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Economia e Gestão do

Setor Público
Autores: Profa. Camila Kimie Ugino
Prof. Luiz Felipe Ambrozio
Prof. Marcos Paulo de Oliveira
Colaboradores: Prof. Flávio Celso Muller Martins
Profa. Rachel Niza
Professores conteudistas: Camila Kimie Ugino/Luiz Felipe Ambrozio/
Marcos Paulo de Oliveira

Camila Kimie Ugino

Possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Estadual de Campinas (2005), mestrado em Economia
Política (2011) e doutorado em andamento em Ciências Sociais com ênfase em Ciência Política pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo. Atualmente é professora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e
da Universidade Paulista – UNIP, ministrando disciplinas de Introdução à Economia, Economia Política, Economia
Internacional e Economia do Setor Público. Tem experiência na área de Economia, com ênfase em Economia dos
Programas de Bem‑Estar Social, Economia Política e Políticas Públicas.

Atuou no mercado financeiro nos bancos Unibanco e Citibank nas áreas de planejamento corporativo e área de
risco e em empresa privada em Campinas no ramo farmacêutico veterinário.

Luiz Felipe Ambrozio

Economista com mestrado em Economia Política pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Possui dez
anos de experiência no setor público e é professor universitário desde 2012. Também possui experiência em estudos
setoriais e avaliação de projetos de investimentos.

Marcos Paulo de Oliveira

Graduado em Ciências Econômicas pela Universidade Paulista – UNIP e mestre em Economia Política pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo.

Leciona na Universidade Paulista – UNIP desde 2002 em várias disciplinas, como Contabilidade Social, Economia
e Gestão do Setor Público, Macroeconomia Fechada, Macroeconomia Aberta, Macroeconomia Aplicada, entre outras.
Trabalhou no setor privado na área de atacado, importação e exportação; no setor público, com políticas públicas
de geração de trabalho, emprego e renda; na área de planejamento e gestão pública, como gerente de indicadores
econômicos e sociais e gerente de acompanhamento das receitas e dos gastos públicos.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

U26e Ugino, Camila Kimie.

Economia e Gestão do Setor Público. / Camila Kimie Ugino, Luiz


Felipe Ambrozio, Marcos Paulo de Oliveira. - São Paulo: Editora Sol, 2017.

176 p., il.

Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e


Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XXIII, n. 2-019/17, ISSN 1517‑9230.

1. Economia. 2. Gestão. 3. Setor público. I. Ambrozio, Luiz Felipe.


II. Oliveira, Marcos Paulo de. III. Título.

CDU 336.1/.5

© Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida por qualquer forma e/ou
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Profa. Dra. Marília Ancona‑Lopez


Vice‑Reitora de Graduação

Unip Interativa – EaD

Profa. Elisabete Brihy


Prof. Marcelo Souza
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar
Prof. Ivan Daliberto Frugoli

Material Didático – EaD

Comissão editorial:
Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)

Apoio:
Profa. Cláudia Regina Baptista – EaD
Profa. Betisa Malaman – Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos

Projeto gráfico:
Prof. Alexandre Ponzetto

Revisão:
Carla Moro
Juliana Mendes
Sumário
Economia e Gestão do Setor Público

APRESENTAÇÃO.......................................................................................................................................................7
INTRODUÇÃO............................................................................................................................................................7

Unidade I
1 FUNDAMENTOS DO ESTADO, DAS FORMAS E DAS FUNÇÕES DO GOVERNO..............................9
1.1 Estado, Governo e Sociedade..............................................................................................................9
1.2 Teoria da Burocracia............................................................................................................................. 16
1.2.1 Burocracia e seus mecanismos nos sistemas políticos modernos
(MATIAS‑PEREIRA, 2010)................................................................................................................................. 19
1.3 Teoria da Regulação e seus fundamentos.................................................................................. 20
1.3.1 As sete questões da Teoria da Regulação...................................................................................... 21
1.3.2 A questão central da Teoria da Regulação.................................................................................... 33
2 CONCEITOS BÁSICOS...................................................................................................................................... 34
2.1 Principais Conceitos Básicos sobre Finanças Públicas no Brasil........................................ 39
2.2 As Falhas de Mercado, Externalidades e Bens Públicos......................................................... 45
3 FALHAS DE GOVERNO.................................................................................................................................... 47
3.1 Participação do Estado na economia do Reino Unido ao longo do século XX............ 48
3.2 Teoria da Escolha Pública (public choice).................................................................................... 58
3.2.1 Regra da Maioria...................................................................................................................................... 59
3.2.2 Teorema do Eleitor Mediano............................................................................................................... 60
3.2.3 Formação de maiorias e poder de agenda.................................................................................... 61
3.2.4 Rent‑seeking ou o “carona”................................................................................................................. 61
3.3 Recomendações da Teoria da Escolha Pública e diminuição do papel do Estado...........62
3.4 Corrupção e produção de bens públicos..................................................................................... 63
4 O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO.......................... 69

Unidade II
5 O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO....................................................................................................... 84
5.1 O Sistema Federativo e o Fenômeno da Descentralização................................................... 96
6 SEGURIDADE SOCIAL....................................................................................................................................102
6.1.1 Constituição de 1988 e financiamento da Seguridade Social............................................104
6.1.2 Previdência Social..................................................................................................................................107
6.1.3 Regimes de previdência......................................................................................................................108
6.1.4 Mudanças recentes na Previdência Social e a Previdência Complementar...................109
6.1.5 Saúde..........................................................................................................................................................115
6.1.6 Melhorias das condições de saúde da população brasileira
(MENDES; MARQUES, 2008).........................................................................................................................116
6.1.7 Assistência Social...................................................................................................................................118
6.1.8 Política assistencial: Programa Bolsa Família............................................................................ 120

Unidade III
7 PLANEJAMENTO E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO................................................................................127
7.1 Planejamento Orçamentário e Orçamento Público..............................................................127
7.2 Fundamentos do orçamento‑programa....................................................................................132
7.3 Processo Orçamentário.....................................................................................................................137
8 POLÍTICA FISCAL BRASILEIRA NOS ANOS RECENTES.......................................................................147
8.1 Carga Tributária e Endividamento Público no Brasil............................................................148
8.2 As receitas e despesas do Governo Central..............................................................................155
APRESENTAÇÃO

A disciplina Economia e Gestão do Setor Público tem como objetivo apresentar aos alunos os principais
conceitos, teorias e categorias metodológicas do setor público. É fundamental compreender a relação
entre Estado e sociedade, na qual o homem é definido como um animal político por natureza e as questões
políticas são derivadas das necessidades humanas e da necessidade do homem de viver em sociedade.

As principais teorias têm como base as ciências políticas, econômicas e contábeis, e servem
como instrumento de entendimento dos vários processos tributários, políticos, organizacionais e
administrativos que o setor público possui em sua estrutura funcional e nas suas relações com todos os
agentes econômicos, como famílias, empresas, outras esferas de governo e setores externos.

Os conceitos e as categorias metodológicas permitem, com base nas teorias, entender as ações
e os resultados públicos. Estudar as origens do Estado e sua forma operacional permite entender a
importância do papel do Estado não como um simples agente econômico, mas como uma instituição que
tem a função de gerar um cenário favorável aos cidadãos e garantir a estabilidade política, econômica
e social de toda a nação.

Portanto, a disciplina se propõe a apresentar ao aluno o sentido e a estrutura de um Estado e


seus principais mecanismos e relações com toda a sociedade. O Estado é uma instituição coletiva e
burocrática, não deixa de apresentar processos e instrumentos lógicos e racionais que garantam sua
eficiência por meio de metas, objetivos e resultados elaborados por meio de ações planejadas que se
constituem em políticas públicas realizadas via execução orçamentária.

A execução orçamentária tem como base um sistema tributário que permite ao Estado atender à
sociedade. Contudo, no processo orçamentário, há todo tipo de agentes econômicos e sociais, entre eles
os caçadores de renda, ou rent‑seeking, que fazem do processo legal de impessoalidade a exceção da
regra. O resultado é a ineficiência organizacional e administrativa do Estado, mas a burocracia pública
pode ser eficiente ao permitir a transparência do planejamento e do processo orçamentários. No Brasil,
a Lei de Responsabilidade Fiscal representa a necessidade de que, cada vez mais, o Estado seja eficiente
na questão econômica e eficaz nas questões políticas e sociais.

INTRODUÇÃO

Economia e Gestão do Setor Público tem sido um campo de pesquisa muito fértil, principalmente
desde as crises do capitalismo no século XX, período em que o Estado foi estruturado e passou a exercer
muitas funções, além de prover os bens e serviços necessários à sociedade. Nesse período, ficou mais
evidente o papel dessa instituição ao regulamentar as economias com o objetivo de alcançar o bem‑estar
econômico e social.

O sistema capitalista contemporâneo sofreu muitas mudanças, e o papel do Estado foi essencial
para muitas delas. Portanto, faz‑se necessário compreender os fundamentos, formas e funções dessa
instituição, e que a burocracia nada mais é que um processo organizacional racional que possibilita
resultados econômicos e sociais, mas que depende de um corpo técnico e de um ciclo político favorável.
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As teorias que dão base às finanças públicas apresentam conceitos e categorias metodológicas
que permitem um melhor entendimento das condições políticas, econômicas e sociais que demandam
do Estado uma oferta de bens e serviços necessários para toda sociedade. Hoje em dia estamos diante
de um Estado que sabe tributar pelo lado econômico, mas não sabe atender pelo lado social. A
compreensão do setor público e uma melhor gestão permitem a reorganização da estrutura pública
e sua manutenção.

Este livro‑texto pretende permitir ao aluno o entendimento dos principais mecanismos, questões,
funções e do setor público. Inicialmente, estudam‑se os fundamentos, formas e funções do Estado
e sua relação com o governo e a sociedade, cuja teoria da burocracia busca explicar uma forma de
funcionamento eficiente dessa instituição. A Teoria da Regulação, bem como seus fundamentos e
questões permitem diferenciar a regulação econômica da regulamentação, mencionando a regulação
como um dos principais papéis do Estado, que é a instituição capaz de estabilizar crises econômicas e
sociais e possibilitar cenários favoráveis e de vida digna para a sociedade. Em uma discussão mais técnica,
estudam‑se os conceitos básicos da Teoria das Finanças Públicas, bem como conceitos complementares,
por exemplo, falhas de mercado, externalidades e bens públicos.

Em seguida, busca‑se discutir questões do Estado e do desenvolvimento dos setores públicos brasileiros
observando o papel do Estado e das empresas estatais no desenvolvimento econômico do Brasil, a
evolução do sistema tributário, a estrutura do sistema federativo e a centralização e a descentralização
de receitas e despesas entre as esferas de governo. Estudaremos o caso brasileiro a partir da questão
da Seguridade Social e do sistema previdenciário. Retomaremos os conceitos complementares, como as
falhas de governo, por meio do desenvolvimento de pesquisas recentes, a teoria da escolha pública, a
corrupção e a produção de bens públicos.

Por fim, apresentaremos e discutiremos a gestão do setor público ao apresentar a forma de


planejamento e o processo orçamentário para a execução das políticas públicas nas diversas áreas
políticas, econômicas e sociais. Todo planejamento público possui fundamentos básicos em que se parte
da relação orçamento‑programa, ou seja, a relação de arrecadação‑gastos do governo em um processo
orçamentário que tem como base leis fundamentais, como a Constituição (BRASIL, 1988) e a Lei de
Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária
Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA). Também faremos um panorama da política fiscal brasileira nos
primeiros quinze anos do século XXI.

Portanto, de forma didática, apresentamos as principais teorias, seus conceitos e categorias


metodológicas, além do estudo do caso brasileiro, como forma de problematizar e trazer elementos para
a discussão das principais questões do setor público. Ao final de cada unidade, o aluno poderá exercitar
os conteúdos com exercícios, retomar pontos básicos no resumo e aprofundar a discussão com base nas
referências apresentadas.

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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Unidade I
1 FUNDAMENTOS DO ESTADO, DAS FORMAS E DAS FUNÇÕES DO GOVERNO

1.1 Estado, Governo e Sociedade

O homem, como ser social, possui a necessidade de viver em sociedade e em família, seja para proteção,
produção, evolução, seja para garantir a sua sobrevivência. Portanto, a partir dessas necessidades, nasce
o Estado como uma instituição e forma de organização contratual constituída pela vontade dos homens
ou cidadãos que compõem tal sociedade, cujos objetivos de sobrevivência e segurança juntam‑se ao
desejo de ordem e harmonia entre todos por meio dos direitos e deveres de cada um.

Se o Estado é a essência para a organização entre vários indivíduos ou cidadãos em sociedade, será
dada a essa instituição o poder para as tomadas de decisões sobre todos aqueles que estão inseridos
nessa forma de organização social. O Estado é a instituição que estabelece e exerce o cumprimento de
um contrato social que, por sua vez, tem o objetivo de superar as condições naturais do homem e de suas
barbáries, ou seja, reduzir conflitos e gerar a harmonia entre todos.

Os direitos e os deveres sociais passam a ser um contrato social que é definido como lei
das leis, isto é, uma lei constitucional que estabelece o Estado como corpo moral e coletivo,
soberano nas decisões e com poder para estabelecer a sua vontade como a vontade de
todos os indivíduos; a desobediência equivale a desobedecer a toda a sociedade. Conforme
Matias‑Pereira (2010, p. 9):

O Estado pode ser aceito como um lócus no qual o cidadão exerce a cidadania.
Assim, todo e qualquer esforço de reforma deve ter como objetivos melhorar
a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa
e possibilitar o aprendizado social de cidadania. Por sua vez, o objetivo
principal da administração pública é a promoção da pessoa humana e do
seu desenvolvimento integral em liberdade. Para isso deve atuar de maneira
efetiva para viabilizar e garantir os direitos do cidadão que estão consagrados
na Constituição.

Para compreender a relação entre Estado e sociedade, é fundamental entender o homem como
“animal político por natureza”, cujos problemas políticos derivam de sua necessidade de viver em
sociedade. A etimologia da palavra política nos revela este sentido: do grego, polis significa vida
em comum; permite definir política como uma forma de organização social que procura atender à
necessidade natural de convivência dos seres humanos e como toda ação humana que produza algum
efeito sobre a organização, o funcionamento e o objetivo de uma sociedade.

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Unidade I

Como definiu Bobbio (1987, p. 64), “é a arte por meio da qual os homens se associam com o objetivo
de instaurar, cultivar e conservar entre si a vida social”. Assim, Estado e sociedade se articulam por meio
da política e, portanto, surge a necessidade de se estabelecer formas para que essa articulação ocorra sem
coerção ou qualquer outro mecanismo que considere interesse das minorias em detrimento dos demais.

Importante ressaltar que, no mundo contemporâneo, temos o Estado‑nação moderno. A família continua
como o embrião político da sociedade, que está dividida em classes sociais (trabalhadores, empresários,
sindicatos e governo), nas quais cada um busca os seus interesses e tenta otimizar o seu bem‑estar econômico
e social. Assim, a sociedade deve se articular para cobrar do Estado seus direitos.

Figura 1 – A Constituição brasileira de 1988

Sobre esses direitos, nas discussões sobre teorias do Estado, os dois pontos de vista principais são
os de natureza jurídica e sociológica. A abordagem jurídica tem como foco principal a formulação e a
manutenção dos três grupos de direitos fundamentais: direitos civis (igualdade e liberdade), direitos
políticos e manutenção de um Estado de Direito (democracia) e os direitos sociais (saúde, educação e
assistência social). Já a abordagem sociológica se concentra nas definições do Estado como elemento
organizador da sociedade, e não somente de direitos e obrigações dos indivíduos.

Saiba mais

Leia o texto a seguir, que apresenta uma discussão atual sobre Estado
e sociedade:

CARVALHO, M. A. A influência de Hobbes, Locke e Rousseau na formação


do Parlamento moderno. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano
40, n. 160, out./dez. 2003. Disponível em: <http://www2.senado.leg.
br/bdsf/bitstream/handle/id/916/R160‑18.pdf?sequence=4>. Acesso
em: 31 out. 2016.

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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

O Estado também pode ser caracterizado por suas funções. Entre elas, temos as funções clássicas de
promoção da segurança, educação e saúde, mas, no mundo contemporâneo, temos também as funções
de promover: estabilidade política, econômica e social, incentivo ao desenvolvimento de tecnologias,
disponibilização de crédito financeiro, garantia da concorrência econômica, redução da degradação
ambiental, discussão e promoção do desenvolvimento sustentável e melhora e garantia da seguridade
social para todos os cidadãos.

A utilização do termo Estado para designar o contrato social é um denominador dentro dos tipos
de sociedades que se organizaram diante um poder soberano que será exercido pelo próprio Estado.
Conforme Bobbio (1987, p. 73):

[...] o Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade,


nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre os laços de
parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da união
de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o sustento)
e externa (a defesa).

Lembrete

Se o Estado pode ser considerado como o local em que os cidadãos


fazem suas escolhas e também como a sociedade, que é o conjunto desses
cidadãos, conclui‑se que as escolhas da sociedade configuram o Estado, e
as suas práticas e seus valores configuram a gestão pública.

Um Estado é composto por seu povo, seu território e pelo poder político que exerce. Sua finalidade
é prover o bem econômico e social de uma nação, isto é, prover o bem comum. Por esse motivo, as
funções clássicas do Estado são o bem‑estar, a segurança e a justiça. Se o Estado é constituído pela
vontade do seu povo, passa também a ser o objeto que pauta a discussão do desenvolvimento político.

O poder está relacionado com uma capacidade de decidir, principalmente, em um ambiente de


lutas sociais e antagonismos de classes, em que o uso da força, seja ela persuasiva ou material, tem
legitimidade com base no discurso da preservação da ordem. Entre dominantes (Estado) e dominados
(sociedade), o poder é caracterizado como instrumento de dominação por significar a imposição
da vontade dos dominantes sobre os dominados, em que os primeiros exercem plenamente suas
funções, mesmo, às vezes, contra a vontade dos dominados. Ao abordar dominantes e dominados, no
mundo contemporâneo, estamos falando de governantes e governados, e é importante diferenciar
Estado de governo.

O Estado é uma ordem jurídica soberana que tem como fim o bem comum de um povo situado em
um território, e o governo é um sistema no qual está organizada a administração de um país. Portanto,
os elementos constitutivos clássicos do Estado são a existência de um povo residente em um território
demarcado e organizado politicamente sob um governo.

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Unidade I

Se o Estado é constituído pela vontade do povo, o exercício do poder é legítimo, e essa legitimidade
torna‑se a base do Estado e da governabilidade exercida por meio do seu regime político. A legitimidade está
ancorada nos direitos e nos deveres da sociedade, isto é, suas leis que vigoram sobre todo o território.

Observação

Governabilidade é o pleno exercício do poder pelo Estado por meio de


um conjunto de condições necessárias e favoráveis que o governo possui
em suas relações com os outros poderes, partidos políticos e a sociedade.
Sua capacidade política dá condições para a aprovação e a realização de
políticas públicas.

A legitimidade que dá bases para a governabilidade se dá com o apoio da maior parte da população
que entende que o governo está cumprindo seu papel naquilo que foi proposto, discutido e aprovado.
Contudo, toda a população passa a ter de aceitar as leis em vigor, bem como a obedecer a elas, e o uso
da força para a execução do conteúdo político ficará em segundo plano. Portanto, essa legitimidade tem
bases na ordem política, nas crenças e nas opiniões que justificam o poder e o direito de exercer esse
mesmo poder sobre todos. Conforme Matias‑Pereira (2010, p. 11):

Deve‑se registrar que o poder político, ao posicionar‑se num caso concreto,


com vistas a impor sua vontade numa relação sociopolítica, tem como
princípio fundamental a força de mandar. A autoridade, por sua vez, cujo
exercício está interligado à realização da ideia de direito do grupo, bem como
do devido reconhecimento de que se busca alcançar os objetivos maiores
com base no direito regularmente estabelecido e aceito, tem o direito de
mandar, de conduzir e de orientar o grupo social.

É importante definir o poder do Estado como a legitimidade dessa instituição, por meio do povo,
de possuir a força, a autorização ou a moral para exercer influência e poder de decisão sobre algo. No
entanto, a filosofia política apresenta o poder sob três aspectos fundamentais: a) substancialista – tem
a sua expressão mais concreta no poder militar, psicológico, domínio econômico e outros; b) subjetivista
– poder exercido por meio de leis que conduzem a vida e a conduta dos cidadãos; e c) relacional – poder
exercido por meio da influência, com relação entre atores – um ator induz outros atores a agirem de um
modo que, caso contrário, não agiriam – conhecido como pacto social.

Há várias formas de poder, portanto é necessário diferenciar o poder político de todas as outras
formas que o poder assume. Em princípio, são três tipos de poder: a) o poder paterno, como o dos pais
sobre os filhos, considerado como poder natural; b) o poder senhorial ou despótico, como o poder do
senhor sobre seus escravos, considerado hoje como um delito; e c) o poder político, dos governantes
sobre os governados e exercido por meio de um contrato social.

Algumas abordagens em ciência política apontam que o uso da força física é a condição necessária
para a definição do poder político, mas não a condição suficiente. Por exemplo, o que diferencia o poder
12
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

político de outros tipos de poder é o exercício da força. O Estado tem exclusividade em direito político
em um determinado território, já que é formado por um governo e uma sociedade que buscam aquilo
que lhes é comum. Para alcançar esses objetivos comuns, o Estado utiliza a sua soberania por meio da
sua força física, que é legítima e representa uma das ações do sistema político.

O poder assume também a forma de meio. Por exemplo, o poder político como meio para atingir
certos fins e que utiliza a sua exclusividade da força; o poder econômico, em que dada escassez de vagas
de trabalho irá condicionar o comportamento dos salários dos trabalhadores desempregados para baixo;
e o poder ideológico, aquele que se vale da posse de certas formas de saber, doutrinas, conhecimentos,
informações ou códigos de conduta para exercer uma influência sobre o comportamento alheio e induzir
os membros do grupo a realizar ou não uma ação.

O Estado representa uma nação politicamente organizada por representar a união entre cidadãos ou
a vontade da maioria da sociedade em um determinado território. Para entendermos a Constituição que
coloca o Estado como símbolo da soberania social de um povo, temos de entender origem, costumes,
língua e comunhão de vida econômica, política e social do povo que vive dentro de dado território. Dessa
forma, compreendemos a consciência nacional que dá base ao Estado. As questões de etnia, tradições
e religião são fatores essenciais da sociedade na formação de suas leis, de sua ordenação jurídica e das
bases que regulamentam todas as relações políticas, sociais e econômicas em um dado território com
a utilização do seu poder para garantir a harmonia entre todos. Segundo Matias‑Pereira (2010, p. 13):

O Estado é o detentor da soberania, e a soberania define‑se pelo poder


político que se configura na faculdade de ordenar a organização social e de
deliberar sobre os assuntos de natureza coletiva, devendo agir sempre e em
todos os atos de conformidade com o interesse coletivo. Assim, a base do
poder político é o dever moral.

O Estado pode ser concebido fundamentalmente em duas concepções


básicas: uma relação social de dominação e o Estado como um conjunto
de organizações com autoridade para tomar decisões que atinjam todos os
indivíduos de uma coletividade. É importante ainda destacar que o Estado
representa mais que o governo, considerando que o seu sistema permite
estruturar inclusive diversas relações na sociedade civil.

Observação

Uma sociedade civil representa um conjunto de cidadãos que exercem


sua cidadania e reivindicam ações econômicas e sociais de interesse público,
ou seja, que são papel do Estado. Portanto, essa instituição é considerada
uma forma de mobilização social com a associação e a organização de forças
sociais que questionam o poder político no sentido de pautar e buscar o
bem‑estar econômico e social por meio de ações cívicas voluntárias. No
mundo contemporâneo, temos as sociedades civis organizadas.
13
Unidade I

A questão da cidadania está vinculada à ideia de Estado‑nação, já que este é um conjunto de


mecanismos institucionais que regulam as relações entre o Estado e sua população. Por exemplo,
o processo eleitoral e as ações participativas para a definição dos direitos e deveres que dão base à
igualdade entre todos: o homem como cidadão se identifica com o Estado e passa a desenvolver um
sentimento de pertencimento social àquela nação em que está inserido. O Estado é a união e a vontade
de todos. Assim, temos o Estado‑nação como a tradução desse sentimento de pertencimento e aceitação
de sua soberania.

