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Do Confronto Colaborao

Relaes entre a Sociedade Civil, o Governo e o Banco Mundial no Brasil

John W. Garrison

Banco Mundial Braslia, DF

Copyright 2000 O Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento/O BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. Todos os direitos reservados Publicado no Brasil Primeira edio: Junho de 2000 Uma publicao gratuita.

Este documento foi elaborado pelo Programa do Banco Mundial no Brasil com assistncia da Unidade da Sociedade Civil e ONGs do Departamento de Desenvolvimento Social do Banco Mundial. No uma publicao oficial do Banco Mundial. Est sendo editada informalmente e distribuda com o objetivo de incentivar dilogo e comentrios entre os atores do desenvolvimento internacional. Os dados, interpretaes e concluses que constam deste trabalho expressam exclusivamente as idias do autor e no devero ser atribudas sob qualquer pretexto ao Banco Mundial, s suas organizaes afiliadas ou aos membros do Conselho dos Diretores Executivos, bem como dos pases que representam.

Exemplares deste trabalho estaro disponveis atravs dos seguintes endereos:

Centro de Informaes ao Pblico (PIC) Escritrio do Banco Mundial no Brasil SCN Q.2 Bl. A Sala 304 Edificio Corporate Financial Center 70.712-900 Braslia DF Fone: (61) 329-1099 Fax: (61) 329-1010 E-mail: pic_brasilia@worldbank.org Internet: http://www.worldbank.org http://www.bancomundial.org.br Capa produzida por Melody Warford, Stone Soup, Inc.; Crditos das fotografias: no alto, funcionrios do CNPT/IBAMA; no centro, Melody Warford, Stone Soup, Inc; em baixo, Curt Carnemark. A capa e o texto foram impressos em papel reciclado.

ndice
ndice................................................................................................................................................................................. 3 Introduo........................................................................................................................................................................ 5 Prefcio............................................................................................................................................................................. 6 Agradecimentos .............................................................................................................................................................. 7 Abreviaes e Siglas...................................................................................................................................................... 8 Sumrio Executivo.......................................................................................................................................................11 1. Histrico da Sociedade Civil................................................................................................................................16 Viso Geral...16 Associaes Comunitrias20 Movimentos Sociais..21 Entidades Beneficentes.23 Igreja.24 Associaes Profissionais 25 Fundaes.25 2. Organizaes No-Governamentais (ONGs)...................................................................................................27 Origens. 28 Caractersticas Gerais. 32 Quadro de Pessoal e Oramentos36 Articulao em Redes...41 Campanhas Pela Cidadania.45 Desafios para a Consolidao. 50 3. Relaes entre Sociedade Civil, Governo e Banco49 Viso que a Sociedade Civil tem do Banco Mundial...............................................................................52 Percepoes Mtuas Equivocadas................................................................................................................56 Caratersticas Comuns entre a Sociedade Civil e o Banco...................................................................57 Polticas de Participao do no Banco Mundial .....................................................................................61 Estabelecendo Dialogo Tripartite...............................................................................................................67 Evoluo das Relaes e Colaborao Operacional .............................................................................72 Financiamento das OCSs..............................................................................................................................80 Desvantagens e Vantagens da Cooperao Tripartite .........................................................................86 4. Concluses .................................................................................................................................................................90

Notas..93

Anexos 3

A. Bibliografia ............................................................................................................................................................ 102 B. Comentrios dos Representantes de OSCs sobre o Banco Mundial............................................................ 106 C. Reunies de Consulta entre a Sociedade Civil e o Banco Mundial............................................................. 111 D. Estudos e Documentos do Banco Mundial sobre Participao e Anlise Social ....................................... 115 E. Lista de Catlogos e Estudos sobre as Organizaes da Sociedade Civil Brasileira ................................. 117

Figuras
Quadro 1. Contexto Jurdico do Setor Sem Fins Lucrativos20......................................................................... 4 Quadro 1. Contexto Jurdico do Setor sem Fins Lucrativos.....................................................................19 Quadro 2 Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra......................................................................22 Quadro 3. Filantropia Empresarial ......................................................................................................................26 Figura 1. Principais Populaes Beneficirias das ONGs .................................................................................33 Figura 2. Oramentos das ONGs, 1990 e 1993....................................................................................................37 Quadro 4. Rede Brasil Fiscaliza os Bancos Multilaterais .................................................................................44 Quadro 5. Campanha Contra a Fome ....................................................................................................................46 Tabela 5. Fundos Governamentais de Pequenos Projetos Voltados para as OSCs..................................80

Quadros
Quadro 1. Contexto Jurdico do Setor Sem Fins Lucrativos............................................................................20 Quadro 2. Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra.................................................................................23 Quadro 3. Filantropia Empresarial..............................................................................................................................27 Quadro 4. Rede Brasil Fiscaliza os Bancos Multilaterais .....................................................................................46 Quadro 5. Campanha Contra a Fome .........................................................................................................................49 Quadro 6. PLANAFLORO: Do Impasse Colaborao........................................................................................60 Quadro 7. Polticas e Iniciativas de Participao do Banco Mundial...................................................................63 Quadro 8. Wolfensohn dialoga com as OSCs Brasileiras ......................................................................................71 Quadro 9. Buscando a Sustentabilidade na Amaznia............................................................................................76 Quadro 10. O Programa de Combate Pobreza no Nordeste Incorpora Participao ......................................77 Quadro 11. Conselho da Comunidade Solidria .....................................................................................................78

Introduo
Este estudo retrata vivamente o que o Banco Mundial vem percebendo j h alguns anos: que o Brasil tem uma sociedade civil vibrante e cada vez mais influente. Trata-se de uma sociedade civil multi-facetria, capaz e, de modo geral, bem sucedida na organizao e promoo do desenvolvimento em nvel local. Embora as organizaes no-governamentais (ONGs) sejam o segmento mais freqentemente mencionado nos documentos do Banco que versam sobre a sociedade civil, o presente estudo descreve de forma apropriada como outros setores maiores como as associaes comunitrias, movimentos sociais e associaes profissionais desempenham um papel importante no denominado Terceiro Setor no Brasil. Alm disso, o estudo descreve a agenda social que desponta no setor privado e, particularmente, as fundaes de empresas e suas crescentes alianas com o governo na forma de projetos inovadores que esto sendo implementados pelo Conselho da Comunidade Solidria. O trabalho tambm documenta os avanos obtidos nas relaes Governo - Sociedade Civil - Banco Mundial nos ltimos anos. Muitas destas conquistas so pioneiras e demonstram que as trs partes, especialmente o governo e a sociedade civil, que so os dois principais interlocutores, esto aprendendo a colaborar de forma construtiva. Talvez o mais surpreendente seja observar o elevado grau de projetos financiados pelo Banco Mundial no Brasil que so canalizados sociedade civil, via fundos de pequenos projetos administrados pelo governo em reas temticas como meio ambiente, sade e pobreza rural. O estudo cita uma srie de fontes e apresenta concluses baseadas em experincias bem sucedidas de parcerias, que polticas e estratgias de participao da sociedade civil contribuem para o melhor desempenho de projetos de desenvolvimento e como potencializam seus impactos sociais. Finalmente, o relatrio nos lembra que, apesar dos avanos nas relaes tripartite, ainda existe um longo caminho a ser percorrido no sentido de que todas os atores Governo, Sociedade Civil e Banco Mundial possam efetivamente se unir para promover o desenvolvimento social no Brasil. Gobind Nankani Diretor para o Brasil

