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TEXTO PARA DISCUSSO No 1328

SISTEMA DE JUSTIA NO BRASIL: PROBLEMAS DE EQIDADE E EFETIVIDADE


Andr Gambier Campos
Braslia, fevereiro de 2008

TEXTO PARA DISCUSSO No 1328

SISTEMA DE JUSTIA NO BRASIL: PROBLEMAS DE EQIDADE E EFETIVIDADE *


Andr Gambier Campos**
Braslia, fevereiro de 2008

* O autor gostaria de agradecer a importante colaborao de Luseni de Aquino, Helder Ferreira, Natlia Fontoura e Anna Peliano. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea. E-mail: andre.campos@ipea.gov.br.

Governo Federal
Ministrio Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger
Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

TEXTO PARA DISCUSSO


Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

Fundao pblica vinculada ao Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

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URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL K00, K10, K40

SUMRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 INTRODUO

2 PROBLEMAS DO SISTEMA JUDICIAL

3 REFORMA DO SISTEMA JUDICIAL

28

4 CONSIDERAES FINAIS

45

REFERNCIAS

46

ANEXOS

52

SINOPSE
Este estudo versa sobre o sistema de Justia no Brasil sua estrutura e sua dinmica, do incio dos anos 1990 at o momento atual. Em primeiro lugar, apresentam-se alguns problemas desse sistema, principalmente a iniqidade e a inefetividade do acesso da populao aos servios jurisdicionais. As razes desses problemas esto ligadas no s demanda por tais servios no pas, mas tambm sua oferta. Em segundo lugar, descrevem-se as iniciativas de soluo desses problemas, especialmente aquelas situadas no plano legislativo. O destaque vai para a reforma efetuada pela Emenda Constitucional no 45/2004, que abriu espao para outra, de carter infraconstitucional. Como ser examinado, tal reforma tendeu a balancear a demanda pelos servios jurisdicionais, bem como favoreceu sua oferta mais clere, imparcial e certa.

ABSTRACT
The purpose of this study is to analyze the system of Justice in Brazil its structure and its dynamic, from the beginning of 90ies until now. Firstly, there is a description of some of the problems of this system, mainly the iniquity and the ineffectiveness of the access to jurisdictional services. These problems are related, at the same time, to the supply and demand of these services. Secondly, there is a presentation of the initiatives to solve these problems, specially legislative ones. This study focus in Constitucional Amandment n 45/2004, as well as in complementary laws. As will be examined, this legislation favoured a more balanced demand for jurisdictional services and, on the other side, a faster, more impartial and secure supply.

1 INTRODUO
Este texto versa sobre o sistema de Justia no Brasil sua estrutura e sua dinmica, do incio dos anos 1990 at o momento atual. Esse sistema composto por diversas instituies, mas apresenta em seu centro o Poder Judicirio. Em torno dele, gravitam o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a advocacia pblica e a advocacia privada. 1 Essas so as principais instituies responsveis pela produo e pela distribuio da Justia cada qual atuando com suas especificidades, mas todas com a perspectiva de viabilizar o acesso da populao Justia no pas. 2 Na primeira seo, mencionam-se alguns problemas do complexo de Justia. Entre eles, as dificuldades enfrentadas por diversos grupos da populao para conseguir acesso aos servios jurisdicionais. Mesmo quando conseguem acesso, tais grupos deparam-se com servios morosos, parciais e incertos, que no possibilitam a reparao de seus direitos. Conforme ser examinado, as razes desse acesso desigual e pouco efetivo esto ligadas no s demanda por servios jurisdicionais no pas, mas tambm sua oferta. Na segunda seo, destacam-se as iniciativas de soluo desses problemas, especialmente aquelas situadas no plano legislativo. Aps longa tramitao, aprovou-se a reforma constitucional do sistema de Justia que abriu espao para outra reforma, de carter infraconstitucional. Com a Emenda Constitucional no 45/2004 (e as leis que se seguiram), alteraram-se a estrutura e a dinmica do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica (entre outras instituies). Como ser analisado, isso tendeu a balancear a demanda pelos servios jurisdicionais, bem como favoreceu sua oferta mais clere, imparcial e certa. Por fim, no anexo, apresenta-se a organizao atual das instituies que compem o complexo de Justia. No raro, elas contam com intrincadas segmentaes e especializaes internas. Assim, ao descrever sua organizao, a idia facilitar o entendimento das mudanas que, desde o incio dos anos 1990, ocorreram em seu funcionamento.

2 PROBLEMAS DO SISTEMA JUDICIAL


Nos ltimos anos, os institutos de pesquisa de opinio pblica divulgaram informaes sobre o grau de confiana depositado pela populao em diversas instituies brasileiras. Um dos levantamentos mais recentes, realizado pelo Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica (Ibope) no final de 2005, avaliou 18 delas entre as quais, algumas

1. Note-se que outras instituies relevantes para o sistema de Justia tambm podem ser mencionadas. A ttulo de exemplo, a polcia judiciria federal, as polcias judicirias estaduais, o Tribunal de Contas da Unio, os tribunais de contas dos estados, os tribunais de contas dos municpios, a Controladoria-Geral da Unio e o sistema cartorial extrajudicial. Apesar de sua evidente importncia para a Justia, essas instituies no sero analisadas neste texto com exceo do sistema cartorial extrajudicial, que ser estudado de maneira sumria mais frente. 2. Ressalve-se que a anlise da organizao e do funcionamento do sistema de Justia se d em um registro geral. Neste texto no h a preocupao com aspectos especficos de direitos civis, polticos, econmicos ou sociais. Nem com caractersticas exclusivas de direitos individuais, coletivos ou difusos. E tampouco com traos peculiares das instituies de Justia nas esferas constitucional, administrativa, criminal, cvel, trabalhista etc. O registro de anlise adotado procura englobar todo esse conjunto de maneira que, por vezes, ele se mostra generalizante.

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envolvidas com a produo e a distribuio da justia no pas (como o Poder Judicirio, a polcia e a advocacia). 3 Conforme pode ser examinado na tabela 1, esse levantamento no apresentou resultados animadores para essas ltimas instituies. A maioria absoluta da populao no confiava na polcia (61%) e aproximadamente metade no confiava no Poder Judicirio (51%) e na advocacia (47%). 4 verdade que, de acordo com esse levantamento, havia instituies ainda menos confiveis aos olhos da populao. De qualquer modo, entre todas as pesquisadas, aquelas responsveis pela Justia ocupavam uma posio apenas mediana em termos de confiana. Posio inferior a instituies como a categoria dos mdicos, a Igreja Catlica ou as Foras Armadas, que se mostraram muito confiveis para a populao. 5

TABELA 1

Brasil Grau de confiana em diversas instituies brasileiras (2005)


(Em %)

Instituies Judicirio Instituies envolvidas com a Justia Polcia Advogados Mdia (A) Mdicos Instituies mais confiveis Igreja Catlica Foras Armadas Mdia (B) Cmara dos Deputados Instituies menos confiveis Partidos polticos Polticos em geral Mdia (C)

Confia 45,0 35,0 48,0 42,7 81,0 71,0 69,0 73,7 15,0 10,0 8,0 11,0 -31,0 31,7

No confia 51,0 61,0 47,0 53,0 16,0 26,0 27,0 23,0 81,0 88,0 90,0 86,3 30,0 -33,3

No sabe 4,0 4,0 5,0 4,3 3,0 3,0 4,0 3,3 4,0 2,0 2,0 2,7 1,0 1,7

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Diferena (A) - (B) Diferena (A) - (C)


Elaborao: Disoc/Ipea a partir do Ibope, 2005.

O que poderia explicar a pouca confiana depositada nas instituies que produzem e distribuem a justia no Brasil? Um dos modos de responder essa pergunta recorrer Constituio Federal de 1988.

3. O levantamento do Ibope levou em conta uma amostra de 2.002 indivduos eleitores, residentes em 143 municpios distribudos por todo o pas. As informaes dessa amostra foram colhidas entre 18 e 22 de agosto de 2005. E os indicadores construdos a partir de tais informaes apresentaram uma margem de erro de 2,2 pontos percentuais, para mais ou para menos, com um intervalo de confiana de 95%. Mais detalhes sobre a metodologia desse levantamento podem ser encontrados em Ibope, 2005. 4. O levantamento do Ibope no estabeleceu diferenciaes entre os diversos tipos de Poder Judicirio (comum ou especial, federal ou estadual), entre os tipos de polcia (judiciria ou militar, federal ou estadual) ou entre os tipos de advocacia (privada ou pblica, por exemplo). A esse respeito, verificar Ibope, 2005. 5. Os resultados do levantamento do Ibope so corroborados pelos de outros levantamentos. Um exemplo est naquele conduzido pelo Instituto Toledo e Associados, a pedido do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, no final de 2003 (conferir TOLEDO E ASSOCIADOS, 2003). Ou, ento, naquele conduzido pelo prprio Instituto Ibope, a pedido da Associao dos Magistrados Brasileiros, na metade de 2004 (verificar IBOPE, 2004).

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Em seu artigo 1o, ela estabelece que o Estado brasileiro possui uma forma federativa, democrtica e de direito. 6 Ou seja, resulta da unio de estados e municpios, regida pela vontade do povo e submetida s regras de direito. Entre essas regras esto as que determinam o respeito cidadania e dignidade dos indivduos, bem como as que garantem a estes ltimos a insero em uma sociedade caracterizada pela liberdade, pela justia e pela solidariedade. 7 J em seu artigo 5o, a Constituio Federal dispe que o desrespeito cidadania e dignidade, assim como a inobservncia da liberdade, da justia e da solidariedade, podem ser suscitados diante do Poder Judicirio um dos trs poderes que compem o Estado brasileiro. 8 Reinterpretando a afirmao de Lefort (1983), o acesso ao Poder Judicirio (bem como ao conjunto de instituies anexas que zelam pela Justia) pode ser encarado ento como uma espcie de direito a ter direitos. Mas a traduo desse direito a ter direitos, do plano da Constituio para o do cotidiano, um desafio no s atual como tambm permanente. E, pelo que as informaes antes citadas demonstram, nem sempre bem-sucedido. Grosso modo, o acesso a instituies responsveis pela Justia dificultoso e custoso para parcela significativa da sociedade, que no consegue fazer com que as violaes de seus direitos sejam apreciadas. E, mesmo quando consegue acessar essas instituies, parcela importante da sociedade depara-se com servios jurisdicionais morosos, parciais e incertos, que no propiciam a efetiva reparao daquelas violaes. Como conseqncia, as instituies que zelam pela justia no Brasil no dispensam os cuidados necessrios aos direitos que encarnam a cidadania e a dignidade, bem como a liberdade, a justia e a solidariedade, previstas na Constituio de 1988. Em alguma medida, isso ajuda a explicar a diminuta confiana depositada no Poder Judicirio, na polcia e na advocacia. Nesta seo, analisa-se o acesso inquo e inefetivo de parcela significativa da populao ao sistema judicial, bem como as razes de tal acesso. Ressalte-se que essa
6. De acordo com o artigo 1o da Constituio, A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito e tem como fundamentos: I) a soberania; II) a cidadania; III) a dignidade da pessoa humana; IV) os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V) o pluralismo poltico. Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. 7. Segundo o artigo 3o, Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I) construir uma sociedade livre, justa e solidria; II) garantir o desenvolvimento nacional; III) erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. 8. O artigo 5o possui o seguinte caput: Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindose aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes. E, entre seus incisos, esto: XXXIV) so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio aos poderes pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal; XXXV) a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito; XXXVI) a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada; XXXVII) no haver juzo ou tribunal de exceo; LIII) ningum ser processado nem sentenciado seno pela autoridade competente; LIV) ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LV) aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; LXXVIII) a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.

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anlise concentra-se no que Arantes (2001) e Sadek (2003, 2004) denominaram de dimenso no poltica do complexo judicial dimenso que se refere produo e distribuio de servios jurisdicionais para a populao. No diz respeito, assim, dimenso poltica que concerne principalmente aos controles jurisdicionais das decises dos Poderes Legislativo e Executivo. 2.1 ACESSO INQUO E INEFETIVO 2.1.1 Iniqidade de acesso Em um relatrio preliminar, produzido aps visita realizada ao pas em 2004, o relator especial da Comisso de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU) afirma o seguinte acerca do sistema de Justia brasileiro:
The report identifies the systems main shortcomings as follows: problems with access to justice, its slowness and notorious delays, the fact that there are very few women or people of African descent or indigenous origin in top positions in the judiciary, a tendency towards nepotism and the non-use of competitive examinations to appoint judicial staff [] Of all these shortcomings, the most serious is without doubt the first, since a large proportion of the brazilian population, for reasons of a economic, social or cultural nature or social exclusion, finds its access to judicial services blocked or is discriminated against in the delivery of those services [] Delays in the administration of justice are another big problem, which in practice affects the right to judicial services or renders them ineffective. Judgements can take years, which leads to uncertainty in both civil and criminal matters and, often, to impunity (UNITED NATIONS, 2005, p. 2).

Esse relatrio destaca as dificuldades que parcela da populao enfrenta para acessar as instituies que compem o sistema de Justia. Tais dificuldades decorrem de um conjunto de fatores econmicos, sociais e culturais. Inicialmente, destaca-se a insuficincia de renda, pois quase 53 milhes de brasileiros sobrevivem na pobreza de acordo com as estatsticas oficiais (disponibilizadas pelo IPEA, 2006). Esse fato relevante em si mesmo, quando se considera que, via de regra, o acesso ao complexo judicial possui custos financeiros imediatos para os cidados. Armelin (2006) ressalta que, para alm desses custos, o acesso depende de uma conscincia prvia, por parte dos prprios cidados, da existncia de direitos que so violados. E tal conscincia dificultada, entre outras razes, pela precariedade dos indicadores educacionais do pas elevado analfabetismo (atingindo ainda 15 milhes de brasileiros), reduzido nmero de anos de estudo (apenas 6,8 anos em mdia), diminuta compreenso da linguagem escrita (conforme demonstra o IPEA, 2006). Para Oliveira (1994), Paoli (1990, 1992, 1995) e Telles (1985), essa conscincia acerca de direitos tambm obstada pelas dificuldades existentes, no mbito da sociedade civil, para a organizao dos prprios cidados. Ou seja, para alm dos indicadores educacionais mencionados, tal conscincia afetada pelos entraves existentes para a mobilizao civil, econmica, social e poltica dos cidados. Finalmente, Sadek (2003) sublinha que a percepo do sistema judicial pelos brasileiros, j antes descrita, tambm afeta o acesso. Afinal, no h confiana suficiente nas instituies que o compem, de modo que parte da populao prefere

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nem submeter a violao de seus direitos a essas instituies. De certa maneira, vale a o conhecido ditado: melhor um mau acordo do que uma boa demanda. Ainda a respeito do acesso, destaque-se que, primeira vista, ele cresceu significativamente nos ltimos anos. De acordo com o grfico 1, o nmero total de processos entrados/distribudos em 1o grau de jurisdio multiplicou-se por trs entre 1990 e 2003. No momento inicial, eram 5,12 milhes de processos. J no momento final, 15,39 milhes. 9 Acrescente-se que esse aumento deveu-se, principalmente, aos processos apresentados nos complexos estaduais. 10 Em 1990, respondiam por 70,8% da entrada/distribuio de processos no Brasil. E, em 2003, passaram a responder por 77,6%. De maneira complementar, segundo o grfico 2, diminuiu o nmero de indivduos por processo entrado/distribudo no pas entre 1990 e 2003. No instante inicial, havia 29 pessoas para cada processo. J no instante final, somente 12. Isso representou um incremento de quase duas vezes e meia na relao entre os processos entrados/distribudos e a populao brasileira. O que significou um aumento na litigiosidade ao longo desse perodo (conforme a definio de litigiosidade presente em Ministrio da Justia, 2004).
GRFICO 1

Brasil Evoluo do no processos entrados/distribudos no Poder Judicirio (1990 a 2003)


(Em milhes)
16,00 14,00 12,00 9,4 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 5,1 6,5 6,7 6,7 6,5 5,2 8,5 10,9 11,5 12,8 12,1 13,6 15,4

N de processos entrados na Justia estadual comum 1 grau em milhes N de processos distribudos na Justia federal comum 1 grau em milhes N de processos entrados na Justia federal especial trabalhista 1 grau em milhes N de total de processos entrados/distribudos 1 grau em milhes

Elaborao: Disoc/Ipea a partir do Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio (BNDPJ) do Supremo Tribunal Federal (STF).

9. Ainda que no sejam diretamente comparveis aos dados do Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio (BNDPJ) aqui apresentados, os dados do Conselho da Justia Federal, do Tribunal Superior do Trabalho e do Conselho Nacional de Justia mostram que, entre 2003 e 2005, cresceu o nmero de processos entrados/distribudos no 1o grau, principalmente na Justia federal comum (onde cresceu 20,4%). 10. No se levam em considerao os processos entrados/distribudos na Justia federal especial eleitoral, na Justia federal especial militar e na Justia estadual especial militar. Isso no afeta em quase nada as concluses aqui expostas, dado o relativamente reduzido nmero de processos entrados/distribudos nessas Justias.

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GRFICO 2

Brasil Evoluo do no indivduos na populao por no total de processos entrados/distribudos no Poder Judicirio (1990 a 2003)
(Em no)

30

30,3 28,6 23,7 22,7 23,6 18,9 17,4 15,2 14,7

25

23,0

20

15

14,1

13,6

12,9

11,6

10 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

N de indivduos na populao por n total de processos entrados/distribudos 1 grau

Elaborao: Disoc/Ipea a partir de BNDPJ/STF e Ipeadata/Ipea.

primeira vista, esses nmeros indicam que h uma demanda crescente pela reparao de direitos civis, polticos, econmicos e sociais no Brasil. Em paralelo, que tal demanda vem conseguindo um acesso ampliado ao complexo judicial. E isso parece ser verdade para o 1o grau de jurisdio, bem como para os demais graus (MINISTRIO DA JUSTIA, 2004). No obstante, mencione-se que esses nmeros ocultam dinmicas distintas. Enquanto a maior parcela da populao brasileira simplesmente no recorre ao sistema judicial para obter a reparao de seus direitos, uma parcela reduzida aciona tal sistema de maneira ampla e irrestrita, mas tambm repetida e abusiva. Ou seja, por um lado, h insuficincia de acesso muitas vezes, pelos motivos anteriormente mencionados, como a ausncia de recursos financeiros, o desconhecimento dos direitos violados e a desconfiana acerca da capacidade de reparao mostrada pelo sistema estatal. Por outro lado, h acesso em excesso por vezes, para obter proveito do carter dificultoso, custoso, moroso, parcial e incerto do complexo judicial. Sobre isso, Bottini (2006) afirma que:
O alto ndice de litigncia no Judicirio brasileiro aponta apenas que um nmero muito pequeno de pessoas ou instituies utilizam intensamente o sistema, ao passo que a maior parte da populao no tem acesso a este meio formal de resoluo de conflitos [...] Este o foco, o ponto central da discusso. H um excesso de demandas judiciais que no decorre da democratizao do acesso Justia, mas de sua utilizao exagerada por poucos atores, dentre os quais o Poder Pblico, as empresas concessionrias prestadoras de servios e as instituies financeiras [...] A presena recorrente destes atores como rus ou autores na Justia acarreta a multiplicao de feitos de igual teor, de contedo idntico e repetido (BOTTINI, 2006, p. 5).

