La SCJN y La Desigualdad en El Acceso A La Justicia

Con fundamento en los artculos 21 y 27 de la Ley Federal del Derecho de Autor y como titular de los derechos moral y patrimonial
de la obre titulada La Suprema Corte y el acceso desigual a la justicia: A quin sirve el amparo en materia fiscal?, otorgo de manera gratuita y permanente al Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico y a la Biblioteca Ral Baillres Jr., autorizacin para que fijen la obra en cualquier medio, incluido el electrnico, y la divulguen entre sus usuarios, profesores, estudiantes o terceras personas, sin que pueda percibir por tal divulgacin una contraprestacin.
HILDA GABRIELA ENRIGUE GONZLEZ
_______________________________ FECHA
________________________________ FIRMA
A mi madre, por darme la oportunidad de aprender a vivir, por ensearme la importancia de los sueos y el significado de lo incondicional.
A mi padre, por siempre estar all y nunca dejarme sola.
A mis hermanos, por su apoyo y cario. Con ustedes, todo es posible.
A Roco, por convertirte en mi hermana, mi apoyo, mi cmplice, mi compaera y mi constante fuente de orgullo y profunda admiracin.
A Sebastin, por recordarme que siempre vale la pena volver a confiar.
A mis amigos, por hacerme sentir un ser humano afortunado de tenerlos a mi lado.
AGRADECIMIENTOS
Al Ministro Jos Ramn Cosso Diaz por su invaluable apoyo en la elaboracin del presente trabajo, por sus consejos sobre mis inquietudes acadmicas y profesionales, por su paciencia y sobretodo por darme la oportunidad de aprender a su lado. Al Lic. Javier Beristain Iturbide, por todas sus enseanzas, por ayudarme a descubrir la pasin por la economa, por siempre hacer un espacio para escucharme, por apoyarme y animarme a realizar la presente investigacin. Al Dr. Sergio Lpez Aylln por ser un magnfico maestro, por su gua, por su compromiso al dirigir los esfuerzos de esta tesis y por ser un ejemplo para mi vida profesional. Al Lic. Alfonso Oate Laborde, por su apoyo incondicional en la elaboracin del presente trabajo, por su confianza y por compartirme un poco de su vasto conocimiento y sus reflexiones. Al Lic. Juan Carlos Roa Jacobo, por darme generosamente su tiempo, por compartir conmigo su pasin por el derecho fiscal y por todas sus observaciones que enriquecieron enormemente esta tesis. A la Dra. Joyce Sadka, por toda la dedicacin y el apoyo en el desarrollo de este trabajo. A la Dra. Regina Garca-Cullar, por su amistad, por ser un ejemplo de constancia y finalmente por sus comentarios al presente trabajo. Al Mtro. Isaac Katz, por ser una fuente de inspiracin para muchos alumnos, por todas y cada una de sus magnficas clases y por su apoyo en la elaboracin de esta tesis. A Federico Estvez, Eric Magar y Jeffrey Weldon, por ensearme a tocar los lmites de mi cerebro y por permitirme demostrar que la paciencia, la perseverancia y el trabajo constante siempre producen excelentes resultados. A todos aqullos que amablemente leyeron los infinitos borradores de este trabajo. Por su cario, por su amistad, por su tiempo y por sus valiossimos comentarios. Sin su aportacin, este trabajo no sera el mismo.
La diversidad de su naturaleza constitua una ventaja. El estudio de la economa parece no requerir ningunas dotes especializadas de un orden desacostumbradamente superior. No es, intelectualmente considerada, una materia verdaderamente fcil comparada con las ramas superiores de la filosofa y de la ciencia pura? Sin embargo, los economistas, no ya buenos, sino slo competentes, son autnticos mirlos blancos. Una materia fcil en la que pocos destacan! Esta paradoja quiz puede explicarse por el hecho de que el gran economista debe poseer una rara combinacin de dotes. Tiene que llegar a mucho en diversas direcciones y debe combinar facultades que no siempre se encuentran en un solo individuo. Debe ser matemtico, historiador, estadista y filsofo (en cierto grado). Debe comprender los smbolos y hablar con palabras corrientes. Debe contemplar lo particular en trminos de lo general y tocar lo abstracto y lo concreto con el mismo vuelo del pensamiento. Debe estudiar el presente a la luz del pasado y con vista al futuro. Ninguna parte de la naturaleza del hombre ni de sus instituciones debe quedar por completo fuera de su consideracin. Debe ser simultneamente desinteresado y utilitario; tan fuera de la realidad y tan incorruptible como un artista, y sin embargo, en algunas ocasiones, tan cerca de la tierra como un poltico John Maynard Keynes (Alfred Marshall, Ensayos en Biografa)
ndice
Introduccin Captulo 1: El juicio de amparo en Mxico
1.1 La SCJN y su relacin con los contribuyentes 1.1.1 Proporcionalidad tributaria 1.1.2 Equidad tributaria 1.1.3 Legalidad tributaria 1.2 El amparo desde el punto de vista procesal
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9 10 11 13 16
Captulo 2: Actores y racionalidad de los participantes en el amparo en materia fiscal: Planteamiento del modelo terico 22
2.1 Racionalidad de los agentes 2.1.1 Los contribuyentes 2.1.2 La Subprocuradura Fiscal Federal de Amparos de la SHCP 2.1.3 El Poder Judicial de la Federacin 2.1.3.1 La funcin de los Juzgados de Distrito 2.1.3.2 La Suprema Corte de Justicia de la Nacin 2.2 Planteamiento del modelo terico 23 23 25 26 26 28 34
Captulo 3: Evidencia emprica
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3.1 Construccin de la base de datos 42 3.2 Los contribuyentes 47 3.2.1 Distribucin de los contribuyentes ante la SHCP 47 3.2.2 Caractersticas de los contribuyentes ante el Poder Judicial de la Federacin 52 3.3 La Subprocuradura Fiscal Federal de Amparos de la SHCP 66 3.4 La Suprema Corte de Justicia de la Nacin 70 3.4.1 Artculo 32 fraccin XXV de la Ley del Impuesto sobre la Renta 72 3.4.1.1 Duracin en la resolucin de las demandas de amparo 73 3.4.1.2 Sentido de la resolucin de las demandas de amparo 82 3.5 Determinacin de la probabilidad de xito de los contribuyentes 93 3.6 Simulacin de posibles escenarios 105
Conclusiones Anexos Bibliografa
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La Suprema Corte y la desigualdad en el acceso a la justicia: A quin sirve el amparo en materia fiscal?
Introduccin
El desarrollo puede concebirse como un proceso de expansin de las libertades reales que disfrutan los individuos. Las libertades tambin dependen de otras determinantes como las instituciones sociales y econmicas, as como de los derechos polticos y humanos. [] El desarrollo exige la eliminacin de las principales fuentes de privacin de la libertad: la pobreza y la tirana, la escasez de oportunidades econmicas y las privaciones sociales sistmicas, el abandono en que pueden encontrarse los servicios pblicos y la intolerancia o el exceso de intervencin de los Estados represivos 1. De igual modo, el acceso desigual a la justicia no es ms que una de las privaciones sociales que enfrentan los individuos de pases en vas de desarrollo. En principio, dado el supuesto de gratuidad de la justicia, todos los individuos deberamos estar en posicin de resolver cualquier conflicto ante los tribunales. Por un lado, se trata de un derecho de todos los ciudadanos. Por otro lado, el acceso a la justicia constituye una expresin ms de la libertad individual: defender nuestros derechos como ciudadanos dentro del marco institucional y velar por su proteccin no es ms que otra cara de la libertad. Una cara poco conocida y discutida en Mxico. A pesar de su importancia en el proceso de desarrollo de nuestro pas, las siguientes son preguntas que rara vez forman parte de la agenda nacional y del debate pblico: Cmo estn diseados los incentivos de las instituciones de justicia en Mxico? Cules son los mecanismos que tienen los ciudadanos para protegerse de abusos del gobierno? Cmo funcionan? Quin accede a la justicia en Mxico? A quin le sirve la gratuidad del Poder Judicial mexicano? A quin realmente protege la justicia mexicana? Las instituciones son reglas, tanto escritas como no escritas, que limitan las acciones de los hombres. Una vez creadas, determinan los costos del comportamiento individual y colectivo en diversas direcciones, tanto en el mbito poltico como en el econmico; al mismo tiempo, reducen la incertidumbre dotando de una estructura a toda interaccin humana 2. Los economistas afirman que las buenas instituciones deben dar seguridad a los derechos de propiedad -permitiendo a los individuos recuperar los rendimientos de sus
Sen, Amartya, Desarrollo y libertad, Edicin Planeta, 2000, pg. 19 y 20. 2 North, Douglass (1990), Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, Cambridge, UK: Cambridge University Press.
inversiones- hacer contratos y resolver conflictos. Esta seguridad los motiva a invertir en s mismos y en capital fsico 3. Estudios empricos han comprobado que en sociedades con derechos de propiedad bien establecidos se estimula la acumulacin de capital fsico, humano y social, teniendo efectos positivos sobre el crecimiento y desarrollo econmicos 4. Mucho se habla de la necesidad de contar con instituciones eficientes para el desarrollo de cualquier pas. Sin embargo, resulta verdaderamente complicado trasladar todos estos conceptos a la realidad. En un pas como Mxico, donde hay tantas carencias y necesidades urgentes, por dnde debemos empezar? Sabemos que las instituciones promueven el desarrollo econmico mediante la ejecucin (enforcement) de los contratos. Las instituciones encargadas de realizar estas actividades son las judiciales. Si bien es cierto que no son las nicas encomendadas con dicha funcin, stas son las principales delegadas de velar por la ejecucin de los contratos en cualquier pas. El buen funcionamiento del sistema judicial es un elemento esencial para la imparticin de justicia as como para la determinacin y proteccin de los derechos de propiedad. Como menciona Katz, las instituciones judiciales deben procurar y administrar la justicia de manera eficiente e imparcial, garantizando el cumplimiento de los contratos, tanto entre particulares como entre stos y el gobierno 5. A pesar de que ste es su papel fundamental, muchos economistas suponen que los contratos se implementan de manera perfecta y consistente a lo largo del tiempo. Sin embargo, la realidad difiere considerablemente de estos supuestos. Los tribunales, sobretodo en pases en vas de desarrollo, distan mucho de funcionar eficazmente. Los procesos que se desarrollan ante ellos son generalmente largos, ineficientes, inciertos, formales y complejos. En este sentido, ni los tribunales ni los procesos que integran al sistema judicial mexicano son la excepcin 6.
3 La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, Andrei Shleifer, y Robert W. Vishny, Law and Finance, Journal of Political Economy, 1998. 4 Knack, Stephen y Philip Keefer (1995), Institutions and Economic Performance: Cross-country Tests Using Alternative Institutional Measures, Economics and Politics 7, 207-227. 5 Katz, Isaac, Estado de derecho, derechos privados de propiedad y crecimiento econmico, ITAM, Junio 2003 6 Por ejemplo, ver los siguientes trabajos: Rubio Luis et al., A la puerta de la ley. El Estado de Derecho en Mxico, Mxico: Cal y Arena, Centro de Investigacin para el Desarrollo, A.C., 1994. Magaloni, Ana Laura y Negrete, Layda, El Poder Judicial y su poltica de decidir sin resolver, Documento de trabajo No. 1, Divisin de Estudios Jurdicos, CIDE, 2001. Caballero, Jos Antonio y Concha, Hugo, Diagnstico sobre la administracin de justicia de las entidades federativas, Mxico, UNAM, Instituto de
La complejidad procesal y el excesivo peso que los elementos de forma tienen en la toma de decisiones judiciales, elevan los costos en la resolucin de cualquier conflicto. Adems, estn asociados con una menor ejecucin de contratos, retraso en los procesos judiciales, incremento en los costos legales y por ende, mayor corrupcin 7. Por estos motivos, es importante centrar la atencin en los procesos judiciales 8. Su estudio, permite analizar los incentivos y las decisiones que los actores involucrados tienen que tomar al momento de acudir a los tribunales as como su impacto en el desempeo del sistema judicial en su conjunto. Si los costos de llevar un caso a los tribunales son mayores que los beneficios o si stos actan de manera poco predecible, podemos esperar que los individuos no presenten sus casos. Adems, en muchas ocasiones los individuos poseen informacin incompleta sobre el funcionamiento de los tribunales. En este sentido, las decisiones de los individuos resultan ms riesgosas, aumentando los costos de acudir a los tribunales y por ende, disminuyendo la probabilidad de que los conflictos entre los ciudadanos o entre stos y el gobierno sean resueltos en el sistema judicial. Es interesante observar que los esfuerzos por incorporar el enfoque institucional en la teora econmica y en estudios empricos alrededor del mundo son sumamente recientes 9. En el caso de Mxico, los estudios empricos relativos al sistema judicial y, especficamente, relativos a los procesos judiciales son escasos y an ms recientes10. Las incursiones de los acadmicos -tanto abogados como no abogados- en estos temas han sido itinerantes y slo algunos han mostrado resultados contundentes. Es primordial contar con informacin objetiva sobre el funcionamiento de los procesos judiciales para
Investigaciones Jurdicas, 2001. Fix-Fierro, Hctor, La reforma judicial en Mxico: de dnde viene? hacia dnde va?, Reforma Judicial, Nmero 2, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003. 7 Shleifer, Andrei y Robert W. Vishny (1993), Corruption, Quarterly Journal of Economics 108, 599617. 8 Roumeen Islam sostiene lo siguiente: Mientras que el derecho sustantivo determina lo que le corresponde a cada una de las partes bajo diferentes escenarios, el derecho procesal determina la forma en la que el derecho normativo se ejecuta en la prctica. Tanto el derecho normativo como el derecho procesal afectan los incentivos de los individuos para actuar de una determinada forma. Cuando los costos de llevar un caso a las cortes son mayores que los beneficios, el contenido del derecho normativo no ejercer influencia alguna sobre el comportamiento de los individuos. Institucional Reform and the Judiciary, 2003. 9 Los primeros estudios empricos relativos al anlisis econmico del derecho podran ser los siguientes: Landes William y Posner Richard, The Private Enforcement of Law, NBER Working Papers 0062, National Bureau of Economic Research, Inc., 1974. Landes William y Posner Richard, The Independent Judiciary in an Interest-Group Perspective, Journal of Law and Economics, University of Chicago Press, vol. 18 (3), pginas 875-901, Diciembre de1975. 10 Probablemente, los primeros estudios empricos relativos al funcionamiento del sistema judicial en Mxico son los mencionados en la referencia 6.
poder implementar reformas puntuales y polticas judiciales que mejoren el desempeo de los tribunales y del sistema judicial en su conjunto. En el presente trabajo se intenta aportar al conocimiento emprico que se tiene al da de hoy sobre el funcionamiento del sistema judicial mexicano, especficamente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN), y sobre el funcionamiento del amparo, una de las instituciones ms importantes para el derecho mexicano. Entender el funcionamiento de la SCJN es elemental para conocer a las instituciones judiciales en Mxico dado que sta no slo garantiza sino tambin define, en ltima instancia, los derechos de propiedad de todos los mexicanos. Adicionalmente, entender las caractersticas y los incentivos que genera el diseo del amparo nos permitir mejorar la comprensin de los procesos judiciales en Mxico. ste, es el mecanismo por excelencia que tenemos los mexicanos para defender nuestros derechos de propiedad y solicitar al Poder Judicial que los garantice. En particular, esta tesis tiene como objeto de estudio el amparo en materia fiscal dada la importancia que tienen para el desarrollo del pas: la relacin entre los contribuyentes y el fisco; los mecanismos utilizados por los primeros para evitar la extraccin de recursos por parte del gobierno; la legalidad de la actuacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) 11 y la manera en la que el Poder Judicial, especficamente la SCJN, limita o permite que se graven en mayor o menor proporcin los ingresos de los contribuyentes. De esta forma, plantear las caractersticas del amparo en esta materia, los incentivos que tienen los actores participantes as como la manera en que la SCJN resuelve este tipo de asuntos y los efectos de sus decisiones. Desde el punto de vista econmico y para los efectos de la presente investigacin, la funcin ms importante de la SCJN es la de garantizar y definir, en ltima instancia, los derechos de propiedad de los contribuyentes a travs del amparo en materia fiscal. A pesar de que jurdicamente el amparo -an para los especialistas- es una institucin compleja y barroca, sus implicaciones econmicas en materia fiscal son relativamente sencillas. Los resultados aqu presentados nos permitirn apreciar con claridad la importancia que tiene el buen funcionamiento del sistema judicial en general y de la SCJN, en particular; los incentivos de los actores, dado el diseo actual del amparo; as
La SHCP es la institucin encargada de presentarle al Congreso de la Unin las iniciativas de ley relativas a temas impositivos. En este sentido, si la SHCP legislara conforme a lo establecido en la Constitucin, esperaramos que el nmero de contribuyentes que presentan demandas de amparo sobre leyes fiscales fuera muy reducido.
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como las repercusiones que el status quo tiene tanto macroeconmica como microeconmicamente en Mxico. Algunas de las preguntas que este trabajo intenta responder son las siguientes: Quines son los contribuyentes que acceden al amparo en materia fiscal? Cmo defiende este tipo de asuntos la SHCP para mantener la recaudacin del Estado? Cmo decide la SCJN los asuntos en materia fiscal a lo largo del tiempo? Qu tanta poltica pblica hace la SCJN a travs de sus sentencias? Cunto pueden incidir las decisiones de la SCJN en la poltica fiscal de Mxico? En trminos generales, esta investigacin intenta probar cuatro hiptesis. En primer lugar, el excesivo peso que tienen los criterios formales en el amparo y la complejidad de la materia fiscal elevan los costos del proceso, privilegiando a los grandes contribuyentes que estn en posicin de asumir los costos fijos del amparo as como los derivados de la asesora legal a lo largo del mismo. En segundo lugar, los costos asociados al amparo en materia fiscal permiten que la SHCP emita leyes que van en contra de la Constitucin y grave a todos los contribuyentes que desconocen la inconstitucionalidad de dichas leyes y que no pueden asumir los costos asociados al amparo. En tercer lugar, las leyes que limitan la actuacin de la SHCP impiden que esta institucin acte como un agente racional y enfoque sus esfuerzos en defender los asuntos de los grandes contribuyentes en los que tiene posibilidades reales de ganar. Finalmente, el Poder Judicial de la Federacin acta de manera lenta y poco predecible a lo largo del tiempo e incide negativamente sobre la proteccin de los derechos de los contribuyentes dotando de gran incertidumbre al proceso y por ende, elevando tambin los costos del mismo. Para probar estas hiptesis de trabajo fue necesario construir una base de datos que incorporara una muestra de amparos en materia fiscal y que nos permitiera evaluar empricamente el funcionamiento de dicho proceso, los incentivos de cada uno de los actores involucrados as como el papel que tiene el Poder Judicial en la definicin de este tipo de asuntos. Quiz son dos las principales aportaciones de este trabajo. La primera, es la informacin agregada de los juicios de amparo en materia fiscal que nos permite apreciar de manera cercana el funcionamiento de las instituciones judiciales en Mxico. En parte, la solidez del anlisis descansa precisamente en el entendimiento de dicho fenmeno como un sistema en el que convergen tres actores con racionalidades e incentivos distintos y cuyo objetivo comn es la resolucin de los asuntos aqu estudiados. Al mismo tiempo, el 5
anlisis presentado a continuacin se realiz en la forma ms rigurosa posible, utilizando las herramientas analticas o estadsticas que resultaron ms adecuadas a la problemtica especfica que nos ocupa. La segunda, es la metodologa de seleccin de la muestra de estudio y las variables analizadas ya que sta es resultado de una larga investigacin y nos permite, por primera vez, analizar los asuntos que resuelve la SCJN de manera agregada y desde la perspectiva econmica y poltica, lo que constituye en s misma una aportacin al conocimiento del funcionamiento de las instituciones judiciales. Adems de ser un primer acercamiento para mejorar la comprensin de este fenmeno y sus implicaciones econmicas, este trabajo puede servir a economistas, politlogos y abogados de base para desarrollar futuras lneas de investigacin en sta y otras materias. Por ejemplo, en esta tesis analizar a la SCJN desde el punto de vista agregado e institucional. Es decir, aqu se estudiar dicho tribunal como actor colectivo. Sin embargo, a partir de este trabajo se pueden hacer investigaciones con informacin desagregada y tomando a los Ministros que integran la institucin como unidad de anlisis. Si bien es cierto que esto sera muy importante para entender mejor el funcionamiento de la SCJN, los resultados aqu presentados no son menos relevantes ya que son una condicin necesaria para avanzar en el estudio de la problemtica planteada. Por primera vez en el caso de Mxico, podremos analizar empricamente el amparo en materia fiscal a nivel de los asuntos que llegan hasta la SCJN. As, esperaramos haber cumplido nuestros dos objetivos bsicos: un entendimiento analticamente slido de algunas de las principales deficiencias del sistema judicial mexicano, del amparo, as como de los incentivos perversos de los actores y, con base en ello, la construccin cuidadosa de propuestas puntuales y objetivas de posible solucin.
Captulo 1: El juicio de amparo en Mxico

