibilidade de alterao discricionria na frmula da Taxa Referencial (TR) traz enorme intranqilidade para o muturio. Se, no perodo recente, a TR tem se mantido bem abaixo da evoluo da inflao, esse comportamento pode ser revertido repentinamente, levando a saldos devedores explosivos no futuro, como vinha acontecendo no perodo de junho de 1994 a dezembro de 1999. c) Incentivo formalizao no mercado de trabalho: Possuir uma conta vinculada do FGTS hoje no enseja maior atrativo para o trabalhador. Alm de a rentabilidade ser negativa, a existncia da conta e a durao ininterrupta do contrato de trabalho no so fatores que aumentem a possibilidade de obteno de um financiamento habitacional para o trabalhador de baixa renda. Como a LOAS j garante um salrio-mnimo de aposentadoria aos 65 anos e a sade universalizada, no h qualquer racionalidade para o trabalhador em formalizar a relao de trabalho. Na proposta, o vnculo empregatcio e o tempo de contribuio ao FGTS passariam a influenciar decisivamente a possibilidade de aquisio da casa prpria, criando um forte incentivo formalizao no mercado de trabalho nas faixas inferiores de salrio. d) Formalizao no mercado de construo civil: Por recorrer ao autofinanciamento e autoconstruo, o mercado da construo civil

24

muito estreito no segmento popular, o que leva utilizao de contratos informais, produo de unidades no passveis de registro imobilirio formal e contratao de trabalhadores sem carteira. A criao de um forte mercado de intermediao financeira permitiria a entrada de empresas de grande porte, que tenderiam a formalizar as relaes de trabalho de seus contratados e a garantir a formalidade dos registros e assentamentos cartoriais dos empreendimentos. e) Ganho de escala na construo civil: Tambm como efeito do recurso autoconstruo, atualmente a tecnologia empregada na construo civil , em geral, ultrapassada, no havendo aproveitamento de ganhos de escala. A criao de um mercado vigoroso de financiamento nessa faixa de renda permitiria forte capitalizao no segmento e reduo dos custos de construo, com aplicao de tecnologias que permitissem construes de melhor qualidade e com maior grau de conforto ambiental e esttico para os adquirentes. f) Possibilidade de melhor ordenamento urbano: A inexistncia de oferta regular e formal de imveis para a populao de baixa renda tem obrigado essa populao a recorrer a solues precrias, que desordenam ainda mais a configurao urbanstica das metrpoles brasileiras. Em muitos casos, essa desordem se expressa na degradao de reservas estratgicas de gua, como no caso da Represa Billings, em So Paulo. g) Reduo do custo de capital para a construo civil: A sistemtica proposta minimiza consideravelmente o risco de crdito e o transfere totalmente para o prprio FGTS. Desse modo, sem que o sistema sofra a possibilidade de fraudes e vendas foradas por parte das construtoras, essas empresas tero um mercado fortemente demandante e tero sua disposio uma estrutura de securitizao slida para reciclar imediatamente seus crditos, assim que forem vendidas as unidades. h) Diminuio do prazo de construo dos empreendimentos: O sistema de incorporao imobiliria tem como principal desvantagem o prazo mais ou menos longo necessrio para compatibilizar as necessidades de caixa do empreendimento com as possibilidades de pagamento dos compradores. No caso do sistema de securitizao aqui proposto, a recapitalizao da construtora imediata e no h necessidade de manter um cronograma de obras dependente das possibilidades financeiras do

25

grupo de compradores, como hoje ocorre nos empreendimentos feitos no sistema de incorporao. O tempo de construo ser determinado exclusivamente por razes de ordem tecnolgica. A reduo do prazo de construo estratgica, pois quanto menor o prazo de construo, menor o custo do pagamento de aluguel por parte do potencial muturio. i) Diminuio dos custos de cadastramento, controle, cobrana e risco de crdito: A proposta prev a consignao das prestaes em folha de pagamento do empregador. Tal providncia reduz dramaticamente o risco de crdito na fase de amortizao do contrato. Mas no s isso. O cumprimento dos perodos de carncia e o pagamento das parcelas voluntrias so importantes sinalizadores da real capacidade de pagamento no futuro e so variveis adicionais para identificar com mais acuidade o real risco de crdito da operao. Do ponto de vista estritamente burocrtico e administrativo, a cobrana em folha de pagamento significa uma importante reduo nos custos de gesto dos contratos de financiamento.