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2.1.2 Acesso inefetivo 2.1.2.1 Morosidade Mesmo sem esquecer essas dinmicas distintas que caracterizam a demanda por reparao de direitos no Brasil, importante analisar em que medida o sistema judicial conseguiu absorv-la, em seu conjunto, nos anos recentes. De acordo com os nmeros j examinados acerca de processos entrados/distribudos, essa demanda crescente e consegue acesso ampliado ao complexo judicial. Mas e os nmeros de processos julgados? Como tais nmeros indicam, em grandes linhas, a capacidade do sistema judicial incorporar tal demanda, preciso estud-los. De acordo com o grfico 3, em alguma medida, o julgamento dos processos acompanhou sua entrada/distribuio entre 1990 e 2003. O nmero total de processos julgados em 1o grau de jurisdio multiplicou-se por trs passou de 3,63 milhes para 10,82 milhes. 11 Os complexos estaduais foram os principais responsveis por esse aumento, dado que eles ofertavam 66,4% dos julgamentos em 1990 e 75,7% em 2003. 12 Mesmo acompanhando o crescimento da entrada/distribuio, o julgamento dos processos manteve-se sempre em um patamar inferior em torno de 70% no que se refere ao nmero total de processos, segundo o grfico 4. Na verdade, com exceo da Justia federal especial trabalhista, que julgou quase todas as que lhe foram apresentadas, as demais Justias tiveram dificuldades para acompanhar as demandas por reparao de direitos em 1o grau de jurisdio. No caso da Justia estadual comum, a relao entre o nmero de processos julgados e o nmero de processos entrados/distribudos era de 66,6%, em 1990. E avanou pouco at 2003, quando foi de 68,5%. J no caso da Justia federal comum, a relao era de 63,8%, em 1990. E ainda retrocedeu para 57,2%, em 2003.

11. Mesmo que no sejam diretamente contrastveis com as informaes do Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio aqui expostas, as informaes do Conselho da Justia Federal, do Tribunal Superior do Trabalho e do Conselho Nacional de Justia evidenciam que, entre 2003 e 2005, aumentou o nmero de processos julgados no 1o grau, principalmente na justia federal Comum (onde aumentou nada menos que 72,1%) e na justia estadual Comum (onde aumentou 30%). 12. Novamente, os processos julgados na justia federal especial eleitoral, na justia federal especial militar e na Justia estadual especial militar no so considerados. E isso no afeta em praticamente nada as concluses aqui alcanadas, pois relativamente reduzido o nmero de processos julgados nessas Justias.

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GRFICO 3

Brasil Evoluo do no processos julgados pelo Poder Judicirio (1990 a 2003)


(Em milhes)

12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 3,6 4,5 5,0 5,2 5,0 7,9 6,4 4,6 7,7 8,2 8,6

10,9

10,4

10,8

2001

2002

2003

N de processos julgados na Justia estadual comum 1 grau N de processos julgados na Justia federal comum 1 grau N de processos julgados na Justia federal especial trabalhista 1 grau N de total de processos julgados 1 grau

Elaborao: Disoc/Ipea a partir do BNDPJ/STF.

GRFICO 4

Brasil Evoluo da relao entre o no processos julgados e o no processos entrados/distribudos no Poder Judicirio (1990 a 2003)
(Em %)

135,0 115,0 95,0 75,0 55,0 35,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 70,9 70,3

N de proc. julgados por n de proc. entrados/distribudos Justia estadual comum 1 grau N de proc. julgados por n de proc. entrados/distribudos Justia federal comum 1 grau N de proc. julgados por n de proc. entrados/distribudos Justia federal especial trabalhista 1 grau N total de proc. julgados por n total de proc. entrados/distribudos 1 grau

Elaborao: Disoc/Ipea a partir do BNDPJ/STF.

verdade que, nos demais graus de jurisdio, esses percentuais se mostram mais razoveis (MINISTRIO DA JUSTIA, 2004). Entretanto, como o 1o grau que responde pela maior parte das demandas por reparao de direitos no pas, conclui-se que o sistema judicial no conseguiu absorver, em alguma medida, o crescimento de tais demandas entre 1990 e 2003. Em mdia, cerca de 30% das que so apresentadas

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no so julgadas no mesmo ano, acumulando-se para o perodo seguinte. Apenas como exemplo, em 2003, esse acmulo representou 4,57 milhes de demandas. A partir dessas informaes, no possvel induzir/deduzir qual o tempo mdio de durao dos processos. 13 Contudo, a partir delas, j possvel perceber que h, de fato, um problema de morosidade no complexo judicial brasileiro. Acrescente-se, alis, que os prprios atores que esto no centro desse complexo reconhecem isso claramente. A tabela 2 traz dados de pesquisa conduzida recentemente pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB) em que foram avaliados diversos aspectos do funcionamento da Justia. No que se refere sua agilidade, apenas 9,9% dos magistrados consideravam que a situao da Justia como um conjunto era boa ou muito boa. Outros 48,9% avaliavam como ruim ou muito ruim. Ainda que algumas Justias federais especializadas apresentem porcentagens melhores (como a eleitoral e a trabalhista), como regra, os atores que esto no cerne do sistema judicial brasileiro descrevem-no como moroso.
TABELA 2

Brasil Avaliao da Justia em termos de agilidade (2005)


(Em %)

Muito boa ou boa Justia estadual comum Justia federal comum Justia federal especializada trabalhista Justia federal especializada eleitoral Justia federal especializada militar Justia (como um conjunto)
Elaborao: Disoc/Ipea a partir de AMB, 2005.

Regular 34,9 27,1 29,0 17,1 17,2 38,7

Ruim ou muito ruim 44,6 39,5 16,8 6,9 9,9 48,9

Sem resposta 3,3 18,9 24,9 11,2 59,3 2,5

17,2 14,5 29,3 64,8 13,6 9,9

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

2.1.2.2 Incerteza e parcialidade relevante notar que a morosidade guarda relaes com outros problemas, tambm destacados pelo relator especial da Comisso de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU). Entre eles, est a incerteza na reparao dos direitos. A demora na manifestao do complexo judicial faz com que, em meio populao, cresam as dvidas sobre a prpria existncia dos direitos que foram levados sua apreciao. Por sua vez, a incerteza na reparao dos direitos tambm guarda relaes com outros problemas, como a parcialidade do sistema judicial. De acordo com o citado relator, h um padro discriminatrio na manifestao de parte desse sistema. E, como regra, tal padro afeta negativamente parcelas da populao que j sofrem com discriminaes variadas em seu cotidiano, de modo que refora ainda mais estas ltimas:
Lack of access to justice is more of a problem for social groups who suffer from discrimination or marginalization. The Special Rappourteur heard many accounts of court cases involving people from these groups who claimed that the initial violation of their rights had been compounded by their victimization by the judicial system, which reproduces the same discrimination and the same prejudices in the administration of justice. The people most affected are children and young persons, women, people on low incomes, indigenous people, homosexuals, transvestites, the quilombola,

13. Informaes especficas acerca do tempo mdio de durao dos processos devem ser utilizadas com cautela no Brasil. Algumas informaes, que indicam ser 4,8 anos o tempo mdio dos processos em andamento na Justia brasileira como um conjunto, podem ser encontradas em UnB (2005).

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people of African descendent, the sick and members of social movements such as landless and environmentalists (UNITED NATIONS, 2005, p. 9).

Acrescente-se que h outra perspectiva sobre a parcialidade do complexo judicial. Segundo essa perspectiva, se h um padro discriminatrio por parte de tal complexo, ele se explicita em manifestaes judiciais que beneficiam justamente parcelas da populao consideradas hiposuficientes, tais como as anteriormente citadas, mesmo em situaes de contradio com o direito vigente no Brasil. Segundo Castelar (2003):
O magistrado brasileiro se v como responsvel por promover a mudana social e, em particular, reduzir as desigualdades sociais, dispondo-se, com freqncia, a ignorar no apenas os contratos, mas tambm as leis na busca desse objetivo [...] Nesse papel, o juiz deve no apenas impor o direito feito pelo Legislativo, mas fazer ele mesmo o direito, buscando mais justia que certeza jurdica [...] A no-neutralidade do magistrado, que d origem a decises viesadas ou com pouca previsibilidade, pode ser um problema, do ponto de vista da economia, to importante quanto a morosidade (CASTELAR, 2003, p. 46).

Uma vez mais, verifica-se a que a parcialidade do sistema judicial guarda relaes com a incerteza na reparao dos direitos (a pouca previsibilidade mencionada). Acrescente-se que, se essas relaes so muito claras nessa segunda perspectiva, elas tambm se fazem ver naquela primeira, ainda que em um outro sentido e direo. 14 Por fim, ao contrrio do verificado na anlise da morosidade do complexo judicial, quando seus atores centrais reconheciam a demora na reparao dos direitos no pas, na anlise da parcialidade no se verifica reconhecimento semelhante. De acordo com a tabela 3, de maneira geral, os magistrados avaliavam positivamente a imparcialidade dos rgos desse complexo. O percentual de magistrados que consideravam ruim ou muito ruim o grau de imparcialidade oscilava apenas entre 9,7% e 14,6%. Ao passo que a porcentagem que o percebia como bom ou muito bom variava entre 24,0% e 59,4%.
TABELA 3

Brasil Avaliao da Justia em termos de imparcialidade (2005)


(Em %)

Muito boa ou boa Justia estadual comum Justia federal comum Justia federal especializada trabalhista Justia federal especializada eleitoral Justia federal especializada militar
Elaborao: Disoc/Ipea a partir de AMB, 2005.

Regular 24,3 21,7 23,5 18,9 15,6

Ruim ou muito ruim 11,4 11,1 14,6 12,0 9,7

Sem resposta 4,9 18,4 21,4 15,7 50,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

59,4 48,8 40,5 53,4 24,0

Obs.: No h informaes sobre a imparcialidade para a Justia como um conjunto.

Ainda que os dados no sejam comparveis, h indcios de que a populao no avalia a imparcialidade do sistema judicial da mesma maneira que os magistrados. A tabela 4, que traz dados de uma pesquisa conduzida pela Universidade de Braslia (UnB) em todo o Brasil ao longo de 2005, indica que a maioria das populao (63,9%) considera que os magistrados no tratam igualmente todas as pessoas que demandam a
14. Uma discusso ampliada acerca da parcialidade/imparcialidade da Justia no Brasil pode ser encontrada em Vianna, et al. 1999.

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reparao de seus direitos nesse sistema. Na tabela 5, a maioria da populao (61,2%) tambm afirma que, mediante recurso a um jeitinho, h como fazer com que um processo tenha julgamento antecipado em relao a outros que lhe precedem. Finalmente, na tabela 6, a maioria da populao (64,6%) afirma que, no sistema judicial, algum pode ser beneficiado ilegalmente pela deciso de um magistrado.
TABELA 4

Brasil Avaliao da igualdade de tratamento dispensada pelos magistrados (2005)


(Em %)

Os juzes tratam igualmente todas as pessoas? Sim No No sabe Total


Elaborao: Disoc/Ipea a partir da UnB, 2005.

28,6 63,9 7,5 100,0

TABELA 5

Brasil Avaliao da possibilidade de fazer um processo passar na frente dos outros ilegalmente (2005)
(Em %)

Na Justia, algum pode fazer um processo passar na frente dos outros ilegalmente (dando um jeitinho)? Sim No No sabe Total
Elaborao: Disoc/Ipea a partir da UnB, 2005.

61,2 33,3 5,5 100,0

TABELA 6

Brasil Avaliao da possibilidade de algum ser beneficiado ilegalmente pela deciso de um juiz (2005)
(Em %)

Algum pode ser beneficiado ilegalmente pela deciso de um juiz? Sim No No sabe Total
Elaborao: Disoc/Ipea a partir da UnB, 2005.

64,6 28,9 6,5 100,0

2.1.2.3 Enfim, inefetividade No Brasil, h uma considervel iniqidade de acesso ao sistema judicial. De um lado, certos grupos tm acesso restringido, por razes como a ausncia de meios financeiros, a desinformao sobre direitos e a desconfiana acerca da capacidade restaurativa do Estado. De outro lado, determinados grupos tm acesso exagerado, repetido e abusivo, por meio do qual tiram proveito das caractersticas deformantes que muitas vezes se apresentam no complexo judicial. Acrescente-se que, mesmo quando conseguem acesso ao complexo judicial, aqueles grupos se defrontam, muitas vezes, com prestaes jurisdicionais morosas, parciais e incertas quanto possibilidade de reparao de seus direitos. Em outros termos, no raro, encontram-se diante de prestaes que no se caracterizam pela efetividade, no sentido que Armelin (2006) empresta a essa palavra:
A efetividade implica a presena do trinmio justia, resultados adequados e celeridade da tutela jurisdicional prestada, a fim de obviar o impacto negativo para o Poder Judicirio das decises

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injustas, incuas ou tardias. fundamental, para a garantia da efetividade da prestao jurisdicional, evitar, ou ao menos minimizar, aquele fenmeno que talo Andolina cunhou de dano marginal decorrente da durao do processo (ARMELIN, 2006, p. 125).

A partir de agora, importante apontar algumas das razes que fazem com que as prestaes jurisdicionais no se caracterizem pela eqidade e pela efetividade no Brasil. 2.2 RAZES DO ACESSO INQUO E INEFETIVO Ao perguntar pelas razes da iniqidade do acesso e da inefetividade das prestaes jurisdicionais, preciso ter em mente dois tipos de fatores. De um lado, aqueles que afetam a oferta de servios pelo sistema de Justia. De outro, aqueles que influem na demanda por tais servios. Mesmo que de forma sumria, necessrio analisar essas duas espcies de fatores. Inicia-se pelos que se referem oferta. 2.2.1 Aspectos da oferta de servios jurisdicionais 2.2.1.1 Os magistrados A morosidade do complexo judicial, que guarda relaes estreitas com a inefetividade na reparao de direitos, resultaria de uma reduzida produtividade dos magistrados, isoladamente considerados? De acordo com a tabela 7, para dar conta da demanda por direitos, j antes exposta, cada magistrado julgou, ao longo do ano de 2003, cinco processos por dia na Justia estadual comum, quatro na Justia federal comum e trs na Justia federal especial trabalhista.
TABELA 7

Brasil Produtividade fsica dos magistrados (2003)


(Em no de processos)

Justia estadual comum 1 grau o Justia federal comum 1 grau o Justia fed. esp. trabalhista 1 grau

N processos julgados por magistrado/ano 1.207 999 794

N processos julgados por magistrado/ms 101 83 66

N processos julgados por magistrado/dia til 5 4 3

Elaborao: Disoc/Ipea a partir de MJ, 2004.

Na anlise desses nmeros, preciso cautela. Principalmente porque a produtividade depende de circunstncias que raramente esto sob controle dos magistrados. Circunstncias como a organizao e a especializao dos rgos de Justia, a estrutura material e pessoal disposio, a extenso e a complexidade jurdica das questes discutidas nos processos, entre muitas outras. Seja como for, a literatura consensual em no debitar a morosidade do complexo judicial produtividade dos magistrados, isoladamente considerados (a esse respeito, verificar BOTTINI, 2006; FALCO, 2005; SADEK, 2003, 2004). Parte dela, at mesmo, menciona que relativamente reduzida a proporo entre o nmero de magistrados e a dimenso da populao brasileira. Sadek (2004) cita que:
O Brasil apresenta uma relao bastante desfavorvel entre o nmero de magistrados e o tamanho de sua populao. Alm disso, o baixo nmero de juzes um problema reconhecido pelo prprio poder pblico. Tanto assim que, em todas as unidades da federao, h vagas abertas. O percentual

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de vacncia, isto , de postos criados e no preenchidos significativo em todas as regies e estados do pas, tanto na justia dos estados como na justia federal (SADEK, 2004, p. 21).

Sobre a quantidade de magistrados, o Ministrio da Justia (2004) afirma que, na Justia como um todo, em 2003, havia um para cada 12.937 brasileiros. Essa proporo colocava o pas em uma posio intermediria em uma comparao internacional. Por um lado, em posio melhor que pases da Amrica Latina com pequena populao (como o Chile e a Repblica Dominicana). Mas, por outro, em posio pior que pases latino-americanos com grande populao (e, portanto, mais parecidos com o Brasil como a Argentina e a Colmbia). Alm da quantidade, a qualidade dos magistrados um fator que pode resultar no s na morosidade do sistema judicial, mas tambm na incerteza de suas manifestaes, contribuindo para a inefetividade anteriormente mencionada. O processo de recrutamento dos magistrados est a cargo do prprio Poder Judicirio, efetuando-se por meio de concurso pblico de provas e ttulos, para o qual podem se inscrever bacharis em Direito (que tenham certa experincia profissional). Tal recrutamento deve respeitar princpios constitucionais, tais como o da legalidade, da igualdade, da impessoalidade e da publicidade, entre outros. Apesar da observncia de tais princpios, Nalini (2005) menciona que a intensa procura dos bacharis por tais concursos no significa que essa forma de ingresso na 15 magistratura seja adequada e prestigiada, mas sim que h uma crise intensa no mercado jurdico, que faz com que tais indivduos procurem se tornar magistrados, mesmo sem preparo razovel. Alis, um dos resultados da expanso dos cursos de graduao em Direito no Brasil na dcada de 1990, que propiciou um preparo sofrvel aos bacharis, foi o descompasso entre o nmero de candidatos inscritos e o nmero de aprovados nos concursos no raro, abaixo do nmero de vagas disponveis para a magistratura. Sadek (2004) afirma que h tambm problemas na capacitao a que os magistrados se submetem aps o ingresso na magistratura. No h, por exemplo, a oferta de conhecimentos econmicos, sociais, polticos e culturais que garantam uma viso mais ampla, ao prprio magistrado, sobre sua insero e sua dimenso na sociedade brasileira. E, mesmo no que se refere estritamente oferta de conhecimentos tcnico-jurdicos, o relator especial da Comisso de Direitos Humanos da ONU destaca que no se d ateno ao ordenamento jurdico internacional especialmente, normatividade que rege os direitos humanos (UNITED NATIONS, 2005). E, de maneira relacionada capacitao, h problemas na progresso dentro da carreira da magistratura. De acordo com a Constituio de 1988, tal progresso deve
15. Segundo Nalini, os certames se desenvolvem h muitos anos com idntica formulao. Provas preambulares para selecionar algumas centenas dentre os milhares de candidatos que acorrem ao chamamento. Esta seleo inicial se faz por leitura tica e sua eficincia no mnimo discutvel. Em seguida, submisso dos candidatos a provas escritas, nas quais se prioriza a capacidade de memorizao de textos legislativos, doutrinrios e jurisprudenciais. Exames orais para os aprovados nessa fase, novamente privilegiadores do talento mnemnico dos concorrentes. A aferio de outros atributos conduta tica, noo institucional, dons humansticos, talentos exigveis para enfrentamento de situaes de tenso, a potencialidade de aquisio de novos saberes e mesmo a trivial capacidade de trabalhar tudo resta sacrificado pelo interesse maior no teste de conhecimentos tcnico-jurdicos. Esse modelo j foi desprezado pelas grandes empresas, todas elas providas de excelentes quadros. Por sinal, quadros oriundos das mesmas faculdades de Direito to criticadas aps a realizao de cada concurso pblico nas carreiras jurdicas (NALINI, 2005, p.177-178).