Prefcio
Este estudo sobre a sociedade civil no Brasil e a evoluo das relaes entre Governo, Sociedade Civil e Banco Mundial tomou por base uma srie de fontes, inclusive pesquisas bibliogrficas, revises de documentos de projetos e visitas aos mesmos, grupos focais e entrevistas individuais. A pesquisa teve incio em meados de 1996, por ocasio das reunies de consulta entre o Banco e a sociedade civil ao redor do Brasil, e foi concluda em 1999, aps participao em vrias reunies anuais das principais redes de organizaes da sociedade civil (OSCs). Envolveu contato com dezenas de funcionrios do Banco e do governo, assim como com centenas de representantes de OSCs em todo o Brasil. O relatrio tem como principal pblico alvo os funcionrios do Banco Mundial e, mais particularmente, os gerentes de superviso de projeto, embora possa ser considerado de utilidade para grupos da sociedade civil e do governo. So cinco seus objetivos:
A. Oferecer um pequeno histrico da sociedade civil no Brasil, com nfase nas ONGs; B. Descrever como as OSCs vem o Banco; C. Analisar os avanos alcanados no relacionamento entre Sociedade Civil, Governo e Banco; D. Demonstrar as vantagens em promover uma colaborao mais estreita entre os trs setores; E. Descrever alguns dos passos ainda necessrios para melhorar estas relaes.

Agradecimentos
John W. Garrison, Especialista em Desenvolvimento Social e Sociedade Civil no Escritrio do Banco Mundial, em Braslia, elaborou este estudo. Ele contou com a ajuda de inmeras pessoas que lhe prestaram assistncia com informaes, crticas e sugestes. De modo a refletir a natureza heterognea do trabalho, uma gama significativa de pessoas, representando os trs setores, contribuiu com opinies ou auxiliou na reviso das diversas minutas que antecederam esta publicao. Gostaramos de destacar:
Sociedade Civil: Leilah Landim, Aurlio Vianna, Zander Navarro, Anna Cynthia de Oliveira, Nancy Alexander, Michael Bailey, Rebecca Abers, e Linda Rabben. Governo: Alexandrina Sobreira, Augusto de Franco, Gustavo Rodrigues, Roberto Carreiro, Carmen Puig, Luiz Carlos Abreu Mendes, Murilo Lobo, e Guilherme Costa Delgado. Banco Mundial: Gobind Nankani, Antnio Rocha Magalhes, Caroline Moser, John Clark, John Redwood, Chris Parel, Daniel Gross, Warren Van Wicklin, Katherine Bain, Claudia Fumo, Angela Furtado, Christoph Diewald, Anthony Anderson, Neila Soares, Luiz Carlos Ros, Jairo Arboleda, e Mario Marroquin.

Agradecimentos especiais so dedicados a Neusa Queiroz, Jlia Conter, que ajudaram a reunir muitos dos dados utilizados e a preparar a edio final, e a Fabiana Imperatriz e Mauro Azeredo que ajudaram com a edio do estudo em portugus. A traduo do ingls foi realizada por Ana Maria Lyra. O apoio e financiamento do Programa do Banco Mundial no Brasil, viabilizaram a elaborao do estudo. Finalmente, uma palavra de agradecimento aos membros do Departamento de Desenvolvimento Social do Banco, em Washington, especialmente William Reuben, Coordenador da Unidade da Sociedade Civil e ONGs e Bonnie Bradford, que supervisionou a publicao do relatrio. No obstante a profunda gratido pelas contribuies inestimveis de todos os colegas mencionados, o autor permanece como nico responsvel pela anlise, concluses e eventuais erros que porventura cometeu.

Abreviaes e Siglas
AACC ABI ABIA ABIFARMA ABONG ABRINQ AIDS ALOP AMCHAM ANPOCS ANSUR APAES BID BNB BNDES CAPOIB CAS CCONG CEF CETS CGAP CIMI CJC CLF CLT CMP CMU CNAS CNB CNBB CNPq CNS CNSS COFECON COIAB CONAMA CONANDA CONCRAB CONIC CONSEA CONTAG COOTRARON CPDC CPT CUT DESCO ETAPAS FACS Associao de Apoio s Comunidades do Campo do Rio Grande do Norte Associao Brasileira de Imprensa Associao Brasileira Interdisciplinar de AIDS Associao Brasileira da Indstria Farmacutica Associao Brasileira de ONGs Associao Brasileira dos Fabricantes de Brinquedos Sndrome da Imunodeficincia Adquirida Associao Latino-americana de Organizaes de Promoo Cmara Americana de Comrcio Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Cincias Associao Nacional de Reforma Urbana Associao de Pais e Amigos dos Excepcionais Banco Interamericano de Desenvolvimento Banco do Nordeste Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil Estratgia de Assistncia para o Pas (Country Assistance Strategy) Confederacin Colombiana de ONGs Caixa Econmica Federal Centro de Estudos do Terceiro Setor Grupo Consultivo de Assistncia aos Pobres (Consultative Group to Assist the Poorest) Conselho Indigenista Missionrio Centro Josu de Castro Centro Lus Freire Consolidao das Leis Trabalhistas Central dos Movimentos Populares Unidade de Gesto para o Pas (Country Management Unit) Conselho Nacional de Assistncia Social Confederao Nacional dos Bancrios Conferencia Nacional dos Bispos do Brasil Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Conselho Nacional de Seringueiros Conselho Nacional de Servio Social Conselho Federal de Economia Coordenao das Organizaes Indgenas da Regio Amaznica Conselho Nacional do Meio Ambiente Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Confederao das Cooperativas de Assentados do Brasil Conselho Nacional de Igrejas Crists Conselho de Segurana Alimentar Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Cooperativa de Trabalho Mltiplo de Rondnia Centro de Desenvolvimento e Pobreza do Caribe (Caribbean Poverty and Development Center) Comisso Pastoral da Terra Central nica dos Trabalhadores Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo Equipe Tcnica de Assessoria, Pesquisa e Ao Social Fundacin Augusto Csar Sandino

FAP FASE FENABRAVE FETARN FGV FICONG FLONAS FMI FNU FOE FORECOM FORMAD Frum Brasileiro FRUM CAMPO Frum DCA FOS FUNBIO GEF GESC GIFE GTA IAF IBAM IBASE IBOPE ICNL IDAC IDF IEA IECLB IEE IFC IMAZON INCRA INESC IPEA ISA ISER ISPN LBV LOAS MAB MNDH MNMMR MNU MST NOVIB