Antes de explicar las complicadas reglas y el procedimiento del amparo, es importante sealar la importancia de esta figura en el sistema legal mexicano. En trminos generales, podemos decir que el estado de derecho est directamente relacionado con la efectividad de los tribunales federales en la aplicacin del amparo ya que stos protegen a los individuos de abusos de autoridad del gobierno mediante dicho proceso 12. De acuerdo con la informacin publicada a finales del 2005, de la totalidad de asuntos que ingresaron a los rganos jurisdiccionales federales, 537 mil 190 correspondieron a demandas de amparo 13. Es decir, el 81% de todos los asuntos atendidos por los tribunales federales en ese ao fueron demandas de amparo. Adems, el nmero absoluto de demandas de amparo ha crecido de manera sostenida a travs del tiempo, y a una tasa ms elevada al crecimiento de la poblacin, cada da son ms los ciudadanos que recurren a los tribunales federales para la proteccin de las garantas individuales plasmadas en la Constitucin 14. El amparo busca garantizar derechos especficos plasmados en la Constitucin (garantas individuales) que parece pueden estar violados por una accin del gobierno. De all que cuando un amparo es concedido a un particular se diga que la norma o el acto reclamado son inconstitucionales, dado que tuvo que haberse probado la violacin de alguna de las garantas individuales que estn en la Constitucin. No obstante, el amparo es slo para quien lo solicita, ya que slo beneficia a aquellos que buscan la proteccin de la justicia, dada la llamada Frmula Otero 15. As pues, el amparo, como seala Tena Ramrez, presenta un fuerte carcter individualista y no es, de esta manera, ms que una defensa secundaria e indirecta de la Constitucin, y por
Cosso, Jos Ramn; Lpez, David; Pereznieto, Leonel; Roldn-Xopa, Jos y Zamora, Stephen, Mexican Law, Oxford University Press, 2005, pg. 257. 13 Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Anexo Estadstico al Informe anual de Labores 2005, Mxico, 2005, pg. 8. 14 Por ejemplo, en el 2003, 492,535 amparos fueron atendidos por los tribunales federales y constituan el 75% de la carga total de trabajo, mientras que en el 2005, fueron atendidos 537,190 amparos que constituyeron el 81% de la carga total de trabajo de dichos tribunales. 15 La Ley de Amparo, Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 76 seala: Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo slo se ocuparn de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubiesen solicitado, limitndose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que versa la demanda, sin hacer una declaracin general respecto a la ley o acto que la motivare.
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ello, deca, no llena, ni puede llenar, el vaco que existe en nuestro derecho pblico tocante a una defensa directa y general de la Constitucin 16. La proteccin de la justicia de las garantas individuales puede ser demandada por cualquier particular, mexicano o extranjero, a travs del amparo. Este proceso puede ser utilizado por individuos, personas fsicas o morales, es decir, por empresas, asociaciones o cualquier persona jurdica. Los funcionarios pblicos no pueden presentar una demanda de amparo excepto en los casos en los que los intereses patrimoniales hayan sido violados por otra dependencia del gobierno o por alguna ley 17. El extenso uso del amparo se debe a la amplia interpretacin de las garantas individuales, cuya proteccin es el fin ltimo de su diseo. As, casi cualquier acto del gobierno a nivel federal, local y municipal y dentro de cada una de las distintas ramas del gobierno (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial) puede ser susceptible de amparo. Las demandas de amparo pueden ser presentadas para impugnar la constitucionalidad de distintos tipos de actos del gobierno: errores procesales en las reformas constitucionales (por ejemplo, falta del quorum necesario en el Congreso para la aprobacin de una reforma constitucional); leyes emitidas por el Congreso Federal o por las legislaturas locales; reglamentos administrativos expedidos por el Presidente de la Repblica o por los gobernadores de los estados; sentencias que pongan fin a un juicio emitidas por un tribunal local, del Distrito Federal o del gobierno federal; arrestos arbitrarios por parte de la polica; resoluciones expedidas por una autoridad administrativa y expropiacin de bienes, entre otros actos 18. A lo largo del tiempo, el amparo se ha convertido en una herramienta de litigio tan importante que, en muchas ocasiones, las partes involucradas en los procesos judiciales se interesan ms en prepararse para presentar una demanda de amparo que en el resultado de los procesos que estn llevando ante los tribunales locales. Sus crticos, consideran al amparo como un proceso demasiado complicado y poco manejable, que se traduce en costos elevados para los litigantes y por ende, en acceso desigual a la justicia. A pesar de que los requisitos tcnicos para presentar una demanda de amparo han sido flexibilizados en las ltimas reformas judiciales, su complejidad
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Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Mxico, Editorial Porra, 22 edicin, 1991. Artculo 9 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 18 Cosso, Jos Ramn; Lpez, David; Pereznieto, Leonel; Roldn-Xopa, Jos y Zamora, Stephen, Mexican Law, Oxford University Press, 2005, pg. 257-275.
sigue siendo un obstculo importante para los litigantes ya que muchos abogados carecen de la preparacin necesaria para obtener la proteccin de la justicia federal buscada por su cliente 19. Puesto que los amparos requieren de conocimientos tcnicos muy especficos, la asesora legal en este tipo de asuntos resulta generalmente costosa y, por ende, este recurso queda fuera del alcance de todas aquellas personas que no pueden asumir los costos del mismo.
1.1 La SCJN y su relacin con los contribuyentes El papel que la SCJN ha jugado en nuestro pas en lo que hace a la materia tributaria ha tenido una evolucin importante. Durante muchos aos se discuti dentro de esta institucin si los conceptos de proporcionalidad, equidad y legalidad tributarias plasmados en el artculo 31 fraccin IV constitucional 20 establecan o no garantas individuales a favor de los gobernados, cuya tutela deba ser objeto de amparo. No es hasta octubre de 1944 que se garantiz la procedencia de los amparos contra leyes que imponen contribuciones 21. Bajo el argumento de que la violacin al artculo 31 fraccin IV de la Constitucin s constituye una violacin de garantas individuales, la SCJN fue fortaleciendo sus atribuciones y su relacin con los contribuyentes acotando, desde sus sentencias, el margen de discrecionalidad del Ejecutivo y del propio Legislativo, protegiendo a ciertos grupos de contribuyentes 22. De esta manera, se reconoci en definitiva que la SCJN tiene facultades para pronunciarse sobre la materia
Cfr. Ibidem, pg. 259. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 31, fraccin IV seala que son obligaciones de los mexicanos: Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. 21 Debe advertirse al lector que la SCJN no siempre ha sido constante y uniforme en sus criterios. Antes de la fecha aqu propuesta existen criterios dispares entre 1918, 1925 y 1935. En el primer ao citado, se sostuvo, mediante la tesis de rubro CONTRIBUCIONES DE LOS ESTADOS que era el sufragio electoral el nico medio para que el pueblo remediara injusticias en materia tributaria, llevando a las Legislaturas ciudadanos ecunimes y patriotas. En el segundo de ellos, el criterio anterior fue modificado por la tesis de rubro IMPUESTOS en la cual se consider que s estaba capacitado el Poder Judicial para revisar actos del Legislativo, cuando el impuesto fuera exorbitante y ruinoso o que se tratara de actos que excedieran facultades constitucionales. En el tercer ao, este criterio fue nuevamente modificado en la tesis de rubro IMPUESTOS, REQUISITOS DE LOS en la que se establece que los requisitos relativos a la proporcionalidad y equidad de los impuestos, deban ser calificados por las respectivas legislaturas o por la autoridad que los acordara, quienes tomaran en cuenta todos los factores econmicos y sociales relevantes, para ajustar esos procedimientos a la Constitucin Federal. 22 Tesis de jurisprudencia establecida por la Primera Sala, quinta poca, consultable en el Semanario Judicial de la Federacin, tomos LXXXIII y LXXXI, pginas 4148 y 5098, respectivamente (la misma tambin aparece en el tomo LXXXIV, pgina 497, bajo el rubro PROFESIONISTAS, IMPUESTOS SOBRE LA RENTA A LOS).
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tributaria, y as mismo se confirm que el artculo mencionado contiene una garanta individual. En consecuencia, la SCJN deba definir lo que entenda por proporcionalidad, equidad y legalidad tributarias para poder determinar si algn impuesto era violatorio de dichas garantas individuales. Sin embargo, la definicin de estos conceptos no es trivial para la poltica fiscal del pas. De la forma en que sean definidos dichos conceptos va a depender, en ltima instancia, la recaudacin del Estado y finalmente, la poltica fiscal del pas. Ahora bien, definir en la prctica estos conceptos no es fcil. La SCJN ha sido inconsistente en su definicin a lo largo del tiempo. En primer lugar, presentar algunos criterios considerados como relevantes en la actualidad que nos permitirn entender mejor los argumentos bajo los cuales un impuesto puede violar dichas garantas y ser por ello declarado inconstitucional. En segundo lugar, explicar de manera esquemtica los distintos tipos de contribuciones existentes as como los criterios establecidos por la SCJN bajo los cules stos pueden ser considerados como violatorios de las garantas tributarias antes mencionadas. De este modo, podremos constatar la complejidad y tecnicismos especficos de la materia que nos ocupa.
1.1.1 Proporcionalidad tributaria En 2003 fue emitido el siguiente criterio: El artculo 31, fraccin IV, de la Constitucin Federal establece el principio de proporcionalidad de los tributos. ste radica medularmente, en que los sujetos pasivos deben contribuir al gasto pblico en funcin de su respectiva capacidad contributiva, debiendo aportar una parte adecuada de sus ingresos, utilidades, rendimientos, o la manifestacin de riqueza gravada. [] La capacidad contributiva se vincula con la persona que tiene que soportar la carga del tributo, o sea, aquella que finalmente, segn diversas caractersticas de cada contribucin, ve disminuido su patrimonio al pagar una cantidad especfica por concepto de esos gravmenes, sea en su calidad de sujeto pasivo o como destinatario de los mismos. De ah que, para que un gravamen sea proporcional, debe existir congruencia entre el impuesto creado por el Estado y la capacidad contributiva de los causantes, en la medida en que
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debe pagar ms quien mayor capacidad contributiva y menos el que tenga en menor proporcin. 23 Atendiendo a esta definicin de proporcionalidad, esperaramos que los impuestos en Mxico fueran progresivos y sistemticamente gravados de acuerdo con el tamao, en trminos monetarios, o capacidad contributiva de los contribuyentes. Es decir, esperaramos que los impuestos atendieran al criterio de habilidad de pago de los contribuyentes. Desde esta perspectiva, los impuestos son equiparables al sacrificio que tienen que hacer los contribuyentes para pagarlos. As el monto de impuestos en Mxico debe aumentar conforme aumentan los ingresos de los contribuyentes. Podemos observar que esta definicin de proporcionalidad puede ser sujeta a muchas interpretaciones. Los contribuyentes que deseen ampararse debern encontrar los argumentos necesarios para convencer a la SCJN de que un determinado impuesto no est asociado con su capacidad contributiva y por ende, debe ser declarado inconstitucional y violatorio de la garanta de proporcionalidad tributaria.
1.1.2 Equidad tributaria Respecto a este principio, el Pleno de la SCJN en el ao 2000 estableci en esencia lo siguiente: [] este principio exige que los contribuyentes de un impuesto que se encuentran en una misma hiptesis de causacin deben guardar una idntica situacin frente a la norma jurdica que lo regula, lo que a su vez implica que las disposiciones tributarias se encuentren en una misma situacin y de manera desigual a los sujetos del gravamen que se ubiquen en una situacin diversa, implicando, adems , que para poder cumplir con este principio el legislador no slo est facultado, sino tiene la obligacin de crear categoras o clasificaciones de contribuyentes, a condicin de que stas no sean caprichosas o arbitrarias, o creadas para hostilizar a determinadas clases o universalidades de causantes, esto es, que se sustenten en bases objetivas que justifiquen el tratamiento diferente entre una y otra categora, y que pueden responder a finalidades econmicas o sociales, razones de poltica fiscal o incluso extrafiscales. 24 Por un lado, atendiendo a la definicin de equidad establecida por la SCJN, un impuesto ser equitativo mientras se aplique a contribuyentes con caractersticas similares y violar
Tesis P./J. 10/2003, Seminario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, tomo XVII, Pleno, p. 144. 24 Tesis P. CXX/2000, Seminario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, tomo XII, Pleno, p.35.
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la garanta de equidad si dado dos contribuyentes similares existe un impuesto que grave nicamente a uno de stos. Del mismo modo, un impuesto ser equitativo si otorga los mismos efectos a situaciones de hecho similares o iguales, o bien, si las diferencias que establezca o reconozca el impuesto son justificadas. Por ejemplo, todos los sujetos que realicen el mismo tipo de actividades, deben ser causantes del mismo tipo de impuestos y debern pesar sobre el ingreso generado en esas actividades. Por otro lado, los impuestos deben ser tratados de manera similar atendiendo a las caractersticas conceptuales del gravamen. Por ejemplo, las aportaciones a los trabajadores deben ser gravadas, en trminos fiscales, de la misma manera. Es decir, si una aportacin a los trabajadores es deducible de impuestos y otra aportacin conceptualmente similar no es deducible, entonces se estar violando el concepto de equidad tributaria. Evidentemente, los contribuyentes utilizarn a la aportacin deducible como argumento base para probar la violacin de la garanta de equidad de la segunda aportacin antes mencionada y as, reducir su base impositiva. Segn Rawls, la equidad es uno de los conceptos bsicos dentro de la idea de una sociedad como un sistema justo de cooperacin social 25. La tarea de los principios de justicia, como parte de una concepcin poltica de justicia, es especificar los trminos equitativos (fair) de la cooperacin social. En la prctica, la SCJN es la institucin encargada de establecer los trminos de equidad -especficamente en materia tributaria para los efectos de esta investigacin- de cooperacin social. Rawls afirma que los trminos de justicia de cooperacin social estarn dados por un acuerdo entre los miembros de la sociedad y bajo la premisa de que todos los individuos son libres e iguales. Tras el velo de la ignorancia, los individuos desconocen su posicin social o las doctrinas particulares que enarbolan. As, stos pueden definir la manera en la que se quieren organizar y vivir sin atender a cuestiones de raza, sexo, ingresos o inteligencia. De esta manera, el concepto de posicin original propone una respuesta para extender la idea de un acuerdo justo basado en una concepcin poltica de justicia para la estructura bsica de la sociedad. Es interesante observar cmo la definicin de equidad establecida por la SCJN resulta muy limitada desde la perspectiva rawlsiana. En realidad, el modelo general del amparo especficamente la Frmula Otero- limita las facultades de la SCJN, permitiendo que slo
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Rawls, John, Justice as Fairness: A Restatement, Ed. Erin Kelly, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 2001.
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proteja la equidad tributaria de aqullos que acuden a sus puertas y deja indefensos a todos aqullos que no pudieron asumir los costos del proceso. Atendiendo a las propuestas de Rawls, esperaramos que la definicin de equidad tributaria pudiera ser vlida y aplicable para todos los individuos y no representara un lujo para los que no estn en posicin de adquirirlo y discutir con el Poder Judicial de la Federacin su situacin tributaria y los lmites de la SHCP para gravarlos en mayor o menor medida. Hasta aqu, observamos que tanto el concepto de proporcionalidad como el de equidad tributaria pueden ser sujetos a interpretacin por los demandantes y que, aquel contribuyente que invierta los recursos necesarios para argumentar ante la SCJN que un impuesto es violatorio de alguna de estas garantas gozar de la proteccin de la justicia federal y evitar el pago de dicho impuesto. Sin embargo, en la definicin de estos conceptos radica la funcin medular de la SCJN. A travs de stos, la institucin puede incidir sobre el desarrollo del pas, la poltica fiscal mexicana y sobre el establecimiento de los lmites del Estado en materia tributaria.
1.1.3 Legalidad tributaria En trminos generales, este principio establece que los elementos esenciales del tributo deben estar plasmados en ley y deben ser aprobados por los representantes populares. De esta forma, el principio de legalidad tributaria (1946) reconoce los criterios planteados por Adam Smith de no taxation without representation y nullum tributum sine lege. 26 En esencia, la garanta de legalidad establece un marco general en relacin con la proporcionalidad y la equidad en materia fiscal y plantea que debe ser el rgano legislativo el que determine las caractersticas del tributo. Si son las autoridades encargadas de su aplicacin las que determinen el gravamen atendiendo a circunstancias del contribuyente, ello implicara una violacin al texto constitucional 27.
A travs de la tesis de rubro AFORO Y EXPORTACION DEL CACAHUATE, IMPUESTO SOBRE EL. (INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO DE 4 DE AGOSTO DE 1938 Y DE LOS DECRETO REFORMATORIOS DE LAS FRACCIONES 28-14 Y 28-10 DE LA TARIFA DEL IMPUESTO DE EXPORTACION), cuyo primer precedente data del 12 de agosto de 1946, la SCJN acu las directrices de legalidad tributaria, recogiendo los criterios de Adam Smith, plasmados en su clebre obra Investigacin de la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones. 27 Roa Jacobo, Juan Carlos, Origen, evolucin, relevancia y futuro de los principios constitucionales en materia tributaria, Conferencia organizada por la SCJN y el Consejo de la Judicatura Federal en el ciclo de conferencias Derecho constitucional tributario en el reino de Espaa y los Estados Unidos Mexicanos, impartida en el Instituto de la Judicatura Federal el 27 de junio de 2005.
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El 12 de agosto de 1946, la SCJN acu las siguientes directrices: a) todo impuesto debe ser cierto, es decir, claro y preciso, para que las autoridades y los contribuyentes, cumplan ms pronto y eficazmente sus deberes; b) el impuesto debe ser justo, es decir, equitativo y proporcional y estar en relacin con la riqueza de la nacin, para que no sea gravamen excesivo, ni modo de formar un patrimonio, pues el tributo ha de ser lo bastante para satisfacer los egresos de la nacin; c) debe ser cmodo, para que el causante tenga facilidades de cubrirlo, sin ms mermas en su patrimonio y d) debe ser econmico, para que el fisco no invierta en la recaudacin, el importe del mismo impuesto, o sea, aumentado ste indebidamente, por incluir los gastos onerosos de la recaudacin. 28 Como se seala al principio de esta seccin, estos principios son fundamentales para la determinacin de la inconstitucionalidad de cualquier disposicin fiscal. En el cuadro 1, se presenta la clasificacin de los tributos as como los criterios de proporcionalidad, equidad y legalidad tributarias bajo los que pueden ser declarados inconstitucionales. Cuadro 1: Clasificacin de los tributos y criterios de constitucionalidad establecidos por la SCJN 29
Definicin
Son aqullos que no pueden ser trasladados, de modo que inciden en el patrimonio del sujeto pasivo de la obligacin puesto que no lo puede recuperar de otras personas. Gravan con conocimiento y en proporcin a la capacidad contributiva de las personas. Gravan manifestaciones indirectas de riqueza. No atienden al patrimonio del contribuyente. El legislador considera que si el patrimonio es suficiente para soportar el consumo, tambin lo es para pagar el impuesto.
Proporcionalidad
Equidad
Legalidad
Slo mediante ley el Estado puede imponer al gobernado obligaciones de carcter patrimonial, entre las que se halla la de pagar tributos. Slo mediante ley el Estado puede imponer al gobernado obligaciones de carcter patrimonial, entre las que se halla la de pagar tributos.
Ejemplos
Tesis
Tesis de jurisprudencia 10/2003: Proporcionalida d tributaria. debe existir congruencia entre el tributo y la capacidad contributiva de los causantes
Impuestos directos
Debe existir una relacin estrecha entre el tributo y la capacidad contributiva del causante.
Igualdad ante la misma ley tributaria de los sujetos pasivos de un mismo gravamen.
Impuesto sobre la Renta
Impuestos indirectos
Es necesario que exista una estrecha vinculacin entre el objeto del impuesto y el monto del gravamen.
Igualdad ante la misma ley tributaria de los sujetos pasivos de un mismo gravamen.
Impuesto al Valor Agregado
Tesis P. IX/2005: Proporcionalida d tributaria. alcance de dicho principio en relacin con los impuestos indirectos
Tesis sustentada por la Segunda Sala, consultable en el Semanario Judicial de la Federacin, quinta poca, tomo XCIX, pgina 1103. 29 Roa Jacobo, Juan Carlos, Origen, evolucin, relevancia y futuro de los principios constitucionales en materia tributaria, Conferencia organizada por la SCJN y el Consejo de la Judicatura Federal en el ciclo de conferencias Derecho constitucional tributario en el reino de Espaa y los Estados Unidos Mexicanos, impartida en el Instituto de la Judicatura Federal el 27 de junio de 2005; Rodrguez Lobato, Ral, Derecho Fiscal, Coleccin de textos jurdicos universitarios, Oxford University Press, 1998, pg. 67.
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Definicin
Son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado. Son las contribuciones establecidas en ley por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u rganos desconcentrados cuando, en este ltimo caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos.
Proporcionalidad
No basta atender al "beneficio obtenido" pues ello desvirtuara el propsito de solidaridad social. Debe atenderse, en un aspecto, a la proporcionalidad de los impuestos y, por tanto, tomar en cuenta la capacidad contributiva del causante, considerando que se trata de una contribucin peculiar con un claro sentido social y sustentada en la solidaridad.
Equidad
Legalidad
Ejemplos
Tesis
Aportaciones de seguridad social
Igualdad ante la misma ley tributaria de los sujetos pasivos de un mismo gravamen .
Slo mediante ley el Estado puede imponer al gobernado obligaciones de carcter patrimonial, entre las que se halla la de pagar tributos.
Aportacin de los patrones al I.M.S.S.
Tesis P. LXX/95: Aportaciones de seguridad social. Para determinar su proporcionalidad debe atenderse a su naturaleza de contribucin peculiar.
Derechos servicios
por
Los servicios deben valorarse atendiendo al costo de los mismos.
Pago del servicio que otorga el Estado al emitir Pasaportes
Tesis P./J. 2/98: Derechos por servicios. Su proporcionalidad y equidad se rigen por un sistema distinto del de los impuestos
Derechos por uso de bienes
Son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio pblico de la Nacin.
Atender al criterio del beneficio recibido
Pago por el uso del agua
Tesis P./J. 95/2000: Aguas nacionales. El artculo 222 de la ley federal de derechos vigente en 1998, en cuanto establece la obligacin de su pago sobre el volumen de agua concesionada que no es explotada, usada o aprovechada, viola el principio de proporcionalidad tributaria, previsto en el artculo 31, fraccin IV, constitucional
Contribuciones de mejoras
Son las establecidas en Ley a cargo de las personas fsicas y morales que se beneficien de manera directa por obras pblicas.
La SCJN no se ha pronunciado en esta materia.
Igualdad ante la misma ley tributaria de los sujetos pasivos de mismo gravamen .
Pago por obras pblicas que beneficien de forma directa a un predio: una casa en medio del desierto.
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Como se observa, la SCJN ha sido prolfica en trminos de la definicin de la proporcionalidad de cada tipo de tributo; mientras que los principios de equidad y legalidad pueden ser aplicados en todos los casos de la misma manera. En este sentido, el amparo en materia fiscal debe atender criterios especficos de proporcionalidad dependiendo del tipo de tributo sobre el que versa cada asunto. Tanto los litigantes como los impartidores de justicia deben conocer perfectamente los criterios de proporcionalidad, equidad y legalidad tributarias que establece de manera dinmica la SCJN a travs de la jurisprudencia. Se trata de una condicin imprescindible para estar en posicin de, por un lado, asesorar eficientemente a los contribuyentes y, por otro lado, resolver de manera consistente el tipo de asuntos aqu estudiados. En la actualidad, el juicio de amparo se ha constituido en la principal herramienta para reclamar la inconstitucionalidad de las leyes fiscales federales o locales y, por consiguiente, para lograr la inaplicacin de un determinado impuesto en beneficio de algunos contribuyentes. En este sentido, mediante el juicio de amparo ciertos contribuyentes han obtenido la proteccin de la justicia constituyndose como titulares de privilegios impositivos de los que no gozan todos los sujetos. Hasta cierto punto, la situacin de privilegio para algunos contribuyentes no proviene de la concesin del amparo en s misma, sino del acceso desigual a la justicia. No es que el amparo no est funcionando como mecanismo para proteger a los contribuyentes de abusos por parte de la SHCP sino que, como slo algunos estn en posicin de asumir los costos del proceso, este beneficio se ve reflejado nicamente en los amparados y no en todos los contribuyentes sujetos al impuesto declarado inconstitucional.
1.2 El amparo desde el punto de vista procesal Con el nico fin de exponer la complejidad procesal, el excesivo formalismo y la infinidad de excepciones a las reglas existentes en el amparo, tratar a continuacin de manera muy general los grandes tipos de amparo, centrando la atencin en aqul que nos ocupa: el amparo indirecto o amparo contra leyes en materia fiscal. En trminos generales, el amparo directo es el que se interpone ante un Tribunal Colegiado de Circuito en contra de sentencias definitivas y resoluciones que pongan fin a un juicio, respecto de las cuales no proceda ningn recurso ordinario por el que puedan ser modificados o reformados (artculo 107, fraccin V de la Constitucin); mientras que 16
el amparo indirecto es el procedimiento que se compone de dos instancias: se interpone ante un Juzgado de Distrito por actos en juicio, fuera de juicio o despus de concluido o que afecten a personas extraas al juicio, contra leyes o contra actos de autoridad administrativa (artculo 107, fraccin VII de la Constitucin) y cuya resolucin puede ser apelada ante los Tribunales Colegiados de Circuito o, en caso de no existir jurisprudencia relativa al asunto, puede ser apelado hasta la SCJN. En el cuadro 1 se muestra de manera esquemtica los dos diferentes tipos de amparo que establece la ley y que se denominan comnmente como amparo directo y amparo indirecto. Cuadro 1: Tipos de amparo 30
Revisin de las sentencias Tribunales Colegiados de Circuito
Supuestos Sentencias definitivas Resoluciones que pongan fin a un juicio
Amparo Directo
SCJN
Amparo
Supuestos Actos en juicio Actos fuera del juicio Actos despus de concluido el juicio Actos que afecten a personas extraas al juicio Actos contra leyes Contra actos de autoridad administrativa
Amparo Indirecto
Juzgados de Distrito
Tribunales Colegiados de Circuito
Revisin de las sentencias
Por ejemplo, un amparo directo -comnmente conocido como amparo judicial- puede presentarse en contra de la resolucin de un tribunal local cuando alguna de las partes involucradas en el juicio desea que un tribunal federal revise la sentencia emitida por el primero de ellos; mientras que un amparo indirecto puede presentarse cuando hubo una violacin a alguna de las garantas individuales durante un proceso judicial, como el
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Las instancias aqu presentadas son nicamente vlidas para estos supuestos cuando la SCJN no ha establecido jurisprudencia al respecto y persista el problema de constitucionalidad. Como se menciona anteriormente, los amparos indirectos sern apelados ante los Tribunales Colegiados de Circuito cuando la SCJN haya establecido jurisprudencia respecto al asunto especfico sobre el que versa el amparo indirecto.
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derecho de audiencia o la garanta del debido proceso (es decir, que toda persona tiene derecho a ser oda y vencida en un juicio), o cuando exista una ley que sea considerada inconstitucional, como las aqu analizadas. Como se menciona anteriormente, los asuntos que sern analizados aqu son los conocidos como amparos contra leyes realizados por la va de amparos indirectos. Es importante ahondar un poco ms, sin pretender de ser exhaustivos, en las especificidades de este tipo de amparo. Si bien es cierto que a travs del amparo contra leyes se impugna la inconstitucionalidad de leyes o reglamentos que aplican al pblico en general, la Frmula Otero implica que las resoluciones de los tribunales no son vlidas para todos los individuos, sino slo para aqul que present la demanda de amparo. Cuando este tipo de proteccin judicial es otorgada, la ley impugnada deja de ser aplicable al demandante. Adicionalmente, la concesin del amparo permite que la ley declarada inconstitucional no vuelva a ser aplicada al demandante a partir de la fecha en que dicha proteccin es conferida. Como resultado de la Frmula Otero, el efecto de las sentencias de amparo es muy limitado, provocando que una determinada ley declarada inconstitucional sea inaplicable nicamente para los amparados y dejando en situacin de desproteccin judicial al resto de la poblacin. Desde la perspectiva rawlsiana, podramos decir que la Frmula Otero es la principal limitante de los trminos equitativos (fair) de la cooperacin social establecidos por la SCJN. Si bien es cierto que la equidad es uno de los conceptos bsicos dentro de la idea de una sociedad como un sistema justo de cooperacin social 31, la Frmula Otero impide que las consideraciones de la SCJN en materia tributaria sean aplicadas al pblico en general y, por ende, que el concepto de equidad propuesto por Rawls sea vlido y aplicable para todos los individuos. En el cuadro 2 se exponen, tambin de manera esquemtica, las caractersticas y el proceso del amparo indirecto, desde los supuestos que deben cumplirse para presentar este tipo de demandas hasta las instancias en las que pueden presentarse 32. Dentro del amparo, es necesario diferenciar si se trata de una ley autoaplicativa o heteroaplicativa. La ley autoaplicativa es aquella que por su sola entrada en vigor afecta
Rawls, John, Justice as Fairness: A Restatement, Ed. Erin Kelly, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 2001. 32 Una vez ms, este procedimiento es nicamente vlido cuando la SCJN no ha establecido jurisprudencia respecto de la ley impugnada.
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al status jurdico del gobernado, imponindole cargas indebidas o violando sus garantas. Se ha denominado ley heteroaplicativa aquella que por su sola vigencia no causa perjuicio al quejoso, sino que, para que dicho perjuicio se origine, se requiere de un acto de aplicacin posterior 33. Cuadro 2: El amparo contra leyes
Supuestos
Dentro de los 30 das siguientes a la emisin de la ley inconstitucional Dentro de los 15 das posteriores a la emisin del primer acto de aplicacin de la ley inconstitucional al quejoso Dentro de los 15 das posteriores a la emisin de la resolucin de la autoridad ante la que se haya impugnado el primer acto de aplicacin, siempre que esta Ley impugnacin no se haya seguido en forma autoaplicativa de juicio.
Sealar autoridades responsables
Actos Actos contra contra leyes leyes
Juzgados de Distrito Supuestos Ley heteroaplicativaDentro de los 15 das posteriores a la
Tribunales Colegiados de Circuito
SCJN
emisin del primer acto de aplicacin de la ley inconstitucional al quejoso Dentro de los 15 das posteriores a la emisin de la resolucin de la autoridad ante la que se haya impugnado el primer acto de aplicacin, siempre que esta impugnacin no se haya seguido en forma de juicio.
Sealar autoridades responsables
Por ejemplo, una ley autoaplicativa podra ser la obligacin de usar cinturn de seguridad en el automvil ya que sta obliga a los dueos desde su entrada en vigor a usar dicho cinturn de seguridad. Si alguien tuviera el nimo para pelearse por la sola obligacin, debera combatir esta ley y presentar una demanda de amparo desde el inicio de la vigencia. En cambio, una disposicin heteroaplicativa podra ser la multa por no usar el cinturn de seguridad en el automvil. Esta disposicin no le causa perjuicio a ningn individuo por su sola entrada en vigor, sino hasta que un polica imponga dicha multa. De esta forma, si nunca multan a alguien, la vigencia de esta ley tampoco le causa perjuicio a nadie. Como podemos observar en el cuadro 2, en el amparo indirecto la inconstitucionalidad de una ley autoaplicativa puede atacarse en tres momentos: (a) dentro de los treinta das
La distincin proviene de que la fraccin VI del artculo 73 de la Ley de Amparo seala que este juicio es improcedente contra la simple emisin de leyes heteroaplicativas.
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siguientes a la emisin de la ley inconstitucional; (b) dentro de los quince das posteriores a la emisin del primer acto de aplicacin de la ley inconstitucional al quejoso (en este caso el afectado puede optar entre interponer el recurso ordinario que proceda en contra de dicho acto, o bien recurrir directamente al amparo); o (c) dentro de los quince das posteriores a la emisin de la resolucin de la autoridad ante la que se haya impugnado el primer acto de aplicacin, siempre que esta impugnacin no se haya seguido en forma de juicio. La ley heteroaplicativa slo puede impugnarse en las hiptesis marcadas como (b) y (c). 34 En esta investigacin, nos interesan nicamente las leyes heteroaplicativas en materia fiscal, es decir, aquellas leyes que por su sola vigencia no causan perjuicio a los contribuyentes, sino que, para que dicho perjuicio se origine, se requiere de un acto de aplicacin posterior. As, los contribuyentes debern presentar su declaracin fiscal que, por regla general, ser tomada como un acto de aplicacin, antes de poder recurrir al amparo contra las leyes consideradas como violatorias de alguna de las garantas de proporcionalidad y equidad tributarias. Evidentemente, puesto que el tipo de asuntos analizados versan sobre disposiciones fiscales plasmadas en ley, la garanta de legalidad tributaria no ser objeto de violacin para los contribuyentes que presentan una demanda de amparo como las aqu estudiadas. Las autoridades que se deben sealar como responsables en este caso son las que participaron en la emisin, promulgacin, sancin y refrendo de la ley que se impugna (artculo 116, fraccin III, de la Ley de Amparo). La sentencia por la cual se conceda el amparo en esta va en contra de una disposicin inconstitucional tendr como efecto la inaplicacin al quejoso de la disposicin impugnada y, en su caso, la anulacin del acto de aplicacin respectivo. As, la disposicin no podr aplicarse posteriormente al sujeto que goza del amparo de la justicia federal 35. Como mencionamos anteriormente, contra las sentencias pronunciadas por los jueces de Distrito, procede revisin ante la SCJN cuando se hayan impugnado en la demanda de amparo leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el Presidente de la Repblica y reglamentos expedidos por los gobernadores de los estados
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Artculos 21, 22, fraccin I, 73, fracciones VI y XI, y 114, fracciones I y II, de la Ley de Amparo. En cuanto a la posibilidad de optar entre el medio ordinario de defensa o el amparo indirecto, la Suprema Corte estableci este criterio, segn aparece en la tesis 1 de la primera parte de la compilacin de 1965. 35 Diego Palomar, La Supremaca de la Constitucin Mexicana, Tesis de Licenciatura en Derecho, ITAM, pg. 51
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o por el jefe del Distrito Federal, por considerarlos directamente violatorios de la Constitucin, y subsista en el recurso el problema de constitucionalidad. En resumen, los asuntos que sern analizados aqu son los conocidos como amparos contra leyes, especficamente leyes heteroaplicativas, que sern presentados en primera instancia ante Juzgados de Distrito, apelados ante los Tribunales Colegiado de Circuito para que revisen los temas relacionados a la legalidad tributaria y posteriormente sern presentados ante la SCJN para que sta resuelva los problemas de constitucionalidad relativos a las garantas de proporcionalidad y equidad tributarias. Sin embargo, es importante sealar que la SCJN slo interviene en el proceso cuando se alega la inconstitucionalidad de una ley y no exista jurisprudencia al respecto. Con base en la informacin anteriormente expuesta, podemos constatar las complicaciones y las especificaciones que se deben seguir para presentar una demanda de amparo. En este sentido, esperaramos observar que en la prctica slo sea rentable para unos cuantos presentar una demanda de amparo y efectivamente defender sus derechos de propiedad. As, el diseo que actualmente guarda el amparo privilegia a aqullos que tienen los recursos necesarios para asumir los costos en informacin de los trminos, plazos, caractersticas del tipo del ley, instancia judicial y otros formalismos establecidos por la Ley de Amparo as como los derivados de la asesora legal y del propio proceso. Paradjicamente, el amparo est dejando de lado su funcin principal y la razn ltima de su diseo: la de fungir como mecanismo para garantizar y proteger las garantas individuales de todos los mexicanos que estn siendo violadas por alguna accin del gobierno. En trminos generales, el amparo slo funciona como mecanismo para defender las garantas de aqullos que estn en posicin de asumir los costos del proceso y no necesariamente como garanta de todos aqullos a los que la accin del gobierno realmente vulnera, ya que muchos no cuentan con los recursos suficientes para incurrir en los costos del amparo.
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Captulo 2: Actores y racionalidad de los participantes en el amparo en materia fiscal: Planteamiento del modelo terico
La teora econmica que ha hecho estudios sobre el proceso judicial, asla el conjunto de factores que afectan la decisin de demandar, as como la posibilidad de que se llegue a un acuerdo anterior a la presentacin de la demanda 36. El modelo aqu propuesto puede ser y ha sido utilizado para otras materias y otros pases. 37 En el amparo en materia fiscal a nivel federal intervienen, principalmente, tres actores: el contribuyente persona fsica o moral- la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) a travs de la Subprocuradura Fiscal Federal de Amparos y el Poder Judicial de la Federacin. 38 Esta parte del trabajo tiene dos propsitos fundamentales para mejorar el entendimiento del objeto de estudio. En primer lugar, explicar a cada uno de los agentes involucrados en el proceso, sus intereses y racionalidades, la funcin de los Juzgados de Distrito y el papel de la SCJN en la definicin del sentido de las sentencias que ponen fin a las demandas de amparo en materia fiscal 39. En segundo lugar, plantear un modelo que nos permita explicar el comportamiento de las personas que deciden presentar una demanda de amparo y, en ocasiones, llevarla hasta la ltima instancia, la SCJN; y el comportamiento del demandado 40, en este caso la Subprocuradura Fiscal Federal de Amparos (SFFA) de la SHCP. En el cuadro 3 se presenta de manera esquemtica el flujo que siguen los asuntos aqu analizados. Con el fin de facilitar la compresin de este fenmeno, plantear la
Priest, G., y Klein, B. (1984). The Selection of Disputes for Litigation. Journal of Legal Studies, 13, 1 y Shavell, S. (1996). Any Frequency of Plaintiff Victory at Trial Is Possible Journal of Legal Studies, 255, 493. 37 Se utiliz un modelo propuesto por Kessler, Meites y Miller en 1996 y utilizado por Estrada y Pastor en marzo de 1997 en The distribution of sentences in tax-related cases: Explaining Success Rates, Social Sciences Research Network, Working Paper 10523. 38 Como se mencion en el captulo anterior, los asuntos aqu analizados son conocidos en primera instancia, por los Juzgados de Distrito y en ltima instancia por la SCJN; ni los Tribunales Colegiados de Circuito ni los Tribunales Unitarios de Circuito tienen un papel en la definicin de fondo de los asuntos hasta la existencia de jurisprudencia. 39 Se trata de un modelo simplificado del proceso real. Dado que el fin de este captulo es analizar desde el punto de vista econmico y poltico el fenmeno que nos ocupa, omitiremos a los Tribunales Colegiados de Circuito ya que su participacin en el proceso es nicamente relativa a la procedencia del amparo y a la legalidad tributaria de la disposicin fiscal sobre la que versa un determinado asunto. En este sentido, su participacin no impacta de manera significativa la resolucin del mismo. 40 En sentido estricto, una demanda de amparo se presenta en contra del Presidente de la Repblica y del Congreso de la Unin. La SHCP slo acta como el abogado del demandado, es decir, del Presidente de la Repblica. Sin embargo, por simplicidad del modelo, tomaremos a la SHCP como el demandado.
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racionalidad de cada uno de los agentes atendiendo al orden que sigue el proceso para posteriormente plantear un modelo ms formal que nos permita explicar dicho fenmeno. En primer lugar, explicar la racionalidad de los contribuyentes as como las decisiones que stos deben tomar a lo largo del proceso. En segundo lugar, describir la racionalidad e incentivos de la SFFA. Finalmente, presentar la composicin y organizacin del Poder Judicial de la Federacin, tanto de los Juzgados de Distrito como de la SCJN, as como funcin en la definicin de este tipo de asuntos. Cuadro 3: Flujograma de los amparos en materia fiscal 41
A favor del contribuyente Demandar SCJN A favor del contribuyente SFFA En contra del contribuyente Fin del proceso Fin del proceso
Demandar Emisin de una ley fiscal Congreso de la Unin Contribuyentes No demandar
A favor del contribuyente Demandar SCJN Contribuyentes
Fin del proceso
En contra del contribuyente
Fin del proceso No demandar
Fin del proceso En contra del contribuyente Fin del proceso
2.1 Racionalidad de los agentes 2.1.1 Los contribuyentes Como mencionamos en el captulo anterior, los asuntos aqu analizados son los conocidos como amparos contra leyes. En estos casos, el proceso comienza, cuando un artculo relativo a alguna ley fiscal entra en vigor. A partir de este momento, los contribuyentes debern decidir si dicho artculo les causa perjuicio; es decir, si viola alguna de sus garantas individuales o no. Dado que no es posible llegar a un acuerdo previo con la SHCP en este tipo de casos, los contribuyentes debern acudir a los tribunales cuando
Por simplicidad, se omite la participacin de los Tribunales Colegiados de Circuito en el proceso ya que stos no inciden sobre el sentido de la resolucin de los asuntos aqu estudiados.
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consideren que la entrada en vigor de una disposicin fiscal les causa perjuicio. Una vez decidido lo anterior, cada contribuyente deber informarse sobre las caractersticas especficas de su asunto y tomar dos decisiones cruciales para el xito de su demanda: cundo presentar la demanda de amparo atendiendo a los plazos definidos por ley 42 y qu cantidad de recursos desea invertir en el juicio. Ahora bien, es importante sealar que las preferencias de los contribuyentes hacia el riesgo 43 inciden significativamente sobre la decisin de presentar o no una demanda de amparo. Es decir, entre mayor sea la aversin al riesgo del contribuyente, mayor ser la probabilidad de xito mnima necesaria para que ste decida presentar una demanda de amparo 44. Por otro lado, el contribuyente deber decidir la cantidad de recursos que desea invertir en el proceso. Es decir, tendr que determinar qu tipo de abogado contratar y cunto quiere invertir en ste. Esta decisin es fundamental para el xito del proceso ya que la probabilidad de xito del contribuyente depende de los recursos invertidos en el asunto. As, el contribuyente que decide contratar a un abogado de honorarios elevados relativo al resto de los abogados fiscalistas, est pagando una prima por reducir el riesgo del juicio y aumentar la probabilidad de xito del mismo 45. En resumen, los contribuyentes son agentes econmicos racionales y demandarn el amparo nicamente cuando los beneficios esperados del juicio sean mayores a los costos del mismo. De esta forma, buscarn obtener el amparo -en estos casos en especfico- para aumentar el monto de sus deducciones o reducir los ingresos que estn obligados a acumular y as, reducir la base del gravamen a pagar 46. Como mencionamos anteriormente, si los costos de llevar un asunto a los tribunales son mayores que los
Artculos 21 y 22 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 43 Considerar la aversin al riesgo de los contribuyentes implicara conocer las utilidades de los contribuyentes. 44 Kessler, D., Meites T. y Miller G. (1996), Explaining Deviations From the Fifty-Percent Rule: A Multimodal Approach to the Selection of Cases for Litigation, Journal of Legal Studies, 25, pginas 233259. 45 Se trata de un supuesto para efectos de la presente investigacin. Sin embargo, sera fundamental para ampliar el conocimiento de ste y otros procesos judiciales comprobar si este supuesto se cumple en la realidad. 46 Para los efectos de la presente investigacin y en aras de no complicar la exposicin del problema con tecnicismos fiscales, la base impositiva se determina de la siguiente manera: Base (utilidad) = ingresos deducciones. Si las deducciones hechas por los contribuyentes aumentan, la base impositiva disminuir. Por ende, el monto total de los impuestos a pagar por el contribuyente ser menor.
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beneficios o si stos actan de manera poco predecible, podemos esperar que los individuos no presenten sus asuntos ante los tribunales. Finalmente, si la decisin de los Juzgados de Distrito les es adversa, los contribuyentes tendrn que decidir si apelan esta decisin hasta la ltima instancia judicial, despus de hacer un anlisis costo-beneficio de la rentabilidad de continuar dicho proceso.
2.1.2 La Subprocuradura Fiscal Federal de Amparos de la SHCP (SFFA) Una de las dependencias de la SHCP es la SFFA. Este rgano es el encargado de responder las demandas de amparo presentadas por los contribuyentes. Dado que los contribuyentes alegan que cierto artculo de las leyes fiscales viola sus garantas individuales, la SHCP a travs de la SFFA es la encargada de fungir como el abogado de la SHCP, del Presidente de la Repblica y en la misma medida, de la recaudacin fiscal. Para defender la recaudacin fiscal, la SFFA debe demostrar que los artculos controvertidos por los contribuyentes se ajustan a los principios de proporcionalidad y equidad plasmados en la Constitucin. Suponiendo que este rgano tambin acta como un agente econmico racional, podramos decir que para ste el riesgo tambin tiene un papel fundamental en la toma de decisiones. Adems, podramos suponer que la aversin al riesgo de la SFFA es generalmente menor a la de los contribuyentes dado que estos ltimos tienen en juego una parte importante de sus propios ingresos y la SFFA no. Sin embargo, al analizar las leyes que rigen la actuacin y responsabilidades de la SFFA observamos que esta institucin est obligada, por ley 47, a contestar todas y cada una de las demandas que recibe. Adems, en caso de que un asunto sea ganado por un contribuyente en la primera instancia, la SFFA est tambin obligada a promoverlo hasta la ltima instancia judicial sin importar si el asunto favorece claramente al primero. De lo contrario, los funcionarios de la SFFA podran ser sancionados por la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos 48.
El Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en su artculo 72, fraccin VII seala que una de las competencias de la SFFA es: Interponer con la representacin del Secretario, los recursos que procedan contra las sentencias y resoluciones definitivas dictadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en materia de pensiones civiles, y en aquellos juicios en que hubieran sido parte las autoridades de la Secretara, cuya representacin en el juicio hubiera correspondido a la Procuradura Fiscal de la Federacin; []. 48 Conforme al artculo 8 fraccin XXIV de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, el incumplimiento u omisin de las competencias de la SFFA podrn ser sancionables.
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En este sentido, no puede tomar la decisin de responder o no cualquier demanda presentada por un contribuyente ni decidir llevar o no un asunto hasta la ltima instancia. La SFFA est obligada a invertir sus limitados recursos (tiempo, personal, presupuesto, etc.) an en asuntos que, sabe de antemano, perder. En resumen, dadas las leyes y reglamentos que limitan la actuacin de la SFFA, podramos esperar que sta acte con mayor torpeza que los contribuyentes. Suponiendo que la SFFA opera como agente racional pero sujeta a la restriccin institucional anteriormente planteada -que no afecta a los contribuyentes dado que ellos pueden invertir los recursos que consideren necesarios para ganar estas demandas y la SFFA noesperaramos observar que la SFFA pierda, con mayor frecuencia, los asuntos en los que los contribuyentes invierten ms recursos que la primera y por ende, ponga en riesgo una parte importante de la recaudacin esperada del Estado.
2.1.3 El Poder Judicial de la Federacin 2.1.3.1 La funcin de los Juzgados de Distrito Los asuntos aqu analizados se componen nicamente por los que llegan hasta la ltima instancia, la SCJN. Sin embargo, como podemos observar en el cuadro 3, stos fueron previamente conocidos o atendidos por la primera instancia del fuero federal, los Juzgados de Distrito 49. Segn Weber, existen dos tipos ideales de juez: uno formal y otro material. El juez formal es aqul que pronuncia una sentencia aplicando estrictamente la norma jurdica. El juez material es aqul que pronuncia sus veredictos consultando con su conciencia o valores, para comprender lo que parece ms justo y equitativo50. En Mxico, los Jueces de Distrito son nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura Federal 51: Durarn seis aos en el ejercicio de su encargo, al trmino de los cules, si fueran ratificados o promovidos a cargos superiores, slo podrn ser privados de sus puestos en los casos y conforme a los procedimientos que establezca la ley 52.
Segn el ltimo informe de labores del Poder Judicial de la Federacin, existen 292 Juzgados de Distrito distribuidos en todo el pas. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Anexo Estadstico al Informe anual de Labores 2005, Mxico, 2005, pg. 7. 50 Lpez Aylln, Sergio, El juez en la sociologa de Max Weber, http://www.bibliojuridica.org/libros/1/116/28.pdf, consultado el 30 de mayo de 2006. 51 Segn el artculo 68 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, esta institucin es la encargada de La administracin, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial de la Federacin, con excepcin de la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Electoral []. 52 Artculo 97 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
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En este sentido, podramos pensar que la racionalidad de los jueces est en atender de la mejor forma posible los criterios de buen desempeo establecidos por el Consejo de la Judicatura Federal: resolver el mayor nmero de demandas en el menor tiempo posible, dado que as se mide su productividad dentro del Poder Judicial; evitar que sus decisiones sean revocadas por las instancias superiores 53; y mantener una buena reputacin al interior del Poder Judicial de la Federacin. Los jueces que deseen ser ratificados en su cargo o, en ocasiones, ser promovidos a cargos superiores, debern tener el menor rezago posible y resolver los asuntos de acuerdo con los lineamientos establecidos tanto por los Tribunales Colegiados de Circuito como por la SCJN. En general, el marco legal que regula la actuacin de los Jueces de Distrito genera los incentivos para que stos se apeguen a los criterios establecidos por sus rganos superiores y no tanto para que sean innovadores en trminos del sentido de sus resoluciones. Si un juez resuelve de manera distinta al resto de los jueces y del Poder Judicial en su conjunto, sus decisiones sern generalmente revocadas y por ende, podra poner en riesgo su puesto como Juez de Distrito. Por lo tanto, atendiendo a la clasificacin propuesta por Weber, podramos decir que los Jueces de Distrito se comportan bajo el modelo formal y pronuncian sus sentencias aplicando estrictamente la norma jurdica. En el siguiente captulo, se analiza detalladamente la manera en la que los Jueces de Distrito resuelven un determinado asunto. En realidad, cada uno resuelve de manera independiente y no existe un mecanismo que permita que stos resuelvan de manera consistente un asunto similar. Sin embargo, su margen de accin y discrecionalidad en la toma de decisiones est fuertemente limitado por las leyes que regulan su actuacin. En esta instancia, existen dos grandes formas de resolver el tipo de casos que nos ocupa. Por un lado, si los Juzgados de Distrito deciden a favor del quejoso 54 -es decir, del contribuyente- la SFFA apelar la decisin del juez y estar obligada a llevar el asunto hasta la SCJN. Por otro lado, si los Juzgados de Distrito deciden a favor del fisco, el contribuyente apelar la decisin del juez y llevar el asunto hasta la SCJN, si y slo si, sigue siendo rentable para ste.
Para el tipo de asuntos que nos ocupa, las decisiones de los Juzgados de Distrito pueden ser revocadas por la SCJN. 54 Cuando un contribuyente presenta una demanda de amparo ante un Juzgado de Distrito, en el Poder Judicial toma el nombre de quejoso.
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En muchas ocasiones, el quejoso acatar la decisin del juez, no necesariamente porque est satisfecho con la decisin de ste, sino porque el monto de su asunto no justifica el asumir los costos del proceso y promoverlo hasta la ltima instancia 55. As, ser promovido nicamente aqul asunto en el que el quejoso considere que tiene una alta probabilidad de xito y por ende, dado el monto del asunto en cuestin, siga siendo rentable para ste asumir los costos judiciales, incluyendo el tiempo, de promover el asunto hasta la ltima instancia a nivel federal, la SCJN. En este sentido, los Juzgados de Distrito funcionan como una especie de filtro para los asuntos en los que claramente la SFFA es favorecida por la decisin de los jueces. Es decir, podemos esperar que los casos en los que la SFFA claramente gana se queden en los Juzgados de Distrito y no sean apelados hasta la SCJN por los contribuyentes. Como resultado, esperaramos observar una muestra sesgada hacia asuntos favorables a los quejosos que sern promovidos por la SFFA dado que fueron ganados por los primeros en los Juzgados de Distrito. Adicionalmente, esperaramos observar que sean en general los grandes contribuyentes los que promuevan sus asuntos hasta la SCJN cuando stos hayan sido perdidos en la primera instancia dado que slo para stos sigue siendo rentable promover sus asuntos hasta la SCJN.
2.1.3.2 La Suprema Corte de Justicia de la Nacin La SCJN acta como rbitro imparcial que resuelve, en ltima instancia, los conflictos presentados entre las partes anteriormente sealadas y tiene la facultad de declarar la inconstitucionalidad de las leyes por las que los contribuyentes se estn amparando. Esta institucin est compuesta por 11 Ministros que sesionan en Pleno o en Salas. El Pleno de la SCJN se compone por los 11 Ministros y puede sesionar, por lo menos, con la presencia de 7 de ellos 56. Tanto la Primera como la Segunda Sala estn formadas por 5 Ministros cada una y pueden sesionar, por lo menos, con la presencia de 4 de ellos 57. El
En ocasiones, los abogados que asesoran a los contribuyentes en este tipo de asuntos cobran una cantidad fija por todo el proceso. Bajo este esquema de honorarios, los abogados toman en cuenta que los asuntos pueden ser apelados hasta la ltima instancia judicial, la SCJN, por lo que generalmente los costos de llevar un asunto bajo estos trminos son mayores. Para efectos de la presente investigacin, supondremos que los contribuyentes toman la decisin de apelar sus asuntos conforme se van definiendo. En este sentido, los contribuyentes hacen un anlisis costo-beneficio en cada instancia judicial. Si tomramos en cuenta la primer perspectiva planteada podramos sobreestimar los costos del juicio dado que muchos de stos se quedan en los Juzgados de Distrito. 56 Artculo 4 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. 57 Artculo 15 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
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Presidente de la SCJN no forma parte de las Salas, nicamente integra el Pleno y forma parte de las decisiones que ste tome 58. En caso de empate en el Pleno, el asunto se resolver en la siguiente sesin; si en esta sesin tampoco se obtiene mayora, se desechar el proyecto y el Presidente de la SCJN designar a otro Ministro para que formule un nuevo proyecto. Si en dicha sesin persiste el empate, el Presidente tendr voto de calidad 59. En caso de empate en alguna de las Salas, el Presidente de la Sala lo turnar a un nuevo Ministro para que formule un proyecto de resolucin que tome en cuenta las exposiciones hechas durante las discusiones. Si persiste el empate, el Presidente de la SCJN nombrar por turno a un integrante de la otra Sala para que asista a la sesin correspondiente a emitir su voto. Cuando con la intervencin de dicho Ministro tampoco hubiese mayora, el Presidente de la Sala tendr voto de calidad 60. Los asuntos que llegan hasta la SCJN se clasifican por materias: penal, civil, administrativa en la que se incluye la materia fiscal- y laboral 61. Tericamente, el Pleno de la SCJN resuelve nicamente los asuntos considerados como de inters y trascendencia 62. As, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin establece que nicamente los asuntos calificados como importantes para el pas sern resueltos por el Pleno de la SCJN, mientras que el resto sern resueltos por las Salas de dicha institucin. Los amparos contra leyes que lleguen a la revisin de la SCJN, en los que subsistiendo la materia de constitucionalidad de leyes federales no exista precedente y, a su juicio, se requiera fijar un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurdico nacional y, adems, revistan inters excepcional, debern ser resueltos por el Pleno de dicha institucin 63. De esta forma, tanto la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin como los acuerdos emitidos por el propio Pleno de la SCJN, buscan garantizar que este rgano destine sus esfuerzos a la resolucin de los asuntos de mayor importancia y trascendencia
Artculo 2 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Artculo 7, tercer prrafo de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. 60 Artculo 17 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. 61 Acuerdo 1/1997 del Tribunal Pleno de la SCJN, de fecha 27 de mayo de 1997, relativo a la determinacin de la competencia por materia de las salas de la SCJN y al envo de asuntos competencia del Pleno a dichas salas. 62 Artculo 10, fraccin II, inciso b) de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. 63 Acuerdo 5/2001 del Tribunal Pleno de la SCJN, de fecha 21 de junio de 2001, relativo a la determinacin de los asuntos que conservar para su resolucin y el envo de los de su competencia originaria a las salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito.
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para el orden jurdico nacional. En el siguiente captulo, se estudiarn a detalle estos conceptos, se analizar su aplicacin prctica y el efecto que puede tener el hecho de que un asunto sea resuelto en el Pleno o en la Salas, sobre el sentido de la resolucin del mismo. Supuestamente, las Salas de la SCJN conocen de materias distintas y se dividen as la carga de trabajo, especializndose en la resolucin de ciertos temas. Comnmente, se considera a la Segunda Sala como la especialista en materia administrativa y, por ende en materia fiscal, puesto que durante muchos aos sta fue la encargada de resolver los asuntos relativos a esta materia. En la actualidad, ya que el nmero de asuntos que llegan hasta la SCJN en materia administrativa es muy elevado, ambas Salas y el propio Pleno conocen o atienden este tipo de asuntos 64. La jurisprudencia es la figura jurdica mediante la cual la SCJN define los criterios de interpretacin de un determinado artculo y obliga a los rganos inferiores a interpretar dichos artculos en consecuencia. Se trata de los precedentes que crea la SCJN y que sirven de directrices para el resto del Poder Judicial en la definicin de asuntos similares. Las resoluciones constituirn jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en 5 sentencias ejecutorias ininterrumpidas por otra en contrario, que hayan sido aprobadas por lo menos por 8 Ministros si se tratara de jurisprudencia del Pleno, o por 4 Ministros, en los casos de jurisprudencia de las Salas 65. En otras palabras, se constituye jurisprudencia cuando 5 asuntos son resueltos de la misma manera consecutivamente y decididos por mayora calificada. Una vez que la SCJN haya establecido jurisprudencia obligatoria, sern los Tribunales Colegiados de Circuito -rganos inferiores a la SCJN- los encargados de resolver, en ltima instancia, los asuntos similares que sean promovidos y en el mismo sentido que establece la jurisprudencia 66. Adicionalmente, esta figura obliga tanto a los tribunales como a los juzgados a resolver los asuntos a venir de acuerdo con los lineamientos establecidos por la SCJN 67.
Acuerdo 2/2005, de 17 de Enero de 2005, del Tribunal Pleno de la SCJN, para regular el turno de expedientes. 65 Artculo 192, segundo prrafo de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 66 Artculo 22 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. 67 La Ley de Amparo, Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 192, primer prrafo seala: La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno o en Salas, es obligatoria para stas en tratndose de la que decrete el Pleno, y adems para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, los juzgados de Distrito, los
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Sin embargo, la jurisprudencia nicamente obliga a los rganos impartidores de justicia y no a las autoridades administrativas. En este sentido, cuando un determinado artculo es declarado inconstitucional va jurisprudencia, las autoridades administrativas- incluyendo a la SHCP- no estn obligadas a acatar las decisiones de la SCJN, sino en los casos fallados. Adems de la Frmula Otero, el diseo de la jurisprudencia representa un candado institucional ms para limitar el efecto de las decisiones del Poder Judicial de la Federacin, especficamente de la SCJN, e impedir que sus resoluciones tengan efectos sobre la poblacin en general. Dado el diseo de la Ley de Amparo, la SHCP puede seguir cobrando impuestos que han sido declarados inconstitucionales puesto que las decisiones de la SCJN no la obligan a actuar de otra manera. 68 Los contribuyentes que deseen evitar el pago de un impuesto declarado inconstitucional debern, por un lado, presentar la demanda de amparo en tiempo y forma atendiendo a los plazos definidos por ley 69 y, por otro lado, incurrir en los costos del proceso judicial para poder gozar de este beneficio. Sin embargo, una vez emitida jurisprudencia obligatoria sobre una determinada disposicin fiscal, los contribuyentes tienen la posibilidad de ampararse y evitar, en el futuro, el pago de dicho impuesto. En estos casos, existe suplencia de la queja en demandas deficientes: La suplencia prevista en la fraccin I del artculo 76 bis de la Ley de Amparo, se refiere a los conceptos de violacin y a las omisiones en que incurra el quejoso al promover su demanda de garantas contra actos fundados en una ley inconstitucional. Este tipo de suplencia implica que la jurisprudencia por la que se declara inconstitucional una ley o norma general pueda tener aplicacin a casos similares a los que motivaron su emisin, aun cuando no se haya invocado por el quejoso, en atencin al mandato contenido en el precepto legal citado y a la observancia obligatoria determinada
tribunales militares y judiciales del orden comn de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales. []. 68 La jurisprudencia de la SCJN de alguna manera puede obligar a los funcionarios del Servicio de Administracin Tributaria en casos muy especficos. La Ley del Servicio de Administracin Tributaria (SAT) en su artculo 34, fraccin II seala que el SAT ser responsable del pago de los daos y perjuicios causados por sus servidores pblicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les correspondan cuando stas sean: contrarias a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en materia de legalidad.[] Sin embargo, dado que en el tipo se asuntos aqu analizados se resuelve sobre la constitucionalidad de los artculos del la Ley del ISR, la jurisprudencia de la SCJN no obliga ni a la SHCP ni a sus dependencias a actuar conforme a sta. 69 Artculos 21 y 22 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
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en el artculo 192 de la propia ley, sin que tal actuacin signifique dar efectos generales a la declaracin de inconstitucionalidad de la ley, dado que slo producir su inaplicacin a los casos concretos que se controviertan. 70 En otras palabras, a pesar de que la demanda de amparo no est argumentada adecuadamente, el Poder Judicial de la Federacin tiene la obligacin de suplir estas deficiencias y conceder el amparo al quejoso siempre que sta haya sido presentada en tiempo y forma, si y slo si previamente fue emitida jurisprudencia obligatoria con respecto al artculo sobre el que versa la demanda de amparo. En este sentido, se abaratan los costos del proceso en trminos de la argumentacin planteada en la demanda de amparo. Sin embargo, la suplencia de la queja en materia fiscal -cuando existe jurisprudencia obligatoria- abarata parcialmente los costos del proceso ya que, de cualquier manera, los contribuyentes debern invertir sus recursos para presentar dicha demanda atendiendo a los plazos definidos por ley 71. Siguiendo con el razonamiento planteado por Rawls, la suplencia de la queja es simplemente un paliativo relativamente ineficiente en trminos de la equidad en el acceso a la justicia. Esta figura jurdica, conjuntamente con la Frmula Otero, limita el efecto de las sentencias de amparo y su impacto sobre el pblico en general, puesto que no se deroga la norma para la generalidad, sino que slo alcanza a los que presentan el amparo. La suplencia de la queja nicamente beneficia a aquellos contribuyentes que decidieron incurrir el los costos del proceso y que presentaron una demanda de amparo con argumentos deficientes. A pesar de que la SCJN ha tratado de subsanar las deficiencias del diseo del amparo, slo los contribuyentes que inviertan una parte de sus recursos tanto en tiempo como en
Tesis 2a/J. 64/2005, Seminario Judicial de la Federacin y su Gaceta, tomo XXI, junio de 2005. La tesis 2a./J. 6/2005 seala que: Cuando el particular solicita la devolucin de impuestos fundada en la respuesta emitida por la autoridad fiscal a una consulta en la que se determin la no aplicacin de la norma que prev el impuesto relativo, por haber sido declarada inconstitucional por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, respuesta que se emiti en cumplimiento de una sentencia dictada en el juicio de nulidad por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en ese sentido, la mencionada devolucin slo proceder respecto de los pagos efectuados con posterioridad a la presentacin de la consulta, en virtud de que es cuando se obtiene el beneficio de la aplicacin de la jurisprudencia a favor del contribuyente y, por ende, que los enteros relativos deben considerarse como pago de lo indebido, lo que no sucede con los pagos efectuados con anterioridad, pues stos fueron realizados en cumplimiento a una disposicin de observancia obligatoria, al estar vigente y gozar de plena eficacia jurdica en el momento de realizarse el pago, en tanto no fue controvertida mediante amparo indirecto, y porque en trminos del artculo 22 del Cdigo Fiscal de la Federacin no se actualiza el error de hecho o de derecho que condicione su devolucin.
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asesora legal, podrn evitar el pago de un impuesto que ha sido declarado inconstitucional. Como se menciona en el captulo anterior, el sistema judicial mexicano con todas sus reglas y especificaciones tcnicas, protege nicamente a aqullos que tengan los recursos suficientes para incurrir en los costos judiciales 72. Aqul que no se informe sobre los artculos fiscales declarados inconstitucionales o que no pueda asumir los costos judiciales estar obligado a pagar ciertos impuestos que los que estn amparados no pagan. Adicionalmente, los asuntos en materia fiscal son resueltos sin atender al monto del asunto que se resuelve o a las caractersticas del quejoso que promueve el asunto. En realidad, sta es estrictamente su funcin; como rbitro imparcial la SCJN debe apegarse a lo que determine la Constitucin y no atender a criterios especficos de los quejosos ni del monto en cuestin. Sin embargo, el hecho es que las decisiones de la SCJN inciden tanto a nivel macroeconmico como a nivel microeconmico en Mxico. Por un lado, las decisiones de la SCJN en materia fiscal inciden sobre la poltica fiscal mexicana, dado que sta define una parte importante de la recaudacin esperada del Estado al conceder o no el amparo a los quejosos. Por otro lado, las decisiones de la SCJN en materia fiscal inciden sobre el desempeo de las empresas que recurren al juicio de amparo. Mediante la concesin del amparo, las empresas reducen el monto de sus contribuciones, aumentando sus utilidades y perjudicando, a su vez, a las empresas que compiten en el mismo mercado y que no pudieron asumir los costos del proceso. As, las empresas que no se amparan no gozan de los mismos beneficios de la proteccin de la justicia federal. Ahora bien, puesto que la SCJN es una institucin pocas veces estudiada como un actor poltico y desde la perspectiva racional, resulta sumamente complicado establecer su racionalidad y los incentivos de sus integrantes. Sin embargo, podramos pensar que la ideologa, la rapidez en sus resoluciones, la consistencia en sus decisiones y la reputacin son elementos que entran en la funcin de utilidad de los Ministros. As, esperaramos que fueran elementos como los aqu planteados los principales rectores de sus decisiones.
Tambin ha sido comprobado en materia penal por Elena Azaola, Marcelo Bergman, Ana Laura Magaloni, y Layda Negrete en Delincuencia, Marginalidad y Desempeo Institucional, CIDE, Mxico, 2003.
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Si bien es cierto que los Ministros de la SCJN no deben atender consideraciones tales como el monto de los asuntos que estn resolviendo o las caractersticas especficas del contribuyente que solicita el amparo, podramos esperar que para los primeros, la consistencia en sus resoluciones fuera un elemento crucial en la toma de decisiones. Sin importar el sentido de las resoluciones y dado que la SCJN es el tribunal encargado de definir la manera en que han de interpretarse las leyes conforme a lo establecido en la Constitucin, esperaramos que cada uno de los Ministros que integran esta institucin estuvieran interesados en definir sus consideraciones de manera clara y consistente a lo largo del tiempo y as, brindar estabilidad y seguridad jurdica al sistema judicial en su conjunto y a sus usuarios.
2.2 Planteamiento del modelo terico Para plantear el siguiente modelo es necesario hacer ciertos supuestos: Tanto los contribuyentes como la SFFA son agentes racionales. Los agentes son neutrales al riesgo. Sean Cc y Cf los costos del proceso que tanto los contribuyentes como la SFFA desean invertir en el juicio. Sean pc y pf las probabilidades de xito en el juicio para los contribuyentes y para la SFFA respectivamente. Sea S el monto que deja de pagar el contribuyente a la SHCP cuando el amparo es concedido. Las probabilidades de xito de los jugadores son una funcin de los recursos que cada uno de stos invierte en el juicio. As, esperaramos observar que las probabilidades de xito para ambos agentes fueran de la siguiente forma:
p c = p c (C c , C f ) p f = p f (C c , C f )
Alguna de las partes involucradas tiene que ganar el juicio, lo que implica que:
p f = 1 pc
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Adems, esperaramos que las probabilidades de xito de los jugadores se comportaran de la siguiente manera:
p c >0 C c 2 pc <0 C c2 p c <0 C f 2 pc >0 C 2 f