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respeitar dois critrios: a antigidade e o mrito. Este ltimo deve ser aferido por meio da presteza e da segurana no exerccio das funes jurisdicionais, bem como por meio da freqncia e do aproveitamento na capacitao oferecida aos magistrados. Nalini (2005) expe que, ainda hoje, a aferio do mrito discutvel em diversos locais do Brasil. Afinal, seguindo as regras gerais da Constituio (reformada neste aspecto em 2004), cada tribunal deve definir objetivamente a presteza e a segurana no exerccio da jurisdio, assim como a freqncia e o aproveitamento capacitao. E isso nem sempre ocorre e, quando ocorre, nem sempre se caracteriza pela uniformidade, pela constncia e pela transparncia (pois cada tribunal define o mrito para progresso de forma diferenciada, oscilante e sem uma discusso adequada). 2.2.1.2 A estrutura de apoio aos magistrados A estrutura de apoio aos magistrados outro fator que pode desembocar na morosidade do complexo judicial, bem como na inefetividade de suas manifestaes. H diversos rgos que apresentam estruturas precrias de funcionamento com edificaes antigas, diminutas e improvisadas, com mobilirio deteriorado e sistemas de informtica e comunicao superados. Ao mesmo tempo, tais rgos contam com reduzido nmero de profissionais (escrivo, oficial de justia etc.) que, no raro, so inadequadamente recrutados, pouco qualificados e insuficientemente remunerados. Ainda hoje, uma parcela do 1o grau de jurisdio conta apenas com essa estrutura para desenvolver suas atividades. Por vezes, tal estrutura administrada de maneira precria, o que s acentua a gravidade da situao. A tabela 8 traz dados de uma pesquisa conduzida pelo Ministrio da Justia em 2003, que estuda aspectos da gesto de pessoal, de tecnologias, de acesso e de finanas no 1o grau de jurisdio em todo o Brasil. Na gesto de pessoal, nem sempre h indicadores de produtividade (50% dos casos), raramente h controles de metas de trabalho (25% dos casos) e praticamente no h polticas de premiao por produtividade (somente 4,4% dos casos). E, na gesto de tecnologias, quase nunca h padro, definido de modo planejado e antecipado, para a renovao dos equipamentos de informtica (79,2% dos casos). Ressalte-se, todavia, que na gesto do acesso da populao aos servios jurisdicionais, os rgos do 1o grau de jurisdio apresentam uma melhor administrao. Quase sempre h sistemas ativos de consulta de andamento processual via internet (85,7% dos casos). E, na gesto financeira dos rgos, quase sempre h sistema digitalizado de controle dos recursos (75,7% dos casos).

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TABELA 8

Brasil Aspectos da gesto do sistema judicial 1o grau de jurisdio (2003)


(Em %)

Gesto de pessoal H indicadores de produtividade para o quadro funcional? H poltica de premiao por produtividade? H controles de metas de trabalho para o quadro funcional? Gesto de tecnologias Qual a periodicidade de renovao dos equipamentos de informtica? Gesto de acesso H sistema ativo de consulta de andamento de processos via internet? Gesto de finanas H sistema digitalizado de controle de fluxo financeiro do rgo?
Elaborao: Disoc/Ipea a partir de MJ, 2004.

Sim 50,0 4,4 25,0 Anual/bienal 20,8 Sim 85,7 Sim 75,7

No 50,0 95,6 75,0 No h padro 79,2 No 14,3 No 24,3

Total 100,0 100,0 100,0 Total 100,0 Total 100,0 Total 100,0

No obstante a insuficincia desses dados para caracterizar plenamente os problemas da administrao da estrutura de apoio aos magistrados em 1o grau, necessrio dizer que, via de regra, esses problemas tm sua origem nos graus situados mais acima na hierarquia do sistema judicial. 16 Bottini (2005) afirma que, desde que siga os princpios gerais estabelecidos pela Constituio de 1988, cada tribunal do pas tem autonomia para definir e aplicar as regras especficas de administrao das atividades dos magistrados a ele subordinados. Isso torna a administrao desse complexo pulverizada e descoordenada, sem regras minimamente uniformes e articuladas. Isso dificulta a implementao de procedimentos capazes de aprimorar a estrutura de apoio aos magistrados, mas que necessitam de integrao entre todos os tribunais (procedimentos como a virtualizao do processo e o aprimoramento da comunicao interinstitucional). 17 Outros dos problemas da administrao da estrutura de apoio aos magistrados decorrem do fato de a definio e a aplicao das normas especficas de administrao judicial se dar, em cada tribunal, pelo denominado rgo especial, que composto basicamente pelos desembargadores mais antigos de cada tribunal. Ocorre que, conforme aponta Nalini (2005), muitas vezes tais desembargadores no possuem o mnimo de interesse e de aptido para o trabalho de definio e aplicao das mencionadas regras. E, como bvio, isso produz efeitos deletrios sobre a administrao da estrutura de apoio aos magistrados, especialmente no 1o grau de jurisdio. Dakolias (1996 e 1999) refora esse ponto ao afirmar que a administrao do complexo judicial problemtica, em muitos casos, por causa do fato de ela ser
16. Utilizada diversas vezes ao longo deste texto, a palavra hierarquia deve ser compreendida com cuidado. Afinal, em rgos do sistema judicial, como o Poder Judicirio, seus componentes no esto organizados de maneira hierrquica, mas sim funcionalmente independente (COMPARATO, 2004). 17. Acerca da virtualizao dos processos, Bottini dispe que: Por virtualizao do processo compreende-se o progressivo abandono dos autos em papel e a digitalizao de dados e documentos [...] As vantagens desta chamada Justia sem papel so inmeras, como a facilidade de manuseio das peas processuais, a eficincia na organizao de cadastros de andamento e a reduo de custos para a manuteno e para o arquivamento dos autos fsicos (BOTTINI, 2005, p. 11). J sobre o aprimoramento das comunicaes interinstitucionais, ele esclarece: papel do governo judicial incrementar a comunicao interna dos rgos judiciais e a troca de informaes relevantes com instituies externas, como a administrao pblica. Esta ltima, por exemplo, detentora de inmeros dados importantes para o exerccio da jurisdio, como o cadastro de bitos, de beneficirios de programas sociais, de veculos e de contribuintes e inmeros outros que so essenciais para o julgamento de determinadas lides. A informatizao e a intensificao de instrumentos que permitam alimentar os magistrados com informaes confiveis sobre as partes ou os objetos envolvidos nos litgios mais do que salutar para fomentar maior rapidez e efetividade nas decises judiciais (BOTTINI, 2005, p. 12).

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realizada pelos prprios membros da magistratura. Dessa maneira, em vez de dedicarem seu tempo de trabalho prestao jurisdicional, para a qual possuem treinamento, esses membros dedicam-no integralmente a atividades administrativas, para as quais no possuem maior capacitao. Alguns dos problemas da administrao da estrutura de apoio aos magistrados tm sua raiz na falta de publicidade na definio e na aplicao das regras administrativas no sistema judicial. Nalini (2005) lembra que, at recentemente, os tribunais efetuavam tais atividades administrativas de modo opaco e obscuro, sem realizar sesses pblicas, nem elaborar fundamentaes pblicas para suas decises. Sob outra perspectiva, esse ponto tratado por Sadek (2003), que sublinha a ausncia de informaes detalhadas e atualizadas sobre as atividades (jurisdicionais e, tambm, administrativas) do complexo judicial no Brasil. Os dados so quase sempre genricos e defasados, de forma que no favorecem a percepo, a avaliao e a prpria reformulao de tais atividades. 2.2.1.3 As despesas Alguns dos problemas at agora mencionados, que ajudam a explicar a oferta inqua e inefetiva de prestaes jurisdicionais que se caracterizam pela morosidade, pela parcialidade e pela incerteza , dizem respeito insuficincia de recursos financeiros. Entre os problemas relacionados a tal insuficincia, esto o reduzido nmero de magistrados e funcionrios de apoio, a ausncia de maior capacitao destes ltimos, a inadequada manuteno das edificaes e a defasagem dos sistemas de informtica e comunicao. Dessa forma, preciso analisar, mesmo que sumariamente, alguns dados sobre o volume de recursos financeiros colocados disposio do sistema judicial no Brasil. De incio, importante lembrar que a Constituio de 1988 estabeleceu novas garantias de independncia do Poder Judicirio em relao aos demais poderes do Estado. Entre tais garantias, destaque-se a autonomia administrativa e financeira daquele poder, que passou a deter a competncia de elaborar seu prprio oramento, a ser apreciado pelo Poder Legislativo juntamente com o do Poder Executivo (isso passou a ocorrer no mbito federal e tambm no mbito estadual). Essa competncia traduziu-se, no ano de 2002, em despesas de R$ 13,7 bilhes do Poder Judicirio federal e de R$ 18,2 bilhes dos Poderes Judicirios estaduais. As despesas totais, segundo a tabela 9, corresponderam a R$ 31,9 bilhes (em R$ de dezembro de 2006). Assim, de acordo com os ltimos dados disponveis, as atividades jurisdicionais da Unio consumiram 43% dos recursos financeiros totais, ao passo que as dos estados, 57%.
TABELA 9

Brasil Despesas do Poder Judicirio (2002)


(Em R$ e %) R$ (em bilhes) Despesas do Poder Judicirio federal Despesas do Poder Judicirio estadual Total Elaborao: Disoc/Ipea a partir de MJ, 2004. Obs.: Valores de dezembro de 2002, expressos em R$ de dezembro de 2006 (atualizao por meio do IGP-DI/FGV). 13,7 18,2 31,9 % 43,0 57,0 100,0

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Observando essas despesas como proporo das despesas totais da Unio e dos estados na tabela 10, verifica-se que o Poder Judicirio federal respondia por 2,1% das despesas totais da Unio em 2002, ao passo que os Poderes Judicirios estaduais respondiam por 6,3% das despesas totais dos estados. Em paralelo, o grfico 5 mostra que essa proporo oscilou de modo diferenciado segundo o mbito federativo. Entre 1995 e 2002, a Unio passou a despender mais com seu Poder Judicirio (de 1,9% das despesas totais para 2,1% um aumento de 10,5% em termos percentuais). No sentido contrrio, os estados passaram a despender menos (de 7,8% para 6,3% uma diminuio de 19,2% em termos percentuais).
TABELA 10

Brasil Participao das despesas do Poder Judicirio nas despesas totais da Unio e dos estados (2002)
(Em %) % Despesas do Poder Judicirio federal/despesas totais federais Despesas do Poder Judicirio estadual/despesas totais estaduais Total Elaborao: Disoc/Ipea a partir de MJ, 2004. GRFICO 5 2,1 6,3 3,4

Brasil Evoluo da participao das despesas do Poder Judicirio nas despesas totais da Unio e dos estados (1995 a 2002)
(Em %)

9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1995 1996 1997
Unio

7,8

7,4 5,5

7,9 7,0 6,3 5,7 6,3

4,0

4,0

3,4

3,7

3,5

3,7

3,1 2,0

3,4 2,1

1,9

2,1

2,1

2,1

2,0

2,3

1998

1999
Estados

2000
Total

2001

2002

Elaborao: Disoc/Ipea a partir de MJ, 2004.

Apoiado em informaes do Banco Mundial (BM) para o ano 2000, o Ministrio da Justia (2004) afirma que, comparado a outros pases da Amrica Latina que possuem grande populao, o Brasil apresenta despesas relativamente elevadas com seu Poder Judicirio. Como exemplo, ele despende 30,7% mais que a Colmbia, 46,5% mais que a Argentina e 124,8% mais que o Mxico. 18 Acrescente-se que, para o Ministrio da Justia (2004), mesmo quando se leva em conta a populao de cada pas, o Brasil continua exibindo despesas maiores com

18. Estes percentuais referem-se s diferenas entre a proporo de despesas do Poder Judicirio/despesas totais do Estado em cada pas. No caso da comparao entre Brasil, Argentina e Mxico, referem-se apenas s diferenas entre a proporo de despesas do Poder Judicirio federal/despesas totais do Estado em cada pas.

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seu Poder Judicirio. Despende 112,5% mais que a Colmbia, 76,3% mais que a Argentina e 130,2% mais que o Mxico. 19 Seja como for, preciso cautela com as comparaes internacionais de despesas do Poder Judicirio. At porque elas no levam em considerao uma srie de aspectos que influem na maior ou na menor despesa em cada pas. Entre outros, a dimenso territorial e a disperso populacional, o grau e as caractersticas da litigiosidade que demanda solues judiciais e as formas de organizao do Poder Judicirio para dar conta de tal demanda. 2.2.1.4 As normas jurdicas A morosidade, a incerteza e, por conseguinte, a inefetividade da atuao do sistema judicial guarda relaes estreitas com as normas jurdicas que estabelecem direitos materiais e, tambm, formais. Wald (2006) aponta para dois tipos de problemas acerca dessas normas. De um lado, para a produo do Poder Legislativo e, de outro, para a interpretao e aplicao desta pelo Poder Judicirio. Em suas palavras, h atualmente um verdadeiro caos legislativo no Brasil. Isso porque a produo de leis nos anos recentes tem sido marcada pela profuso e abundncia. S que, ao mesmo tempo, pela falta de preocupao com a coerncia do sistema jurdico considerado como um conjunto compatvel e no conflitante de normas. Em parte, isso decorre da vigncia concomitante de leis oriundas de momentos distintos do ponto de vista econmico, social, poltico e cultural. Apenas como exemplo, at recentemente, estava em pleno vigor o Cdigo Comercial de 1850, regulando parte importante da atividade econmica do pas. De forma associada, o processo de revogao das leis no Brasil nem sempre se caracteriza pela clareza. H situaes de dvida sobre a vigncia de determinadas leis, pois outras novas surgiram para regular os mesmos assuntos, mas sem revog-las expressamente. A unio estvel, instituto jurdico do direito civil, apenas um dos casos apontados, com duas leis distintas nos anos 1990. E, de maneira relacionada, determinados assuntos tm sido regulados ora por leis, ora por medidas provisrias, ora por decretos, ora por portarias e assim por diante. H uma profuso de normas de espcies variadas, oriundas de poderes distintos, que nem sempre so compatveis entre si. Evidentemente, isso colabora para o caos legislativo antes mencionado. Paralelamente, Wald (2006) chama a ateno para o caos judicirio que se faz presente no Brasil. Isso porque, em vrias situaes, at mesmo por conta da profuso da produo legislativa, que no se caracteriza pela coerncia intrnseca, conforme j examinado, no h uma interpretao e uma aplicao minimamente uniforme das leis (e das demais espcies normativas) pelo Poder Judicirio.

19. Estes percentuais referem-se s diferenas entre a proporo de despesas do Poder Judicirio/despesas totais do Estado, aps ajuste pela populao de cada pas. No caso da comparao entre Brasil, Argentina e Mxico, referem-se apenas s diferenas entre a proporo de despesas do Poder Judicirio federal/despesas totais do Estado, aps ajuste pela populao de cada pas.

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Acrescente-se que essa ausncia de uniformidade faz aumentar no s a insegurana jurdica na prestao jurisdicional, mas tambm sua morosidade. Afinal, diante de diferentes decises do complexo judicial para casos semelhantes, os atores econmicos, sociais e polticos tendem a uma conduta que, de certo modo, pode ser considerada predatria (eles procuram obter o mximo de vantagens para si, mesmo sem qualquer respaldo no direito material, apelando de forma repetitiva a diversos rgos jurisdicionais). 20 Em alguma medida, isso se relaciona com o acesso ao sistema judicial no Brasil. Parcela dos atores utiliza-o de modo reiterado e abusivo para obter uma prestao que no lhe assegurada ou, simplesmente, para postergar ao mximo a prestao devida outra parte (que talvez seja vencida meramente pela exausto). Para tanto, esses atores fazem uso do direito formal, que, se por um lado estabelece uma srie de garantias para o devido desenrolar do processo, por outro permite a dilatao temporal de todas as suas fases. Note-se que esse uso do direito formal nem sempre reprimido pelo complexo judicial que, no obstante, prev os meios para tanto nesse mesmo direito. Entre outras razes, porque os prprios magistrados, diante do volume de processos que tm de julgar em seu cotidiano, recorrem aos formalismos processuais como uma espcie de mecanismo de defesa (postergando decises de mrito, que exigem trabalho intenso, com o uso de decises interlocutrias, que no demandam coisa semelhante). Por fim, ainda acerca do caos judicirio, muitas vezes h a impossibilidade dos magistrados, mesmo quando proferem uma deciso de mrito, fazerem com que ela saia do papel. Sobre isso, Armelin (2006) afirma:
Um outro aspecto da crise do Poder Judicirio radica-se na ausncia de meios efetivos para impor suas decises, quando desafiadas por renitentes descumpridores de seus comandos. As modalidades de execuo forada, em nosso sistema jurdico, somente tornam-se frutferas quando o patrimnio do executado existe e passvel de agresso para satisfao do credor. Acresa-se que a rea da penhorabilidade est restringindo-se cada vez mais, a teor de novas leis e da faina pretoriana. Outrossim, os meios de coibio de fraude contra a efetividade do processo vo se tornando cada vez mais dbeis [...] mister que uma exegese construtiva dos textos constitucionais e de tratados internacionais desqualifique como priso por dvida o descumprimento de ordem judicial, para cujo atendimento no se faa necessria higidez patrimonial, possibilitando, assim, nos casos legais, meios indiretos de coero pessoal. imperativo para o prestgio da prestao jurisdicional que possa o Judicirio impor coercitivamente os seus comandos, para no se desvendar como um poder sem condies de fazer efetivas suas ordens (ARMELIN, 2006, p. 130).

Ainda que eventualmente se considere exagerada a necessidade de meios para efetivar a deciso de mrito dos magistrados que alcana a privao de liberdade na citao anterior , necessrio constatar que h diversas manifestaes na literatura sobre tal necessidade (a esse respeito, BOTTINI, 2006; SILVEIRA, 2006; WALD, 2006).