Portanto, o Estado é uma sociedade organizada, e a Constituição é a lei máxima que impõe
os direitos e os deveres de todos e garante uma estrutura econômica e social mínima. Essas
estruturas permitem determinar as formas vigentes de Estados: liberal, social, democrático de
direito e socialista.

O Estado liberal tem um papel mínimo; nele, o poder é limitado com o objetivo de dar mais liberdade
aos cidadãos. O Poder Executivo garante a ordem social por meio da justiça, e a economia passa a
ser regida por uma mão invisível, isto é, sem controle ou regulação do Estado e com liberdade para
produtores e consumidores. Portanto, a constituição limita o poder político, bem como garante a
liberdade individual e os direitos de propriedade privada.

O Estado social tem papel ativo sobre a sociedade, inclusive sobre a produção econômica e o mercado
de trabalho, por meio das leis sobre as relações de emprego, e a garantia de direitos e políticas públicas,
em que a sociedade está em uma condição de tutela do Estado.

O Estado democrático de direito tem como base os Estados liberal e social por garantir a
propriedade privada e a liberdade individual. Entretanto, a sociedade segue sob a tutela do Estado,
cuja produção é regulamentada e regulada, e há a provisão de bens e serviços. No Brasil, o Estado
democrático de direito tem como base a Constituição Federal de 1988, que versa sobre os direitos
políticos, econômicos, sociais e culturais.

O Estado socialista possui uma forma de governo com elevada intervenção em todas as áreas,
principalmente na esfera econômica, em que limita o direito à propriedade privada com o objetivo de
igualdade social entre todos os cidadãos. O Estado passa a regular toda a economia e a sociedade a
partir do princípio de que o direito de um cidadão começa ao final do direito de outro cidadão, com o
objetivo de que toda a sociedade tenha direitos iguais nos campos econômico e social.

Em uma configuração mista das formas de Estado, a história recente demonstra que a humanidade
repousa sobre um contrato social, gerida por um governo com funções estatais divididas entre o Poder
Executivo, que é responsável por elaborar e implementar as políticas públicas, o Poder Legislativo, que
é responsável por elaborar as leis e fiscalizar, e o Poder Executivo e o Poder Judiciário, responsáveis
pelo julgamento de situações que não se enquadram nas leis criadas e aprovadas pelos Poderes
Legislativo e Executivo.

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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Figura 2 – Praça dos Três Poderes da República, onde estão o Palácio do Planalto,
o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional

A configuração das formas de Estado é resultado do processo e das mudanças que essa instituição
sofre no tempo, com o objetivo de atender à razão natural da vida em sociedade e promover a realização
das expectativas do homem em busca da felicidade comum. O Estado busca a ascensão social do homem
por meio do estabelecimento da justiça e dos valores morais, em que a vontade humana é governada
pela razão.

Essa vontade coletiva regida pela regra da maioria e governada pela razão forma o Estado
representativo, no qual o indivíduo não é pelo Estado, mas o Estado é pelo indivíduo. Ainda, nas palavras
de Bobbio (1987, p. 117):

O pressuposto ético da representação dos indivíduos considerados


singularmente e não por grupos de interesse, é o reconhecimento da
igualdade natural dos homens. Cada homem conta por si mesmo e não
enquanto membro deste ou daquele grupo particular.

Essa definição nos remete para o conceito de democracia como a forma mais acabada que se tem
de Estado representativo. É definida como uma forma de governo do povo, para o povo e pelo povo,
caracterizada por soberania do povo: voto direto, secreto e universal, limitação dos poderes, prevalência
da vontade da maioria, elenco de direitos e garantias fundamentais, temporalidade da representação no
poder e primado da lei sobre a vontade.

Hoje em dia, a definição de democracia se amplia para incluir a justiça social, além de aspectos
políticos, isto é, aborda também o papel do Estado. Com base na história, numa abordagem do início
do sistema capitalista, a classe burguesa, ou novos capitalistas (donos dos meios de produção), lutou
contra os vínculos feudais (o rei e sua monarquia ou o Estado) por sua emancipação e pelo direito à
propriedade privada. O Estado era visto como um instrumento que atendia apenas aos interesses do
rei, exigindo da classe burguesa uma forma de organização social para sua sobrevivência, permitindo
escapar do abraço mortal do Estado e constituir um poder econômico diferenciado do poder político.
No bojo da ideia figurada de braço mortal do Estado, nascem as discussões sobre seu papel e tamanho,
das quais se destacam Estado mínimo em oposição ao welfare state e fim do Estado.
15
Unidade I

Lembrete

Welfare state, ou estado do bem‑estar, é um sistema econômico com


base na livre‑empresa, mas com intervenção do Estado na promoção de
benefícios sociais e com o objetivo de garantir a todos os cidadãos padrões
mínimos de vida digna.

Desde logo, o que se nota é uma discussão sobre qual a crise que enfrenta o Estado: qual a natureza
dessa crise? Seria somente a questão de essa organização não conseguir atender às demandas da
sociedade? Ou, ainda, essa mesma sociedade teria uma concepção de que o Estado seria um mal
necessário, uma vez que a sua ausência representaria o caos? Para responder a essas inquietudes, há
diversas vertentes. Bobbio (1987, p. 129) aponta como identificá‑las:

Quando a sociedade civil sob a forma de sociedade de livre‑mercado avança


a pretensão de restringir os poderes do Estado ao máximo necessário, o
Estado como mal necessário assume a figura do Estado mínimo, figura
que se torna o denominador comum de todas as maiores expressões do
pensamento liberal.

Esse tipo de pensamento é aceito quando se tem a ótica de que o papel do Estado é perverso e
cheio de vícios, e o mercado, por si só, isto é, sem intervenção, ofertaria o bem‑estar econômico e social
sem os males do Estado. Entretanto, o mercado apresenta limitações e não oferece todas as soluções
necessárias e esperadas. Assim, o Estado passa a ser necessário para a solução dos problemas vigentes
e, principalmente, para corrigir e atender aos males econômicos e sociais que o poder econômico deixa
pelo caminho, por exemplo, as desigualdades sociais.

Portanto, o Estado passa a ser uma instituição necessária para que a sociedade evolua, mas com uma
essência de coletividade, e não de individualismo de mercado. Para que o Estado cumpra seu papel e
reduza as desigualdades sociais e para que todos os cidadãos venham a cumprir seus deveres e gozar de
seus direitos diante de toda a sociedade, há a necessidade de um governo e de uma gestão pública que
sigam regras definidas e simétricas, isto é, leis e processos que tratem essa mesma sociedade de forma
igualitária e atendam a todos os cidadãos de forma técnica e racional.

1.2 Teoria da Burocracia

A necessidade de um governo e de uma gestão pública que utilizem mecanismos racionais e técnicos
resultou na criação de regulamentos, leis e normas que ficaram conhecidos como burocracia. Assim,
um funcionário público deve respeitar uma estrutura organizacional e administrativa que segue uma
hierarquia e cargos e regulamentos para atender às necessidades da sociedade. A questão da burocracia
não deve ser vista como algo totalmente sem sentido, pois, ao lidar com o bem público, todo processo
deve ser racional e sem interesses pessoais.

16
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

A burocracia tem como base o conhecimento técnico que confere racionalidade aos processos
desenvolvidos e assegura eficiência administrativa. A racionalidade pressupõe impessoalidade nas
relações, cujas regras formais procuram padronizar cada tipo de ação pública e garantir a igualdade no
tratamento de cada demanda por meio da hierarquia e da subordinação das atividades em execução.
Conforme Matias‑Pereira (2010, p. 17):

A burocracia é o tipo de administração caracterizada por uma hierarquia


formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação
e solução de problemas, que deve ser estendido às comissões e organismos
coletivos de decisão e formas escritas de comunicação. A burocracia é
peculiar das repartições e instituições estatais, porém em certa medida
também se encontra nas grandes corporações privadas. O termo burocracia
é utilizado também em outros sentidos: serve tanto para designar ao
conjunto de funcionários – ou burocratas – como para qualificar uma forma
de proceder lenta, rotineira, que dificulta e entrava toda decisão.

Figura 3 – A burocracia como processo e trabalho racional

A racionalidade como uma adequação dos meios aos fins passa a ser um conceito estreitamente
relacionado à burocracia em razão de a Teoria da Burocracia afirmar que o homem pode ser pago para
se comportar de certa maneira preestabelecida e impessoal e evitar que suas emoções atrapalhem sua
atividade laboral pública.

Percebe‑se que há dentro do Estado um modelo de organização racional de trabalho a partir do


comportamento dos funcionários públicos, cujas competências são o domínio legal de todas as normas
formais estabelecidas, o que caracteriza um grupo qualificado de funcionários por meio de ações
consideradas burocráticas, mas que atendem aos critérios do modelo organizacional estabelecido e
permite a oferta e o atendimento das demandas públicas em uma estrutura administrativa eficiente.
Segundo Matias‑Pereira (2010, p. 19):

[...] verifica‑se que as duas principais causas do desvirtuamento da


burocracia – as quais são responsáveis pela interpretação e emprego
errôneos do termo – são: i) a centralização e a verticalização do processo
decisório, tendo como consequência a morosidade dos trâmites processuais

17
Unidade I

na estrutura hierárquica em sentido ascendente; e ii) a falta de flexibilidade,


ou seja, preocupação obsessiva em seguir regras. Quando surgem casos que
não se encaixam com precisão às regras, não há lugar para modificação. Na
medida em que não pode converter‑se em racionalização, com atividades
definidas e praticadas em objetividade, a burocracia transforma‑se no
emperramento do processo decisório, conectado a um emaranhado de
regras que não permitem a sua transposição.

Essa afirmação é importante, já que a burocracia apresenta lógica e vantagens, como empregar a
racionalidade para alcançar os objetivos da organização, definindo as competências para tal ação por
meio do conhecimento exato dos deveres e da celeridade nas decisões. Como cada funcionário sabe o
que deve ser feito e por quem, em virtuda das regras preestabelecidas, essa celeridade chega ao ponto
de execução das tarefas com cada informação discreta, isto é, apenas o responsável pela ação deve
receber a responsabilidade de execução em uniformidade com suas rotinas e seus procedimentos, o que
resulta em uma padronização de processos organizacionais e permite a redução de custos e de erros. A
burocracia faz parte de qualquer processo organizacional, público ou privado, que exija racionalidade
e capacidade técnica para a execução das tarefas. Entretanto, na esfera pública, esse processo é mais
intenso, até mesmo na seleção de pessoas.

[...] os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam‑se na capacidade


e competência técnica; redução do atrito entre as pessoas, pois cada
funcionário conhece aquilo que é exigido dele e quais são os limites entre
suas responsabilidades e as dos outros; constância, pois os mesmos tipos
de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias; subordinação
dos mais novos aos mais antigos, dentro de uma forma estrita e bem
conhecida, de modo que o superior possa tomar decisões que afetem
o nível mais baixo; confiabilidade, pois o negócio é conduzido de acordo
com regras conhecidas, sendo que grande número de casos similares são
metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemática. As decisões
são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no sentido
de excluir sentimentos irracionais, como o amor, raiva, preferências pessoais,
elimina a discriminação pessoal; existem benefícios sob o prisma das pessoas
na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido entre
as pessoas de forma ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem
especialistas em seus campos particulares, podendo encarreirar‑se na
organização em função de seu mérito pessoal e competência técnica
(MATIAS‑PEREIRA, 2010, p. 19‑20).

A partir do emprego de trabalho técnico e profissional, considera‑se que o nepotismo pode ser
evitado e que prevalece a moralidade política, econômica e social, evitando ou minimizando as ações de
corrupção. As normas burocráticas ancoradas em valores de justiça e de tratamento igualitário permitem
assegurar a cooperação, em que as regras organizacionais são os meios para o alcance do objetivo‑fim
de forma transparente, impessoal e eficiente, mesmo que morosa.

18
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Lembrete

O nepotismo anula a impessoalidade por ser o favorecimento dos


vínculos de parentesco nas relações de trabalho ou emprego. Suas práticas
substituem a avaliação de mérito para o exercício da função pública pela
valorização de laços de parentesco. Portanto, o nepotismo viola as garantias
constitucionais de impessoalidade administrativa dentro do Estado.

Todo tipo de organização no mundo contemporâneo necessita de racionalidade e técnica, portanto


a burocracia é um meio de funcionamento que busca garantir uma maior eficiência da organização. No
entanto, há burocracias que levam à ineficiência e estrangulam a organização ao prejudicar o cliente e
não atender a seus anseios e necessidades.

A burocracia é um processo racional de trabalho que está inserido, principalmente, nas grandes
instituições públicas e privadas. Os Estados nacionais passaram por um processo de crescimento, bem
como muitas corporações privadas, em que os processos internos foram sistematizados em etapas
racionais e por departamentos específicos. Portanto, a burocracia faz parte das sociedades modernas. É
um processo natural nas grandes instituições e um instrumento de controle para obtenção de resultados
e consecução das tarefas para o atendimento dos resultados finais propostos, como a produção e a
oferta de bens e serviços e o atendimento de pessoas.

Matias‑Pereira (2010) afirma que nenhum Estado moderno prescinde de uma burocracia competente
em razão, principalmente, da existência do monopólio da execução das leis e do processo de elaboração
das normas, entre outros fatores.

Há a necessidade de poderes internos ao próprio Estado como forma de verificar seu funcionamento
e suas melhorias. A burocracia é um instrumento do Estado moderno e é um elemento que se contrapõe
à forma de Estado patrimonial; é caracterizada pelos princípios da racionalidade e da centralização e
pela impessoalidade dos comandos.

1.2.1 Burocracia e seus mecanismos nos sistemas políticos modernos (MATIAS‑PEREIRA, 2010)

Estrutura organizacional: que revele uma distribuição especializada dos encargos ao mesmo tempo
que reforce as complementaridades e permita a integração dos diferentes departamentos.

Serviço civil: que permita o recrutamento e a manutenção de profissionais capacitados para operar
os encargos do Estado de forma permanente.

Sistema orçamentário: que faculte a captação de recursos financeiros, suficientes e temporâneos,


compatibilizando as políticas tributária e econômica. Além disso, o sistema orçamentário é a linguagem
mais direta e concreta para medir os riscos que a sociedade corre ao deferir recursos ao governo.

19
Unidade I

Sistema de informações: que propicie a captação de dados relacionados com a realidade dos vários
setores de atividade da sociedade e do governo.

Portanto, a burocracia é um processo eficiente e um instrumento lógico e racional da modernização


dos sistemas políticos do Estado. A burocracia e os burocratas (técnicos) são elementos que não podem
ser confundidos com o governo (políticos). O burocrata executa tarefas definidas pelo governo por meio
de uma gestão centralizada.

Percebe‑se que houve um aumento da burocracia dentro do Estado moderno que, por sua vez,
cresceu de tamanho e sofreu uma expansão do seu corpo administrativo em razão do crescimento da
população geral e da população economicamente ativa. A concentração de poder direciona o corpo
funcional às metas propostas por meio das diretrizes definidas pelo governo, constituindo a razão pela
qual os Estados modernos possuem sólidos mecanismos de controle da burocracia, mantendo o Estado
em funcionamento entre as mudanças de gestão política e assegurando, de forma permanente, o caráter
instrumental das estruturas administrativas em qualquer cenário político.

1.3 Teoria da Regulação e seus fundamentos

A regulação refere‑se às políticas que o Estado realiza para atingir o bem‑estar econômico e social. Os
objetivos têm base em fundamentos macroeconômicos, como crescimento econômico, baixo desemprego,
estabilidade de preços e equidade social. Busca‑se acompanhar a produção e a participação das empresas
no mercado, já que elas representam o nível de investimento, emprego e massa salarial. Assim, faz‑se
necessário regular o sistema produtivo como forma de manter todos os fatores de produção empregados
em razão da sua instabilidade e das tendências de ciclos econômicos, caracterizados por momentos de
crescimento do nível de atividade e recessão ou depressão econômica. Segundo Boyer (2009, p. 15):

As abordagens da regulação nascem do diagnóstico precoce de sua chegada


aos limites do fordismo, regime de acumulação que se desenvolveu, após a
Segunda Guerra Mundial, tanto nos Estados Unidos quanto na Europa, sobre
a base de um compromisso capita/trabalho sem precedentes. Elas realçam o
quanto a crise deslanchada pelos choques petroleiros dos anos 1970 é diferente
da grande crise dos anos 1930, que era a de uma acumulação extensiva sem
consumo de massa. Mutatis mutantis, ao passo que os economistas‑padrão
não param de comparar a crise iniciada em 2008 com a de 1929, a Teoria da
Regulação destaca a forma original que assume, nos Estados Unidos, a crise
de um regime de acumulação puxado pela financeirização.

Lembrete

Pela ótica macroeconômica, o fordismo foi um modelo de produção e


acumulação capitalista que tinha como características a produção em massa
e o consumo em massa. Pela ótica microeconômica, foi um método de
racionalização da produção criado pelo industrial norte‑americano Henry Ford.
20
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

A crise do regime fordista de produção e acumulação somada aos movimentos de financeirização da


economia gerou grandes mudanças econômicas e sociais dentro das empresas a partir da sua forma de produção
e distribuição, e, no mercado de trabalho, a partir de tendências de precarização do trabalho e condição humana.

Figura 4 – Na ONU, papa condena exclusão social e


pede regulação de sistema financeiro

O processo de financeirização da economia está ligado ao regime de acumulação de capital por meio
de ativos monetários e financeiros, e não pela industrialização, isto é, produção e emprego. Este fato leva à
especulação financeira e à precarização do trabalho, ou seja, queda da qualidade do emprego. Portanto, a Teoria
da Regulação, ao questionar e problematizar essa tendência, com base no processo histórico, principalmente
do século XX, procura entender tais questões e responder a elas, como forma de retomar um nível de atividade
econômica que garanta um patamar de renda para todos os fatores de produção e um padrão de vida digna.

1.3.1 As sete questões da Teoria da Regulação

Antes de apresentar as questões da Teoria da Regulação, é necessário entender a crise capitalista do


final da década de 1970 e dos anos 1980 (crise evidenciada pelos dados de crescimento econômico e de
desemprego do período). Devemos não apenas retroceder aos seus momentos imediatamente anteriores
(os Anos Dourados), mas também àqueles que antecederam os gloriosos trinta anos do Pós‑guerra.
Estamos nos referindo à crise de 1929 e às suas consequências, particularmente aos (des)equilíbrios
macroeconômicos, à depressão econômica, ao elevado desemprego, à instabilidade monetária e à
ausência de instrumentos de distribuição da renda. Estamos, assim, falando da crise que cindiu o próprio
núcleo teórico que sustentava o pensamento econômico até então e que se caracterizava pela crença
nos pressupostos de mercado autorregulador e de pleno emprego automático, preconizando, portanto,
a não intervenção do Estado na economia.

Os resultados positivos da economia no período entre 1945 e 1973 (resultados perceptíveis a


partir dos dados de crescimento econômico, do baixo desemprego e dos ganhos econômicos e sociais
decorrentes da elevação dos salários reais acima dos ganhos de produtividade) são fruto, do ponto de
vista macroeconômico, das políticas keynesianas anticíclicas, ou seja, da busca pela sustentação da
demanda efetiva e da criação da infraestrutura necessária para a continuidade do desenvolvimento
capitalista (energia, transportes, telecomunicações, entre outras).

21
Unidade I

Saiba mais

Sobre a Teoria Keynesiana e suas políticas econômicas, consulte as


publicações da Associação Keynesiana Brasileira (AKB), uma sociedade civil
sem fins lucrativos que procura fazer o debate científico em nível nacional
para a discussão das questões de economia keynesiana. Acesse:

<http://www.akb.org.br/index.php>.

Para esses resultados, também contribuíram, sob as óticas microeconômica e administrativa, as


novas técnicas de organização industrial, a integração vertical, as economias de escala, as linhas de
montagem, a criação e a utilização das esteiras e da produção em série, o controle rígido do processo
produtivo e a especialização funcional da mão de obra. Esses fatores garantiram o que se convencionou
chamar de tripé fordista, isto é, a produção em massa, o emprego em massa e o consumo em massa. Em
sua análise do modo de produção fordista, Harvey (2009, p. 121) destaca que:

O que havia de especial em Ford (em que, em última análise, distingue o


fordismo do taylorismo) era a sua visão, seu reconhecimento explícito de
que a produção de massa significava consumo de massa, um novo sistema
de reprodução da força de trabalho, uma nova política de controle e gerência
do trabalho, uma nova estética e uma nova psicologia, em suma, um novo
tipo de sociedade democrática, racionalizada, modernista e populista.

O período recessivo decorrente da primeira grande crise do liberalismo econômico no capitalismo industrial
organizado deu lugar ao forte boom econômico e ao desenvolvimento do fordismo, que ocorreu entre 1945
e 1973. Os Anos Dourados caracterizaram‑se, assim, pelo crescimento econômico e pelo baixo desemprego,
pela elevação do assalariamento com ganhos reais crescentes, pelo aumento da sindicalização e pela proteção
social generalizada. Nesse contexto, o trabalhador assumiu cada vez mais o papel de consumidor, e o trabalho
garantia esse “direito”, significando também identidade social, inserção e pertencimento a alguma comunidade.

No período, identificamos a criação de instituições de regulação do mercado de trabalho, afinal esse


mercado garante a renda para o consumo e, por consequência, o retorno do capital para uma nova
rodada de produção e investimento.

Ainda sobre o modo de produção fordista, Dedecca (2010) aponta para três dimensões que marcam
esse regime: a) a do contrato e das relações de trabalho; b) a da proteção social e do trabalho; e c) a do
direito de representação, de organização e de democracia.

A primeira categoria, da contratação e das relações de trabalho, diz respeito à definição de um


salário mínimo, à jornada semanal de trabalho, ao descanso semanal e às pausas durante a jornada
de trabalho, à proibição do trabalho infantil e à restrição do uso do trabalho feminino, ao controle das
condições de trabalho e aos obstáculos à demissão, dentre outros.
22
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

No que se refere à proteção social e do trabalho, podem ser mencionadas as políticas de


previdência, de saúde, de educação, de habitação, de água e saneamento, de seguro‑desemprego
e de qualificação profissional.

Finalmente, sobre o direito de representação e organização e de democracia, podemos citar o


crescimento da importância das organizações de representação coletiva, principalmente dos sindicatos
e/ou partidos dos trabalhadores, fato que possibilitou a modificação e a melhoria dos contratos e das
relações de trabalho.

Essa estrutura de produção e as políticas macroeconômicas coordenadas foram desenvolvidas


em meio a um cenário de mudanças políticas e econômicas mundiais. Esse contexto se refere
principalmente ao nascimento do novo centro hegemônico do capitalismo contemporâneo, os Estados
Unidos da América (EUA), país que, ao final da Segunda Guerra Mundial, estabeleceu sua moeda (o
dólar) como a moeda‑padrão do sistema monetário e financeiro internacional. Também diz respeito à
reconstrução da Europa e do Japão pelas instituições multilaterais criadas na reunião de Bretton Woods
em 1944, tais como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional de Reconstrução e
Desenvolvimento (Bird), conhecido também como Banco Mundial.

Esses são aspectos de extrema relevância, uma vez que estão diretamente relacionados ao crescimento
econômico mundial, ou seja, à reconstrução dos países diretamente afetados pela guerra e à sua posterior
expansão. Sabe‑se que esse processo somente foi possível em razão da elevada liquidez internacional
proporcionada pelo dólar, fato que permitiu às nações sustentarem suas políticas macroeconômicas
keynesianas nacionais: nesse momento, os EUA assumem papel‑chave como centro do paradigma
fordista e também a hegemonia política e econômica mundial.