Es decir, la probabilidad de xito en el juicio tanto para los contribuyentes como para la SFFA depende de los recursos que ambas partes invierten en el proceso. Por un lado, podemos esperar que la probabilidad de xito en el juicio sea creciente con respecto al gasto del contribuyente, pero cncava. Es decir, esperamos que la probabilidad de xito sea creciente a tasa decreciente 73. Por otro lado, podemos esperar que la probabilidad de xito de los contribuyentes disminuya cuando la SFFA aumente los recursos invertidos en el mismo y que adems sta alcance un punto mnimo en la que la probabilidad de xito de los contribuyentes no pueda disminuir ms conforme la SFFA siga aumentando los recursos invertidos en el juicio. Para el caso de la SFFA, esperaramos que sucediera el mismo fenmeno. Sin embargo, la carga de la prueba est del lado de los contribuyentes. Es decir, para stos resulta ms difcil ganar los asuntos que para la SFFA, dado que los contribuyentes tienen que convencer a la SCJN de la inconstitucionalidad de un determinado artculo. En cambio, la SFFA podra ganar asuntos sin tener siquiera la necesidad de defenderlos si resulta evidente para los integrantes de la SCJN que un determinado artculo no viola las garantas de proporcionalidad y equidad tributarias. No hay restricciones crediticias para los contribuyentes. Es decir, los contribuyentes podrn invertir los recursos que consideren necesarios para ganar un juicio mientras ste sea rentable para ellos.
Se trata del supuesto estndar con respecto a la probabilidad de ganar un litigio con respecto al gasto, no existe un gasto que maximiza la probabilidad de xito del contribuyente y luego empieza a bajar. Entonces, suponemos que el gasto en el juicio simplemente crece, cada vez a una tasa menor pero nunca llega a un punto mximo de inversin.
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La SFFA tiene un presupuesto limitado para defender los asuntos ante el Poder Judicial de la Federacin.
Supongamos que un contribuyente representativo considera que la entrada en vigor de una determinada disposicin fiscal viola sus garantas individuales y, por lo tanto, cree que es inconstitucional. Este perjuicio representa la cantidad de S, en trminos monetarios, que el contribuyente deber pagar a la SHCP con la entrada en vigor de dicha disposicin. Como mencionamos anteriormente, sea pc la probabilidad de xito del contribuyente, es decir, la probabilidad de que el amparo le sea concedido una vez presentada la demanda; y Cc los costos judiciales que se componen tanto por los costos del proceso, el tiempo invertido en el mismo y por los honorarios de los abogados que representarn al contribuyente durante todo el proceso. De esta manera, un contribuyente racional y neutral al riesgo, presentar una demanda de amparo si y slo si pc S > Cc; es decir, si la ganancia esperada de ampararse (no pagar la cantidad de S) es mayor que los costos judiciales. En otros trminos, el contribuyente demandar el amparo siempre que las probabilidades de ganar un asunto sean mayores a un determinado lmite inferior; es decir, siempre que: pc > (Cc /S) As, entre mayor sea S, mayores son los incentivos de los contribuyentes a absorber los costos del juicio. Por ejemplo, si la cantidad en cuestin es de $400,000 pesos y los costos judiciales son de $60,000 pesos, el contribuyente presentar la demanda de amparo si la probabilidad de que ste le sea concedido es mayor al 15%. Ahora bien, existen dos maneras de modelar la decisin del contribuyente. En primer lugar, podramos suponer que los costos del juicio son fijos, es decir Cc est dada. En este caso, la decisin de los contribuyentes es discreta y el nico criterio a considerar son las probabilidades de xito en el juicio. Aqu, la decisin est en presentar o no una demanda de amparo. Sin embargo, plantear un modelo ms cercano a la realidad implica considerar que los costos del juicio no estn dados y que el contribuyente toma la decisin de presentar o no una demanda de amparo y adems la cantidad de recursos que desea invertir en el juicio. De esta forma, los contribuyentes neutrales al riesgo buscarn minimizar las prdidas 36
esperadas del juicio y elegirn la cantidad ptima de recursos a invertir en el mismo de la siguiente manera: z = min Cc + (1- pc (Cc , Cf)) S
Cc
s.a. Condiciones de primer orden:
pc
Cc S
p c (C c , C f ) z = 1 S Cc = 0 C c C c
Y donde, Cc 0 1 p c (C c , C f C c
S 0
Es decir, los costos del proceso siempre sern positivos pero los beneficios marginales de la inversin en el proceso son mayores a los costos marginales de la misma. Si se pudiramos invertir una cantidad divisible en el juicio, los beneficios obtenidos por invertir una cantidad pequea de recursos aumentaran exponencialmente en relacin a los costos del juicio. Si pc < (Cc /S) entonces la cantidad de recursos a invertir en el juicio ser igual a cero. Condiciones de segundo orden:
2 pc S 0 C c2
A partir de esta condicin, obtenemos que la inversin en el proceso alcanza un punto mximo de inversin en el que la probabilidad de xito no sigue aumentando conforme ms se invierta. Con base en estas dos condiciones, se obtiene la cantidad ptima de recursos a invertir en el juicio:
C c* (C f , S )
En este sentido, es fundamental determinar las variables que inciden sobre la probabilidad de xito de los contribuyentes para poder entonces definir cules son los 37
criterios relevantes a considerar al momento de elegir la cantidad ptima de recursos a invertir en el juicio. Al mismo tiempo, es importante hacer un anlisis de esttica comparativa para entender mejor el comportamiento de los actores y la interaccin que tienen la cantidad de recursos que cada uno invierte en el juicio. Considerando que la cantidad ptima de recursos a invertir en el juicio Cc* es una funcin de los parmetros Cf mencionados. Por un lado, podramos esperar que: y S, .tomaremos el
diferencial total de la condicin de primer orden, con respecto a los parmetros antes
p c C c* (C f , S ), C f C c
) S = 0
2 p c C c* 2 pc =0 C c2 C f C c C f
De donde,
* C c (C f , S )
C f
2 pc Cc C f 2 pc C c2
>0
Es decir, podramos esperar que los recursos invertidos tanto por los contribuyentes como por la SFFA estn relacionados positivamente. As, entre ms recursos invierte el contribuyente en un determinado asunto, bajo el supuesto de que la SFFA acta como un agente racional, esperaramos que los recursos invertidos por la SFFA en el mismo asunto tambin aumenten. Entre ms recursos invierta la SFFA en un determinado asunto, resulta ms importante que los contribuyentes tambin aumenten los recursos invertidos y as, incrementar sus probabilidades de xito en el juicio. En otras palabras, podramos prever que la SFFA invierta ms recursos en los asuntos de los grandes contribuyentes que en los asuntos de los pequeos o medianos contribuyentes, ya que su funcin es defender la recaudacin esperada del Estado y son en los asuntos presentados por los primeros donde mayores recursos hay en juego.
38
Sin embargo, recordemos que la SFFA est obligada, por ley 74, a contestar todas y cada una de las demandas que recibe. La falta de flexibilidad en la asignacin de recursos incide significativamente sobre las probabilidades de xito de la SFFA en el juicio. Dicha institucin debe asignar sus recursos limitados tanto en asuntos de grandes como de pequeos contribuyentes y donde las probabilidades de xito pueden variar considerablemente en cada asunto. De esta forma, esperaramos que la tasa de xito de la SFFA fuera considerablemente menor a la de los contribuyentes, en todos los casos. Por otro lado, podramos esperar que:
p c (C c* (C f , S ), C f ) C c
S = 0
2 p c C c* p c =0 C c C c2 S
De donde,
pc C (C f , S ) C = 2 c >0 pc S Cc2
* c
Es decir, que los recursos invertidos por los contribuyentes en un determinado juicio aumenten conforme aumenta el monto del asunto en cuestin. Entre mayor sea el monto de los impuestos a pagar por un contribuyente, mayores sern los incentivos de ste a invertir en el juicio. As, de lo anteriormente planteado, podemos decir que sern los grandes contribuyentes los que tengan mayores probabilidades de xito en este tipo de juicios 75 Como se menciona ms arriba, la SFFA podra racionalmente destinar menos recursos en los asuntos en los que S sea relativamente chica y encargarlos a los abogados menos preparados mientras que los asuntos de los grandes contribuyentes o de los ms
El Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en su artculo 72, fraccin VII seala que una de las competencias de la SFFA es: Interponer con la representacin del Secretario, los recursos que procedan contra las sentencias y resoluciones definitivas dictadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en materia de pensiones civiles, y en aquellos juicios en que hubieran sido parte las autoridades de la Secretara, cuya representacin en el juicio hubiera correspondido a la Procuradura Fiscal de la Federacin; []. As, junto con lo establecido en el 8 fraccin XXIV de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, el incumplimiento u omisin de las competencias de la SFFA podrn ser sancionables. 75 En el mismo sentido, podramos esperar que los contribuyentes ms endeudados con la SHCP sean, tambin, los que ms incentivos tengan en invertir recursos en un juicio de amparo para evitar el pago de ciertos impuestos.
74
39
endeudados con el fisco podran ser defendidos por los mejores abogados de la SFFA. Si bien esta estrategia resulta previsible, podemos esperar que los lmites provocados por el diseo institucional que regula su actuacin incidan negativamente sobre su desempeo y ocasione que, an discriminando por tipo de contribuyente, la SFFA pierda la mayora de los casos que impugna. Si bien es cierto que el papel fundamental de la SFFA es velar por mantener la recaudacin del Estado, los funcionarios que la integran estn limitados por la ley que los regula y, por ende, no tienen los incentivos para que esto sea as. Puesto que su desempeo no se mide en trminos de las demandas de amparo ganadas o del monto de la recaudacin mantenido, sino en trminos del nmero de demandas que responden, los funcionarios de la SFFA slo tienen los incentivos para responder todas las demandas que sean presentadas y no para defenderlas de manera eficiente y exitosa.
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Captulo 3: Evidencia emprica

El Poder Judicial mexicano ha permanecido hermtico por muchos aos, por lo que las incursiones de los no abogados, economistas por ejemplo, han sido espordicas y muy lentas. Los actores del sistema judicial mexicano se han centrado en resolver los asuntos presentados por los ciudadanos y han descuidado la organizacin de la informacin sobre su desempeo. Parece como si estos actores olvidaran que el conocimiento emprico de la operacin de los tribunales as como del sentido, duracin y consistencia de sus resoluciones resulta una condicin sine qua non es imposible mejorar significativamente su desempeo. Si bien es cierto que el Consejo de la Judicatura 76 ha hecho esfuerzos por cuantificar el flujo de asuntos que atiende el Poder Judicial Federal, slo han publicado un par de estudios muy especficos, cuya metodologa no presentan lo que dificulta juzgar su validez- y con informacin tan agregada que no permite hacer un estudio ms profundo y detallado sobre el comportamiento de los tribunales y juzgados. Adems, el acceso a las bases de datos del que parten estas publicaciones est limitado a unas cuantas personas, por lo que cualquiera que desee hacer un anlisis emprico del Poder Judicial deber encontrar otros medios y fuentes de informacin, para realizar una investigacin de esta ndole. En el caso de la SCJN, los esfuerzos por sistematizar la informacin de cada asunto han sido an ms escasos. Se trata de una institucin relativamente pequea en comparacin con el resto del Poder Judicial donde la pluralidad profesional es menor y donde la necesidad de sistematizar la informacin para la obtencin de estadsticas judiciales resulta poco clara e intrascendente para muchos de sus miembros. Si bien es cierto que uno de los primeros resultados de las estadsticas judiciales es beneficiar directamente a la administracin de la institucin y mejorar la consistencia y transparencia de las resoluciones de la misma, parece que estos beneficios siguen siendo imperceptibles para muchos y tardarn un par de aos en permearse definitivamente dentro de la SCJN. Afortunadamente, existen ciertas seales que nos indican que esto est cambiando. Al mismo tiempo, esperara que con esta primera aproximacin emprica a las decisiones de la SCJN consiga despertar el inters en realizar estudios de este tipo.
76
-como se menciona en el captulo anterior, el Consejo de la Judicatura es la institucin encargada de administrar a los rganos jurisdiccionales inferiores a la SCJN. Es decir, la SCJN se administra sola, pero los Tribunales Colegiados de Circuito, los Tribunales Unitarios de Circuito y los Juzgados de Distrito son administrados por el Consejo de la Judicatura.
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Actualmente, en la SCJN slo se cuenta con una publicacin anual en la que nicamente aparece el nmero de asuntos que conoce o atiende y sus desagregados en Pleno y Salas. Evidentemente, esta informacin resulta muy limitada pues se trata un simple ejercicio de contabilidad en el que los asuntos slo son tomados como activos o pasivos de dicha institucin. Al da de hoy, la informacin disponible en la SCJN sobre el flujo de los asuntos que conoce es tan reducida que no se pueden responder ni siquiera las preguntas ms elementales de carcter emprico. No obstante, es posible recopilar sistemticamente dicha informacin en los archivos de la SCJN, lo que nos permite realizar investigaciones como la aqu presentada y conocer empricamente su comportamiento. Por ejemplo, uno de los principales objetivos de la reforma al Poder Judicial de diciembre de 1994 fue desahogar las cargas de trabajo de la SCJN y repartirla entre los Tribunales Colegiados de Circuito y los Tribunales Unitarios de Circuito 77. Sin embargo, debido a la desorganizacin de la informacin de los asuntos que llegan al Poder Judicial no podemos saber si esto ha sucedido en realidad. En qu materia se concentran los asuntos que atiende la SCJN? Cunto tiempo se tarda la SCJN en resolver un asunto? Existen diferencias entre sus instancias (Pleno y Salas)? Qu tipo asuntos se concentran en la SCJN? Cuntos amparos se conceden? Cuntos amparos se niegan? Cuntos amparos se sobreseen o se desechan? Cmo votan los ministros de la SCJN en el Pleno? Y en cada una de las Salas? Son consistentes las decisiones de la SCJN a lo largo del tiempo? Desafortunadamente, la respuesta a todas estas preguntas sigue siendo una incgnita. En esta tesis, hago un primer esfuerzo por contestar algunas de stas en cuanto a la materia fiscal se refiere.
3.1 Construccin de la base de datos
Para la elaboracin del presente trabajo, dada la escasez de datos, se emprendi la tarea de capturar y analizar, expediente por expediente, los rasgos importantes de los asuntos presentados ante la SCJN. Como expliqu ms arriba, limito mi atencin a los amparos contra leyes en materia fiscal. La eleccin de los expedientes de la muestra se realiz de manera aleatoria dentro de los lmites definidos por el acceso a la informacin. Resulta extremadamente complicado definir el universo de asuntos ya que, como mencionamos anteriormente, no existe una
Fix-Fierro, Hctor, La reforma judicial en Mxico: de dnde viene? hacia dnde va?, Reforma Judicial, Nmero 2, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003.
77
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clasificacin que nos permita conocer de manera confiable, el total de asuntos que llegan hasta la SCJN relativos a una determinada materia, un artculo o una ley en especfico. En este sentido, tuve que limitar mi investigacin a un periodo de tiempo definido y a la impugnacin de un tipo de artculo en una sola ley: las deducciones fiscales plasmadas en la Ley del ISR vigente desde el 2002 y presentadas ante la SCJN entre el 2002 y el 2005. Existen alrededor de 7,474 expedientes 78 relativos al Amparo en Revisin en materia administrativa 79, en la que se incluye la materia fiscal, desde el 2002 a la fecha. De all, son 4,625 los asuntos relativos al ISR para el periodo en estudio. Sin embargo, slo alrededor del 50% de estos asuntos se encuentran digitalizados, es decir, en la red de la SCJN y disponibles para su consulta 80. Como se menciona, con la informacin proporcionada por la red interna es imposible saber cuntos de estos asuntos fueron presentados por la impugnacin de deducciones fiscales plasmadas en de la Ley del ISR. As pues, mientras que ignoramos el tamao real de la poblacin, y capturar todos los asuntos encontrados es una tarea herclea, me vi obligada a reducir mi aportacin a una muestra de expedientes. Sin embargo, dado que desconocamos a priori el comportamiento de dichos asuntos, era necesario elegir una muestra lo suficientemente grande que nos permitiera hacer generalizaciones sobre el comportamiento de la poblacin de asuntos y entender de manera agregada el funcionamiento del Poder Judicial en la resolucin de los mismos. En este sentido, clasifiqu por artculo impugnado de la Ley del ISR los asuntos arrojados por la red interna de la SCJN. De esta manera y con todas las limitantes anteriormente expuestas, la muestra se integr con 600 amparos en materia fiscal, seleccionados aleatoriamente, relativos a las deducciones fiscales plasmadas en los artculos 29 a 32 y transitorios de la Ley del ISR vigente desde el 2002. Cronolgicamente, el primer expediente de la muestra (AR
Estos nmeros fueron tomados el 3 de julio del 2005 como referencia para la seleccin de la muestra. Sin embargo, dado que los expedientes se actualizan constantemente, estos nmeros pueden cambiar considerablemente con el paso del tiempo. 79 El Amparo en Revisin es el conocido como amparo contra leyes que se explic detalladamente en el captulo 1. Una demanda de amparo, como las que se incluyen en la muestra, es presentada en primera instancia ante un Juzgado de Distrito con el nombre de amparo indirecto y cuando llega hasta la SCJN toma el nombre de Amparo en Revisin. 80 Esta cifra es un estimado, ya que ni siquiera los encargados de realizar la digitalizacin de los expedientes y de subirlos a la red saben con precisin esta informacin. Cuando ped este dato recib la siguiente respuesta: Lo sentimos, no poseemos ese tipo de informacin. Nunca nos haban preguntado eso. En este sentido, me vi en la necesitad de contar expediente por expediente cuntos estn digitalizados y cuntos no.
78
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252/2002) fue presentado en la SCJN en marzo del 2002 y resuelto en mayo del 2003 y el ltimo expediente analizado (AR 811/2005) fue presentado en abril del 2005 y resuelto en junio del mismo ao. Aqu, se incorpora la informacin nicamente de los asuntos que llegan hasta la SCJN desde la primera instancia del fuero federal -cuando un asunto es presentado ante un Juzgado de Distrito- hasta la ltima instancia del fuero federal cuando un asunto es resuelto definitivamente por la SCJN-. En el cuadro 4 se presenta de manera esquemtica el flujo que siguen los amparos contra leyes especificando el objeto de estudio de la presente investigacin as como la instancia judicial que ser analizada.
Cuadro 4: Asuntos que componen la base de datos: amparos en materia fiscal relativos a deducciones fiscales de la ley del ISR vigente desde el 2002 81
Objeto de estudio
A favor del contribuyente Demandar SCJN A favor del contribuyente SFFA En contra del contribuyente Fin del proceso Fin del proceso
Demandar Emisin de una ley fiscal Congreso de la Unin Contribuyentes No demandar
A favor del contribuyente Demandar SCJN Contribuyentes
Fin del proceso
En contra del contribuyente
Fin del proceso No demandar
Fin del proceso En contra del contribuyente Fin del proceso
Podemos decir que la muestra de la presente investigacin contiene dos grandes sesgos de seleccin: en las observaciones y en la instancia judicial analizada. Por un lado, el sesgo en la seleccin de la muestra que proviene de la digitalizacin de los expedientes. Sin embargo, haciendo un anlisis exploratorio de los expedientes fsicos, descubr que los asuntos que se encuentran digitalizados y los que no, son muy similares entre s y que el proceso de digitalizacin atiende a cuestiones de carga de trabajo y no a
Recordemos que se trata de un modelo simplificado en donde se elimina la participacin de los Tribunales Colegiados de Circuito dado que stos no inciden sobre el sentido de la resolucin de los asuntos aqu estudiados.
81
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variables intrnsecas de cada uno de los asuntos. As, la aleatoriedad que atiende la clasificacin de los expedientes result en un beneficio importante para la realizacin de este trabajo. A pesar de las dificultades encontradas para definir la poblacin de asuntos, la distorsin provocada por los criterios de digitalizacin de los expedientes, nos permite aadir un factor muy importante de aleatoriedad en la seleccin de la muestra. Por estos motivos, podemos decir que los resultados encontrados a partir de la base de datos construida, son representativos del resto de la poblacin de asuntos relativos al amparo en materia fiscal que llegan hasta la SCJN para el periodo de estudio. Por otro lado, esta muestra tambin presenta problemas de sesgo de seleccin dado que slo se toman en cuenta los asuntos que llegan hasta la SCJN y no podemos observar los asuntos que se quedan en la primera instancia del fuero federal: los Juzgados de Distrito. Sin embargo, como mencionamos anteriormente, ste es slo un primer acercamiento para ampliar el conocimiento que se tiene al da de hoy del funcionamiento de las instituciones judiciales y de las caractersticas del amparo en materia fiscal. Si bien es cierto que los resultados aqu encontrados no pueden necesariamente ser extendidos al funcionamiento del resto del Poder Judicial, stos no son menos importantes al darnos luz sobre la manera en la que tanto los Juzgados de Distrito como la SCJN resuelven este tipo de asuntos y los incentivos que genera a los actores el amparo en materia fiscal. No obstante, parece que el tipo de contribuyentes que acceden al amparo en materia fiscal es muy similar en todas las instancias judiciales. Es decir, la distribucin de los contribuyentes cuyos asuntos son llevados hasta la SCJN, tanto por la SFFA como por los contribuyentes mismos, es muy parecida a la que encontraramos si pudiramos analizar todos los asuntos en materia fiscal a nivel de los Juzgados de Distrito 82. La seleccin de variables capturadas es el producto de una larga investigacin-del funcionamiento del proceso as como de numerosas entrevistas con abogados y economistas expertos en el tema 83-. Se trata de un ejercicio exhaustivo que incorpor 70 variables alusivas al amparo en materia fiscal y a las caractersticas del proceso. En el cuadro 5 slo se presentan las variables utilizadas en esta investigacin.
82
Informacin obtenida de la entrevista con el Lic. Juan Enrigue Soler, Socio del despacho Mancera, Ernst & Young, el da 9 de mayo de 2006 en las oficinas de dicho despacho de abogados, en Mxico, D.F. 83 Gracias a la colaboracin de Fernanda Arciniega, Javier Beristain, Herbert Bettinger, Junia Cervantes, Jos Ramn Cosso Daz, Lorena Goslinga, Isaac Katz, Sergio Lpez Aylln, Ral Meja, Alfonso Oate, Ada Patio, Juan Carlos Roa y Joyce Sadka.
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Cuadro 5: Lista de variables utilizadas en la investigacin Variables