20. Ainda que sob uma perspectiva marcadamente econmica, Pinheiro (2003 e 2005) desenvolve de modo mais amplo a discusso acerca da falta de uniformidade na interpretao e na aplicao das normas jurdicas no Brasil.

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2.2.2 Aspectos da demanda por servios jurisdicionais 2.2.2.1 Insuficincia e excesso de demandas Aps verificar as razes da iniqidade do acesso e da inefetividade das prestaes jurisdicionais que se referem oferta, preciso mencionar algumas palavras sobre as razes que concernem demanda por servios jurisdicionais. J se exps que o maior nmero de processos entrados/distribudos nos ltimos anos parece indicar mais e mais demandas pela reparao de direitos civis, polticos, econmicos e sociais no Brasil. Ocorre que esse nmero de processos oculta dinmicas diferenciadas. Por um lado, a maior parcela da populao brasileira simplesmente no recorre ao sistema judicial para obter a reparao de seus direitos. Mas, por outro, uma parcela reduzida aciona tal sistema de maneira ampla e irrestrita, mas tambm repetida e abusiva. Esse acesso repetido e abusivo contribui para a inefetividade das prestaes jurisdicionais, que se revelam ento morosas, parciais e incertas quanto possibilidade de reparao dos direitos. O que, por sua vez, colabora para que a maior parcela da populao nem sequer ouse a apresentar suas demandas, por mais limitadas e restritas que sejam, ao sistema judicial brasileiro. De acordo com Falco (2005), em linhas gerais, h trs estratgias para lidar com essa situao: i) pode-se acelerar e melhorar a produo de servios jurisdicionais; ii) pode-se reduzir a demanda por tais servios; e iii) pode-se combinar ambas estratgias. Em sua opinio, por mais que se precise investir na primeira opo, a mdio e longo prazos ela resulta em um paradoxo quanto mais eficaz e eficiente a produo de servios jurisdicionais, mais crescer a demanda por estes ltimos , de maneira que tambm necessrio pensar na segunda e na terceira opes. No que se refere s demandas repetidas e abusivas, em que tm destaque os rgos da administrao pblica, as empresas concessionrias de servios pblicos e as instituies financeiras, tais demandas provavelmente tm de ser reprimidas, pois se trata de formas perversas de utilizao do sistema judicial. 21 Muitas vezes, h a uma judicializao dos passivos financeiros dessas instituies, que simplesmente transferem os custos do atendimento dos direitos materiais dos cidados ao Poder Judicirio (que utiliza seus recursos oramentrios arrecadados junto aos prprios cidados para certificar e cobrar direitos que j se sabem devidos por tais instituies antes mesmo da proposio das demandas). O problema que h dificuldades para realizar uma represso consistente das demandas repetidas e abusivas. Mesmo que o direito formal oferea alguns instrumentos para tanto, sua utilizao no comum pelos magistrados brasileiros, pelos motivos j mencionados anteriormente. Entretanto, no que diz respeito a outros tipos de demandas, que no representam uma utilizao perversa do complexo judicial, no se pode aventar sua represso. Afinal, elas so a prpria razo de ser da concentrao da atividade
21. Vrios autores afirmam que os rgos da administrao pblica (como autores ou como rus) so responsveis por mais da metade nas aes atualmente em andamento no Poder Judicirio. Alguns chegam a estimar que esses rgos respondem hoje por cerca de 80% dessas aes (ver DOMINGUES, 2004).

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jurisdicional nas mos do Estado, que distingue a justia moderna de outras formas de justia pretritas. Desse modo, o sistema judicial deve incorporar plenamente tais demandas. Mas importante perceber que isso no impede o Estado de estimular tambm iniciativas de reparao de direitos que, no perodo recente, vm surgindo muitas vezes por iniciativa da sociedade organizada. Tais iniciativas, sob diferentes formas, consistem em mecanismos de reparao que, inicialmente, prescindem do juris dictio estatal. Mas, posteriormente, se no se mostram efetivos, tais mecanismos no impedem o acesso dos envolvidos ao Poder Judicirio para obter a reparao, nos termos e nas condies j tradicionais. Sobre essas iniciativas, Sadek (2005) argumenta que:
Acesso justia tem um significado mais amplo do que acesso ao Judicirio. Acesso justia significa a possibilidade de reconhecer direitos, de procurar canais civilizados para a soluo pacfica de ameaas ou de impedimentos a direitos e alta probabilidade de aceitar a deciso. Assim, tem-se que considerar uma variada gama de instituies que se dedicam de forma exclusiva ou dentre suas atribuies a ofertar servios de justia. claro que a ampliao do conceito acesso justia implica reconhecer a legitimidade de canais no judiciais, como tambm a legitimidade de distintas naturezas de solues ofertadas (SADEK, 2005, p. 280).

Ao contrrio do que afirma Dakolias (1996 e 1999), as iniciativas da sociedade organizada para reparao de direitos, em sua quase totalidade, no tm mostrado qualquer pretenso de estabelecer uma relao de competio com o juris dictio estatal. Afinal, no propriamente disso que tratam, mas sim de realizar uma atividade de disseminao de informaes acerca dos atributos da cidadania brasileira (que direitos so assegurados a cada cidado, em que circunstncias podem ser exigidos etc.). E, alm disso, tais iniciativas tratam de promover uma espcie de pacificao dos conflitos que emergem no cotidiano dos cidados (uma pacificao cuja maior caracterstica talvez seja o dilogo e a construo do consenso entre as partes em conflito). O problema que, at o momento, as iniciativas de reparao de conflitos da sociedade organizada tm mostrado flego restrito para lidar com os conflitos presentes no cotidiano dos cidados. Institutos jurdicos, como a arbitragem no estatal, mesmo nos limites que lhes so definidos pela lei, vm sendo amplamente subutilizados na opinio de parte da literatura. Isso leva Bottini (2006), por exemplo, a afirmar que:
Pode-se apontar a ausncia de uma cultura voltada para a soluo amigvel dos conflitos como um fenmeno que refora a atual crise de lentido da Justia. No Brasil, a formao jurdica, desde os cursos de graduao, voltada para a resoluo de controvrsias atravs da sentena judicial, logo, qualquer disputa encaminhada ao Judicirio, o que avoluma o estoque de processos. Prticas como a mediao e conciliao so pouco utilizadas, com exceo de algumas experincias isoladas, levadas a cabo por associaes, comunidades ou tribunais [...] Isso aponta para a ausncia de uma poltica voltada para a qualificao e para a consolidao das formas no judiciais de superao de litgios, para a consagrao destas prticas como matria indispensvel formao de operadores do direito, para a elaborao de uma legislao que incentive tal metodologia (BOTTINI, 2006, p. 7).

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Em suma, essas so algumas das principais razes da iniqidade do acesso e da inefetividade das prestaes jurisdicionais no Brasil, seja no que tange oferta de servios jurisdicionais, seja no que concerne demanda por tais servios.

3 REFORMA DO SISTEMA JUDICIAL


Na seo anterior, constatou-se que o acesso ao sistema judicial inquo e inefetivo para parcela expressiva da populao. Esta parcela encontra dificuldades e custos elevados para fazer com que as violaes de seus direitos sejam apreciadas. E, mesmo quando consegue, obtm reparaes caracterizadas pela morosidade, pela parcialidade e pela incerteza de tal sistema. Os motivos desse acesso inquo e inefetivo so vrios. Mas verificou-se que podem ser agrupados em dois conjuntos: aqueles relacionados oferta insuficiente e precria de servios jurisdicionais e, tambm, aqueles associados demanda crescente e desbalanceada por tais servios (poucos demandando muito, ao lado de muitos demandando pouco). Ainda que o estudo desses motivos tenha se focado principalmente no Poder Judicirio o que se explica pela centralidade dessa instituio na produo e na distribuio da Justia, bem como pela maior disponibilidade de informaes a seu respeito , pode-se dizer que o acesso inquo e inefetivo ao complexo judicial est relacionado estruturao e atuao de todas as instituies citadas na seo inicial deste texto. necessrio examinar as mudanas a que essas instituies vm sendo submetidas nos anos recentes em particular, as mudanas direcionadas ao aprimoramento da oferta de servios jurisdicionais. De incio, preciso situar historicamente as propostas de reforma do sistema judicial. E, aps, apresentar as alteraes efetivamente inseridas na Constituio de 1988 que, por sua vez, abriram caminho para modificaes nas normas infraconstitucionais que regulam a organizao e o funcionamento desse sistema no Brasil. Ressalve-se apenas que, apesar dessas inovaes constitucionais e infraconstitucionais serem importantes, o aperfeioamento da oferta de servios jurisdicionais tambm depende de iniciativas que no envolvem mudanas na legislao. Ainda que no sejam estudadas neste texto, mencione-se que so iniciativas de diagnstico das instituies do complexo judicial, de simplificao de seus procedimentos operacionais, de capacitao de seus funcionrios, de melhoria de suas condies de trabalho, de incorporao de tecnologias de informao, entre vrias outras. 3.1 HISTRICO DA REFORMA Durante o processo de elaborao da Constituio, iniciado em 1986 e finalizado em 1988, discutiram-se vrios projetos de reestruturao do complexo judicial que apresentava traos j consideravelmente antigos (a esse respeito, ver BASTOS, 2003; SADEK, 1995). Alguns projetos acabaram aprovados como o que criou o Superior Tribunal de Justia (STJ), o que criou os tribunais regionais federais e o que alterou o perfil do Ministrio Pblico. J outros no tiveram a mesma sorte, deixando intocados diversos aspectos relevantes desse complexo.

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Nos debates que antecederam a reviso constitucional de 1993 e 1994, o deputado federal Hlio Bicudo (PT-SP) elaborou a Proposta de Emenda Constitucional no 96/1992, que reformulava alguns pontos especficos da estrutura e da atuao do Poder Judicirio. Aparentemente, havia interesse do Poder Legislativo em reformular outros pontos mais, de modo que a proposta ganhou amplitude e densidade nas discusses que se seguiram. Durante a reviso constitucional de 1993 e 1994, o deputado federal Nelson Jobim (PMDB-RS) sistematizou essas discusses, escrevendo um relatrio que serviu de base para os trabalhos de uma Comisso Especial para a reforma do Poder Judicirio, instalada em 1995 na Cmara dos Deputados. 22 Do primeiro relatrio dessa comisso, redigido pelo deputado federal Jairo Carneiro (PFL-BA), j constavam pontos de reformulao como: i) a criao de rgo de controle externo do Poder Judicirio; ii) a instituio de smulas de efeito vinculante pelo STF e pelos tribunais superiores; e iii) a extino do poder normativo e dos juzes classistas na Justia do trabalho. Esse relatrio foi criticado por parcela significativa da Cmara dos Deputados, principalmente por apresentar uma tendncia de centralizao da atividade jurisdicional no STF e nos tribunais superiores, alm da tendncia concomitante de restrio do acesso ao Poder Judicirio (SADEK e ARANTES, 2001). Com essas crticas, o relatrio no avanou dentro do processo legislativo, de maneira que a Comisso Especial encerrou seus trabalhos em 1998 sem alcanar uma proposta consensual de reforma. Em 1999, por iniciativa do senador Antnio Carlos Magalhes (PFL-BA), instalou-se no Senado Federal uma Comisso Parlamentar de Inqurito para investigar irregularidades no Poder Judicirio. No coincidentemente, logo aps, a Cmara dos Deputados reativou a Comisso Especial para a reforma desse poder. O deputado federal Aloysio Nunes Ferreira (PSDB-SP) escreveu um relatrio que trazia propostas j previstas no documento anterior, mas radicalizando-as em alguns casos (propunha-se, por exemplo, a extino da Justia do trabalho como um todo). Esse relatrio tambm foi criticado por parte importante dos integrantes da Cmara dos Deputados por apostar em uma concentrao das decises jurisdicionais no Supremo Tribunal Federal (STF), no Superior Tribunal de Justia (STJ), no Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e no Superior Tribunal Militar (STM), assim como em uma limitao do acesso ao Poder Judicirio (SADEK e ARANTES, 2001). Dadas as crticas, o relatrio no prosseguiu no processo legislativo e, no final de 1999, a Comisso Especial decidiu-se por um novo documento, que seria redigido pela deputada federal Zulai Cobra Ribeiro (PSDB-SP). Em alguma medida, esse novo relatrio da Comisso Especial para a reforma do Poder Judicirio suavizou a incidncia dos pontos criticados nos documentos anteriores, conseguindo sua aprovao na Cmara dos Deputados no ano de 2000. Logo aps, foi remetido para a apreciao do Senado Federal, em que o relator era originariamente Bernardo Cabral (PMDB-AM), substitudo em 2003 por Jos Jorge (PFL-PE).

22. Note-se que, em 1995, a proposta de Emenda Constitucional no 96, do deputado federal Hlio Bicudo, foi apensada no 112, do deputado federal Jos Genono (PT-SP).

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Mesmo reabrindo a discusso acerca da estrutura e da atuao do Poder Judicirio, que ocorria na Cmara dos Deputados desde 1992, o senador Jos Jorge conseguiu finalizar um relatrio j em 2004. O documento trazia uma proposta relativamente consensual de reforma, de maneira que foi aprovado no Senado Federal e promulgado com a Emenda Constitucional no 45/2004. Renault e Bottini (2005), entre outros autores, destacam que, para essa construo de relativo consenso em torno das propostas de reforma do Poder Judicirio, foi fundamental a discusso ao longo de 12 anos na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, envolvendo no s parlamentares, mas inmeros representantes de instituies responsveis pela produo e distribuio da Justia no Brasil (em particular, do prprio Poder Judicirio). Mas ressaltam tambm que, para essa construo, foi relevante a criao de uma Secretaria de Reforma do Judicirio, ainda em 2003, no mbito do Ministrio da Justia. De certa forma, essa secretaria expressou a importncia dada pelo governo Lus Incio Lula da Silva modernizao da atividade jurisdicional. Coordenando e articulando as iniciativas do Poder Executivo, tal secretaria ajudou a mitigar as resistncias, de diferentes espcies e mltiplas origens, reforma que tramitava no Poder Legislativo. Segundo Bottini (2006), a importncia dada pelo governo modernizao da atividade jurisdicional expressou-se, igualmente, na assinatura do Pacto de Estado em Favor de um Judicirio mais Rpido e Republicano, envolvendo os chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, no final de 2004. Grosso modo, esse pacto determinava a continuidade da reforma deste ltimo poder, mesmo aps a promulgao da Emenda Constitucional no 45/2004. Essa continuidade era relevante, na medida em que tal emenda previa a criao de novas instituies judiciais e a ampliao de outras j existentes, a atualizao de normas materiais e processuais no mbito civil, trabalhista e penal, entre outros pontos. Na verdade, o pacto deixava claro que, para a modernizao da atividade jurisdicional no Brasil, havia ainda uma extensa agenda de mudanas a serem 23 realizadas (MINISTRIO DA JUSTIA, 2004a). 3.1.1 Diferentes questes discutidas na reforma Antes de analisar a efetivao dessa agenda nos anos recentes, preciso mencionar algumas palavras, ainda que sumrias, a respeito das questes que separaram as
23. Sobre a durao da discusso da reforma constitucional do sistema judicial, que se estendeu de 1992 a 2004, Cardozo menciona que: A paralisia decisria se prende a fatores complexos. Um deles, e talvez um dos mais importantes e decisivos, guarda relao com os interesses diretos e reflexos das diferentes corporaes e pessoas que atuam no sistema de prestao jurisdicional de nosso Estado ou gravitam em torno dele [...] Com efeito, quando falamos da reforma do Poder Judicirio, no estamos falando apenas de uma alterao de competncias de rgos pblicos ou da estrutura de um brao orgnico do Estado. Falamos de mudanas que atingem todo o sistema de prestao jurisdicional e todo o conjunto de interesses profissionais e pessoais que com ele se relacionam [...] Falamos de uma reforma que pode atingir as pretenses daqueles que so favorecidos pela demora da prestao jurisdicional do Estado, incluindo-se aqui o perverso interesse de governantes que, para no arcar com o nus de decises desfavorveis da justia, preferem adiar indefinidamente o desfecho das demandas em que se envolveram, tanto em nome prprio como em nome do Estado. Falamos tambm do efetivo interesse de alguns em que no se alargue o acesso de uma camada da populao ao resguardo efetivo de direitos que hoje s existem no plano da forma e da retrica jurdica, e no da realidade (CARDOZO, 2004, p. 2-3).

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posies dos atores no debate sobre a reforma do sistema judicial entre 1992 e 2004. Uma primeira questo concerne ao que Arantes (2001) e Sadek (2003, 2004) denominaram de dimenso poltica do complexo judicial. Conforme j mencionado, o foco do presente texto est justamente na dimenso oposta a dimenso no poltica. Mas, dado seu peso nas discusses da reforma, o caso de tecer alguns comentrios acerca dos controles jurisdicionais das decises dos Poderes Legislativo e Executivo. A Constituio Federal de 1988 definiu uma estrutura dplice de controle da constitucionalidade de leis e outros atos normativos emanados desses dois poderes. De um lado, h o controle difuso, em que qualquer indivduo ou instituio que se sinta prejudicado, em seus interesses especficos, por lei ou ato que considere inconstitucional, pode argir tal inconstitucionalidade perante qualquer juzo, por meio de diversos tipos de aes, que sero decididas com efeitos inter partis (restritos ao prprio indivduo ou instituio). De outro lado, h o controle concentrado, em que os indivduos ou instituies elencados no artigo 103 da Constituio, ao considerar haver prejuzo para a sociedade com lei ou ato normativo inconstitucional, podem argir essa inconstitucionalidade perante o STF por meio de aes especficas, que sero decididas com efeitos erga omnes (que alcanam toda a sociedade) e, tambm, vinculantes (para o Poder Executivo e para os demais rgos do Poder Judicirio). Em certa medida, essa estrutura dplice esvazia o papel a ser desempenhado pelo STF como guardio das normas constitucionais, pois os magistrados e os tribunais que esto abaixo dele na hierarquia do Poder Judicirio tambm podem decidir (e at em sentido contrrio) sobre a constitucionalidade de leis e outros atos normativos. 24 Acrescente-se que, para alm das situaes que envolvem a discusso da Constituio, esse esvaziamento do STF encontra paralelo no dos tribunais superiores, que deveriam desempenhar o papel de guardies das normas infraconstitucionais (por meio do estabelecimento de interpretao homognea destas). Isso porque os magistrados e os tribunais que esto abaixo do STJ, do TST, do TSE e do STM podem decidir (e muitas vezes o fazem) em sentido contrrio 25 interpretao j firmada por estes ltimos (em sua jurisprudncia). Ou seja, h a uma espcie de conflito entre dinmicas centralizadoras e descentralizadoras das atividades jurisdicionais no Brasil. Esse conflito esteve na origem de muitas das crticas, antes mencionadas, a relatrios do Poder Legislativo que defendiam uma dinmica centralizadora para o Poder Judicirio, mediante a criao de institutos jurdicos, como a smula vinculante e outros que sero detalhados mais frente. Tais crticas incidiam, na verdade, em um ponto conhecido como a judicializao da poltica que consiste,
24. Com exceo das situaes em que h decises do STF (sobre a constitucionalidade de leis e outros atos normativos) em Aes Diretas de Inconstitucionalidade e em Aes Declaratrias de Constitucionalidade. Afinal, tais decises (que resultam do exerccio do controle concentrado de constitucionalidade) possuem efeito vinculante para todos os rgos dos Poderes Judicirio e Executivo. 25. Arantes (2001) afirma que: No que diz respeito funo de controle constitucional, o hibridismo do nosso sistema faz com que os juzes e tribunais inferiores no sejam obrigados a seguir as decises do Supremo Tribunal Federal [...] No que diz respeito s causas ordinrias, a descentralizao do sistema judicirio brasileiro decorrente da organizao federativa do Estado, da existncia de Justias especializadas e do juzo monocrtico no primeiro grau tensiona sobremaneira a tarefa dos tribunais superiores de uniformizar a interpretao do direito em nvel nacional, por meio da produo de uma jurisprudncia capaz de vincular as demais esferas do Judicirio (ARANTES, 2001, p. 28-29).