O clima de bonança que caracterizou o período da hegemonia do modo de produção fordista, das
políticas keynesianas e da estruturação do mercado de trabalho foi colocado em xeque com a crise que
se manifestou em meados dos anos 1970, principalmente nos EUA: o crescimento econômico se reduziu;
a taxa de juros se elevou; as dívidas e os déficits públicos aumentaram rapidamente; a capacidade da
poupança diminuiu; e a inflação se elevou.

A interrupção dessa fase de prosperidade não ocorreu repentinamente: nos anos 1960, o fordismo
já apresentava indícios de saturação do mercado interno, bem como já era evidente a necessidade de
busca de novos mercados para realizar os excedentes da produção. Porém, como seria de se esperar, os
trabalhadores foram contra a intensificação do ritmo de trabalho, e essa reação acabou resultando na
queda da acumulação de capital. Quanto a esse processo, Marques (1997, p. 51) afirma:

Os primeiros indícios do esgotamento do ciclo de expansão da economia


capitalista começaram a aparecer ao final da década de 1960. Para
muitos autores, principalmente os filiados à escola regulacionista, a crise
iniciou‑se no momento em que os trabalhadores passaram a questionar
a organização do trabalho fordista, impedindo que ela produzisse taxas
crescentes de produtividade.

23
Unidade I

Marques (1997) também afirma que a causa do esgotamento fordista foi resultado da própria forma
de organização do regime de produção: o número elevado de fases do trabalho para finalizar o produto
e a não homogeneidade de tempo do trabalho fazia que a linha funcionasse no ritmo da atividade
mais lenta. Isso significava que, para os outros postos de trabalho, havia um tempo (da jornada) em
que o trabalhador ficava à espera do material ou do subconjunto, sem que agregasse valor. Além disso,
pode‑se dizer que havia uma rigidez nesse regime, de modo que não era possível realizar mudanças para
elevar a produtividade de todos os trabalhadores na jornada de trabalho.

O regime fordista, com sua concepção de consumo de massa, sempre dependeu de políticas que
sustentassem a demanda efetiva. Nos EUA, entre outros fatores, por muito tempo, a demanda efetiva
foi assegurada pela Guerra do Vietnã, mas os resultados operacionais, em produtividade e lucros,
começaram a apresentar queda depois de 1966, a despeito da manutenção das despesas militares.
A queda acabou por resultar em redução da receita fiscal nos EUA, compensada posteriormente pelo
imposto inflacionário e pela desvalorização da moeda nacional, ou seja, pela perda da estabilidade da
moeda‑reserva internacional, o dólar. Assim, Harvey (2009, p. 135‑136) descreve:

De modo mais geral, o período de 1965 a 1973 tornou cada vez mais evidente
a incapacidade do fordismo e do keynesianismo de conter as contradições
inerentes ao capitalismo. Na superfície, essas dificuldades podem ser melhor
apreendidas por uma palavra: rigidez. Havia problemas com a rigidez dos
investimentos de capital fixo de larga escala e de longo prazo em sistemas
de produção em massa que impediam muita flexibilidade de planejamento
e presumiam crescimento estável em mercados de consumo invariantes.
Havia problemas de rigidez nos mercados, na alocação e nos contratos de
trabalho (especialmente no chamado setor “monopolista”). E toda tentativa
de superar esses problemas de rigidez encontrava a força aparentemente
invencível do poder profundamente entrincheirado da classe trabalhadora
– o que explica as ondas de greve e os problemas trabalhistas do período
1968‑1972. A rigidez dos compromissos do Estado foi se intensificando à
medida que programas de assistência (seguridade social, direitos de pensão
etc.) aumentavam sob pressão para manter a legitimidade num momento
em que a rigidez na produção restringia expansões da base fiscal para
gastos públicos. O único instrumento de resposta flexível estava na política
monetária, na capacidade de imprimir moeda em qualquer montante que
parecesse necessário para manter a economia estável.

Como a economia norte‑americana era o principal motor desse padrão de crescimento, as decisões
de política econômica tomadas para mudar seu quadro de estagflação resultaram na inflexão do modelo
produtivo e macroeconômico vigentes, principalmente nas principais economias da Europa e da Ásia,
que passaram a fazer uma reestruturação industrial e uma nova divisão internacional do trabalho.

Entre 1973 e 1983, a maioria dos países centrais fez ajustes macroeconômicos como resposta à crise
monetária internacional e aos choques do petróleo da década de 1970, dando início à (des)coordenação
macroeconômica e à falta de uma política industrial direcionada do Estado.
24
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Já em fins de 1978, Paul Volker, à frente do Federal Reserve (Banco Central norte‑americano), decidiu
praticar a política do dólar forte, elevando a taxa de juros dos EUA a 8% e provocando valorizações
da ordem de 50%, entre 1980 e 1985. Tal política resultou no declínio industrial, na aceleração do
endividamento da maioria dos países e na recessão que assolou a maioria dos países na década de 1980.
A situação, assim, fragilizou ainda mais as economias que já se encontravam em recessão por causa das
crises do petróleo. Segundo Tavares e Fiori (1993, p. 27):

Os EUA nunca tiveram uma política industrial explícita e de longo prazo,


salvo no complexo militar. Assim, os esforços de inovação tecnológica em
informática e eletrônica seguiram a orientação “natural” do mercado militar
e dos serviços bancários e de comunicações, destinados, ambos, a reforçar
o poder internacional da potência dominante. Esses avanços tecnológicos,
como se verificaria mais tarde, não melhoravam a competitividade nas
indústrias de bens de consumo duráveis nem nos complexos metalmecânico
e elétrico, aos quais estavam ligados.

O modelo fordista que havia sustentado o padrão industrial dos países industrializados (e,
principalmente, o norte‑americano no Período Pós‑guerra) tornou‑se rapidamente anacrônico, deixando
de ser a base interna de sustentação sistêmica de uma economia de produção e de consumo de massas,
ou seja, deixando de ser a base da capacidade de expansão do PIB norte‑americano.

Nesse cenário de desajuste interno da maioria dos países, um novo protagonista, o Japão, entrou
em cena. No passado, em razão de sua elevada dependência de matérias‑primas importadas, o Japão
fez grandes alterações no seu quadro institucional e econômico, principalmente realizando mudanças
e implantando políticas com vistas à eficiência industrial. Isso permitiu elevar suas exportações e
economizar matérias‑primas e petróleo, o que foi extremamente importante durante os choques de
oferta provocados pela elevação do preço deste último.

Nota‑se que o Japão tentou ajustar a economia dos pontos de vista interno e externo, empreendendo
uma política industrial que compensasse a reestruturação produtiva nas indústrias siderúrgica, naval e
petroquímica: eram justamente elas as mais fortemente afetadas pelas mudanças nos preços relativos
e pela superprodução mundial. Essa política pautou‑se pela implementação da inserção de novas
tecnologias e pelo desenvolvimento de novas técnicas de produção e de controle no processo produtivo.
Com mais fôlego, o Japão conseguiu manter seu nível de atividade e ainda sustentar o crescimento de
algumas economias, como a da Coreia e a dos EUA.

Lembrete

A reestruturação produtiva é o processo adotado pelas empresas para


superar o fordismo a partir de um contexto de desregulamentação e
flexibilização do trabalho que se deu a partir dos anos de 1970 em razão
da crise do capitalismo, caracterizado como uma nova forma de produção
e acumulação.
25
Unidade I

Na América Latina, os países seguiram o modelo de ajuste externo, isto é, pagar sua dívida externa,
e desajuste interno, com recessão econômica, desemprego e inflação elevada. Nesse ponto, foram
acompanhados por países europeus, como França e Itália. Já a Inglaterra, por ser uma economia mais
aberta e uma poderosa praça financeira, estava mais exposta às flutuações cambiais e da taxa de
juros: o país acabaria por optar pela desregulamentação financeira e pela desmontagem do Estado,
assumindo o ônus das ondas de especulação e da desindustrialização.

Por fim, a partir de 1982, a Alemanha é mais um dos protagonistas a optar por uma reestruturação
industrial de longo prazo e por uma política macroeconômica de ajuste: o país apresentava uma
fortalecida estrutura industrial, comercial e financeira; sua posição permitiu a estruturação do sistema
monetário europeu, além da integração e da expansão econômica da Europa. Quanto à reestruturação
produtiva, Tavares (1993, p. 42) argumenta:

No que diz respeito à reestruturação industrial propriamente dita, não foi


por acaso que o Japão se manteve na liderança, seguido pela Alemanha.
Do ponto de vista microeconômico, ou melhor dizendo, da organização
industrial, nota‑se que são dois países que possuem relações financeiras
históricas entre seus bancos e suas grandes empresas. Do ponto de vista
macroeconômico, são países cujas moedas servem de reserva internacional,
permitindo‑lhes fazer frente ao dólar sem riscos para seus balanços de
pagamentos. Sua posição financeira internacional e o alto grau de coesão
interna suavizaram as políticas de ajuste, em particular as políticas monetária
e creditícia, neutralizando de forma razoável os impactos das flutuações
do dólar e da taxa de juros internacional, vis‑à‑vis as taxas de juros e a
expansão monetária interna.

Dado o volume de dinheiro disponível, chamado de liquidez endógena de seu mercado bancário
interno, Japão e Alemanha praticaram juros baixos, estratégias que mantiveram a capacidade
de financiamento dos investimentos privados e da dívida pública. Com isso, esses Estados
conseguiram espaço para executar suas políticas macroeconômicas e industriais, possibilitando
a modernização de suas grandes empresas e, por consequência, a manutenção da capacidade de
concorrência internacional.

O Japão esteve na vanguarda do processo de modernização, pois adotou uma reestruturação


com base na diversificação e na conglomeração da grande empresa em grupos financeiros (keiretsu)
centralizados em bancos‑chave. Isso permitiu uma maior flexibilidade financeira e capital de longo
prazo às grandes empresas japonesas, que puderam suportar ajustes e perdas de curto prazo.

A inovação se deu também nas esferas administrativa e financeira: além de combater o taylorismo
e adotar formas flexíveis de organização interna favoráveis na incorporação de novas técnicas
microeletrônicas, o Japão organizou o parque industrial de forma que combinasse a produção de
bens de consumo de massa e de equipamentos de alta sofisticação tecnológica a partir da sinergia
industrial local.

26
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

A economia japonesa comandava a internacionalização da sua região e, ao mesmo tempo,


modernizava e ampliava sua indústria e os seus mercados. Os países da região (conhecidos como Tigres
Asiáticos) aproveitavam a flutuação da relação iene‑dólar e de linhas de financiamento, adotando com
rapidez a estratégia de exportações e importações. Esses países acabariam por trocar a exportação de
bens não duráveis (têxteis) pela de bens duráveis, substituindo a importação de matérias‑primas simples
pela de equipamentos mais sofisticados.

Na Europa, a Alemanha liderava o processo de reestruturação, porém em um ritmo mais lento que o
japonês: os conflitos entre as suas instituições internas (o Bundesbank e sua ótica ortodoxa; o Ministério
da Ciência e Tecnologia, favorável à reestruturação produtiva; e o Ministério do Trabalho, favorável à
defesa de uma economia social de mercado) colaboravam para essa lentidão.

Esse processo desencadeou um acirramento da concorrência internacional e uma nova divisão


internacional do trabalho a partir de duas mudanças básicas: a reestruturação produtiva, ou Terceira
Revolução Industrial, e a mundialização do capital. Aqui, definimos Terceira Revolução Industrial como
“um cluster de inovações que não modifica radicalmente a infraestrutura de transportes nem a base
energética do sistema industrial [e que] não tem o impacto transformador de uma verdadeira revolução
industrial” (TAVARES; FIORI, 1993, p. 53).

Por sua vez, a mundialização do capital pode ser descrita como o resultado de dois conjuntos,
estreitamente interligados, mas distintos. O primeiro conjunto diz respeito à longa fase de acumulação
de capital no final do século XX. Já o segundo conjunto de fenômenos diz respeito às políticas de
liberalização, de privatização, de desregulamentação e ao desmantelamento de conquistas sociais e
democráticas, intensamente vivenciadas no início da década de 1980, em especial, na Inglaterra e nos
EUA, com Thatcher e Reagan (CHESNAIS, 1996).

A liberalização financeira nos anos 1980 elevou a concorrência interbancária no cenário


internacional, fato que resultou em conflitos entre os principais bancos dos grandes centros financeiros.
Esse movimento financeiro provocou variações nas taxas de juro e de câmbio e determinou as políticas
de ajustes recessivos.

Figura 5 – O dólar como moeda principal na liberalização financeira e na financeirização das economias

27
Unidade I

Os movimentos de modernização conservadora, isto é, movimentos com objetivo de ajuste e


equilíbrio puramente econômicos e que não levam em conta as questões sociais, por meio de políticas
econômicas recessivas e da acumulação de capital flexível, geraram mudanças e insegurança no mercado
de trabalho, expressas na queda da renda, na inserção ocupacional atípica e na elevação do desemprego.

A partir dos anos 1980, e posteriormente, nos anos 1990, os ambientes de trabalho passaram por um
processo de modernização. Tal processo ocorreu, especialmente, em virtude da crise que se instalou em
razão do enfraquecimento do fordismo e da queda da taxa de lucro. Essa situação obrigou as empresas
a reduzirem custos e aumentarem a produtividade.

De início, não se observou uma elevação dos lucros e muito menos da produtividade: o ajuste,
portanto, deu‑se via mercado de trabalho e busca de outras fontes de lucros, tais como aplicações nos
mercados financeiros.

Observa‑se na figura a seguir que, a partir de 1980, há uma inflexão na tendência das curvas de lucro,
de acumulação, de crescimento e de produtividade, caracterizando uma desregulação, quando há uma
comparação com o período anterior. Um fato interessante é que o lucro e a acumulação não evoluem da
mesma forma, provavelmente em razão de a taxa de lucro agora ser composta por retornos financeiros, não
sendo reinvestida em parte. Conforme Chesnais (2005) e Husson (2006), esses movimentos caracterizam a
volta ao capital portador de juros, fato que elevará a participação da renda do capital, a queda da renda do
trabalho e a forte financeirização da economia capitalista. Segundo Dedecca (2010, p. 1):

O processo de financeirização exacerbada da economia capitalista


estabeleceu‑se com base em um processo recorrente de desvalorização do
trabalho, com uma progressiva precarização das condições de emprego e de
remuneração, de um lado, e de recorrente desemprego, de outro.

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000


Lucro Acumulação Crescimento Produtividade

Figura 6 – Curvas de lucro, acumulação, crescimento e produtividade


de países selecionados da OECD no período 1961‑2003

28
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Por meio dessa nova composição do capital, cuja lógica financeira iria conduzir as curvas
de lucro, acumulação, crescimento e produtividade das economias capitalistas para recuperar
a rentabilidade das empresas, iniciou‑se um período de baixo investimento e de elevação do
desemprego, como mostra a figura a seguir. No gráfico percebemos como a lógica financeira se
sobrepõe à lógica produtiva e, em conjunto com ela, à falta de um compromisso com o trabalho.
Em outras palavras, pode‑se afirmar que a taxa de lucro passa a se recuperar com a rentabilidade
advinda dos ganhos não produtivos e que a curva da parte do lucro não reinvestido passa a
acompanhar a taxa de desemprego.

Outro ponto importante da dominância da lógica financeira é que esta não foi adotada somente
pelas empresas, mas também por uma parte das famílias, como forma de enfrentar as incertezas
(riscos, para algumas escolas econômicas) em relação ao futuro. Um exemplo claro da financeirização
na esfera das famílias é a aquisição, por parte delas, de produtos financeiros como as previdências
complementares privadas, que surgem ao mesmo tempo que emerge o questionamento da capacidade
dos Estados de continuar os financiamentos da proteção social e universal. Ainda de acordo com
Dedecca (2010, p. 13):

A desvalorização do trabalho traduziu‑se no recuo dos salários tanto na


renda das famílias quanto no produto nacional. Progressivamente, os salários
foram perdendo importância no processo de formação da renda, enquanto
uma cesta diversificada de produtos financeiros foi ganhando espaço. Esse
movimento tem assumido intensidade desigual no interior da sociedade em
razão de o acesso ao mercado financeiro estar diretamente relacionado ao
estoque de ativos que as empresas e as famílias detêm.

32,5
30,0
Taxa de lucro
27,5
25,0
22,5
20,0
17,5 Taxa de investimento
15,0
12,5
10,0
Taxa de desemprego
7,5
5,0 Parte do lucro não investida

2,5
0,0
62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000 02

Figura 7 – Lucro, investimento e desemprego na Europa

29
Unidade I

Com a elevação do desemprego, o objetivo da redução de custos passou a se concretizar pelo arrocho
salarial. O capital se sobrepõe ao trabalho, e os postos de trabalho se reduzem, caracterizando um forte
contraste com o período dos Anos Dourados do capitalismo. Segundo Marques (1997, p. 60):

Não se trata de um desemprego próprio de um período de mera


reestruturação, em que, passado o tempo necessário para as empresas se
adequarem às novas normas de produção, o emprego voltará a crescer por
conta de novos investimentos.

O desemprego gerado nesse período tem um novo perfil. Trata‑se de um desemprego fortemente
determinado pela idade e pelo gênero; em outras palavras, ele afeta com maior intensidade os mais
jovens, as mulheres e os trabalhadores acima de 45 anos de idade.

Além do elevado desemprego, esse período caracterizou‑se pela precarização do trabalho revestida
de várias formas de contratação: contrato de trabalho por tempo determinado, trabalho por tempo
parcial ou trabalho de solidariedade (que tem sua realização mediante financiamento do Estado), entre
outras formas. De acordo com Marques (1997, p. 69):

[...] a precarização do trabalho afeta o conjunto dos trabalhadores. Para os


que vivem a situação de desemprego há muito tempo, não houve perda
somente do trabalho. Sua inutilidade social os desqualifica, também,
sobre o plano cívico e político. Para os que ainda têm a felicidade de estar
empregados, parcial ou totalmente, a possibilidade da demissão ou o fim do
contrato determina que vivam somente o dia de hoje, não havendo mais,
no seu horizonte, o amanhã. Nesse quadro de incerteza, o trabalho perde
crescentemente sua capacidade de integrar os indivíduos na sociedade.

Esses são os resultados do novo regime de acumulação que se desenha, um regime flexível (que
se opõe ao anterior, de excessiva rigidez) que busca a produtividade mesmo com elevado custo
social. É um regime caracterizado pela relativa flexibilidade da organização e da produção, estrutura
que permite às empresas responderem rapidamente às alterações da demanda. Esse regime acaba,
portanto, por resultar na elevação da rotatividade do trabalho, pois os trabalhadores passam a ser
integrados e expulsos, conforme a necessidade do capital e do seu regime de acumulação, processo
que ficou conhecido como just in time. Assim, o regime de acumulação flexível nada mais é do que a
redução significativa do custo com o trabalho por meio da sua desvalorização e da precarização das
suas condições (FREYSSINET, 2009).

Mattoso (1994) não tem dúvida de que houve uma modernização conservadora e uma ofensiva do
capital estruturado sob a lógica e a dominância financeira em nome da competitividade internacional e
contra uma relação capital‑trabalho mais favorável ao trabalhador. Da situação favorável ao trabalho do
período anterior, recuou‑se para uma realidade na qual os trabalhadores se encontram em uma posição
defensiva, pois surge um novo trabalhador que perde de forma silenciosa seus direitos. A maioria dos
trabalhadores é percebida como possuidora tanto de um perfil inadequado quanto de uma qualificação
superada, em razão das exigências da nova tecnologia vigente. Isso leva os trabalhadores a se inserirem
30
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

no mercado de trabalho competitivo em situação de desvantagem, o que resulta, muitas vezes, em


desemprego ou aceitação de ocupações precárias.

Concomitantemente ao novo padrão industrial, houve a expansão da insegurança do trabalho como


resultado da desestruturação do mercado de trabalho construído no Pós‑guerra. Essa expansão da
insegurança do trabalho ocorreu em cinco níveis diferentes: 1) no mercado de trabalho; 2) no emprego;
3) na renda; 4) na contratação; e 5) na representação do trabalho.

A insegurança no mercado de trabalho é caracterizada pela maior


insegurança em pertencer ou não ao mercado de trabalho, ou seja, pela
percepção de estar na condição de desempregado e sofrer as consequências
e limitações impostas à condição humana (MATTOSO, 1994, p. 525).

Assim, o desemprego desse período apresenta‑se como resultado do excesso de oferta de


trabalhadores provocado pela ruptura do compromisso keynesiano e, portanto, pelo fim da defesa
(ou priorização) do pleno emprego, tal como foi característica dos Anos Dourados. Na verdade, ele foi
resultado do violento processo de reestruturação do capital realizado pela modernização conservadora,
caracterizado pela substituição de insumos por novas matérias‑primas, pela informatização dos
processos, pela automatização e robotização das linhas de produção, pela flexibilização e terceirização
da produção, pela reconcentração de capitais e pela formação de blocos econômicos entre países.

A insegurança no emprego evidencia‑se por meio da redução de empregos estáveis nas empresas
e da elevação de formas de trabalho atípicas: contratação por tempo determinado, temporário,
tempo parcial, de autônomos, aprendizes, estagiários, entre outras. São formas de trabalho que
apresentam condições de má remuneração e sem garantias de seguridade social, de aposentadoria
ou de assistência médica.

A insegurança na renda resulta da fragmentação do trabalho e da contratação em condições


eventuais e precárias somadas à desestruturação do mercado de trabalho. Ocorre a flexibilização dos
salários com base na situação de cada empresa e na capacidade de cada trabalhador; os salários são
calculados conforme o nível de atividade econômica e desprotegidos de quaisquer mecanismos de
reposição das perdas advindas da elevação do nível de preços.

Já a insegurança na contratação do trabalho refere‑se à tendência de negociação e regulação


do trabalho para formas individualizadas e promocionais, tornando as relações de trabalho mais
descentralizadas e potencializando a flexibilização dentro do local de trabalho. Ainda segundo Mattoso
(1994, p. 542):

A plena subordinação aos ditames liberais e à concorrência do mercado


autorregulável privilegiou apenas a ampliação da descentralização das
relações de trabalho, terminando por favorecer a expansão do dualismo
do mercado de trabalho e da segmentação do trabalho. Ampliaram‑se as
formas de contratos determinados, tempo parcial etc., ao mesmo tempo que
se estabeleceram relações de trabalho “sem contrato”. Os salários, por sua
31
Unidade I

vez, tenderam a reduzir sua participação, enquanto cresceram os ganhos


ou prêmios relativos à qualidade, participação etc., gerando formas de
contratação cada vez mais individualistas [...].

Com relação às crises geradas e às tendências de desequilíbrios econômicos e sociais após os Anos
Dourados do capitalismo, período de elevada prosperidade, necessita‑se questionar quais as causas
do fim desse ciclo virtuoso e de ganhos sociais, tanto na realização da produção e dos lucros, quanto
no mercado de trabalho e na geração de uma massa salarial que dava condições para que as famílias
elevassem seu nível de vida com estabilidade econômica e social. Como forma de tentar explicar essas
causas, segundo Boyer (2009, p. 22), a Teoria da Regulação coloca as seguintes questões centrais:

1. Quais são as instituições básicas, necessárias e suficientes para o


estabelecimento de uma economia capitalista?

2. Em quais condições uma configuração dessas instituições cria um


processo de ajuste econômico dotado de certa estabilidade dinâmica?

3. Como explicar que crises se renovem periodicamente no próprio


âmago de regimes de crescimento que anteriormente tinham
encontrado sucesso?

4. Sob o impacto de quais forças as instituições do capitalismo se transformam:


pela seleção, pela eficiência, como pressupõe a maior parte das teorias
econômicas, ou por obra do papel determinante da esfera política?

5. Por que crises do capitalismo se sucedem sem, entretanto, ser a


repetição idêntica das mesmas sucessões de eventos?
6. Dispomos de instrumentos capazes de examinar a viabilidade e a
verossimilhança de diferentes formas de capitalismo?

7. Podemos analisar simultaneamente um modo de regulação em suas


formas de crise?