Fundo de Apoio a Parcerias Federao de rgos de Assistncia Social e Educacional Federao Nacional de Distribuio de Veculos Automotores Federao dos Trabalhadores Rurais do Rio Grande do Norte Fundao Getlio Vargas Programa de Fortalecimento Institucional y Capacitacin de Organizaciones no Gubernamentais Floresta Nacional Fundo Monetrio Internacional Federao Nacional dos Urbanitrios Amigos da Terra (Friends of the Earth) Frum Empresa-Comunidade Frum Mato-grossense de Meio Ambiente e Desenvolvimento Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento Frum Nacional pela Reforma Agrria e pela Justia no Campo Frum Nacional Permanente de Entidades No-Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente Federao de Obras Sociais Fundo Brasileiro para a Biodiversidade Fundo Ambiental Global (Global Environment Facility) Gesto para Organizaes da Sociedade Civil Grupo de Instituies, Fundaes e Empresas Grupo de Trabalho Amaznico Fundao Interamericana (Inter-American Foundation) Instituto Brasileiro de Administrao Municipal Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica Centro Internacional para Leis do Terceiro Setor (International Center for Non-Profit Law) Instituto de Ao Cultural Fundo de Desenvolvimento Instituci nal (Institutional o Development Fund) Instituto de Estudos Amaznicos Igreja Evanglica de Confisso Luterana do Brasil Instituto de Estudos Especiais Corporao Financeira Internacional (International Finance Corporation) Instituto de Homem e Meio Ambiente da Amaznia Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Instituto de Estudos Scio-Econmicos Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Instituto Scio-Ambiental Instituto de Estudos da Religi o Instituto Sociedade Populao e Natureza Legio da Boa Vontade Lei Orgnica de Assistncia Social Movimento dos Atingidos pelas Barragens Movimento Nacional de Direitos Humanos Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua Movimento Negro Unificado Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra Organizao Holandesa para o Desenvolvimento Internacional e Cooperao

OAB OED ONG OSCs OXFAM PACS PAD PADIC PAIC PCPR PCPR PD/A PIC PID PLANAFLORO PMACI PNMA/PED PNUD POLIS PPG7 PROCERA PRODEAGRO PROSANEAR PT PTA PUC-SP REDE BRASIL RESEX RITS RNP+ SAPRI SAR SBPC SEAIN SEPURB SGP SMU UNICEF UNIPOP USAID USP WBI WDR WWF

Ordem dos Advogados do Brasil Departamento de Avaliaes Operacionais (Operations Evaluation Department) - Banco Mundial Organizao No-governamental Organizaes da Sociedade Civil Oxfam/Reino Unido Polticas Alternativas para o Cone Sul Documento de Avaliao de Projeto (Project Analysis Document) Programa de Apoio a Iniciativas Comunitrias Programa de Iniciativas Comunitrias Programa de Combate Pobreza Rural Projeto de Combate Pobreza Rural do Nordeste Projeto Demonstrativo do Programa Piloto Centro de Informaes ao Pblico (Public Information Center) Documento de Informao do Projeto (Project Information Document) Plano Agropecurio e Florestal do Estado de Rondnia Programa de Meio Ambiente e das Comunidades Indgenas Programa Nacional de Meio Ambiente/Projetos de Execuo Descentralizada Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil Programa de Crdito Especial para a Reforma Agrria Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do Estado de Mato Grosso Programa de Abastecimento de gua e Saneamento para as Populaes de Baixa Renda em reas Urbanas Partido dos Trabalhadores Programa de Tecnologia Alternativa Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais Sub-programa de Reservas Extrativistas Rede de Informao do Terceiro Setor Rede Nacional de Pessoas Vivendo com HIV/AIDS Iniciativa Participativa de Reviso do Ajuste Estrutural (Structural Adjustment Participatory Review Initiative) Servio de Assistncia Rural Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia Secretaria de Relaes Internacionais - Ministrio do Planejamento Secretaria de Polticas Urbanas Programa de Pequenas Doaes (Small Grants Program) Unidade de Gesto Setorial (Sector Management Unit) Fundo das Naes Unidas para a Infncia Instituto Universidade Popular Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimeto Internacional Universidade de So Paulo Instituto do Banco Mundial (World Bank Institute) Relatrio do Desenvolvimento Mundial (World Development Report) Fundo Mundial para a Natureza (World Wildlife Fund)

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Sumrio Executivo
Nossa experincia no Brasil demonstra que, alm dos problemas da liberalizao do mercado e das limitaes da ao do estado, a sociedade civil tem sido responsvel por importantes transformaes no somente na forma como a poltica passou a ser exercida, como tambm na formulao de uma agenda de ao internacional. Herbert Betinho de Souza Pronunciamento nas Naes Unidas (Nova York, Agosto de 1994)

O termo sociedade civil surgiu na Amrica Latina nas duas ltimas dcadas. Seu significado varia consideravelmente dependendo de quem o utiliza: um representante do governo, um oficial do Banco Mundial ou um tcnico de uma ONG. No Brasil, o termo sociedade civil tem uma conotao poltica e est relacionado ao vasto setor nogovernamental, formado por associaes comunitrias, movimentos sociais, ONGs, entidades beneficentes, associaes profissionais, igrejas e fundaes de empresas. O surgimento de movimentos sociais de abrangncia nacional um fenmeno recente no Brasil, diretamente vinculado redemocratizao do pas, cujo melhor exemplo o Movimento Nacional de Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), de reconhecida visibilidade e atuao. Outro setor que vem ganhando destaque junto sociedade civil o das fundaes de empresas que recentemente criaram sua primeira associao nacional, o Grupo de Instituies e Fundaes de Empresas (GIFE). semelhana do prprio setor indefinido que representam, no possvel dar uma estimativa segura de quantas Organizaes da Sociedade Civil (OSCs) existem no Brasil. As vrias leis e rgos governamentais que regem e disciplinam o setor foram criadas h mais de 50 anos e hoje esto nitidamente defasadas diante da natureza dinmica e emergente deste setor da sociedade civil. As definies expressas no Cdigo Civil Brasileiro so demasiadamente genricas e a jurisdio para o registro e competncia em relao s organizaes sem fins lucrativos est dividida entre dois Ministrios, Justia e Previdncia Social. Por outro lado, uma nova lei, elaborada por um grupo de trabalho composto por representantes do governo e da sociedade civil, recentemente promulgada pelo Congresso Nacional, deve prover um embasamento jurdico mais adequado para o setor. H ainda pesquisas de importantes cientistas sociais no Brasil que demonstram que o poder econmico, a influncia poltica e os valores sociais da sociedade civil so elementos essenciais ao processo de desenvolvimento do Pas. As ONGs figuram como um dos segmentos de maior visibilidade da sociedade civil e, indubitavelmente, foram os mais importantes interlocutores do Banco Mundial nas ltimas dcadas. Embora nmeros exatos no estejam disponveis, os estudos mais recentes estimam que existam mais de 5.000 ONGs no Brasil. O pas testemunhou nos ltimos 20 anos um aumento expressivo no nmero de ONGs, a grande maioria delas tendo sido criadas no bojo da abertura poltica ocorrida aps 1979. Refletindo a forte concentrao regional do pas, 53% do total de ONGs existentes esto localizadas na regio sudeste. 11

