1

TERCEIRO SETOR
RMULO DE A NDRADE MOREIRA Promotor de Justia, Coordenador do Centro de Apoio Operacional das Promotorias Criminais e Professor de Direito Processual Penal da UNIFACS

Todo esprito de conformidade com os caminhos j abertos ou com as fronteiras j fixadas, um esprito de impotncia e de estagnao. (Almir de Andrade, Da Interpretao na Psicologia, Livraria Jos Olympio Editora, 1936, p. 25, apud Manoel Ribeiro, A Institucionalizao Democrtica do Poder, Editora Distribuidora de Livros Salvador, 2. edio, 1983, p. 11).

Com a Revoluo Francesa e a ascenso da burguesia estabeleceu-se uma nova ordem social onde predominava o liberalismo puro, sem espao, inclusive, para princpios democrticos claros, que s seriam plenamente alcanados com o constitucionalismo (direitos fundamentais, sufrgio universal, etc.). Passou a burguesia de classe dominada para classe dominante, apoderando-se do controle poltico da sociedade e estabelecendo princpios constitutivos de uma ideologia de classe. Receosa pela volta do absolutismo e desconfiando do Poder, fez prevalecer na sua ideologia princpios liberais em detrimento de muitos dos princpios democrticos. Adotou-se uma soluo intermediria entre o despotismo do Rei e a participao popular no Poder: nem uma coisa, nem outra. Os escritores, os doutores, os professores, os advogados, os juzes, os funcionrios (as classes educadas), bem como os mercadores, os fabricantes, os banqueiros (as classes abastadas), formavam a burguesia da poca e precisavam afastar- se do jugo da lei feudal numa sociedade que realmente j no era feudal. Como diz Leo Huberman, precisavam deitar fora o apertado gibo feudal e substitu -lo pelo folgado palet capitalista, j que, apesar de terem o dinheiro, a cultura e o talento, no tinham na sociedade a situao legal que tudo isso lhes devia conferir. (Histria da Riqueza do Homem, Zahar Editores, Rio de Janeiro, 18. edio, 1982, p. 160). Alis, o clebre princpio da separao dos poderes (Montesquieu) nasceu justamente dessa concepo liberal de Estado e como uma forma de luta e de preveno contra os abusos do absolutismo e da opresso poltica; a liberdade e a separao de poderes, pode- se dizer, so princpios norteadores nos quais se apoiou o liberalismo. No Estado Liberal o valor da liberdade confunde- se com a prevalncia do individual e da personalidade humana, relegando- se a quase nada a coao estatal. Aqui, o Estado cada vez menos presente nos atos da vida humana, cabendo ao indivduo um leque enorme de opes, deixando para ele a possibilidade de fazer ou deixar de fazer o que bem lhe aprouver, suprimindo toda a interferncia estatal, inclusive, no campo econmico. O seu pressuposto fundamental que o bem-estar coletivo pode e deve ser atingido com a menor presena possvel do Estado. Da a sua mxima: Deixai fazer, deixai passar, o mundo caminha por si s. Ao Estado Liberal estariam reservadas basicamente as funes de segurana restando tudo o mais, como a sade, educao, previdncia, para a sociedade civil. o absentesmo na sua forma mais genuna, a concepo do Estado como um mal necessrio.