Essas questões abordam de forma geral que o capitalismo é um sistema de produção instável,
havendo a necessidade da criação de instituições que acompanhem seu movimento, isto é, as formas
e as estruturas de produção e funcionamento do mercado de trabalho. O interesse da estabilidade
econômica e social repousa sobre o Estado, pois este é o seu papel. O Estado moderno é chamado de
Estado‑nação por ser aquele que busca garantir os interesses e o bem‑estar político, econômico e social
de seu território e da sua sociedade.

Uma economia capitalista é uma economia monetária da produção, isto é, a liquidez ou a


disponibilidade de dinheiro é uma condição sine qua non para a geração de emprego e renda que,
por sua vez, garante os níveis de investimento e consumo. Portanto, a estabilidade e financeira que
representa o lado monetário é um fator importante para a estabilidade da produção e do emprego, que
32
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

representam o lado real da economia, sendo necessárias instituições que acompanhem e intervenham
para a estabilidade monetária e real.

Uma condição indispensável para configurar as instituições necessárias seria o trabalho em conjunto
entre as autoridades monetárias, isto é, o Banco Central, o Governo Executivo e os representantes dos
trabalhadores, por exemplo, em uma reunião para a definição da taxa de juros e a liquidez monetária a
ser estabelecida pelo Banco Central, havendo, assim, representantes do lado monetário, mas também
do lado real da economia.

As crises econômicas são inerentes ao sistema capitalista, caracterizado por ciclos econômicos. A
Teoria Keynesiana apresenta instrumentos para que, nos períodos de crescimento econômico, o Estado
forme um fundo público por meio da arrecadação fiscal para ser utilizado em momentos de recessão
econômica. Esse instrumento fiscal serve para manter a estabilidade da produção e do emprego no
momento de crise. A análise dos determinantes das variáveis econômicas e sociais desse momento de
queda do nível de atividade revelará quais os determinantes da crise e as alternativas para a retomada
do crescimento econômico.

O capital como uma relação social necessita da esfera política, isto é, do Estado para regular a
economia e minimizar os ciclos econômicos. Mas isso não quer dizer que as instituições políticas,
econômicas e sociais não tenham de apresentar eficiência para que as políticas adotadas pelo Estado
sejam eficazes.

As crises do capitalismo se sucedem sem apresentar elementos idênticos em sua superfície.


Entretanto, em sua essência, as crises têm elementos próximos, por exemplo, a falta de demanda efetiva
ou superprodução que reduz o nível de investimento, o que, por sua vez, reduz o nível de produção,
emprego e massa salarial.

A análise do comportamento das variáveis econômicas e sociais por meio de instrumentos com base
na economia real permite acompanhar as tendências capitalistas e suas novas formas de acumulação,
por exemplo, a tendência de financeirização em relação ao processo de industrialização.

1.3.2 A questão central da Teoria da Regulação

O sistema capitalista é um sistema de produção e acumulação de capital formado por várias


instituições públicas, privadas, entre outras. As instituições públicas, como o Governo Federal, possuem
mecanismos e instrumentos, como as políticas econômicas, necessários para garantir a estabilidade
econômica e social. Diante de desequilíbrios, o Estado é a instituição que se mobiliza para reverter o
processo de crise por meio de seus instrumentos de políticas pública e econômica, e por meio de novas
regulamentações necessárias no formato de leis, para que todos os agentes econômicos (empresas,
famílias, setor externo e o próprio governo) possam se reorganizar diante de novas formas institucionais
compromissadas com a estabilidade.

Percebe‑se que as esferas políticas, econômicas e sociais são consideradas em conjunto, e


não em partes. As teorias econômicas, de forma isolada, têm tido dificuldades em explicar crises,
33
Unidade I

já que suas correntes de pensamento trabalham com mercado autorregulador e pleno emprego.
A particularidade da Teoria da Regulação é partir dos ciclos econômicos e propor formas de
regulação que evitem ou reduzam as instabilidades inerentes ao capitalismo. Portanto, segundo
Boyer (2009), quais são os mecanismos capazes de garantir a estabilidade econômica e social ao
longo do tempo?

Com a forma de crescimento econômico no pós‑Segunda Guerra (1945‑1975), o Estado se transformou


em Estado‑nação e se comprometeu com toda a sociedade em buscar o bem‑estar econômico e social.
Esse compromisso se dava principalmente no espaço nacional, por meio da forma de acumulação de
capital conhecida como industrialização, isto é, a produção.

As novas tendências de globalização e internacionalização permitiram também novas formas de


acumulação de capital, como a financeirização, que é a acumulação de capital, sobretudo, dos juros
sobre juros e rendimentos financeiros. A Teoria da Regulação, ao estudar as várias formas de organização
econômica e social e como uma análise que considera as realidades local, regional, nacional e mundial,
tem estudado casos concretos e acompanhado essas tendências com o objetivo de melhor compreender
o sistema econômico em que estamos inseridos ou em processo de inserção.

2 CONCEITOS BÁSICOS

Ao estudar o setor público, necessitamos aprender os principais conceitos e teorias sobre as finanças
públicas, principalmente as aplicadas na economia brasileira. Para isso, iremos contextualizar, sempre
que possível, as ferramentas apresentadas, e evidenciar os problemas para tal discussão.

Há uma racionalidade para a existência do Estado e de um governo que possuem metas e fins. Assim,
há objetivos para elaborar a política fiscal, por meio da tributação ou arrecadação, e para a execução dos
gastos públicos, um dos determinantes do Produto Interno Bruto (PIB).

Lembrete

O Produto Interno Bruto é formado pela somatória de consumo


agregado privado, investimento agregado privado, gastos do governo
(consumo agregado público e investimento agregado público) e exportações
agregadas menos as importações agregadas.

A política fiscal faz parte da política econômica de um governo; seus instrumentos, como a tributação
ou a arrecadação via impostos, taxas e contribuições, possibilitam a realização dos gastos do governo,
isto é, auxiliam na produção dos bens e serviços públicos necessários para a sociedade. Portanto, o
Estado é um produtor de bens e serviços públicos e precisa saber qual será a contribuição de cada
cidadão para que a oferta desses bens públicos atenda à população, como também qual região deverá
receber esses bens públicos, entre outros dilemas. Lembrando que os recursos públicos servem para
complementar a oferta de bens e serviços produzidos pelas empresas privadas e famílias, além do setor
externo, com as importações.
34
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Como o Estado produz para uma parte da sociedade, a racionalidade da política pública apresenta
as seguintes funções: a) função alocativa, que cuida da produção e da provisão de bens e serviços
públicos; b) função distributiva, que tem o papel de distribuir a renda de forma mais equitativa; e c)
função estabilizadora, que busca reduzir as flutuações no nível de produto (PIB), emprego e renda.
Perceba que essas funções têm uma relação direta com a regulação da economia, um dos papéis do
Estado‑nação.

Em uma situação de crise econômica, caracterizada como baixa demanda agregada, isto é, uma
situação de recessão econômica acompanhada de baixa produção, desemprego e elevação da pobreza,
a política fiscal pode ser utilizada por meio da elevação dos gastos do governo em consumo e em
investimentos. Note que essas variáveis determinam o PIB e causam uma elevação da renda nacional
e do PIB, o que, por sua vez, eleva o consumo e os investimentos privados, resultando em um ciclo de
crescimento econômico.

Como o Estado produz e oferta bens e serviços, ele necessita de receitas públicas geradas por
meio de arrecadação ou tributação, senhoriagem e endividamento. A senhoriagem é uma forma de
financiamento do Estado que tem o poder em lei sobre a emissão de moeda ou papel‑moeda oficial, no
caso do Brasil, o real. Assim, a emissão de papel‑moeda ou aumento da base monetária é uma forma
de obter receita para o Tesouro Nacional, ou seja, o governo, ao gastar mais do que arrecada e não ter
saldo positivo de recursos monetários para pagar suas despesas, irá emitir moeda para honrar a dívida
em questão. Por exemplo, se o governo arrecadou R$ 500 bilhões de reais e gastou R$ 600 bilhões de
reais, irá emitir R$ 100 bilhões de reais e pagar sua dívida. Esse processo não é muito utilizado, já que seu
resultado é um aumento do nível de preços na economia – resulta em inflação, um processo conhecido
como imposto inflacionário.

Observação

Imposto inflacionário, ou senhoriagem, é a receita adicional do governo


com a emissão de moeda realizada pelo Banco Central, que detém o poder
de monopólio dessa emissão. O aumento da quantidade de moeda na
economia, sem o aumento da produção e do emprego, eleva o nível de
preços, ou seja, gera inflação.

Essa forma de pagar suas despesas significa para o governo uma facilidade de financiamento
público. Contudo, devemos fazer algumas observações pertinentes: o aumento da base monetária, que
é o dinheiro em circulação na economia, apresenta relação direta com o aumento do PIB e relação
inversa com a inflação, ou seja, no futuro, o aumento da base monetária reduzirá o PIB e acelerará
a inflação. A queda do PIB reduz a base tributária e prejudica toda a sociedade por resultar em uma
estagflação, isto é, recessão econômica e alta inflação, o que não condiz com os conceitos da Teoria
da Tributação: a) o conceito da equidade, ou seja, a ideia de que a distribuição do ônus tributário deve
ser equitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade; b) o conceito da progressividade, isto é,
o princípio de que se deve tributar mais quem tem uma renda mais alta; c) o conceito da neutralidade,
pelo qual os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis impactos negativos da tributação
35
Unidade I

sobre a eficiência econômica; e d) o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário deve
ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. O movimento social
atual coloca que as notas fiscais devem explicitar todos os impostos.

Nos conceitos básicos, o da Curva de Laffer é extremamente importante para um governo por
demonstrar a relação entre a tributação ou alíquota de impostos (T) e a receita arrecadada pelo governo
(R). Esse conceito é relevante ao afirmar e demonstrar que existe um ponto máximo para maximizar a
arrecadação pública, isto é, há uma alíquota tributária ou carga tributária ótima que aumenta a receita
pública e pode reduzir e evasão fiscal. A Curva de Laffer pode ser apresentada da seguinte forma e a
partir dos seguintes pressupostos:
Receita (T)

0 100%
Alíquota (%)

Figura 8 – A Curva de Laffer

Pressupostos:

a) Se a alíquota de tributação for igual a zero (T = 0), teremos uma receita pública igual a zero (R = 0).

b) Se a alíquota de tributação for igual a 100% (T = 100%), teremos uma receita pública igual a zero
(R = 0) em virtude da sonegação fiscal.

Veja que há uma racionalidade por parte do governo e da sociedade. Se o governo zerar sua alíquota
de impostos, sua arrecadação será nula; entretanto, se o governo fixar em 100% a sua alíquota, isto é,
tributar em 100% os salários e os lucros, haverá uma elevada sonegação de impostos, e o governo não
irá arrecadar o que precisa. Portanto, é preciso saber qual a alíquota tributária ótima (T*), ou seja, aquela
que permite ao governo a maior arrecadação e a menor evasão dos contribuintes.

O gráfico anterior demonstra a relação direta entre as variáveis de alíquota de imposto e a receita
pública. O centro da curva é o ponto ótimo entre a maior alíquota e a maior arrecadação; após esse
ponto, haverá uma evasão ou um desestímulo às atividades formais, isto é, uma elevação da sonegação
de impostos, gerando uma perda de receita (R). Assim, temos de pensar em um sistema tributário que
possa dar conta de buscar esse equilíbrio; um sistema que possua racionalidade e justiça e que possibilite
que o cidadão exerça seus direitos e deveres perante a sociedade e o Estado.

36
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Um sistema tributário ideal é um sistema racional e justo que possibilita ao Estado as condições
fiscais necessárias para as suas ações e permite aos cidadãos que não sejam onerados acima das suas
capacidades de contribuição. Portanto, um sistema tributário ideal tem as seguintes características: cada
cidadão deve pagar uma contribuição justa; a cobrança de impostos deve onerar pessoas com maior
capacidade de pagamento; o sistema tributário deve interferir o mínimo na alocação de recursos para
não causar ineficiência econômica e para evitar uma guerra de impostos entre os governos estaduais;
a administração do sistema tributário deve ser eficiente e minimizar os custos de fiscalização, isto é,
otimizar a arrecadação.

Para uma contribuição justa, em que vigorem a equidade e a progressividade na arrecadação, há


princípios básicos para serem seguidos e formarem a base de um sistema tributário ideal: princípio do
benefício, em que a contribuição deve ser igual ao benefício gerado pelo consumo do bem público, por
exemplo, o reajuste das aposentadorias para contribuintes e não contribuintes; princípio da capacidade
de pagamento como regra geral para toda sociedade, em que o ônus tributário deve levar em conta
as equidades horizontal e vertical, por exemplo, considerar a mesma capacidade de pagamento para
o mesmo nível de impostos, e as contribuições dos indivíduos devem diferenciar‑se conforme suas
diversas capacidades de pagamento; princípio da neutralidade, que procura não afetar a eficiência
nas decisões de alocação de recursos em virtude da tributação em cada classe e setor econômico; e
princípio de simplicidade, que procura facilitar a operacionalização da cobrança de tributos, sendo um
imposto de fácil entendimento para quem tiver de pagá‑lo, e a cobrança, a arrecadação e os processos
de fiscalização não devem representar custos administrativos elevados para o governo.

Os princípios de um sistema tributário norteiam o que se espera de uma tributação eficiente, isto
é, são princípios básicos para a harmonia entre a sociedade e o Estado‑nação. Os sistemas tributários
são caracterizados por seus tipos de impostos diretos, por exemplo, o imposto de renda, e indiretos, por
exemplo, o ICMS, e mecanismos de arrecadação. O sistema tributário forma a base da carga tributária,
isto é, a soma de todos os impostos em todas as esferas públicas que recai sobre toda a sociedade. No
Brasil, temos os seguintes impostos e contribuições por esferas de governo:

• Impostos federais

— Imposto sobre a Renda das Pessoas Físicas (IRPF);

— Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ);

— Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF);

— Imposto sobre a Exportação (IE);

— Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou relativas a Títulos ou Valores


Mobiliários (IOF);

— Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);

— Imposto Territorial Rural (ITR).


37
Unidade I

• Contribuições federais

— Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide);

— Contribuição para o Plano de Seguridade do Servidor Público (CPSS);

— Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor


Público (PIS/Pasep);

— Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos


de Natureza Financeira (CPMF);

— Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins);

— Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor


Público Incidente na Importação de Produtos Estrangeiros ou Serviços (PIS/Pasep‑Importação);

— Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social devida pelo importador de


Bens Estrangeiros ou Serviços do Exterior (Cofins‑Importação);

— Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Pessoas Jurídicas (CSLL).

• Impostos estaduais

— Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte


Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações (ICMS);

— Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA);

— Imposto sobre Transmissão Causa Mortis ou Doação de Bens e Direitos (ITCD).

• Impostos municipais

— Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU);

— Imposto sobre Transmissão Inter Vivos de Bens Imóveis e de Direitos a Eles Relativos (ITBI);

— Imposto sobre Serviços (ISS).

38
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

35
33,6 33,5
34

33 32,2
32

31
31,4
30

29

28

27 26,1
26

25
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Figura 9 – Carga tributária brasileira em % do PIB

A carga tributária é apresentada em percentual do Produto Interno Bruto como forma de saber
com quanto o governo fica do total produzido no período de um ano da renda de todos os agentes
econômicos (empresas e famílias). Além de haver vários impostos, há o mecanismo de arrecadação, que
é a fonte de tributação de um Estado, ou seja, a base onde recaem os impostos como a produção, o
consumo e a renda.

A tributação pode dar‑se via impostos “em cascata”, que são cumulativos por cada fase de produção
de bens e serviços. Um sistema produtivo em um sistema tributário com impostos em cascata terá uma
elevação dos preços de seus produtos conforme o número de etapas de produção e distribuição desse
produto, resultando em distorções em seus preços de produção ou em distorções produtivas.

A tributação pode ser também via Impostos sobre o Valor Adicionado (IVA), que não incidem nas
várias etapas produtivas de forma acumulada, mas, sim, no valor adicionado, e que seguem o conceito
de neutralidade e não afetam a competitividade de uma indústria.

Os tipos de impostos, a forma de tributação e os mecanismos de arrecadação caracterizam um


sistema tributário e revelam a sua eficiência. Alguns Estados nacionais, como o Brasil, possuem um fluxo
e um estoque da dívida pública em níveis elevados, o que torna seu sistema tributário eficiente apenas
em arrecadar por uma necessidade de pagar a dívida pública.

2.1 Principais Conceitos Básicos sobre Finanças Públicas no Brasil

O Brasil é composto por peculiaridades: temos o setor público não financeiro mais o Banco Central e os
bancos públicos. Consideramos como setor público não financeiro as administrações diretas federal, estadual
e municipal, as administrações indiretas, o sistema público de Previdência Social e as empresas estatais não
financeiras federais, estaduais e municipais. Assim, o governo é formado por três esferas, menos as empresas

39
Unidade I

estatais. Já o setor público são as três esferas mais as estatais. O governo central é composto de Governo
Federal, Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e Banco Central do Brasil (BCB). Saber as estruturas
dos governos colabora para a compreensão dos resultados fiscais e para entender quais são os instrumentos
de cada esfera e sua composição, além do resultado fiscal agregado e desagregado por esfera, por exemplo, o
conceito das necessidades de financiamento do setor público.

Portanto, esses conceitos são importantes para definirmos e compreendermos os principais


indicadores econômicos do setor público, por exemplo, os indicadores da dívida pública. Um dos
conceitos e indicadores mais importantes do setor público é a dívida líquida do setor público (DLSP), que
é o saldo líquido entre o que o governo gastou e o que tem a receber, excluindo os gastos com juros, com
o sistema financeiro (público e privado), com o setor privado não financeiro e com o resto do mundo,
sendo a DLSP apurada pelo critério de competência. Há dois tipos de critérios em que a dívida pública
é apurada. São eles: a) desempenho de caixa, em que as despesas são consideradas nas estatísticas do
período em que são de fato pagas; e b) desempenho de competência, que está associado ao período em
que a despesa é gerada, mesmo que não tenha sido paga. Segundo o Banco Central do Brasil (BRASIL,
2008, p. 135‑136), a dívida líquida atual é composta de:

Dívida mobiliária

Para o Governo Central (Tesouro Nacional, Previdência Social e Banco


Central), corresponde ao total dos Títulos Públicos Federais em poder do
mercado, incluindo, além dos títulos de emissão do Tesouro Nacional, os
títulos de emissão do Banco Central. Em função da Lei Complementar
n° 101, de 4.5.2000, o Banco Central do Brasil não pode mais emitir
títulos públicos desde maio de 2002. Como se trata de dívida consolidada,
os títulos de emissão do Tesouro Nacional em poder do Banco Central não
estão incluídos.

Para os governos estaduais e municipais, corresponde ao total dos títulos


emitidos pelos respectivos tesouros menos os títulos em tesouraria.
Incluem‑se os títulos emitidos para pagamento de precatórios.

Dívida bancária líquida

Corresponde ao endividamento, líquido de aplicações, do setor público


junto ao sistema financeiro. Estão incluídas as dívidas originalmente de
estados, municípios e estatais, refinanciadas pela União sob o amparo da Lei
nº  8.727/1993. O endividamento do setor público junto ao FGTS também é
incluído nessa rubrica.

Dívidas securitizadas

Inclui os Certificados de Privatização (CP), que são títulos de emissão do


Tesouro Nacional utilizáveis na compra de ações de empresas estatais no
40
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

âmbito do Programa Nacional de Desestatização; as Dívidas Vencidas e


Renegociadas (DVR), que correspondem aos débitos de empresas estatais,
assumidos e renegociados pelo governo federal mediante securitização,
com emissão de títulos registrados na Cetip; e os Títulos da Dívida Agrária
(TDA) em mercado, emitidos pelo Tesouro Nacional nos processos de
desapropriação de terras para reforma agrária.

Arrecadação a recolher

Trata‑se de conta que registra o total de tributos arrecadados pela rede


bancária e ainda não transferidos aos respectivos tesouros. Como é uma
conta transitória, registra o total de tributos arrecadados nos últimos dias
do mês e que serão creditados ao caixa dos tesouros nos primeiros dias do
mês seguinte.

Dívidas externas reestruturadas

Dívidas de estados, municípios e estatais junto à União, decorrentes de


operações de crédito externo assumidas pela União relativas aos avisos
MF‑30, de 29.8.1983, ao BIB, ao Clube de Paris, à divida de médio
e longo prazo (DMLP) e ao Programa de Modernização do Setor de
Saneamento (PMSS).

Recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)

Compreendem as disponibilidades e as aplicações compulsórias do FAT no


BNDES, que se encontram aplicadas tanto no Fundo Extramercado do Banco
do Brasil quanto no próprio BNDES.

Já o outro conceito de estoque da dívida é a dívida bruta, que corresponde ao total de gastos das três
esferas de governo (federal, estadual e municipal) com o setor privado, com o setor público financeiro,
com o Banco Central e com o resto do mundo.

Um ponto importante é saber os órgãos competentes que apuram os dados. Entre eles, temos a
Secretaria da Receita Federal (SFR), que gera a receita do Governo Federal, sendo a Secretaria do Tesouro
Regional (STN) que consolida os dados da receita e da execução da despesa do Tesouro Nacional. O INSS
tem o papel de controlar as receitas e despesas referentes à Previdência Social.

A Secretaria de Política Econômica (SPE) divulga uma estatística que consolida essas informações
e apresenta um quadro relativamente desagregado das receitas e das despesas do Governo Central.
Recentemente, a STN passou a divulgar mensalmente esses dados, incluindo o resultado do INSS.
Adicionalmente, a Secretaria Especial de Controle das Empresas Estatais (Sest) acompanha a execução
financeira das empresas federais.

41
Unidade I

Enquanto o estoque da dívida é tratado como dívida líquida (DLSP) e dívida bruta (DBSP) do setor
público, o fluxo da dívida é tratado como Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP),
que é o resultado da diferença entre as despesas e as receitas do governo. Esse conceito apresenta
três categorias: a) Necessidade de Financiamento do Setor Público Conceito Nominal (NFSP cn); b)
Necessidade de Financiamento do Setor Público Conceito Operacional (NFSP co); e c) Necessidade de
Financiamento do Setor Público Conceito primário (NFSP cp).

A Necessidade de Financiamento do Setor Público conceito nominal é o total de despesas não


financeiras (G) menos as receitas do governo (T), mais os gastos com juros nominais sobre o estoque da
divida pública. Podemos formalizar esse conceito da seguinte maneira:

NFSP cn = G – T + i B

Sendo:

G = gasto não financeiro.

T = arrecadação não financeira.

B = estoque da dívida pública.

i = taxa de juros nominal que inclui a correção monetária.


NFSP – Gov. Federal e Banco Central – nominal – com desvalorização cambial

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

Figura 10 – Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) –


Governo Federal e Banco Central – Conceito nominal com desvalorização cambial, em milhões

42
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

A Necessidade de Financiamento do Setor Público Primário (NFSP cp), ou, como é conhecida na
mídia, conceito primário, representa o resultado fiscal do governo, excluindo os gastos com juros sobre
a dívida pública, isto é, resulta do total de gastos correntes do governo menos a sua arrecadação. Caso
seu resultado seja positivo, considera‑se déficit primário; caso seu resultado seja negativo, considera‑se
superávit primário. Podemos formalizar esse conceito da seguinte maneira:

NFSP cp = G – T

Sendo:

G = gasto não financeiro.

T = arrecadação não financeira.


NFSP – Setor público – primário – com desvalorização cambial

–1

–2

–3

–4

–5

–6
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

Figura 11 – Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) – Setor Público –


Conceito primário com desvalorização cambial, em unidades percentuais do PIB

No Brasil, os conceitos da NFSP são apresentados nas categorias “abaixo da linha” e “acima da linha”
em virtude das alterações no valor do endividamento público. A razão da escolha desse critério é que,
se o cotejo de receitas e despesas é diferente da variação do endividamento, o mais provável não é que
a estatística da dívida pública esteja errada, e sim que algum item talvez não tenha sido corretamente
apurado pelas estatísticas desagregadas, gerando, na prática, uma variação do endividamento. De forma
mais clara, o resultado acima da linha é o resultado fiscal que não está no mercado financeiro, e o
resultado abaixo da linha é a dívida do governo que está no mercado financeiro.