4. FIM DA ISENO DO IR NO SBPE

Como j foi mostrado na introduo, apenas um dos subsdios implcitos na estrutura do SBPE, a iseno do imposto de renda sobre os rendimentos dos depsitos de poupana, tem um custo anual de R$ 2,9 bilhes. O SBPE sofre mudanas peridicas em sua regulamentao, de modo a permitir que os agentes financeiros mantenham estvel o volume de seus passivos captados a um custo incrivelmente baixo (TR + 6,17% ao ano) e a ajustar as normas ao volume de emprstimos alcanados pelas instituies dentro dos parmetros considerados como demanda solvente. Por exemplo, havia a previso de forte penalidade para os bancos que no obtivessem um aumento significativo no estoque de emprstimos no ano de 2005. Com a aproximao do prazo limite, criou-se uma regulamentao ad hoc (Resoluo n 3.280, de 29 de abril de 2005), que manteve a punio, mas criou uma suspenso dessa punio desde que os bancos

26

apresentassem um aumento na concesso de emprstimos em relao s concesses realizadas no mesmo perodo do ano anterior. Mudou-se o conceito de estoque para o de fluxo, como critrio para aplicao da penalidade. Alm disso foram criados multiplicadores que podem chegar a at 4 vezes o valor efetivo do financiamento, de modo que um financiamento de, digamos, R$ 30 mil, possa ser contabilizado como sendo de R$ 120 mil. Por fim, os limites de valor de imvel e de valor de financiamento foram elevados para R$ 350 mil e R$ 245 mil, respectivamente Considerando-se nossa pssima distribuio de renda e a insignificante contribuio do SBPE para a gerao de novas unidades habitacionais para a gerao de emprego, preciso discutir se justo e racional continuar concedendo um subsdio de quase R$ 3 bilhes por ano para o sistema nos termos atuais. O fim da iseno do IR sobre os rendimentos teria dois reflexos possveis sobre as taxas de juros aos muturios: a) Numa hiptese extrema, os muturios absorveriam todo o aumento do custo na taxa (em torno de 2,2% a.a.). Diante do aumento na taxa ao muturio final, esse teria que procurar imveis de menor valor. Nessa hiptese, o fim do subsdio implicaria uma pequena perda de bem-estar para esses muturios de classe mdia, que se deslocariam para apartamentos menores ou mal localizados. b) Na outra hiptese extrema, os bancos absorveriam todo o custo do subsdio e no repassariam o aumento do custo de captao, mantendo as mesmas taxas ao muturio final. Nesse caso, cairia a lucratividade dos bancos, sem alteraes no bem-estar dos muturios. A julgar pela posio de mercado dos bancos nacionais, a hiptese mais plausvel a primeira. As taxas subiriam para o tomador final e haveria reduo de bem-estar para os muturios. Por outro lado, a posio dos depositantes ficaria inalterada, pois a rentabilidade liquida seria a mesma. Em compensao, os governos federal, estadual e municipal teriam sua disposio um volume adicional de R$ 2,9 bilhes por ano. Poder-se-ia