As ONGs tm sua origem em trs instituies: igreja, mundo acadmico e partidos polticos, sendo que a maior parte foi criada por lideranas fortes e independentes. Durante a ltima dcada, as ONGs vm vivenciando transformaes profundas em seus paradigmas conceituais e estruturas organizacionais, transformando-se em entidades mais propositivas, especializadas e voltadas para a obteno de resultados. As ONGs atuam em muitas reas distintas (h 27 termos usados para descrever os tipos de servio que so oferecidos), mas o termo mais comum para descrever seu trabalho assessoria. Refletindo a mais importante mudana demogrfica das trs ltimas dcadas, a migrao do campo para a cidade, a principal populao beneficiria das ONGs a urbana de baixa renda. A grande maioria das ONGs brasileiras foram estabelecidas a partir de doaes de agncias de cooperao internacionais de carter no-governamental e, como conseqncia, muitas ainda dependem substancialmente de financiamentos externos. A introduo do Plano Real em 1995 e a reduo das contribuies estrangeiras, especialmente as oriundas da Europa, impactou duramente as ONGs, muitas das quais acusaram uma reduo de 30% nos oramentos dos anos subseqentes. Paradoxalmente, muitas ONGs vem-se ameaadas por cortes substanciais em seus oramentos, quando no pelo prprio fechamento da entidade, ao mesmo tempo em que novas fontes de financiamento governamental, multilateral e do setor privado surgem como uma opo nova para tais organizaes. Uma das principais caractersticas das ONGs a capacidade de articulao em torno de agendas comuns. Muitas das grandes cidades e estados brasileiros comportam redes de ONGs e existem diversas redes de mbito nacional, como a Associao Brasileira de ONGs (ABONG). As ONGs brasileiras tambm expandiram seu raio de ao para o exterior, participando ativamente de diversas reunies de cpula das Naes Unidas. Um dos marcos nesta rea foi a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92), realizada no Rio de Janeiro em 1992, ocasio em que as ONGs brasileiras promoveram o Frum Global, uma conferncia de natureza nogovernamental que reuniu mais de 25.000 delegados. As ONGs tambm montaram uma rede para fiscalizar os investimentos no Brasil de organismos multilaterais, especialmente o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). A Rede Brasil conta com 51 membros institucionais e vem acompanhando de perto alguns projetos do Banco Mundial no Brasil, incluindo Itaparica, PLANAFLORO, Prosanear, Projeto Nordeste de Educao e PRODEAGRO. Mais recentemente, as ONGs brasileiras passaram tambm a se envolver em campanhas de cidadania de mbito nacional. Tiveram um papel importante na organizao da campanha que culminou com o impeachment do Presidente Collor, por indcio de corrupo, em 1992. No rastro deste movimento pela cidadania, as ONGs organizaram tambm, em 1993, uma campanha nacional de combate pobreza que mobilizou cerca de 2,8 milhes de voluntrios, os quais se organizaram em comits locais espalhados por todo o pas. Avalia-se que 16 milhes de pessoas de baixa renda receberam comida, roupas, tratamento mdico e empregos. Com o objetivo de averiguar qual a viso que as OSCs tm do Banco Mundial, uma srie de reunies de consulta foi realizada pelo Banco em 1996 em Braslia e em seis capitais estaduais nas cinco regies geogrficas do pas. Mais de 85 representantes de 12

movimentos sociais, ONGs e agncias de cooperao internacionais que atuam em diversas reas, desde educao e meio ambiente at questes indgenas, participaram das reunies cuja dinmica baseava-se em grupos focais. Entre as numerosas e variadas opinies expressas sobre o Banco Mundial, as mais consensuadas foram:
Em geral, a imagem do Banco negativa e associada a grandes projetos de infraestrutura que no parecem beneficiar as populaes locais e muitas vezes tm impacto social e ambiental imprevistos. Banco visto como lento e demasiadamente burocrtico. Banco considerado, em geral, como inacessvel e distante da realidade local. Mais recentemente, o Banco tem adotado polticas positivas de desenvolvimento social e proteo ambiental.

Por outro lado, a maior parte dos representantes das OSCs presentes s reunies admitiram que tinham um conhecimento muito limitado do Banco e que suas percepes, em grande parte, baseavam-se na cobertura jornalstica relacionada a projetos especficos financiados pelo Banco. A maioria afirmou que estas reunies eram o primeiro contato que tinham com o Banco Mundial e que consideravam positiva a oportunidade de conhecer melhor e iniciar um dilogo com o Banco. As reunies de consulta tambm realaram o fato de que as OSCs e o Banco muitas vezes exageram a percepo negativa que tm um do outro, percepo esta que no costuma fundamentar-se em contato ou conhecimento direto. Experincias recentes em vrios projetos financiados pelo Banco demonstraram que quando h um dilogo real entre as OSCs, Governo e Banco, muitos desentendimentos conceituais arraigados do lugar ao consenso em nvel de questes especficas. A lio parece ser que as OSCs, Governo e Banco tm muito mais chances de chegarem a um engajamento construtivo quando focalizam sua ao em programas ou projetos especficos do que quando permanecem imobilizadas ao redor das grandes questes conceituais. Fica cada vez mais claro que as OSCs e o Banco tm muito mais em comum do que geralmente se pensa. Os dois no so apenas atores globalizados que atuam no mesmo ramo, o desenvolvimento social, como tambm visam o mesmo grupo de beneficirios, a populao de baixa renda, e sofrem, ambos, presso contnua para apresentar mais resultados e eficcia no trabalho. Est em curso um movimento de convergncia, do qual o Banco vem procurando aproximar-se aos nveis micro, atravs de sua poltica de participao e fundos de pequenos projetos, enquanto as OSCs empreendem esforos para atuar a nvel macro, atravs da ampliao da escala de servios prestados e colaborando mais estreitamente com os governos. Estas sinergias tornam-se mais evidentes na medida em que as OSCs, governos e Banco desenvolvem mecanismos formais de dilogo e colaborao operacional. O Banco e as OSCs esto aumentando o nmero de reunies de consulta que comearam em um nvel global, mas que atualmente vm sendo descentralizadas para mbitos do hemisfrio e do pas. Com a promulgao da Constituio de 1988, os governos em nvel federal, estadual e municipal esto criando conselhos de polticas publicas que incluem a representao formal da sociedade civil, em reas como sade, direitos da criana e desenvolvimento rural. H ainda um crescente nmero de tcnicos das OSCs sendo 13

