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BRASILEIRO
RESUMO
Tendo em vista que a frequente necessidade de adaptação às mudanças ocorridas no mundo e
nas sociedades estende-se à administração pública, gestores e estudiosos têm buscado
implementar novas práticas de gestão que visam a melhoria dos serviços ofertados pelo Estado
no que se refere ao seu controle, eficiência e qualidade. Recentemente, práticas antes aplicadas
somente na administração empresarial adentraram o setor público, de forma que conceitos com
empoderamento, descentralização de poder e autonomia passaram a ser empregados a fim de se
obter aumento de produtividade e melhoria de resultados no que diz respeito ao fornecimento
de serviços pelo Estado ao cidadão de forma efetiva. Inserido nesse contexto, o presente artigo
tem por finalidade analisar as características do modelo de gestão atualmente em vigor no
Brasil, chamado de Gerencialismo, bem como seus impactos e influências na administração
pública nacional, com foco para o âmbito educacional. Por fim, tomando por base as pesquisas
bibliográficas realizadas para esta produção, busca-se apontar as divergências entre teoria e
prática no que diz respeito ao assunto estudado.
ABSTRACT
Given the frequent need to adapt to changes occurred in the world and societies extends to
public administration, managers and academics have sought to implement new management
practices aimed at improving the services offered by the State with regard to its control,
efficiency and quality. Recently, practices applied before only in business administration
entered the public sector, so, concepts like empowerment, decentralization of power and
autonomy began to be employed in order to achieve increase of productivity and improved
results related to the provision of services by the State to citizens in a effectively way. Inserted
in this context, this article aims to analyze the characteristics of the management model
currently in place in Brazil, named Gerencialism, and their impact and influence in the national
public administration, mainly educational area. Finally, based on the literature searches
conducted for this production, it tries to point out the differences between theory and practice
with regard to the subject studied.
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1 INTRODUÇÃO
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estar social, tal como foi definido, surgiu no pós Segunda Guerra, baseado na promoção de
políticas assistencialistas que visavam sanar os problemas sociais advindos do processo de
industrialização, através da promoção de direitos considerados indissociáveis do indivíduo, tais
como saúde, educação, habitação, renda e seguridade social. Juntamente com este modelo,
vigoravam as ideias keynesianas de organização da economia e a chamada burocracia
weberiana. As três dimensões foram descritas por Abrucio (1997, p. 6):
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As críticas à burocracia estatal tornaram-se fervorosas tanto no meio intelectual
como na vida cotidiana da sociedade e, enquanto este modelo passou a ser sinônimo de
ineficiência, o gerencialista, juntamente com o neoliberalismo, destacou-se por seu
comprometimento com a produtividade e o avanço econômico, como bem podia ser observado
na Inglaterra e nos Estados Unidos. Nessa época, meados da década de 1980, os governos de
Margareth Thatcher e Ronald Reagan representavam o ponto máximo dessa tendência
(ABRUCIO, 1997).
O novo modelo trazia como principal característica a descentralização do poder
estatal, transferindo para agências, empresas públicas e departamentos a autonomia de executar
atividades determinadas. Conforme expressa Abrucio (1997, p. 17):
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Posteriormente, tem origem uma nova evolução conceitual do gerencialismo
aplicado à administração pública, que ficou conhecido como Public Service Orientation. Esta
corrente orientava-se pela implantação de novos conceitos relacionados aos atos
administrativos, a saber: transparência, accountability e busca pela equidade social. Neste
sentido, o Conselho Científico do Centro Latinoamericano de Administração para o
Desenvolvimento (CLAD) discorre que:
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vezes a máquina estatal era utilizada para se alcançar interesses privados. O segundo modelo
teve origem nas ideias de Max Weber e se contrapunha ao modelo anterior, considerando que a
estrutura organizativa do estado deveria possuir regras e procedimentos bem definidos, divisão
de responsabilidades, hierarquia e relações impessoais. Como visto no tópico anterior, a grande
quantidade de regras e normas deixou o Estado engessado, de forma que o terceiro modelo
surge para corrigir tais disfunções. Assim, o modelo gerencial caracteriza-se principalmente
pela implementação de políticas públicas, que buscam enfatizar a eficiência, a qualidade e a
efetiva concretização do regime democrático, mediante a participação mais intensa dos
cidadãos, conforme destaca Bresser Pereira (1996, p.5):
Assim, a administração pública gerencial brasileira tem sua origem ligada aos
acontecimentos do movimento internacional de reforma do aparelho do estado, que teve início
na Europa e nos Estados Unidos, como ressaltado no tópico anterior, que culminara em intenso
debate sobre a crise de governabilidade e credibilidade do Estado na América Latina durante as
décadas de 1980 e 1990.