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grosso modo, na abertura de novos espaos para a (re)discusso de decises (eminentemente polticas) dos Poderes Legislativo e Executivo no mbito do Poder Judicirio espaos que seriam significativamente reduzidos com uma dinmica centralizadora. Arantes (2001) traz um exemplo sobre isso:
A proposta da smula de efeito vinculante foi duramente combatida desde o incio do debate sobre a reforma do Judicirio, justamente por seu carter de centralizao do sistema de justia [...] A resistncia da oposio a propostas como a smula de efeito vinculante decorre das vantagens que partidos polticos e setores da sociedade tm tirado do hibridismo de nosso sistema de controle constitucional e da descentralizao judiciria, como espaos extremamente favorveis luta poltica contra medidas do governo, especialmente na rea econmica [...] Trata-se de uma clara aposta na instncia judicial como lugar de obstruo da maioria poltica pela minoria poltica, que assim sempre teria uma segunda chance para defender seus interesses, independentemente de sua 26 maior ou menor representatividade social (ARANTES, 2001, p. 37-38).

Enfim, com alguns argumentos favorveis e outros contrrios, a centralizao das atividades jurisdicionais no Brasil dividiu as posies dos atores no debate ocorrido entre 1992 e 2004 (mais detalhes acerca dessas posies podem ser encontrados em CARDOZO, 2004; RENAULT, 2004). Outra diviso nesse mesmo debate foi provocada pela criao de mecanismos de fiscalizao e controle do complexo judicial, que merece rpidos comentrios. A Constituio de 1988 fez referncia a mecanismos internos de fiscalizao e controle desse complexo, mas no a externos. Em alguma medida, porque estes ltimos poderiam afetar a separao e a independncia asseguradas aos poderes estatais pela prpria norma constitucional (logo em seu artigo 2o). No obstante, como anteriormente mencionado, em todos os relatrios legislativos produzidos entre 1992 e 2004, havia referncia a rgos externos de fiscalizao e controle das instituies do sistema judicial. Isso porque, em vez de colocar em risco a separao e a independncia, argumentava-se que esses rgos poderiam garantir o carter republicano e democrtico dos poderes que compem o Estado brasileiro (previsto no artigo 1o da Constituio). Essa argumentao baseada no carter republicano e democrtico encontrou resistncias no debate, pois enquanto alguns atores lembravam do risco para a separao e independncia dos poderes, outros recordavam que os componentes do sistema judicial j eram externamente controlados pelos Poderes Executivo e Legislativo (por meio da aprovao de seu oramento, da efetiva liberao de suas finanas, da aprovao de sua contabilidade pelos tribunais de contas, da nomeao dos membros do STF e dos tribunais superiores, apenas a ttulo de exemplo sobre isso, ver SILVA, 2003). Mesmo com essas resistncias, os rgos externos de fiscalizao e controle angariaram opinies favorveis ao longo do debate. Essas opinies, entretanto, ressaltavam que tais rgos deveriam restringir-se s atividades administrativas e financeiras do complexo judicial. Ou seja, as atividades jurisdicionais, stricto sensu, no deveriam ser objeto de fiscalizao e controle externos sob pena de comprometer a prpria concepo da juris dictio estatal, como prevista na Constituio de 1988.
26. Uma discusso abrangente acerca da judicializao da poltica (bem como sobre fenmeno conexo a politizao da justia) no Brasil recente pode ser encontrada em Vianna et al. (1999).

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Para alm da fiscalizao e do controle, atribuiu-se outra funo aos rgos externos no decorrer do debate a de planejamento das atividades administrativas e financeiras do sistema judicial. Dada a estruturao e a atuao descentralizada (e no raro descoordenada) dos componentes desse sistema, argumentava-se que seria importante a definio de um rgo que funcionasse como uma espcie de centro de gravidade. Esse centro seria capaz de coordenar as dinmicas existentes em cada tribunal e em cada juzo existente no pas, a partir do estabelecimento de diretrizes e regras gerais para sua administrao. Essa argumentao no se deparou com resistncias expressivas no debate, mas questionou-se em que medida tal centro, no s com funes de fiscalizao e controle, mas tambm planejadoras, deveria ser externo ao complexo judicial. Os relatrios legislativos elaborados entre 1992 e 2004 revelaram diferentes opinies a respeito algumas vezes predominando as que defendiam maior participao de membros de outros rgos estatais (ou mesmo da sociedade civil), mas na maior parte das vezes prevalecendo as opinies que defendiam maior participao de membros do prprio sistema judicial. Questionou-se em que medida esse centro de gravidade deveria contar com membros de diversos nveis hierrquicos. Exemplificando, o centro de fiscalizao, controle e planejamento do Poder Judicirio deveria ser composto por magistrados de 1o grau de jurisdio ou por ministros do STF e dos tribunais superiores? Quase todos os relatrios legislativos privilegiaram a participao destes ltimos o que, segundo algumas opinies, contraditava o sentido da prpria discusso (pois se havia algum ponto do Poder Judicirio em que a fiscalizao e o controle eram frgeis, era justamente nos graus superiores de jurisdio). Enfim, as posies dos atores no debate sobre a reforma do sistema judicial dividiram-se por conta da centralizao ou descentralizao das atividades jurisdicionais, bem como por conta da fiscalizao, do controle e do planejamento a serem exercidos (a princpio) por rgos externos aos rgos judiciais. Acrescente-se que vrias outras questes especialmente aquelas situadas na dimenso no poltica dividiram opinies no debate ocorrido entre 1992 e 2004. Apesar de no serem aqui analisadas, elas estiveram presentes na discusso que resultou na reforma constitucional do sistema. 3.2 REFORMA CONSTITUCIONAL A reforma constitucional do complexo judicial efetivou-se com a aprovao da Emenda no 45 ao final de 2004. Essa emenda alterou vrios pontos da estruturao e da atuao dos rgos envolvidos com a produo e a distribuio da justia no Brasil. Ainda que o Poder Judicirio tenha sido seu principal alvo, destaque-se que a emenda tambm teve por objeto o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, entre outros rgos. Apesar de visarem a um acesso eqitativo e efetivo Justia, os pontos da Constituio modificados pela Emenda no 45/2004 compem um conjunto diferenciado. Ainda que todos eles mirem em uma Justia clere, imparcial e certa, esses pontos referem-se a distintos aspectos da organizao e do funcionamento dos rgos judiciais.

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Dessa maneira, em sua exposio, esses pontos sero agrupados em subconjuntos (definidos conforme seu propsito tornar o acesso mais eqitativo, mais clere etc.). Todavia, como ficar claro, esses subconjuntos sobrepem-se em grande medida, pois os mesmos pontos poderiam ser descritos como participando de diversos subconjuntos simultaneamente. 3.2.1 Pontos que se referem ao carter eqitativo e efetivo do acesso Justia H um ponto da Emenda no 45/2004 que, em certa medida, se refere ao conjunto dos problemas que envolvem a busca de um acesso eqitativo e efetivo ao sistema judicial. a instituio do Conselho Nacional de Justia (CNJ), que passou a responder pela fiscalizao, pelo controle e (especialmente) pelo planejamento do Poder Judicirio. 27 O CNJ no deve imiscuir-se nas atividades primrias deste ltimo, mas apenas se preocupar com suas atividades secundrias de forma que no deve interferir na jurisdio, mas somente fiscalizar, controlar e planejar a administrao do Poder Judicirio. A esse respeito, Renault e Bottini (2005) afirmam que:
A criao do Conselho Nacional de Justia traz avanos para a organizao das atividades judiciais. O modelo de organizao do Judicirio no pas encontra problemas para o desenvolvimento de polticas nacionais de integrao e planejamento. Cada estado organiza, com autonomia, sua estrutura judicial, em decorrncia do prprio sistema federalista de organizao do Estado. No entanto, essa autonomia acaba, muitas vezes, por impedir aes de cooperao conjunta, que facilitem a prestao jurisdicional em mbito nacional [...]. A falta de padronizao de dados dificulta at mesmo a elaborao e compilao estatstica, e a construo de diagnsticos precisos sobre nmero de processos entrados, julgados, classificao desses processos, tempo de durao etc. No existe a possibilidade de avaliar se o gargalo do Poder Judicirio o excesso de recursos, o excesso de litigncia, a dificuldade de citao ou a falta de funcionrios, porque no existem meios de auferir esta realidade, porque cada estado dispe ou sistematiza de maneiras diferentes as informaes [...]. A criao do Conselho Nacional de Justia possibilita a coordenao e a padronizao dos trabalhos administrativos do sistema judicial, a racionalizao dos procedimentos e o desenvolvimento de projetos de soluo com base em estudos precisos e diagnsticos seguros (RENAULT e BOTTINI, 2005, p. 6-7).

A anlise da composio desse rgo deve levar em conta o debate j mencionado sobre a sua natureza externa ou interna, bem como sobre o seu carter de cpula ou de base do sistema judicial. Isso porque o CNJ possui 15 membros, dos quais apenas seis no so magistrados (dois membros do Ministrio Pblico, dois advogados e dois cidados que se destacam por seu saber e sua reputao). Entre os nove magistrados que compem o CNJ, quatro so representantes de rgos de cpula do Poder Judicirio (trs ministros e um desembargador de Tribunal de Justia). E mesmo os cinco magistrados que so representantes de rgos de base (juzes de 1o ou 2o graus) so indicados por rgos de cpula. Em outros termos, o CNJ no representa ameaa separao e independncia dos poderes estatais, no s porque definido como parte integrante do Poder Judicirio pela Constituio reformada, mas tambm porque nele majoritria a representao de membros desse poder. Acrescente-se que, nessa representao,
27. Nesta seo, o que mencionado acerca do CNJ aplica-se, em grande medida, tambm ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) rgo igualmente criado pela Emenda no 45/2004.

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evidente a importncia atribuda cpula, em detrimento da base do Poder Judicirio (seja pela presena direta, seja pela influncia indireta dos rgos situados no topo da hierarquia deste poder). 28 Apesar disso, h relativo consenso na literatura acerca da relevncia que o CNJ pode assumir futuramente no pas, como rgo capaz de cumprir as funes de fiscalizao, controle e planejamento da atividade jurisdicional. 3.2.2 Pontos que concernem ao carter eqitativo do acesso H outros pontos da Emenda no 45/2004 que concernem principalmente aos problemas que envolvem a busca de um acesso eqitativo ao complexo judicial (acesso prejudicado pelas demandas de mais de alguns e pelas demandas de menos de tantos outros). 3.2.2.1 Restrio s demandas de mais Para restringir as demandas de mais de parcela da populao, a Emenda no 45/2004 institui as smulas de efeito vinculante, que reduzem as possibilidades de uso repetido e abusivo do sistema judicial. As smulas podem ser editadas pelo STF quando houver a concordncia de ao menos 2/3 de seus membros, aps seguidas decises sobre litgios constitucionais, que apontam sempre no mesmo sentido. Uma vez editadas, as smulas vinculam a atuao de todos os rgos dos Poderes Judicirio e Executivo. Isso significa que magistrados e tribunais, em qualquer grau de jurisdio, em qualquer esfera federativa, so obrigados a seguir as decises do STF quando estiverem julgando lides idnticas. Significa igualmente que os rgos da administrao pblica, direta e indireta, em qualquer esfera federativa, no podem atuar em sentido contrrio s decises do STF. 29 Conforme a discusso antes exposta, as smulas de efeito vinculante acentuam a centralizao das atividades jurisdicionais no pas (fundamentalmente, em torno do STF). E os problemas associados a essa centralizao so vrios. Por exemplo, ao fazer com que haja uma unicidade de interpretao do direito constitucional, as smulas podem fazer com que no haja uma renovao da

28. A reforma constitucional do sistema judicial, como pode ser visto na introduo do CNJ, da smula de efeito vinculante e de outras inovaes mais, atribuiu maiores poderes s cpulas das instituies envolvidas (em particular, do Poder Judicirio). Ao mesmo tempo, todavia, essa reforma no previu novos mecanismos de composio das cpulas dessas instituies, o que criticado por Souza (2005): Uma anlise ampla da reforma permite observar, ainda, que foi dada maior ateno para a cpula e no para a base do Poder Judicirio, ou seja, para a primeira instncia, que sofre a maior cobrana da populao pela morosidade processual, ponto principal de reclamao contra o Judicirio [...] Os mecanismos de concentrao de poder na cpula, tais como a smula vinculante, foram privilegiados, tirando a fora das decises judiciais de primeira instncia, geralmente mais independentes, pois proferidas por magistrados recrutados por concurso pblico [...] O que no se pode perder de vista que se deixou passar uma grande oportunidade, nessa reforma, de alterar a forma como so nomeados os membros dos tribunais superiores, o que feito atualmente por escolha do chefe do Poder Executivo. No h razo plausvel para manter tal procedimento, pois fere o princpio da independncia dos poderes (SOUZA, 2005, p. 52). Sobre isso, verificar tambm a posio de: (COMPARATO, 2004). 29. Ressalte-se que esses efeitos so os mesmos j possudos pelas decises definitivas de mrito do STF no exerccio do controle concentrado de constitucionalidade (decises definitivas de mrito em Aes Diretas de Inconstitucionalidade e em Aes Declaratrias de Constitucionalidade), conforme estabelece pargrafo 2o do artigo 102 da Constituio Federal (esse pargrafo, com redao definida pela Emenda Constitucional no 45/2004, consolida alteraes promovidas ao longo da dcada de 1990 nos efeitos das decises definitivas de mrito do STF no exerccio do controle concentrado de constitucionalidade).

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jurisprudncia pois esta deixa de contar com a diversidade prpria de interpretaes dadas por diferentes rgos jurisdicionais. 30 Mas, todavia, as smulas podem assegurar um acesso mais eqitativo ao complexo judicial, pois a restrio de demandas redundantes e indevidas (envolvendo parte da populao que apresenta demandas de mais) abre espao para a apreciao de outras demandas, novas e efetivamente devidas (de parte da populao que conta com demandas de menos). Mais ainda, podem fazer com que estas ltimas demandas nem sequer precisem chegar ao complexo, pois as violaes de direitos a que se referem deixam de se configurar, dado o efeito vinculante das smulas a respeito da administrao pblica. Acrescente-se que, segundo parte da literatura, as smulas de efeito vinculante tambm garantem um acesso mais clere e seguro ao sistema judicial. Afinal, h uma diminuio do nmero de litgios julgados pelo STF, que pode ento emitir suas decises em menor lapso de tempo. Alm disso, as partes envolvidas nas lides examinadas por esse tribunal passam a contar apenas com sua deciso (em vez de decises de vrios rgos do sistema, que por vezes apontam para direes distintas em seus pronunciamentos). Relacionada instituio das smulas de efeito vinculante, h a repercusso geral das lides levadas ao exame do STF por meio do recurso extraordinrio. 31 A partir da Emenda no 45/2004, esse tribunal pode exigir que as partes observem um novo pressuposto para a interposio de tal recurso: a relevncia das questes ali discutidas para a sociedade como um conjunto. Se tal relevncia no ficar demonstrada, o recurso extraordinrio pode ser recusado, desde que haja manifestao de 2/3 dos membros do STF nesse sentido. Assim, com a instituio da repercusso geral, podese reduzir as chances de utilizao repetida e abusiva do complexo judicial, com efeitos positivos sobre a eqidade de acesso. 3.2.2.2 Incorporao das demandas de menos
o Outros pontos da Emenda n 45/2004, que tambm se referem eqidade, so os que implicam o fortalecimento e o enraizamento dos rgos do complexo judicial, a fim de viabilizar a incorporao das demandas de menos de parcela da populao.

No mbito do Poder Judicirio, a emenda determina que deve haver proporcionalidade entre o nmero de magistrados, o nmero de habitantes e o nmero de demandas judiciais em determinado territrio. Essa proporcionalidade favorece o acesso judicial da populao situada em reas que se caracterizam por muitas demandas e poucos magistrados (por exemplo, as periferias das metrpoles brasileiras).

30. Por conta desse problema (e outros mais), uma parcela dos atores envolvidos no debate da reforma do sistema judicial preferia a implementao das smulas impeditivas de recursos, em substituio s smulas de efeito vinculante. Com as smulas impeditivas de recursos, os magistrados e os tribunais abaixo do STF no seriam obrigados a seguir a interpretao deste ltimo na soluo de um litgio constitucional (o que permitiria a renovao da jurisprudncia). Mas, se os magistrados e os tribunais decidissem seguir, no caberiam recursos da deciso tomada (o que asseguraria um acesso mais eqitativo e efetivo especialmente clere e seguro ao sistema judicial). A esse respeito, verificar Renault, (2004) e Cardozo, (2004). Conforme se perceber mais adiante, as smulas impeditivas de recursos foram incorporadas ao direito brasileiro com a reforma infraconstitucional (Lei no 11.276/2006), iniciada aps a aprovao da reforma constitucional do complexo judicial. 31. Destaque-se que o recurso extraordinrio um dos meios existentes para o controle difuso da constitucionalidade no Brasil, que no caso realizado pelo mesmo tribunal responsvel pelo controle concentrado de constitucionalidade (o STF).