rgano Jurisdiccional de origen Nombre del quejoso Gran Contribuyente Persona moral promueve Nmero de quejosos Norma general impugnada Nombre del recurrente Persona fsica recurre Persona moral recurre La SFFA recurre Nmero de recurrentes
Descripcin
rgano jurisdiccional que conoci el asunto en la primera instancia. Nombre de la persona que interpone el asunto en primera instancia. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el quejoso es un gran contribuyente y 0 en cualquier otro caso. Esta informacin se obtuvo a partir de la base de datos proporcionada por el Servicio de Administracin Tributaria sobre la relacin de Grandes Contribuyentes hasta agosto del 2005. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el quejoso es una persona moral y 0 en cualquier otro caso. Cuenta el nmero de personas que interpusieron el asunto en primera instancia. Especifica la ley y los artculos que estn siendo impugnados en el asunto. Nombre de la persona que interpone el asunto en ltima instancia, es decir ante la SCJN. Aparentemente, se llaman as puesto que se trata de personas que "recurren" hasta la SCJN para la revisin de sus asuntos. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el recurrente es una persona fsica y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el recurrente es una persona moral y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el recurrente es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a travs del Subprocurador Federal Fiscal de Amparos y 0 en cualquier otro caso. Cuenta el nmero de personas que interpusieron el recurso de revisin ante la SCJN. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando existe revisin adhesiva entre la autoridad y la parte involucrada y 0 en cualquier otro caso. La revisin adhesiva se utiliza cuando tanto los contribuyentes como la SFFA deciden promover un asunto hasta la SCJN para que sta revise la sentencia del Juez de Distrito. En muchas ocasiones, los contribuyentes deciden adherirse al recurso de revisin porque consideran que los argumentos por los que le fue concedido el amparo en primera instancia fueron dbiles y buscan mantener su status de amparados despus de la revisin de la SCJN. Ministro que resolvi, en ltima instancia el asunto. Determina el rgano de la SCJN que resolvi en ltima instancia el asunto. Esta variable puede ser Pleno, Primera Sala o Segunda Sala. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el Pleno de la SCJN resolvi el asunto en ltima instancia y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando los Ministros presentes en la sesin resolvieron por unanimidad el asunto y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando al menos uno de los Ministros presentes en la sesin emitieron un voto particular con relacin al sentido de la resolucin del asunto y 0 en cualquier otro caso. Los votos particulares son utilizados cuando los Ministros "razonan" el sentido de su voto. Es decir, cuando alguno de los Ministros desea explicar el sentido de su voto o porque considera que los argumentos por los que se resolvi el asunto son insuficientes y desea exponer sus argumentos. Medida en das transcurridos desde que el asunto fue presentado en la oficiala de partes de los juzgados de distrito hasta que el asunto fue admitido en la SCJN. Mide los das que transcurren desde que el asunto es admitido en la SCJN hasta que es resuelto. Mide los das que transcurren desde que e asunto es presentado ante la oficiala de partes de los juzgados de distrito hasta que es resuelto definitivamente por la SCJN. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando un asunto es promovido por una persona fsica y al menos uno de los artculos impugnados han sido declarados inconstitucionales y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando un asunto es promovido por una persona moral y al menos uno de los artculos impugnados han sido declarados inconstitucionales y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando la SHCP recurre a la revisin del amparo y logra que al menos uno de los artculos impugnados sean declarados constitucionales y 0 en cualquier otro caso. Puesto que estamos analizando casos relativos al amparo en materia fiscal, decimos que un asunto es concedido a la SHCP cuando logra convencer a los Ministros de que un determinado artculo de la ley es constitucional y no viola ninguna garanta individual. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando al menos uno de los artculos impugnados es sobresedo por improcedente y 0 en cualquier otro caso. Cuando un asunto es sobresedo, la SCJN est resolviendo "superficialmente" este asunto, ya que al encontrar una causal de improcedencia, no se mete al fondo del asunto a resolverlo Especifica los artculos por los que fue negado el asunto a alguna de las partes. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando la SHCP recurre a la revisin del amparo y no logra que al menos uno de los artculos impugnados sean declarados constitucionales y 0 en cualquier otro caso.
Revisin adhesiva
Ministro Ponente rgano que resolvi El asunto fue resuelto por el pleno? La votacin fue por unanimidad? Hubo votos particulares? Duracin del proceso antes de entrar a la SCJN Duracin del proceso en la SCJN Duracin de todo el proceso Asunto concedido a persona fsica Asunto concedido a persona mora Asunto concedido a la SHCP
Asunto sobresedo Especificar los artculos por los que se sobresey el amparo Asunto desechado
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Todas las variables capturadas en la base de datos se encuentran definidas en el Anexo A al final de este trabajo. Muchas de estas variables no sern estudiadas a profundidad en esta tesis, ya que el objetivo es hacer un anlisis del funcionamiento del amparo en materia fiscal as como del comportamiento de sus actores y no, un compendio de estadsticas descriptivas de las variables capturadas en la base de datos. Ahora bien, siguiendo con la estructura del captulo anterior, comenzar por plantear algunas estadsticas descriptivas de los principales actores del proceso, para entender mejor su comportamiento y racionalidad en la realidad y finalmente poder determinar cules son las variables que inciden en el xito tanto de los contribuyentes como de la SFFA al momento de llevar a revisin una demanda de amparo en materia fiscal hasta la SCJN.
3.2 Los contribuyentes 3.2.1 Distribucin de los contribuyentes ante la SHCP
Antes de abordar el problema desde el punto de vista de la SCJN, es necesario plantear la distribucin de los contribuyentes ante la SHCP. De esta manera, pondremos en perspectiva el fenmeno en estudio, apreciaremos con mayor claridad el problema que aqu se est tratando, los intereses involucrados en este tipo de asuntos, as como sus implicaciones econmicas y de poltica fiscal. Por un lado, la recaudacin a travs del ISR constituye, por s sola, el ramo que ms contribuye al ingreso tributario del gobierno federal. Si bien es cierto que la recaudacin petrolera representa aproximadamente el 30% del total de la recaudacin del Estado, la recaudacin por ISR es, en promedio, 10 puntos porcentuales mayor que la recaudacin que recibe el Estado a travs de PEMEX 84. A modo de ilustracin, si comparamos la participacin del ISR relativa a la de PEMEX sobre la recaudacin del Estado, obtenemos que por cada peso que recaudado a travs de PEMEX, se recaud, en promedio, alrededor de 2 pesos va ISR. En el cuadro 6 se presenta el promedio anual de la recaudacin del Estado para el periodo de estudio en los rubros que ms aportan al gobierno federal. En todos los aos considerados, el ISR es sistemticamente el rubro que ms aporta a la recaudacin.
Los ingresos petroleros del Estado se componen de las siguientes fuentes: hidrocarburos, rendimientos excedentes de PEMEX, IEPS, importaciones y las contribuciones hechas por PEMEX.
84
47
Cuadro 6: Ingresos del Sector Pblico 85

Promedio de la recaudacin entre el 2002 y el 2005
Concepto Impuesto Sobre la Renta Impuesto al Valor Agregado PEMEX Total Millones de pesos $ 346,378.90 $ 261,158.78 $ 176,238.45 $ 1,677,528.33 Porcentaje 21% 16% 11% 100%
Por otro lado, segn informacin publicada por la SHCP, el universo de contribuyentes activos registrados ante esta institucin se compone, en promedio, por 95% personas fsicas y 5% personas morales. En el cuadro 7 se muestra la distribucin promedio de los contribuyentes registrados ante la SHCP para el periodo en consideracin.
Cuadro 7: Universo de contribuyentes activos registrados 86
Por tipo de contribuyente Promedio de 2002 al 2005
Concepto Personas Morales Personas Fsicas Total Contribuyentes Porcentaje 571,591 5% 10,599,588 95% 11,171,179 100%
Del universo de contribuyentes registrados ante la SHCP slo el 21%, en promedio, tributa en materia de ISR; esto a pesar de que este impuesto es el que ms aporta a la recaudacin del gobierno federal. Ahora bien, la base de contribuyentes sujetos al ISR y que presentaron declaracin fiscal durante el 2002 hasta el 2005 se compone, en promedio, por 88% personas fsicas y 12% personas morales. En el cuadro 8 se presentan los resultados publicados por la SHCP para este periodo.
Cuadro 8: Impuesto Sobre la Renta 87
Nmero de contribuyentes que presentaron la declaracin Promedio de 2002 al 2005
Concepto Personas Morales Personas Fsicas Total Contribuyentes 285,114 2,044,315 2,329,931 Porcentaje 12% 88% 100%
85
Cifras publicadas en: Informes sobre la situacin econmica, las finanzas pblicas y la deuda pblica, ANEXOS, Cuarto Trimestre de 2002, 2003, 2004 y 2005, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 86 Cfr. ibidem. 87 Cfr. ibidem.
48
A partir del cuadro 8, podemos observar que la distribucin de los contribuyentes sigue atendiendo a las proporciones del universo de contribuyentes activos registrados y est claramente sesgada hacia las personas fsicas. Haciendo un anlisis ms detallado sobre la distribucin de los contribuyentes, sus desagregados por capacidad contributiva y su participacin en la recaudacin del ISR observamos en la grfica 1 que la distribucin de los mismos se mantiene sesgada hacia las personas fsicas y los asalariados que tambin son considerados como personas fsicas de acuerdo con la clasificacin anterior- a pesar de verlos desde la perspectiva de su capacidad contributiva. Sin embargo, la distribucin de la participacin de las personas fsicas y morales cambia considerablemente. Desafortunadamente, no es posible saber la participacin exacta de los contribuyentes de acuerdo a su capacidad contributiva.
Grfica 1: Recaudacin del ISR por tipo de Contribuyentes Contribuyentes; Millones de pesos 88
Grandes contribuyentes Personas morales
100% = 2,329,931 0.6% 7.6%
327,327
38.1%
Personas fsicas
Personas morales
40.8% 9.1%
Personas fsicas y retenciones a residentes en el extranjero
Asalariados
51.0%
52.8%
Retenciones por salarios
Contribuyentes activos
Recaudacin ISR
Podemos notar que la distribucin de contribuyentes presentada por la SHCP en el cuadro 7 no coincide con la de la grfica 1. Paradjicamente, las clasificaciones establecidas por la SHCP y por el Servicio de Administracin Tributaria (SAT) son distintas para el mismo tema. Es decir, a la SHCP slo le interesa conocer el monto de la recaudacin por
Los datos relativos a la distribucin de los contribuyentes de acuerdo a su capacidad contributiva fueron proporcionados por la Administracin General de Recaudacin del Servicio de Administracin Tributaria. Se trata del promedio de contribuyentes registrados en el padrn del SAT para el periodo de estudio y vigentes hasta diciembre del 2005. Es importante tener en cuenta que el padrn completo de contribuyentes es dinmico y cambia continuamente por bajas, cierres de empresas, altas, nuevas empresas, entre otros motivos. En este sentido, estas observaciones son vlidas hasta conteo hecho en diciembre del 2005.
88
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ISR y nicamente divide a los contribuyentes en personas fsicas, morales y retenciones por salarios; mientras que al SAT le interesa conocer quines exactamente estn contribuyendo a la recaudacin en un determinado rubro. Sin embargo, la informacin aqu presentada no es menos reveladora de la composicin de los contribuyentes sujetos al ISR as como su participacin en la recaudacin de dicho impuesto. Observamos que el 38% de la recaudacin por ISR proviene de personas morales - en la que se incluyen a los grandes contribuyentes- el 9% de personas fsicas y de retenciones a residentes en el extranjero y casi el 53% de retenciones por salarios 89. En contra de lo que comnmente se piensa, la participacin de los trabajadores va retenciones por salarios en la recaudacin por ISR es, en promedio, 15 puntos porcentuales mayor que la participacin de las personas morales. En este sentido, podemos decir que durante el periodo de estudio por cada peso recaudado de las personas morales, se recaud aproximadamente 1.40 pesos va retenciones por salarios. Se trata de los impuestos que se deducen automticamente del salario de los trabajadores tanto del sector pblico como del sector privado, a los cuales sus empleadores retienen el impuesto 90. En estos casos, los contribuyentes generalmente no presentan una declaracin de impuestos, son los empleadores los que pagarn los impuestos de sus trabajadores con las retenciones efectuadas. Generalmente, las personas se fijan en su salario libre de impuestos ya que la mayora no sabe a ciencia cierta cunto es lo que se les est reteniendo, ni el concepto de stas y mucho menos el uso que le dar el gobierno federal a estos recursos. En este sentido, las retenciones por salarios son una de las herramientas que le permite a la SHCP tener a la mayora de los contribuyentes cautivos. Para la SHCP, el ISR va retenciones por salarios es un impuesto relativamente fcil de recaudar. Adems, se trata de un impuesto en el que se puede estimar, con poco margen de error, la recaudacin esperada del Estado por este rubro. Puesto que los contribuyentes estn poco informados sobre el concepto de las retenciones fiscales, la probabilidad de que consideren que alguna de stas les cause un perjuicio violando alguna de sus garantas individuales- y acudan a los tribunales a presentar una demanda de amparo es muy cercana a cero.
89 90
Las sumas pueden no coincidir debido al redondeo. Artculo 110 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.
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As, la SHCP puede recaudar impuestos va retenciones por salarios que sean claramente inconstitucionales, con la certeza de que la recaudacin esperada por este rubro tendr muy poca varianza. El artculo 78-A de la Ley del ISR vigente hasta 2001 91 representa un claro ejemplo de las retenciones que se hacen a los trabajadores y que han sido declaradas inconstitucionales. Se trata de un impuesto a los trabajadores por el ingreso que perciban al no pagar intereses por los prstamos que les haca el patrn. Aunque era un impuesto para los trabajadores, lo acababa por pagar el patrn. En estos casos, el amparo no se traduca en un beneficio real dado que, de entrada, le haban cobrado el impuesto al patrn, que fue quien en la mayora de las ocasiones present la demanda de amparo. Ahora bien, en el cuadro 9 observamos la recaudacin del ISR por sector de actividad econmica.
Cuadro 9: Recaudacin del Impuesto Sobre la Renta 92
Por sector de actividad econmica Promedio de 2002 al 2005
Concepto Total Industria manufacturera Servicios financieros, inmobiliarios y profesionales Servicios comunales, sociales y personales Comercio, restaurantes y hoteles Agricultura, ganadera y pesca Transporte, comunicaciones y agencias de viaje Otros Construccin Electricidad, gas natural y agua potable Minera y petrleo Millones de pesos $ 333,270.63 $ 90,442.95 $ 79,643.68 $ 41,680.93 $ 40,299.10 $ 28,365.48 $ 23,473.53 $ 9,872.53 $ 7,687.75 $ 5,926.78 $ 5,877.93 Porcentaje 100% 27% 24% 13% 12% 9% 7% 3% 2% 2% 2%
De acuerdo con esta clasificacin, aproximadamente el 76% de la recaudacin del Estado por ISR proviene de 4 grandes sectores de actividad econmica: 27% de la industria manufacturera; 24% de los servicios financieros, inmobiliarios y profesionales; 13% de los servicios comunales, sociales y personales y 12% del comercio, restaurantes y hoteles.
La Ley del Impuesto sobre la Renta vigente hasta noviembre de 2001 en su artculo 78-A seala: Para los efectos de este Captulo los ingresos en servicios por prstamos obtenidos por los trabajadores con motivo de la prestacin de un servicio personal subordinado, se determinarn aplicando al importe de dichos prstamos una tasa equivalente a la diferencia entre la tasa pactada y la tasa que se establezca anualmente en la Ley de Ingresos de la Federacin. 92 Cifras publicadas en: Informes sobre la situacin econmica, las finanzas pblicas y la deuda pblica, ANEXOS, Cuarto Trimestre de 2002, 2003, 2004 y 2005, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
91
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3.2.2 Caractersticas de los contribuyentes ante el Poder Judicial de la Federacin
A continuacin analizaremos, desde la perspectiva del Poder Judicial de la Federacin, la distribucin de los contribuyentes que presentan una demanda de amparo en materia fiscal. Intentaremos as, responder a las siguientes preguntas: Quines son los contribuyentes que buscan el amparo de la justicia federal? Los contribuyentes buscan el amparo colectiva o individualmente? Cmo se distribuyen geogrficamente? Qu nos dicen estos resultados sobre las caractersticas de los contribuyentes y los costos del amparo en materia fiscal? Analicemos, en primer lugar, el tipo de personas que acceden al amparo en materia fiscal. En principio, si la SHCP legislara de acuerdo con los principios de proporcionalidad, equidad y legalidad tributaria, observaramos un nmero muy reducido de amparos en materia fiscal. Desde esta perspectiva, los contribuyentes no tendran incentivos para invertir recursos en amparos infructuosos. Sin embargo, sabemos que en muchas ocasiones la SHCP se ve beneficiada de la complejidad procesal del amparo y de los costos del mismo para emitir disposiciones fiscales que violan las garantas individuales en materia tributaria y recaudar impuestos de todos aquellos contribuyentes que, por distintos motivos, no estn en posibilidades de recurrir al amparo. Gracias a la complejidad y a los elevados costos del amparo en esta materia, esta institucin puede hacer un clculo relativamente preciso sobre la recaudacin esperada a travs de una determinada disposicin fiscal as como del nmero de contribuyentes que recurrirn al amparo y el monto de la recaudacin que ser definido por el Poder Judicial de la Federacin a travs de la resolucin de dichos amparos. No obstante, bajo el supuesto de que el acceso a la justicia es gratuita y expedita para todas las personas 93, esperaramos observar que los asuntos que llegan hasta la SCJN estuvieran claramente sesgados hacia las personas fsicas ya que, atendiendo a la informacin publicada por la SHCP, representan el 88% de los contribuyentes sujetos al ISR. Sin embargo, la informacin obtenida a partir de la muestra rechaza categricamente la hiptesis anterior. Las proporciones, de hecho, se invierten casi simtricamente ya que el 98% de los amparos provienen de personas morales y el 2% restante de personas fsicas.
93
Artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
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En la grfica 2, observamos la distribucin de los contribuyentes que presentaron una demanda de amparo ante un Juzgado de Distrito y cuyos asuntos fueron posteriormente promovidos hasta la ltima instancia judicial: la SCJN. Si bien es cierto que si se analizaran nicamente los asuntos que se interponen en los Juzgados de Distrito, esperaramos observar una muestra menos sesgada hacia las personas morales, los resultados aqu encontrados no son menos reveladores de las caractersticas de los actores as como de los costos involucrados en este tipo de proceso judicial.
Grfica 2: Tipo de contribuyentes que presentan una demanda de amparo en primera instancia 94
Personas fsicas 2%
Personas morales 98%
De acuerdo con la informacin de la muestra, observamos que son principalmente las personas morales las que tratarn de disminuir el monto de sus contribuciones mediante el juicio de amparo dado que para stas, el monto de las contribuciones es mayor 95. As, los impuestos que sean declarados inconstitucionales sern pagados por las personas fsicas y morales que no hayan podido asumir los costos del amparo y de acceso a la justicia federal. Esta informacin nos habla, en un primer momento, de los costos del proceso adems de la rentabilidad del mismo. Si los costos fijos de ampararse fueran relativamente bajos y las personas fsicas pudieran asumirlos, esperaramos observar un mayor nmero de ellas
Recordemos que esta informacin se obtuvo a partir de los asuntos que fueron promovidos hasta la SCJN. En este sentido, los resultados aqu presentados son vlidos para los contribuyentes que presentaron una demanda de amparo ante un Juzgado de Distrito y que posteriormente fueron apelados hasta la SCJN. 95 En trminos de lo planteado en el modelo del captulo 2, comprobamos que sern los contribuyentes con ganancias S relativamente grandes los que accedan al amparo en materia fiscal.
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presentando demandas de amparo en materia fiscal. Probablemente, el costo en informacin sobre las disposiciones fiscales susceptibles de ser declaradas
inconstitucionales, representa una parte importante dentro de los costos fijos del proceso. Ahora bien, haciendo un anlisis ms profundo y exhaustivo sobre las particularidades de los contribuyentes que acceden al amparo en materia fiscal, me di a la tarea de identificar -dentro de lo posible- las caractersticas especficas de los contribuyentes presentados en la grfica 2. As, identifiqu a los grandes contribuyentes registrados ante el SAT, el sector de actividad econmica, el tamao y la posicin dentro de las listas de las empresas ms grandes de Mxico y Estados Unidos. 96 En la grfica 3 observamos la distribucin de los contribuyentes que acceden al amparo en materia fiscal, segn su capacidad contributiva atendiendo a la clasificacin del SAT.
Grfica 3: Tipo de contribuyentes, por capacidad contributiva, que presentan una demanda de amparo en primera instancia 97
Contribuyentes no identificados 49%
Grandes contribuyentes 51%
De los 600 asuntos que componen la muestra de la presente investigacin, fueron identificados 306 de ellos como promovidos por grandes contribuyentes 98. La
El tamao de las empresas fue obtenido a partir de las clasificaciones que hicieron tanto la revista Expansin en el 2004 para las 500 empresas ms grandes de Mxico segn sus ingresos reportados en el 2003 como la revista Forbes List of the Fortune 500 para las empresas ms grandes de Estados Unidos, tambin segn sus ingresos reportados en el 2003. 97 Para obtener esta informacin, me di a la tarea de cruzar la informacin de la base de datos de grandes contribuyentes en Mxico proporcionada por el SAT con la base de datos de los quejosos (o contribuyentes) que presentaban una demanda de amparo en materia fiscal en la primer instancia del fuero federal: los Juzgados de Distrito. 98 Artculo 19, apartado B del reglamento interior del SAT. Uno de los criterios ms relevantes para clasificar un contribuyente como grande, es el ingreso anual. A pesar de que los criterios cambian ao con
96
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informacin presentada en la grfica 3 nos proporciona un elemento ms para poner en perspectiva el objeto de estudio de este trabajo. Adems de que la distribucin de los contribuyentes se invierte cuando se analiza desde la perspectiva del Poder Judicial -especficamente de los asuntos que son promovidos hasta la SCJN- y se sesga hacia las personas morales, observamos que son, en su mayora, grandes contribuyentes los que presentan una demanda de amparo en materia fiscal ante los Juzgados de Distrito. Aqullos que ante la SHCP representan alrededor del 1% del universo de contribuyentes activos sujetos al ISR, se transforman en el 51% de la muestra cuando son analizados desde la ptica de acceso a la justicia federal. A manera de ilustracin, si comparamos la informacin aqu presentada con el promedio de los ingresos de los mexicanos, obtenemos que el 51% de los contribuyentes de la muestra ganan, al ao, aproximadamente 34,279 veces ms que el promedio de los hogares mexicanos; ms an, los contribuyentes que acceden al amparo en materia fiscal ganan, en su mayora, 141,800 veces ms que el promedio de los mexicanos. 99 Si bien es cierto que muchos mexicanos no pagan impuestos y son totalmente ajenos a esta problemtica, esta informacin nos proporciona elementos adicionales para evidenciar la desigualdad en el acceso a la justicia en Mxico y poner en perspectiva a los usuarios del Poder Judicial, especficamente de la SCJN, con la realidad nacional. En el cuadro 10 se muestra el sector de actividad econmica de los contribuyentes identificados como grandes. Como era de esperarse, los sectores que ms contribuyen a la recaudacin del Estado por ISR son, al mismo tiempo, aqullos que ms recurren al amparo para solicitar la proteccin de la justicia federal en materia fiscal. No es de sorprender que sean los grandes contribuyentes dedicados a los sectores que ms utilidad generan los que recurran al amparo dado que son, precisamente ellos, los que ms incentivos tienen a incurrir en los costos de este tipo de juicios.
ao, un contribuyente es considerado como grande segn el SAT y para los efectos del pago de ISR, cuando sus ingresos acumulables son mayores a 2,566,018,718 pesos (informacin vlida para el 2005). 99 Segn los datos del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares para el 2004, un hogar mexicano compuesto por 4 individuos gana en promedio 74, 856 pesos al ao; mientras que un mexicano promedio gana 18, 096 pesos al ao.
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Cuadro 10: Sector de actividad econmica de los contribuyentes identificados en la muestra