nomeados ou colaborando com os rgos do governo nos mais elevados nveis. Possivelmente, a rea que assistiu ao mais significativo avano nessa colaborao intersetorial foi a de financiamento da sociedade civil. Estima-se que em um perodo de seis anos (1997-2002) o Banco estar destinando s OSCs, e em particular s associaes comunitrias, aproximadamente US$ 806 milhes atravs de fundos de pequenos projetos operados pelo governo.1 Existem outros exemplos de sucesso na parceria entre as OSCs e o Governo, tanto em mbito nacional quanto sub-nacional. Um dos mais expressivos o Conselho da Comunidade Solidria, que est executando seis programas piloto bastante inovadores nas reas de educao, voluntariado e fortalecimento da sociedade civil. Por outro lado, analistas polticos das mais variadas tendncias entendem que esta crescente colaborao foi longe demais ou gerou problemas de difcil soluo. Alguns analistas da rea governamental, por exemplo, contestam a participao das OSCs (com pleno direito de voto) nos diversos conselhos de polticas pblicas, sob a alegao de que estas nunca foram eleitas para tal funo. Outros, dentre a sociedade civil, mostram-se hesitantes diante de uma colaborao mais intensa com o governo, receando que isso leve co-optao, perda da funo independente de fiscalizar a atuao do Estado, ou at mesmo substituio das responsabilidades sociais que cabem ao Estado, conforme consagradas pela Constituio do Pas. O Banco, no entanto, as vezes colocado (particularmente em projetos marcados por problemas e controvrsias) em uma posio de intermedirio entre o governo e a sociedade civil, papel que no nem apropriado nem desejado. Alm do Banco no se adequar a este papel, sua funo deveria ser, no mximo, a de servir como catalisador para melhorar o relacionamento entre estes dois atores, que so os principais protagonistas do desenvolvimento nacional. Existem outros analistas em ambos os setores, porm, que esto encorajados com a intensificao do relacionamento intersetorial, pois acreditam que as OSCs jamais substituiro o Estado no provimento de servios sociais, e que estas tm at uma funo complementar que serve apenas para fortalecer o papel do Estado. Salientam que enquanto o Governo/Banco dominam bem os aspectos de contedo, ou hardware do desenvolvimento, alm de ter uma viso mais abrangente, as OSCs tm experincia nos aspectos de processo, ou software, alm de um conhecimento mais localizado. O governo representa o peso e os recursos do setor oficial e as OSCs trazem legitimidade e capilaridade social. Estudos recentes sobre essa colaborao crescente comprovam que h certas reas temticas como proteo ambiental, preveno contra AIDS e reduo de pobreza rural, que se mostram mais propensas a uma colaborao intersetorial e que podem potencializar seus benefcios. No obstante os problemas e questionamentos que cercam o crescente fenmeno de colaborao entre Governo, Sociedade Civil e Banco, as experincias recentes demonstram que esta parceria pode ser benfica para os trs setores e que pode ainda maximizar o impacto social e econmico dos projetos de desenvolvimento. O Banco Mundial dever adotar medidas no sentido de fortalecer as vrias iniciativas de colaborao no Brasil. Tais medidas incluem:
Adoo de uma estratgia mais pr-ativa de divulgao de informaes, inclusive a traduo regular de documentos do Banco para o portugus;

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Consolidao e ampliao dos mecanismos para o dilogo e consulta, incluindo a promoo de workshops de treinamento conjunto para tcnicos do Governo, Sociedade Civil e Banco; Incorporao de metodologias j comprovadas de anlise social e participao da sociedade civil em um nmero maior de financiamentos do Banco Mundial no Brasil.

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1. Histrico da Sociedade Civil


Viso Geral
Assim como o setor vasto e indefinido a que se refere, o termo sociedade civil tem muitos significados, dependendo de quem seja o interlocutor: um dirigente governamental, um tcnico de ONG ou um funcionrio do Banco Mundial. Sua definio tambm pode variar conforme o contexto do pas ou hemisfrio. Foram pensadores polticos clssicos da Europa que inicialmente cunharam o termo, mas foi na Amrica Latina que este adquiriu uma conotao mais poltica, tornando-se bastante difundido nas ltimas dcadas. No Brasil, o termo sociedade civil ganhou importncia durante os ltimos anos do regime militar, na dcada de 80, poca em que era usado em referncia aos grupos que se opunham ao regime poltico vigente. Outros termos freqentemente utilizados para se referir a este setor so: sociedade civil organizada, 1 movimento popular, setor das ONGs, setor sem fins lucrativos,2 setor informal 3 e, mais recentemente, terceiro setor.4 Na realidade, um pesquisador relacionou 47 diferentes termos para o terceiro setor (Adil 1996). Alm da sigla ONG, o termo organizaes da sociedade civil (OSCs), que compreende todos os sub-setores, ser aqui usado para referir-se s diferentes organizaes mencionadas acima. Renomados pesquisadores mundiais esto comeando a dedicar maior ateno s caractersticas e impactos da sociedade civil. O conhecido economista Albert Hirschman cunhou o termo energia social para descrever a efervescncia demonstrada pelos movimentos sociais na Amrica Latina estudados por ele durante a dcada de 80, quando estavam em franca proliferao.5 Mais recentemente Robert Putman ajudou a popularizar a expresso capital social quando analisou a importncia das tradies cvicas na consolidao da democracia na Itlia e Estados Unidos (Putman 1993). Mesmo Francis Fukuyama, famoso por difundir o conceito do fim da histria a partir da derrocada do chamado socialismo real, defende o papel de relevncia que desempenha a sociedade civil, ou o terceiro setor, no bem estar geral das sociedades desenvolvidas. Ele vai alm ao afirmar que a arte da associao no somente importante do ponto de vista poltico como tambm crucial para o vigor da economia, como comprovado em estudos de casos em seis pases industrializados. Em sua obra Confiana: as Virtudes Sociais e a Criao da Prosperidade, ele escreve que a vitalidade das instituies econmicas e polticas liberais depende de uma sociedade civil dinmica e sadia (Fukuyama 1995).6 O que estes autores e outros parecem estar dizendo que h hoje um aumento exponencial de movimentos de cidadania que utilizam a ao cvica como forma de promover a democracia, a transparncia dos governos e a igualdade social. Segundo recente relatrio publicado pela Civicus , uma rede global pela cidadania, as impressionantes revolues pacficas que ocorreram na Europa Oriental, as transies democrticas em tantos pases do hemisfrio sul e as dramticas mudanas na frica do Sul foram, todas elas, testemunhos de um fortalecimento das aes cvicas. Como mencionado no Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial (WDR) de 1997, do Banco Mundial, sobre o papel do Estado:
Na maioria das sociedades, democrticas ou no, os cidados buscam uma representao dos seus interesses que vai muito alm do simples direito de voto: como contribuintes, como usurios de servios pblicos e, cada vez mais,

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como clientes ou membros de ONGs e associaes de voluntrios. Em um contexto em que as demandas sociais competem entre si para serem atendidas, em que as expectativas so crescentes e o desempenho do governo irregular, o anseio por ser ouvido e participar ganha cada vez mais mpeto. (Banco Mundial 1997a, pg. 113)