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A emenda prev a instituio de cmaras regionais no mbito dos tribunais de Justia, dos tribunais regionais federais e dos tribunais regionais do trabalho, de modo que a populao conte com mais facilidade para interpor recursos em reas (urbanas e rurais) do interior do pas. Prev tambm a criao de justia itinerante de 2o grau, para que os servios desses tribunais sejam diretamente ofertados nos locais de moradia, trabalho ou educao dos indivduos. Finalmente, prev a constituio de varas agrrias no mbito dos tribunais de Justia, para que a populao tenha mais facilidade para apresentar suas demandas em reas rurais do Brasil. Para viabilizar esse fortalecimento e enraizamento, a emenda estabelece que os recursos financeiros relacionados s custas e aos emolumentos devem ser direcionados, de forma exclusiva, para a oferta de servios jurisdicionais. Tais recursos devem ser arrecadados e geridos pelo prprio Poder Judicirio, com a autonomia administrativa e financeira que lhe assegurada pela Constituio de 1988. J no mbito da Defensoria Pblica dos estados e do Distrito Federal e territrios, h a atribuio dessa mesma autonomia (e tambm da autonomia funcional) pela Emenda no 45/2004. 32 Em outras palavras, sem interferncia de qualquer natureza dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, a defensoria estadual e distrital ter condies de organizar-se funcional (definindo as atribuies de seus membros), administrativa (especificando os cargos, as remuneraes, os locais e as condies de trabalho de seus componentes) e financeiramente (propondo seu prprio oramento e realizando a aplicao de seus recursos financeiros). Com essa autonomia, a defensoria dos estados e do Distrito Federal e territrios ter instrumentos adequados para estruturar-se de maneira substantiva. E, de acordo com parcela majoritria da literatura, isso representar algo indito e relevante. Afinal, pela primeira vez na histria brasileira, ser efetivamente viabilizado um acesso amplo, irrestrito e gratuito aos servios jurisdicionais para os cidados que no tm condies financeiras para arcar com os custos da advocacia privada. 3.2.3 Pontos que dizem respeito ao carter efetivo do acesso Certos pontos da Emenda no 45/2004 referem-se especialmente aos problemas que envolvem a busca de uma efetividade para o acesso ao complexo judicial (que se traduz na busca por celeridade, imparcialidade e certeza ou segurana nos servios judiciais). 3.2.3.1 Celeridade
o A Emenda n 45/2004 insere, entre os direitos e as garantias fundamentais da populao, a celeridade da atividade jurisdicional. Assim, qualquer um que demande a reparao de seus direitos na esfera judiciria (ou mesmo na administrativa) passa a ter direito pronncia de uma deciso no menor lapso de tempo possvel. verdade que essa celeridade j estava implcita na Constituio desde 1988, mas o fato de a emenda explicit-la (e entre os direitos e as garantias fundamentais) indica a importncia por ela assumida aps 2004.

32. A Defensoria Pblica da Unio no foi contemplada com essa autonomia na Emenda no 45/2004.

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A emenda determina que, com a impetrao de uma ao em juzo ou tribunal, dever haver sua imediata remessa (ou distribuio) ao responsvel por sua apreciao. Isso altera a prtica administrativa de vrias jurisdies do pas, que consistia na remessa de apenas alguns processos para cada julgador, bem como na reteno dos demais na chamada seo de distribuio onde, supostamente, tais processos aguardariam em ordem cronolgica de entrada no juzo ou no tribunal. Em alguma medida, isso colabora para a celeridade na pronncia de uma deciso jurisdicional. Os recessos coletivos de juzos e tribunais (com exceo do STF e dos tribunais superiores) foram suprimidos pela emenda, que definiu a prestao jurisdicional como uma atividade ininterrupta em todo o pas. Os magistrados e os demais funcionrios do complexo judicial continuam com seus recessos individuais, mas no com os coletivos que praticamente paralisavam os juzos e os tribunais. Alm de ampliar o acesso da populao a esse complexo, o fim das frias coletivas favorece a celeridade de seu funcionamento. Por fim, a emenda extingue os tribunais de alada, unificando-os nos tribunais de justia. A existncia das aladas, cveis e criminais, justificava-se pela especializao que tal organizao permitia atividade jurisdicional de 2o grau. No entanto, argumentava-se que essa organizao trazia prejuzos celeridade das jurisdies estaduais, pois resultava em mltiplas hierarquias com a irracionalidade de suas mltiplas estruturas e formas de atuao. E, no dilema entre especializao e a racionalidade, a emenda optou por esta ltima. 3.2.3.2 Imparcialidade No mbito da estruturao do sistema judicial, a Emenda no 45/2004 prev que tanto a definio quanto a aplicao de regras administrativas deve ser realizada com toda a publicidade. Isso representa o fim de decises administrativas sem razes expressas, produzidas em reunies fechadas de juzos e tribunais. Em alguma medida, essa publicidade pode colaborar para a imparcialidade no funcionamento do sistema. Isso reforado pelos novos critrios de composio dos rgos especiais dos tribunais, que so os responsveis pela definio e pela aplicao de vrias das regras administrativas no complexo judicial. Segundo a emenda, em vez de serem constitudos exclusivamente pelos desembargadores mais antigos, esses rgos passam a ser integrados tambm por desembargadores eleitos. Esses novos critrios de composio significam que perdem peso aqueles fundados em caractersticas pessoais (como a antigidade). E, por outro lado, ganham peso aqueles baseados em elementos impessoais (como as propostas, os debates e a escolha por eleies). Dessa forma, pode haver a ganhos de imparcialidade para o complexo como um todo. A emenda estabelece novos requisitos para a entrada e a sada em carreiras do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. Para tornarem-se magistrados ou promotores de Justia, os indivduos devem comprovar no mnimo trs anos de experincia em atividades relacionadas Justia. Alm disso, ao abandonarem tais carreiras, eles no podem advogar, pelo perodo de trs anos, na jurisdio em que atuavam anteriormente. A esses requisitos, que promovem a imparcialidade no sistema judicial, juntam-se aqueles que versam sobre a progresso na carreira dos magistrados. A emenda determina

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que a avaliao do mrito (o critrio de progresso que acompanha a antigidade, tal como previsto na Constituio) deve ser realizada com critrios objetivos. E tambm resolve que no pode ocorrer a progresso de qualquer magistrado que retm processos consigo alm do prazo legal. De maneira que, alm da imparcialidade, se promove a a celeridade do sistema. Para alm do mbito da estruturao do complexo judicial, a emenda prev sua imparcialidade no mbito da promoo dos direitos humanos. Em caso de desrespeito a esses direitos (e, por conseguinte, violao de tratado internacional de direitos humanos ratificado pelo Brasil), pode ser solicitado o deslocamento do seu julgamento, da Justia estadual comum para a federal comum. 33 H relativo consenso na literatura de que isso pode contribuir para a imparcialidade da atuao de tal complexo. Entre outros motivos, por esse deslocamento distanciar o julgamento de determinados crimes, que possuem amplo impacto social e poltico, dos rgos judiciais situados em locais prximos aos das suas ocorrncias. 3.2.3.3 Certeza A Emenda no 45/2004 amplia, de diversos modos, a competncia da Justia do Trabalho. Tal competncia passa a incorporar o julgamento de litgios, individuais e coletivos, que envolvem relaes de trabalho de quaisquer espcies (e no somente relaes assalariadas de trabalho, como antes). 34 Alm disso, passa a reunir tambm o julgamento de lides que versam sobre organizaes e representaes coletivas, exerccio do direito de greve, indenizaes por danos materiais ou morais decorrentes das relaes de trabalho e penalidades administrativas impostas a empregadores por rgos de fiscalizao das relaes de trabalho. Em linhas gerais, essa ampliao da competncia da Justia do trabalho pode exponenciar o acesso da populao economicamente ativa ao sistema judicial. E, em paralelo, pode fazer com que esse acesso ganhe em celeridade e tambm em certeza. Isso porque diversos litgios, que antes eram dirimidos pela Justia comum, passam a ser resolvidos pela Justia especializada. E, com sua especializao, esta ltima apresenta melhores condies para decidir acerca dos direitos da populao economicamente ativa com ganhos em termos de celeridade e segurana jurdica. 3.2.4 Pontos que estabelecem o acesso a novos direitos H um ponto da Emenda no 45/2004 que no envolve a busca de um acesso eqitativo e efetivo ao sistema judicial, mas sim a afirmao de novos direitos para a populao brasileira direitos que, por sua vez, tambm devem ser garantidos pela possibilidade (eqitativa e efetiva) de acesso a tal sistema. Os novos direitos afirmados pela emenda so os direitos humanos, que passam a contar com um processo legislativo diferenciado para sua incorporao ao ordenamento

33. Essa federalizao das decises jurisdicionais pertinente, dado que a Unio que responde pela transgresso de qualquer tratado internacional e no os demais entes federados (estados e municpios). 34. Note-se, contudo, que os litgios individuais e coletivos envolvendo as relaes estatutrias de trabalho continuam sob os cuidados da Justia no especializada.

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jurdico brasileiro. 35 A partir de agora, as disposies dos tratados e das convenes internacionais que versam sobre esses direitos podem ser incorporadas a tal ordenamento com o status de normas constitucionais (e no com o status de normas ordinrias, como ocorria at ento). Essa incorporao pode acontecer quando o Congresso Nacional aprovar os tratados e as convenes com os mesmos procedimentos utilizados para aprovar uma emenda constitucional (duas votaes, com a opinio favorvel de 3/5 dos representantes, na Cmara dos Deputados e no Senado Federal). Com esse procedimento legislativo diferenciado, as disposies dos tratados e das convenes internacionais passam a contar com a mesma fora de normas constitucionais, o que garante mais proteo aos direitos humanos como um conjunto. 3.2.5 Em suma Em seus vrios artigos, a Emenda no 45/2004 procurou assegurar um acesso mais eqitativo Justia no Brasil, bem como um acesso mais clere, imparcial e seguro (em suma, mais efetivo). Para tanto, tratou de alterar a organizao e o funcionamento de diversos rgos do sistema judicial. A emenda estimulou o fortalecimento e o enraizamento do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, assim como a sua maior transparncia. Incentivou, em paralelo, a expanso e a proteo de alguns direitos particularmente relevantes para a Justia brasileira, como os direitos humanos. Seja como for, preciso ressaltar que a reforma constitucional representou somente um passo na reforma do complexo judicial ainda que fundamental, pois ele pavimentou o caminho para outros passos que se faziam necessrios. Nesse sentido, Renault e Bottini (2005) mencionam que:
necessrio ressaltar que a Emenda Constitucional no 45 no encerra os debates, no finaliza as discusses sobre a atividade de realizao de justia. A reforma constitucional representa uma parte das aes que podem trazer resultados importantes para a melhoria do funcionamento do Judicirio e ampliao do acesso das pessoas aos servios jurisdicionais prestados pelo Estado. No h medida isolada que possa solucionar os problemas do Judicirio no pas. preciso compreender a reforma do Judicirio como um processo, composto de uma srie de aes, cuja implementao coordenada poder concretizar solues. O novo texto constitucional a base necessria que legitima o aprofundamento de outras reformas a sua aprovao cria condies polticas favorveis para a implementao de outras medidas, igualmente importantes, que, sem a reforma constitucional, no teriam condies reais de se viabilizarem (RENAULT e BOTTINI, 2005, p. 11).

Assim, a partir de agora, se realiza a uma anlise sumria da reforma infraconstitucional do sistema judicial no Brasil. 3.3 REFORMA INFRACONSTITUCIONAL J prevendo a necessidade de detalhar e tornar eficaz o conjunto de suas inovaes, a o Emenda n 45/2004 estabeleceu que o Poder Legislativo criaria uma comisso especial mista (com membros da Cmara dos Deputados e tambm do Senado
35. Uma discusso sobre o significado dos direitos humanos, sob a perspectiva da reforma constitucional promovida pela Emenda no 45/2004, pode ser encontrada em Fachin (2005) e Piovesan (2005).

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Federal). 36 Tal comisso, instalada no incio de 2005, contaria com seis meses para elaborar novos projetos de lei, capazes de regulamentar e garantir a eficcia dos dispositivos da emenda citada. 37 Alguns desses dispositivos dependiam de projetos de lei federal de iniciativa da Cmara e do Senado. 38 J outros dependiam de projetos de lei federal e estadual de iniciativa do STF, dos tribunais superiores, dos tribunais de Justia e do Ministrio Pblico Federal. 39 A comisso especial mista dedicou-se principalmente aos primeiros projetos, ainda que tambm tenha se preocupado com a tramitao dos segundos. Acrescente-se que, alm de elaborar projetos de lei para regulamentar e garantir a eficcia dos dispositivos da Emenda no 45/2004, a comisso especial mista destacou-se por acompanhar os projetos de lei federal apresentados por ocasio da assinatura do Pacto de Estado em Favor de um Judicirio mais Rpido e Republicano. Eram 23 iniciativas, que traziam sugestes de alteraes no processo civil, trabalhista e penal, favorecendo um acesso mais eqitativo e efetivo Justia. 40 Como j exposto, esses projetos eram resultado de um processo de discusso envolvendo os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo, bem como atores da sociedade civil (associaes de magistrados e promotores, organizaes de advogados etc.). Com foco no direito processual principalmente na celeridade a ser assegurada por tal direito , essas iniciativas foram acompanhadas, em sua tramitao, pela comisso especial mista da Cmara e do Senado. No quadro a seguir, h uma sntese dos 23 projetos associados ao Pacto de Estado em Favor de um Judicirio mais Rpido e Republicano, bem como de outros projetos incorporados pela comisso especial mista reforma infraconstitucional. Apenas para fins de anlise, esto divididos em projetos j aprovados e projetos ainda em tramitao no Poder Legislativo. Esto divididos, tambm, em projetos
36. De acordo com o artigo 7o da Emenda no 45/2004: O Congresso Nacional instalar, imediatamente aps a promulgao desta Emenda Constitucional, comisso especial mista, destinada a elaborar, em cento e oitenta dias, os projetos de lei necessrios regulamentao da matria nela tratada, bem como promover alteraes na legislao federal objetivando tornar mais amplo o acesso Justia e mais clere a prestao jurisdicional. 37. A comisso especial mista era presidida pelo deputado federal Jos Eduardo Cardozo (PT-SP) e relatada pelo senador Jos Jorge (PFL-PE). 38. Entre os dispositivos a serem regulamentados por lei federal, de iniciativa da Cmara e do Senado, estavam: i) destinao de custas ao prprio Poder Judicirio; ii) federalizao de crimes contra os direitos humanos; iii) competncias da Justia do Trabalho e do TST; iv) reviso ou cancelamento de smulas com efeito vinculante; v) repercusso geral dos recursos extraordinrios; vi) instituio do fundo de garantia das execues trabalhistas; e vii) definio das hipteses de cabimento de segredo de justia. 39. Entre os dispositivos a serem regulamentados por lei federal ou estadual, de iniciativa do STF, dos tribunais superiores, dos tribunais de Justia e do Ministrio Pblico Federal estavam, respectivamente: i) modificaes na Lei Orgnica da Magistratura, concernentes ao ingresso na carreira, s atividades de capacitao, progresso na carreira, s obrigaes e vedaes dos magistrados, s remoes, disponibilidade e aposentadorias dos magistrados, s frias dos magistrados e instalao do Conselho Nacional de Justia; ii) instituio do Conselho Superior da Justia do Trabalho e da Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento dos Magistrados do Trabalho, bem como instituio de novas varas e da justia itinerante na Justia do trabalho; iii) instituio de varas para julgamento de conflitos agrrios e da Justia militar estadual; e iv) modificaes na Lei Orgnica do Ministrio Pblico, referentes ao ingresso na carreira, s obrigaes e vedaes dos promotores e instalao do Conselho Nacional do Ministrio Pblico. 40. Destaque-se que, no momento de assinatura do Pacto de Estado em Favor de um Judicirio mais Rpido e Republicano, alm dos 23 projetos de lei federal apresentados, havia cerca de quatrocentos outros projetos tramitando na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, tambm preocupados em alterar o processo civil, trabalhista e penal. Sobre isso, verificar Congresso Nacional (2005).

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relacionados ao processo civil, ao processo trabalhista, ao processo criminal, ao processo em geral e, por fim, relacionados a assuntos diversos da organizao do Poder Judicirio.
QUADRO 1

Projetos que integram a reforma infraconstitucional


1 Projetos j aprovados 1.1 Relacionados ao processo civil

Assunto: Processo civil. Ementa: Altera a Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo Civil, para
conferir nova disciplina ao cabimento dos agravos retido e de instrumento, e d outras providncias. Resumo: Determina Lei no 11.187/2005 que os agravos (recursos contra decises intermedirias, tomadas ao longo do processo cvel) s sero julgados no momento da apelao (recurso contra deciso final, que dispe sobre o pedido do autor da ao cvel), salvo em casos de possvel leso irreparvel.

Assunto: Processo civil. Ementa: Altera a Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo Civil, para
Lei no 11.232/2005 estabelecer a fase de cumprimento das sentenas no processo de conhecimento e revogar dispositivos relativos execuo fundada em ttulo judicial, e d outras providncias. Resumo: Unifica a fase de conhecimento e a fase de execuo do processo cvel.

Assunto: Processo civil. Ementa: Altera os artigos 504, 506, 515 e 518 da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973
Lei no 11.276/2006 Cdigo de Processo Civil, relativamente forma de interposio de recursos, ao saneamento de nulidades processuais, ao recebimento de recurso de apelao e a outras questes. Resumo: Cria a smula impeditiva de recursos, que permite que o juiz rejeite apelao se a sentena estiver de acordo com matria sumulada pelo STF ou pelo STJ.

Assunto: Processo civil. Ementa: Acresce o artigo 285-A Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973, que institui o Cdigo
Lei n 11.277/2006
o

de Processo Civil. Resumo: Permite que o juiz extinga a ao sem ouvir as partes em matrias repetidas julgadas improcedentes.

Assunto: Processo civil. Ementa: Altera os artigos 112, 114, 154, 219, 253, 305, 322, 338, 489 e 555 da Lei no 5.869,
de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo Civil, relativos incompetncia relativa, meios eletrnicos, prescrio, Lei no 11.280/2006 distribuio por dependncia, exceo de incompetncia, revelia, carta precatria e rogatria, ao rescisria e vista dos autos; e revoga o artigo 194 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 Cdigo Civil. Resumo: Cria a intimao eletrnica, desde que com certificao digital e trata de outros assuntos do processo cvel.

Assunto: Processo civil. Ementa: Altera o pargrafo nico do art. 541 do Cdigo de Processo Civil Lei no 5.869, de 11
Lei n 11.341/2006
o

de janeiro de 1973, para admitir as decises disponveis em mdia eletrnica, inclusive na internet, entre as suscetveis de prova de divergncia jurisprudencial.

Assunto: Processo civil. Ementa: Altera dispositivos da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo
Lei no 11.382/2006 Civil, relativos ao processo de execuo e a outros assuntos. Resumo: Muda as regras da execuo de ttulos extrajudiciais e regulamenta a penhora on-line.

Assunto: Processo civil. Ementa: Dispe sobre a informatizao do processo judicial; altera a Lei no 5.869, de 11 de
Lei no 11.419/2006 janeiro de 1973 Cdigo de Processo Civil; e d outras providncias. Resumo: Regulamenta a informatizao do processo judicial.