Sector de actividad econmica Industria manufacturera Servicios financieros, inmobiliarios y profesionales Comercio, restaurantes y hoteles Servicios comunales, sociales y personales Otros Minera y petrleo Construccin Electricidad, gas natural y agua potable Transporte, comunicaciones y agencias de viaje No indentificados Total Nmero de asuntos 110 99 61 14 7 5 4 4 2 294 600 Porcentaje 18.3% 16.5% 10.2% 2.3% 1.2% 0.8% 0.7% 0.7% 0.3% 49.0% 100.0%
En trminos del modelo planteado en el captulo anterior, comprobamos que se trata de los contribuyentes con S ms grandes los que tienen mayores incentivos de presentar una demanda de amparo como las aqu analizadas y de invertir recursos en el proceso para aumentar sus probabilidades de xito. A pesar de que tericamente todos los ciudadanos pueden libremente acceder al sistema judicial, en la realidad sucede lo contrario, por lo menos en materia fiscal. Los altos costos de una buena asesora legal y los derivados del propio proceso son una barrera que impide que la mayora de los individuos puedan recurrir hasta la ltima instancia para resolver cualquier supuesta inconstitucionalidad relativa a sus contribuciones 100. Es evidente que si el juicio de amparo en materia fiscal es muy costoso, resultar ms rentable para una persona moral y ms para un gran contribuyente- asumir los costos del amparo que para una persona fsica dado que, generalmente, los recursos de que dispone una persona moral son significativamente mayores que los de una persona fsica. Una vez determinado lo anterior, me di a la tarea de identificar a los grandes dentro de los grandes. Es decir, dado que el 51% de los contribuyentes que presentan una demanda de amparo en materia fiscal son clasificados por la propia SHCP como grandes contribuyentes, resultaba extremadamente tentador identificar a todos aqullos que, adems de ser grandes, figuraban dentro de las listas de las empresas ms grandes de
100
En entrevista con el Lic. Juan Enrigue Soler, Socio del despacho Mancera, Ernst & Young, nos coment que, en promedio, un asunto como los aqu analizados puede costar aproximadamente 1 milln de pesos. En este sentido, slo para algunas empresas ser rentable pagar esta cantidad por asesora legal.
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Mxico y de Estados Unidos y estaban utilizando al amparo en materia fiscal como medio para reducir el monto de sus contribuciones. La informacin presentada en los cuadros 11.a y 11.b nos proporcionan una herramienta ms para poner en perspectiva el fenmeno que nos ocupa, los costos del proceso, su rentabilidad as como los intereses involucrados en este tipo de asuntos 101. De este modo, comprobamos que el acceso al amparo en materia fiscal no solamente est sesgado hacia las personas morales y a los grandes contribuyentes. Dentro de los grandes contribuyentes que acceden al amparo de la justicia federal, el 46% de stos se encuentran dentro de las empresas ms grandes de Mxico y de Estados Unidos. En trminos generales, el 24% de todos los contribuyentes que presentaron una demanda de amparo en la muestra, se encuentran dentro de estas listas de empresas. Adicionalmente, todos los contribuyentes de los cuadros 11.a y 11.b estn impugnando la inconstitucionalidad de exactamente las mismas disposiciones fiscales: los artculos 32 fraccin XXV y Tercero Transitorio de la Ley del ISR vigente desde el 2002. Ms adelante en este captulo, se explicar detalladamente el contenido de dichas disposiciones. Por el momento, basta analizar el nmero de demandas de amparo que presentan estos contribuyentes con respecto a las disposiciones fiscales antes mencionadas. Para algunos, la estrategia consisti en dividir al grupo de empresas segn sus diferentes razones sociales y presentar varias demandas de amparo, impugnando el mismo artculo, para diversificar el riesgo y aumentar las probabilidades de xito en el juicio, por lo menos en alguna de estas demandas. En cambio, otros se limitaron a presentar una sola demanda de amparo para todo el corporativo o grupo empresarial en donde se impugna la inconstitucionalidad de dichos artculos. Con base en esta informacin, podemos constatar que no solamente sern las personas morales las que acudan la proteccin de la justicia federal, sino que sern aqullas cuyos ingresos se encuentran dentro de los ms elevados del pas. As, los impuestos que sean declarados inconstitucionales beneficiarn a las empresas ms grandes, ya que slo a stas le es rentable asumir los costos del proceso y presentar una demanda de amparo ante el Poder Judicial de la Federacin.
101
En estos cuadros, se clasifica a las empresas de acuerdo al sector de actividad econmica proporcionado tanto por la revista Expansin como por la revista Forbes. Observamos que en el cuadro 10, la clasificacin del sector de actividad econmica atiende a los lineamientos establecidos por la propia SHCP.
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Cuadro 11.a: Personas morales identificadas que buscan el amparo de la justicia federal
Empresa o Grupo Sector de actividad econmica Posicin Revista Expansin 2004 Posicin Revista Forbes Nmero de asuntos
No identificadas dentro de las empresas ms grandes de Mxico y E.U.A. Grupo Bimbo Grupo Lala Delphi Corporation Grupo Financiero Inbursa Ford Motor Company de Mxico DaimlerChrysler de Mxico Grupo Nacional Provincial Industrias Peoles Lear Corporation Nissan Mexicana Banregio Eastman Kodak Co. Grupo Comercial Mexicana Grupo Financiero HSBC (Bital) Grupo Financiero Santander Serfin Grupo Transportacin Martima Mexicana Grupo Vitro Kimberly Clark de Mxico Motorola Inc. Nestl Mxico Panamco Mxico The Procter & Gamble Corporation Wal-Mart de Mxico Wyeth Afirme Aon Corporation Banco del Bajo Baxter International Cablemas Casa Cuervo Cemex Cigatam Coca-Cola Company Coca-Cola FEMSA Colgate-Palmolive Co. Condumex Controladora Mabe Corporacin GEO El Universal Eli Lilly de Mxico Embotelladora Arca Fomento Econmico Mexicano (FEMSA) Grupo Carso Grupo Desc Grupo Embotelladoras Unidas Grupo Financiero Banamex Grupo Financiero Monex Grupo Financiero Scotiabank Inverlat Grupo Gigante Grupo IMSA Grupo Mart Grupo Mxico Grupo Novartis Mxico Grupo Palacio de Hierro Grupo Televisa
Alimentos Alimentos lcteos Autopartes Servicios financieros Automotriz Automotriz Seguros Holding Autopartes Automotriz Servicios financieros Equipo fotogrfico Comercio autoservicio Servicios financieros Servicios financieros Holding Vidrio y envases Papel y cartn Telecomunicaciones Alimentos lcteos Bebidas Holding Comercio autoservicio Qumica farmacutica Servicios financieros Consultora Servicios financieros Holding Medios Licores y destilados Cemento y materiales Tabaco Bebidas Bebidas Holding Equipo elctrico Electrnica de consumo Construccin Medios Qumica farmacutica Bebidas Holding Holding Holding Bebidas Servicios financieros Servicios financieros Servicios financieros Comercio autoservicio Holding Comercio especializado Holding Qumica farmacutica Comercio departamental Medios entretenimiento
20 72 6 115 23 7 65 91 129 16 324 149 32 70 56 116 44 71 61 59 108 28 3 238 328 199 309 220 332 228 9 106 28 30 196 85 66 165 316 282 82 10 13 55 218 26 347 97 36 35 297 40 169 146 49
459 11 7 5 5 4 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
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Cuadro 11.b: Personas morales identificadas que buscan el amparo de la justicia federal
Empresa o Grupo Sector de actividad econmica Posicin Revista Expansin 2004 Posicin Revista Forbes Nmero de asuntos
Grupo Xcaret Herdez Hersheys de Mxico Hilasal Mexicana ICA Fluor Daniel Ikon Office Solutions Inc Intercam Casa de Cambio Canon Mexicana Laboratorios Senosiain Levi Strauss & Co. LG Electronics Mxico Marsh & McLennan Cos. Inc. Mdica Sur Mexichem Multivalores Office Depot Organizacin Soriana Owens Corning Panasonic de Mxico Porcelanite Praxair Inc. Productos Gerber Qualtia Radio Shack Schering-Plough Corporation Schneider Electric de Mxico Sistemas Elctricos y Conmutadores Suburbia Telcel Telfonos de Mxico Telmex The Home Depot Inc. Time Warner Inc. Valores Mexicanos Casa de Bolsa Volkswagen de Mxico
Hotelera y turismo Alimentos Alimentos y confitera Textil-confeccin Construccin Maquiladora Servicios financieros Equipo fotogrfico Qumica farmacutica Textil-confeccin Electrnica de consumo Holding Servicios de salud Qumica Servicios financieros Comercio especializado Comercio autoservicio Telecomunicaciones Electrnica de consumo Productos cermicos Holding Alimentos Alimentos Comercio especializado Qumica farmacutica Equipo elctrico Autopartes Comercio departamental Telecomunicaciones Telecomunicaciones Telecomunicaciones Comercio especializado Medios Servicios financieros Automotriz
362 180 384 478 198 369 491 385 315 422 75 169 379 288 346 274 29 350 182 225 321 331 261 455 247 269 452 166 14 5 5 13 27 537 11 Total de asuntos
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 600
En realidad, no es que el proceso sea costoso en s mismo. El juicio de amparo se encarece, en un primer momento, no por el lado de sistema judicial sino por el lado de la asesora legal y los costos de informacin. Para la SCJN no tiene ninguna diferencia en trminos de costos procesales resolver un asunto de una de las empresas ms grandes de
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Mxico o de Estados Unidos que resolver un asunto de una microempresa o de una persona fsica. Parece que en Mxico la oferta de abogados especialistas en materia fiscal es muy inelstica. A pesar de que los beneficios econmicos de los fiscalistas son positivos, todo nos indica que existen ciertas barreras de entrada a este mercado 102. Por un lado, se trata de una materia poco atractiva para la mayora de los abogados y profundamente compleja pues stos deben actualizarse constantemente ya que las leyes en materia fiscal cambian ao con ao. En este sentido, los abogados pueden permitirse imponer una tarifa mnima que impida el acceso a las empresas chicas o a las personas fsicas y dedicarse nicamente a los clientes grandes. En general, los honorarios de los abogados son cobrados de dos grandes maneras formas. En primer lugar, la cuota litis cobra a los contribuyentes una cantidad fija al inicio del proceso y un porcentaje adicional al final, por el xito de la demanda. En segundo lugar, hay abogados cobran por hora invertida en el asunto ms un porcentaje adicional, que oscila, de manera muy conservadora, entre el 2% y el 5% del monto del mismo, por el xito de la demanda 103. As, los honorarios de los fiscalistas son cobrados en dlares americanos y van desde los 100 dlares, la hora invertida por un miembro del staff del despacho, hasta los 1,200 dlares, la hora de un socio fundador de uno de estos despachos 104. Como se analizar ms adelante, los asuntos pueden tardar ms de un ao en resolverse por lo que los contribuyentes debern asumir estos costos durante el tiempo de resolucin de sus asuntos. Por otro lado, el juicio de amparo en materia fiscal es tan complicado, como pudo apreciarse en el primer captulo de esta investigacin, que nicamente un abogado
102
En entrevista con el Lic. Juan Enrigue Soler y con el Dr. Herbert Bettinger, socios del despacho Mancera, Ernst & Young, me comentaron que la mayora de los asuntos fiscales como los aqu analizados, son asesorados por 5 grandes despachos: Mancera, Ernst & Young; Deloitte; Price Waterhouse Coopers; Basham, Ringe y Correa; y Chevez, Ruz, Zammarripa y Cia. En este sentido, en manos de estos despachos y de las resoluciones del Poder Judicial, se est definiendo una parte importante de la recaudacin del Estado. 103 En entrevista con el Lic. Juan Carlos Roa Jacobo, Secretario de Estudio y Cuenta del Ministro Jos Ramn Cosso Diaz, el da 26 de abril de 2006, en las oficinas de la SCJN, me coment que existen ciertos despachos de abogados que pueden llegar a cobrar hasta el 15% del monto del asunto una vez ganada la demanda de amparo. 104 Segn estimaciones de los socios de Mancera, Ernst & Young, en promedio, un despacho como los mencionados en la cita anterior tiene las siguientes tarifas por hora invertida en un asunto: entre 100 y 300 dlares para un miembro del staff; 500 dlares por un Gerente; 700 dlares por un socio del despacho y 1,200 dlares por hora por la asesora de un socio fundador de dichos despachos.
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especialista en el tema podra llevar un asunto de esta ndole y estar en posibilidad de ganar un juicio as 105. Ahora bien, los asuntos aqu analizados versan sobre disposiciones fiscales que afectan tanto a personas fsicas como morales. En este sentido, si todos los contribuyentes pudieran elegir en un mercado competitivo de abogados la cantidad de recursos que desean invertir en un determinado juicio, deberamos observar que la proporcin de personas fsicas que presentan una demanda de amparo fuera claramente mayor que la proporcin de personas morales, de acuerdo con la informacin publicada por la SHCP sobre la distribucin de contribuyentes sujetos al ISR. Es decir, dado el diseo del juicio de amparo y la llamada Frmula Otero, si hubiera un espectro de abogados en el que cada contribuyente pudiera libremente elegir los recursos que desea invertir al presentar una demanda de amparo en materia fiscal as como el abogado que ms le convenga segn el monto de su demanda, entonces todos los contribuyentes estaran en posicin de presentar tal demanda atendiendo a las caractersticas especficas de su caso. Sin embargo, de acuerdo con la informacin presentada anteriormente, observamos que esto no sucede en la realidad. Puede ser que variables como la reputacin de los despachos, el dinamismo en los criterios fiscales y la complejidad procesal del amparo tienen un papel muy importante en este mercado. Parecera como si estas variables fungieran como una barrera de entrada al mercado de abogados fiscalistas 106. Tanto para las personas fsicas como para las pequeas empresas, contratar a uno de estos abogados fiscalistas no sera rentable dado que el monto del asunto no justificara una inversin de esta ndole. Adems, contratar a un abogado no tan especializado en materia fiscal tampoco les resultara rentable ya que las probabilidades de xito en el asunto seran muy bajas 107. El amparo, sobretodo en materia fiscal, es un proceso formal y complejo. En este sentido, contratar a un abogado no tan especializado pudiera resultar en una inversin muy riesgosa en la que las prdidas esperadas del proceso pudieran exceder a las ganancias esperadas del mismo.
105
En una futura investigacin, resultara sumamente importante para mejorar el entendimiento de la problemtica aqu planteada, analizar los mecanismos utilizados por estos despachos para evitar la entrada de competidores a este mercado. 106 Sera muy interesante investigar en un futuro si estos supuestos se cumplen en la realidad. Por el momento, se trata de una ms de las preguntas que quedarn sin respuesta en la presente investigacin. 107 Se trata de un supuesto de la presente investigacin. Sin embargo, tambin resultara importante investigar si en realidad existe una correlacin negativa entre los abogados de honorarios relativamente bajos y el xito de las demandas de amparo.
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En resumen, la informacin hasta aqu presentada nos permite constatar que, en un primer momento, el costo del proceso aumenta para las partes del lado de la asesora legal y en relacin con los intereses que hay de por medio. Dado que la mayora de los abogados cobran por hora y en proporcin al monto del asunto, stos tienen incentivos para especializarse y enfocarse nicamente en los grandes contribuyentes. Los grandes despachos difcilmente tomaran un asunto de una empresa chica o de una persona fsica cuando podran estar llevando un asunto similar, en el que invertiran probablemente el mismo nmero de horas, pero en el que sus honorarios seran significativamente mayores. A pesar de que ms adelante en este captulo se explicar detalladamente el contenido de las disposiciones fiscales sobre el que versan los asuntos de la muestra, es importante sealar, por ahora, que se tratan de impuestos relativos al nmero de empleados de los contribuyentes. En el cuadro 12 se presentan correlaciones entre las caractersticas relativas al tamao de los contribuyentes y el nmero de asuntos presentados. Esta informacin nos permite entender mejor los incentivos de los contribuyentes y su racionalidad en el proceso. Estadsticamente existe una correlacin positiva y significativa al 1% entre el nmero de asuntos presentados por las empresas y el nmero de empleados de las mismas.
Cuadro 12: Correlacin entre las caractersticas de las personas morales identificadas y el nmero de asuntos que presentan N=141 108
Ingresos Ingresos Nmero de empleados Nmero de asuntos
* significativo al 1%
Nmero de empleados 1.0000 0.5351*
Nmero de asuntos
1.0000 0.8089* -0.0306
1.0000
En otras palabras, constatamos que son precisamente los grandes contribuyentes cuya produccin es intensiva en mano de obra los que ms incentivos tienen a presentar una demanda de amparo como las aqu estudiadas 109.
108
Estos resultados fueron obtenidos a partir de la informacin publicada en las revistas Expansin y Forbes. La base de datos del SAT slo nos proporciona la lista de grandes contribuyentes registrados en el padrn as como el sector de actividad econmica; mientras que desconocemos el nmero de empleados o los ingresos anuales de los mismos.
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Ahora bien, en cuadro 13 observamos el nmero de quejosos que presentan una demanda de amparo en cada uno de los asuntos analizados en la muestra. Observamos que en el 90% de los asuntos, los quejosos acceden al amparo en primera instancia de manera individual.
Cuadro 13: Nmero de quejosos que presentan una demanda de amparo ante un juzgado de distrito
Nmero de quejosos Nmero de asuntos 1 534 2 29 3 16 4 7 5 2 6 4 7 1 9 2 10 1 11 1 14 1 15 1 16 1 Total 600 Promedio ponderado 1 de quejosos
Dado el principio de relatividad de las sentencias de amparo, o la llamada Frmula Otero, aqul que busque ampararse debe poder asumir individualmente los costos del proceso. 110 Todas las personas fsicas que observamos en la grfica 2 se ampararon de manera individual. Este fenmeno se puede explicar desde dos perspectivas. Por un lado, para los contribuyentes el amparo colectivo aumentara los costos del proceso ya que tendran que invertir ms tiempo en buscar a personas que se encuentren bajo sus mismas circunstancias y organizarse para presentar una demanda de amparo conjuntamente. Adems, existe un problema de informacin asimtrica que tambin incide en los costos de organizacin dado que stos desconocen a los otros contribuyentes que se encuentran en su misma situacin fiscal. En realidad, la Frmula Otero perjudica a las micro, pequeas y medianas empresas que no estn en posibilidades de asumir individualmente los costos asociados al proceso. Dado que las sentencias del Poder Judicial aplican
109
Recordemos que las disposiciones fiscales impugnadas versan sobre impuestos que pagan los contribuyentes segn el nmero de empleados que laboran para ellos. 110 Como se menciona en el captulo 1, la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 76 seala: Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo slo se ocuparn de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubiesen solicitado, limitndose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que versa la demanda, sin hacer una declaracin general respecto a la ley o acto que la motivare.
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nicamente a los que solicitan su proteccin, son estos contribuyentes los que se ven ms perjudicados por el diseo que guarda el amparo y no los integrantes de la muestra de estudio. Recordemos que los contribuyentes que integran la muestra poseen tantos recursos a su disposicin que contratan a despachos enteros de abogados y contadores para asesorarlos en esta materia y no tienen los incentivos para invertir recursos adicionales en organizarse con otros contribuyentes que se encuentren en su misma situacin fiscal. Del mismo modo, sta es slo una muestra de todos los amparos que presentan los contribuyentes analizados. Se trata de clientes frecuentes del Poder Judicial. Aqu, impugnan la inconstitucionalidad de disposiciones fiscales relativas al nmero de empleados que trabajan para ellos; mientras que en otras ocasiones pueden impugnar, por ejemplo, disposiciones fiscales relativas al costo de venta de su produccin. En el margen, el costo que tienen que asumir los grandes contribuyentes por organizarse con otros contribuyentes similares cada vez que acuden a la proteccin de la justicia federal supera claramente el beneficio de presentar una demanda de amparo de manera colectiva. Puesto que el tipo de contribuyentes aqu analizados estn constantemente litigando distintas disposiciones fiscales, resultara extremadamente costoso organizarse con los contribuyentes que se encuentran en la misma situacin fiscal cada vez que quieran ampararse. Por otro lado, parece como si los abogados fiscalistas no tuvieran los incentivos para buscar a personas que se amparen colectivamente. Aparentemente, resulta mucho ms rentable para los abogados tomar un asunto de una empresa que de una colectividad de individuos, dados los costos administrativos implcitos en el proceso. Es decir, es mucho ms atractivo para un abogado llevarle un asunto a una empresa, donde slo tendr que centrar su atencin en un cliente, cuidar todos y cada uno de los aspectos formales del proceso para este nico cliente y donde los beneficios en trminos de honorarios son elevados y relativamente ciertos; en lugar de llevarle un asunto a un grupo de personas probablemente de distintos lugares, con circunstancias distintas, donde el riesgo de olvidar alguna especificacin o formalidad caracterstica del proceso en alguno de los demandados resulta muy elevado y, por ende, donde los beneficios para el abogado son altamente inciertos. Sorprendentemente, en Mxico no es muy comn la asociacin de individuos para presentar colectivamente una demanda de amparo. A pesar de que esta figura es utilizada 64
frecuentemente en otros pases y no est regulada en el caso de Mxico, observamos que en nuestro pas -por lo menos en materia fiscal- son poco frecuentes los juicios donde existe ms de un demandante. Paradjicamente, muchos de los contribuyentes que no pueden asumir individualmente los costos de ampararse y que se veran beneficiados por el amparo colectivo, no recurren a esta figura jurdica. El amparo colectivo podra beneficiar tanto a los contribuyentes que hasta hoy no participan en esta dinmica de asignacin de recursos entre el fisco y ellos, como a los abogados fiscalistas que no pertenecen a las grandes despachos. Por un lado, sta podra ser una buena alternativa para reducir los costos del proceso, acceder colectivamente al amparo y disminuir la base impositiva de los contribuyentes principalmente de las personas fsicas y pequeas empresas- cuando ciertos artculos han sido declarados inconstitucionales por la SCJN. Por otro lado, existe en este tipo de contribuyentes un mercado importante para los fiscalistas que no pertenecen a los grandes despachos. Como se menciona arriba, a estos ltimos no les interesa asumir los costos administrativos y procesales de asesorar colectivamente a las micro, pequeas o medianas empresas puesto que atienden a los contribuyentes ms grandes del pas. Sin embargo, los fiscalistas que no tienen clientes de este tamao podran obtener beneficios econmicos muy importantes de explotar este mercado y buscar a los contribuyentes que no participan en esta dinmica. Finalmente, con el afn de determinar las principales entidades federativas donde radican el tipo de empresas anteriormente sealadas y que participan en este ejercicio de asignacin de recursos y de definicin de derechos de propiedad entre los contribuyentes y el fisco, se decidi atender al criterio geogrfico de los asuntos. De esta manera, podremos definir cules son las principales regiones donde la cultura fiscal del pas se encuentra ms desarrollada. As, podremos proponer posibles explicaciones a este fenmeno que atiendan, adems de los criterios de tamao en trminos monetarios de las empresas, a cuestiones culturales, de ambiente de negocios en ciertas regiones o de calidad del sistema judicial que pudieran estar incidiendo sobre la litigiosidad en este tipo de asuntos. En el cuadro 14 observamos la concentracin geogrfica de los asuntos que componen la muestra.
65
Cuadro 14: Concentracin geogrfica de los asuntos que integran la muestra

Entidad Federativa Distrito Federal Baja California Nuevo Len Chihuahua Estado de Mxico Jalisco Quintana Roo Coahuila Quertaro Puebla Tamaulipas Yucatn Guanajuato Aguascalientes San Luis Potos Sinaloa Morelos Tabasco Guerrero Oaxaca Veracruz Colima Durango Michoacn Sonora Tlaxcala Zacatecas Total Nmero de asuntos 270 46 44 42 32 32 27 21 14 11 10 10 8 5 5 5 3 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1 600 Porcentaje 45.0% 7.7% 7.3% 7.0% 5.3% 5.3% 4.5% 3.5% 2.3% 1.8% 1.7% 1.7% 1.3% 0.8% 0.8% 0.8% 0.5% 0.5% 0.3% 0.3% 0.3% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 100%
Observamos que nicamente 27 de las 32 entidades federativas participan en este proceso. Evidentemente, las empresas inciden sobre el desarrollo de los estados donde estn radicadas. La mayora de los asuntos aqu analizados estn concentrados en el Distrito Federal y los otros estados ricos del pas. Estados como Chiapas, Hidalgo o Campeche ni siquiera figuran dentro de esta dinmica de los contribuyentes. Podra ser que elementos como la calidad de la imparticin de justicia est tambin incidiendo sobre la concentracin geogrfica de estos asuntos. Dado que la materia fiscal es especialmente complicada, podramos suponer que los Jueces de Distrito de la capital del pas estn ms calificados para resolver estos temas que el resto de sus compaeros.
3.3 La Subprocuradura Fiscal Federal de Amparos de la SHCP
A continuacin se presentar muy brevemente algunas estadsticas descriptivas relativas al comportamiento de la SFFA. Dado que su funcin como defensora de los intereses de la Nacin es ms sencilla y sus intereses son relativamente claros, aqu slo se expondrn algunos resultados que confirmen o desechen las hiptesis planteadas en el captulo 2. Posteriormente, una vez entendido el funcionamiento de la SCJN, se har un anlisis 66
probabilstico de los determinantes del xito de esta institucin cuando decide apelar un asunto ganado en primera instancia por un contribuyente hasta la SCJN. Como mencionamos en el captulo anterior, cuando el tipo de asuntos aqu analizados son promovidos hasta la ltima instancia judicial observamos la entrada en el juego de un nuevo agente: la SFFA 111, pues es en esta etapa del proceso que dicha dependencia participa activamente en el litigio y puede promover o recurrir a la revisin de las demandas de amparo presentadas en primera instancia por personas fsicas o morales hasta la SCJN 112. En el cuadro 15 se presenta la distribucin de recurrentes que promovieron sus asuntos hasta la SCJN.
Cuadro 15: Tipo de recurrentes que promueven una demanda de revisin del amparo hasta la SCJN 113
Asuntos Porcentaje Personas fsicas 4 1% Personas morales 235 39% SFFA 361 60% Total 600 100%
Podemos observar que la muestra de recurrentes est sesgada hacia la SFFA, que recurre a la revisin del amparo en el 60% de las ocasiones. Esta informacin nos indica que en la primera instancia los Jueces de Distrito concedieron el amparo a los contribuyentes en el 60% de los asuntos por lo que la SFFA se vio obligada a interponer la revisin hasta la SCJN sin importar si stos favorecen claramente a los quejosos. As, confirmamos una de las hiptesis planteadas en el captulo anterior: los Juzgados de Distrito efectivamente funcionan como una especie de filtro para los asuntos en los que claramente la SFFA es favorecida por la decisin de los jueces. Observamos una
111
Cuando un asunto es presentado en primera instancia por un contribuyente, la funcin de la SFFA es nicamente reactiva ya que slo responde las demandas de amparo de los contribuyentes. Sin embargo, la SFFA participa activamente como parte del juicio en la ltima instancia judicial. Es decir, los Juzgados de Distrito slo reciben demandas de amparo por parte de los contribuyentes; mientras que la SCJN revisa asuntos promovidos tanto por los contribuyentes como por la SFFA. 112 En el Poder Judicial, se le llama recurrentes a todas aquellas personas que deciden apelar la sentencia de un juez de Distrito, para estos casos en especfico, y llevar su asunto hasta la SCJN para que sta revise los problemas de constitucionalidad existentes en su demanda. 113 La revisin adhesiva result en un 95% de los asuntos entre una persona moral y la SHCP consistentemente con la distribucin de las personas que accedieron al amparo en la primera instancia. La revisin adhesiva permite a las personas reforzar los argumentos del juez por los que les fue concedido el amparo. En los asuntos aqu presentados, la SHCP recurre a la revisin del amparo y la persona aludida se adhiere a la revisin intentando reducir la probabilidad de que el amparo le sea negado a causa de la revisin por parte de la SCJN.
67
muestra sesgada hacia asuntos favorables a los quejosos, promovidos por la SFFA dado que fueron ganados por los primeros en los Juzgados de Distrito. Parecera que las leyes que limitan la actuacin de la SFFA estn creando los incentivos para que sta no necesariamente haga un anlisis costo-beneficio al momento de decidir promover un asunto hasta la ltima instancia judicial y se preocupe ms por apelar todos los asuntos en los que los Jueces de Distrito conceden el amparo a los contribuyentes que por la tasa de xito en los mismos. Constatamos, con la informacin presentada en la grfica 4, que los lmites institucionales a los que est sujeta provocan que esta institucin promueva a la revisin de la SCJN asuntos de todo tipo de contribuyentes. Si esta institucin pudiera libremente hacer un anlisis costo-beneficio sobre la rentabilidad de defender ciertos asuntos, esperaramos que los asuntos que sta promueve estuvieran sesgados hacia los grandes contribuyentes. Desafortunadamente, la ley que regula la actuacin de sus funcionarios le impide actuar de otra manera. No obstante, esta institucin podra defender de manera exitosa la recaudacin del Estado si asignara eficientemente los recursos que tiene a su disposicin.
Grfica 4: Asuntos recurridos por la SFFA por tipo de contribuyentes
Grandes Contribuyentes 45% Contribuyentes no identificados 55%
68
Haciendo un anlisis sobre el desempeo de la SFFA a lo largo del tiempo, observamos en el cuadro 16 la manera en que fueron resueltos los asuntos apelados por dicha institucin hasta la SCJN. Para simplificar este anlisis, se dividi la base de datos trimestralmente y entre los grandes contribuyentes y los no identificados. Aqu, se tom como base a los contribuyentes segn su capacidad contributiva, atendiendo la clasificacin proporcionada por el SAT. De esta forma, podemos analizar la manera en que la SFFA asigna sus recursos para defender la recaudacin del Estado dependiendo del tipo de contribuyente que est impugnando la inconstitucionalidad de cierta disposicin fiscal y, por ende, dependiendo del monto del asunto en cuestin.
Cuadro 16: Resolucin, por tipo de contribuyente, de la SCJN en los asuntos promovidos por la SFFA N= 361
Trimestre Ene-Mar 2003 Abr-Jun 2003 Oct-Dic 2003 Ene-Mar 2004 Abr-Jun 2004 Jul-Sep 2004 Oct-Dic 2004 Ene-Mar 2005 Abr-Jun 2005 Total
Asuntos grandes contribuyentes Asuntos a favor de grandes contribuyentes Tasa de xito grandes contribuyentes Asuntos "otros" contribuyentes Asuntos a favor de "otros" contribuyentes Tasa de xito otros contribuyentes Tasa de xito promedio de los contribuyentes
1 30 30 8 48 22 10 4 9 162
1 29 29 8 4 6 8 3 9 97
100% 97% 97% 100% 8% 27% 80% 75% 100% 60%
. 26 83 8 30 28 7 12 5 199
. 26 83 6 5 21 2 12 5 160
. 100% 100% 75% 17% 75% 29% 100% 100% 80%
100% 98% 98% 88% 13% 51% 54% 88% 100% 71%
Aqu tambin se confirman los supuestos planteados en el captulo anterior relativos a la racionalidad de la SFFA. Observamos que este rgano efectivamente discrimina por tipo de contribuyente y concentra sus esfuerzos en los asuntos de los grandes contribuyentes. A pesar de que la SFFA est obligada a apelar todas las demandas de amparo concedidas a los contribuyentes en primera instancia, la informacin presentada en el cuadro 16 nos permite corroborar que este rgano defiende, en el agregado, de manera distinta los asuntos de los grandes contribuyentes y los de los otros contribuyentes: la tasa de xito de los grandes contribuyentes, cuando un asunto es promovido a la revisin de la SCJN por la SFFA es de 60%, mientras que la de los contribuyentes no identificados es del 80%. Adicionalmente, la informacin presentada en el cuadro 16 nos permite constatar el impacto negativo que tiene sobre su desempeo la falta de flexibilidad en la eleccin de 69
los asuntos que puede apelar. Si bien es cierto que observamos cierta discriminacin en los recursos invertidos por la SFFA para defender de manera distinta los asuntos aqu analizados, tambin podemos constatar que su desempeo es terriblemente ineficiente: durante el periodo en consideracin, la SFFA perdi, en general, el 71% de los asuntos que apel hasta la SCJN. Ahora bien, a pesar de que en trminos agregados, la SFFA gana ms los asuntos de los grandes contribuyentes, podemos observar que este patrn no es tan claro a lo largo del periodo analizado: en el trimestre de julio a septiembre de 2004, la tasa de xito de los grandes contribuyentes fue de 27% y la de los otros contribuyentes fue de 75%; mientras que en el trimestre de octubre a diciembre del mismo ao, la tasa de xito de los grandes contribuyentes fue de 80% y la de los otros contribuyentes fue de 29%. Ms an, esta informacin nos permite probar el supuesto ms importante del modelo planteado en el captulo anterior relativo a la actuacin de dicha institucin. Confirmamos que los incentivos de sus funcionarios estn enfocados, a pesar de que discriminan por tipo de contribuyente, en apelar todas las demandas de amparo concedidas en primera instancia y no en apelar nicamente los asuntos en los que tienen posibilidades reales de ganar y defender de manera eficiente y exitosa la recaudacin del Estado. Sin embargo, para entender mejor cmo es que esta institucin defiende la recaudacin esperada del Estado, es necesario entender el funcionamiento de la institucin judicial con la que interacta: la SCJN.
3.4 La Suprema Corte de Justicia de la Nacin
Para hacer el anlisis del funcionamiento de la SCJN, fue necesario dividir la muestra de asuntos segn los artculos impugnados presentados en las demandas de amparo aqu estudiadas. Es decir, para poder entender el funcionamiento de esta institucin, es fundamental entender la manera en que toma decisiones, sus caractersticas as como el flujo de los asuntos que conoce. En este sentido, debamos asegurarnos de analizar asuntos idnticos entre s para poder hacer generalizaciones sobre la forma en que, tanto los Juzgados de Distrito como la SCJN, deciden un mismo asunto a lo largo del tiempo y no perdernos en los formalismos jurdicos y especificidades de este tipo de asuntos. 70
De esta manera, la muestra se dividi en 3 grandes categoras: los asuntos relativos al artculo 32 fraccin XXV de la Ley del ISR vigente desde el 2002; los asuntos relativos al artculo tercero transitorio de dicha Ley; y el resto de las deducciones plasmadas en la Ley del ISR. En trminos generales, el artculo 32 fraccin XXV es relativo a la no deduccin de la Participacin de los Trabajadores en las Utilidades de las empresas; el artculo tercero transitorio es relativo al Impuesto Sustitutivo del Crdito al Salario, mejor conocido como ISCAS; mientras que en otras deducciones se engloba el resto de las deducciones fiscales plasmadas en los artculos 29 a 31 y transitorios de la Ley del ISR vigente desde el 2002. En el cuadro 17 se presenta la distribucin de asuntos atendiendo a las deducciones impugnadas como violatorias de las garantas de proporcionalidad y equidad tributarias plasmadas en el artculo 31 fraccin IV de la Constitucin.
Cuadro 17: Clasificacin de la muestra por tipo de deducciones impugnadas