Atualmente vem sendo realizado um estudo que objetiva entender e mensurar o tamanho, a natureza e o peso econmico do setor sem fins lucrativos em mais de 24 naes. O estudo, compreendendo 27 pases e entitulado O Projeto Comparativo do Setor Sem Fins Lucrativos, est sendo conduzido por Lester Salamon, da Universidade Johns Hopkins nos Estados Unidos. A primeira fase examinou o papel do terceiro setor em seis pases industrializados, inclusive os Estados Unidos, sendo que a segunda fase, em curso atualmente, est pesquisando o impacto deste setor nos pases em desenvolvimento, compreendendo meia dzia de pases da Amrica Latina. Algumas concluses preliminares do estudo mostram, por exemplo, que o terceiro setor em 22 dos pases estudados foi responsvel pela criao de 19 milhes de empregos remunerados, que representam 30% de todos os postos existentes no setor pblico e 5% de todos os empregos. Paralelamente, o trabalho voluntrio alavancado pelas organizaes sem fins lucrativos destes pases representa 28% de suas populaes combinadas. Em termos financeiros, o setor gerou acima de US$ 1,1 trilho anualmente, montante equivalente ao porte da oitava maior economia mundial (Salamon e Anheier 1998). Como afirmou o autor, O setor sem fins lucrativos continua a ser o continente perdido do setor social na nossa sociedade moderna, invisvel para a maioria de nossas lideranas polticas, empresrios, mdia e mesmo para as pessoas do prprio setor. (Gazeta Mercantil 1998, pg.4). No Brasil este estudo internacional sobre o setor sem fins lucrativos est sendo coordenado por Leilah Landim, do Instituto de Estudos da Religio (ISER), que uma das mais destacadas pesquisadoras das ONGs brasileiras e do setor sem fins lucrativos. Os resultados preliminares de sua investigao mostram que o terceiro setor no Brasil cresceu 44% em cinco anos, empregando 1,1 milhes de pessoas em 1995, em comparao s 775.500 empregadas em 1991. Isto representa quase que o dobro do total de funcionrios pblicos (600.000).7 Tradicionalmente, os setores de educao e sade apresentavam a maior concentrao empregando, respectivamente, 38% e 20% do total de empregados do terceiro setor. No entanto, mais recentemente foram as reas de servio social, defesa de direitos, cultura e lazer as que mais cresceram. Conforme notado por Landim, poltica, social e economicamente, o setor sem fins lucrativos do Brasil fragmentado e heterogneo. Suas vrias organizaes so extremamente diversas e diferem de modo significativo entre si em termos do papel que desempenham na sociedade brasileira. 8 Dirigente de uma das mais importantes ONGs do pas e antroplogo, Rubem Csar Fernandes foi um dos primeiros a estudar o papel e o impacto do setor no Brasil e em outros pases da Amrica Latina. Em seu livro Privado porm Pblico: O Terceiro Setor na Amrica Latina (1994), Fernandes oferece um dos primeiros mapeamentos do vasto e heterogneo setor da sociedade civil na Amrica Latina. Ele no s examina os setores mais conhecidos como sindicatos e ONGs como tambm descreve o vasto setor submerso e informal da sociedade civil. Este setor, muitas vezes referido como abaixo da linha-dgua, composto por milhares de grupos informais e no legalizados que, em grande parte, atuam como uma rede de proteo social para a grande massa de 17

miserveis da regio, que permanece, como tem sido historicamente, desassistida pelos governos. O governo brasileiro comea a atentar para o potencial da sociedade civil na promoo do desenvolvimento social. O presidente Fernando Henrique Cardoso deu o tom para essa nova postura governamental que reconhece a necessidade de o governo trabalhar mais prximo da sociedade civil de modo a combater os problemas sociais do Brasil. Um documento preparado pelo Conselho da Comunidade Solidria, organismo que atua prximo a Presidncia de Repblica, afirma que:
O fortalecimento do terceiro setor, no qual esto includas as organizaes sem fins lucrativos e as entidades da sociedade civil de carter pblico, constitui hoje uma poltica nacional estratgica diante da capacidade deste setor de gerar projetos, assumir responsabilidades, tomar iniciativas e mobilizar os recursos necessrios ao desenvolvimento do pas. 9

Os organismos multilaterais tambm passaram a prestar mais ateno na sociedade civil. Em meados da dcada de 90, o Banco Interamericano (BID) adotou o termo sociedade civil e criou uma Unidade da Sociedade Civil em sua sede, em Washington. Esta unidade financiou uma srie de conferncias e consultas em pases da Amrica Latina para melhor compreender e apoiar uma interao mais prxima entre governos e sociedade civil.10 O Banco Mundial tambm passou a prestar mais ateno na sociedade civil ainda que, genericamente, at pouco tempo continuava a utilizar o termo ONG para referir-se ao setor. H uma crescente literatura sobre o setor no Banco Mundial. A publicao mais completa at hoje feita pelo Banco sobre como trabalhar com as ONGs afirma que a constituio de capital social e o surgimento de uma sociedade civil forte so os ingredientes essenciais para a consecuo do desenvolvimento sustentvel a longo prazo, em mbito nacional (Banco Mundial 1995, pg. 64). O Relatrio de 1996 sobre Desenvolvimento Humano, elaborado pelo PNUD e pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), apresentou a seguinte definio geral para as OSCs (PNUD e IPEA, 1996). Elas apresentariam as seguintes seis caractersticas em comum:
So entidades estruturadas; Funcionam fora da esfera formal de governo; No geram ou distribuem lucros; So autnomas; Mobilizam as pessoas para engajarem-se em atividades voluntrias; Produzem bens ou servios para o bem da coletividade.

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Quadro 1. Contexto Jurdico do Setor sem Fins Lucrativos A legislao que regulamenta a sociedade civil pouco clara e considerada por muitos especialistas como inadequada, contribuindo ainda mais para o carter ambguo e submerso do setor sem fins lucrativos no Brasil. O setor definido e regulamentado por diversos rgos do governo, os quais adotam critrios e definies distintas, freqentemente levando a confuso e redundncias. As definies legais para o setor sem fins lucrativos encontram-se no Cdigo Civil Brasileiro, promulgado em 1916, que j foi objeto de numerosas emendas ao longo dos anos. O Artigo 16 do Cdigo define estas organizaes como sociedades civis sem fim lucrativo. Outra tentativa para regulamentar o setor sem fins lucrativos foi realizada pelo Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), criado em 1943, que se incumbiu da funo de fazer um cadastro nacional das organizaes do setor. Um segundo rgo envolvido nesta regulamentao o Ministrio da Justia. Ele outorga um certificado de utilidade pblica que, juntamente com o registro do CNSS, d direito a diversos benefcios fiscais e financeiros. Como a obteno dos certificados do Ministrio da Justia e do CNSS era tradicionalmente complicada e muitas vezes dependia de trfego de influncia poltica, apenas algumas poucas ONGs de maior porte se registraram. 12 Por outro lado, a legislao estava h muito descaracterizada pelo fato de que muitas grandes entidades com fins lucrativos, como companhias de seguro e universidades, tambm obtiveram os mesmos certificados. Em 1993, depois de vrios escndalos envolvendo polticos que canalizavam fundos pblicos atravs de entidades beneficentes de fachada, incluindo pessoas do alto escalo do governo Collor, o CNSS foi extinto. Uma nova lei, a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), foi aprovada, estabelecendo o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), vinculado ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). Esta lei e o conselho foram aprovados depois de um amplo debate com a participao de representantes do governo, igreja, empresariado, juristas e sociedade civil. Atualmente o conselho conta com 18 membros, 9 deles oriundos de setores chave da sociedade civil como sindicatos de trabalhadores (CUT), Igreja (CNBB) e ONGs (ABONG, INESC e MNMMR). Uma das primeiras medidas do conselho foi submeter todas as organizaes a um novo registro, sob critrios mais rigorosos. Desde 1998, aproximadamente 4.700 organizaes se registraram junto ao CNAS e, dentre estas, 4.125 tm o Certificado de Entidades de Fins Filantrpicos. Este certificado permite que as organizaes recebam financiamentos de rgos pblicos e requeiram iseno de impostos na importao de equipamentos. Se, alm disso, a organizao conta com o status de utilidade pblica outorgado pelo Ministrio da Justia, o registro do CNAS possibilita outros benefcios como receber doaes com isenes fiscais, receber contribuies de fundos beneficentes do Congresso e de loterias federais, assim como qualificao para requerer isenes fiscais sobre a folha de pagamento de empregados.