Assunto: Processo civil e criminal. Ementa: Altera os arts. 136, 137, 138, 139, 141 e 143 do Decreto-Lei no 3.689, de 3
Lei no 11.435/2006 de outubro de 1941 Cdigo de Processo Penal, para substituir a expresso seqestro por arresto, com os devidos ajustes redacionais.

Assunto: Processo civil. Ementa: Altera dispositivos da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo
Lei no 11.441/2007 Civil, possibilitando a realizao de inventrio, partilha, separao consensual e divrcio consensual por via administrativa. Resumo: Permite que divrcios, separaes, partilhas e inventrios consensuais sejam feitos nos cartrios, sem a participao de um magistrado. 1.2 Relacionados ao processo trabalhista Lei no 11.495/2007

Assunto: Processo trabalhista. Ementa: D nova redao ao art. 836 da Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada
pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943. Resumo: Cria a exigncia de depsito prvio para a ao rescisria.

Assunto: Processo trabalhista. Ementa: D nova redao ao art. 894 da Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada
Lei no 11.496/2007 pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e alnea b do inciso III do art. 3o da Lei no 7.701, de 21 de dezembro de 1988. Resumo: Reduz as possibilidades de embargos ao TST.

(continua)

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1.3 Relacionados ao processo criminal

Assunto: Processo criminal. Ementa: Altera os artigos 60 e 61 da Lei no 9.099, de 26 de setembro de 1995, e o artigo 2o
Lei no 11.313/2006 da Lei no 10.259, de 12 de julho de 2001, pertinentes competncia dos juizados especiais criminais, no mbito da Justia estadual e da Justia federal.

Assunto: Processo criminal. Ementa: Institui o Sistema Nacional de Polticas Pblicas sobre Drogas (Sisnad); prescreve
Lei no 11.343/2006 medidas para preveno do uso indevido, ateno e reinsero social de usurios e dependentes de drogas; estabelece normas para represso produo no autorizada e ao trfico ilcito de drogas; define crimes e d outras providncias. 1.4 Relacionados ao processo em geral

Assunto: Processo em geral. Ementa: Regulamenta o artigo 103-A da Constituio Federal e altera a Lei no 9.784, de 29
Lei no 11.417/2006 de janeiro de 1999, disciplinando a edio, a reviso e o cancelamento de enunciado de smula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e d outras providncias. Resumo: Regulamenta a smula de efeito vinculante.

Assunto: Processo em geral. Ementa: Acrescenta Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo Civil,
Lei no 11.418/2006 dispositivos que regulamentam o pargrafo 3o do artigo 102 da Constituio Federal. Resumo: Regulamenta a repercusso geral de recurso extraordinrio, que permite ao Supremo Tribunal Federal no julgar matrias que interessem exclusivamente s partes envolvidas no processo. 1.5 Relacionados a assuntos diversos

Assunto: Organizao judiciria. Ementa: Dispe sobre as atividades de apoio ao Conselho Nacional de Justia e d
Lei no 11.364/2006 outras providncias.

Assunto: Organizao judiciria. Ementa: Dispe sobre a remunerao dos membros do Conselho Nacional de Justia.
Lei no 11.365/2006

Assunto: Organizao judiciria. Ementa: Dispe sobre as carreiras dos servidores do Poder Judicirio da Unio; revoga
Lei no 11.416/2006 as Leis no 9.421, de 24 de dezembro de 1996, no 10.475, de 27 de junho de 2002, no 10.417, de 5 de abril de 2002, e no 10.944, de 16 de setembro de 2004, e d outras providncias. 2 Projetos em tramitao 2.1 Relacionados ao processo civil Projeto no 94/2002

Assunto: Processo civil. Ementa: Institucionaliza e disciplina a mediao, como mtodo de preveno e soluo
consensual de conflitos cveis. Resumo: Institui e estimula o desenvolvimento da mediao no processo cvel.

Assunto: Processo civil. Ementa: Altera a competncia funcional dos juizados especiais cveis regulada no art. 3o da Lei no
Projeto no 6.954/2002 9.099, de 26 de setembro de 1995, que dispe sobre os juizados especiais cveis e criminais, e d outras providncias.

Resumo: Inclui a Fazenda Pblica Estadual na competncia dos juizados especiais cveis estaduais. Assunto: Processo civil. Ementa: Revoga o artigo 188 da Lei no 5869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo
Civil (dispe sobre o cmputo em qudruplo do prazo para contestar e em dobro para recorrer, quando a parte for a Projeto no 61/2003 Fazenda Pblica ou o Ministrio Pblico). Resumo: Altera os prazos diferenciais para que a Fazenda Pblica (e o Ministrio Pblico) conteste e apresente recursos, estabelece o fim do reexame necessrio para condenaes da Fazenda Pblica de at quinhentos salrios mnimos, altera a execuo contra a Fazenda Pblica e define possibilidades de penhora de bens dominicais.

Assunto: Processo civil. Ementa: Acrescenta o 2 do art. 541 do Cdigo de Processo Civil Lei no 5.869, de 11 de
Projeto no 1.343/2003 janeiro de 1973 com o objetivo de estabelecer requisitos para o conhecimento do recurso especial, transformando o pargrafo nico em 1o. Resumo: Cria a repercusso geral do recurso especial, que permite ao Superior Tribunal de Justia no julgar matrias que interessem exclusivamente s partes envolvidas no processo.

Assunto: Processo civil. Ementa: Modifica o artigo 520 da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo
Projeto no 136/2004 Civil, conferindo efeito devolutivo apelao, e d outras providncias. Resumo: Dispe que a apelao ter apenas efeito devolutivo, bem como amplia a multa para agravo interno manifestamente inadmissvel ou improcedente e cria a exigncia de depsito no valor da condenao para recorrer.

Assunto: Processo civil. Ementa: Acrescenta pargrafo ao art. 496 da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo
Projeto n 138/2004
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de Processo Civil, limitando a possibilidade de apresentao de recursos, e d outras providncias. Resumo: Extingue os embargos de declarao, substituindo-os por simples pedido de correo.

Assunto: Processo civil. Ementa: Modifica critrios para condenao em honorrios de advogado, alterando o art. 20 da
Projeto no 4.108/2004 Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo Civil. Resumo: Permite que os advogados sejam multados por atitudes protelatrias praticadas no andamento do processo cvel.

Assunto: Processo civil e penal. Ementa: Inclui seo ao captulo II da Lei no 9.099, de 26 de setembro de 1995, que
Projeto no 4.723/2004 dispe sobre os juizados especiais cveis e criminais, relativa uniformizao de jurisprudncia. Resumo: Regulamenta a uniformizao de jurisprudncia das turmas recursais dos juizados especiais cveis e criminais.

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Assunto: Processo Civil. Ementa: Acresce pargrafos aos arts. 552 e 554 da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Projeto n 4.729/2004
o

Cdigo de Processo Civil, relativos ao julgamento de agravos. Resumo: Regulamenta a sustentao oral em agravos internos. 2.2 Relacionados ao processo trabalhista

Assunto: Processo trabalhista. Ementa: D nova redao aos arts. 830 e 895 da Consolidao das Leis do Trabalho,
Projeto no 4.730/2004 aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943. Resumo: Permite que o advogado declare a autenticidade das cpias oferecidas como provas no processo trabalhista, sem necessidade de autenticao.

Assunto: Processo trabalhista. Ementa: D nova redao aos arts. 880 e 884 da Consolidao das Leis do Trabalho,
Projeto no 4.731/2004 aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e revoga o seu art. 882. Resumo: Prope que o executado, ao ser notificado da sentena condenatria, pague ou apresente seus bens aptos a garantir a dvida. Projeto n 4.732/2004
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Assunto: Processo trabalhista. Ementa: D nova redao ao art. 896 da Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada
pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943. Resumo: Reduz as possibilidades de recurso de revista.

Assunto: Processo trabalhista. Ementa: Acrescenta o art. 899-A Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada pelo
Projeto no 4.734/2004 Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e revoga o seu art. 899. Resumo: Cria a exigncia de depsito prvio de sessenta salrios mnimos para o empregado apelar em processo trabalhista. 2.3 Relacionados ao processo criminal

Assunto: Processo penal. Ementa: Altera dispositivos do Decreto-Lei no 3.689, de 3 de outubro de 1941 Cdigo de
Projeto no 4.203/2001 Processo Penal, relativos ao Tribunal do Jri, e d outras providncias. Resumo: Altera as regras para a realizao do Tribunal do Jri.

Assunto: Processo penal. Ementa: Altera dispositivos do Decreto-Lei no 3.689, de 3 de outubro de 1941 Cdigo de
Projeto n 4.208/2001
o

Processo Penal, relativos priso, medidas cautelares e liberdade, e d outras providncias. Resumo: Altera dispositivos do Cdigo de Processo Penal referentes s medidas cautelares, especialmente quando se trata de priso preventiva. 2.4 Relacionados a assuntos diversos

Assunto: Organizao judiciria. Ementa: Dispe sobre as custas judiciais devidas no mbito do Superior Tribunal de
Projeto no 7.570/2006 Justia. Resumo: Regulamenta a cobrana de custas pelos atos processuais praticados junto ao Superior Tribunal de Justia, para instituir uma nova fonte de recursos para esse rgo. Elaborao: Disoc/Ipea a partir de Sicon/Congresso Nacional.

Com esses projetos, a reforma infraconstitucional procurou assegurar um acesso mais eqitativo e efetivo da populao ao sistema judicial. Em particular, buscou proporcionar um acesso mais clere por meio de diversas alteraes no direito processual. A idia motriz da reforma era a de que o direito processual deveria consistir apenas em um meio para a populao alcanar seu direito material. De maneira que as normas que regem o processo deveriam ser abreviadas, simplificadas e facilitadas (ainda que sem desrespeito aos seus princpios gerais como o princpio do devido processo legal, previsto na prpria Constituio de 1988). Essa nfase da reforma na celeridade do acesso ao complexo judicial pode ser verificada quando se analisa os projetos mencionados no quadro 1. 41 Acrescente-se apenas que, ao lado dessa nfase, h uma outra que diz respeito reforma do processo civil, especificamente. A maioria dos projetos aprovados e transformados em lei, bem como dos que esto tramitando, tm como objeto central o direito formal cvel. 42 Aparentemente, a reforma do processo trabalhista e penal no conseguiu esse mesmo destaque do processo cvel. Poucos projetos que tm como objeto principal o direito adjetivo laboral ou criminal foram aprovados at o momento, alm de que os que esto tramitando ainda tm um longo caminho a percorrer no Poder Legislativo.

41. Para uma anlise preliminar e geral dos projetos que integram a reforma infraconstitucional do sistema de Justia, ver: Machado e Machado, 2006; Renault e Bottini, 2005; Tavares, Lenza e Alarcn, 2005; Wambier et al. 2005. 42. Esclarea-se que direito formal e direito adjetivo so sinnimos de direito processual.

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4 CONSIDERAES FINAIS
A Constituio Federal de 1988, logo em seus primeiros artigos, estabelece que a cidadania e a dignidade das pessoas, assim como a liberdade, a justia e a solidariedade que deve em caracterizar sua insero na sociedade, esto entre os principais valores a serem protegidos em um Estado democrtico de direito. Ocorre que nem sempre tais valores so resguardados pelas pessoas ou pelo prprio Estado brasileiro. E, mais ainda, nem sempre isso pode ser discutido, de maneira eqitativa e efetiva, perante o Poder Judicirio, tal como determina a prpria Constituio. Afinal, o acesso a esse poder (e a outras instituies responsveis pela produo e pela distribuio da Justia) difcil e dispendioso para parcela da sociedade. E, mesmo quando chega a ocorrer, tal acesso mostra-se vagaroso, parcial e duvidoso quanto preservao da cidadania, da dignidade e assim por diante. A alterao desse quadro demanda a alterao das regras de organizao e funcionamento das instituies que compem o sistema judicial brasileiro. No final de 2004, aps longa discusso envolvendo os poderes estatais e vrias organizaes sociais, aprovou-se uma reforma das normas constitucionais. E, desde ento, de modo gradativo e sucessivo, vem sendo aprovada uma reforma das normas infraconstitucionais. Grosso modo, o propsito dessas reformas assegurar populao brasileira, um acesso mais eqitativo e efetivo Justia. Tal acesso deve ser o mesmo para todas as pessoas a mesma celeridade, a mesma imparcialidade e a mesma certeza devem caracteriz-lo. Esse o intuito das reformas constitucional e infraconstitucional recentemente aprovadas. Contudo, um acesso mais eqitativo e efetivo Justia no depende apenas de reformas legislativas, por mais relevantes e urgentes que sejam. Apesar de no serem objeto de anlise neste texto, h vrias iniciativas que no implicam alteraes na legislao e que colaboram para a realizao de tal acesso. Trata-se de iniciativas de diagnstico das instituies do complexo judicial, de simplificao de seus procedimentos operacionais, de capacitao de seus funcionrios, de melhoria de suas condies de trabalho, de incorporao de tecnologias de informao, entre diversas outras. Mesmo sem um estudo especfico neste texto, preciso mencionar que essas iniciativas, juntamente com as reformas legislativas, so importantes para garantir que a populao tenha acesso Justia no Brasil com tudo o que isso significa em termos de cidadania, dignidade, liberdade, justia e solidariedade.

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REFERNCIAS
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______. A imagem do Judicirio junto populao brasileira Web Survey com Membros do Poder Judicirio. Braslia: Universidade de Braslia, 2005a. (Relatrio final da consultoria para construo do sistema integrado de informaes do Poder Judicirio). ______. Relatrio consolidado de indicadores da Justia. Braslia: Universidade de Braslia, 2005b. (Relatrio final da consultoria para construo do sistema integrado de informaes do Poder Judicirio). UNITED NATIONS. Civil and Political Rights. New York: United Nations, 2005. (Including the Questions of Independence of the Judiciary, Administration of Justice and Impunity). VIANNA, L. W. et al. A judicializao da poltica e das relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999. VIEIRA, O. V. Que Reforma? Estudos Avanados, So Paulo, n. 51, p. 195-207, 2004. WALD, A. Eficincia judiciria e segurana jurdica (A racionalizao da legislao brasileira e a reforma do Poder Judicirio). In: MACHADO, F. C.; MACHADO, R. B. (Org.). A reforma do Poder Judicirio. So Paulo: Quartier Latin, 2006. WAMBIER, T. A. A. et al. Reforma do Judicirio. So Paulo: RT, 2005 (Primeiras Reflexes sobre a Emenda Constitucional).

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ENDEREOS NA INTERNET Poder Judicirio


Banco Nac. de Dados do Poder Judicirio - http://www.stf.gov.br/bndpj/stf/ Conselho Nacional de Justia - http://www.cnj.gov.br/ Justia Federal - http://www.justicafederal.gov.br/ Tribunal Superior do Trabalho - http://www.tst.gov.br/ Tribunal Superior Eleitoral - http://www.tse.gov.br/ Superior Tribunal de Justia - http://www.stj.gov.br/ Superior Tribunal Militar - http://www.stm.gov.br/ Supremo Tribunal Federal - http://www.stf.gov.br/

Poder Executivo
Advocacia Geral da Unio - http://www.agu.gov.br/ Controladoria Geral da Unio - http://www.cgu.gov.br/ Ministrio da Justia - http://www.mj.gov.br/ Portal da Transparncia - http://www.portaltransparencia.gov.br/ Presidncia da Repblica - http://www.presidencia.gov.br/

Poder Legislativo
Cmara dos Deputados - http://www2.camara.gov.br/ Senado Federal - http://www.senado.gov.br/sf/ Tribunal de Contas da Unio - http://www2.tcu.gov.br/

Ministrio Pblico
Conselho Nacional do Ministrio Pblico - http://www.cnmp.gov.br/ Ministrio Pblico da Unio - http://www.mpu.gov.br/ Ministrio Pblico do Trabalho - http://www.mpt.gov.br/ Ministrio Pblico Federal-Procuradoria Geral da Repblica - http://www2.pgr.mpf.gov.br/ Ministrio Pblico Militar - http://www.mpm.gov.br/

Defensoria Pblica
Defensoria Pblica da Unio http://www.mj.gov.br/defensoria/

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Associaes
Assoc. dos Juzes Federais do Brasil http://www.ajufe.org.br/ Assoc. dos Magistrados Brasileiros http://www.amb.com.br/portal/ Assoc. Juzes para a Democracia http://www.ajd.org.br/index.php Assoc. Nac. Defensores Pblicos http://www.anadep.org.br/wtk/pagina/inicial Assoc. Nac. Defensores Pblicos da Unio http://www.andpu.org.br/portal/ Assoc. Nac. Magistrados Justia do Trabalho http://www.anamatra.org.br/ Assoc. Nac. Procuradores do Trabalho http://www.anpt.org.br/default.cfm Assoc. Nac. Procuradores Federais http://www.anpaf.com.br/ Conselho Federal da OAB http://www.oab.org.br/

Organizao das Naes Unidas


Office of the High Commissioner for Human Rights http://www.ohchr.org/english/ United Nations Development Programme http://www.undp.org/ United Nations Interregional Crime And Justice Research Institute http://www.unicri.it/ World Bank http://www.worldbank.org/

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ANEXOS
ESTRUTURA DO SISTEMA JUDICIAL A produo e a distribuio da justia no Brasil so realizadas por instituies que, alm do Poder Judicirio, incluem o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a advocacia pblica e a advocacia privada. Neste anexo, realiza-se uma descrio sucinta dessas instituies o que ajuda na compreenso das mudanas recentes no sistema judicial, tal como anteriormente examinadas. ANEXO A PODER JUDICIRIO O Poder Judicirio possui uma estrutura dual, em que convivem o segmento federal e o estadual, lado a lado. E cada um desses segmentos organizado em graus de jurisdio (primeiro grau, segundo grau e graus superiores). 43 Via de regra, os pedidos de reparao de direitos so ajuizados no primeiro grau. Aps a manifestao deste que o pedido pode ser remetido aos demais graus de jurisdio (em caso de interposio de recurso deciso do primeiro grau, por exemplo). A.1 PODER JUDICIRIO FEDERAL O segmento federal do Poder Judicirio composto pelas justias especializadas e pela Justia comum. Esta ltima constituda pelos juzes federais, em primeiro grau de jurisdio, e pelos tribunais regionais federais, em segundo grau. As competncias dessa justia comum (conhecidas como residuais) so definidas pela Constituio de 1988, em seus artigos 108 e 109. Entre tais competncias, destacam-se o julgamento de: i) litgios em que a Unio, suas autarquias e suas empresas pblicas estejam envolvidas, ativa ou passivamente; ii) conflitos envolvendo Estado estrangeiro ou instituio internacional, de um lado, e municpios ou pessoas domiciliadas no Brasil, de outro; iii) litgios versando sobre tratado ou contrato da Unio com Estado estrangeiro ou instituio internacional; e iv) infraes de carter poltico e penal cometidas contra bens, servios ou interesses da Unio. Acrescente-se que, apesar da denominao, os juizados especiais cveis e criminais tambm integram a Justia federal comum. Aos primeiros cabe a soluo de litgios civis de complexidade reduzida (e valor de at sessenta salrios mnimos), enquanto que aos segundos cabe o julgamento de infraes penais menos ofensivas (apenadas com at dois anos de deteno). 44
43. Sobre isso, Juc (2005) menciona que: A estrutura do Poder Judicirio no Brasil mantm-se, com alteraes discretas, desde a independncia, conservando corte piramidal e, desde a Repblica, o federativo [...] Temos em tal organizao uma dualidade de estruturas judicirias, composta por dois segmentos bsicos: Justia estadual e Justia federal. A primeira, ordinria com competncia geral, e a segunda, especial, sob este ponto de vista, com competncia discriminada constitucionalmente, merc do que divide-se em federal, do trabalho, eleitoral e militar [...] Ao lado dessa estruturao, temos os tribunais superiores, que em nossa viso vm a ser os tribunais da federao, porque, com finalidades claramente nacionais, constituem-se em cortes de direito, mais vinculadas, assim, manuteno do sistema jurdico, do que em justia de partes (JUC, 2005, p. 14). 44. Os juizados especiais federais so conduzidos pelos princpios da oralidade, da simplicidade, da informalidade e da celeridade com o intuito de facilitar e tornar menos custoso o acesso Justia federal no Brasil. Para maiores informaes sobre tais juizados, conferir CEJ/CJF, 2004.

