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ENCONTRO NACIONAL DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS -So Paulo-SP, 2009

FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS UMA PROPOSTA DE SOLUO INTEGRADA COM CONSTRUO DE UMA BASE REGULATRIA
Gilberto Pereira da Costa, CREA-DF, betopcosta@gmail.com RESUMO A problemtica da fiscalizao de obras pblicas no Brasil no recente. H dcadas que este assunto vem sendo diuturnamente colocado em pauta em diversos segmentos da sociedade brasileira. Sem uma soluo efetiva, este tema vem sendo alvo recorrente de estudos, proposies, simpsios e debates em busca de um equacionamento que atenda aos vrios segmentos da referida sociedade. Atravs dos SINAOPs, a sociedade civil organizada em comunho com os tribunais de contas, apresenta rico material capaz de possibilitar a produo de instrumentos que efetivem esta equao. Este trabalho, baseado na experincia e pesquisa do autor nos ltimos 2 anos e no material fornecido pelo IBRAOP, por meio dos SINAOPs, apresenta evidncias e prope uma soluo pragmtica convidando reflexo todos os segmentos passveis de envolvimento com a matria (IBRAOP, CONFEA/CREAs e rgos de controle institucional). Palavras-chave: metodologia, laudo de fiscalizao, base regulatria, integrao dos rgos de controle. 1. OBJETIVO O objetivo deste trabalho apresentar uma soluo que contribui de forma pragmtica para a integrao dos rgos de controle institucional brasileiro, nas atividades de fiscalizao da execuo de obras pblicas. Ela permite sistematizar a regulao dessa atividade e disponibilizar um instrumento de transparncia na aplicao de recursos pblicos em obras e servios de Engenharia para toda a sociedade brasileira. 2. O CENRIO BRASILEIRO ATUAL DE OBRAS PBLICAS A busca por resultados concretos para coibir irregularidades em obras pblicas so tema recorrente na sociedade brasileira. Exposio na mdia, CPIs, denncias da populao, manifestaes de indignao, eventos institucionais so algumas aes que refletem essa realidade e que dispensam maiores comentrios. O cenrio catico de obras pblicas irregulares e inacabadas permanece h longa data a despeito do empenho cada vez maior das instituies brasileiras de controle de contas, que tem a misso institucional inibir prticas irregulares na aplicao dos recursos pblicos, por meio da prtica de auditorias. O estado brasileiro vem se debatendo com esta chaga h dcadas, sem que uma soluo eficiente e eficaz possa ser amplamente adotada, mesmo considerando os ingentes esforos dos agentes de fiscalizao, que cerram fileiras no legal empenho para sanar irregularidades e descasos. A sociedade brasileira organizada tambm se junta a este esforo hercleo de instituies de normatizao, do conselho da categoria (CONFEA/CREA) e dos rgos de controle de contas e fiscalizao do governo, para se fazer presente nesta jornada contra as irregularidades em obras

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pblicas. Conforme dados do Instituto Nacional de Criminalstica da Polcia Federal (publicado no www.estadao.com.br em 7/7/2008 e acessado em 13/6/2009), houve o desvio de R$ 15,58 bilhes em obras pblicas, ocorridos no perodo de 2000 a 2008, ou seja estamos falando do desvio do oramento anual de um PAC a cada oito anos. Os Poderes constitudos tm que dar uma resposta sociedade brasileira. 3. AS EXIGNCIAS DA LEGISLAO BRASILEIRA PARA FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS Os artigos 70, 71 e 74 da Constituio Federal Brasileira estabelecem que o controle institucional de competncia do Congresso Nacional, responsvel pelo controle externo, e realizado com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. O controle interno responsabilidade Controladoria Geral da Unio - CGU no mbito o Poder Executivo Federal; os estados e municpios dispem tambm de suas respectivas controladorias. Outros rgos pblicos participam do controle institucional como o Ministrio Pblico e a Polcia Federal. No mbito da Normatizao setorial atuam o Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CONFEA e a Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. 3.1. No mbito do controle externo (Tribunais de Contas - TCU) O Tribunal de Contas da Unio - TCU tem disponibilizado por meio de recomendaes e Acrdos amplo material destinado a rgos pblicos contratantes, onde se destaca a forma de atuao na fiscalizao da execuo de obras e servios de Engenharia. Merece destaque o documento Obras Pblicas - Recomendaes Bsicas para a contratao e Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas. 3.2. No mbito do controle interno (CGU) A Controladoria Geral da Unio CGU tambm vem atuando na fiscalizao da execuo de obras e servios de Engenharia e fornecendo orientaes e recomendaes para os rgos pblicos contratantes decorrentes de suas anlises dos relatrios de auditoria de controle interno 3.3. Outros rgos pblicos (MPF; DPF, ...) O Departamento de Polcia Federal DPF na investigao e autuao, e o Ministrio Pblico Federal MPF nas denncias de irregularidades na aplicao de recursos pblicos, tm atuado, tambm, em casos referentes obras e servios de Engenharia. 3.4 As Resolues do Meio Ambiente O Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA disponibiliza aos rgos pblicos contratantes de obras e servios de Engenharia todas as exigncias legais vigentes publicadas entre julho de 1984 e novembro de 2008 relativas ao meio ambiente. 3.5 As Resolues do setor de Normatizao da Engenharia