Embora apurar a necessidade de financiamento do setor público seja trabalho do Banco Central
do Brasil, a Secretaria de Políticas Econômicas (SPE) faz o levantamento acima da linha das contas do
Governo Central, e a Secretaria de Empresas Estatais (Sest), das contas das empresas estatais federais.
43
Unidade I

Já para os estados e municípios e suas empresas estatais, só há os resultados abaixo da linha, apurados
pelo Banco Central do Brasil.

A necessidade de financiamento do setor público (NFSP), quando há um resultado negativo,


representa poupança do governo; com um resultado positivo, representa um déficit público. Vamos
tratar aqui a NFSP como Necessidade de Financiamento do Governo (NFG) para o entendimento desse
resultado fiscal e da relação poupança (SG) e investimento (IG) públicos. A NFG pode ser descrita da
seguinte forma:

NFG = CG + JG + IG – T

Sendo:

CG = consumo do governo.

JG = juros pagos pelo governo.

IG = investimentos realizados pelo governo.

T = impostos que o governo cobra e formam a sua receita.

Em que temos:

SG = T – (CG + JG)

T – (CG + JG) = IG – NFG

Se igualarmos e invertermos as duas equações, teremos:

SG = IG – NFG

NFG = IG – SG

Notemos que, caso o resultado de NFG seja negativo, isto é, um déficit público, isso não significa
que a poupança pública (SG) é negativa, e sim que ela é menor que o investimento público (IG). Esse
resultado demonstra que se está gastando mais do que se tem disponível.

Para financiar déficit público, as alternativas são elevação da arrecadação, emissão de moeda
ou endividamento, principalmente pela operação de open market, que é a emissão, venda e compra
de títulos públicos, como letras financeiras do tesouro (LFT), notas do tesouro nacional (NTN), letras
do tesouro nacional (LTN), entre outras, indexadas ao sistema de liquidação e custódia (Selic), índice
nacional de preços ao consumidor amplo (IPCA), entre outros indexadores.

44
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Figura 12 – Antigos títulos públicos do Governo Federal

Ao tratar sobre o resultado do Governo Central no critério acima da linha, a Execução Financeira do
Tesouro é importante por ser a captação de receita efetiva que é repassada ao Tesouro Nacional para
o pagamento dos gastos públicos, e não a receita via Documentos de Arrecadação da Receita Federal
(DARFs), via guias de recolhimento e via calendário de impostos, que representam a previsão de receita
pública, pois as DARFs diminuem a dívida líquida do Governo Central, mesmo que ainda não tenha sido
repassada ao Tesouro Nacional.

Na contabilidade pública, a Execução Financeira, ao fazer uma liquidação financeira a cargo de um


Ministério, irá considerá‑la como gasto. Já na contabilidade das Necessidades de Financiamento, os
recursos só são computados como gasto quando o Ministério de fato os transfere para a conta de quem
é beneficiado pelo pagamento. A contabilização dos encargos – despesa financeira, nas necessidades
de financiamento – é feita pelo critério de competência, enquanto a execução financeira do Tesouro
Nacional computa‑os pelo critério de caixa. Portanto, todos os resultados fiscais do governo possuem
critérios como acima e abaixo da linha, caixa e competência, entre outros, e categorias como resultados
nominal, operacional e primário.

2.2 As Falhas de Mercado, Externalidades e Bens Públicos

O mercado é formado por um infinito número de famílias (consumo), empresas (produção) e locais
onde temos as trocas de bens e serviços. O objetivo é atender às necessidades (demanda) por meio da
produção (oferta). Parte‑se do pressuposto de que o mercado possua uma mão invisível, isto é, de que
haja um equilíbrio entre a oferta e a demanda que atende a tudo e a todos, bastando apenas que uma
única variável, o preço, ajuste todos os interesses em jogo.

Entretanto, temos as falhas de mercado, isto é, o mercado, por si só, não gera bem‑estar econômico
e social. No campo de pesquisa das ciências econômicas, há a Teoria Tradicional do Bem‑estar Social,
conhecida como welfare economics. Essa teoria tem entre seus pressupostos a necessidade de afirmar
que os mercados são competitivos, nos quais há uma alocação de recursos perfeita e que gera um maior
45
Unidade I

grau de satisfação para uma parte dos agentes econômicos, mas reduz esse grau de satisfação para
outra parte desses agentes.

Essa análise tem como pano de fundo teórico o conceito de Ótimo de Pareto, que expressa a seguinte
máxima: “para cada ganhador tem‑se um perdedor”. Temos também nesse conceito a situação de um
Pareto Eficiente, isto é, quando todas as escolhas possíveis e imagináveis foram realizadas e o resultado
é um grau de satisfação ótimo. No entanto, essa situação ótima e com máxima eficiência só ocorrerá
quando tivermos os seguintes pressupostos: a) a não existência de progresso técnico; b) ambiente de
concorrência perfeita atomizado; c) informações simétricas; e e) Estado mínimo.

Entretanto, o Ótimo de Pareto só ocorrerá em um ambiente (economia e sociedade) que não


possua falhas de mercado (desequilíbrios), fato que impede o ponto de equilíbrio, ou melhor,
o próprio Ótimo de Pareto. Portanto, a Teoria do Welfare Economics é uma ferramenta para
aproximar o ambiente econômico e social de uma melhor situação ou bem‑estar social, cujo
mundo real possui: a) a existência de bens públicos; b) a existência das falhas de competição ou
a existência de monopólios; c) a existência externalidades; d) a existência mercados incompletos;
e e) a existência de informações assimétricas.

As situações de desequilíbrio podem ser caracterizadas pela existência de desigualdade social,


concentração de renda, desemprego, corrupção, inflação, além de estruturas dualistas, entre outros
problemas econômicos e sociais que colocam o Ótimo de Pareto cada vez mais distante da realidade.
Por isso, o Estado é importante para regular todo o sistema econômico e complementar o mercado,
principalmente, na oferta de bens públicos.

Os bens públicos são aqueles cujo consumo é socializado para toda a população. Esses bens são
também conhecidos como não rivais e podem ser divididos entre: a) bens tangíveis, como ruas, entre
outros; e b) bens intangíveis, como leis, entre outros.

Bens públicos seguem o princípio da não exclusão. Por exemplo, o comércio não pode ocorrer sem
que haja o direito de propriedade, que depende da aplicação do princípio de exclusão. Esses tipos de
bens públicos têm em contrapartida a cobrança de impostos da sociedade, mas, em alguns casos, há os
agentes‑caronas, que são aqueles que não pagam os impostos, mas utilizam o serviço público; assim, há
a cobrança compulsória de impostos. Muitas economias, como a brasileira, necessitaram de empresas
estatais para a oferta de bens públicos por meio de empresas consideradas como monopólio.

O monopólio é uma estrutura de mercado formada por apenas uma empresa (um único ofertante).
Essas estruturas de mercado são consideradas ineficientes por não apresentarem um ambiente
concorrencial, entretanto existem, em toda a economia, setores com retornos crescentes de escala, isto
é, quanto maior a produção, menor o custo. Um bom exemplo é o setor de energia elétrica, dado que nele
há um custo fixo elevado, logo é mais racional ter uma empresa no setor produtor de energia elétrica
e uma redução dos custos de produção. Aqui podemos ter o Estado também como regulamentador
da produção para que práticas abusivas de preço e queda da qualidade sejam combatidas, bem como
reduzidas externalidades negativas sobre a sociedade.

46
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

As externalidades são impactos diretos e/ou indiretos na sociedade e na economia que resultam das
escolhas de consumo e produção dos agentes econômicos no mercado. Elas são consideradas resultados
das ações desses agentes econômicos e podem ser positivas, como a elevação da educação na sociedade,
ou negativas, por exemplo, a poluição dos rios, a elevação do desmatamento em uma região ou a falta
da oferta de bens e serviços necessários para a população.

Os mercados incompletos podem ser caracterizados como um bem ou serviço que não é ofertado
mesmo com o seu custo de produção menor que o preço de venda, por exemplo, a falta da oferta
de serviços de banda larga nas periferias das cidades brasileiras. Geralmente, isso acontece em
razão da falta de infraestrutura, ou seja, de políticas públicas, que pode ser solucionada por meio de
incentivos econômicos e financiamentos públicos de longo prazo. No Brasil, temos o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), além de outros bancos. Porém, o BNDES tem um papel
mais focado em financiar infraestruturas para a produção a longo prazo.

Dadas a complexidade e a dinâmica do mundo real contemporâneo, há também um número elevado


de informações que podem ser perfeitas e imperfeitas e acarretar danos à sociedade. Esse fato é tratado
pelas ciências econômicas como informações assimétricas. Por exemplo, há empresas que “maquiam”
seus balanços contábeis, o que leva os vários investidores a comprar ações dessas empresas nas Bolsas
de Valores e Futuros, quando, na verdade, essas empresas estão numa situação de insolventes, fato que
destrói parte ou toda a riqueza acumulada por esses vários investidores e causa um mal econômico
a toda a sociedade. Essas ações são causadas por indivíduos com o objetivo de levar vantagem no
mercado, seja praticando o exemplo anterior, seja concentrando a informação. Portanto, é dever
do Estado tornar a informação um bem público e socializá‑la entre todos, para o maior bem‑estar
econômico e social. Assim, é papel do Estado: a) fiscalizar todos os setores produtivos, inclusive o setor
privado, e acompanhar a produção dos bens e serviços, além de verificar várias informações, entre elas
tamanho, quantidade e peso dos produtos ofertados; b) exigir a publicação de balanços contábeis das
empresas; e c) implantar e implementar políticas públicas de combate à exclusão digital.

Portanto, é papel do Estado a estabilidade política, econômica e social, garantindo crescimento


econômico, geração de emprego e renda, estabilidade da moeda e melhor distribuição, bem como
implementar políticas públicas mediante investimentos e corte de impostos ou gastos do governo
para que a sociedade avance sempre para uma maior civilização e se distancie da barbárie e do atraso
econômico e social.

3 FALHAS DE GOVERNO

A intervenção do Estado na economia: política fiscal e a evolução dos gastos públicos

Ao longo do século passado, a atuação do governo nos gastos públicos alterou‑se consideravelmente.
Alteraram‑se também as ideias que norteavam sua atuação.

No início do século XX ainda reinavam as ideias liberais que preconizavam que o Estado devia se
afastar da economia dedicando‑se, como entidade consumidora, à manutenção do aparato de defesa
nacional, à abertura de estradas para ampliar o comércio e, por vezes, a algum gasto com educação.
47
Unidade I

Contudo, a ampliação do poder político da classe trabalhadora, no final do século XIX, que culminou
na criação do sistema de previdência na Alemanha ainda no século XIX, e a crise de 1929 alteraram
definitivamente a atuação do Estado na economia e como os economistas encaram essa atuação.

Trataremos das diversas teorias que procuram explicar ou nortear a evolução dos gastos públicos.
Apresentaremos alguns dados dos gastos públicos no Reino Unido ao longo do tempo. Espera‑se que esses
dados consigam ilustrar a alteração do tamanho do estado na economia do Reino Unido ao longo do século
XX e sirvam de suporte à ideia de que a participação do Estado na economia alterou‑se a partir de 1929.

Em seguida, trataremos da evolução das ideias econômicas que lidam com a ampliação da participação
do Estado na economia no que diz respeito à ampliação e ao modus operandi do gasto público.

Apresentaremos a visão de Keynes sobre a atuação do Estado no gasto público, as primeiras teorias
sobre o comportamento do gasto público, culminando em Musgrave, e, finalmente, uma introdução à
Teoria da Escolha Pública (public choice).

Por fim, será realizado um pequeno balanço crítico das teorias apresentadas.

3.1 Participação do Estado na economia do Reino Unido ao longo do século XX

O gráfico a seguir ilustra o total do gasto público do Reino Unido como proporção do total de riqueza
produzida. Podemos observar que o gasto público se elevou de 14,1%, em 1900, para 44,9%, em 2010.

Em 1900, o que o governo do Reino Unido gastava correspondia a menos de 1/6 do total de riquezas
produzidas no ano, enquanto em 2010, o que o governo gastava correspondia a quase metade de tudo
o que foi produzido. Trata‑se de uma alteração significativa.
50,0%
44,5% 44,9%
45,0%
40,0%
35,9%
35,0%
29,4%
30,0%
25,0%
20,0%
14,1%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
1900 1930 1950 1979 2010
Figura 13 – Gasto do governo em % do PIB* no Reino Unido

* Para os anos anteriores a 1950, trata‑se de uma proxy do PIB.

48
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Vejamos alguns dos componentes do gasto público do Reino Unido para o período. No gráfico a
seguir estão expressos o gasto com educação e saúde em proporção do PIB.
8%
8%
7%
6%
6%
5% 5%
5%
4%
4%
3% 3%
3%
2%
1% 1%
1%
0%
0%
1900 1930 1950 1979 2010
Educação Saúde
Figura 14 – Gasto do governo do Reino Unido com saúde e educação em % do PIB*
* Para os anos anteriores a 1950, trata‑se de uma proxy do PIB.

Os gastos com educação passaram de 1% do PIB em 1900 para 6% em 2010. Já os gastos públicos com
saúde, que não existiam em 1900, ultrapassaram os gastos com educação em 2010, atingido 8% do PIB.

Lembrete

PIB é a soma das riquezas produzidas por um país em determinado


período de tempo, em geral, um ano.

Ainda que isoladas, estas duas informações – a) os gastos do governo do Reino Unido mais do que
triplicaram em pouco mais de cem anos; e b) a própria estrutura de gastos públicos se alterou – ilustram
as alterações que ocorreram na atuação do Estado ao longo do século XX.

No início do século XX, a atuação estatal na economia era vista como desnecessária ou prejudicial.
Isso porque o livre‑mercado garantiria a aplicação ótima dos recursos. Ao Estado caberia garantir a
segurança nacional, gastar o necessário com o financiamento do próprio fisco ou, quando muito, abrir
estradas para facilitar o comércio e gastar algo com a educação dos pobres.

Entretanto, já em 1930, os gastos estatais totais do Reino Unido haviam mais do que duplicado, e os
gastos com educação em proporção do PIB, triplicado, e o governo passou a custear, de algum modo, a
manutenção da saúde de sua população.

O que aconteceu entre 1900 e 1930?

O Reino Unido ingressou na Primeira Guerra Mundial. Isso com certeza teve reflexo na elevação do
gasto público. Além disso, com o fim da guerra e a Revolução Russa, outras forças sociais entram em
49
Unidade I

jogo. Cabe destacar que acesso à educação é uma antiga reivindicação dos trabalhadores, contida, até
mesmo no Manifesto Comunista.

Observação

Educação gratuita de todas as crianças é o Item 10 do conjunto de


ações que os países industriais poderiam colocar já em pratica e que
contribuiriam para a emancipação da classe trabalhadora, segundo Marx.

Em paralelo a isso, após a crise de 1929, o Estado assume o papel de atuar no sistema de modo que
atenue o impacto do desemprego decorrente da crise.

Entram em cena as ideias de Keynes, que propunham a atuação do Estado de maneira anticíclica;
o Estado ganha novas funções, aumentando sua participação na economia, inclusive como modo de
garantir a longevidade do sistema capitalista, cada vez mais criticado.

A partir da Segunda Guerra Mundial, as ideias de Keynes se popularizaram e o Estado ganhou novas
atribuições, como atuar de modo estabilizador na economia, evitando e dirimindo o impacto dos ciclos
econômicos (OLIVEIRA, 2009).

Na década de 1970, com a elevação da inflação nas economias desenvolvidas e o incremento dos
déficits públicos, tanto a ideia de que o Estado devia atuar na economia quanto a própria atuação do
Estado são colocadas em xeque. Governos que pretendiam reduzir a participação do Estado na economia
são eleitos na Inglaterra e nos EUA.

Observando a Figura 14, podemos ver que, após um período de crescimento, entre 1970 e 2010, os
gastos públicos do Reino Unido se estabilizam em torno de 40% do PIB.

As alterações efetivas do papel do Estado na economia possuem seus reflexos nas ideias econômicas.
Anteriormente, as funções do Estado foram tratadas de modo teórico. Agora, veremos as teorias que
tratam da atuação do Estado nos gastos públicos, procurando explicar as causas da elevação dos gastos
estatais e/ou normatizando a ação estatal.

Keynes e a atuação fiscal do Estado

As ideias de Keynes, que atribuíam ao gasto público um importante papel estabilizador nos ciclos
econômicos, ganham força após a Segunda Guerra Mundial. Em paralelo a isso, a atuação política da
classe trabalhadora, organizada por meio de partidos políticos, deu impulso ao que ficou conhecido
como estado de bem‑estar social.

50
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Lembrete

Keynes foi um economista inglês famoso por ter teorizado sobre


a participação do Estado na economia, além de teorizar sobre a
possibilidade de ciclos econômicos. Sua principal obra é Teoria Geral do
Emprego, da Renda e da Moeda, lançada em 1926.

Ao Estado caberiam, por meio de sua política fiscal, ações para reduzir os impactos dos ciclos
econômicos e atenuar as tensões sociais geradas pelo desemprego.

Para Keynes, o sistema capitalista possui uma inexorável instabilidade. Essa condição é decorrente
das incertezas que governam as decisões dos agentes, que criam expectativas de retorno para seus
investimentos sem que seja possível antecipar, com segurança, o que ocorrerá no futuro.

As flutuações econômicas, então, estariam associadas a mudanças de pontos de vista sobre o


futuro por parte dos agentes econômicos (FERRARI FILHO; TERRA, 2012). Assim, o Estado deveria
manejar suas políticas fiscal e monetária para atenuar o ritmo cíclico do sistema econômico e a
possibilidade de desemprego.

A ação do Estado pode se dar por meio da política fiscal, na manipulação da tributação e dos gastos
públicos, ou por meio da política monetária, regulando a facilidade e o custo de se obter empréstimos.

Para Keynes, há uma intricada relação entre as políticas monetária e fiscal, já que ambas se impactam
mutuamente. Trataremos apenas da atuação fiscal do Estado, particularmente por meio do gasto público.

Do ponto de vista da política fiscal, a atuação do Estado se concentraria no manejo da tributação e da


despesa pública, sem que isso implicasse necessariamente déficit público (FERRARI FILHO; TERRA, 2012).

Por meio da tributação, a renda, desigualmente distribuída, pode ser redistribuída entre setores da
sociedade. Além disso, os impostos proporcionam ao Estado os recursos necessários para o financiamento
do gasto público e, quando reduzidos, impactam a elevação da renda disponível.

No que diz respeito ao gasto público, Keynes divide‑os em duas partes, dois orçamentos: o
orçamento corrente e o orçamento de investimento. O primeiro diz respeito ao dispêndio necessário
para a manutenção dos serviços básicos oferecidos à população, como saúde, educação, segurança,
previdência etc. O segundo registra os investimentos produtivos realizados pelo Estado.

Keynes possui maneiras distintas de encarar cada um dos orçamentos. O governo, segundo o autor
inglês, deve esmerar‑se na manutenção do equilíbrio no orçamento corrente. Esse orçamento fica à
mercê das flutuações da atividade econômica, que alteram o resultado do fisco, e não deve ser utilizado
para políticas fiscais anticíclicas. No entanto, o Estado pode, por meio do orçamento de investimentos,
influenciar positivamente as decisões de investimento dos empresários.

51
Unidade I

Com os investimentos produtivos realizados pelo Estado, é possível elevar a demanda agregada e, com
isso, influenciar positivamente as expectativas de retorno dos empresários, aumentando os investimentos.

Para Keynes, o orçamento de investimento pode estar desequilibrado em momentos de ciclos de


baixa. Contudo, esses déficits seriam financiados pelos impactos positivos que a elevação da demanda
agregada geraria no orçamento corrente.

Desse modo, o déficit do orçamento de investimentos seria permitido em momentos de baixa


na atividade econômica, desestimulado no ciclo de alta e instrumento anticíclico de estabilização
potencialmente sustentável.

A regra para o equilíbrio fiscal sugerida por Keynes seria então a seguinte: para o equilíbrio das contas
públicas é necessário que não se incorra em déficits correntes. Por isso, é necessário controlar as despesas
correntes do Estado. As despesas de investimentos seriam financiadas por meio de endividamento, mas, como
podem impactar positivamente a economia, acabariam por produzir os impostos necessários para “se pagarem”.

Outra sugestão de Keynes sobre o orçamento de investimento era que o Estado procurasse levar a
cabo investimentos produtivos (ou de infraestrutura) que não concorressem com a iniciativa privada. O
central na política fiscal sugerida por Keynes era que ela impactasse a expectativa futura dos empresários,
e não que a demanda agregada fosse elevada constantemente pela despesa pública.

Ainda que o Estado possa financiar seus investimentos mediante a alteração na arrecadação futura
dos impostos, as incertezas sobre o futuro atuam sobre a própria política econômica. Uma vez que o
resultado da política fiscal não pode ser antecipado, o governo deve aplicá‑la de modo regrado.

Por isso, é importante que a política fiscal atue para coordenar as ações econômicas, tornando as
visões sobre o futuro da economia mais auspiciosas. Da mesma forma que o gasto público pode produzir
expectativas positivas sobre o futuro, ele pode produzir o inverso. Neste último caso, a política fiscal
perderia o seu caráter anticíclico, e as depressões econômicas se tornariam piores.

Daí a importância do equilíbrio fiscal do orçamento corrente: as despesas públicas não podem gerar
contínuos déficits, sob pena de deprimirem a expectativa dos empresários com ganhos futuros. A única
hipótese na qual seria permitido desequilíbrio do orçamento corrente seria em casos nos quais os retornos
dos investimentos não lograssem nenhum êxito na retomada da economia em um ciclo de baixa. “[O]
equilíbrio [orçamentário] poderá ser encontrado por meio do desequilíbrio do orçamento corrente.
Admitidamente isso deverá ser um último recurso, que deverá ser entrar em jogo apenas se a maquinaria
do orçamento de capital se quebrar” (KEYNES, 1980 apud FERRARI FILHO; TERRA, 2012, p. 32).

Outra maneira de pensar o equilíbrio orçamentário, segundo Keynes, é levar em consideração que
a poupança pública é um elemento que amplia a capacidade que o Estado possui de intervir no ciclo
econômico.

À ideia de que a política fiscal pode ser um elemento atenuante dos ciclos econômicos, Keynes
acrescenta o próprio modus operandi da política fiscal.
52
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Para Keynes, a atuação do Estado na economia por meio do orçamento de investimento deveria ter
o caráter de estabilizador automático.

Observação

Estabilizadores automáticos são elementos capazes de compensar os


ciclos econômicos de modo permanente, e não de modo responsivo.

Para Keynes, a política fiscal de um governo não pode estar condicionada às flutuações do ritmo
econômico, atuando de modo que diminua vales e reduzia picos. Pelo contrário, o investimento público
deve ser uma forma de evitar, ou reduzir de modo constante, a própria existência de vales e picos.

Para tanto, é necessário que o governo possua uma visão de longo prazo e ofereça um portfólio de
investimentos de longo prazo à sociedade. Esses investimentos devem, ainda, ser flexíveis de modo que
possam ser manipulados a qualquer sinal de recrudescimento grave da demanda agregada.

Por fim, a política fiscal pode ter impacto mesmo em casos de crises de confiança. Os investimentos
públicos, ao elevarem a demanda agregada, podem interromper um ciclo negativo de não pagamentos
entre empresas.

Como as empresas, em geral, realizam seus investimentos com financiamentos, um ciclo de


falta de pagamentos entre empresas pode resultar em uma redução da disponibilidade de caixa e,
consequentemente, no não pagamento de empréstimos. Isso afetaria o setor bancário, reduzindo
a disponibilidade de crédito, o que, por sua vez, impactaria negativamente as possibilidades de
recomposição de caixa das empresas por meio de empréstimos, criando, assim, um circuito depressivo.

Por meio de estabilizadores automáticos, o Estado pode atenuar os impactos desse circuito de
financiamentos malsucedidos, resguardadas as regras de aplicação da política fiscal: equilíbrio de longo
prazo e investimentos não concorrentes.

Olhando retrospectivamente, e com base nos dados da despesa pública do Reino Unido que foram
apresentados anteriormente, o que podemos concluir sobre a ideia do orçamento de investimentos
de Keynes?