Nada poderia obstaculizar a iniciativa material do indivduo, sobre o qual pesavam, por conta disso, todas as responsabilidades sociais. Tal concepo, sem dvidas, foi uma reao extremada aos excessos do absolutismo que, poca, procurava justificar o Poder, inclusive e principalmente, no direito divino. Ocorre que esta pretensa liberdade individual, em verdade, tinha um carter apenas formal. Trazia nsita, na realidade, uma srie de desigualdades sociais, econmicas, polticas que acabavam por representar um modo de opresso sobre a maioria pobre. A experincia histrica desmentia o iderio liberal. No era possvel atingir o bem-estar do povo com a liberdade total nas relaes econmicas. Esta era a face dolorosa do liberalismo: a liberdade no como fonte de bem- estar, mas como representativa de um Estado socialmente injusto e desigual. Enquanto se dizia candidamente que todos os homens so iguais perante a lei, a maioria deles morria de fome... Esta contradio insupervel entre a liberdade no Estado Liberal e a opresso social dos trabalhadores (j notada muitssimo antes pela d outrina socialista de Marx), levou inevitavelmente a uma reao e crise ideolgica do liberalismo. Os princpios advindos a partir da Revoluo Francesa passaram a sofrer um reestudo histrico inevitvel; aquele tradicional liberalismo passou a ser, no entanto, socialmente opressor e, a partir dessa constatao, veio a necessidade de recomp- lo para que pudesse ser mais justo e mais humano. O Estado Liberal tinha representado um indiscutvel avano no respeito personalidade humana e s liberdades fundamentais, tornando-as juridicamente intangveis, alm de ter sido responsvel pelo desenvolvimento industrial nos fins do sculo XVIII e no sculo XIX e, ainda, de ter sido, sob certo aspecto, uma arma contra o Estado Totalitrio. Surgiu, ento, o Estado Social, dilatando-se sobremaneira a teleologia estatal, os fins do Estado, a partir da constatao ftica de que as necessidades do mundo impunham ao Estado a ampliao de suas finalidades e o crescente leque de suas responsabilidades e atribuies. As constantes crises econmicas, provocando recesso e desemprego, demonstraram que a presena do Estado era necessria para corrigir distores prprias do sistema liberal. O aparecimento do Estado Social representou uma modificao das estruturas bsicas cunhadas pelo Estado Liberal, sem confundir- se, evidentemente, com o Estado Socialista, at porque aquele ainda mantm estreita ligao com o modelo capitalista, renegado por este. Atenuou- se a influncia (ou mesmo o controle) da burguesia, passando o Estado a dirimir os problemas sociais e a ser o intermedirio entre o trabalho e o capital, regulando a economia, o que fez aumentar terrivelmente a burocracia estatal. Passou o Estado a decidir a respeito dos direitos dos trabalhadores, a intervir na economia, estabelecendo salrios, controlando a moeda, regulando preos, a prover a sade, educao, segurana, enfim, alcanando todas as possibilidades de interveno nas atividades individuais. Esta interveno estatal, porm, nem de longe lembrava o Estado Totalitrio. Nele (no Estado Social), o Estado provedor no impede por completo a iniciativa privada.

O que caracterizou basicamente a passagem do Estado Liberal para o Estado Social foi exatamente o fato deste ter includo entre as suas prioridades decises concernentes a aspectos sociais e econmicos, procurando alargar as funes pblicas a fim de se promover o bem comum e a justia social. Estas finalidades passaram a constituir cada vez mais uma tarefa administrativa. Modernamente, no entanto, uma outra constatao se revela: a incapacidade do Estado Social em cumprir estas funes que, por outro lado, tambm no so possveis de ser cumpridas completamente pelo particular, individualmente considerado, ou pelo mercado. Assim, se o Estado no pode mais (ou a ele historicamente no mais cabe) prover determinadas necessidades individuais, quem o faria, se tambm certo que o indivduo, visto isoladamente, no tem capacidade para faz- lo? Surge, ento, o que se convencionou denominar de Terceiro Setor (third sector ), exatamente a forma como ser possvel de agora em diante (ao menos o que se presume) deixar para o Estado as tarefas mais complexas como, por exemplo, a segurana interna e a externa, e permitindo sociedade civil organizada o planejamento e a planificao de variadas atividades. Esta mudana ser possvel graas incontestvel existncia de determinadas organizaes no ligadas diretamente ao Estado, que se ocupam de tarefas fundamentais para o homem, tais como o meio ambiente, a sade, a educao e a proteo de vtimas e testemunhas de crimes. So instituies criadas (ou grupos j existentes) exatamente para suprir as deficincias do setor pblico (Primeiro Setor), deficincias estas que no puderam ser abarcadas conveniente e efetivamente pelo mercado (Segundo Setor). Nascem, portanto, da vontade de pessoas em imiscuirem se em determinadas atividades que antes eram exclusivas do Estado e que passaram a no mais depender de aes governamentais. A maioria destas instituies so denominadas de organizaes no- governamentais, as conhecidas ONGs (Non-Governmental Organizations NGO), surgidas a partir das Naes Unidas, onde pela primeira vez foi o termo utilizado para definir organizaes que atuavam supra e internacionalmente. Mas, no somente estas organizaes podem vir a compor o Terceiro Setor. Outros grupos tambm podem, a partir do mesmo iderio, iniciar trabalho semelhante, como ocorre hoje com a Igreja Catlica, os Evanglicos, os Espritas, os clubes de servios, os colgios, as ordens religiosas, os sindicatos, as fundaes e tantos outros que possuem a mesma feio finalstica, ou seja, a busca de realizar atividades, projetos e programas na rea de poltica de desenvolvimento, com o objetivo de contribuir para a erradicao das condies de vida desiguais e injustas no mundo, mas sobretudo nos pases do Sul. Essas organizaes concentram-se em reas especiais de trabalho que so, sobretudo, dirigidas a pessoas e grupos dentre os mais necessitados e marginalizados. (Andra Koury Menescal, Histria e Gnese das Organizaes No-Governamentais, Estao Liberdade, So Paulo, 1996, p. 23). Pode-se, ento, definir o Terceiro Setor como aquele formado por organizaes ou grupos sem fins lucrativos, concebidos a partir do interesse de pessoas em participar voluntariamente de uma causa de natureza pblica, e independentes (em maior ou menor grau) do Governo. basicamente uma iniciativa do setor privado, porm com a peculiaridade de no perseguir primordialmente lucros, como ocorre com o mercado. Tm ao mesmo tempo um carter pblico (do ponto de vista teleolgico) e privado (estruturalmente considerados). Este aparente paradoxo se justifica com a comprovao histrica do equvoco em simplificar as relaes sociais e econmicas to- somente entre o pblico e o privado, entre o Estado e o mercado.