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O Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CONFEA, tem emitido Resolues relativas ao registro de obras e servios de Engenharia por meio de resolues, onde o instrumento Anotao de Responsabilidade Tcnica ART trata basicamente da smula dos contratos efetivados, cuja baixa se d com a concluso das obras ou servios de Engenharia, que ficam registrados nos Creas A Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT, por meio de suas normas tcnicas relativas a fiscalizao de obras e servios de engenharia. 4. BREVE EXPOSIO DE COMO OCORRE NA PRTICA A FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS Os Processos e os Instrumentos Apresentado o Cenrio Atual e suas exigncias legais, vejamos um quadro resumo do que ocorre na prtica:

Temos ento a Obra Pblica, o Contratante, o Contratado, o sistema CONFEA/CREA, e os rgos de Controle. 4.1 Os Processos O sistema CONFEA/CREAs fiscaliza o exerccio da profisso do Fiscal do Contratante, do Executor da Contratada e o registro dos servios da obra; O Contratado executa a obra; O Contratante fiscaliza a execuo da obra; Os rgos de controle auditam a obra e os processos que levaram a sua contratao. 4.2 Instrumentos utilizados para desenvolver o Processo

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O sistema CONFEA/ CREAs utiliza o Registro Profissional como o instrumento para verificar a regularidade profissional do Fiscal do Contratante e do profissional executor do Contratado, e da Anotao de Responsabilidade Tcnica ART para verificar os servios a serem executados na obra; O Contratado executa a obra utilizando como referncia o Projeto Bsico; Os rgos de controle realizam suas auditorias verificando os processos que objetivaram a contratao da obra, a prpria obra in-loco e emite relatrios de auditorias para as devidas autuaes; O Fiscal do Contratante executa as suas atividades de fiscalizao da execuo da obra, verificando as exigncias tcnicas e legais conforme descritas no item 2 anterior, porm SEM UM INSTRUMENTO formalmente regulamentado. Partindo do cenrio atual, e da anlise do vasto material disponvel nos sites dos rgos de controle, nos artigos tcnicos disponibilizados no site do IBRAOP e em trabalhos de campo realizados em estudos e pesquisa, encontramos evidncias que a falha ocorre no mbito da fiscalizao da execuo de obras pblicas. 5. CONCEITUAO E CARACTERIZAO DA ATIVIDADE DE FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS As evidncias indicam que as falhas ocorrem na fiscalizao da execuo de obras pblicas, mas em qual fiscalizao? dos rgos de controle?; do contratante?; ou do sistema de normatizao do setor de engenharia (CONFEA/CREAs)?

Ob.: Todos estes 3 institutos (rgos de controle, contratante e sistema de normatizao) tm a atribuio de fiscalizao em suas atividades estatutria (legislao) Do estudo da legislao que rege estes 3 institutos, conclumos que:

FISCALIZAO :
no mbito do Tribunal de Contas da Unio TCU: A fiscalizao a forma de atuao pela qual so alocados recursos humanos e materiais com o objetivo de avaliar a gesto dos recursos pblico. Esse processo consiste, basicamente, em capturar dados e informaes, analisar, produzir um diagnstico e formar um juzo de valor. H cinco instrumentos por meio dos quais se realiza a fiscalizao: a) levantamento; b) auditoria;