No Brasil, foi apenas nos anos 1990 que esse movimento ganhou mais força com
o debate da reforma gerencial do Estado e o desenvolvimento de uma nova forma de gestão
pública para o país. As críticas ao patrimonialismo e autoritarismo do Estado brasileiro, bem
como a crise do modelo burocrático nos anos 1980, desencadeada pela morosidade e
ineficiência dos serviços públicos, estimularam a emergência de um consenso político de
caráter liberal que se baseou na articulação de estratégias de desenvolvimento dependente e
associado. As exigências de mudança advindas dos cidadãos culminaram em ideias neoliberais
de estabilização econômica e estratégias administrativas orientadas para o mercado, baseadas
na administração de instituições privadas em busca da eficácia, eficiência e efetividade.
Assim, a implementação de uma Nova Gestão Pública (NGP) se desenvolveu
baseada em uma perspectiva ampla de reforma do Estado, como expressa, Araújo e Pinheiro
(2001, p. 658):
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mecanismos democráticos de responsabilização e transparência. Isto
significava refundar a república com base na democracia direta associada à
administração pública gerencial.
[...]sem dúvida poderíamos dizer que, afinal, continuamos apenas com as duas
formas clássicas de propriedade: a pública e a privada, mas com duas
importantes ressalvas: primeiro, a propriedade pública se subdivide em estatal
e não estatal, ao invés de se confundir com a estatal; e segundo, as instituições
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de Direito Privado voltadas para o interesse público e não para o consumo
privado não são privadas mas públicas não-estatais.
[...] a grande crise que o país enfrentava desde os anos 80, era uma crise do
Estado, mas uma crise cíclica, que decorria das distorções que o Estado sofrera
nos 50 anos anteriores. A solução, portanto, não era substituir o Estado pelo
mercado, mas reformar e reconstruir o Estado para que este pudesse ser um
agente efetivo e eficiente de regulação do mercado e de capacitação das
empresas no processo competitivo internacional.
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resultados através dos contratos de gestão, descentralização do poder para agências executoras
e formuladoras e transferência dos serviços sociais e científicos para o setor público não estatal.
Além disso, a adoção da responsabilização, no sentido de accountability, ou seja, obrigação do
Estado a prestar contas à sociedade, bem como, a responsabilização no sentido individual,
tornando o cidadão parte ativa dentro de um contexto de comprometimento com a ação e
participação no desenvolvimento social.
Por fim, verifica-se que esta lógica gerencial/neoliberal está fortemente
impregnada pelas teorias econômicas, embasadas no modelo da gestão privada relacionadas à
produtividade, à eficácia, à performatividade e à competitividade (TORRES, 2010). Com base
no exposto, compreende-se que a reforma de Estado brasileira constituiu-se através destes
pressupostos e do fortalecimento da capacidade gerencial do Ente Público, buscando a
formação de um Estado democrático no Brasil.
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Com relação ao processo de descentralização do financiamento educacional, o
mesmo se deu com base na formulação da Emenda Constitucional n. 14 que instituiu a criação
do FUNDEF (Fundo Nacional de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental e
Valorização do Magistério), atualmente revogado pela Lei nº 11.494/07, que criou o FUNDEB
(Fundo Nacional de Desenvolvimento e Manutenção da Educação Básica e Valorização do
Magistério), instaurado pela Emenda Constitucional n. 53.