Por esta definio, percebe-se que este Setor se destaca nitidamente das aes governamentais, a partir do reconhecimento de que certas atividades, antes em mos do Estado, podem ser realizadas pela iniciativa da sociedade civil organizada, inclusive com melhor resultado, alm de dar nfase ao conceito de cidadania. Estas organizaes, apesar de poderem obter lucros ou outros dividendos econmicos, de regra, no os distribuem entre seus diretores ou coordenadores. O lucro advindo de suas atividades revertido para a consecuo de suas finalidades, bem como pagamento de suas despesas, inclusive com os seus empregados (no voluntrios). Observa- se, a propsito, que nos Estados Unidos o salrio dos executivos das principais organizaes no-governamentais chega a passar de meio milho de dlares por ano; comentando esta informao, o professor da Fundao Getlio Vargas, Mrio Aquino Alves diz que no Brasil ainda estamos longe disso, mas o terceiro setor est se desenvolvendo em um ritmo muito acelerado. (Revista Veja, n. 41/outubro/99, p. 137). O certo que atividades como a proteo ao meio ambiente (Greenpeace), aos menores de rua ( Projeto Ax, Fundao Abrinq), de testemunhas de crimes (PROVITA), a filantropia (Lions Club), a cincia e tecnologia (SBPC), a manuteno de ambulatrios, a educao, etc., etc., podem atualmente ser muito bem realizadas por estes grupos, afastando pouco a pouco a ao governamental. Nesse sentido, os defensores do Terceiro Setor afirmam que no h servio pblico que no possa, em alguma medida, ser trabalhado pelas iniciativas particulares. (...) Internalizar essa idia e universaliz-la tem, evidentemente, implicaes profundas para a cultura cvica do pas, que se desdobra em novos modos de conduzir as polticas pblicas. (cfr. Rubem Csar Fernandes, in 3. Setor Desenvolvimento Social Sustentado, Editora Paz e Terra S/A, Rio de Janeiro, 1997, p. 29, grifo nosso). Se correto afirmar-se que o Terceiro Setor se afasta do Estado, tal fenmeno tambm ocorre em relao ao mercado, rompendo aquela antiga dicotomia entre o pblico e o privado, surgindo, ento, uma terceira opo, um terceiro caminho de atuao, onde se enfatizam as aes voluntrias, sem fins lucrativos, repondo o gosto pela sociabilidade (Fernandes), atravs da criao dos grupos de servios, da atuao das Igrejas, das ONGs; constri- se, assim, uma nova concepo de ao para a sociedade civil, que passa a representar, no o Governo ou o mercado, mas os interesses da comunidade. Chegou-se concluso de que nem o Estado, nem o mercado, sozinhos podem satisfazer todas as necessidades individuais. Como nota o americano Jeremy Rifkin, o setor do mercado cria capitais e empregos de mercado, mas isso no suficiente. O setor de governo cria capitais e empregos de governo, mas isso tambm no suficiente. Existe ainda a sociedade civil, que cria capital social e empregos. (ob. cit. p. 20, com grifo nosso). Este autor, porm, adverte para uma questo crucial: o Terceiro Setor ainda no estaria suficientemente conscientizado de sua importncia e de seu papel no mundo atual, o que o estaria fazendo pensar pequeno, como se fosse menos importante ou menos capaz do que os dois primeiros Setores. A explicao para isto seria o fato de que os seus participantes (jovens em sua esmagadora maioria) esto em um status neocolonial, e pensam como um setor subjugado, suplicando ao governo, ao mercado e s instituies filantrpicas para obter verbas . Faltaria a eles a conscincia de que o governo est comeando a desaparecer da vida das comunidades, que seu papel cada vez menos importante e, por sua vez, o mercado est tornando-se cada vez mais globalizado e no interno. Conclui, ento, o economista e presidente da Foundation on Ecomics Trends: O problema do Terceiro Setor que ainda no tem conscincia de sua condio. Falta-lhe uma identidade. Sem identidade no h poder. Sem poder, no h como o Terceiro Setor tratar como iguais o mercado e o governo. (idem, ibidem).