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c) inspeo; d) acompanhamento; e) monitoramento. (informaes coletadas no site do TCU em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional/conheca_tcu/institucional_funcion amento). no mbito do Contratante: Lei 8.666/93, art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio. Lei 5.194/66, art . 7. As atividades e atribuies profissionais do engenheiro, do arquiteto e do engenheiro-agrnomo consistem em: ... e) fiscalizao de obras e servios tcnicos; ... no mbito do Sistema CONFEA/ CREAs: Lei 5.194, art. 24. A aplicao do que dispe esta lei, a verificao e fiscalizao do exerccio e atividades das profisses nela reguladas sero exercidas por um Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA) e Conselhos Regionais de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA), organizados de forma a assegurarem unidade de ao. Obs.: so atividades de fiscalizao DISTINTAS e ocorrem em momentos DISTINTOS. 6. UM EXCLARECIMENTO IMPORTANTE O que fiscalizao e o que auditoria, no contexto de obras e servios de Engenharia? Lembrete: Semntica o estudo do sentido das palavras de uma lngua. Auditoria uma ao de verificao. Fiscalizao tambm uma ao de verificao, s que de forma SISTEMTICA e CONTNUA; ou seja, tem que haver a atuao de um Fiscal, de modo contnuo, diuturno, junto execuo da obra, verificando a qualidade, a segurana e fazendo as medies do construdo. Esse fiscal legal e obrigatoriamente tem que ser um profissional habilitado pelo Sistema CONFEA/CREA. Em anlise do Cenrio, encontramos inmeras evidncias, constantes de relatrios de auditorias da CGU e do TCU, de que as irregularidades, tanto as de origem na improbidade administrativa de agentes pblicos quanto as decorrentes de gesto ineficaz., ocorrem por deficincia de uma Fiscalizao SISTEMTICA e CONTNUA.

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7. CONCLUSO Pelas evidncias, conclumos que as falhas esto, realmente, na atividade de Fiscalizao do CONTRATANTE. A soluo que trazemos a reflexo baseada em um processo que formalmente REGULA o modo de atuar do Fiscal da obra, tendo como fundamentao um Base Regulatria que de forma institucional aloca atribuies aos rgos de controle, bem como normas de controle e segurana para obras e servios de engenharia. Uma soluo semelhante utilizada pela rea de medicina conforme modelo comparativo que transcrevemos a seguir:

O Cenrio Ideal ficaria assim configurado:

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O Laudo de Fiscalizao Tcnica LFT com contedo regulador:

A Base Regulatria seria construda com base nos achados dos [i] relatrios de auditoria dos rgos de controle, [ii] nas leis, estudos, normas, recomendaes e metodologias dos rgos de controle e [iii] nas normas tcnicas das instituies de normatizao do setor de engenharia (ABNT e CONFEA). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
INSTITUTO BRASILEIRO DE AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS IBRAOP. Orientao Tcnica OT - IBR 001/2006: Projeto Bsico, 2006. Acesso pelo site do IBRAOP (www.ibraop.org.br) em 30/05/2008. CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resolues do CONAMA: resolues vigentes publicadas entre julho de 1984 e novembro de 2008 2. ed. / Conselho Nacional do Meio Ambiente. Braslia: CONAMA, 2008. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, SECRETARIA DE ESTUDO DA ADMINISTRAO E PATRIMNIO-SEAP. Manual de Obras Pblicas Edificaes. Prticas SEAP. ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS. NBR 5675 de NOV/1980: dispe sobre o recebimento de servios e obras de engenharia e arquitetura. _____ Decreto Lei n. 92.100, de 10 de dezembro de 1985. Normas para construo, conservao e demolio de edifcios pblicos e imveis residenciais, nos estgios de projeto, de especificao, de oramento, de execuo, de fiscalizao e de medio de obras e servios de Engenharia, no mbito do Sistema de Servios Gerais SISG. Publicado no DOU de 13/12/1985. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/19801989/D92100.htm. Acesso em: 8 set. 2009. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO - TCU. Cartilha Recomendaes Bsicas para a Contratao e Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas. Acesso pelo site do TCU (www.tcu.gov.br) em 30/05/2008. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO - TCU. ACRDO N 1188/2007 - TCU - PLENRIO (Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-1188-26/07-P). Acesso pelo site do TCU (www.tcu.gov.br) em 30/05/2008. CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA, ARQUITETURA E AGRONOMIA - CONFEA. Resoluo CONFEA n 425 de 18/12/1998 e Resoluo CONFEA n 317 de 31/10/1986. Acesso pelo site do CONFEA (www.confea.org.br) em 30/05/2008.

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____ Lei Federal n 6.496, de 7 de dezembro de 1977. Institu a Anotao de Responsabilidade Tcnica ART (como mecanismo de fiscalizao); Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993. Institu normas para licitao e contratos da Administrao Pblica e Lei Federal n 5.194, de 24 de dezembro de 1966. Regula o exerccio das profisses de Engenheiro, Arquiteto e Engenheiro-Agrnomo. Acesso pelo site http://www.presidencia.gov.br/legislacao/ em 30/05/2008. COSTA, Eng. Civil Gilberto Pereira. Projeto de Pesquisa sobre Fiscalizao das Etapas de Construo de Obras Pblicas. Instituto do Conhecimento e Cincias Aplicadas - ICPA, 2008.