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Ainda no segmento federal do Poder Judicirio, h as justias especializadas. A Justia do trabalho composta pelos juzes do trabalho, em primeiro grau de jurisdio, pelos tribunais regionais do trabalho, em segundo grau, e pelo Tribunal Superior do Trabalho, em grau superior. As competncias (exclusivamente civis) dessa Justia esto descritas no artigo 114 da Constituio. Grosso modo, elas referem-se ao julgamento de: i) conflitos individuais e coletivos existentes entre trabalhadores e patres; ii) litgios envolvendo as representaes de trabalhadores e patres (entre sindicatos, entre sindicatos e trabalhadores e entre sindicatos e patres); e iii) conflitos que surjam entre patres e rgos de fiscalizao do trabalho. A Justia eleitoral outro ramo especializado do segmento federal do Poder Judicirio. Sua composio inclui os juzes eleitorais e as juntas eleitorais, em primeiro grau de jurisdio, os tribunais regionais eleitorais, em segundo grau, e o Tribunal Superior Eleitoral, em grau superior.
o A Constituio remete ao Cdigo Eleitoral (Lei n 4.737/1965) e s suas normas auxiliares a definio das competncias (civis e penais) dessa Justia, entre as quais se destacam: i) a organizao, o acompanhamento e a apurao das eleies no Brasil; ii) o julgamento das infraes praticadas nas eleies; e iii) a diplomao dos candidatos eleitos e a eventual decretao da perda de seus mandatos.

O ltimo ramo especializado do segmento federal a Justia militar, que constituda pelas auditorias militares, em primeiro e segundo graus de jurisdio, e pelo Superior Tribunal Militar, em grau superior. As competncias (exclusivamente penais) dessa Justia, de acordo com a Constituio, esto previstas no Cdigo de Processo Penal Militar (Decreto-Lei no 1.002/1969) e nas suas normas acessrias. Como regra, referem-se s infraes penais que so cometidas por militares (contra militares ou mesmo contra outros tipos de pessoas). A.2 PODERES JUDICIRIOS ESTADUAIS O segmento estadual do Poder Judicirio composto pelas Justias comuns de cada estado da federao (e do Distrito Federal), que incluem juzes de direito, em jurisdio de primeiro grau, e tribunais de Justia, de segundo grau. Definidas nas constituies estaduais, as competncias dessas Justias comuns (chamadas de residuais em dobro ou residuais ao quadrado) referem-se a todas as espcies de litgio, cujo julgamento no esteja reservado a outro ramo jurisdicional (Justia federal trabalhista, eleitoral, militar ou comum). Conforme j examinado, em todos os anos recentes, tais conflitos respondem pela maior parcela de processos entrados/distribudos e julgados pelo Poder Judicirio brasileiro. Integrando as Justias estaduais comuns, esto tambm os juizados especiais cveis e criminais. Os litgios civis de complexidade diminuta (com valor de at quarenta salrios mnimos) so de competncia dos primeiros, ao passo que as

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infraes criminais pouco ofensivas (punidas com at dois anos de deteno) so de competncia dos segundos. 45 Acrescente-se que cada estado pode instituir sua prpria Justia militar, composta pelos conselhos de justia, em jurisdio de primeiro grau, e pelo seu tribunal de Justia, de segundo grau. Nos estados com efetivo militar superior a 20 mil indivduos (policiais e bombeiros militares) pode ser institudo seu tribunal de Justia militar, especificamente para a jurisdio militar de segundo grau. A.3 STF E STJ Em princpio, o Supremo Tribunal Federal (STF) o rgo localizado na posio mxima da estrutura do Poder Judicirio. integrado por 11 indivduos, denominados ministros, que so nomeados pelo presidente da Repblica aps aprovao pelo Senado Federal. Sua atribuio principal conservar e aplicar a Constituio Federal. De acordo com o artigo 102 desta ltima, tal atribuio reflete-se em competncias originrias como: i) julgar Aes Diretas de Inconstitucionalidade de lei (ou qualquer ato normativo) federal ou estadual, bem como Aes Declaratrias de Constitucionalidade de lei (ou qualquer ato normativo) federal; ii) dirimir conflitos entre Estado estrangeiro ou organismo internacional, de um lado, e Unio, estados ou Distrito Federal, de outro; e iii) resolver litgios envolvendo a Unio, os estados e o Distrito Federal (incluindo as instituies da administrao indireta de cada um). Acrescente-se que, para alm dessas competncias originrias, ao STF cabe julgar, mediante recurso (de natureza extraordinria), as aes j decididas (em nica ou ltima instncia) quando as decises nelas contidas: i) contrariarem determinao da prpria Constituio; ii) declararem a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal; iii) considerarem vlida lei ou qualquer ato de governo local contestado diante da Constituio; e iv) tomarem por vlida lei local contestada diante de lei federal. O Superior Tribunal de Justia (STJ), criado pela Constituio Federal em 1988 para permitir que o STF pudesse se especializar em direito constitucional, composto por 33 ministros, nomeados pelo presidente da Repblica com a aprovao do Senado Federal, a partir de uma lista elaborada pelo prprio tribunal. Sua funo bsica a preservao e a implementao do direito infra constitucional (em particular, do direito infraconstitucional federal). Essa funo desdobra-se, por exemplo, nas seguintes competncias originrias, previstas no artigo 105 da Constituio: i) os conflitos de atribuies entre autoridades administrativas e judicirias da Unio, ou entre autoridades judicirias de um estado e administrativas de outro ou do Distrito Federal, ou entre as deste e da Unio; e ii) os conflitos de competncia entre quaisquer tribunais (ressalvados alguns casos de competncia do Supremo Tribunal Federal), bem como entre tribunal e juzes a ele no vinculados e entre juzes vinculados a tribunais diversos.

45. Assim como os federais, os juizados especiais estaduais regem-se pelos princpios da oralidade, da simplicidade, da informalidade e celeridade com o propsito de facilitar e tornar menos custoso o acesso Justia em cada estado.

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Mais alm dessas competncias originrias, o STJ deve julgar, por meio de recurso (de natureza especial), as aes j decididas (em nica ou ltima instncia pelos tribunais regionais federais ou pelos tribunais de Justia dos estados e do Distrito Federal) quando as decises nelas contidas: i) contrariarem tratado ou lei federal ou, ento, negarem-lhes vigncia; ii) julgarem vlido ato de governo local contestado diante de lei federal; e iii) derem a lei federal interpretao divergente da que lhe haja atribudo outro tribunal. A.4 CJF E CNJ O artigo 105 da Constituio Federal determina que, junto ao STJ, deve funcionar o Conselho da Justia Federal (CJF). Esse conselho responde pelo controle administrativo, oramentrio e financeiro do Poder Judicirio federal em 1o e 2o graus de jurisdio. A definio das regras gerais de administrao da atividade dos juzes e dos tribunais regionais federais cabe ao CJF, bem como a fixao dos recursos oramentrios a serem disponibilizados para o desenvolvimento dessa atividade. Em paralelo, o artigo 103-B da Constituio determina a estruturao do Conselho Nacional de Justia (CNJ). Tal conselho deve responder pelo controle da administrao, do oramento e das finanas do Poder Judicirio como um conjunto (e no s do Poder Judicirio federal em 1o e 2o graus de jurisdio, como o CJF). So vrias as atribuies previstas para o CNJ, em detalhe j analisados. A.5 RESUMO DA ESTRUTURA DO PODER JUDICIRIO
FIGURA 1

Resumo da estrutura do Poder Judicirio


Supremo Tribunal Federal Conselho Nacional de Justia

Superior Tribunal de Justia Conselho da Justia Federal

Tribunal Superior do Trabalho

Tribunal Superior Eleitoral

Superior Tribunal Militar

Tribunais Regionais do Trabalho Tribunais de Justia dos Estados e do DF

Tribunais Regionais Eleitorais

Auditorias Militares

Tribunais Regionais Federais

Juzes do Trabalho

Juzes Eleitorais Juntas Eleitorais

Juzes Federais Juizados Especiais Federais

Juzes de Direito Juizados Especiais Estaduais

ANEXO B INSTITUIES ESSENCIAIS JUSTIA A Constituio Federal, nos artigos 127 a 135, faz referncia a um conjunto de instituies que no so integrantes do Poder Judicirio, mas so consideradas essenciais para um acesso eqitativo e efetivo Justia no Brasil. Essas instituies so o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a advocacia pblica e a advocacia privada, analisadas de forma sumria a seguir.

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B.1 MINISTRIO PBLICO O Ministrio Pblico, definido nos artigos 127 a 130-A da Constituio, tem como atribuio o cuidado com as normas jurdicas, bem como com os interesses sociais e individuais indisponveis. Em outras palavras, ele fiscaliza e compele os cidados e as instituies (at mesmo as instituies estatais) a respeitar essas normas e esses interesses (utilizando, para tanto, uma srie de aes judiciais, cuja iniciativa titulariza). Acrescente-se que, nesses artigos da Constituio, h tambm referncia expressa defesa do regime poltico democrtico como uma atribuio do Ministrio Pblico no Brasil. primeira vista, o Ministrio Pblico inclui uma multiplicidade de instituies, que podem ser examinadas no organograma a seguir. De um lado, h o Ministrio Pblico da Unio, composto pelo Ministrio Pblico Federal, pelo Ministrio Pblico do Trabalho, pelo Ministrio Pblico Militar e pelo Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios. De outro lado, h os ministrios pblicos estaduais. Apesar dessa aparente multiplicidade, o Ministrio Pblico regido pelos princpios da unidade e da indivisibilidade. Ou seja, atua como se fosse uma s instituio no cumprimento de suas atribuies. Outro princpio que rege sua atuao o da independncia. A despeito de estar vinculado conceitualmente ao Poder Executivo, o Ministrio Pblico conta com uma srie de prerrogativas que possibilitam o exerccio de suas atribuies com autonomia funcional e, tambm, administrativa, oramentria e financeira. Esta autonomia pode ser visualizada, por exemplo, na possibilidade dele definir sua prpria proposta oramentria (nos limites da Lei de Diretrizes Oramentrias), com tudo o que isso implica (a criao ou a extino de cargos, a ampliao ou a reduo de servios auxiliares, a fixao de padres remuneratrios e de planos de carreira etc.). semelhana do CNJ, j exposto no estudo do Poder Judicirio, a Constituio prev a instituio do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) para efetuar o controle da administrao, do oramento e das finanas do Ministrio Pblico como um conjunto. B.2 DEFENSORIA PBLICA Definida no artigo 134 da Constituio, a Defensoria Pblica tem como atribuies a orientao e a defesa, de modo amplo, irrestrito e gratuito, dos cidados envolvidos em aes judiciais desde que eles no apresentem condies financeiras de contratar tais servios junto advocacia privada. Em outros termos, ela possibilita que, mesmo sem recursos, os cidados possam acessar o Poder Judicirio, seja para solicitarem a reparao de seus direitos, seja para se defenderem da acusao de violao dos direitos de outrem. H uma pluralidade de instituies com as atribuies mencionadas, conforme pode ser visto no organograma a seguir. Pode-se citar a Defensoria Pblica da Unio, a Defensoria Pblica do Distrito Federal e Territrios e as defensorias pblicas dos estados. E, apesar de suas vinculaes conceituais aos Poderes Executivos, desde a Emenda no 45/2004 as estaduais e a distrital contam com uma independncia funcional semelhante atribuda ao Ministrio Pblico. Contam tambm com

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autonomia administrativa, oramentria e financeira, de maneira que podem definir suas prprias propostas oramentrias (nos limites das leis oramentrias), com tudo o que isso significa. Essa independncia funcional relevante para que a Defensoria Pblica possa exercer adequadamente suas atribuies, garantindo a todos os cidados um acesso no s efetivo, mas tambm equnime ao Poder Judicirio acesso que seria dificultado se os cidados fossem obrigados a contar com os servios da advocacia privada (que poderiam no estar disponveis, por problemas de renda dos cidados). B.3 ADVOCACIA PBLICA A advocacia pblica definida nos artigos 131 e 132 da Constituio, possuindo como atribuies a representao judicial (e tambm extrajudicial) dos interesses do Estado, bem como o assessoramento do Estado em situaes que demandem conhecimentos jurdicos diversos. Ou seja, ela defende os interesses pblicos nas aes judiciais (e em outros tipos de procedimentos) em que o Estado parte ativa (autor) ou passiva (ru), assim como disponibiliza subsdios jurdicos quando a atuao estatal os demanda. Mltiplas instituies compem a advocacia pblica no Brasil, como pode ser constatado no organograma a seguir. H a Advocacia-Geral da Unio, que possui rgos como: i) a Procuradoria da Unio (que representa os interesses da Unio em aes diversas na Justia Federal); ii) a Procuradoria da Fazenda Nacional (que representa a Unio em aes de natureza fiscal na Justia Federal); iii) a Procuradoria Federal (que presta assessoramento jurdico e realiza a representao judicial dos interesses de autarquias e fundaes federais que no dispem de organismos jurdicos especializados); e iv) as procuradorias e departamentos jurdicos (que prestam assessoramento jurdico e realizam a representao judicial dos interesses de autarquias e fundaes federais por meio de organismos jurdicos especializados). Em paralelo Advocacia-Geral da Unio, nos estados, no Distrito Federal e nos municpios h as procuradorias estaduais, distrital e municipais. Todas elas advogam os interesses desses entes federados nas aes judiciais (e em outros tipos de procedimentos), alm de oferecer insumos jurdicos para sua atuao em mbitos diversos. B.4 ADVOCACIA PRIVADA De acordo com o artigo 133 da Constituio, a advocacia privada uma instituio indispensvel administrao da Justia no Brasil. Por meio dela, os cidados conseguem acesso ao Poder Judicirio para solicitar a reparao de seus direitos ou, ento, para se defender da acusao de violao dos direitos de outrem. A advocacia privada s pode ser exercida profissionalmente por bacharis em Direito, regularmente inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) cuja estrutura est exposta no organograma a seguir. Via de regra, esses profissionais cobram honorrios pela prestao de seus servios, o que dificulta sua utilizao por parcela da populao que no possui recursos financeiros para tanto.

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Para prestar seus servios, os profissionais da advocacia privada contam com garantias de independncia, como as de inviolabilidade pelos atos e manifestaes relacionados prpria atividade advocatcia, nos termos do Estatuto da Advocacia e da OAB (Lei Federal no 8.906/1994). Esse estatuto traz uma relao exaustiva de tais garantias, bem como dispe que no h subordinao dos advogados em relao aos demais profissionais da Justia (como os ministros, os desembargadores, os magistrados, os promotores, os procuradores etc.). B.5 SISTEMA DE CARTRIOS EXTRAJUDICIAIS A Constituio, em seu artigo 236, prev a existncia de cartrios extrajudiciais, que prestam servios notariais e de registro, em carter privado, mas por delegao do Estado. A razo de ser desses servios que eles asseguram publicidade, autenticidade, segurana e eficcia a diversos atos jurdicos. H diferentes servios notariais e de registro, prestados por distintos cartrios extrajudiciais: i) Registro Civil de Pessoas Naturais (cartrio onde so registrados atos como o nascimento, o casamento e o bito); ii) Registro Civil de Pessoas Jurdicas (cartrio onde se registram atos de constituio e atuao de pessoas jurdicas); iii) Registro de Imveis (cartrio onde so registrados atos relacionados aquisio, ao uso e venda de bens imveis); iv) Tabelionato de Notas (cartrio para atos como o reconhecimento de assinaturas, elaborao de procuraes pblicas e escrituras, cesses de direito, entre outros); v) Tabelionato de Protesto de Ttulos (cartrio para atos de protesto de ttulos vencidos e no pagos); e vi) Registro de Ttulos e Documentos (cartrio de registro de documentos em geral). Os profissionais responsveis pelos servios notariais e de registro gozam de f pblica em seus atos. E, pela prtica destes, recebem uma remunerao (os chamados emolumentos), que devem ser pagos pelos prprios interessados nos atos. O Poder Judicirio responsvel pela fiscalizao dos servios notariais e de registro no Brasil. E os profissionais envolvidos na sua prestao respondem civil e criminalmente pelos seus atos.

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B.6 RESUMO DA ESTRUTURA DAS INSTITUIES ESSENCIAIS JUSTIA


FIGURA 2

Resumo da estrutura do Ministrio Pblico


Ministrio Pblico da Unio Ministrios pblicos dos estados

Ministrio Pblico Federal Ministrio Pblico do Trabalho Ministrio Pblico Militar Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios

FIGURA 3

Resumo da estrutura da Defensoria Pblica


Defensoria Pblica da Unio Defensoria Pblica do DF e Territrios Defensorias pblicas dos estados

FIGURA 4

Resumo da estrutura da advocacia pblica


Advocacia-Geral da Unio Procuradoria da Unio Procuradoria Federal Consultorias diversas
(Consultoria-Geral da Unio, consultorias dos ministrios)

Procuradorias dos estados e do DF

Procuradorias dos municpios

Procuradoria da Fazenda Nacional Procuradorias e deptos. jurdicos

FIGURA 5

Resumo da estrutura da advocacia privada


Conselho Federal da OAB

Conselhos Seccionais da OAB Caixas de Assistncia dos Advogados da OAB

Subsees da OAB

FIGURA 6

Resumo da estrutura dos cartrios extrajudiciais


Registro Civil de Pessoas Naturais Registro Civil de Pessoas Jurdicas Registro de Imveis Tabelionato de Notas Tabelionato de Protesto de Ttulos Registro de Ttulos e Documentos

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EDITORIAL
Coordenao

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Secretrio-Executivo

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