27

argumentar que, desaparecendo o grande diferencial nos custos de captao, os bancos se desinteressariam pelos depsitos de poupana. Se isso ocorrer, o raciocnio continua vlido, uma vez que, se os bancos atuarem para deslocar os depsitos para outras aplicaes, essas novas aplicaes sero taxadas. A nica aplicao no tributada do mercado financeiro so os depsitos de poupana (e as equivalentes letras hipotecrias adquiridas por pessoas fsicas). Tal volume de recursos poderia ser empregado em sincronia com o FGTS reformulado. Os recursos do Imposto de Renda so distribudos da seguinte maneira: a) Unio: 53%; b) Estados: 21,5% c) Municpios: 22,5% d) Fundos Constitucionais: 3%. Para as faixas de renda de at 3 salrios mnimos, o Governo Federal poderia criar incentivos adicionais para reduzir o custo das prestaes mensais, em iniciativas que contariam com a participao de Estados e Municpios. Por exemplo, a Unio aportaria recursos monetrios em empreendimentos para famlias com renda de at 2 salrios mnimos desde que o estado e o municpio de residncia aportassem, de acordo com os percentuais da repartio constitucional do IR, recursos nos mesmos empreendimentos. importante relembrar que os valores previstos de imveis para o modelo de FGTS reestruturado nas faixas de 1 e 2 salrios mnimos so de R$ 19,5 mil e R $ 27,7 mil, respectivamente, talvez irrealistas para algumas regies metropolitanas como So Paulo, Rio de Janeiro e Braslia. A eficcia do modelo pode ser aumentada significativamente se puder contar com esse aporte contnuo e seguro de recursos, hoje desviado para subsidiar um sistema que financia pouco mais de 16 mil unidades por ano e, preponderantemente, para a classe mdia.

28

CONCLUSES

O SBPE e o FGTS so sistemas de financiamento habitacional altamente subsidiados, que vm tendo fraco desempenho quantitativo e apresentam claros sinais de focalizao perversa. O modelo de financiamento levado a cabo at o inicio dos anos 90, de financiamento ex-ante s construtoras, cooperativas e companhias habitacionais, em que pese o seu excelente desempenho quantitativo, levou a graves distores: baixa qualidade, descaso com a localizao dos empreendimentos, altas margens brutas, pouca competitividade, captura de poder de mercado pelas construtoras que detinham o poder de vender os financiamentos acoplados s unidades produzidas. Apesar desses defeitos, o sistema teve o mrito de financiar imveis novos, gerar oferta formal de imveis, gerar empregos formais na construo civil e criar um ambiente com baixos custos de procura e de transao para os compradores de baixa renda. O modelo da carta de crdito, que buscou corrigir as distores do modelo anterior, tem um retrospecto decepcionante do ponto de vista quantitativo, tem o foco em um pblico de renda mais elevada, est comprometendo recursos majoritariamente no financiamento de imveis usados e hostil populao de baixa renda. Neste estudo, proposto um modelo de financiamento com base na securitizao de recebveis gerados na venda de imveis novos a depositantes do FGTS. Esses depositantes estaro sujeitos a critrios de elegibilidade, que buscam dar solidez financeira ao sistema, com reduo de inadimplncia e dos custos de transao, mas tambm servem como fatores de incentivo a maior formalizao do mercado de trabalho no Pas. A metodologia de concesso de subsdios pressupe baixos custos de controle e monitoramento, pela adoo do critrio de self-selection, ou seja, quanto menor o valor do imvel, maior o percentual do subsdio. Para o sucesso do modelo, algumas medidas adicionais so recomendadas: alterao do desenho institucional e do critrio de

29

remunerao dos depsitos do FGTS e eliminao da iseno do imposto de renda sobre os rendimentos dos depsitos de poupana. Os recursos arrecadados com a ltima medida, estimados em R$ 3 bilhes por ano, seriam destinados a subsidiar a aquisio de habitao por famlias com renda de at 2 salrios mnimos. Espera-se do modelo: ampliao da oferta de imveis financiados novos para a baixa renda; expanso do emprego formal na construo civil; aumento do incentivo formalizao no mercado de trabalho de menor qualificao; focalizao mais justa dos subsdios; e ganhos de escala na construo civil.

30

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

Banco Central do Brasil. (2002). Estatsticas Bsicas do Sistema Financeiro da Habitao. Disponvel em: http://www.bcb.gov.br/fis/SFH/Port/est2002/01/quadro211.pdf ltimo acesso em 25.09.2005.

Estache, Antonio., Gomez-Lobo, Andrs. e Leipziger, Danny. (2000). Utilities Privatization And The Poor's Needs In Latin America: Have We Learned Enough To Get It Right? (p. 9). Londres. World Bank Conference. Disponvel em http://www.ppiaf.org/conference/estache-rev.pdf. ltimo acesso em 26.09.2005

Fabozzi, Frank. e Modigliani, Franco. (1992). Mortgage & MortgageBacked Securities Markets (pp 117-144). Boston. Harvard Business School Press.