Considerando o exposto, teoricamente entende-se que a descentralização no
âmbito educacional não funciona apenas como um fator democratizante ela se comporta
também como um instrumento de melhoria na gestão de processos e recursos, além de diminuir
as demandas sociais, dentro dos órgãos máximos do sistema educacional (Barroso, 1998).
Contrapondo-se a isto, Lück (2000, p. 18) caracteriza a descentralização no sistema
educacional muito mais como:
Concordando com Lück (2000), Araújo e Castro (2011) expõem que, embora no
sistema educacional brasileiro atualmente se fale de uma gestão flexível com ênfase para a
descentralização e autonomia, existem algumas divergências entre teoria e prática quando se
refere principalmente ao financiamento de recursos suficientes e de apoio técnico
administrativo e pedagógico que possibilitem de fato a criação de escolas autônomas e efetivas.
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(BORGES, 2004).
Segundo Araújo e Castro (2011), nessa lógica, as estratégias de empoderamento
na gestão escolar se tornam muito mais um instrumentos de legitimação da ordem gerencialista
do que um impulsionador e estimulador da participação das pessoas nas decisões da escola.
Contudo, além da descentralização, o modelo gerencial incorporado no campo
educacional criou também um sistema nacional de avaliação que possibilita à União o controle
e regulação de políticas educacionais.
De acordo com Sousa e Oliveira (2003), esse sistema de avaliação é um
menanismo de controle essencial, que é transferido do Ministério da Educação (MEC) para as
escolas através de métodos de avaliação de desempenho dos alunos e escolas, e que provocam
procedimentos competitivos entre escolas e sistema. O SAEB (Sistema Nacional de Educação
Básica), o ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio) e o ENC (Exame Nacional de Cursos)
são três exemplos concretos desses mecanismos de controle na década de 1990 que, embora
possuíssem peculiaridades e aplicabilidades distintas, contribuiram fortemente para a ascensão
da cultura avaliativa no Brasil.
Neste contexto, o que há no sistema educacional brasileiro, estabelecido com
base no modelo gerencialista, é uma tendência de retirar cada vez mais do Estado o seu papel
executor e transferir para a sociedade a responsabilidade pela gestão executora dos serviços.
Assumindo a responsabilidade de monitoramentos, avaliação e regulação do sistema
educacional dentro dos padrões gerencialistas, os quais os governos estabelecem, cada vez
mais, como meio de desenvolvimento político e social.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
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responsável por garantir aos cidadãos seus direitos considerados fundamentais e indissociáveis,
tais como educação, saúde, renda mínima, habitação, dentre outros. Tal prática gerou a
conhecida crise fiscal, uma vez que estes serviços oneravam demais os Estados, deixando-os
incapacitados de cumprirem seus compromissos.
Já o modelo weberiano se mostrava ineficiente em relação ao tempo de resposta
de um serviço, tornando-se sinônimo de morosidade e engessamento da máquina estatal. A
excessiva quantidade de normas e controle dos procedimentos davam pouca ou nenhuma
flexibilidade ao aparato Estatal.
Com isso, verificou-se a necessidade de se reestruturar a Administração Pública,
de forma que esta passasse a prezar pela eficiência e flexibilidade, tão necessárias, de forma
que o controle fosse agora realizado através dos resultados e não dos procedimentos.
O novo modelo surgiu, então, inicialmente nas Grã-Bretanha e nos Estados
Unidos, em resposta à crise do Estado em 1980, despertando o interesse dos outros países na
maneira de governar e influenciando o Brasil.
Em um segundo momento, centralizou-se o desenvolvimento do tema no âmbito
brasileiro. Assim, discutiu-se que, no Brasil, a reforma administrativa teve início na década de
1990, durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, tomando como base as diretrizes
apontadas no Plano Diretor de Reforma Administrativa do Aparelho do Estado, elaborado por
Luís Carlos Bresser Pereira, enquanto Ministro do MARE.