Artculos impugnados Nmero de asuntos Art. 32 fraccin XXV 264 Art. 3 transitorio 241 Otras deducciones 95 Total 600 Porcentaje 44% 40% 16% 100%
En aras de no complicar la comprensin del fenmeno aqu estudiado con especificidades tcnicas de los artculos impugnados y dado que el objetivo de esta parte del trabajo es nicamente analizar el funcionamiento del Poder Judicial, a continuacin enfocaremos la atencin en los asuntos relativos al artculo 32 fraccin XXV de la Ley del ISR. En el Anexo C, se hace el mismo anlisis para el artculo tercero transitorio y se presentan las estadsticas descriptivas relacionadas con este artculo de la Ley del ISR y la forma en que fue resuelto por el Poder Judicial de la Federacin. De esta manera, ampliaremos el conocimiento que se tiene al da de hoy sobre el funcionamiento del Poder Judicial y, especficamente, la manera en que la SCJN decide un mismo asunto a lo largo del tiempo sin perdernos en los tecnicismos propios del proceso como los de los artculos impugnados.
71
3.4.1 Artculo 32 fraccin XXV de la Ley del Impuesto Sobre la Renta
Como se menciona arriba, este artculo es relativo a la Participacin de los Trabajadores en las Utilidades de las empresas, mejor conocida como PTU. En la Ley del ISR vigente desde el 2002, se prohbe la deduccin de la PTU para el clculo de la utilidad fiscal de las empresas y por ende, para la determinacin de la base impositiva de las mismas. A continuacin, se cita textualmente el contenido de dicho artculo:
Artculo 32. Para los efectos de este Ttulo, no sern deducibles: XXV. Las cantidades que tengan el carcter de participacin en la utilidad del contribuyente o estn condicionadas a la obtencin de sta, ya sea que correspondan a trabajadores, a miembros del consejo de administracin, a obligacionistas o a otros.
De esta manera, los contribuyentes que presentaron una demanda de amparo impugnando la inconstitucionalidad de este artculo, alegaban que la no deducibilidad de la PTU violaba tanto las garantas de equidad como de proporcionalidad tributarias y, por ende, deba ser declarado inconstitucional. As, los contribuyentes que presentaron una demanda de amparo defendan que deba considerarse a la PTU como deducible de impuestos y buscaban, de esta forma, reducir su base impositiva. Por un lado, los contribuyentes argan que la garanta de equidad tributaria estaba siendo violada dado que existan otras aportaciones que los patrones hacan a sus trabajadores que la SHCP permite hacer deducibles y sta no. Consideraban que se violaba la garanta de equidad tributaria dado que dos aportaciones conceptualmente similares estaban siendo tratadas por la SHCP de manera distinta. A grandes rasgos, la violacin de la garanta de equidad tributaria se argumentaba de la siguiente manera:[] en violacin a las garantas de legalidad y equidad tributarias, se establece un trato distinto a obligaciones similares, dado que respecto de las cuotas patronales de seguridad social, a diferencia de la participacin de utilidades, s se permite la deduccin del impuesto sobre la renta, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 29, fraccin VIII de la ley correspondiente, siendo que tanto las participaciones de los trabajadores en las utilidades de las empresas, como las cuotas de seguridad social, son obligaciones a cargo de los contribuyentes que cuenten con la prestacin de un servicio personal subordinado de un trabajador. 114
114
Argumentos extrados del expediente AR 00145/2003-00.
72
Por otro lado, los contribuyentes alegaban que la no deduccin de la PTU ocasionaba que la determinacin de la base impositiva no se realizara conforme a su capacidad contributiva ya que el pago de la PTU representaba una erogacin para los contribuyentes y no estaba relacionada con su capacidad de pago y, por lo tanto, deba ser declarada inconstitucional su no deduccin 115. Ahora bien, para analizar cmo es que el Poder Judicial resolvi este tipo de asuntos, comenzaremos por plantear la duracin de los mismos para despus analizar la manera en que tanto los Juzgados de Distrito como la SCJN resolvieron la supuesta inconstitucionalidad de este artculo a lo largo del tiempo.
3.4.1.1 Duracin en la resolucin de las demandas de amparo
Es fundamental analizar la duracin de los procesos judiciales dado que el tiempo es una variable muy importante en trminos de los costos de los asuntos as como en trminos de la certidumbre que provee el Poder Judicial al momento de dictar sus resoluciones. Para los usuarios del Poder Judicial es esencial conocer de manera aproximada el tiempo que tomar la resolucin de sus asuntos al momento de decidir incurrir en los costos del juicio. Esta informacin les sirve tanto para tomar la decisin de presentarlos ante los tribunales como para decidir la cantidad de recursos que desean invertir en el mismo. En otras palabras, el tiempo que le tome al Poder Judicial resolver este tipo de asuntos va a incidir sobre los costos del proceso para las partes involucradas. Puesto que estamos nicamente analizando la resolucin de una demanda de amparo relativa al artculo 32 fraccin XXV de la Ley del ISR, esperaramos observar que el tiempo de resolucin fuera relativamente constante y que adems, ste disminuyera conforme los miembros del Poder Judicial se especializan en la resolucin de una demanda de amparo, donde se impugna la inconstitucionalidad de un artculo en especfico, a lo largo del tiempo.
115
En trminos generales, los la violacin de la garanta de proporcionalidad tributaria se argumentaba de la siguiente manera: La parte quejosa manifiesta que el artculo 32, fraccin XXV de la Ley del Impuesto sobre la Renta es violatorio del numeral 31, fraccin IV, de la Constitucin Federal, ya que establece como no deducibles de ese impuesto, las cantidades sobre participacin de utilidades que el contribuyente pague a favor de sus trabajadores, lo cual transgrede el principio de equidad y proporcionalidad tributaria, puesto que al constituir la participacin de los trabajadores en la utilidad de las empresas una obligacin para stas, debe considerarse su deduccin para efectos del impuesto sobre la renta, a efecto de evitar que se disminuya aun ms la capacidad econmica del contribuyente. extrado del expediente AR 00145/200300.
73
En el cuadro 18 se presentan las estadsticas descriptivas, por instancia judicial, de la duracin de este proceso medida en das de calendario.
Cuadro 18: Estadsticas descriptivas, por instancia, de la duracin de los asuntos relativos al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR
Promedio Juzgados de Distrito SCJN Primera Sala Segunda Sala Pleno Total Mediana Dispersin relativa Observaciones
352 67 70 81 65 419
343 49 49 52 49 392
1.68 8.65 7.67 4.04 8.65 2
264 264 23 19 222 264
A continuacin, analizaremos de manera detallada la duracin de estos procesos haciendo una divisin por instancias. Es decir, en primer lugar analizaremos la duracin de los procesos a nivel de Juzgados de Distrito para posteriormente analizar la duracin de stos en la SCJN as como en sus desagregados en Pleno y Salas. En la grfica 5 observamos la duracin, en das de calendario, en la resolucin de estos asuntos a nivel de los Juzgados de Distrito as como la media mvil asociada al periodo en consideracin 116. Constatamos que, adems de tratarse de procesos largos, se trata de procesos de duracin incierta. En los Juzgados de Distrito, el tiempo promedio de resolucin es de 352 das de calendario. En realidad, esta informacin lo nico que nos muestra es que se trata de procesos largos en los que los contribuyentes debern estar dispuestos a asumir los costos del juicio, por lo menos, por aproximadamente un ao si desean poder deducir el pago de la PTU al momento de determinar la base impositiva. La mediana de la duracin es de 343 das, 9 das menor a la media o promedio. Esta medida de tendencia central nos dice que la duracin de los procesos est sesgada hacia la derecha, es decir que la mayora de los procesos son ms cortos que el promedio de
116
Se trata del promedio mvil de las ltimas 3 observaciones. Esta medida de tendencia central nos permite estimar la duracin promedio de los asuntos y la manera en que va cambiando a lo largo del tiempo.
74
stos y que las estimaciones que se hagan con relacin a su duracin generalmente estarn sobreestimadas por las observaciones grandes 117.
Grfica 5: Duracin en la resolucin de los asuntos relativos al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR a nivel de los Juzgados de Distrito N=264
800
700
600
500
400
300
200
100
0
3 4 4 04 4 03 3 3 -0 4 -0 2 -0 3 02 03 il0 il0 st o0 -0 04 st o0 -0 ni oni oetu br e er o eetu br e tu br e er o ab r ab r er o fe br -0 5
ci em br
ci em br
di
Por otro lado, la dispersin relativa de la duracin es aproximadamente 1.68 veces la mediana. Esto implica que la duracin de los procesos vara mucho a lo largo del tiempo provocando mayor incertidumbre sobre las expectativas de duracin de los mismos. 118 De esta manera, comprobamos que los procesos relativos a este artculo adems de ser largos, son extremadamente voltiles incidiendo sobre la incertidumbre que genera el Poder Judicial a nivel de los Juzgados de Distrito y por ende, en los costos del proceso. Adems, observamos que la duracin de las resoluciones de este tipo de asuntos no disminuye a lo largo del tiempo. Parecera como si para los Jueces de Distrito, en lugar de
117
Las medidas de tendencia central como las aqu presentadas nos tratan de dar un punto o un valor alrededor del cual tienden a agruparse los datos en su conjunto. La mediana es una medida de tendencia central que divide a los datos de manera simtrica. Es decir, la mediana es el valor por debajo del cual se encuentran la mitad de las observaciones y por arriba la otra mitad de las observaciones. 118 La dispersin relativa nos permite medir la volatilidad de las observaciones con relacin a la mediana y se calcula de la siguiente manera: (max - min)/mediana.
di
75
di
ci em br
ju
ag o
ju
fe br
fe br
ag o
oc
oc
oc
especializarse y resolver los asuntos ms rpidamente conforme pasa el tiempo, resultara cada vez ms complicado resolverlos. Hacia el final del periodo de estudio, observamos que la volatilidad en la duracin de estos procesos aumenta de manera significativa. Quiz, este fenmeno pueda atender a las cargas de trabajo de los Juzgados de Distrito y a su forma de organizar la secuencia de asuntos por resolver. Es decir, observamos cierta concentracin de asuntos con duracin muy similar entre ellos. Parecera como si los Juzgados de Distrito se esperaran a que se acumulen asuntos similares para resolverlos al mismo tiempo. En este sentido, observamos que algunos asuntos, lo menos, se resuelven rpidamente y otros se atrasan conjuntamente. Ahora bien, en la grfica 6 se presenta la duracin de este tipo de asuntos a nivel de la SCJN as como la media mvil asociada. En esta instancia, la duracin promedio es de 67 das y la mediana es de 49 das. Al igual que en los Juzgados de Distrito, las duracin est sesgada a la derecha dado que aqu tambin la mediana es menor que la media.
Grfica 6: Duracin en la resolucin de los asuntos relativos al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR a nivel de la SCJN N=264
800
700
600
500
400
300
200
100
0
4 04 4 4 -0 3 -0 4 03 il0 04 5 st o0 ni oetu br e tu br e er o eab r er o ab r il0 -0 -0 5
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ci em br
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ag o
oc
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76
di
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De igual forma, la duracin de los procesos es profundamente voltil y mayor que en el caso de los Juzgados de Distrito. La dispersin relativa es aproximadamente 8.65 veces la mediana, lo que significa que en la SCJN un proceso como los aqu estudiados es tan voltil que puede durar desde 5 das de calendario hasta 429 das. Nadie sabe a ciencia cierta qu pueda suceder en trminos de duracin en esta institucin. En este sentido, la SCJN provee de gran incertidumbre a sus usuarios, ms que los Juzgados de Distrito, y provoca que los costos del proceso se eleven considerablemente para las partes. Es decir, la dispersin observada en el tiempo de resolucin de un asunto provoca que las partes no puedan estimar de manera adecuada la duracin de los asuntos ni, en consecuencia, el monto exacto de los honorarios de los abogados. El tiempo tambin representa un costo para las partes, si la resolucin de un asunto se prolonga, los costos del juicio aumentarn tanto en trminos del tiempo de los contribuyentes como en trminos de los honorarios cobrados por sus representantes legales. A partir de esta grfica constatamos, tambin, que los asuntos son acumulados en la SCJN y resueltos de manera agregada. Si bien es cierto que esta estrategia resulta sumamente eficiente en trminos de las economas de escala que surgen a partir de la resolucin conjunta de asuntos, sta incide negativamente sobre la duracin de los asuntos y perjudica considerablemente a las partes. Para los usuarios del Poder Judicial, la estrategia de acumulacin de expedientes similares aumenta los costos del proceso y la incertidumbre del mismo. Puesto que ellos desconocen el flujo de asuntos que atienden tanto los Juzgados de Distrito como la SCJN, la manera de resolver del Poder Judicial provoca que los costos en trminos de tiempo y de asesora legal aumenten. As, la actuacin del Poder Judicial limita, a su vez, el acceso a la justicia de aquellos contribuyentes que no pueden asumir estos costos. Sin embargo, podemos observar que en esta instancia la hiptesis de especializacin de los Ministros s se cumple. A partir de la informacin presentada en la grfica 6, observamos como la duracin de los procesos va disminuyendo a lo largo del tiempo. Ahora, al desagregar la duracin en los distintos rganos que componen a la SCJN podemos advertir con mayor claridad su funcionamiento as como plantear las posibles causas de la volatilidad en los tiempos de resolucin. En la grfica 7 se presenta la duracin de los procesos cuando son atendidos en la Primera Sala de la SCJN. 77
En este rgano, la duracin promedio de estos asuntos es de aproximadamente 70 das de calendario, 3 das ms que la duracin promedio de toda la SCJN. La mediana es de 49 das, igual que en el resto de la institucin y la dispersin relativa es de 7.67 veces la mediana, a pesar de seguir siendo muy elevada es menor que la dispersin de la SCJN vista como un conjunto.
Grfica 7: Duracin en la resolucin de los asuntos relativos al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR a nivel de la Primera Sala de la SCJN N=23
800
700
600
500
400
300
200
100
0
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Aqu, podemos observar claramente como la duracin de estos asuntos va disminuyendo con el paso del tiempo. En este rgano tambin se confirma la hiptesis de especializacin de los Ministros. Ahora bien, al realizar el mismo anlisis para la Segunda Sala de la SCJN observamos en la grfica 8 que el comportamiento de la duracin de asuntos es completamente distinto al anteriormente planteado. Adems, las medidas de tendencia central, tanto el promedio como la mediana, tambin cambian considerablemente. Paradjicamente, la nica constante en la duracin de estos dos rganos es la volatilidad y la incertidumbre.
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se pt ie
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As, en la Segunda Sala de la SCJN, el tiempo promedio de resolucin es de aproximadamente 81 das, 14 das mayor que la duracin promedio de la SCJN en su conjunto y 11 das mayor que el tiempo de resolucin de estos asuntos en la Primera Sala. La mediana es de 52 das y la dispersin es de 4.04 veces la mediana. Si bien es cierto que la dispersin es relativamente menor a la de la Primera Sala y a la de la SCJN en su conjunto puesto que el nmero de observaciones es tambin menor- esto no quiere decir que la duracin de los procesos en este rgano deje de ser voltil e incierta.
Grfica 8: Duracin en la resolucin de los asuntos relativos al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR a nivel de la Segunda Sala de la SCJN N=19
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Podemos decir que en este rgano la hiptesis de especializacin de los Ministros tambin se sostiene. An cuando en un principio la duracin de estos asuntos vara considerablemente a lo largo del tiempo, podemos observar como al final del periodo de estudio, el tiempo de resolucin fue disminuyendo.
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79
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Ahora bien, en contra de lo que comnmente se piensa119, notamos que la Primera Sala es relativamente ms eficiente que la Segunda Sala. A pesar de que la Segunda Sala fue durante muchos aos la sala especializada en cuestiones administrativas, donde se incluye la materia fiscal, constatamos aqu que la Primera Sala es, en promedio, ms eficiente en trminos de tiempos procesales que la Segunda Sala. En la grfica 9 se presenta la duracin en la resolucin de este tipo de asuntos cuando son atendidos por el Pleno de la SCJN. A partir de esta grfica se puede observar muy claramente la estrategia de acumulacin de asuntos seguida por la SCJN. En este rgano, la duracin promedio es aproximadamente de 65 das. La mediana es de 49 das, al igual que la mediana de la institucin en su conjunto y la dispersin relativa es 8.65 veces la mediana. Si bien es cierto que el Pleno es el rgano ms eficiente de la SCJN en trminos generales es, al mismo tiempo, el rgano ms incierto.
Grfica 9: Duracin en la resolucin de los asuntos relativos al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR a nivel del Pleno de la SCJN N=222
800
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-0 4 -0 4 04 4 br e04 04 -0 4 -0 4 05 st o0 ni oem ay o lio ro m br e tu br e er o fe br -0 5
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119
Como se menciona en el captulo 1 de la presente investigacin, la Segunda Sala de la SCJN fue la encargada de resolver los asuntos en materia fiscal por muchos aos, por lo que es considerada como la sala
80
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La volatilidad en la duracin de de las resoluciones del Pleno puede estar causada principalmente por dos motivos. Por un lado, para los Ministros de la SCJN resulta ms importante resolver de manera rpida los asuntos que sern discutidos en el Pleno que los asuntos de las Salas dado que aqu su reputacin tiene un papel ms importante. Los costos para un Ministro de tardarse en la resolucin de un determinado asunto son mayores en el Pleno que en las Salas. Como mencionamos en el captulo anterior, las Salas de la SCJN estn integradas por 5 Ministros mientras que el Pleno est integrado por 11 de ellos. En este sentido, dado que en el Pleno el nmero de Ministros es mayor, los costos en trminos de su reputacin de resolver un asunto tarde tambin son mayores. As, resulta menos costoso para un Ministro ser considerado como el que se tarda en resolver un asunto en Sala, puesto que all slo estn 4 de sus compaeros, que en el Pleno, donde estn los 10 de sus compaeros. Por otro lado, puesto que las decisiones en esta institucin se toman de manera colegiada, las decisiones en el Pleno son ms difciles de tomar que en las Salas de la SCJN. En este sentido, la colegiacin puede estar incidiendo sobre la dispersin de la duracin de los procesos y provee de mayor incertidumbre y volatilidad en la duracin y, por ende, en los costos de este tipo de procesos judiciales. En la grfica 10 se presenta de manera agregada la duracin de los procesos: desde que una demanda de amparo es presentada en la oficiala de partes de los Juzgados de Distrito hasta su resolucin definitiva en la SCJN. Podemos decir que, en trminos generales, la resolucin de una demanda de amparo en materia fiscal, especficamente cuando se impugna la inconstitucionalidad del artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR, tarda en promedio 419 das de calendario, con una mediana de 392 das y con una dispersin relativa de 2 veces la mediana. En resumen, con base en la informacin presentada, constatamos que los asuntos aqu estudiados son largos y sobretodo, en trminos de duracin, profundamente inciertos. Estas dos variables inciden considerablemente sobre los costos del proceso.
especialista en la materia.
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Grfica 10: Duracin agregada en la resolucin de los asuntos relativos al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR N=264
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Dada la incertidumbre que provee el Poder Judicial de la Federacin en trminos de duracin, no es de extraar que sean en su mayora los grandes contribuyentes los que estn en posicin de asumir los costos de este tipo de procesos adems de los relativos a la asesora legal- y presentar una demanda de amparo para impugnar la inconstitucionalidad de un artculo como el aqu analizado.
3.4.1.2 Sentido de la resolucin de las demandas de amparo
A continuacin analizaremos las decisiones del Poder Judicial en este tipo de asuntos. Siguiendo con la estructura de la seccin anterior, comenzaremos por analizar la manera en que los Juzgados de Distrito resolvieron estos asuntos para posteriormente analizar las resoluciones de la SCJN. Recordemos que una de las principales funciones del Poder Judicial es la de brindar certidumbre a los ciudadanos garantizando sus derechos de propiedad. De esta forma, esperaramos que el Poder Judicial fuera predecible y que sus decisiones fueran, por ende, consistentes a lo largo del tiempo tanto a nivel de los Juzgados de Distrito y ms an a nivel de la SCJN. 82
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La certidumbre y consistencia que en sus resoluciones debe proporcionar la SCJN es fundamental para el buen funcionamiento del resto del Poder Judicial. Recordemos tambin que esta institucin define, en ltima instancia, los criterios bajos los cuales un determinado artculo debe ser interpretado, as como las directrices que deber seguir el resto del Poder Judicial para garantizar los derechos de propiedad de los ciudadanos. Esperaramos que los asuntos aqu analizados fueran resueltos en el mismo sentido tanto por los Juzgados de Distrito pero principalmente por la SCJN. Si bien es cierto que existen ciertos elementos que hacen a los asuntos nicos -por ejemplo, las partes involucradas o las garantas en materia tributaria consideradas dentro de la impugnacin de la inconstitucionalidad del artculo- se analiz cuidadosamente cada uno de los expedientes de la muestra para asegurarnos que se trataran asuntos con caractersticas similares en trminos de argumentacin de las partes y donde los artculos impugnados fueran idnticos entre s. En esencia, podemos decir que los asuntos aqu analizados son idnticos en trminos de los artculos considerados como violatorios de las garantas de proporcionalidad y equidad tributarias. Adems, los argumentos presentados por los contribuyentes son en general los mismos, unos ms sofisticados y elaborados que otros, pero al final el contenido es el mismo. En todos los asuntos analizados, las partes arguyen el artculo 32 fraccin XXV viola la garanta de proporcionalidad tributaria ya que la no deduccin de la PTU no est relacionada con la capacidad contributiva de los contribuyentes. Sin embargo, dado el formalismo y los tecnicismos propios de la materia fiscal, podramos esperar que existiera cierta volatilidad en las resoluciones del Poder Judicial por fallas en los requisitos tcnicos en el procedimiento de las partes. En este sentido, an a pesar de que un artculo sea declarado inconstitucional, puede haber asuntos que sean negados por cuestiones formales sine qua non es imposible para los impartidores de justicia conceder un amparo como los aqu estudiados. Afortunadamente, contamos con una muestra relativamente grande de asuntos. Si el Poder Judicial es consistente y predecible en el sentido de sus resoluciones a lo largo del tiempo, esperaramos que los asuntos negados por cuestiones formales fueran relativamente pocos sin que se afectara la consistencia del Poder Judicial en conjunto y lo predecible de su actuacin. En la grfica 11 observamos la manera en la que los Juzgados de Distrito resolvieron, en el periodo de estudio, los asuntos relativos a la inconstitucionalidad del artculo 32 83
fraccin XXV de la ley del ISR as como la media mvil asociada a estas observaciones 120. Por simplicidad, se midi el sentido de la resolucin de las demandas de amparo de la siguiente manera: 1 si el amparo era concedido al contribuyente y 0 en otro caso. En otras palabras, en la grfica 11, el sentido de las resoluciones de los Juzgados de Distrito toma el valor de 1 cuando el amparo fue concedido al contribuyente y el Juez de Distrito consider que el artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR era violatorio de las garantas de proporcionalidad y equidad tributarias; y toma el valor de 0 cuando el amparo fue negado al contribuyente y el juez consider que dicho artculo no violaba ninguna garanta constitucional.
Grfica 11: Sentido de las resoluciones de los Juzgados de Distrito relativas al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR N=264
1.0
0.9
0.8
0.7
0.6
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As pues, la informacin presentada en la grfica 11 nos permite poner en perspectiva el fenmeno de estudio y el funcionamiento de los Juzgados de Distrito en nuestro pas. Constatamos que los procesos judiciales, por los menos los aqu estudiados, no solamente
120
Se trata del promedio mvil de las ltimas 3 observaciones. Esta medida nos permite estimar la probabilidad en el tiempo de que un Juzgado de Distrito falle a favor o en contra de los contribuyentes.
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ag os to -0 4 oc tu br e04 di ci em br e04 fe br er o05
son inciertos en trminos de duracin, sino que tambin son inciertos en trminos de lo fundamental: el sentido de sus resoluciones. Segn la informacin de esta grfica, parecera que es igual de predecible el resultado de lanzar una moneda al aire que el sentido de las resoluciones de estos rganos jurisdiccionales. En otras palabras, parecera como si la imparticin de justicia en esta instancia judicial y en este tipo de asuntos se decidiera de manera aleatoria. Los Juzgados de Distrito no estn siendo proveedores de certidumbre jurdica con sus resoluciones, de cierta manera, se comportan como los proveedores de la incertidumbre tanto a nivel de duracin como a nivel de sentido de sus resoluciones. Desafortunadamente, no existe en Mxico un mecanismo que permita detectar y controlar las inconsistencias en las decisiones del Poder Judicial a nivel de los Juzgados de Distrito. Si bien es cierto que existe un mecanismo para detectar y resolver criterios encontrados entre diferentes Tribunales Colegiados las llamadas contradicciones de tesis- a nivel de los Juzgados de Distrito, el Poder Judicial no puede hacer nada para detectar estas inconsistencias y realizar su funcin fundamental: dotar de seguridad o certidumbre jurdica y garantizar los derechos de propiedad de los ciudadanos. Si bien es cierto que la SCJN es la encargada de definir, a travs de la jurisprudencia, los criterios bajos los que ha de interpretarse un determinado artculo, todos los asuntos que se quedan en la primera instancia y que, por ende, no son apelados hasta la SCJN pueden ser resueltos de manera inconsistente sin que exista un mecanismo jurdico que impida que esto suceda. Haciendo un anlisis ms detallado sobre el funcionamiento de los Juzgados de Distrito y la calidad de sus resoluciones, se dividi a la muestra en dos: los asuntos resueltos por los Juzgados de Distrito radicados en la capital del pas y el resto de los Juzgados de Distrito. En las grfica 12 se presenta el sentido de las resoluciones de los Juzgados de Distrito radicados en el Distrito Federal as como la media mvil asociada a estas observaciones. Por un lado, parece que los Juzgados de Distrito son relativamente ms predecibles en el Distrito Federal que en el resto del pas. En este sentido, podramos explicar que los contribuyentes concentren sus asuntos en la capital del pas. Para ellos, resulta menos costoso interponer una demanda de amparo en un Juzgados donde se puede, hasta cierto punto, predecir el sentido de su resolucin.
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Grfica 12: Sentido de las resoluciones de los Juzgados de Distrito radicados en el Distrito Federal relativas al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR N=124
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Por otro lado, podramos pensar que los jueces del Distrito Federal estn relativamente ms familiarizados y capacitados para resolver asuntos en materia fiscal que en el resto del pas. En las grfica 13 se presenta el sentido de las resoluciones de los Juzgados de Distrito del resto del pas as como la media mvil asociada a estas observaciones. Observamos como los Juzgados de Distrito del resto del pas son relativamente menos predecibles y, en esta medida, sus decisiones son relativamente ms voltiles. Hasta cierto punto, podemos pensar que los asuntos en materia fiscal que resuelven estos Jueces de Distrito son menos frecuentes que en el Distrito Federal y, por ende, estn menos familiarizados en la resolucin de este tipo de asuntos. Adems, dado que el nmero de asuntos en esta materia es relativamente menor, podramos suponer que estos jueces estn menos capacitados para resolver asuntos fiscales que los jueces de la capital del pas. En esta medida, podemos explicar que las resoluciones de los Juzgados de Distrito del resto del pas sean ms inciertas que las de los Juzgados del Distrito Federal.
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Grfica 13: Sentido de las resoluciones del resto de los Juzgados de Distrito relativas al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR N= 140
1
0.9
0.8
0.7
0.6
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0.4
0.3
0.2
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0
3 4 4 03 04 3 3 4 -0 2 -0 3 il0 il0 st o0 -0 4 02 03 04 -0 st o0 -0 ni oni oeeetu br e tu br e tu br e er o er o ab r ab r er o fe br -0 5
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Ahora bien, a nivel de la SCJN analizaremos la resolucin de estos asuntos desde dos puntos de vista: tanto a nivel de los rganos que la integran como a nivel del sentido de sus resoluciones. Como mencionamos en el captulo anterior, segn la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, que es la ley que regula la actuacin de esta institucin, los asuntos considerados como de inters y trascendencia 121 sern aqullos atendidos por el Pleno de la SCJN. Puesto que estamos analizando la manera en que fue resuelto el mismo asunto a lo largo del tiempo, esperaramos observar que los asuntos fueran resueltos, en primer lugar, por el Pleno de esta institucin dada su novedad o inters y trascendencia. Una vez resueltos por este rgano, esperaramos observar que fueran las Salas de la SCJN las encargadas de resolverlos y despus de esto, una vez establecida la jurisprudencia correspondiente, esperaramos que estos asuntos fueran resueltos en ltima instancia por los Tribunales Colegiados.
121
Artculo 10, fraccin II, inciso b) de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
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Desafortunadamente, la informacin con la que esta investigacin cuenta nos permite nicamente estudiar el flujo de los asuntos a nivel de la SCJN. Sin embargo, los resultados aqu presentados nos pueden servir como indicativos de lo que sucede en los rganos inferiores a la SCJN. En la grfica 14 observamos el flujo que siguieron los asuntos al interior de la SCJN. Dado que el Pleno de la SCJN fue tomado como referente en la toma de decisiones trascendentales, se dio el valor de 1 cuando uno de estos asuntos fue resuelto por el Pleno y 0 cuando estos asuntos fueron resueltos por alguna de las Salas de la SCJN. A partir de la informacin presentada en la grfica 14, podemos pensar que los conceptos de inters y trascendencia atienden, por lo menos, a dos posibles criterios: o pura y simple aleatoriedad o a cuestiones subjetivas de algunos de los integrantes de la SCJN. La informacin presentada en la grfica 14 nos permite constatar que el Poder Judicial no parece haber seguido una lgica anloga a la que expuse lneas arriba. Si bien es cierto que podramos observar cierta volatilidad en los asuntos realmente nuevos ya que esto puede atender a cuestiones de organizacin y deliberacin de la trascendencia de los asuntos; lo que no termina de quedar claro son las razones por las que un mismo asunto analizado por un periodo de 2 aos, puede ir y venir del Pleno a las Salas de un mes a otro. Otra posible explicacin al comportamiento errtico en los rganos que resuelven estos asuntos est relacionada con el manejo de la informacin en esta institucin. Como mencionamos al principio de este captulo, y por increble que esto pueda parecer, la informacin de los asuntos que llegan a esta institucin no est ni organizada, ni clasificada, ni existe un departamento responsable de administrar esta informacin en la SCJN. En consecuencia, cabe la posibilidad que el flujo de asuntos entre los rganos de la SCJN no sea ms que una expresin de la poca importancia que tiene la sistematizacin de los asuntos dentro de la institucin. Adems, no se trata de un tema de menor importancia el presentado en la grfica 14. La resolucin de los asuntos, cualesquiera que sean los artculos impugnados, puede cambiar diametralmente dependiendo del rgano en el que sea resuelto. En este sentido, el rgano resolutor puede ser crucial en la definicin de cualquier asunto.
88
Para efectos de la presente investigacin, el rgano en el que se resuelva una demanda de amparo en materia fiscal puede incidir considerablemente sobre las probabilidades de xito de los contribuyentes.
Grfica 14: Flujo de los asuntos relativos al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR entre los rganos que integran a la SCJN N=264
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
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En este sentido, la volatilidad que existe dentro de los rganos que resuelven, en ltima instancia, este tipo de asuntos es una variable ms que incide en la incertidumbre del proceso y, por ende, eleva los costos del mismo. En el cuadro 19 se presentan las correlaciones entre la probabilidad de xito de un contribuyente y el rgano resolutor de la SCJN. Estadsticamente, las probabilidades de xito de los contribuyentes aumentan significativamente si el asunto es resuelto en alguna de las Salas de la SCJN; mientras que disminuyen, tambin de manera significativa, si el asunto es resuelto por el Pleno de esta institucin. Constatamos que el rgano resolutor de un asunto no es trivial para el sentido de la resolucin del mismo. La SCJN debera ser extremadamente cuidadosa con el manejo del flujo de asuntos que conoce y con las instancias en las que stos han de ser resueltos. En general, observamos que el sentido de la resolucin de los asuntos entre el Pleno y las 89
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Salas de la SCJN es opuesto. Parece como si los integrantes del Pleno y de las Salas fueran distintos y las consideraciones planteadas por los Ministros cambiaran diametralmente cuando la misma fraccin de la misma ley es discutida en cada uno de estos rganos.
Cuadro 19: Correlacin entre el xito de un contribuyente y el rgano resolutor dentro de la SCJN N=264
Asunto concedido a contribuyente Asunto concedido a contribuyente Asunto resuelto en el Pleno Asunto resuelto en la Primera Sala Asunto resuelto en la Segunda Sala *significancia al 1% Asunto resuelto en el Pleno Asunto resuelto en la Primera Sala Asunto resuelto en la Segunda Sala
1.0000 -0.7590* 0.6180* 0.3974* 1.0000 -0.7530* -0.5981* 1.0000 -0.0771 1.0000
Ahora bien, atendiendo al criterio fundamental en el que la SCJN debe garantizar los derechos de propiedad de los ciudadanos en este caso, de los contribuyentes- en la grfica 15 observamos la evolucin que ha tenido la resolucin de este tipo de asuntos durante el periodo de estudio. De la misma forma que para los Juzgados de Distrito, se midi el sentido de la resolucin de las demandas de amparo de la siguiente manera: 1 si el amparo era concedido al contribuyente y 0 en otro caso. As, en la grfica 15, el sentido de las resoluciones de la SCJN toma el valor de 1 cuando el amparo fue concedido al contribuyente y los Ministros consideraron que el artculo 32 fraccin XXV de la Ley del ISR era efectivamente violatorio de las garantas de proporcionalidad y equidad tributarias; y toma el valor de 0 cuando el amparo fue negado al contribuyente y los Ministros consideraron que dicho artculo no violaba ninguna garanta constitucional. Para sorpresa de muchos, la informacin presentada en esta grfica nos permite constatar que en esta institucin las inconsistencias estn a la orden del da 122. Si bien es cierto que el derecho es dinmico y que los Ministros deben apegarse estrictamente a los
122
En el Anexo B se presenta de manera detallada los argumentos expuestos por los Ministros as como el rgano resolutor y el sentido de las votaciones de cada uno de stos que nos permiten explicar puntualmente los motivos de las inconsistencias aqu presentadas.
90
lineamientos establecidos en la Constitucin, podemos observar que en la prctica el estricto apego a derecho puede traducirse en distintas interpretaciones de un mismo artculo a lo largo del tiempo y provocar inconsistencias en las decisiones e incertidumbre para los usuarios del Poder Judicial de la Federacin.
Grfica 15: Sentido de las resoluciones de las SCJN relativas al artculo 32 fraccin XXV de la ley del ISR N=264
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
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Con base en la informacin aqu presentada, no es de extraar la volatilidad tanto en trminos de duracin como en trminos de sentido de las resoluciones observada en los Juzgados de Distrito. Si el rgano encargado de definir las directrices bajo las que ha de interpretarse un determinado artculo cambia constantemente el sentido de sus resoluciones, no podemos esperar que suceda lo contrario en los rganos inferiores. Ahora bien, es importante sealar que la materia fiscal es sumamente tcnica, complicada y est llena de excepciones a las reglas. Muchos de los encargados de resolver este tipo de asuntos, tanto a nivel de los Juzgados de Distrito como a nivel de la SCJN, no son especialistas en esta materia. En este sentido, la propensin a tener inconsistencias en los criterios legales es mayor.
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Adems, dado que muchos de los impartidores de justicia no son especialistas en materia fiscal, los contribuyentes tienen los incentivos para contratar a abogados especialistas en la materia que los asesoren en este tipo de asuntos y encuentren los argumentos necesarios para convencer tanto a los Jueces de Distrito como a los Ministros de la SCJN sobre la inconstitucionalidad de un determinado artculo. Evidentemente, resulta mucho ms sencillo convencer a alguien con conocimientos bsicos en la materia que a un especialista en el tema. En este caso en especfico, la determinacin de la constitucionalidad de la PTU se tradujo en grandes inconsistencias por parte de la SCJN y, por ende, tambin se reflejaron en las resoluciones de los Juzgados de Distrito. A los Ministros integrantes de esta institucin, les tom un largo periodo determinar la manera en la que se defina la PTU y la procedencia de dicha deduccin. Para algunos, conceder el amparo implicaba la reduccin de la participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas para un periodo futuro; mientras que para otros, se trataba de un problema contable de cargar y abonar en el que la no deduccin de la PTU no incida sobre su determinacin pero s afectaba la definicin de la utilidad fiscal y por ende la base impositiva de los contribuyentes. Al final del periodo de estudio, la segunda perspectiva gan sobre la primera y este artculo termin por ser declarado inconstitucional. Paradjicamente, no existe en esta institucin un grupo de contadores especialistas en materia fiscal que asesore a los Ministros en la toma de sus decisiones. Recordemos que los asuntos aqu tratados son en su mayora, las demandas de amparo de los grandes contribuyentes de este pas. Por lo tanto, las implicaciones que las decisiones de la SCJN pueden tener sobre la poltica fiscal no son menores. Sin embargo, en esta institucin tampoco existe un grupo de economistas encargados de analizar las decisiones de los Ministros en esta materia y velar por la consistencia en el sentido de sus votos y alertar a los Ministros sobre las implicaciones que sus decisiones tienen en la poltica fiscal de Mxico y en el funcionamiento de la economa en general. Al final, la SCJN est haciendo poltica pblica a travs de sus sentencias y no est determinando de manera conciente el impacto de sus decisiones. Si los Ministros de la SCJN contaran con un grupo de asesores, tanto abogados especialistas en materia fiscal, como contadores y economistas, podran reducirse considerablemente las inconsistencias aqu expuestas. As, los asesores podran ayudar a los Ministros a tomar decisiones ms informadas y apegadas a los criterios tcnicos que 92
requiere la materia aqu tratada -como la determinacin contable de ciertas disposiciones fiscales, por ejemplo- para as ser consistentes a lo largo del tiempo en la toma de decisiones y tambin ser ms eficientes en las mismas. Si hubieran existido los asesores aqu planteados, estas discusiones no hubieran tenido lugar y muy probablemente hubiera tomado menos tiempo resolver estos asuntos. Si bien es cierto que los costos de tener permanentemente este tipo de especialistas pudieran ser elevados, los beneficios en trminos de la calidad y la consistencia de las resoluciones de la SCJN claramente exceden dichos costos. Adicionalmente, cuando los Ministros no se ponen de acuerdo en la manera de resolver un asunto como el aqu presentado, el costo de los precedentes se eleva considerablemente. Dado que para crear jurisprudencia se necesita resolver 5 asuntos similares en el mismo sentido y por mayora calificada, los casos en los que no existe cierto consenso en la definicin de un criterio provocan gran incertidumbre al resto del Poder Judicial y elevan, a su vez, los costos del proceso.
3.5 Determinacin de la probabilidad de xito de los contribuyentes
La informacin presentada en la seccin anterior nos permite constatar que los costos del proceso se elevan -adems del lado de la asesora legal y los costos en informacin de los artculos susceptibles de ser declarados inconstitucionales- por la incertidumbre provocada por el Poder Judicial tanto en trminos de duracin del proceso como en el sentido de las resoluciones. En este sentido, la determinacin de la probabilidad de xito de los contribuyentes atender a caractersticas del propio proceso ms que a las caractersticas de los contribuyentes. En el cuadro 20 se presentan las estadsticas descriptivas por Ministro ponente atendiendo a caractersticas especficas de los contribuyentes y, en general, de los asuntos que cada uno de ellos resuelve. Esta informacin nos permite apreciar los sesgos que existen en la distribucin de todos los asuntos aqu analizados.
93
Cuadro 20: Estadsticas Descriptivas por Ministro de la SCJN
Nmero de asuntos resueltos
Asunto concedido a contribuyente
Gran contribuyente
Asunto recurrido por la SFFA
Asunto proveniente de un Juzgado de Distrito del D.F.
Servicios financieros, inmobiliarios y profesionales
Industria manufacturera
Comercio, restaurantes y hoteles
Servicios comunales, sociales y personales
Construccin
Otros
Electricidad, gas natural y agua potable
Minera y petrleo
Transporte, comunicaciones y agencias de viaje
Aguinaco Alemn Aguirre Anguiano Castro y Casto Cosso Daz Daz Romero Gngora Pimentel Gudio Pelayo Luna Ramos Ortiz Mayagoitia Romn Palacios Snchez Cordero Silva Meza Valls Hernndez
20 55 20 41 65 63 65 45 69 25 62 66 4 600
18 27 20 14 34 35 38 13 37 22 34 39 4 335
4 31 8 22 31 33 32 31 33 7 33 39 2 306
16 33 16 21 39 36 40 22 35 20 36 45 2 361
9 26 7 17 25 29 30 18 32 13 29 33 2 270
1 5 1 6 12 11 12 11 10 4 10 15 1 99
2 16 4 9 10 11 10 12 8 2 13 13 0 110
1 6 3 5 6 6 5 5 11 1 4 7 1 61
0 0 0 0 1 1 2 2 2 0 3 3 0 14
0 1 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 0 4
0 2 0 0 1 2 0 0 2 0 0 0 0 7
0 1 0 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0 4
0 0 0 1 0 1 1 0 0 0 2 0 0 5
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 2
Total
94
Por ejemplo, observamos que el Ministro Silva Meza atiende la mayora de los asuntos de los grandes contribuyentes as como los asuntos recurridos por la SFFA y es, al mismo tiempo el Ministro que concedi el mayor nmero de amparos dentro de los aqu estudiados. Adicionalmente, la informacin aqu presentada nos permite confirmar que el turno de los asuntos, en la prctica, no es tan aleatorio como podra pensarse. En el cuadro 21 se presenta la lista de variables que sern utilizadas en esta seccin para la determinacin de las probabilidades de xito de los contribuyentes.
Variables
Amparo concedido al contribuyente La SFFA recurre
Cuadro 21: Lista de variables utilizadas en el modelo Definicin

Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el asunto es concedido al contribuyente y 0 en otro caso. La negacin del amparo, el sobreseimiento y el desechamiento del mismo, fueron codificados con el 0 segn esta clasificacin. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el recurrente es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a travs del Subprocurador Federal Fiscal de Amparos y 0 en otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando existe revisin adhesiva entre la autoridad y la parte involucrada y 0 en otro caso. La revisin adhesiva se utiliza cuando tanto los contribuyentes como la SFFA deciden conjuntamente promover un asunto hasta la SCJN para que sta revise la sentencia del Juez de Distrito. En muchas ocasiones, los contribuyentes deciden adherirse al recurso de revisin porque consideran que los argumentos por los que le fue concedido el amparo en primera instancia fueron dbiles y buscan mantener su status de amparados despus de la revisin de la SCJN. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando se impugna la inconstitucionalidad del artculo tercero transitorio de la Ley del ISR vigente desde 2002 y 0 en otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando se impugna la inconstitucionalidad del artculo 32 fraccin XXV de la Ley del ISR vigente desde 2002 y 0 en otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el Pleno de la SCJN resolvi el asunto en ltima instancia y 0 en otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando la Primera Sala de la SCJN resolvi el asunto en ltima instancia y 0 en otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando la Segunda Sala de la SCJN resolvi el asunto en ltima instancia y 0 en otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando la SCJN estaba efectivamente integrada por 11 Ministros y 0 en otro caso. Es decir, dado que en una parte de la muestra la SCJN est nicamente integrada por 10 Ministros, debido a la muerte del Ministro Romn Palacios, esta variable controla el efecto que puede tener sobre el xito de los contribuyentes, el hecho de que dicha institucin est integrada por un mayor o menor nmero de Ministros. Variable continua. Se trata de la fecha en la que el asunto fue resuelto definitivamente en la SCJN. Mide los das de calendario que transcurren desde que e asunto es turnado a la resolucin de un Ministro hasta que es resuelto definitivamente por la SCJN. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el asunto fue resuelto en primera instancia por un Juzgado de Distrito radicado en el Distrito Federal y 0 en otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el quejoso es un gran contribuyente y 0 en otro caso. Esta informacin se obtuvo a partir de la base de datos proporcionada por el Servicio de Administracin Tributaria sobre la relacin de Grandes Contribuyentes hasta agosto del 2005. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando al menos uno de los Ministros presentes en la sesin emitieron un voto particular con relacin al sentido de la resolucin del asunto y 0 en otro caso. Los votos particulares son utilizados cuando los Ministros "razonan" el sentido de su voto. Es decir, cuando alguno de los Ministros desea explicar el sentido de su voto o porque considera que los argumentos por los que se resolvi el asunto son insuficientes y desea exponer sus argumentos. Generalmente ocurren en votaciones divididas.
Revisin adhesiva
Artculo tercero transitorio Artculo 32 fraccin XXV Asunto resuelto en el Pleno Asunto resuelto en la Primera Sala Asunto resuelto en la Segunda Sala SCJN integrada por 11 Ministros Fecha de resolucin Tiempo de resolucin del Ministro El asunto fue resuelto en primera instancia por un Juzgado de Distrito del D.F. Gran contribuyente
Voto particular
95
Ahora, para proponer un modelo probabilstico sobre el xito de los contribuyentes en la SCJN, tenemos, en primer lugar, que analizar la correlacin existente entre las variables consideradas como explicativas de dicho fenmeno. En el cuadro 22 se presentan las correlaciones de las variables independientes. Aqu, nicamente se presentan las correlaciones significativas al 5% y 1%. Observamos que en la mayora de los casos la correlacin entre variables independientes es, en valor absoluto, menor a 0.5. No obstante, el voto particular a raz de la resolucin de un asunto est altamente correlacionado con las siguientes variables: artculo tercero transitorio, artculo 32 fraccin XXV de la Ley del ISR respectivamente y con el Pleno de la SCJN. En primer lugar, los asuntos relativos al artculo tercero transitorio de la Ley del ISR fueron resueltos, en su mayora, por unanimidad de votos tanto en el Pleno de la SCJN como en las Salas de dicha institucin. Por ende, la correlacin entre dicho artculo y el voto particular es de -0.6142 ya que los votos particulares surgen generalmente a raz de votaciones divididas. En segundo lugar, la correlacin entre el voto particular y el artculo 32 fraccin XXV es tambin elevada ya que dicha disposicin fue sujeta de criterios encontrados entre los Ministros. En consecuencia, este artculo fue motivo de votaciones particulares por parte de los Ministros que estaban en contra de los criterios establecidos por la mayora. En la seccin anterior se presenta detalladamente la evolucin de la resolucin de este artculo a lo largo del periodo de estudio. No es de extraar que como resultado de la votacin dividida, surja el voto particular de algunos Ministros que integran la SCJN. Finalmente, podemos observar que la correlacin entre el Pleno de la SCJN y los votos particulares tambin es elevada puesto que es, generalmente, en este rgano donde se presentan la mayora de criterios encontrados entre los Ministros y, por lo tanto, votaciones divididas que dan lugar a votos particulares.
96
Cuadro 22: Correlaciones de variables independientes