Hereda, Jorge. (2004). Sntese do Diagnstico Habitacional Brasileiro. Braslia. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Disponvel em http://www.fehab.com.br/APRES/Apresenta%C3%A7%C3%A3o%20Here da.pdf. ltimo acesso: 24 de setembro de 2005.

31

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2003


DATA
12/5

TEMA

EXPOSITOR

19/5 23/6

30/6

14/7 21/7 28/7 18/8 8/9

Gilberto Guerzoni, Fernando Meneguin, Flvio Faria Reforma da Previdncia (Consultor CD) e Ricardo Miranda David Samuels (Professor da Financiamento de Campanha no Brasil Universidade de Minnesota) Reforma poltica: o que foi aprovado Arlindo Fernandes de Oliveira e no Senado e a quantas anda a Caetano Ernesto P. de Arajo tramitao dos projetos na Cmara Exposio sobre o novo rito de tramitao das medidas provisrias: Paulo Henrique Soares problemas prticos e conflito Cmara X Senado Aspectos constitucionais e legais da incidncia do ICMS sobre tributao Patrocnio Silveira do petrleo Relatrio do Deputado Pimentel sobre Gilberto Guerzoni reforma da previdncia Regulamentao do art. 192: a nova Marcos Mendes e Marcos Kohler safra de projetos Csar Mattos (Consultor da CD) Regulao do Setor de Telefonia Impactos sociais da atividade mineral Edmundo Montalvo Financiamento do Fundo de Renato Friedman e Desenvolvimento da Educao Bsica Joo Monlevade (Fundeb) Lavagem de dinheiro: legislao e Tiago Ivo Odon e Joanisval Brito evoluo institucional Agncias Reguladoras: limites legais Omar Abud de atuao Marcos Kohler Spred bancrio Projetos de lei que criam despesas: Fernando Veiga (Consultor de restries impostas pela Lei de Oramento) Responsabilidade Fiscal . Parte I Projetos de lei que criam despesas: restries impostas pela Lei de Fernando Dias e Marcos Mendes Responsabilidade Fiscal. Parte II Captura de transferncias fiscais a Marcos Mendes estados e municpios Renato Friedman Reforma Tributria A mecnica do ICMS e a guerra fiscal Moyss de Sillos Tribunal Penal Internacional: estrutura Tarciso dal Maso Jardim e meios de atuao

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2004


DATA TEMA EXPOSITOR

32
26/01 02/02 09/02 08/03 05/04 03/05 Regulao do Setor Eltrico Lei de Falncias O que reelege um prefeito? Parcerias Pblico-Privadas Edmundo Montalvo Humberto Lucena e Marcos Khler Marcos Mendes e Carlos Alexandre Rocha Romiro Ribeiro Consultor de Oramentos da CD Paulo Springer

24/05 07/06

25/06

27/09 08/11

22/11

29/11

Trs anos de metas de inflao Reduo no nmero de vagas nas eleies para vereadores, decorrente da deciso do Eurico Cursino dos Santos TSE Proposta de criao de cotas nas universidades federais para alunos das Joo Monlevade escolas pblicas. Programao do Resultado Fiscal de 2005 e Fernando Dias 2006 Deputados Susana Mendoza e Erik Paulsen; sobre as eleies presidenciais nos EUA. debatedor Prof. David Fleischer do com deputados norte-americanos Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Braslia. preveno de corrupo em licitaes Luiz Fernando Bandeira pblicas. Autonomia do Banco Central Josu Pelegrini Modelos de compartilhamento de competncias entre rgo regulador e autoridade antitruste: o caso do setor de Carlos Jacques telecomunicaes". Segue, em anexo, o material no qual se basear a apresentao Relato de sua experincia com o programa "American Political Association-Fulbright Congressional Fellowship", que lhe Cientista Poltica Leany Lemos proporcionou a oportunidade de trabalhar durante um ano na assessoria do deputado Jim McDermott, do Partido Democrata.