Essencialmente, a reforma trazia para a esfera pública conceitos de eficiência,
efetividade e produtividade ora aplicados apenas na administração privada. Aliado a isso, o
Gerencialismo buscava também instaurar a descentralização do poder, a responsabilização do
funcionário pelos seus atos, a flexibilidade e a ativa participação cidadã na formulação e
controle de políticas públicas. Tais mudanças tiveram sua implantação favorecida com a
inclusão de diretrizes nesse sentido na Constituição Federal em 1988.
O novo modelo, portanto, não representa um rompimento drástico com a
administração pública burocrática, mas consiste numa adaptação deste, de forma a manter os
aspectos favoráveis e reformar os desfavoráveis, corrigindo as disfunções do modelo de Weber
e ajustando-o para suprir as atuais e crescentes demandas da sociedade.
Em suma, compreendeu-se que na administração pública gerencial são definidos
objetivos e metas para se auferirem resultados mensuráveis de forma a manter o controle e
avaliar a eficiência, qualidade, produtividade e efetividade dos serviços prestados, deslocando-
se a ênfase dos meios (procedimentos) para os fins (resultados). Adicionalmente, pratica-se a
competição no interior do próprio Estado, de forma que os entes federados, isto é, os governos
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locais, passam a buscar experiências alternativas e inovadoras de gestão pública, a fim de
garantir o recebimento de recursos para o desenvolvimento de seus projetos. No plano da
estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se
essenciais para não enrijecer o aparato estatal, sendo este permeável à maior participação dos
agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil.
No terceiro momento, apresentaram-se as influências do modelo gerencial para as
políticas de educação. Viu-se, portanto, que o gerencialismo interferiu o campo educacional
promovendo maior autonomia e participação dos entes federados, escolas e da sociedade nas
decisões e práticas administrativas e pedagógicas. Teoricamente, a escola influenciada pela
ordem gerencial adquiria poder de auto gestão, possibilitando ações em função de necessidades
particulares, que somente as pessoas que participam daquela realidade poderiam propor. Isto
fundamenta a prática da gestão democrática nas escolas.
Contudo, de acordo com a análise e reflexão dos autores citados no referencial
teórico, a realidade do gerencialismo dentro do campo educacional foi bem diferente do que se
apresenta no campo das teorias. Fala-se em desconcentração em detrimento da
descentralização, de forma que a desconcentração pode ser tratada como uma redistribuição de
tarefas e responsabilidades, que desvia todo o sentido de autonomia, participação e
emponderamento.
Na realidade, o gerencialismo possibilitou às escolas maior capacidade executora
de gerir ações tuteladas e reguladas pela União. Neste sentido, tem-se o sistema de avaliação
educacional, desenvolvido com o intuito de medir o desempenho dos alunos, escolas,
faculdades, universidade, comparando-as aos padrões universais acadêmicos, e que, nas
entrelinhas, funcionam como fator preponderante na definição dos valores dos recursos a serem
disponibilizados para cada instituição e/ou ente.
REFERÊNCIAS
13
ARAUJO, Maria Arlete Duarte de; PINHEIRO, Helano Diógenes. Reforma gerencial do
Estado e rebatimentos no sistema educacional: um exame do REUNI. 2010. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010440362010000400002&lng=pt&
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http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2645 >. Acesso
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<http://www.scielo.br/pdf/ensaio/v19n70/v19n70a06.pdf>. Acesso em: 25 jul. 2014.
14
http://lms.ead1.com.br/upload/biblioteca/curso_4392/fron00lbi6.pdf> Acesso em: 25 jul. 2014.
WEBER, Max. Características da Burocracia. In: GERTH, Hans H.; MILLS, C. Wright (Org.).
Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: LTC, 1982. 229-243p.
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