La SFFA recurre La SFFA recurre Revisin adhesiva Artculo 3 transitorio Pleno Primera Sala Segunda Sala SCJN integrada por 11 Ministros Tiempo de resolucin de un Ministro Juzgado de Distrito del D.F. Gran contribuyente Artculo 32 fraccin XXV Voto particular
-0.1470* -0.3845* -0.2824*
Revisin adhesiva
Artculo 3 transitorio
Pleno
Primera Sala
Segunda Sala
SCJN integrada por 11 Ministros
Tiempo de resolucin de un Ministro
Juzgado de Distrito del D.F.
Gran contribuyente
Artculo 32 fraccin XXV
Voto particular
1.000 0.2722* 0.3750* -0.2120* 0.1812* 1.000 1.000 -0.4650* 0.2642* 0.2539* 1.000 -0.5687* -0.5455* 1.000 -0.3792* 1.000
-0.1553*
-0.3219*
0.2889*
1.000
-0.2015*
-0.090
0.0863
1.000
0.1005
0.1582*
-0.1515*
1.000
0.1045
-0.3498* -0.7003* -0.6142*
0.1763* 0.7099* 0.8342*
-0.094 -0.3782* -0.4707*
-0.1025 -0.4132* -0.4588* -0.3047* -0.0959 -0.0803
0.1964*
1.000 0.3189* 0.2754* 1.000 0.8422* 1.000
* significancia al 1%
97
En el cuadro 23 se presentan seis modelos que intentan explicar el fenmeno que nos ocupa.
Cuadro 23: Modelo probit para determinar las probabilidades de xito de los contribuyentes en la SCJN
Variable dependiente: Amparo concedido al contribuyente Variables independientes

La SFFA recurre
(1)
0.8877*** (0.184)
(2)
0.8175*** (0.188) -0.6391** (0.277) 2.3991*** (0.217)
(3)
0.8133*** (0.189) -0.6096** (0.280) 2.3279*** (0.223)
(4)
0.7703*** (0.190) -0.5864** (0.283) 2.3421*** (0.223)
(5)
0.8312*** (0.199) -0.4747 (0.283) 1.9571*** (0.246) 0.5488 (0.284)
(6)
1.0253*** (0.153) -0.4287 (0.227)
Revisin adhesiva
-0.5779** (0.271)
Artculo tercero transitorio
2.3812*** (0.211)
Artculo 32 fraccin XXV Asunto resuelto en el Pleno Asunto resuelto en la Primera Sala Asunto resuelto en la Segunda Sala SCJN integrada por 11 Ministros Tiempo de resolucin del Ministro El asunto fue resuelto en primera instancia por un Juzgado de Distrito del D.F. Gran contribuyente Voto particular -0.7443*** (0.182) 600 0.5583 0.6293 -0.5692** (0.229) 600 0.5583 0.6374 -0.4532 (0.246) 600 0.5583 0.6395 -1.7289*** (0.227) 600 0.5583 0.6468 1.3079*** (0.208) 1.2828*** (0.209) -0.0026** (0.001) 0.2255 (0.165) 1.2901*** (0.210) -0.0026** (0.001) 0.2767 (0.170) -0.2289 (0.173)
-1.1971*** (0.173)
-1.3162*** (0.182)
-1.3249*** (0.183) 1.6344*** (0.227) 1.0962*** (0.204) 1.2461*** (0.213) -0.0029** (0.001) 0.2669 (0.172) -0.2408 (0.174)
-0.2527 (0.345)
-1.8286*** (0.143)
0.8602*** (0.222) -0.0022 (0.001)
0.5129*** (0.186) -0.0025** (0.001)
Constante Observaciones Media de la variable dependiente Pseudo R-cuadrada

Error estndar entre parntesis.
-0.1486 (0.175) -1.9465*** (0.397) -0.2776 (0.257) 600 0.5583 0.6677
-0.6050*** (0.135)
0.8179*** (0.180) 600 0.5583 0.4457
** significativo al 5%, *** significativo al 1%.
98
El primer modelo para tratar de explicar la probabilidad de xito de los contribuyentes cuando presentan una demanda de amparo y el asunto es recurrido a la revisin de la SCJN. Podemos observar que sta aumenta significativamente cuando la SFFA recurre a la revisin de la SCJN. Como mencionamos en el captulo anterior, los Juzgados de Distrito funcionan como una especie de filtro para los casos que favorecen a los contribuyentes y que la SFFA debe, por ley, promover hasta la ltima instancia. En este sentido, podemos decir que los casos que promueve la SFFA a la revisin de la SCJN son aqullos en los que los contribuyentes, desde la primera instancia, tenan la razn. Por otro lado, parece que la SCJN est confirmando la decisin de los Juzgados de Distrito y, generalmente, si el asunto fue concedido en la primera instancia al contribuyente, la SCJN confirmar esta decisin. Ahora bien, la revisin adhesiva 123 parece estar incidiendo negativamente sobre las probabilidades de xito de los contribuyentes. La SCJN revocar la decisin de los Jueces de Distrito cuando un amparo sea concedido con argumentos dbiles. Adems, esta informacin nos permite corroborar que la SCJN favorece a la SFFA en los casos complicados o donde existan criterios encontrados entre los Ministros que integran la SCJN. Es decir, cuando los Jueces de Distrito concedieron el amparo a los contribuyentes con argumentos dbiles, y la SCJN no ha establecido un criterio por mayora sobre el sentido de la resolucin del asunto, esta institucin revocar, en general, la decisin de los jueces a favor de la SFFA. Podemos pensar que los esfuerzos hechos por los contribuyentes al adherirse a la revisin de sus demandas no estar teniendo los efectos esperados: aumentar la probabilidad de xito en sus asuntos. Cuando controlamos la regresin por el artculo tercero transitorio de la Ley del ISR, observamos que aumenta la probabilidad de xito de los contribuyentes de manera significativa. En estos casos, la SFFA promovi a la revisin de la SCJN asuntos que claramente favorecan a los contribuyentes. Aproximadamente el 55% de todos los asuntos promovidos por la SFFA son relativos a dicha disposicin fiscal, y el 22% de stos fueron desechados en la SCJN por ser notoriamente improcedentes 124. Parece que
123
Recordemos que la revisin adhesiva se utiliza cuando tanto los contribuyentes como la SFFA deciden promover un asunto hasta la SCJN para que sta revise la sentencia del Juez de Distrito. En muchas ocasiones, los contribuyentes deciden adherirse al recurso de revisin porque consideran que los argumentos por los que le fue concedido el amparo en primera instancia fueron dbiles y buscan mantener su status de amparados despus de la revisin de la SCJN. 124 De los 361 asuntos promovidos por la SFFA, 198 eran relativos al artculo tercero transitorio de la Ley del ISR y de stos, 43 asuntos fueron desechados por ser notoriamente improcedentes.
99
estos asuntos fueron promovidos hasta la SCJN sin atender las consideraciones de forma requeridas en el amparo y tuvo que ser desechada su revisin: 43 asuntos fueron desechados dado que el recurso de revisin estaba firmado por el Director General de amparos y no por el Subprocurador Fiscal Federal de Amparos, quien es el funcionario facultado para presentar estos recursos. Constatamos tambin, que el rgano resolutor incide sobre las probabilidades de xito de las partes. Parecera como si los asuntos resueltos en el Pleno incidieran negativamente sobre las probabilidades de xito de los contribuyentes; beneficiando as a la SFFA. Ahora, en una parte importante del periodo de estudio la SCJN est integrada nicamente por 10 Ministros 125. Aqu las decisiones divididas eran definidas por el voto de calidad del Presidente de la SCJN. En general, el Presidente favorece a la SFFA por lo que la entrada del nuevo Ministro disminuye el poder de veto del Presidente y aumenta significativamente la probabilidad de xito de los contribuyentes. Lo anterior es consistente con las correlaciones encontradas entre el Pleno de la SCJN y los votos particulares. La mayora de las votaciones divididas -que dieron lugar a la emisin de votos particulares- surgen en el Pleno de dicha institucin y, por ende, cuando la SCJN estaba compuesta nicamente por 10 Ministros y haba empate en el sentido de la resolucin de los asuntos, el Presidente ejerci su voto de calidad en la definicin de stos a favor de la SFFA. El modelo 2 presenta otra especificacin del mismo fenmeno. Aqu, tanto el signo de los coeficientes planteados en el modelo anterior como su significancia permanecen constantes. Se agregaron dos variables adicionales: el tiempo de resolucin de los Ministros, como proxy de la complejidad del asunto y el origen del asunto en primera instancia. Observamos que la probabilidad de xito de los contribuyentes disminuye de manera significativa conforme aumenta el tiempo de resolucin del asunto. Como se menciona lneas arriba, podramos decir que los asuntos complicados o en donde no existan criterios previamente definidos por la SCJN beneficiarn a la SFFA. Si bien es cierto que esta variable no mide exactamente la complejidad de los asuntos dado que el tiempo de resolucin de un Ministro puede ser una funcin de otras variables distintas a la complejidad- podramos pensar que, en general, los asuntos ms tardados en
125
El Ministro Romn Palacios dej de asistir a la SCJN en abril del 2003 y fue sustituido por el Ministro Valls Hernndez en octubre del mismo ao.
100
resolver son los ms complicados y por ende, inciden negativamente sobre la probabilidad de xito de los contribuyentes. Muchos de los encargados de resolver estos asuntos no son especialistas en materia fiscal. En consecuencia, si un asunto es complejo y existen criterios encontrados sobre su resolucin, la SCJN tiene los incentivos para negar el asunto puesto que, de concederlo, se veran obligados a explicar exactamente las razones de la concesin. En la seccin anterior, constatamos que los Juzgados de Distrito radicados en la capital del pas son relativamente ms predecibles que los del resto del pas. Podemos pensar que los jueces del Distrito Federal estn ms capacitados en resolver asuntos en materia fiscal y, por ende, resuelven de manera ms eficiente los asuntos aqu estudiados. Adems, los abogados que asesoran a los contribuyentes de la muestra estn, en su mayora, radicados en el Distrito Federal por lo que su interaccin con los jueces de la capital es mayor y en esa medida pueden influir sobre las probabilidades de xito de los asuntos que asesoran 126. A pesar de que el coeficiente de esta variable no es significativo, parece como si el hecho de que un asunto sea resuelto por un Juzgado de Distrito de la capital est incidiendo positivamente sobre las probabilidades de xito de los contribuyentes. Este fenmeno podra ser explicado, por un lado, por la capacitacin de los jueces en materia fiscal y, por otro lado, por el poder que tienen los abogados para influir en las decisiones de los primeros. En el modelo 3 se agreg una variable adicional: una dummy o variable dicotmica para los asuntos promovidos por los grandes contribuyentes. Observamos que en esta especificacin el coeficiente de gran contribuyente no es significativo. Podramos pensar que el hecho de ser un gran contribuyente no est incidiendo sobre su probabilidad de xito por tres motivos. En primer lugar, dado que slo estamos observando los asuntos que son promovidos hasta la SCJN, tenemos una menor varianza en el tipo de contribuyentes que presentan una demanda de amparo como las aqu estudiadas. En la seccin donde se analizan las caractersticas de los contribuyentes, constatamos que la mayora de los contribuyentes que promueven sus asuntos hasta esta instancia son clasificados por el SAT como grandes. Parece que esta variable no incide en la SCJN sobre las probabilidades de xito
126
Informacin obtenida de la entrevista con el Lic. Juan Enrigue Soler, Socio del despacho Mancera, Ernst & Young, el da 9 de mayo de 2006 en las oficinas de dicho despacho de abogados, en Mxico, D.F.
101
de los contribuyentes puesto que la mayora de los casos analizados son promovidos por grandes contribuyentes y, por ende, la varianza del tamao de los contribuyentes es muy reducida. Posiblemente, si pudiramos analizar los amparos en materia fiscal a nivel de los Juzgados de Distrito, observaramos que el hecho de ser un gran contribuyente efectivamente aumenta las probabilidades de xito de los asuntos. Desafortunadamente, la informacin de la muestra nos impide, por el momento, probar esta hiptesis. En segundo lugar, parece que el problema fundamental del diseo del amparo radica en los lmites que establece en trminos de acceso a la justicia y no est incidiendo sobre las probabilidades de xito de los contribuyentes. Los elevados costos de informacin sobre las disposiciones fiscales susceptibles de ser declaradas inconstitucionales, los propios del proceso y de la asesora legal limitan, de hecho, el acceso a la justicia a todos los contribuyentes y, en ltima instancia, no tienen un impacto significativo sobre las probabilidades de xito de los mismos. Una vez accediendo a la SCJN, parecera que la variable de tamao de los contribuyentes no est haciendo ninguna diferencia sobre el sentido de la resolucin de los asuntos. En realidad, este resultado es consistente con las hiptesis planteadas en el captulo 2: los asuntos en materia fiscal son resueltos sin atender al monto del asunto que se resuelve o a las caractersticas del quejoso que promueve el asunto. Como rbitro imparcial, la SCJN se apega a lo establecido en la Constitucin y no atiende criterios especficos de los quejosos ni del monto del asunto en cuestin. Finalmente, podramos pensar que la prima que estn pagando los grandes contribuyentes en asesora legal por reducir el riesgo de sus demandas no est incidiendo de manera significativa sobre sus probabilidades de xito. Quiz, el valor agregado de los grandes despachos de abogados fiscalistas radica en la ingeniera que realizan sobre la organizacin y constitucin de los grandes contribuyentes y no tanto en trminos del xito de los litigios. El modelo 4 presenta otra especificacin del mismo fenmeno pero ahora sustituyendo el rgano resolutor en la SCJN. Aqu, se estima la probabilidad de xito de los contribuyentes para los asuntos resueltos en las Salas de dicha institucin. Constatamos que el rgano resolutor de estos asuntos no es trivial sobre la probabilidad de xito de los contribuyentes: sta aumenta de manera significativa si los asuntos son resueltos en las Salas de la SCJN. 102
Parece como si el Pleno y las Salas fueran dos mundos paralelos. Como se menciona en la seccin anterior, cuando las decisiones se toman en las Salas parecera como si se tratara de otras personas las que estn resolviendo dichos asuntos. En el modelo 5 se controla por las siguientes variables: el artculo 32 fraccin XXV de la Ley del ISR y la emisin de voto particular en la resolucin de un determinado asunto. Como se pudo apreciar en la seccin anterior, las decisiones relativas al artculo 32 fraccin XXV de la Ley del ISR fueron sujetas a criterios encontrados y adems present cambios en el sentido de la resolucin a lo largo del periodo de estudio. Por este motivo, el coeficiente de esta variable no es significativo dado que, en la muestra, no existe una tendencia clara sobre el sentido de la resolucin de dicha disposicin. Notamos que al controlar por la variable de voto particular, cambia la significancia de la variable de Pleno. Como se menciona al inicio de esta seccin, las variables de voto particular, del artculo 32 fraccin XXV de la Ley del ISR y de Pleno estn altamente correlacionadas dado que la mayora de los asuntos relativos a dicha disposicin fiscal fueron resueltos en el Pleno de la SCJN por votacin dividida y dando lugar a la emisin de votos particulares. De esta forma, el impacto que tienen estas variables sobre la probabilidad de xito de los contribuyentes se divide entre cada una de stas e impide apreciar, de manera clara, el impacto que tienen individualmente sobre el fenmeno aqu estudiado. En el modelo 6 se presenta la ltima especificacin atendiendo a las variables que demostraron explicar de manera ms adecuada la probabilidad de xito de los contribuyentes en la SCJN. En resumen, podemos decir que la probabilidad de xito de un contribuyente cuando presenta una demanda de amparo en materia fiscal hasta la SCJN se explica, en gran medida, por seis variables independientes: si la SFFA promovi el recurso de revisin hasta la SCJN; si hubo revisin adhesiva por parte de los contribuyentes y el fisco; si el asunto fue resuelto en el Pleno; si la SCJN est integrada por los 11 Ministros que la componen; por el tiempo que le toma a un Ministro resolver el asunto; y por el tipo de contribuyente que accede al amparo. Finalmente, estas estimaciones nos permiten constatar que los costos en asesora legal y en informacin de los artculos susceptibles de ser inconstitucionales son ms bien una barrera de entrada a la justicia federal. De acuerdo con la informacin aqu presentada, la SCJN no hace distincin sobre el tipo de contribuyente que presenta una demanda de 103
amparo. Se trata, en su mayora, de grandes contribuyentes los que estn en posicin de asumir los costos de este tipo de juicios a pesar de que en ltima instancia esta variable no incida sobre el xito de sus demandas. Ahora bien, adems de presentar de manera agregada los determinantes de la probabilidad de xito de los contribuyentes se intent correr un modelo para cada Ministro ponente. De esta forma, se intent estimar el peso de cada una de las variables consideradas como explicativas en los modelos anteriores, sobre la probabilidad de xito de los contribuyentes segn el Ministro encargado de resolver un determinado asunto. Desafortunadamente, muchas de las especificaciones propuestas predecan perfectamente el xito de los contribuyentes, impidindonos presentar una estimacin adecuada del fenmeno que nos ocupa. En el cuadro 24 se presentan las especificaciones para algunos Ministros integrantes de la SCJN en el periodo de estudio.
Cuadro 24: Modelo probit para determinar las probabilidades de xito de los contribuyentes en la SCJN por Ministro ponente
Variable dependiente: Amparo concedido al contribuyente
Variables independientes
La SFFA recurre Asunto resuleto en el Pleno Tiempo de resolucin del Ministro Fecha de resolucin Constante Observaciones Pseudo R-cuadrada Error estndar entre parntesis.
Gngora Pimentel 1.0842 (0.769) -3.3503*** (0.863) -0.0166 (0.009) -0.006** (0.003) 230.57** (105.36) 63 0.3961
Gudio Pelayo 1.4450 (1.223) -6.7221*** (1.903) -0.0123 (0.007) -0.0053 (0.004) 205.06 (154.99) 65 0.6459
Ortiz Mayagoitia 0.4423*** (0.708) -2.8675*** (0.736) -0.0028 (0.006) 0.0055*** (0.002) 210.26*** (74.66) 69 0.3504
Silva Meza 2.4316** (1.124) -4.7726*** (1.146) -0.0104** (0.005) -0.0028 (0.172) 106.99 (92.72) 66 0.5787
** significativo al 5%, *** significativo al 1%.
Constatamos que los coeficientes de las variables consideradas como explicativas permanecen constantes cuando se analizan los asuntos atendidos por un Ministro en 104
especfico. En este sentido, podramos decir que las probabilidades de xito de los contribuyentes estn determinadas por las variables presentadas en los modelos anteriores. Por el momento, no tenemos evidencia de que el Ministro ponente incida de manera significativa sobre el sentido de la resolucin de dichos asuntos. En estos modelos, se agreg una variable adicional: la fecha de resolucin de los asuntos. Con excepcin del Ministro Ortiz Mayagoitia, observamos que existe cierta curva de aprendizaje a lo largo del tiempo que disminuye las probabilidades de xito de los contribuyentes. Es decir, parecera como si los Ministros fueran resolviendo a favor del fisco conforme pasa el tiempo y conforme aprenden a resolver el tipo de asuntos aqu analizados. En el caso del Ministro Ortiz Mayagoitia, parecera que conforme pasa el tiempo sus decisiones favorecen a los contribuyentes. Para los Ministros Castro y Castro y Valls Hernndez, el modelo probabilstico era imposible de correr dado que todos los asuntos que atendieron en la muestra fueron concedidos a los contribuyentes. Para el resto de los Ministros que componen la muestra, cuando las probabilidades de xito de los contribuyentes eran analizadas para un Ministro en lo individual, las especificaciones planteadas predecan perfectamente el fenmeno de estudio. En estos casos, los asuntos recurridos por la SFFA, la revisin adhesiva y los asuntos resueltos en el Pleno predecan perfectamente el fracaso de los contribuyentes; mientras que la variable de SCJN integrada por 11 Ministros o el sector de actividad econmica, predecan perfectamente el xito de los contribuyentes.
3.6 Simulacin de posibles escenarios
A continuacin se presenta una serie de simulaciones utilizando la especificacin del ltimo modelo propuesto en la seccin anterior. De esta manera, se estiman las probabilidades de xito de los contribuyentes cuando presentan una demanda de amparo ante la SCJN para distintos escenarios posibles. Aqu, se plantean diferentes especificaciones para un asunto y su impacto sobre las probabilidades de xito de los contribuyentes. Para la realizacin de dichas simulaciones se utiliz el programa conocido como clarify. Este programa utiliza la simulacin de Monte Carlo para convertir los resultados del modelo probabilstico anteriormente presentado en resultados claros y de fcil
105
comprensin sobre la variable explicativa, sin modificar los supuestos estadsticos ni el modelo propuesto 127. Adems, este programa expande la informacin de la base de datos de 600 a 1000 observaciones y realiza la simulacin de distintos escenarios con base en la informacin contenida en la muestra y la informacin simulada por el programa. En el cuadro 25 se presentan los resultados obtenidos para los distintos escenarios generados.
Cuadro 25: Probabilidad de xito de los contribuyentes en distintos escenarios planteados

La SFFA recurre Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4 Escenario 5 Escenario 6 Escenario 7 Escenario 8 Escenario 9 0.6 1 0 1 0 0 1 1 0 Revisin adhesiva 0.1 0 1 0 0 0 0 0 1 Asunto SCJN Tiempo de resuleto en el compuesta por resolucin del Pleno 11 Ministros Ministro 0.45 0 1 0 0 0 1 1 1 0.18 1 0 0 1 1 0 0 0 57.69 57.69 477 34 57.69 57.69 57.69 57.69 57.69 Gran contribuyente 0.51 1 0 1 1 0 1 0 0 Probabilidad de xito del contribuyente 0.58 0.94 0.01 0.87 0.71 0.87 0.23 0.45 0.07
En el escenario 1 se presenta la probabilidad de xito de los contribuyentes para el promedio de los asuntos de la muestra. En este caso, la nica variable continua es el tiempo de resolucin de los Ministros: 58 das de calendario en promedio. Adems, como la mayora de las variables son dummies o dicotmicas, los valores presentados representan nicamente el porcentaje de las observaciones de la muestra con las caractersticas especificadas. Por ejemplo, la SFFA recurri a la revisin de los asuntos aqu analizados en el 60% de las ocasiones; el 45% de los asuntos fueron resueltos por el Pleno de la SCJN; mientras que el 51% de los asuntos que componen la muestra fueron presentados en primera instancia por grandes contribuyentes. De esta forma, podemos decir que, en promedio, la probabilidad de xito de los contribuyentes cuando presentan una demanda de amparo como las aqu analizadas a la revisin de la SCJN es de 0.58. En otras palabras, 58 de cada 100 asuntos en promedio- son ganados por los contribuyentes en la SCJN.
Gary King, Michael Tomz, y Jason Wittenberg, Making the Most of Statistical Analyses: Improving Interpretation and Presentation American Journal of Political Science 44, no. 2, Abril de 2000, pgs. 347a 361.
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El escenario 2 presenta el mejor escenario para los contribuyentes. En esta simulacin, se especifican las caractersticas de los asuntos que maximizan las probabilidades de xito de los contribuyentes. Si un determinado asunto es presentado en primera instancia por un gran contribuyente, recurrido a la revisin de la SCJN por la SFFA, resuelto en alguna de las Salas de dicha institucin y donde cada una de stas se compone por 5 Ministros, la probabilidad de xito de los contribuyentes ser de 0.94. As, podemos decir que 94 de cada 100 asuntos con las caractersticas anteriormente planteadas sern ganados por los contribuyentes. El escenario 3 presenta el peor escenario para los contribuyentes. Si un determinado asunto es presentado en primera instancia por un contribuyente cualquiera, hay revisin adhesiva entre el contribuyente y el fisco es decir, ambas partes recurren a la revisin del asunto hasta la SCJN- el asunto es resuelto por el Pleno de dicha institucin, el Ministro encargado de resolver dicho asunto se tarda ms del tiempo promedio y la SCJN est compuesta por 10 Ministros 128, la probabilidad de xito de los contribuyentes ser de 0.01. Si bien es cierto que este escenario resulta poco factible en la actualidad, dado que hoy en da la SCJN se compone por 11 Ministros, el escenario aqu planteado nos revela una parte de lo sucedido en el periodo de estudio. Los contribuyentes se vieron terriblemente perjudicados cuando la SCJN resolvi asuntos en el Pleno y habiendo criterios encontrados entre los Ministros que dieron lugar a un empate, el Presidente ejerci su voto de calidad puesto que sta institucin slo estaba compuesta por 10 de ellos. El escenario 4 presenta las probabilidades de xito de los contribuyentes para la mediana de las variables especificadas 129. Aqu, el 50% de los asuntos fueron presentados en primera instancia por grandes contribuyentes, recurridos a la revisin de la SCJN por la SFFA, resueltos por los Ministros en 34 das de calendario, y resueltos en alguna de las Salas de dicha institucin. De esta forma, la probabilidad de xito de los contribuyentes es, en el 50% de los casos de 0.87. Los otros escenarios propuestos representan simplemente variaciones a los escenarios planteados anteriormente as como el impacto de dichas modificaciones sobre las
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Recordemos que en un escenario as las votaciones divididas se resuelven por el voto de calidad del Presidente de la SCJN que generalmente favorece al fisco. 129 La mediana es una medida de tendencia central que divide a los datos de manera simtrica. Es decir, la mediana es el valor por debajo del cual se encuentran la mitad de las observaciones y por arriba la otra mitad de las observaciones.
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probabilidades de xito de los contribuyentes. En los escenarios 5 a 9 se mantiene el tiempo promedio de resolucin de los asuntos para todas las observaciones de la muestra.
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Conclusiones
Asumir los temas de la imparticin de justicia desde una perspectiva de poltica pblica permite afrontar en forma racional decisiones respecto a qu casos ingresan o no al sistema y a quin debe soportar los costos de los mismos. Es necesario repensar la justicia en torno a la misin de servicio pblico que debe satisfacer. Si son las preferencias de los ciudadanos las relevantes, son a ellos entonces a los que hay que satisfacer y es su grado de satisfaccin el mejor indicador de xito de la funcin judicial. Sabemos que la gratuidad de la justicia es promovida, en parte, como la va para que todas las personas puedan llegar con sus conflictos hasta la justicia, sin limitaciones. Sin embargo y dado que el Poder Judicial no est en condiciones de poder solventar todos los costos asociados con la presentacin de una demanda de amparo, la gratuidad de la justicia se traduce, en los hechos, en un subsidio a favor de quienes ms tienen. En consecuencia, el gasto en justicia se convierte en regresivo, favoreciendo a los que ms recursos disponen en el pas y que bien pudieran pagar por estos servicios. El anlisis presentado en esta investigacin nos permite identificar aspectos importantes del diseo del amparo que hacen que esta figura jurdica presente una serie de vicios y genere incentivos perversos a los actores que participan en el proceso. En primer lugar, la Frmula Otero limita el acceso a la justicia de todos los contribuyentes, provocando que slo aqullos que pueden asumir los costos del proceso estn en posibilidades de defender sus garantas individuales en materia tributaria y reducir el monto de sus contribuciones. En realidad, el perjuicio ms importante provocado por la Frmula Otero es para las pequeas y medianas empresas. stas, debern pagar impuestos declarados inconstitucionales si no pudieron asumir los costos tanto del proceso como de la asesora legal. En este sentido, la Frmula Otero impide que las pequeas empresas compitan en igualdad de condiciones con los grandes contribuyentes ya que ellas tendrn que contribuir a los ingresos del Estado an en tributos que violan sus garantas individuales. En otras palabras, las pequeas y medianas empresas que no pueden asumir los costos del amparo se vern gravadas en mayor proporcin a su capacidad contributiva en relacin a las empresas efectivamente amparadas y, por ende, estarn en una posicin de desventaja para competir con las empresas grandes que s tienen acceso a este tipo de beneficios. Desde esta perspectiva, las decisiones de la SCJN en materia fiscal pueden 109
impactar de manera directa el desempeo de dichas empresas y sus posibilidades de competir en los mercados que integran. El modelo general del amparo impide que las empresas que no tienen acceso a dicho proceso discutan con el Poder Judicial de la Federacin su situacin en materia tributaria y gocen de los beneficios de la proteccin de la justicia federal. En segundo lugar, el amparo, por lo menos en materia fiscal, no est funcionando como mecanismo para evitar los abusos del gobierno a los ciudadanos. Su diseo, genera los incentivos para que la SHCP, a travs del Congreso de la Unin, emita leyes inconstitucionales sin que esto impacte significativamente sobre el grueso de la recaudacin. Constatamos que la mayora de la recaudacin por ISR proviene de las retenciones por salarios de los contribuyentes y, en esta medida, puede calcular con un reducido margen de error el monto y el nmero de contribuyentes que recurrirn al amparo para evitar el pago de impuestos inconstitucionales. En consecuencia, la SHCP puede arbitrariamente violar las garantas constitucionales de muchos contribuyentes sin que exista un mecanismo jurdico que le impida actuar de otra manera. Es fundamental replantear el diseo del amparo desde la perspectiva de acceso a la justicia y de los incentivos perversos que genera a sus actores. De lo contrario, las instituciones judiciales en Mxico seguirn al servicio de los que ms tienen dejando de lado una de sus funciones ms relevantes: impactar efectivamente la accin del gobierno y la vida de la mayora de los ciudadanos. En tercer lugar, las leyes que limitan la actuacin de la SFFA impiden que elija libremente los asuntos que puede defender y en los que tiene posibilidades reales de ganar. Si bien comprobamos que dicha institucin asigna sus recursos de manera distinta dependiendo del tipo de contribuyente que impugne la inconstitucionalidad de cierta disposicin fiscal, tambin constatamos que su desempeo es sumamente deficiente al momento de enfrentarse con los contribuyentes y defender la recaudacin del Estado. Quiz, el desempeo de la SFFA mejorara significativamente si sus funcionarios tuvieran la libertad de elegir los asuntos a defender y la cantidad de recursos que desean invertir en los mismos. En cuarto lugar, observamos que los criterios bajo los que son resueltos los amparos en materia fiscal varan de juzgado en juzgado y, en ocasiones, hasta en la SCJN. La volatilidad en la definicin de los asuntos aqu estudiados provoca incertidumbre a los actores del proceso y elevan, en esta medida, los costos del amparo. De esta forma, el 110
Poder Judicial de la Federacin realiza deficientemente su principal funcin: garantizar de manera consistente que la relacin entre los contribuyentes y el fisco se adecue a las garantas en materia tributaria plasmadas en la Constitucin. Con base en la informacin aqu presentada, comprobamos que esta institucin dista mucho de funcionar eficazmente. En materia fiscal, los procesos que se desarrollan ante ella son generalmente largos e inciertos. Sin embargo, el Poder Judicial y, especficamente la SCJN, podra mejorar considerablemente su desempeo, consistencia y calidad en el sentido de sus resoluciones si pusiera un mayor nfasis en la capacitacin de sus funcionarios, en la integracin de las ponencias de los Ministros y en los beneficios del aprendizaje de experiencias internacionales. En general, se trata de abogados que han aprendido sobre la marcha la manera de resolver los asuntos de una determinada materia y desde la perspectiva de la misma institucin. Probablemente, el trabajo de los Secretarios de Estudio y Cuenta 130 se perfeccionara si stos pudieran ser constantemente capacitados por especialistas en materia fiscal: contadores, abogados fiscalistas, economistas, etc. Quiz, la SCJN se vera beneficiada si promoviera la pluralidad en trminos de preparacin acadmica y profesional en la seleccin de dichos secretarios. Es decir, la calidad y consistencia de las resoluciones de la SCJN podran ser enriquecidas si fueran fruto de discusiones entre abogados con preparacin acadmica y experiencias profesionales distintas a las otorgadas por el Poder Judicial de la Federacin. As, los Ministros de la SCJN estaran en posicin de innovar en el sentido de sus resoluciones y plantear, desde distintos puntos de vista, la manera de resolver los asuntos que atienden. Finalmente, podramos pensar que el desempeo de los Ministros y de la SCJN en su conjunto mejorara de manera significativa si dichos secretarios tuvieran la oportunidad de aprender de la experiencia de Tribunales Constitucionales alrededor del mundo. As, poner en perspectiva la forma en que las decisiones judiciales son tomadas en Mxico y, en este sentido, enriquecerlas con el ejemplo de otros pases exitosos en materia de imparticin de justicia. Adicionalmente, en esta investigacin constatamos la relevancia de contar con informacin desagregada y objetiva del flujo de asuntos que atiende el Poder Judicial, la duracin de las resoluciones y el sentido de las mismas. Es fundamental que la SCJN y
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Se trata de los funcionarios encargados de presentar a cada Ministros los proyectos de resolucin de los asuntos que atienden.
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todo el Poder Judicial en su conjunto inviertan los recursos necesarios en organizar y analizar la informacin de las decisiones que toma todos los das. En este trabajo se presenta una evidencia ms de la necesidad de contar con informacin objetiva para el buen funcionamiento de estas instituciones. Finalmente, la muestra de asuntos analizados nos permiti realizar estimaciones sobre la probabilidad de xito de los contribuyentes y los resultados obtenidos nos proporcionan elementos para apoyar las siguientes afirmaciones. Primero, comprobamos que existe, en efecto, una alta volatilidad tanto en la duracin de los procesos como en el sentido de la resolucin de los mismos. Segundo, si bien esperaramos que el rgano resolutor al interior de la SCJN no incidiera sobre la probabilidad de xito de los contribuyentes confirmamos que las decisiones cambian de manera significativa si stos son resueltos por el Pleno o las Salas de dicha institucin. Tercero, parece que existen elementos que nos indican que los asuntos complicados o en los que existen criterios encontrados entre los Ministros que integran a la SCJN favorecen generalmente al fisco y disminuyen las probabilidades de xito de los contribuyentes. Desafortunadamente, los resultados aqu encontrados nos impiden plantear conclusiones contundentes o recomendaciones incuestionables de poltica pblica. No obstante, stos nos permiten efectivamente concluir que el Poder Judicial de la Federacin, especficamente la SCJN, provee poca certidumbre a sus usuarios; y que el diseo que guarda el amparo genera incentivos perversos tanto a los contribuyentes como al fisco, limitando el acceso a la justicia a los contribuyentes ms pequeos y provocando que el gasto en justicia sea regresivo.
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Anexos
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ANEXO A: Lista de variables Variables