Exemplo local dessa realidade aqui encontramos: a Associao dos Advogados dos Trabalhadores Rurais do Estado da Bahia, a AATR, organizao nogovernamental, preocupada com a questo da segurana das vtimas e das testemunhas da violncia (encargo que deveria ser do Estado, evidente), lanou o j referido Programa de Proteo a Vtimas e Testemunhas (PROVITA), a partir da experincia pioneira vinda do Estado de Pernambuco (ali, a ONG responsvel pelo Programa o GAJOP Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares). Lanado o Programa, a partir de convnio assinado com o Governo do Estado, passaram os seus coordenadores por situaes verdadeiramente vexatrias envolvendo dificuldades financeiras. Estes, alm do esforo individual que empreendem, viram-se obrigados a custear pessoalmente determinadas despesas, tudo por conta dos atrasos no repasse das verbas pblicas. Certamente se este grupo formado para aquela finalidade tivesse se preparado melhor, se pensasse grande, se internalizasse a sua importncia e o seu momento, se no estivesse subjugado vontade do governante, aquelas dificuldades no seriam vivenciadas, para usar a lio de Rifkin. (Recentemente foi sancionada pelo Poder Executivo federal a Lei n. 9.807/99, estabelecendo normas para a organizao e manuteno de tais programas, prevendo no seu art. 1., 1., que a Unio, os Estados e o Distrito Federal podero celebrar convnios, acordos ajustes ou termos de parceria entre si ou com entidades no-governamentais objetivando a realizao dos programas). Como j foi visto, o Terceiro Setor no visa o lucro ou o Poder; centra sua atuao na possibilidade de solucionar problemas antes da alada exclusivamente pblica, sejam eles sociais, educacionais, de sade, ambientais, culturais, etc. Isto porque num espao de tempo muito curto, o mundo se viu diante de problemas globais, cujas solues agora dependem da capacidade de articulao de um espectro mais amplo de agentes sociais. E a maior novidade na histria recente a crescente interveno da sociedade civil, que, de forma organizada, tenta ocupar espaos e propor que os aspectos sociais do desenvolvimento passem a primeiro plano. (cfr. Fernando Tenrio, em Gesto de ONGs Principais Funes Gerenciais Fundao Getlio Vargas, 2. edio, 1998, p. 11). evidente que o interesse natural que move o homem e que o faz um ser eminentemente individualista, tambm aqui est identificado. Acontece, porm, neste caso uma diferena: aqui tambm identificaramos aquele interesse a mover os seus membros sem que, no entanto, exista o desejo de um retorno querido (o que poderia se identificar com o conceito de comunidade), ao contrrio do que ocorre ordinariamente, ou seja, interesse e desejo de um determinado retorno. Para a filsofa Marilena Chau, porm, o que distinguiria a comunidade a existncia na sua formao da solidariedade entre os seus membros, e no no interesse puro e simples. No seio acadmico (Universidades), por exemplo, haveria uma tal comunho de interesses que se poderia concluir tratar- se verdadeiramente de uma c omunidade. O Terceiro Setor se apia principalmente na solidariedade entre os homens, embora a atividade no seja desprendida de interesse, prprio da natureza humana; alis, todo conhecimento posto em movimento por interesses que o orientam, que o dirigem, que o comandam (Jrgen Habermas Conhecimento e Interesse, Editora Guanabara). A afirmao anterior deve ser lida atentando- se para a lio do Professor Calmon de Passos, segundo a qual a sabedoria da solidariedade, contudo, indissocivel de um compromisso coletivo que reclama permanente empenho, convencimento e vigilncia, inicialmente moldados no ambiente familiar, depois ampliados e consolidados em outros setores da convivncia social. ( Direito, Poder, Justia e Processo, Forense, Rio de Janeiro, in 1999, p. 102).