Uma outra indicao da importncia que vem sendo atribuda ao setor o fato de os escritrios do PNUD e BID na Argentina estarem realizando um projeto de pesquisa para determinar o porte e o alcance da sociedade civil naquele pas, por sub-regio. Foi desenvolvido para este estudo um instrumento de pesquisa denominado ndice de Desenvolvimento da Sociedade Civil (IDSC), que dever ser aplicado da mesma forma que o j conhecido ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), pelo PNUD, para determinar a vitalidade da sociedade civil em qualquer pas ou regio. O IDSC contm trs tipos de classificao (estrutura, processo e resultados) e 11 indicadores programticos/institucionais.11 O Brasil reconhecido por sua sociedade civil vasta e multifacetada, uma das (ou talvez a mais) ativas e visveis da Amrica Latina. Por outro lado, refletindo a dificuldade sentida em todo o mundo quando se trata de definir o setor, o tamanho e as caractersticas da sociedade civil do Brasil so bastante desconhecidos. Os nicos indicadores disponveis que permitiriam alguma estimativa do que seja o seu tamanho so os dados mantidos pela Secretaria da Receita Federal, rgo de arrecadao do Governo Federal. At h poucos anos, a Secretaria da Receita registrava 219.559 entidades sem fins lucrativos. Aproximadamente 50.000 destas eram associaes religiosas, beneficentes e de assistncia; 44.000 eram clubes esportivos; 30.000 eram rgos 19

religiosos; e 8.000 eram sindicatos (Quadro 1). Estes nmeros so, na melhor das hipteses, uma aproximao provavelmente modesta se comparada realidade. Em funo da confuso que carateriza a legislao que regulamenta o setor sem fins lucrativos e da ausncia de efetivos incentivos fiscais voltados a contribuies beneficentes, atualmente esto em curso diversas iniciativas no sentido de unificar a legislao e criar um regime jurdico mais propcio para a sociedade civil. Os principais esforos de pesquisa e formulao de leis vm sendo empreendidos pelo Conselho da Comunidade Solidria (com financiamento do BID) em colaborao como o Grupo de Instituies, Fundaes e Empresas (GIFE) e a Associao Brasileira de ONGs (ABONG). Aps um ano de numerosas reunies de planejamento e vrias minutas, o Conselho, atravs do gabinete do presidente, props um projeto de lei que traz duas importantes medidas: (1) um novo sistema de classificao institucional que reconhece, pela primeira vez, as ONGs como organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP) e introduz medidas preventivas contra entidades sem fins lucrativos fraudulentas; e (2) cria o termo de parceria, uma modalidade de convnio que possibilita relaes contratuais entre governo e sociedade civil mais geis e eficazes. Esta nova Lei do Terceiro Setor (Lei 9790/99) foi aprovada pelo Congresso Nacional em maro de 1999, tendo sido regulamentada poucos meses depois atravs de um decreto do poder executivo. interessante ressaltar que diversas leis promulgadas pelo governo no ano de 1998 j introduziram maior flexibilidade nas relaes entre o governo e as OSCs. A nova Lei 9608/98 promulgada em fevereiro de 1998, incentivou o crescimento do trabalho voluntariado entre as OSCs atravs de uma regulamentao mais clara sobre os direitos e responsabilidades dos voluntrios. A nova Lei 9637/98, de maro de 1998, criou o conceito de organizaes sociais (OS), permitindo que o governo terceirizasse algumas de suas agncias e que as OSCs recebam financiamentos pblicos com maior facilidade (Mendes 1998). Para os fins deste trabalho, o termo sociedade civil utilizado na sua concepo sociolgica mais ampla, referindo-se a uma gama ampla de segmentos nogovernamentais e sem fins lucrativos no Brasil. Os segmentos mais importantes da sociedade civil no pas incluem: associaes comunitrias, movimentos sociais, associaes profissionais, igrejas, entidades beneficentes, fundaes e ONGs. Cada um destes setores tem suas prprias origens, caractersticas institucionais, objetivos operacionais e funes na sociedade. Deve-se observar que estas categorias so principalmente descritivas e no mutuamente exclusivas, na medida em que muitas das organizaes pertencem a mais de uma categoria. Uma descrio resumida de cada um destes setores apresentada abaixo com maior destaque para as ONGs, tendo em vista que este seguimento tem sido o interlocutor mais visvel e ativo do Banco Mundial no Brasil.

Associaes Comunitrias
As associaes comunitrias so a base da sociedade civil no Brasil. So freqentemente chamadas, na literatura do Banco, de organizaes comunitrias de base (CBOs). Ainda que estejam estimadas em dezenas ou mesmo centenas de milhares, no 20

existem dados confiveis sobre o nmero de associaes comunitrias existentes no Brasil. Durante as dcadas de 70 e 80 houve uma proliferao de grupos comunitrios na medida em que as populaes marginalizadas e de baixa renda do pas criaram organizaes informais locais para defender direitos, reivindicar servios sociais, promover mutires ou desenvolver atividades produtivas. A Igreja Catlica desempenhou um papel fundamental neste processo, j que muitos dos grupos de base nasceram das Comunidade Eclesiais de Base (CEBs), estimadas em 80.000, que a Igreja criou durante este perodo. As associaes comunitrias representavam grupos com interesses diversos e empreendiam distintas atividades. Havia grupos de costura para mulheres, associaes de produtores rurais, grupos de alfabetizao de adultos, cooperativas urbanas de consumo, sociedades de preservao cultural, associaes de moradores e grupos voltados sade preventiva. As associaes comunitrias so, por definio, de mbito local, sendo a comunidade o seu loco. So organizaes de membresia ou de filiados, representando grupos populacionais claramente definidos como moradores de um determinado bairro, produtores agrcolas, povos indgenas, mulheres e jovens. Os processos decisrios geralmente so caraterizados por estruturas de poder que so participativas, com lideranas eleitas pelos membros. Tm, normalmente, objetivos institucionais estreitamente definidos, voltados para o atendimento de problemas como carncia de gua, moradia e transporte ou posse da terra. As associaes comunitrias so, em regra, legalizadas, embora o processo de registro em cartrio seja por vezes difcil e oneroso.13 Dado que tendem a ter uma estrutura organizacional frgil, fontes de financiamento instveis e baixos nveis de consolidao institucional, a sobrevida pode ser de apenas alguns poucos anos. Tais grupos podem deixar de existir quando os objetivos para os quais foram criados (construo de uma escola, treinamento de agentes de sade, obteno de titularidade da terra, etc.) so parcial ou totalmente alcanados.