Entre 1930 e 2010, o gasto com educação dobrou como proporção do PIB, e os gastos com saúde
elevaram‑se oito vezes.

Por mais que o orçamento de investimento possa ser um estabilizador automático e que os gastos
com saúde e educação sejam, em parte, decorrentes de investimentos, o fato é que a criação do estado
de bem‑estar social estava alicerçada na ampliação de gastos correntes, em saúde e educação, ou em
regimes de proteção social.

53
Unidade I

Lembrete

Estado de bem‑estar social é uma formação social na qual o estado é


visto como ente responsável pela garantia de bem‑estar aos seus cidadãos.
Em geral, esse tipo de estado funcionou entre 1945 e 1980, em diversos
graus e em diferentes países.

Nos primeiros dois casos, como já vimos, Keynes possivelmente fosse contrário. A elevação contínua
de gastos correntes dificultaria a utilização do orçamento de investimentos como estabilizador
automático, além de reduzir a poupança pública.

Contudo, o resultado da elevação dos gastos correntes na expectativa dos empresários pode ser incerto.

Segundo Oliveira (1997), o estado de bem‑estar social, ao oferecer ao trabalhador, de modo


gratuito, acesso à educação e à saúde, retira dos salários pressões autistas. Isso porque os
trabalhadores não precisariam pagar por esses itens, vistos como essenciais na própria formação
da força de trabalho.

Mesmo segundo os modelos tradicionais de macroeconomia (IS‑LM), o impacto da elevação do


gasto público, tudo mais constante, depende do resultado do orçamento. Aqui, trata‑se do orçamento
agregado, não há distinção entre o orçamento corrente e o de investimentos.

No caso dos regimes de proteção social, especialmente da previdência, Keynes entendia


que esses gastos seriam exemplos de estabilizadores automáticos. Caso a economia entrasse
em um período de baixa, os seguros‑desemprego, ao fornecerem meios de subsistência para
o contingente de desempregados, elevariam a demanda agregada. Em períodos de bonança,
aqueles que sobrevivessem com recursos do seguro passariam a se empregar e deixariam de
gerar gastos para o Estado.

A elevação dos gastos públicos, que foi um dos resultados do estado de bem‑estar social nos
diversos países, produziu investigações no campo da economia teórica. Tentativas teóricas de antecipar
as motivações e o comportamento dessas elevações foram elaboradas. A seguir, serão apresentadas
algumas respostas às questões: como e por que os gastos públicos se elevam?

Os condicionantes do crescimento dos gastos públicos: de Wagner a Musgrave

Durante o período que vai do final da Segunda Guerra Mundial até meados da década de 1970,
as despesas públicas, de modo geral, evoluíram de modo contínuo. Na tentativa de capturar esse
movimento, algumas alternativas explicativas para o fenômeno foram pensadas.

Uma das primeiras tentativas ficou conhecida como a Lei de Wagner. Tal lei possui o seguinte
enunciado: o crescimento das despesas públicas é diretamente relacionado à evolução do nível de renda

54
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

de um país. Esse relacionamento é tal que as despesas públicas evoluem a taxas mais elevadas que o
crescimento da renda (OLIVEIRA, 2009).

Essa hipótese teórica foi empiricamente verificada por meio de dados de um conjunto de países
industrializados para o período de 1910 a 1960. Nesse estudo foi constatado que a elasticidade da
despesa pública em relação à renda nacional é superior a 1.

O estudo empírico que amparou a Lei de Wagner possuía um caráter descritivo e não seguia as
modernas técnicas de testes de hipóteses utilizadas na econometria moderna.

No entanto, segundo Rezende et al. (2001), os determinantes explicativos apresentados no


estudo se aproximam muito daqueles utilizados em estudos modernos sobre despesas públicas. Esses
determinantes seriam: renda per capita, tamanho da população, densidade demográfica, grau de
urbanização, entre outros.

Segundo Oliveira (2009), outras explicações de natureza histórica foram elencadas como forma de
sustentar a Lei de Wagner. Seriam elas:

• ampliação das funções administrativas do Estado;

• ampliação das despesas com segurança;

• expansão das ações do estado decorrentes da criação e manutenção do estado de bem‑estar social;

• ampliação da participação econômica do Estado, tanto intervindo no sentido anticíclico – aos moldes
keynesianos – quanto no sentido de se tornar uma peça‑chave para o desenvolvimento econômico nacional;

• ampliação da intervenção estatal na economia para controlar e prevenir a formação de monopólios.

De modo geral, podemos interpretar que os condicionantes da evolução das despesas públicas
elencados pelos estudiosos da Lei de Wagner estão associados à demanda por serviços públicos.

Não há nenhuma menção até aqui à capacidade do Estado de atender essas demandas. De fato,
os estudos empíricos que subsidiaram a Lei de Wagner não investigam a capacidade, ou mesmo a
necessidade, de atendimento das demandas. Tais estudos se concentram na evolução da demanda por
serviços públicos sem levar em consideração os condicionantes da oferta (REZENDE et al., 2001).

A oferta de bens e serviços públicos está condicionada à capacidade que o Estado tem de financiá‑los.
No entanto, a sociedade possui, em geral, uma disposição por demandar bens e serviços do Estado e
outra para financiá‑los por meio dos impostos (OLIVEIRA, 2009).

Segundo Oliveira (2009), Peacock e Wiseman, atentos a esse fato, questionam‑se: será que o aumento
da demanda por serviços públicos implica necessariamente o aumento de sua oferta? Em períodos de
bonança, os indivíduos não estão dispostos a contribuir com o acréscimo necessário aos impostos para
55
Unidade I

financiar aumentos da demanda por bens e serviços estatais. Nesses períodos, a expansão das despesas
públicas encontra como obstáculo a percepção da população de que a carga tributária está em níveis
adequados ou elevados.

Já em períodos de recessão, ou guerras, os indivíduos mudam sua percepção quanto à necessidade


de financiamento público e estariam dispostos a contribuir com uma carga tributária mais elevada.

Uma questão não explorada nessa abordagem é a possibilidade de visões distintas entre setores da
sociedade quanto à disposição para financiar a despesa pública.

Parece acertado supor que a parcela da sociedade que utiliza os serviços públicos tenha, por um lado,
maior disposição a aceitar uma carga tributária mais elevada, e, por outro, menor capacidade contributiva.

De certa forma, ainda que existam deficiências, o sistema democrático de representação é o


responsável por regular essa e outras tensões sociais. Veremos, ainda, uma corrente interpretativa da
dinâmica do gasto público que se dedica a esse tema.

Combinando as duas visões, pressões na demanda pública e a capacidade de financiamento, temos Musgrave.

Segundo Oliveira (2009), as causas que explicariam a evolução dos gastos públicos seriam:

• crescimento da renda per capita que impacta o aumento das despesas públicas em taxas maiores
que o crescimento do PNB. Isso teria sido comprovado em estudos empíricos para as despesas
públicas civis nos EUA para os períodos de 1890‑1929 e 1929‑1969;

• mudanças tecnológicas, que implicam elevação dos gastos públicos na medida em que elevam o
custo dos bens a serem adquiridos pelo Estado ou aumentam a demanda por infraestrutura. Por
exemplo, o caso da indústria automobilística, pois seu florescimento implicou gastos por parte do
Estado para abertura de vias;

• fluxo migratório do campo para a cidade, que implicou aumento das demandas por educação
e saúde;

• os bens e serviços públicos são trabalhos intensivos; desse modo, aumentos de produtividade no
setor privado dificilmente penetram no setor público. Assim, os bens e serviços públicos tendem a
se ampliar de maneira mais custosa que os bens privados;

• o crescimento da renda per capita em países industrializados implicou o crescimento da capacidade


de financiamento do setor público.

• elevação das fontes de financiamento das despesas públicas possuem um componente cíclico.
Em períodos de crise ou de guerra, os indivíduos estariam mais inclinados a aceitar a elevação da
carga tributária, e o oposto ocorreria em períodos de bonança;

56
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

• fatores históricos, sociais e políticos seriam fundamentais para a elevação do gasto público. A
alteração de forças políticas no período que compreende o pós‑Segunda Guerra e os anos 1970
teria impactado diretamente a elevação dos gastos públicos.

Sobre esse último item, temos:

[...] bem possível que o efeito da evolução destes fatores –


particularmente o crescimento dos pagamentos de transferência como
subproduto da aparição incipiente do “estado do bem‑estar” – seja
mais significativo do que as repercussões dos fatores econômicos e
estruturais que analisamos anteriormente. Entretanto, é ainda mais
provável que ocorra uma combinação de todos eles na determinação
do caminho a ser trilhado. Qualquer que tenha sido a particular
influência de cada um deles, é evidente que a combinação dos mesmos
tem resultado numa crescente participação do setor público no PNB
(MUSGRAVE, 1980 apud OLIVEIRA, 2009, p. 196).

Portanto, fatores políticos seriam determinantes para a explicação da evolução dos gastos públicos
ao longo do século XX, particularmente o impacto da criação do estado de bem‑estar social.

Paralelamente a isso, o crescimento da renda per capita que os países industrializados experimentaram
ao longo dos chamados trinta anos gloriosos teria possibilitado a expansão da capacidade de
financiamento do gasto público.

No início dos anos de 1970, a situação começou a se alterar. Do ponto de vista econômico, a
ampliação do déficit dos Estados Nacionais, a participação crescente das dívidas públicas nas finanças
internacionais e o crescimento da inflação colocaram limites à evolução dos gastos públicos.

Do ponto de vista político, o balanço favorável ao impulso dos gastos públicos se altera. Disseminam‑se
as ideias do chamado neoliberalismo; a participação do Estado na economia passa a ser criticada, e a
elevação dos gastos públicos estaria gerando inflação.

Como resultado das crises dos anos de 1970, ampliam‑se o desemprego e a inflação nos países
desenvolvidos. Com isso, sindicatos e demais organizações de trabalhadores perdem força. Por fim,
como pano de fundo geopolítico, a União Soviética entra em crise, e a ideia de uma alternativa ao
capitalismo não parece mais tão atraente.

Em 1979 e 1981 sobem ao poder Margareth Thatcher, no Reino Unido, e Ronald Reagan, nos
EUA. Ambos possuem uma agenda voltada para a redução dos gastos públicos e da carga tributária.
Veremos a seguir o impacto dessa alteração das forças econômicas e políticas nas teorias que explicam
os gastos públicos.

57
Unidade I

3.2 Teoria da Escolha Pública (public choice)

A Teoria da Escolha Pública (TEP) ganha projeção no final dos anos de 1960. Essa teoria pretende
ser uma resposta aos motivos que teriam levado ao amplo crescimento das despesas públicas e,
consequentemente, do déficit público.

Observação

O livro O Cálculo do Consenso, de James Buchanan e Gordon Tullock, foi


originalmente publicado em 1962. Segundo Borsani (2005), esse livro seria
comumente aceito como o marco inaugural da Teoria da Escolha Pública
na sua vertente moderna.

Em consonância com a queda de prestígio da teoria keynesiana e o avanço do ideário conhecido


como neoliberal, a Teoria da Escolha Pública parte dos princípios do individualismo metodológico, os
mesmos usados na teoria econômica convencional (OLIVEIRA, 2009).

Assim, deveriam ser investigados os impactos das decisões racionais dos indivíduos, procurando
maximizar sua utilidade nos gastos do governo.

Essa teoria possui duas áreas de investigação comumente mencionadas, os impactos do regramento
constitucional nos mercados (Economia da Constituição) e as interações políticas/econômicas entre os
agentes mediadas por aquele regramento (Teoria das Instituições Públicas).

Segundo a TEP, a dinâmica dos gastos públicos estaria vinculada aos conflitos de interesses entre os
agentes envolvidos nas definições dos gastos públicos, eleitores, políticos, burocratas, lobistas etc. ou na
maneira pela qual esse conflito se reflete nas escolhas eleitorais.

Na definição das escolhas sobre os bens públicos, os agentes interagem em um mercado


público, que é mais complexo do que o estritamente econômico. Neste último, é possível supor
que dois agentes interajam de modo que concilie seus interesses (OLIVEIRA, 2009). No caso das
“trocas políticas”, a interação dos agentes é estritamente coletiva, e os papéis na sociedade que
eles ocupam determinam sua atuação.

Políticos precisam maximizar seus votos para permanecer sendo eleitos, e eleitores atuam
para maximizar os resultados da suas preferências quanto à atuação do Estado (BORSANI, 2005).
Como o resultado desse processo é decidido nas eleições, pode ser que as preferências de um
contingente de eleitores sejam descartadas e/ou determinados políticos sejam excluídos das
instituições representativas.

O processo de harmonização dos interesses é tão mais complexo quanto mais múltiplas são as
demandas e as alternativas de gastos públicos.

58
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Vejamos alguns dos principais conceitos utilizados pela TEP para abordar o processo de
harmonização das preferências nesse mercado público, e o impacto das escolhas dos indivíduos no
bem‑estar da sociedade.

3.2.1 Regra da Maioria

As escolhas públicas em uma sociedade democrática são feitas por meio de processos eleitorais com
regras previamente acertadas entre seus membros.

Essas regras podem variar de país para país ou mesmo para cada tipo de decisão que precisa ser
tomada. Dois tipos simples de funcionamento das decisões públicas seriam a decisão por unanimidade
a decisão por maioria simples (BORSANI, 2005).

Numa sociedade em que se espera que as decisões coletivas estejam harmonizadas de tal
modo que todas as preferências estejam sendo maximizadas, as decisões deveriam ser tomadas
por consenso. Contudo, é raro que encontremos esse tipo de modus operandi no mundo real.
Vejamos o porquê.

Uma sociedade poderia optar por tomar as decisões que dizem respeito aos bens públicos e seu
financiamento sempre de modo consensual.

Contudo, como a construção de consensos leva tempo, isso acarretaria um custo elevado. Esses
custos acabam por determinar que esse procedimento seja um expediente restrito a pequenos grupos;
com custos de oportunidade elevados, muitos membros da sociedade podem optar pelo sistema de
maioria simples.

Por isso, a maioria das decisões que dizem respeito ao fornecimento de bens e serviços públicos e seu
financiamento é tomada por maioria simples ou maioria qualificada (dois terços, por exemplo).

A própria definição do tipo de maioria necessária para uma decisão esbarra nas dificuldades da
determinação do consenso. Uma vez que consensos são custosos, qual a maioria necessária para definir
decisões coletivas?

O problema com maiorias reside no fato de que elas não levam necessariamente a uma decisão
Ótimo de Pareto. Como já dissemos, preferências de uma parcela da população podem ser descartadas.
Além disso, os custos e os benefícios de determinadas ações do Estado podem ser desigualmente
distribuídos. Vejamos um exemplo explorado por Borsani (2005): suponha que cinquenta fazendeiros
estejam decidindo, por meio de maioria simples, quais das vias vicinais que recortam as fazendas devem
ser reformadas com os escassos recursos que a localidade possui.

Pode ser o caso em que 51 fazendeiros optem por reformar apenas as vias que cortem as suas
fazendas e os demais 49 deverão arcar com o financiamento mesmo sem receber benefício nenhum
com as reformas.

59
Unidade I

Porque a regra da maioria pode ser incapaz de levar a decisões ótimas para a sociedade, em geral, ela
é bastante criticada pelos teóricos da TEP, ainda que eles admitam que, do ponto de vista pragmático,
ela seja melhor do que decisões consensuais.

3.2.2 Teorema do Eleitor Mediano

Se o estabelecimento de ações do Estado por meio de maioria pode implicar soluções que insatisfaçam
um conjunto de cidadãos, o caso é particularmente pior para aqueles que possuem preferências mais
atípicas. Isso porque, segundo a TEP, a disputa eleitoral, conforme a regra da maioria, e a estratégia dos
políticos pela manutenção no poder leva à concentração das eleições em torno das preferências do
consumidor mediano.

Borsani (2005) se utiliza do seguinte experimento para demonstrar isso: suponha que em uma
sociedade esteja em votação uma determinada questão sobre segurança pública. Nessa votação
existem três eleitores que desejam algum grau mínimo de segurança pública; contudo, cada um
deles possui uma preferência diferente quanto ao tamanho da segurança pública. A eleição se
dará sobre a regra da maioria; com cada um dos eleitores votando segundo suas preferências
individuais, eles não fazem conluio.

Suponha também que mais segurança seja melhor do que menos, desde que isso não implique
ultrapassar o limite máximo de segurança desejado por cada eleitor.

Sejam os eleitores A1, A2 e A3 distribuídos de modo que A1 prefira menos segurança que A2 e A3, e, A3 prefira
mais segurança que A2 e A1. Por fim, A2 prefere mais segurança que A1. Se este for o caso, A2 representará o
nível médio de segurança, e a escolha da sociedade se dará em algum ponto próximo a esse nível.

Vejamos o caso em que entre os três não há consenso possível, contudo A3 e A2 podem entrar num
acordo. Isso porque, como A3 é o que deseja o maior nível de segurança, ele se satisfará mais com o nível
de segurança proposto por A2 do que por A1. Já no caso de A1, o nível proposto tanto por A2 quanto por
A3 está acima do limite do aceitável.

Desse modo, A2 e A3 votaram conjuntamente em um nível de segurança próximo à média, representado


no exemplo por A2.

Isso repercute nos candidatos a postos políticos: quanto mais próximos da média, mais votos eles
possuem. Assim, os sistemas democráticos nos quais prevalece a regra da maioria tendem a concentrar
as decisões eleitorais em torno das posições médias da sociedade, fortalecendo partidos de centro
vis‑à‑vis a partidos de direta ou esquerda extrema.

Caso a intensidade das preferências fosse a mesma para todos os indivíduos, o voto do eleitor
mediano poderia representar o melhor resultado possível para toda a sociedade, mas não é esse
o caso. Logo, a concentração de votos em torno do eleitor mediano pode resultar em perda de
bem‑estar para a sociedade em geral.

60
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

3.2.3 Formação de maiorias e poder de agenda

Definidos os pleitos eleitorais, mesmo que esses funcionem de modo que oriente os resultados em
torno dos eleitores medianos, ainda temos o funcionamento da própria estrutura de representação.

Como os representantes se comportam para maximizar os seus ganhos eleitorais mantendo seus
cargos, legisladores podem mudar de posição deixando de representar as posições pelas quais foram
eleitos. Em uma casa legislativa, os representantes também devem procurar eleger pautas com condição
de sucesso. Isso pode gerar acordos, quebra de acordos e formação de maiorias que são desfeitas. Tudo
dependerá da estratégia adotada por cada representante.

O ponto crucial é a obtenção de apoio a determinadas agendas que são indispensáveis para cada legislador.

O ponto de equilíbrio irá se estabelecer quando as trocas de votos igualarem o custo de alterar
posições com os benefícios de se aprovar uma opção mais intensamente preferida (BORSANI, 2005).

O problema é que, em votações por maioria, qualificada ou não, em casos nos quais há mais de duas opções,
a opção preferida pela maioria não necessariamente sai vencedora. Esse é o chamado paradoxo do voto.

Considere que existam ao menos três legisladores e três propostas diferentes; para casos nos
quais o consenso não está disponível, pode‑se optar por escolher entre pares de propostas. Caso
isso seja feito, dependendo da ordem na qual as propostas sejam postas em votação, o resultado
pode ser diferente.

Saiba mais

Para maiores informações, leia:

BORSANI, H. Relações entre política e economia: teoria da escolha


pública. In: BIDERMAN, C.; ARVATE, P. Economia do setor público no Brasil.
Rio de Janeiro: Campus, 2005.

Por isso, quem possui poder para definir a ordem da votação pode alterar o resultado a seu favor.
Isso se chama poder de agenda.

3.2.4 Rent‑seeking ou o “carona”

Outra ideia sempre presente entre os teóricos da TEP diz respeito à capacidade que grupos de pressão
podem ter nas decisões estatais. Aqui entram tanto os políticos que buscam permanecer no poder
quanto burocratas que procuram manter o seu prestígio e sindicatos e empresários em busca de lucro
(OLIVEIRA, 2009).

61
Unidade I

Cada participante desse jogo pode exercer pressão, poder de agenda ou manejar barganhas de
modo que obtenha um resultado mais satisfatório sobre as despesas públicas. Uma vez que algum
desses grupos ganha uma votação a seu favor, as despesas públicas resultantes dessa proposta
acabam por se tornar um direito adquirido que aprisiona uma parte do orçamento, tornando‑o
mais engessado.

3.3 Recomendações da Teoria da Escolha Pública e diminuição do papel do Estado

Visto que o próprio processo de escolha pode levar a situações nas quais ocorre perda de eficiência,
os teóricos da TEP sugerem parcimônia na ação estatal, além de regulações para que ela ocorra.
Também são pessimistas quanto à visão keynesiana de que o Estado pode atuar para ampliar o
bem‑estar da sociedade.

Combinando os ciclos de expansão dos gastos em períodos de crise com a estratégia de manutenção
dos representantes políticos, podem ocorrem casos nos quais sejam atingidos determinados equilíbrios
de decisões. Nesses casos, o Estado não possui capacidade de financiamento, o que implica o aumento
do financiamento estatal por meio de dívidas.

Assim, um ciclo de decisões pode limitar a capacidade que os componentes do próximo ciclo possuem
por meio da decisão de aumento do déficit público. Mesmo que a sociedade não esteja inclinada a
aceitar aumento da carga tributária em determinado momento, o aumento precisa ocorrer em virtude
da decisão anterior de incorrer em déficits maiores.

Essa visão negativa com relação à capacidade das decisões democráticas de levar a sociedade a
situações melhores de bem‑estar, às vezes, é conhecida como Teoria das Falhas de Governo.

A TPE é, do ponto de vista teórico, uma das justificativas para a redução do papel do Estado na
economia. Na visão de seus autores:

[A] perspectiva central dessa visão […] é que o mercado aloca recursos
para todos os usos mais eficientemente do que as instituições políticas. O
processo democrático é defeituoso e o Estado é uma fonte de ineficiência.
Nessa versão da teoria, o processo político é visto como inferior ao
mercado por causa de suas imperfeições (PRZEWORSKI, 1995, p. 26 apud
OLIVEIRA 2009, p. 34.).

Por isso, umas das propostas seria:

[...] um retorno do Estado ao século XVIII, quando vários limites


[constitucionais] foram impostos aos poderes governamentais, em oposição
aos séculos XIX e XX, quando predominou a presunção [não confirmada] de
que diante de garantias constitucionais e de eleições livres seria possível
controlar o governo (BUCHANAN, 1979 apud OLIVEIRA, 2009, p. 34).

62
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Contudo, apesar do discurso em torno das falhas de governo e da redução do tamanho do Estado na
economia, o fato é que a participação dos gastos públicos na economia não se reduziu significativamente
nos últimos quarenta anos.

3.4 Corrupção e produção de bens públicos

Atualmente, estima‑se que vivam no mundo aproximadamente mais de 6 bilhões de pessoas em


alguns países com sérios problemas de corrupção. Isso faz refletir o quanto a corrupção se configura
como um problema endêmico da condição humana, como um problema da organização política e do
poder e, em última análise, como um dos efeitos da reprodução e do reforço do sistema capitalista.

A corrupção é, em uma definição mais simplificada, uma distorção que configura uma busca
de vantagem pessoal em relação a algo ou a alguma questão coletiva ou de ordem pública. É
quando uma pessoa, empresa ou grupo, em virtude da posição de poder que ocupa (financeiro, de
poder formal ou informal), manipula um processo para beneficiar um ator privado, prejudicando
direta ou indiretamente um grupo maior de pessoas. Seria, analogamente, uma atuação de Robin
Hood ao contrário.

Para Ackerman e Palifka (2016), sobre consequências e até reformas possíveis para a corrupção,
podemos associar fortemente a corrupção a um problema de desenvolvimento, em que ela acaba por
reconhecer, reforçar ou amplificar as desigualdades preexistentes. “”A corrupção passa a ser tratada
por teóricos do desenvolvimento como uma patologia óbvia e impeditiva do crescimento econômico e
social” (ACKERMAN; PALIFKA, 2016, p. 7).