33

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2005


28/02
Regulamentao da publicidade de bebidas Sebastio Moreira Jr alcolicas no Brasil TV Digital: que imagem ter o modelo brasileiro? Igor Vilas Boas de Freitas Contribuies da legislao ambiental francesa para o aperfeioamento da legislao brasileira Ao Regulatria sobre os Fundos de Penso: avaliao das mudanas institucionais recentes Tributao no-cumulativa do PIS-COFINS. Sistema de Aprendizado Tecnolgico, Competitividade e Desenvolvimento Grupos de presso e formulao de polticas pblicas no Congresso Nacional: estudo de caso da tramitao do projeto de lei de biossegurana Nara Fonseca Tcnica da Consultoria Legislativa Rafael Silveira e Silva

07/03

14/03

04/04

30/05 23/08 21/11

Hlder Silva Chaves Eduardo Viotti Gustavo Taglialegna

34

QUADRO DE TEXTOS PARA DISCUSSO N do Volume

Consultor (es)

Tema

Caetano Ernesto P. de Arajo

O Monoplio dos partidos sobre a representao poltica Anlise da Emenda Constitucional n 41, de 2003 (Reforma da Previdncia) O Processo de Reformulao da Previdncia Social Brasileira (1995-2004)

Gilberto Guerzoni Filho

Meiriane N. Amaro

Fernando Trindade

Financiamento Eleitoral e Pluralismo Poltico

Arlindo Fernandes de Oliveira

Sobre a Representao dos Estados na Cmara dos Deputados

Paulo Henrique Soares Carlos Alexandre Rocha e

Vantagens e desvantagens do voto obrigatrio

7 Marcos Mendes 8

O que reelege um prefeito?

Joo Bosco Bezerra Bonfim

As Polticas Pblicas sobre a fome no Brasil

Eliane Cruxen B. de A. Maciel

Fidelidade Partidria: um panorama institucional

10

Roberta Assis ,Fernando Meneguin e Antonio Ostrowski

Reforma Trabalhista e Sindical

11

Fernando Lagares Tvora

Seguro Rural

12

Marcos Francisco Reimann

Simplicidade ou Flexibilidade? (um contrato simplificado de trabalho)

35

13

Joo Batista Ponte

A Participao das Comisses Permanentes do Senado Federal no Exame da Proposta Oramentria Anual

14

Joo Batista Pontes e Joo Henrique Pederiva

Contas Prestadas pelo Presidente da Repblica: Apreciao do Congresso Nacional

15

Ricardo Nunes de Miranda e Marcos Mendes

Municpios em extrema pobreza: s dinheiro no resolve

16

Josu Alfredo Pellegrini

Autonomia do Banco Central

17

Fernando Dias

Renegociao das dvidas estaduais pela Unio

18

Igor Vilas Boas de Freitas

Pode existir um modelo brasileiro? (analisar a viabilidade de se desenvolver um modelo prprio de TV Digital, aderente s necessidades da sociedade brasileira)

19

Edmundo Montalvo

O horrio de vero

20

Sebastio Moreira Junior

Regulao da Publicidade das Bebidas Alcolicas

21

Rafael Silveira e SIlva

Ao Regulatria sobre os Fundos de Penso: Avaliao das Mudanas Institucionais Recentes

22

Humberto Fonseca e Marcos Khler

A nova lei de falncias e o novo instituto da Recuperao extrajudicial de empresas

36

23

Andr Eduardo da Silva Fernandes e Luiz Fernando Bandeira

Aspectos jurdicos da escolha do presidente e do relator em comisses parlamentares de inqurito

24

Slvio Samarone Silva

A regulamentao do mercado cambial brasileiro

25

Slvia Maria Caldeira Paiva e C. Alexandre A. Rocha

Parceria Pblico-Privada: o papel do Senado Federal na discusso e aprovao da Lei n 11.079, de 2004

26

Marcos Mendes

A Lei de Inelegibilidade e a reduo da corrupo

27

Gilberto Guerzoni Filho

Convocao de reunies de Comisses Parlamentares Mistas de Inqurito

28

Gustavo Henrique Fideles Taglialegna

Grupos de presso e a tramitao do Projeto de Lei de Biossegurana no Congresso Nacional

29

Marcos Antonio Khler

Financiamento Habitacional