Nmero de expediente Nmero de hojas del engrose Tipo de Asunto Materia Fecha de ingreso del asunto en primera instancia rgano Jurisdiccional de origen Circuito de origen del asunto Entidad federativa Nombre del quejoso Gran Contribuyente Persona moral promueve Nmero de quejosos Representante legal Nmero de autoridades responsables Especificar autoridad responsable Hay norma general impugnada? Norma general impugnada Disposicin Constitucional supuestamente violada Nombre del recurrente Persona fsica recurre Persona moral recurre La SFFA recurre Nmero de recurrentes Representante legal
Descripcin
Identificador nico de asuntos. Nos permite asegurarnos de que en la muestra estemos capturando asuntos distintos entre s. Nmero de hojas que contienen las sentencias de la SCJN. Tipo de asunto analizado en la muestra. En este caso, dadas las caractersticas de la muestra, se trata de amparos en revisin que llegan desde los juzgados de distrito hasta la SCJN para que sta defina la constitucionalidad de las normas impugnadas. Materia del asunto. En este caso, debido a las caractersticas de la muestra, se trata de amparos fiscales que pertenecen a la materia administrativa. Sin embargo, esta variable podra ser Administrativa, Civil, Penal o Laboral de ampliarse el objeto de estudio. Fecha en la que un asunto fue presentado en la oficiala de partes del circuito judicial correspondiente. Indica el da en el que el proceso fue iniciado en el Poder Judicial de la Federacin. rgano jurisdiccional que conoci el asunto en la primera instancia. Circuito jurisdiccional al que pertenece el rgano que conoci el asunto en primera instancia. Entidad Federativa en la que se present el asunto en primera instancia. Nombre de la persona que interpone el asunto en primera instancia. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el quejoso es un gran contribuyente y 0 en cualquier otro caso. Esta informacin se obtuvo a partir de la base de datos proporcionada por el Servicio de Administracin Tributaria sobre la relacin de Grandes Contribuyentes hasta agosto del 2005. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el quejoso es una persona moral y 0 en cualquier otro caso. Cuenta el nmero de personas que interpusieron el asunto en primera instancia. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el quejoso interpuso el asunto a travs de un repesentante legal y 0 cuando el asunto fue presentado por propio derecho. Cuenta el nmero de autoridades declaradas como responsables por parte del quejoso. Especifica las autoridades declaradas como responsables del asunto demandado por parte del quejoso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando existe una norma -ley u ordenamiento jurdicoimpugnado y 0 en cualquier otro caso. Especifica la ley y los artculos que estn siendo impugnados en el asunto. Artculos constitucionales que el quejoso considera estn siendo violados por la norma impugnada. Nombre de la persona que interpone el asunto en ltima instancia, es decir ante la SCJN. Aparentemente, se llaman as puesto que se trata de personas que "recurren" hasta la SCJN para la revisin de sus asuntos. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el recurrente es una persona fsica y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el recurrente es una persona moral y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el recurrente es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a travs del Subprocurador Federal Fiscal de Amparos y 0 en cualquier otro caso. Cuenta el nmero de personas que interpusieron el recurso de revisin ante la SCJN. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el recurrente interpuso el asunto a travs de un repesentante legal y 0 en otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando existe revisin adhesiva entre la autoridad y la parte involucrada y 0 en cualquier otro caso. La revisin adhesiva se utiliza cuando tanto los contribuyentes como la SFFA deciden promover un asunto hasta la SCJN para que sta revise la sentencia del Juez de Distrito. En muchas ocasiones, los contribuyentes deciden adherirse al recurso de revisin porque consideran que los argumentos por los que le fue concedido el amparo en primera instancia fueron dbiles y buscan mantener su status de amparados despus de la revisin de la SCJN. Fecha en la que el asunto fue admitido por la SCJN para su posterior estudio. Indica el da en el que el proceso fue iniciado en la SCJN.
Revisin adhesiva
Fecha de admisin del recurso en la SCJN
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Variables
Fecha de turno a ponencia Ministro Ponente Secretario Proyectista rgano que resolvi El asunto fue resuelto por el pleno? El asunto fue resuelto por la primera sala? El asunto fue resuelto por la segunda sala? Nmero de Ministros presentes en la sesin La votacin fue por unanimidad Votos a favor Ministros que votaron a favor Votos en contra Ministros que votaron en contra
Descripcin
Fecha en la que el asunto fue turnado a algn Ministro de la SCJN para su posterior resolucin. Ministro que resolvo, en ltima instancia el asunto. Secretario del Ministro que resolvi en ltima instancia el asunto. Determina el rgano de la SCJN que resolvi en ltima instancia el asunto. Esta variable puede ser Pleno, Primera Sala o Segunda Sala. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el Pleno de la SCJN resolvi el asunto en ltima instancia y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando la Primera Sala de la SCJN resolvi el asunto en ltima instancia y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando la Segunda Sala de la SCJN resolvi el asunto en ltima instancia y 0 en cualquier otro caso. Define el nmero de Minstros presentes en la sesin en que se resolvi definitivamente el asunto. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando los Ministros presentes en la sesin resolvieron por unanimidad el asunto y 0 en cualquier otro caso. Nmero de votos en contra del sentido de la resolucin del asunto. Especifica los Ministros que votaron en contra del sentido de la resolucin del asunto. Nmero de votos en contra del sentido de la resolucin del asunto. Especifica los Ministros que votaron en contra del sentido de la resolucin del asunto. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando al menos uno de los Ministros presentes en la sesin emitieron un voto particular con relacin al sentido de la resolucin del asunto y 0 en cualquier otro caso. Los votos particulares son utilizados cuando los Ministros "razonan" el sentido de su voto. Es decir, cuando alguno de los Ministros desea explicar el sentido de su voto o porque considera que los argumentos por los que se resolvi el asunto son insuficientes y desea exponer sus argumentos. Especifica el sentido del voto particular. Existen, a grandes razgos, dos tipos de votos particulares: concurrente, cuando el Ministro coincide en el sentido de la resolucin pero los argumentos por los que decide resolver son distintos a los de la mayora; y minoritario, cuando el Ministro no coincide con el sentido de la resolucin expresado por la mayora de los Ministros y decide expresar los argumentos por los que l resolvera de manera distinta el asunto. Especifica los Ministros que emitieron votos particulares en la resolucin del asunto. Artculos constitucionales que la SCJN considera estn siendo violados por la norma impugnada y por los que se le concede el amparo al quejoso. En este sentido, esta variable existe nicamente cuando los Ministros hayan encontrado argumentos suficientes para conceder el amparo. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando a raz de este asunto se contaron con los votos suficientes para servir de precedente a los otros asuntos similares y formar una tesis aislada y 0 en cualquier otro caso. Para la emicin de una tesis aislada es necesario que un asunto sea resuelto por mayora calificada. Especifica el nmero de tesis aisladas emitidas a raz del asunto. Esta variable nos permite identificar losprecedentes de los asuntos. Nmero nico de identificacin. Sirve de referencia para localizar la tesis aislada emitida a raz de este asunto. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando a raz de este asunto se emiti una tesis de jurisprudencia y 0 en cualquier otro caso. Para la emicin de una tesis de jurisprudencia es necesario que existan, antes de la resolucin de este asunto 4 precedentes -tesis aisladas- en el mismo sentido y que el asunto en cuestin sea resuelto por mayora calificada. Las tesis de jurisprudencia de forman cuando exixten 5 precedentes en el mismo sentido y sin que exista alguno en sentido contrario. Especifica el nmero de tesis de jurisprudencia emitidas a raz del asunto. Esta variable nos permite identificar losprecedentes de los asuntos. Y puede tomar valores mayores al 1.
Hubo votos particulares?
Tipo de voto particular
Ministro(s) que emiti voto particular Disposicin Constitucional efectivamente violada Con motivo de este asunto se emiti tesis aislada? Nmero de tesis emitidas a raz de este asunto Nmero de IUS de las tesis aisladas
Con motivo de este asunto se emiti tesis de jurisprudencia? Nmero de tesis emitidas a raz de este asunto
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Variables
Nmero de IUS de las tesis de jurisprudencia Fecha de resolucin Duracin del proceso antes de entrar a la SCJN Duracin de turno a ponencia Das que tarda un Ministro en resolver un asunto Duracin del proceso en la SCJN Duracin de todo el proceso Asunto concedido a persona fsica Asunto concedido a persona moral
Descripcin
Nmero nico de identificacin. Sirve de referencia para localizar las tesis de jurisprudencia emitidas a raz de este asunto. Fecha en la que se resolvi el asunto en ltima instancia. Es el da en el que se realiz la sesin de los Ministros y se resolvi el asunto definitivamente. Medida en das transcurridos desde que el asunto fue presentado en la oficiala de partes de los juzgados de distrito hasta que el asunto fue admitido en la SCJN. Mide los das que transcurren desde que un asunto es admitido en la SCJN hasta que est en manos de un Ministro. Es decir, se trata de los das que tarda la Subsecretara General de Acuerdos de la SCJN en turnarle un asunto a un Ministro. Mide los das que transcurren desde que el asunto es turnado al Ministro hasta que es resuelto en una sesin. Mide los das que transcurren desde que el asunto es admitido en la SCJN hasta que es resuelto. Mide los das que transcurren desde que e asunto es presentado ante la oficiala de partes de los juzgados de distrito hasta que es resuelto definitivamente por la SCJN. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando un asunto es promovido por una persona fsica y al menos uno de los artculos impugnados han sido declarados inconstitucionales y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando un asunto es promovido por una persona moral y al menos uno de los artculos impugnados han sido declarados inconstitucionales y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando la SHCP recurre a la revisin del amparo y logra que al menos uno de los artculos impugnados sean declarados constitucionales y 0 en cualquier otro caso. Puesto que estamos analizando casos relativos al amparo en materia fiscal, decimos que un asunto es concedido a la SHCP cuando logra convencer a los Ministros de que un determinado artculo de la ley es constitucional y no viola ninguna garanta individual. Especifica los artculos por los que fue concedido el asunto a alguna de las partes. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando un asunto es promovido por una persona fsica y al menos uno de los artculos impugnados han sido declarados constitucionales y no violatorios de garantas individuales y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando un asunto es promovido por una persona moral y al menos uno de los artculos impugnados han sido declarados constitucionales y no violatorios de garantas individuales y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando la SHCP recurre a la revisin del amparo y no logra que al menos uno de los artculos impugnados sean declarados constitucionales y 0 en cualquier otro caso. Puesto que estamos analizando casos relativos al amparo en materia fiscal, decimos que un asunto es negado a la SHCP cuando no logra convencer a los Ministros de que un determinado artculo de la ley es constitucional. Es decir cuando los Ministros consideran que un determinado artculo viola alguna de las garantas individuales. Especifica los artculos por los que fue negado el asunto a alguna de las partes. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando al menos uno de los artculos impugnados es sobresedo por improcedente y 0 en cualquier otro caso. Cuando un asunto es sobresedo, la SCJN est resolviendo "superficialmente" este asunto, ya que al encontrar una causal de improcedencia, no se mete al fondo del asunto a resolverlo. Especifica los artculos por los que fue negado el asunto a alguna de las partes. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el asunto fue devuelto al rgano jurisdiccional de origen para estudio de legalidad y 0 en cualquier otro caso. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando el asunto fue devuelto al rgano jurisdiccional de origen para estudio de constitucionalidad y 0 en cualquier otro caso. Un asunto es devuelto para estudio de constitucionalidad cuando existen ya precedentes o jurisprudencia relativa que permite que sean los rganos inferiores los que resuelvan definitivamente los asuntos. Variable dummy. Toma el valor de 1 cuando la SHCP recurre a la revisin del amparo y no logra que al menos uno de los artculos impugnados sean declarados constitucionales y 0 en cualquier otro caso. Puesto que estamos analizando casos relativos al amparo en materia fiscal, decimos que un asunto es negado a la SHCP cuando no logra convencer a los Ministros de que un determinado artculo de la ley es constitucional. Es decir cuando los Ministros consideran que un determinado artculo viola alguna de las garantas individuales.
Asunto concedido a la SHCP Especificar artculos por los que se concedi el amparo Asunto negado a persona fsica Asunto negado a persona moral
Asunto negado a la SHCP Especificar los artculos por los que fue negado el amparo Asunto sobresedo Especificar los artculos por los que se sobresey el amparo Asunto devuelto para estudio de legalidad Asunto devuelto para estudio de constitucionalidad
Asunto desechado
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ANEXO B: Argumentos sobre la constitucionalidad del artculo 32 fraccin XXV de la Ley del Impuesto Sobre la Renta
En contra de proporcionalidad
A favor de equidad
A favor de proporcionalidad
Votos en contra de conceder el amparo
Votos a Nmero favor de Fecha de Unanimidad Resolucin de conceder el resolucin expediente amparo
Se considera utilidad, la renta

gravable determinada de conformidad con lo preceptuado en la Ley del ISR, y el porcentaje de participacin se debe aplicar sobre la renta gravable, sin hacer deduccin alguna ni establecer diferencias entre las sociedades mercantiles, esto es, la base de la participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas ser la utilidad fiscal. As, al haberse determinado que la utilidad perteneciente a los trabajadores se toma de las ganancias de las empresas, sin afectar los gastos de stas, debe concluirse que la no inclusin de la figura de la deduccin, tratndose de la participacin de los trabajadores en las utilidades de la empresa no transgrede el numeral 31, fraccin IV, de la Constitucin Federal, en virtud de que las restricciones de dicha deduccin derivan de que, si las deducciones son slo respecto de aquellos gastos que resultan necesarios para el funcionamiento de la empresa y sin los cuales sus metas operativas se veran obstaculizadas a tal grado que se impedira la realizacin de su objeto social.
Segunda Sala
Se alega que se establece un trato distinto a obligaciones similares entre las cuotas patronales de seguridad social y la participacin de utilidades. Sin embargo, las cuotas que se aportan al Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabadores s deben contemplarse como gastos realizados por el patrn, dado que tales cuotas tienen el carcter de contribuciones, especficamente de aportaciones de seguridad social y constituyen gastos a cargo de los empleadores y esto no es as en el caso de las participaciones de los trabajadores en las utilidades.
Gngora Pimentel, Aguirre Anguiano, Ortiz Mayagoitia Daz Romero
31/10/2003
Niega el 00145/2003-00 amparo por unanimidad
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A favor de equidad
Votos a Nmero favor de Fecha de Unanimidad de Resolucin conceder el resolucin expediente amparo
Segunda Sala
El Juez de Distrito concedi el amparo por considerar que el artculo 32, fraccin XXV, de la Ley del ISR es inconstitucionalidad porque viola el principio de proporcionalidad tributaria del artculo 31, fraccin IV, de la Constitucin debido a que la Ley de la materia grava en dos ocasiones la misma prestacin, la primera que impone al obrero cuando el monto del PTU excede el lmite fijado (quince das de salario mnimo del rea geogrfica donde preste el servicio), y la segunda al impedir la deducibilidad al patrn del pago realizado por concepto de participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas (PTU) aunque constituya un desembolso obligatorio para l. Ahora bien, en los agravios que hace valer la SFFA, no se combaten todas las consideraciones hechas por el juez, por lo que tales consideraciones deben quedar firmes y por ende considerarse inoperante los agravios expuestos por la SFFA.
Gngora Pimentel, Aguirre Anguiano, Ortiz Mayagoitia, Aguinaco Alemn Daz Romero
21/11/2003
Concede el 01546/2003-00 amparo por unanimidad
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A favor de equidad
Primera Sala
Lo que la quejosa sostiene que se transgrede la garanta de seguridad jurdica porque el Congreso de la Unin no concluy la sesin extraordinaria en la que aprob los ordenamientos impugnados antes de las veinticuatro horas del treinta y uno de diciembre de dos mil uno. Son infundados los agravios dado que los citados preceptos constitucionales no exigen que las sesiones extraordinarias deban concluir en cierto plazo; adems, an concediendo que la ley impugnada se hubiera aprobado despus del treinta y uno de diciembre de dos mil uno, ello resultara inoperante para otorgar el amparo, pues tal irregularidad no trasciende de manera fundamental que amerite la invalidez de las normas reclamadas, puesto que no impide que se cumpla el fin ltimo buscado con el proceso legislativo que lo es el que la ley sea aprobada por el Pleno del rgano legislativo y publicada oficialmente.
Castro y Castro, Gudio Pelayo, Snchez Cordero Silva Meza
24/11/2003
Sobresee el amparo por unanimidad (no entra al 00702/2002-00 fondo del asunto por cuestiones formales)
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A favor de equidad
Primera Sala
La SFFA no combate las consideraciones torales en que descansa la sentencia recurrida, en el sentido de que el artculo 32, fraccin XXV de la Ley del Impuesto sobre la Renta es violatorio de los principios de legalidad y proporcionalidad tributarios consagrados en el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Federal, porque uno de los elementos del tributo, como lo es el factor de expectativa de crecimiento del pas es establecido de manera unilateral por la autoridad administrativa, dejndose a su libre albedro el que se pueda deducir o no el monto pagado por concepto de utilidades repartidas a los trabajadores, factor que es vinculativo del impedimento para deducir el monto de la participacin en la utilidad del contribuyente, que considerada como gasto o no, constituye una erogacin que se refleja en la riqueza del gobernado.
Gudio Pelayo, Snchez Cordero, Silva Meza, Cosso Daz Romn Palacios .
18/02/2004
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A favor de equidad
Pleno
Se considera utilidad, la renta gravable determinada de conformidad con lo preceptuado en la Ley del ISR, y el porcentaje de participacin se debe aplicar Se alega que se establece un sobre la renta gravable, sin trato distinto a obligaciones hacer deduccin alguna, esto similares entre las cuotas es, la base de la participacin patronales de seguridad de los trabajadores en las social y la participacin de utilidades de las empresas utilidades. Sin embargo, las ser la utilidad fiscal. As, al cuotas que se aportan al haberse determinado que la utilidad perteneciente a los Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto trabajadores se toma de las del Fondo Nacional de la ganancias de las empresas, Vivienda para los Trabadores sin afectar los gastos de s deben contemplarse como stas, debe concluirse que la gastos realizados por el no inclusin de la figura de patrn, dado que tales cuotas la deduccin, tratndose del tienen el carcter de PTU no transgrede el contribuciones, numeral 31, fraccin IV, de especficamente de la Constitucin Federal, en aportaciones de seguridad virtud de que las social y constituyen gastos a restricciones de dicha cargo de los empleadores y deduccin derivan de que, si esto no es as en el caso de las deducciones son slo las participaciones de los respecto de aquellos gastos trabajadores en las que resultan necesarios para utilidades. el funcionamiento de la empresa y sin los cuales sus metas operativas se veran obstaculizadas a tal grado que se impedira la realizacin de su objeto social.
Daz Romero, Gngora Pimentel, Gudio Pelayo, Ortiz Mayagoitia Azuela Gitrn
Aguirre Anguiano, Cosso Daz, Luna Ramos, Snchez Cordero Silva Meza
De mayo de 2004 a Octubre de 2004
02127/2003-00 02238/2003-00 02284/2003-00 02299/2003-00 02087/2003-00 02387/2003-00 02411/2003-00 02497/2003-00 02503/2003-00 02505/2003-00 02526/2003-00 02511/2003-00 00157/2004-00 02542/2003-00 02548/2003-00 02561/2003-00 02575/2003-00 02574/2003-00 02596/2003-00 02594/2003-00 02593/2003-00 02616/2003-00 02614/2003-00 02628/2003-00 02620/2003-00 02627/2003-00 02626/2003-00 02613/2003-00 02633/2003-00 02634/2003-00 02159/2003-00 02653/2003-00 00011/2004-00 00006/2004-00 02661/2003-00 00021/2004-00 00045/2004-00 00053/2004-00 02570/2003-00 00056/2004-00 00059/2004-00 00063/2004-00 00067/2004-00 00092/2004-00 00089/2004-00 00099/2004-00 00108/2004-00 00109/2004-00 00110/2004-00 00125/2004-00 00129/2004-00 00141/2004-00 00147/2004-00 00161/2004-00 00162/2004-00 00167/2004-00
Niega el amparo 5-5
121
A favor de equidad
Segunda Sala
Es insuficiente que la parte quejosa se ubique de manera general en la hiptesis de ser contribuyente del impuesto sobre la renta, sino que se requiere necesariamente, en trminos del artculo 73, fraccin VI, de la Ley de Amparo, de un acto de aplicacin que justifique la procedencia del juicio de amparo indirecto en su contra, debe concluirse que se actualiza la causal de improcedencia de que se trata, y por ende, se impone decretar el sobreseimiento en el juicio con apoyo en la fraccin III del artculo 74 de la citada Ley de Amparo.
Luna Ramos, Aguirre Anguiano, Ortiz Mayagoitia Daz Romero
08/10/2004
Sobresee el amparo por unanimidad (no entra al 00150/2004-00 fondo del asunto por cuestiones formales)
122
A favor de equidad
Pleno
Se considera utilidad, la renta gravable determinada de conformidad con lo preceptuado en la Ley del ISR, y el porcentaje de participacin se debe aplicar Se alega que se establece un sobre la renta gravable, sin trato distinto a obligaciones hacer deduccin alguna, esto similares entre las cuotas es, la base de la participacin patronales de seguridad de los trabajadores en las social y la participacin de utilidades de las empresas utilidades. Sin embargo, las ser la utilidad fiscal. As, al cuotas que se aportan al haberse determinado que la utilidad perteneciente a los Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto trabajadores se toma de las del Fondo Nacional de la ganancias de las empresas, Vivienda para los Trabadores sin afectar los gastos de s deben contemplarse como stas, debe concluirse que la gastos realizados por el no inclusin de la figura de patrn, dado que tales cuotas la deduccin, tratndose del tienen el carcter de PTU no transgrede el contribuciones, numeral 31, fraccin IV, de especficamente de la Constitucin Federal, en aportaciones de seguridad virtud de que las social y constituyen gastos a restricciones de dicha cargo de los empleadores y deduccin derivan de que, si esto no es as en el caso de las deducciones son slo las participaciones de los respecto de aquellos gastos trabajadores en las que resultan necesarios para utilidades. el funcionamiento de la empresa y sin los cuales sus metas operativas se veran obstaculizadas a tal grado que se impedira la realizacin de su objeto social.
Aguirre Anguiano, Cosso Daz, Luna Ramos, Snchez Cordero Silva Meza
26/10/2004
Varios
Niega el amparo 5-5
123
A favor de equidad
Pleno
El artculo 32, fraccin XXV, de la Ley del ISR impacta negativamente el haber de la empresa, impidiendo que se aplique el gravamen con base en la capacidad contributiva real del patrn. Tanto los salarios como la participacin a los trabajadores en las utilidades de las empresas constituyen un impacto negativo en la utilidad bruta de la empresa, misma que, despus de ser atemperada con las dems erogaciones encaminadas a la obtencin del ingreso, se convertir en utilidad neta o fiscal. Consecuentemente, se aprecia que la base gravable para efectos del impuesto sobre la renta, se ve afectada por el artculo 32, fraccin XXV, ya que no corresponde en su totalidad a la efectiva capacidad contributiva del sujeto pasivo de la relacin tributaria. Esto provoca que se viole en perjuicio del contribuyente del impuesto la garanta de proporcionalidad tributaria que prev la fraccin IV del artculo 31 de la Constitucin .
Aguirre Anguiano, Cosso Daz, Luna Ramos, Valls Hernndez, Snchez Cordero Silva Meza
30/11/2004
01619/2004-00
Concede el amparo 6-5
124
Partiendo del supuesto de que el Impuesto sobre la Renta se calcula con base en una manifestacin general de riqueza, cuantificable en el concepto de utilidad fiscal, se aprecia que el artculo 32, fraccin XXV, de la Ley del ISR, impacta negativamente el haber de la empresa, impidiendo que se aplique el gravamen con base en la capacidad contributiva real del patrn. La concesin del amparo tiene como efecto la desincorporacin de la esfera jurdica del quejoso, de la prohibicin a que hace alusin la referida fraccin XXV del numeral en estudio, con lo cual se permite la deduccin de las cantidades entregadas por concepto de participacin a los trabajadores en las utilidades de las empresas, en los trminos que seala el artculo 31, fraccin V, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, en dnde se permite la deduccin de las cantidades que a su vez sean ingresos en los trminos del Captulo I del Ttulo IV de la Ley multicitada.
A favor de equidad
Pleno
Daz Romero, Ortiz Mayagoita Azuela Gitrn
Aguirre Anguiano, Cosso Daz, Luna Ramos, Gngora Pimentel, Gudio Pelayo, Valls Hernndez, Snchez Cordero Silva Meza
11/01/2005
01741/2004-00
Concede el amparo 8-3
125
A favor de equidad

Aguirre Anguiano, Cosso Daz, Luna Ramos, Daz Romero, Gngora Pimentel, Gudio Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Valls Hernndez, Snchez Cordero, Silva Meza Azuela Gitrn
Pleno
La parte recurrente formul agravio
no
11/01/2005
01686/200400
Niega por unanimidad (cuestiones formales)
Primera Sala
Se aprecia que el artculo 32, fraccin XXV, de la Ley del ISR, impacta negativamente el haber de la empresa, impidiendo que se aplique el gravamen con base en la capacidad contributiva real del patrn. La concesin del amparo tiene como efecto la desincorporacin de la esfera jurdica del quejoso, de la prohibicin a que hace alusin la referida fraccin XXV del numeral en estudio, con lo cual se permite la deduccin de las cantidades entregadas por concepto de PTU en los trminos que seala el artculo 31, fraccin V, de la Ley del ISR .
Gudio Pelayo, Valls Hernndez, Silva Meza, Cosso Daz Snchez Cordero
19/01/2005
126
Partiendo del supuesto de que el Impuesto sobre la Renta se calcula con base en una manifestacin general de riqueza, cuantificable en el concepto de utilidad fiscal, se aprecia que el artculo 32, fraccin XXV, de la Ley del ISR, impacta negativamente el haber de la empresa, impidiendo que se aplique el gravamen con base en la capacidad contributiva real del patrn. La concesin del amparo tiene como efecto la desincorporacin de la esfera jurdica del quejoso, de la prohibicin a que hace alusin la referida fraccin XXV del numeral en estudio, con lo cual se permite la deduccin de las cantidades entregadas por concepto de participacin a los trabajadores en las utilidades de las empresas, en los trminos que seala el artculo 31, fraccin V, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, en dnde se permite la deduccin de las cantidades que a su vez sean ingresos en los trminos del Captulo I del Ttulo IV de la Ley multicitada.
A favor de equidad
Votos a Nmero favor de Fecha de Unanimidad Resolucin de conceder el resolucin expediente amparo
Segunda Sala
Luna Ramos, Gngora Pimentel, Aguirre Anguiano, Ortiz Mayagoitia Daz Romero
04/02/2005
127
ANEXO C: Estadsticas descriptivas relativas al artculo Tercero Transitorio de la Ley del Impuesto Sobre la Renta
A continuacin, se cita textualmente el contenido de dicho artculo:

Artculo Tercero. Del impuesto sustitutivo del crdito al salario.
nico. Estn obligadas al pago del impuesto sustitutivo del crdito al salario establecido en este artculo, las personas fsicas y las morales que realicen erogaciones por la prestacin de un servicio personal subordinado en territorio nacional.
Grfica 16: Duracin en la resolucin de los asuntos relativos al artculo Tercero transitorio de la ley del ISR a nivel de los Juzgados de Distrito
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Ju lAu 200 g- 2 Se 200 p- 2 O 200 ct 2 N 200 ov 2 D 200 ec 2 -2 J a 00 n- 2 Fe 200 b- 3 M 20 ar 03 -2 Ap 00 r-2 3 M 0 ay 03 -2 Ju 00 n- 3 2 Ju 00 l-2 3 Au 00 g- 3 Se 200 p- 3 O 200 ct 3 N 200 ov 3 D 200 ec 3 -2 J a 00 n- 3 Fe 200 b- 4 M 200 ar 4 -2 Ap 00 r-2 4 M 0 ay 04 -2 Ju 00 n- 4 2 Ju 004 lAu 200 g- 4 Se 200 p- 4 O 200 ct 4 N 200 ov 4 D 200 ec 4 -2 J a 00 n- 4 Fe 200 b 5 M -20 ar 05 -2 Ap 00 r-2 5 00 5
Medidas de tendencia central: Promedio: 317 das de calendario Mediana: 242 das de calendario Dispersin relativa: 6.18 veces la mediana
128
Grfica 17: Duracin en la resolucin de los asuntos relativos al artculo Tercero transitorio de la ley del ISR a nivel de la SCJN
600
500
400
300
200
100
0
Fe b2 M 00 ar 3 -2 0 Ap 03 r-2 M 00 ay 3 -2 Ju 003 n20 J u 03 l-2 Au 003 g2 Se 003 p2 O 003 ct -2 N 003 ov -2 D 00 ec 3 -2 J a 003 n2 Fe 004 b2 M 00 ar 4 -2 0 Ap 04 r-2 M 00 ay 4 -2 Ju 004 n20 J u 04 l-2 Au 004 g2 Se 004 p2 O 004 ct -2 N 004 ov -2 D 00 ec 4 -2 J a 004 n2 Fe 005 b20 M ar 05 -2 0 Ap 05 r-2 M 00 ay 5 -2 Ju 005 n20 05
129
Grfica 18: Duracin agregada en la resolucin de los asuntos relativos al artculo Tercero transitorio de la ley del ISR
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Fe b2 M 00 ar 3 -2 0 Ap 03 r-2 M 00 ay 3 -2 Ju 003 n20 J u 03 l-2 Au 003 g2 Se 003 p2 O 003 ct -2 N 003 ov -2 D 00 ec 3 -2 J a 003 n2 Fe 004 b2 M 00 ar 4 -2 0 Ap 04 r-2 M 00 ay 4 -2 Ju 004 n20 J u 04 l-2 Au 004 g2 Se 004 p2 O 004 ct -2 N 004 ov -2 D 00 ec 4 -2 J a 004 n2 Fe 005 b20 M ar 05 -2 0 Ap 05 r-2 M 00 ay 5 -2 Ju 005 n20 05
130
Grfica 19: Sentido de las resoluciones de los Juzgados de Distrito relativas al artculo Tercero transitorio de la ley del ISR
1.2
0.8
0.6
0.4
0.2
0
Ju lAu 02 gSe 02 p0 O 2 ct N 02 ov D 02 ec -0 Ja 2 nFe 03 bM 03 ar -0 Ap 3 r-0 M 3 ay -0 Ju 3 n0 Ju 3 lAu 03 gSe 03 p0 O 3 ct N 03 ov D 03 ec -0 Ja 3 nFe 04 bM 04 ar -0 Ap 4 r-0 M 4 ay -0 Ju 4 n0 Ju 4 lAu 04 gSe 04 p0 O 4 ct N 04 ov D 04 ec -0 Ja 4 nFe 05 bM 05 ar -0 Ap 5 r-0 5
Por simplicidad, se midi el sentido de la resolucin de las demandas de amparo de la siguiente manera: 1 si el amparo era concedido al contribuyente y 0 en otro caso
Grfica 20: Flujo de los asuntos relativos al artculo Tercero transitorio de la ley del ISR entre los rganos que integran a la SCJN
1.2
0.8
0.6
0.4
0.2
131
Ja n2 Fe 003 b20 M ar 03 -2 0 Ap 03 r-2 M 003 ay -2 0 Ju 03 n20 J u 03 l-2 Au 003 g2 Se 003 p2 O 003 ct -2 N 003 ov -2 D 003 ec -2 0 J a 03 n20 Fe 0 4 b2 M 004 ar -2 0 Ap 04 r-2 M 004 ay -2 0 Ju 04 n20 J u 04 l-2 Au 004 g2 Se 004 p20 0 O ct 4 -2 00 N ov 4 -2 D 004 ec -2 0 J a 04 n20 Fe 05 b2 M 00 ar 5 -2 0 Ap 05 r-2 00 5
Grfica 21: Sentido de las resoluciones de las SCJN relativas al artculo Tercero transitorio de la ley del ISR
1.2
0.8
0.6
0.4
0.2
0
Fe b0 M 3 ar -0 3 Ap r-0 3 M ay -0 Ju 3 n03 Ju l-0 Au 3 g0 Se 3 p03 O ct -0 N 3 ov -0 D 3 ec -0 3 Ja n04 Fe b0 M 4 ar -0 4 Ap r-0 M 4 ay -0 Ju 4 n04 Ju l-0 Au 4 g0 Se 4 p0 O 4 ct -0 N 4 ov -0 D 4 ec -0 4 Ja n05 Fe b0 M 5 ar -0 5 Ap r-0 M 5 ay -0 Ju 5 n05
132
Bibliografa:
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La SCJN y La Desigualdad en El Acceso A La Justicia

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Con fundamento en los artculos 21 y 27 de la Ley Federal del Derecho de Autor y como titular de los derechos moral y patrimonial

HILDA GABRIELA ENRIGUE GONZLEZ

A mi padre, por siempre estar all y nunca dejarme sola.

A mis hermanos, por su apoyo y cario. Con ustedes, todo es posible.

A Sebastin, por recordarme que siempre vale la pena volver a confiar.

Captulo 3: Evidencia emprica

Conclusiones Anexos Bibliografa

109 113 133

Captulo 1: El juicio de amparo en Mxico

Impuesto sobre la Renta

Impuesto al Valor Agregado

Aportaciones de seguridad social

Aportacin de los patrones al I.M.S.S.

Los servicios deben valorarse atendiendo al costo de los mismos.

Pago del servicio que otorga el Estado al emitir Pasaportes

Derechos por uso de bienes

Atender al criterio del beneficio recibido

Pago por el uso del agua

La SCJN no se ha pronunciado en esta materia.

Supuestos Sentencias definitivas Resoluciones que pongan fin a un juicio

Tribunales Colegiados de Circuito

Revisin de las sentencias

Sealar autoridades responsables

Actos Actos contra contra leyes leyes

Juzgados de Distrito Supuestos Ley heteroaplicativaDentro de los 15 das posteriores a la

Tribunales Colegiados de Circuito

Sealar autoridades responsables

Demandar Emisin de una ley fiscal Congreso de la Unin Contribuyentes No demandar

A favor del contribuyente Demandar SCJN Contribuyentes

Fin del proceso

En contra del contribuyente

Fin del proceso No demandar

Fin del proceso En contra del contribuyente Fin del proceso

p c >0 C c 2 pc <0 C c2 p c <0 C f 2 pc >0 C 2 f

s.a. Condiciones de primer orden:

Captulo 3: Evidencia emprica

3.1 Construccin de la base de datos

Demandar Emisin de una ley fiscal Congreso de la Unin Contribuyentes No demandar

A favor del contribuyente Demandar SCJN Contribuyentes

Fin del proceso

En contra del contribuyente

Fin del proceso No demandar

Fin del proceso En contra del contribuyente Fin del proceso

Cuadro 5: Lista de variables utilizadas en la investigacin Variables

3.2 Los contribuyentes 3.2.1 Distribucin de los contribuyentes ante la SHCP

Cuadro 6: Ingresos del Sector Pblico 85

100% = 2,329,931 0.6% 7.6%

Retenciones por salarios

3.2.2 Caractersticas de los contribuyentes ante el Poder Judicial de la Federacin

Artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Personas morales 98%

Contribuyentes no identificados 49%

Grandes contribuyentes 51%

Cuadro 10: Sector de actividad econmica de los contribuyentes identificados en la muestra

Nmero de empleados 1.0000 0.5351*

1.0000 0.8089* -0.0306

Cuadro 14: Concentracin geogrfica de los asuntos que integran la muestra

3.3 La Subprocuradura Fiscal Federal de Amparos de la SHCP

Grfica 4: Asuntos recurridos por la SFFA por tipo de contribuyentes

Grandes Contribuyentes 45% Contribuyentes no identificados 55%

100% 97% 97% 100% 8% 27% 80% 75% 100% 60%

. 100% 100% 75% 17% 75% 29% 100% 100% 80%

3.4 La Suprema Corte de Justicia de la Nacin

0.5129* (0.186) -0.0025 (0.001)

significativo al 5%, * significativo al 1%.

significativo al 5%, * significativo al 1%.