Existe uma forte associação do (baixo) desenvolvimento econômico com a corrupção, o que implica
a necessidade de se estabelecer reformas difíceis e sutis que fortaleçam governos e setor privado de
forma que combata os efeitos e promova a conscientização sobre a presença e a maleficência das
grandes e pequenas corrupções. Apesar de não ser um fenômeno recente, só ao final do século XX e
início do século XXI ele efetivamente ascendeu à agenda de teóricos e pensadores.

Já nas novas metas do desenvolvimento sustentável, há objetivos relacionados ao combate à


corrupção, com promoção de igualdade, justiça e paz. A redução da corrupção ajudaria a atingir todas
as metas de acordo com o documento, tanto que organismos multilaterais de financiamento incluíram
na sua matriz de riscos para empréstimos a governos a ausência de casos de corrupção, tráfico de
drogas e atividades ilícitas.

Ainda que crescimento econômico não seja sinônimo de bem‑estar (há inúmeros outros fatores),
diferenças entre países e dentro de um mesmo país, nas mais diversas áreas sociais, são evidentes. Os
países que possuem maior índice de percepção de corrupção apresentam maiores disfunções nas áreas
sociais que os países que apresentam índices de percepção menores; mesmo dentro dos países tidos
como mais corruptos, as diferenças sociais são ainda mais enfatizadas.

Não se pode deixar de observar que a corrupção ocorre nas mais variadas esferas e situações. Pequenas
corrupções acontecem o tempo todo, em muitos níveis. Propinas, evasões fiscais, trocas de favores, grupos
63
Unidade I

privilegiados, entre outras formas, fazem que a cultura da vantagem pessoal prevaleça em relação aos
procedimentos e comportamentos com base na retidão e na lisura. É o caso em que ser honesto é mais um
discurso e uma reflexão no campo coletivo que uma prática ou um valor individual. As pessoas tendem a observar
as grandes corrupções e a se indignar com elas, porém não percebem essa corrupção que acontece o tempo todo.

Existem catalogadas diversas formas de corrupção, como apresentado na figura a seguir. É possível
que haja ainda uma série de outras formas de corromper e corromper‑se que se configuram como
modelos alternativos aos apresentados.

Suborno Troca de favores Nepotismo Fraude judicial Fraude contábil

Fraude no
Fraude eleitoral Desfalque Cleptocracia Tráfico de influência
serviço público

Figura 15 – Diversos tipos de corrupção

As mais conhecidas formas de corrupção são o suborno e os desfalques, mas todas as outras são
extremamente danosas para o funcionamento do setor público:

• suborno ocorre quando há a remuneração irregular e criminosa de servidores públicos de cargos


eletivos ou da burocracia em troca de beneficiamento;

• troca de favores ocorre quando as vantagens são pagas com outras formas não financeiras;

• nepotismo é quando há o beneficiamento gerando vínculo empregatício entre parentes. Em


alguns casos, ocorre o nepotismo cruzado, em que corruptos de cidades vizinhas empregam
(artificial ou efetivamente) parentes de seus “compadres” em troca de estes empregarem os seus;

• fraudes, classificadas em contábeis, eleitorais e no serviço público, ocorrem quando os


ocupantes de posições variadas em instâncias distintas burlam procedimentos técnicos e
originalmente isentos da discricionariedade daquele que a comete; os desfalques são comuns nas
compras e contratações em que pode haver superfaturamento ou em que não sejam entregues
produtos e serviços a contento, ainda que os pagamentos sejam efetuados de forma regular;

• cleptocracia acontece quando o beneficiamento ocorre em virtude dos grupos religiosos, sociais
ou de amizade de que os corruptos fazem parte;

• tráfico de influência surge quando alguém se aproveita da sua posição privilegiada ou das suas
conexões com pessoas em posição de autoridade para obter favores ou benefícios para terceiros,
geralmente em troca de favores ou pagamento.

64
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Todas essas práticas são consideradas crime na maioria dos países do mundo e altamente danosas
para as relações sociais, políticas e institucionais, principalmente quando afetam a administração e os
recursos públicos.

Chefe de governo

Desfalque/cleptocracia
Recursos públicos
Desfalque Desfalque
Desfalque
Desfalque
Legislativo Alto escalão Burocratas Judiciário
dos governos Sonegação
Lobby
Contratos
Eleitores Conluio Ganhos e benefícios
Empresas Empresas
Fraudes Fraudes/desfalques/exploração
Produtos fraudulentos Usuários
Propina
Acionistas Empregados Empregados

Figura 16 – Interações corruptas

A figura ajuda a entender o quanto as instituições e as estruturas dos relacionamentos sociais,


econômicos e políticos estão contaminadas por interações corruptas. Os boxes representam os atores e
as instituições dos sistemas político, institucional e econômico, e as setas representam essas interações,
às vezes, de mão dupla.

Fica reforçado que, além da dinâmica pessoal do ser humano maximizador de bem‑estar até as
últimas consequências, em algumas circunstâncias, há uma dimensão política e das relações de poder
que de alguma forma estimula a ocorrência dessas relações corruptas. As arenas em que trafegam o
poder e a decisão estão mais sujeitas a condicionantes que estimulem a corrupção. Ao contrário do
que se ventila, não necessariamente exclusivos do Setor Público, mas também nas instâncias decisórias
de empresas e até de estruturas supostamente não politizadas do Estado, como é o caso do Judiciário,
estão presentes casos e mecanismos de corrupção.

Assim, parece intrínseca às estruturas e esferas de poder a suscetibilidade à corrupção. Contudo,


vale destacar que é possível explorar a última interface de análise e discussão sobre a corrupção na
esfera econômica. Não somente a partir do diagrama construído anteriormente, mas também quando
se observam os grandes casos de corrupção no setor público ou no privado, é unânime a participação
de empresas, sobretudo os grandes grupos de corporações. Significativamente, as empresas que
concentram boa parte do capital estão embrenhadas em instâncias de poder e decisão muito suscetíveis
às possibilidades de corrupção. Desse modo, com o poder econômico que exercem associado aos núcleos
de poder e decisão que frequentam, as empresas influenciam e são influenciados mutuamente, uma vez
que as seduções e interações corruptas promovem forças gravitacionais de aproximação entre elas.

Percebe‑se aí que, além das estruturas políticas viciadas que corroboram a presença de casos e
interações corruptas, a consolidação do capitalismo moderno induz à produção e à reprodução de
corrupção em diversos aspectos, contribuindo para o descrédito de todos os sistemas. Isso de alguma
65
Unidade I

forma explica o fato de os países supostamente mais livres da corrupção estarem envolvidos em
corrupções em outros países a partir da participação de empresas dessas nações.

Saiba mais

Sobre esses casos emblemáticos de corrupção, há um levantamento da


organização Transparência Internacional feito recentemente. Acesse em:

<http://www.transparency.org/>.

Outra abordagem relacionada às possíveis causas da corrupção compara as estruturas de incentivos


à ética pessoal de cada um como fundamentação para a existência de tantas e tão espalhadas
interações corruptas:

É Incentivos É
t t
i i
c Baixos salários Monopólio do poder Discricionariedade Baixa accountability c
a a

P
e
s
+
Instituições
P
e
s
s s
o o
a Estrutura política Estrutura legal Estado de direito Cultura organizacional a
l l

Figura 17 – Causas da corrupção

Por fim, em relação à presença da corrupção enquanto falha do sistema e instrumento de reprodução
e ampliação da desigualdade, algumas consequências são percebidas, como:

• baixo crescimento;

• infraestrutura precária;

• inflação;

• desvalorização cambial;

• evasão fiscal;

• desigualdade;
66
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

• baixa confiança;

• educação ruim;

• serviços precários;

• alta criminalidade;

• tráfico de drogas;

• degradação ambiental;

• saúde fragilizada.

As estruturas de poder econômico, político e pessoal, associadas aos mecanismos de incentivos


e fragilidades institucionais, produzem e reproduzem os casos de corrupção que, dentre outras
consequências, promovem os efeitos enunciados anteriormente. O que se espera é que instituições
públicas e privadas fortes, ferramentas de transparência e governança e incorporação dos valores
públicos pelo conjunto da sociedade invertam essa lógica aperfeiçoando os sistemas para inibir, coibir e,
em algum momento futuro, combater a corrupção.

Ao longo do século XX, as despesas públicas cresceram em proporção com o PIB em razão de muitos
fatores, entre eles: o aumento da urbanização, o crescimento da renda per capita, avanços tecnológicos
e baixa produtividade do setor público.

Contudo, parece claro que fatores políticos são determinantes para o crescimento das despesas
públicas, sejam eles decorrentes da pressão das classes trabalhadoras para ampliação da oferta de
serviços públicos, sejam decorrentes de outros grupos de pressão de fora e de dentro do aparato estatal.
Isso teve repercussão na teoria econômica.

A atuação do Estado não seguiu estritamente as recomendações normativas dos economistas


keynesianos ou liberais da Teoria da Escolha Pública.

O Estado, no chamado Período Keynesiano, não atuou de forma que diferenciasse os orçamentos de
investimento e correntes, de modo que a pauta planejada de investimentos fosse realizada como forma
de coordenar as expectativas sobre o futuro dos empresários.

Em vez disso, o estado de bem‑estar social elevou, sobretudo, a participação estatal no financiamento
da educação e da saúde de sua população, além de criar um regime de seguridade social, garantindo
suporte aos trabalhadores desempregados, doentes e aposentados.

Durante o período chamado de neoliberal, o Estado não reduziu significativamente seus gastos.
Ainda que isso tenha sido tentado e que revoltas tenham ocorrido por toda a Europa em razão do
desmonte do estado de bem‑estar durante os anos 1990 e 2000, as despesas públicas não voltaram a
67
Unidade I

patamares equivalentes aos padrões anteriores à Primeira Guerra. Organismos multilaterais, como Bird,
ONU ou BID, procuram uma saída de meio‑termo que integre mercado e Estado.

Lembrete

Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (Bird):


criado em 1944 no conjunto de acordos de Breton Woods.

Organização das Nações Unidas (ONU): criada no final da Segunda


Guerra Mundial para impedir novos conflitos.

Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID): criado em 1959 com


o intuito de financiar projetos de desenvolvimento e inclusão social na
América Latina e no Caribe.

Essas saídas aparecem com a construção de uma agenda de reformas que pretende tomar o estado
mais eficiente, ágil e capaz. Assim, o Estado passa a ser entendido como colaborador do mercado,
articulando de maneira adequada o trade‑off entre eficiência econômica, equidade e democracia.

Entretanto, o atual contexto é de pressão baixista sobre os gastos públicos, isso porque, para ser um
bom parceiro do mercado, o Estado deve:

• deixar de produzir déficits públicos, o que deslocaria o investimento privado, tornando a ação do
Estado ineficiente;

• garantir o seu equilíbrio patrimonial, organizando sua dívida de modo que mantenha a taxa de
juros equilibrada e o pagamento dos juros sustentável e garantido.

As tentativas de disseminação da ideia de que reduzir o déficit público mediante cortes de


gastos correntes é uma boa política estatal tem encontrado adversários cada vez mais díspares.
No ano de 2016, economistas do Fundo Monetário Internacional produziram um estudo no qual
condenavam as orientações de política fiscal do próprio fundo, já que concluíram que elas elevariam
as desigualdades sociais.

Assim, o debate sobre os gastos públicos permanece um campo fértil e aberto a disputas teóricas
e políticas.

Lembrete

Fundo monetário Internacional (FMI): feroz defensor da austeridade


fiscal. Foi criado após o acordo de Breton Woods para monitorar
desequilíbrios no balanço de pagamentos dos países.
68
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

4 O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO

Com relação à presença do Estado na economia para promover o desenvolvimento econômico,


não há consenso entre os economistas. Considerando o debate histórico do pensamento econômico,
desde o século XV, os mercantilistas – economistas que estudavam as práticas econômicas na transição
do feudalismo para o capitalismo – justificavam que o Estado deveria intervir na economia a partir
de medidas protecionistas, pois a riqueza de uma nação dependia do acúmulo de metais preciosos,
principalmente ouro e prata. Para acumular essa riqueza, era necessário que o país mantivesse um
saldo comercial superavitário, ou seja, precisava expandir as exportações e comprimir as importações,
sobretudo, de manufaturados. Para isso, os incentivos estatais eram extremamente importantes (SOUZA,
2012; ECCARD, 2009).

Porém, esse intervencionismo foi fortemente questionado a partir do século XVIII, quando as ideias
da teoria clássica liberal começaram a ganhar força no debate sobre as práticas econômicas. Em 1776,
Adam Smith publicou a obra‑prima Uma Investigação sobre a Natureza e as Causas da Riqueza das
Nações, fundando a Ciência Econômica e inaugurando a teoria clássica liberal. Nessa obra, o autor
demonstrou que os indivíduos servem ao interesse coletivo precisamente por serem guiados por
interesses próprios. Isso significava que, ao atuar individualmente, cada ser contribui para o coletivo,
mesmo que aja em interesse próprio. Dessa maneira, o autor chama atenção para a coesão social que
existe entre os indivíduos da sociedade, isto é, existe uma harmonia social independentemente de
qualquer outro agente social. A partir disso, é possível entender a concepção de mão invisível cunhada
pelo autor. Considerando que a sociedade consegue garantir um equilíbrio social, a necessidade do
Estado é simplesmente garantir que, quando cada indivíduo busque realizar seus interesses, isso não
impeça os demais de buscarem realizar os deles. Portanto, o Estado não é necessário como mecanismo
para garantir que a economia funcione. Ele deve existir, mas com funções muito restritas, principalmente
onde os agentes privados não quisessem atuar (ECCARD, 2009).

No final do século XIX, a Revolução Neoclássica enfatizou as ideias de Smith. De acordo com Eccard
(2009, p. 10):

Para os neoclássicos, as ações individuais dos agentes levariam ao equilíbrio


da economia, não havendo espaço para uma possível ação do Estado nesse
campo. A ideia central é que a economia deve funcionar em um sistema
de concorrência perfeita para que se alcance o equilíbrio geral eficiente.
Um dos principais escritores dessa escola foi Leon Walras, que na sua
visão da economia, os mercados são completos, não há bens públicos nem
externalidades, a informação é perfeita, não ocorrem retornos crescentes
de escala e não existem custos de transação. Assim, não há lugar para
uma atuação do Estado, pois o mercado sozinho faria a melhor alocação
possível dos recursos disponíveis. A intervenção do Estado, por menor que
fosse, seria prejudicial ao andamento da economia, já que faria com que as
taxas de retorno fossem modificadas, divergindo daquelas geradas em um
mercado de concorrência perfeita, reduzindo os incentivos e informando
erradamente sobre as oportunidades.
69
Unidade I

Assim, tanto Adam Smith quanto os neoclássicos compõem um conjunto de economistas liberais
que acreditavam que o Estado não deveria intervir na economia. Essas ideias prevaleceram durante
um longo período, ou seja, do final do século XVIII ao início do século XX, com alguns debates entre os
principais formuladores de políticas econômicas.

Observação

Em determinadas condições, o mercado não consegue alocar


eficientemente os recursos. Assim, surge o conceito de externalidades, que
são falhas de mercado. Essas externalidades podem ser positivas ou negativas.

A externalidade positiva ocorre quando o consumo e/ou a produção de


um determinado produto (bens ou serviços) produzem benefícios externos
em outros mercados, assim os preços de mercado não refletem puramente
a situação do mercado. Por exemplo, educação, já que uma escolaridade
materna maior reduz a taxa de mortalidade infantil.

A crise de 1929 – crash da bolsa de Nova Iorque – representou uma grave crise econômica de
proporções mundiais que questionou a noção de que o mercado funcionava sem a necessidade
do Estado na economia. Diante dessa conjuntura econômica que afetou negativamente toda a
década de 1930, também conhecida como a Grande Depressão, John Maynard Keynes publicou,
em 1936, a obra‑prima A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda (KEYNES, 1996).
Nessa obra, o autor propôs uma maior intervenção do Estado na economia, pois os interesses
individuais não haviam produzido necessariamente um desenvolvimento econômico estável.
Para superar a crise com desemprego elevado, o Estado deveria estimular a demanda para que
os empresários realizassem investimento, já que estes, numa situação de grande depressão, não
fariam investimento, considerando que não venderiam aquilo que produzissem. Portanto, o
mercado reagiria negativamente com retração de investimento diante da crise econômica, o que
reforçaria o quadro de crise. Para superar esse cenário, o único agente capaz de reverter era o
Estado. Dessa forma,

[...] O Estado deve exercer uma política econômica adequada para compensar
a insuficiência da demanda efetiva privada. Essa indicação de Keynes a
respeito da atuação estatal traduz, simplesmente, a necessidade de criação
de procura adicional para fomentar o emprego: numa economia fechada, o
Estado deve agir sobre variáveis que afetam o consumo e/ou o investimento.
[...] Em resumo, a preocupação maior de Keynes referia‑se à necessidade de
o Estado assumir maior responsabilidade na organização dos investimentos,
através de uma política de regulação, com o objetivo de neutralizar sua
instabilidade (CARVALHEIRO, 1987, p. 110).

Keynes exerceu uma forte influência sobre as práticas econômicas dos países capitalistas após a
crise de 1929. Ele será um dos principais economistas a elaborar as estratégias para a recuperação das
70
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

economias abaladas pela Segunda Guerra Mundial. Suas ideias reforçavam a maior intervenção do
Estado na economia com políticas fiscais e aumento do gasto público.

Em meados da década de 1970, outra crise econômica – conhecida como choques do petróleo –
afetou todo esse debate sobre como conduzir as políticas econômicas. Houve um retorno do debate
liberal, que justificava que a crise havia ocorrido pelo excesso de gasto público e pelas intervenções
governamentais na economia. Diante disso, houve a retomada da noção de que o Estado não deveria
intervir na economia. Essas ideias, convencionalmente conhecidas como neoliberais, prevalecem até os
dias de hoje.

Assim, a maioria das justificativas usadas para defender a intervenção do Estado na economia se
dá pela existência de falhas de mercado, como externalidades, concorrência imperfeita, informação
assimétrica e bens públicos.

Considerando os motivos pelos quais se aceita a intervenção do Estado na economia, a questão é:


como o Estado intervém? Via políticas econômicas ou via empresas ou bancos?

Antes de avançar, é importante salientar o que define uma empresa estatal. A empresa estatal pode
ser caracterizada quando há participação do Estado no capital da empresa. O Estado tem autoridade
para nomear membros do Conselho Administrativo, e o governo tem o poder de definir as grandes
orientações da empresa.

Há um diverso debate sobre este ponto: os que defendem o Estado na economia. Segundo Villela (1984),
as empresas estatais foram criadas para proporcionar melhores condições sociais e/ou gerar externalidades
positivas, pois as empresas privadas seriam incapazes desse escopo, uma vez que buscam a maximização
do lucro e a valorização do seu capital. Como o objetivo da empresa é contrário ao dos progressos da
sociedade, essa lacuna deve ser preenchida pelo Estado via empresas estatais. Dessa maneira, o Estado
consegue coordenar o processo de desenvolvimento econômico num sentido planejado. De acordo
com o autor, há nove motivos para a criação de empresas estatais: controle de monopólios; controle do
suprimento de insumos básicos; suprimento de espírito empresarial e treinamento de executivos e técnicos;
aumento do nível de emprego; redução da desigualdade de renda; promoção de desenvolvimento regional;
estabilização dos preços de insumos básicos; contrapeso ao poder das multinacionais; e, finalmente, a
geração de demanda para a indústria nacional de bens de capital.

Outro autor que pondera sobre os motivos que levam o Estado a criar empresas é Faucher (1982).
Esse autor aponta dez critérios para a criação das empresas estatais, quais sejam: interesse geral;
monopólio natural; falta de capitais e a atitude do setor privado diante do risco; salvação dos setores
não rentáveis; setores dominantes e as indústrias básicas; soberania nacional; preferência dos agentes
financeiros; nacionalização como técnica administrativa; processo de diversificação das atividades
das empresas públicas; e fatores políticos e sociais.

As empresas estatais foram criadas para atuarem em setores onde a


necessidade de capital para o desenvolvimento de projetos era muito grande,
o prazo de maturação dos investimentos era muito longo e a rentabilidade,
71
Unidade I

pelo menos no curto prazo, era muito pequena para atrair os investimentos
privados. Já os monopólios geralmente surgem em setores onde há uma
importante economia de escala, constituindo os monopólios naturais, então
é preferível para o Estado ser o proprietário desse monopólio do que deixar
os lucros dessa atividade para o setor privado (ECCARD, 2009, p. 14).

O autor mostra, nessa passagem, que as empresas estatais entram em setores ou segmentos nos quais
os interesses das empresas privadas são diminutos. O Estado, por portar recursos financeiros a partir da
arrecadação tributária ou mesmo da emissão de títulos, possui condições de realizar investimentos cujo
prazo de maturação seja longo e o risco seja alto. No geral, as empresas privadas buscam investimentos
cujo retorno seja mais rápido: o período de maturação curto com rendimento alto e risco mais baixo.
Contudo, é relevante considerar que nem todos os setores da economia possuem o perfil desejado pelas
empresas privadas. É o que ocorre, por exemplo, com os setores de petróleo, a mineração, a siderurgia
e as indústrias produtoras de aço e de energia elétrica, que são setores básicos para a garantia da
expansão industrial de qualquer país.

Assim, de acordo com Eccard (2009, p. 15):

O Estado tem a atribuição de fornecer as chamadas mercadorias não


comercializáveis, como a segurança e a área jurídica, entre outras, já que
existe uma grande dificuldade de precificar esse tipo de mercadoria, não
permitindo a valorização do capital investido. Essa área de atuação típica
do Estado não gerou conflito e reclamações da iniciativa privada, foi apenas
quando o Estado resolveu entrar no circuito da valorização do capital, na
produção de bens comerciais através das empresas estatais, que surgiram
as primeiras críticas com relação à demarcação dos limites de atuação dos
setores público e privado. A justificativa para a criação de uma empresa
estatal é que ela tem um papel a cumprir, ou seja, ela pode ser usada para
desenvolver setores importantes para impulsionar o crescimento do restante
da economia, pode ser usada como instrumento de política industrial e
de desenvolvimento regional, pode ter as suas compras sendo utilizadas
para incrementar um outro setor e também pode ser utilizada para fins de
planejamento econômico, além de outras funções.

Além de permitir o desenvolvimento econômico e social regional, outra função que uma
empresa estatal pode exercer é possibilitar a estabilidade do sistema econômico. Por exemplo,
em período inflacionário, a empresa pode manter os preços de maneira a não forçar maiores
elevações da taxa de inflação. Isso é importante, caso se tenha uma preocupação em estabilizar
os preços ou a inflação.

Muitas vezes, o discurso que se faz das ditas empresas públicas é que elas são ineficientes per si por
serem instrumento de política econômica. Porém, há um equívoco nisso, pois os resultados financeiros
de uma empresa estatal não necessariamente precisam ser iguais aos de uma empresa privada. Como
dito anteriormente, o objetivo de uma empresa estatal é diferente daquele de uma empresa privada.
72
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Apesar disso, é importante salientar, como será visto posteriormente, que diversas empresas estatais
brasileiras, por exemplo, são muito lucrativas.

Na história da economia mundial, há inúmeros relatos da importância das empresas estatais no


desenvolvimento econômico das nações. De acordo com o relatório da pesquisa Forbes Global 2000, em
2011, mais de 10% do faturamento das empresas da pesquisa são das empresas estatais, o que equivale
a 6% do PIB mundial (BÜGE et al., 2013).

100 96
90 88
81
80
67 68 69
70
59
60
48 50
50
40 37
30 23
20 15 16 17
11 13
10
0
Alemanha

Finlândia

Grécia

Irlanda

França

Singapura

Tailândia

Noruega

Brasil

Índia

Arábia Saudita

Malásia

Indonésia

Rússia

Emirados Árabes Unidos

China
Figura 18 – Participação das empresas estatais entre as dez maiores empresas dos países (%)

Nota: apenas países com participação acima de 10% são apresentados.