Tecidas tais consideraes, uma outra observao se impe a essa altura: no se exclui no Terceiro Setor a possibilidade de integrao entre os trs Setores, at porque, como afirma o mesmo Rubem Fernandes, a complementaridade entre o Estado, o mercado e o Terceiro Setor pode dar-se ou no, pode ser mais ou menos feliz, mais ou menos eficaz (idem, ibidem, p. 32). Esta integrao, antes de ser invivel ou proibida, mostra- se em alguns casos possvel e desejvel. Bom exemplo disso existe aqui na Bahia com a recente incurso do Projeto Ax que, pioneiramente, a primeira ONG a dirigir uma escola pblica no Brasil. A escola foi inaugurada no dia 10 de setembro deste ano de 1999, vai receber 1.260 alunos e nasceu de uma parceria com a Prefeitura de Salvador que forneceu os noves professores e os dois diretores, todos da rede pblica; estes profissionais, por sua vez, foram treinados pelo Ax para lidar com crianas que recusam os mtodos tradicionais da escola pblica; neste caso, a Unio tambm participou ajudando financeiramente na construo da escola. Perguntado sobre o projeto, o presidente da ONG, Cesare De La Rocca, disse: uma ameaa para o poder pblico e tambm uma ousadia da sociedade civil meter o bico no sistema de educao. Mas um vai aprendendo com o outro. (Revista Isto/1562- 08/09/99, p. 42). Eis o resumo do iderio do Terceiro Setor: ousadia em inovar, substituindo-se, na medida do possvel, ao Poder Pblico, buscando sempre o bem- estar coletivo na sua mais ampla acepo. E qual seria a influncia do Terceiro Setor no Direito? Como se sabe, o sistema jurdico pode ser analisado sob o aspecto esttico (em relao sua estrutura) ou dinmico (no que concerne produo e aplicao das leis). Sob o primeiro aspecto, costuma-se distinguir o Direito Pblico do Direito Privado e o Direito Objetivo do Direito Subjetivo. Por outro lado, o Direito Pblico englobaria o Direito Constitucional (que trata da organizao do Estado), Administrativo (cuida da gesto da res pblica), Tributrio (trata das receitas do Estado), Financeiro (disciplina os gastos e as despesas do Estado), Penal, Processual e Internacional (Pblico e Privado); j para o Direito Privado restariam, basicamente, o Direito Civil (disciplinando atividades privadas no econmicas) e o Direito Comercial (atividades privadas de cunho econmico). Tal distino tem a principal utilidade de identificar as diferentes categorias para aplicar acertadamente os princpios especficos de cada ramo, norteando o jurista e o profissional na melhor interpretao da norma. Esta dicotomia, no entanto, hoje, tende a tricotomizar- se com o surgimento, digamos, de um tertium genus, que no somente pblico, como tambm no o somente privado; resvala no pblico porque no diz respeito apenas a interesses individuais e no deixa de ter natureza privada, j que tambm consubstancia interesses que refogem do estatal, dizendo respeito outrossim a interesses individuais. Exemplo seria o Direito Ambiental, em voga. Se indiscutvel, como diz o jurista Calmon de Passos, que o Direito marcha na direo em que a sociedade caminha e anda com ela e no frente dela (ob. cit., p. 102), o Terceiro Setor no poderia jamais ser a ele indiferente ou no causar- lhe efeitos; e no o . Hoje fenmeno menos sentido, amanh indiscutivelmente presente e assimilado.

Para encerrar, mais uma vez o pensamento do Mestre: A outra perspectiva ser deslocarmos novamente a nfase para o dever. No restabelecendo a antiga servido aos deuses, na pessoa de seus intrpretes, ou tradio imobilizadora, sim pela compreenso que se tudo falhou ontem, quando olhamos para o alto, e buscamos na transcendncia a estrela guia, se a boa vida humana da multido, to desejada e necessria, foi impossvel de obter -se quando olhamos para ns mesmos, que seja tentada a terceira via, a de edificarmos a cidade dos homens olhando-nos uns aos outros, buscando na descoberta da dignidade do semelhante a revelao e o reconhecimento de nossa prpria dignidade. Esta direo promissora parece estar sendo redescoberta e repensada em nossos dias. Ela est presente na reflexo de Perelman sobre a tica e o direito, na genial construo habermasiana da ao comunicativa, na institucionalizao ainda um tanto anrquica e intuitiva das organizaes no governamentais, no ainda mal entrevisto universo da comunicao via ciber-espao. Para ele, se este no for o caminho, a conseqncia seria que o homem, hoje j descomprometido com o dever e dele desvinculado, terminaria tal como a irnica e trgica alegoria idealizada por Robert Kurz, o espetculo do ltimo capitalista no mundo (...) na varanda de sua rica manso, protegido por uma mscara contra a poluio atmosfrica, bebendo o ltimo gole de gua potvel existente na Terra . Na primeira direo (nfase para o dever), porm, que se vislumbra semente da utopia proporcionadora s geraes futuras da energia e do otimismo a que hoje nos faltam e precisam ser recuperados, permitindo-nos perseverar na santa loucura de crer possvel a fraternidade humana. (ob. cit. pgs. 99 e 100). Oxal!