Considerando esses dados, é possível verificar que a participação das estatais é relevante em países
desenvolvidos também, e não apenas em países em desenvolvimento. Isso é importante, pois é muito
comum defender a presença de empresas estatais em países em desenvolvimento que requerem maior
esforço para garantir o processo de industrialização. A mesma pesquisa realizada para identificar a
presença das estatais nas economias mundiais também detectou que essas empresas se concentram
nos seguintes setores (% participação): minério (43%), engenharia civil (41%), transportes terrestres
e por dutos (40%), minério de carvão e lenhite (35%), petróleo e gás (34%), eletricidade (27%),
telecomunicações (20%), mercado financeiro (20%), armazenagem (17%) e outros (BÜGE et al., 2013).
Para garantir uma competição global, a Organização para a Cooperação do Desenvolvimento
Econômico (OCDE) recomenda uma governança corporativa própria para que essas empresas não
tenham vantagens acima das empresas privadas. Assim, supervisões, tributação e financiamento, por
exemplo, são regulamentados nos países e supervisionados por organismos multilaterais.

Historicamente, podem‑se apontar diversos casos de intervenção estatal na economia via empresas
públicas. Em alguns exemplos, isso ocorreu em razão de crises econômicas, falta de capacidade das
73
Unidade I

empresas privadas de se manterem lucrativas, fraudes. Na Itália, em 1933, foi criada uma holding
estatal chamada Instituto para a Reconstrução Industrial (IRI), que era responsável por resgatar e
reestruturar o sistema de bancos privados que passavam por uma profunda crise, afetando toda a
economia italiana. Durante a Grande Depressão dos anos 1930, diversas empresas foram à falência,
e o IRI tornou‑se um grande conglomerado de empresas, chegando a controlar aproximadamente
17% do PIB italiano, em 1934. Inclusive, a empresa Alfa Romeo, do setor automobilístico, passou
a ser controlada pelo Estado nessa época. Esse controle estatal foi crucial para sustentar o elevado
crescimento econômico italiano após a Segunda Guerra Mundial, durante os chamados Anos Dourados
(ABRANCHES, 1979).

Durante os anos 1930 e 1940, foram nacionalizadas ou estatizadas diversas empresas privadas
na Inglaterra em decorrência dos efeitos da crise de 1929 e da década de depressão. São empresas
como as dos segmentos de carvão, minério de ferro, siderurgia e o Banco da Inglaterra. Ao longo
dos anos, diversas empresas foram nacionalizadas, por exemplo, o transporte em Londres, em 1933,
as empresas de trem e carvão – British Rail e National Coal Board–, em 1947 e 1948, a Rolls‑Royce,
em 1971. Neste ano, a fábrica Rolls‑Royce de motores para aeronaves teve problemas financeiros
após os elevados custos despendidos no desenvolvimento de um modelo de motor, o que levou à
nacionalização. O segmento automobilístico ficou separado do segmento de motores em 1973, e a
empresa foi privatizada nessa mesma época. O segmento de desenvolvimento de motores sempre foi
subsidiado pelo governo (SCHIFFERES, 2008).

Na França também há casos de nacionalização de empresas, principalmente no período de crise


entre os anos 1930 e o fim da Segunda Guerra Mundial. Podem‑se destacar o Banco da França, fábricas
de armas e de pólvora e fábricas da Renault.

É importante observar, conforme aponta Abranches (1979, p. 96),

Não obstante a diversidade de situações e padrões estruturais, constata‑se


algo em comum entre todos os casos de desenvolvimento capitalista que, em
algum estágio do processo, terminaram por requerer a participação direta do
Estado na produção. A formação de empresas estatais está, quase sempre,
ligada a mudanças importantes na organização das atividades produtivas: a)
a crise da economia agroexportadora e o início da industrialização no Brasil;
b) a rearticulação da economia italiana, subvertida por grave e profunda
crise; c) o fechamento deliberado da economia espanhola, desarticulada pela
guerra civil; d) a necessidade de marcantes correções de curso nas economias
inglesa e francesa, no período entre guerras e imediatamente depois da II
Guerra Mundial. Diante de crises ou etapas de transição particularmente
marcantes, as empresas estatais surgem como elemento novo, estrutural
e politicamente determinado, para garantir a continuidade e ampliação do
processo de acumulação privada de capital.

Em países subdesenvolvidos, a intervenção foi crucial no período de industrialização nascente.


No caso latino‑americano, esse processo se iniciou após a grave crise de 1929, quando o preço das
74
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

commodities despencou e afetou as economias nacionais. Diante dessa situação, os países realizaram
aquilo que ficou conhecido como processo de substituição de importações. em outras palavras, diante
da crise internacional, essas economias deram o pontapé à política de industrialização.

No caso brasileiro, a economia foi retomada por uma intervenção do Estado, modelo que fortaleceu
e ampliou o setor público e incorporou demandas sociais e estruturais. A Revolução de 1930 significou
uma mudança na constituição do Estado brasileiro, já que foram quebradas as autonomias estaduais,
lideradas principalmente por São Paulo e Minas Gerais, na chamada Política do Café com Leite. Esse
processo levou a uma crescente centralização do poder sob o Executivo Federal e à perda de influência
isolada de estados mais poderosos. Somado a isso, o processo centralizador na tomada de decisões foi
requisito fundamental para elevar o Brasil a uma forma mais avançada de Estado nacional, capitalista e
burguês, e, ainda, determinante para a posterior coordenação de uma política em favor de um processo
de industrialização, mesmo que em sua forma mais restrita em uma primeira etapa (DRAIBE, 2004).

No caso da Era Vargas, desde a Revolução de 1930, um dos objetivos do governo era garantir o
incremento de uma siderurgia nacional como projeto de desenvolvimento econômico. A empresa
siderúrgica seria importante também para atender à necessidade de garantir a soberania nacional.
Foi exatamente a preocupação com a defesa nacional que fez, a partir de meados da década
de 1930, os militares passarem a desempenhar um papel‑chave na luta em prol da indústria
siderúrgica brasileira.

Em junho de 1939, quando o chefe do Estado‑Maior do Exército brasileiro, general Góes Monteiro,


visitou os Estados Unidos, o governo estadunidense demonstrou disposição para cooperar no
reequipamento econômico e militar brasileiro em troca de colaboração nos planos de defesa dos EUA.
Diante dessa negociação, o governo brasileiro começou a planejar a instalação dessa siderúrgica.
Entre os diversos trâmites dessa negociação, com idas e vindas, houve a desistência do parceiro
estadunidense. Perante essa situação, o governo brasileiro decidiu planejar o investimento por meio
de uma empresa nacional com parte dos recursos financeiros estrangeiros. Em 1940 foi criada a
Comissão Executiva do Plano Siderúrgico Nacional, que instituiu metas de produção e financiamento e
decidiu‑se pela localização da usina em Volta Redonda (RJ). Assim, era criada a base da industrialização
brasileira com capital misto.

Além da CSN, Vargas criou a Vale do Rio Doce, em 1942; a Fábrica Nacional de Motores (FNM), em
1943; a Companhia Hidroelétrica do São Francisco (CHSF), em 1945. No segundo governo, entre 1951
e 1954, foram fundados o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, em 1952, e a Petrobras,
em 1953. Lembrando que o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal já existiam, ao lado de outras
poucas instituições financeiras, a maioria em mãos do capital estrangeiro.

A criação do BNDE foi crucial para o financiamento público de longo prazo a juros subsidiados de
maneira que garantisse os investimentos do segmento privado. Em 1956, o BNDE e o governo de São
Paulo financiaram a criação da empresa Companhia Siderúrgica Paulista (Cosipa). O BNDE financiou cerca
de 70% a 80% de todo o capital investido na indústria do aço, exercendo um papel crucial, que é garantir
financiamento a uma indústria de elevado custo com amortização de investimento de longo prazo.

75
Unidade I

No período do Regime Militar (1964‑1985), o Estado continuou realizando investimentos


produtivos em setores estratégicos. No caso específico da industrialização brasileira, as empresas
estatais foram extremamente importantes para constituir a infraestrutura necessária para a atração
dos investimentos privados, e isso desde a construção da primeira siderúrgica até a disputa pelo
monopólio do petróleo. Nesse período, o BNDE passou a financiar boa parte dos investimentos das
empresas privadas.

A tendência geral, que se acelera na segunda metade dos anos [19]50, foi a
de delegar ao setor público o provimento de insumos básicos (aço e energia,
por exemplo), bem como a criação da infraestrutura básica (transporte,
comunicações), vital para o processo de industrialização. Dessa forma, o
Estado passou a ter sob seu controle: a produção de aço, através das três
maiores usinas do país, a CSN, Cosipa e Usiminas; a produção e refino de
petróleo através da Petrobras; a produção e exportação de minério de ferro
através da Companhia Vale do Rio Doce; a produção de soda cáustica através
da Companhia Nacional de Álcalis; crescente envolvimento na produção de
energia elétrica através da CHESF e Furnas; transporte ferroviário através
da Rede Ferroviária Federal; navegação de cabotagem através do Lloyd
Brasileiro e Companhia de Navegação Costeira; controle e construção de
novas rodovias através do DNER e dos DERs, que gerenciavam o Fundo
Rodoviário Nacional. Além de suas atividades tradicionais, o setor público
aumentou substancialmente seu controle sobre o crédito, através do Banco
do Brasil e a comercialização de diversos produtos de exportação tais como
café, cacau, pinho, mate, açúcar, borracha e sal, entre outros, através de
autarquias específicas (ABREU, 1990, p. 182).

Os investimentos do Estado via empresa pública não encontravam resistência por parte das empresas
privadas. De acordo com Abreu (1990), foi realizada uma pesquisa entre empresários em 1963 e foi
constatado que 72% dos entrevistados concordavam que as iniciativas estatais via empresas públicas
haviam contribuído para o desenvolvimento econômico do país. Apesar dessa aceitação, os empresários
apontaram que os impostos eram elevados, queixaram‑se das intervenções estatais em que o setor
privado poderia atuar e que havia um excesso de controle sobre o comercio exterior. Assim, pode‑se
concluir que o empresariado brasileiro apoiava a intervenção do Estado apenas em alguns segmentos,
como energia e transporte barato.

Entre 1976 e 1977, o setor público representava 43% da formação bruta de capital fixo do país;
desses investimentos, cerca de 25% eram oriundos das grandes empresas estatais. Na figura a seguir, é
possível perceber o avanço das empresas estatais no Brasil:

76
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

25

20

15

10

0
1857
1909
1912
1921
1927
1939
1942
1944
1946
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1986
Figura 19 – Número de empresas estatais criadas por ano, 1857‑1986

Nota: a amostra de empresas utilizadas para traçar o gráfico exclui empresas que fecharam ou foram
privatizadas antes de 1973, como a FNM. Depois de 1973, a amostra inclui todas as estatais federais e
um grande número das estatais estaduais.

Em 1941, o ex‑presidente Getúlio Vargas criou o Ministério da Aeronáutica, o que impulsionou


a aviação civil e a militar no Brasil. A criação da FNM foi parte de um projeto de desenvolvimento
da indústria aeronáutica no País. Além disso, em 1949, foi criado o Centro de Tecnologia
Aeroespacial (CTA) e, depois, em 1950, o Instituto de Tecnologia Aeronáutica (ITA). O ITA foi criado
para dinamizar esse setor com pesquisa e formação de engenheiros, provendo financiamento.
Entre 1964 e 1965, o Ministério da Aeronáutica havia elaborado o Projeto Bandeirante, que era
o desenvolvimento de um protótipo de avião médio de produção nacional. Em 1969, a Embraer
foi criada com capital majoritariamente estatal. É uma das maiores empresas aeroespaciais
do mundo atualmente. Ela foi privatizada em dezembro de 1994, e o Estado é um acionista
minoritário da empresa.

Outra empresa relevante para o desenvolvimento econômico brasileiro é a Empresa Brasileira


de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). A empresa foi criada em 1972 com o objetivo de incentivar
pesquisas e desenvolver inovações para garantir sustentabilidade da agricultura. Até os dias de
hoje, a Embrapa é uma importante empresa que busca novas tecnologias e melhoramentos da
agricultura brasileira.

No período do processo de substituição de importações, as ações estatais no investimento


produtivo foram extremamente importantes para garantir investimento, emprego e crescimento
econômico, mesmo em épocas de crise. Após os anos 1980, houve uma forte pressão para que
essas empresas fossem privatizadas. As privatizações ocorreram principalmente na segunda
metade dos anos 1990.

77
Unidade I

Resumo

Nesta unidade, vimos que o Estado nasce como uma organização


constituída pela vontade dos homens, cujos objetivos de sobrevivência e
segurança juntam‑se ao desejo de ordem e harmonia entre todos por meio
dos direitos e deveres de cada um. Os direitos e deveres de toda a sociedade
passam a ser um contrato social que é definido como lei das leis, isto é, uma
lei constitucional que estabelece o Estado como corpo moral e coletivo,
soberano nas decisões e com poder para estabelecer a sua vontade como a
de todos os indivíduos, cuja desobediência equivale a desobedecer a toda
a sociedade.

No mundo contemporâneo há o Estado‑nação, cuja família é embrião


político da sociedade que está dividida em classes sociais, como trabalhadores,
empresários, sindicatos e governo, em que cada um busca os seus interesses e
tenta otimizar o seu bem‑estar econômico e social. Assim, a sociedade deve
se articular para cobrar do Estado seus direitos.

O Estado possui um governo que utiliza mecanismos racionais e


técnicos com base em regulamentos, leis e normas em um processo
conhecido como burocracia. A burocracia tem como base o conhecimento
técnico que confere racionalidade aos processos desenvolvidos e assegura
eficiência administrativa. A racionalidade pressupõe impessoalidade nas
relações, cujas regras formais procuram padronizar cada tipo de ação
pública e garantir a igualdade no tratamento de cada demanda por meio
da hierarquia e da subordinação das atividades em execução.

A regulação refere‑se às políticas que o Estado realiza para atingir o


bem‑estar econômico e social. Os objetivos baseiam‑se em fundamentos
macroeconômicos, como crescimento econômico, baixo desemprego,
estabilidade de preços e equidade social. Busca‑se acompanhar a produção
e a participação das empresas no mercado, já que essas empresas
representam o nível de investimento, emprego e massa salarial. Portanto,
faz‑se necessário regular o sistema produtivo como forma de manter
todos os fatores de produção empregados, bem como sua instabilidade
e tendências de ciclos econômicos caracterizados por momentos de
crescimento do nível de atividade e recessão ou depressão econômica.

A crise do regime fordista de produção e acumulação somada aos


movimentos de financeirização da economia geraram grandes mudanças
econômicas e sociais nas empresas a partir da sua forma de produção e
distribuição, e no mercado de trabalho, a partir de tendências de precarização

78
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

do trabalho e da condição humana. No sistema capitalista, a regulação


funciona por meio de várias instituições que buscam garantir a estabilidade
econômica e social. A instabilidade representa desequilíbrios (crises), e o
Estado é a instituição que se mobiliza para reverter o processo de crise,
por meio de seus instrumentos de políticas públicas e econômicas, e por
meio de novas regulamentações necessárias no formato de leis para que
todos os agentes econômicos (empresas, famílias, setor externo e o próprio
governo) possam se reorganizar diante de novas formas institucionais
compromissadas com a estabilidade.

A política fiscal faz parte da política econômica de um governo;


seus instrumentos, como a tributação ou a arrecadação via impostos,
taxas e contribuições, possibilitam a realização dos gastos do governo,
ou seja, auxiliam na produção dos bens e serviços públicos necessários
para a sociedade. Como o Estado produz para uma parte da sociedade, a
racionalidade da política pública apresenta as seguintes funções: a) função
alocativa; b) função distributiva; e c) função estabilizadora.

As peculiaridades brasileiras também estão inseridas nos conceitos e


definições de suas finanças públicas, como o conceito de dívida líquida do
setor público (DLSP), que é um dos conceitos de estoque da dívida pública e
representa o saldo líquido do seu endividamento não financeiro, e do Banco
Central com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não
financeiro e o resto do mundo, em que essa dívida líquida é apurada pelo
critério de competência. Há dois tipos de critérios em que a dívida pública
é apurada: a) desempenho de caixa; e b) desempenho de competência. São
conceitos fundamentais para analisar variáveis e resultados fiscais, como
dívida mobiliária, dívida bancária líquida, dívidas securitizadas, arrecadação
a recolher, dívidas externas reestruturadas e recursos do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT). Outro conceito é o de estoque da dívida, que é a dívida
bruta que corresponde ao total de gastos das três esferas de governo (federal,
estadual e municipal) com o setor privado, com o setor público financeiro,
com o Banco Central e com o resto do mundo.

O mercado é formado por um infinito número de famílias (consumo)


e empresas (produção); é o local onde temos as trocas de bens e serviços,
cujo objetivo é atender às necessidades (demanda) por meio da produção
(oferta). Parte‑se do pressuposto de que o mercado possua uma mão
invisível, isto é, de que haja um equilíbrio entre a oferta e a demanda e que
atende a tudo e a todos, bastando apenas uma única variável, o preço, para
que ocorra o ajuste de todos os interesses em jogo. Entretanto, temos as
falhas de mercado: este, por si só, não gera bem‑estar econômico e social.
No campo de pesquisa das ciências econômicas, há a teoria tradicional do
bem‑estar social conhecida como welfare economics.
79
Unidade I

A teoria do welfare economics é uma ferramenta para aproximar o


ambiente econômico e social de uma melhor situação ou bem‑estar social,
cujo mundo real possui: a) a existência de bem públicos; b) a existência
das falhas de competição ou a existência de monopólios; c) a existência de
externalidades; d) a existência de mercados incompletos; e e) a existência
de informações assimétricas.

A teoria keynesiana estabelece que o orçamento de investimentos


pode ser um elemento atenuante dos ciclos econômicos desde que os
governos sigam certas recomendações para sua utilização. Uma dessas
recomendações é a não realização de déficit.

Contudo, as principais teorias que se propuseram a explicar o crescimento


das despesas públicas foram a Lei de Wagner e a Teoria de Musgrave. A Lei de
Wagner estabelece que as despesas públicas crescem a taxas superiores ao
crescimento da renda per capita de um país. Já Musgrave elabora uma teoria
completa que investiga tanto o crescimento das despesas, impulsionado
por alterações políticas, administrativas e tecnológicas, quanto a alteração
na disposição da sociedade em financiar aquela elevação de despesas. Em
período de crises e guerra, a população estaria mais disposta a financiar a
elevação das despesas públicas; em períodos de crescimento econômico
ocorreria o oposto.

Do ponto de vista da ortodoxia econômica, em parte como resposta


aos déficits correntes no orçamento público, ganha destaque a Teoria da
Escolha Racional. Ela avalia o impacto da estrutura institucional e das
escolhas políticas nas despesas públicas.

Apesar de as recomendações em prol da redução do tamanho do Estado


na economia ganharem força a partir dos anos 1970, o que acontece é
o desenvolvimento de uma ideia disseminada por agências multilaterais,
como ONU e Bird, de que o Estado deve ser “disciplinado”.

Com isso, as tentativas de disseminação da ideia de que reduzir


o déficit público através de cortes de gastos correntes é uma boa
política estatal tem encontrado adversários cada vez mais dispares. No
ano de 2016, economistas do próprio Fundo Monetário Internacional
produziram um estudo no qual condenavam as orientações de política
fiscal do próprio fundo. Isso porque concluíram que elas elevariam as
desigualdades sociais.

Assim, o debate sobre os gastos públicos permanece um campo fértil e


aberto às disputas teóricas e políticas.

80
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

Com relação à relevância da presença do Estado na economia para


promover o desenvolvimento econômico, há um imenso debate sobre essa
necessidade sem que haja consenso entre os economistas.

Esse debate é realizado desde os mercantilistas, que defendiam a


intervenção do Estado na economia, já que o Estado poderia adotar medidas
protecionistas para acumular riquezas na forma de metais preciosos.

Entre os economistas clássicos, Adam Smith e David Ricardo reconheciam


o livre‑mercado, isto é, o Estado não era necessário para gerar o equilíbrio,
uma vez que prevalecia a Lei de Say. Essa lei diz que a oferta cria sua própria
demanda. Portanto, os estímulos ao crescimento econômico não estavam
relacionados às intervenções estatais na economia. A exceção entre os
clássicos foi Karl Marx, que criticou o sistema capitalista.

Avançando na linha do tempo, os neoclássicos resgataram os


princípios liberais de Smith e Ricardo e os reformularam para garantir
a livre negociação no mercado, sem que houvesse a necessidade de
intervenção estatal.

A crise de 1929 afetou gravemente as economias mundiais, e


não apenas a estadunidense. A Grande Depressão, período de crise
na década de 1930, mostrava que se a economia fosse deixada ao
livre sabor do mercado, ela não reagiria e cresceria se não houvesse
intervenção do Estado. Em 1936, o economista inglês John Maynard
Keynes publicou a obra Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda,
que se tornou uma obra‑prima da literatura econômica. De acordo
com esse autor, em situação de crise e instabilidade econômica,
apenas o governo pode intervir na economia de maneira que garanta
a retomada do crescimento econômico.

A partir disso, alguns teóricos passaram a defender a importância da


intervenção do Estado na economia. Os motivos são diversos: falhas de
mercado, externalidades, concorrência imperfeita, informação assimétrica
e bens públicos. As empresas públicas/estatais seriam aquelas em que
há participação do Estado no capital da empresa. Assim, o Estado tem
autoridade para nomear membros do Conselho Administrativo, e o governo
tem o poder de definir as grandes orientações da empresa.

Diversos exemplos podem ser dados nacionalmente: Petrobras, CSN,


Banco do Brasil, Embrapa, entre outros. Internacionalmente também é
possível destacar alguns exemplos: Banco da França, Renault e Rolls‑Royce.

81
Unidade I

Exercícios

Questão 1. (Enade 2009) O art. 175, relativo ao Título VII “Da ordem econômica e financeira”,
Capítulo I “Dos princípios gerais da atividade econômica”, da Constituição Federal de 1988, especifica:
“Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.

Quais são as implicações desse princípio no papel do Estado na formulação e na execução de políticas
públicas relativas aos serviços de infraestrutura (energia elétrica, telecomunicações, transportes etc.)?

A) Empresas privadas assumem todo o processo de formulação e de implementação de políticas


públicas nos setores de infraestrutura.

B) O Estado atua como formulador de políticas públicas na área de infraestrutura, podendo


descentralizar a sua execução para empresas privadas.

C) O Estado centraliza todo o processo de formulação e de execução de serviços públicos na área de


infraestrutura.

D) O Estado retira‑se do processo de formulação e de implementação de políticas públicas na área


de infraestrutura, deixando esse papel para a iniciativa privada.

E) O processo de prestação de serviços públicos na área de infraestrutura se dá num regime de falta


de competição.

Resposta correta: alternativa B.

Análise das alternativas

A) Alternativa incorreta.

Justificativa: cabe ao Estado, e não às empresas privadas, a formulação de políticas públicas.

B) Alternativa correta.

Justificativa: ao Estado cabe formular as políticas públicas e, por intermédio de licitação, delegar a
execução à iniciativa privada.

C) Alternativa incorreta.

Justificativa: a execução pode ser pulverizada, ou seja, transferida parcial ou totalmente para a
iniciativa privada, por meio de licitação.

82
ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

D) Alternativa incorreta.

Justificativa: o Estado não pode delegar a formulação de políticas públicas.

E) Alternativa incorreta.

Justificativa: a licitação é uma modalidade de competição.

Questão 2. Quanto ao gasto público, assinale a alternativa correta:

A) A renda não se altera quando o governo aumenta tributos e gastos na mesma proporção, tal que
o déficit primário fique inalterado.

B) De acordo com a equivalência ricardiana, uma redução de impostos financiada pela emissão de
títulos públicos não implica aumento de poupança.

C) O déficit primário no orçamento público faz crescerem o déficit público total e os gastos com
pagamento de juros.

D) Em uma economia sem crescimento real, o endividamento é a única forma de pagar os gastos
governamentais.

E) Necessidades de financiamento do setor público, no contexto operacional, contemplam correção


monetária e cambial pagas sobre o estoque de dívidas.

Resolução desta questão na plataforma.

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