Movimentos Sociais
Os movimentos sociais constituem um fenmeno mais recente e de tendncia crescente no Brasil. So, em geral, definidos pela natureza de seus filiados (trabalhadores sem terra, operrios, seringueiros, crianas de rua, grupos indgenas) ou prioridade temtica (direitos humanos, reforma urbana, educao, sade). A fora organizacional destes movimentos varia desde grandes sindicatos consolidados at movimentos mais novos como os dos trabalhadores sem terra e dos meninos de rua. Entre os movimentos mais conhecidos esto: a Central nica dos Trabalhadores (CUT), Movimento Nacional dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) (Quadro 2), Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS), Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR), Movimento dos Atingidos pelas Barragens (MAB), Conselho de Articulao dos Povos e Organizaes Indgenas do Brasil (CAPOIB), Central dos Movimentos Populares (CMP), Movimento Negro Unificado (MNU), e o Movimento de Mulheres Trabalhadoras Rurais.14

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Quadro 2 Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra O movimento social de maior atuao e visibilidade hoje no Brasil o Movimento Nacional dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). Com invases semanais, em que ocupam lotes de terras geralmente improdutivas por todo o territrio nacional, o MST atraiu a ateno da imprensa e do governo, angariando, em geral, uma imagem favorvel junto opinio pblica. Em alguns poucos casos, as aes desencadeadas pelo MST como em Corumbiara (Rondnia) e Eldorado do Carajs (Par) resultaram em confrontos violentos, com morte de dezenas de trabalhadores. O Movimento tem conseguido visibilidade por meio de campanhas de conscientizao da populao, como a Marcha Nacional em 1997 e por terem sido retratados em uma recente novela em horrio nobre, O Rei do Gado. Embora as origens do movimento estejam vinculadas Igreja Catlica, como resultado principalmente das atividades da Comisso Pastoral da Terra (CPT), o MST hoje uma organizao poltica independente, com um alto grau de militncia e organizao. Em 1998, o movimento dizia congregar 140.000 famlias filiadas e localizadas em 1.564 assentamentos em todo o Brasil, embora o governo, na poca, contestasse estes nmeros. Atribui-se tambm ao movimento a existncia de 240 acampamentos temporrios, em geral ao longo das principais rodovias do pas, abrigando 45.000 famlias a espera de terra. Com o intuito de garantir a sobrevivncia dos assentados e a posse da terra aps a ocupao fsica e antes de conseguir titulao final, o MST promoveu o plantio de lavouras coletivas e fomentou a criao de cooperativas de produtores. A Confederao das Cooperativas de Assentados do Brasil (CONCRAB) rene mais de 70 cooperativas de produo e comercializao, com mais de 8.000 membros. Muitas destas conseguiram aumentar a produo agrcola e criar empresas rurais lucrativas. Alm dos esforos na rea da produo agrcola, o MST tambm teve xito na rea de educao fundamental e de adultos, promovendo a criao de uma rede de escolas rurais e centros de treinamento profissionalizante. Estima-se que 35.000 crianas em 17 estados freqentam as escolas de assentamentos que, normalmente, contam com verbas do governo para a construo e para pagamento de professores. O Ministrio da Educao alocou cerca de R$ 600.000 para o MST em 1997, a fim de custear os salrios de 400 professores de cursos de alfabetizao e material escolar. A imprensa divulgou que o movimento conseguiu levantar US$ 20 milhes de dlares em 1996, dos quais US$ 4 milhes eram oriundos do governo, atravs do PROCERA, e US$ 660.000 de agncias de cooperao internacional europias ligadas as igrejas e Unio Europia (Folha de So Paulo, 1997a, pg.1/5). O governo de Fernando H. Cardoso respondeu mobilizao do MST criando um novo ministrio, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. O novo Ministrio tem tentado agilizar o programa de reforma agrria do governo, promovendo o assentamento de 287.000 famlias desde 1995, embora o MST conteste este numero. Um levantamento recente feito entre 10.000 famlias assentadas, realizado pelo Ministrio de Desenvolvimento Agrrio em parceria com 37 universidades, contribuiu para reverter a viso generalizada de que os trabalhadores sem terra no conseguem fazer a transio para agricultores produtivos. A pesquisa demonstrou que das 250.000 famlias assentadas em todo o pas, 94,2% continuavam vivendo na propriedade obtida, 70% tinham sido agricultores anteriormente, e que a renda familiar mdia era de US$ 330 dlares, o que os deixava bem acima da linha de pobreza rural.15 O Banco Mundial tambm demonstrou sensibilidade em relao questo e aprovou um emprstimo de US$ 90 milhes para um projeto piloto de reforma agrria.16 O MST cerrou fileiras com outras entidades da sociedade civil articuladas no Frum pela Reforma Agrria e Justia no Campo a fim de se oporem ao Projeto Piloto da Reforma Agrria financiado pelo Banco Mundial, e dois pedidos de investigao foram submetidos ao Painel de Inspeo (rgo independente do Banco Mundial) em 1998 e 1999, nenhum dos tendo sido acatados pelo Conselho dos Diretores Executivos do Banco.

Muitos desses movimentos sociais comearam como associaes comunitrias que lentamente cresceram, tornando-se movimentos nacionais e regionais. So por natureza, como as associaes locais, organizaes formadas por filiados que, em geral, so bem organizados e com forte militncia. O numero de filiados pode variar de vrias centenas para vrios milhes. Semelhante as associaes comunitrias, as lideranas dos movimentos sociais so geralmente eleitas, e muitas vezes com perfil carismtico e forte. As estruturas organizacionais variam de acordo com o tamanho do movimento e de seu oramento. Enquanto os sindicatos (que recebem contribuies via imposto sindical) mantm estruturas organizacionais grandes e de mbito nacional, os movimentos sociais 22

mais recentes (que dependem substancialmente de doaes de agncias de cooperao internacional) tm estruturas fsicas e administrativas bem menores. As prioridades temticas dos movimentos sociais apresentam, em regra, duas vertentes: formulao de polticas pblicas que atendem aos objetivos de seus filiados ou reivindicao de uma agenda temtica; ou prestao de servios para seus membros, como programas de treinamento, planos de sade, assistncia jurdica e benefcios de aposentadoria.

Entidades Beneficentes
As entidades beneficentes so as organizaes da sociedade civil mais antigas no Brasil, sendo que algumas foram trazidas pelos jesutas e outras ordens religiosas de Portugal no sculo XVI. Desde ento, as Santas Casas de Misericrdia e outras instituies religiosas de caridade proliferaram pelo pas. As entidades beneficentes distinguem-se das associaes comunitrias e ONGs em funo dos seus objetivos institucionais especficos: atuar na linha de frente em termos de prestao de servios sociais para as populaes indigentes e de baixa renda. exemplo das ONGs, as entidades beneficentes geralmente no so organizaes com membresia ou filiados formais, ainda que freqentemente tenham conselhos de diretores formados por voluntrios. Tais organizaes seguem a centenria tradio da prtica de ajuda ao prximo entre os pobres, envolvendo milhares de grupos informais e no legalizados, formados para prestar assistncia bsica nas reas de sade, cultura e de caridade conforme descrito no livro de Rubem Csar Fernandes (Fernandes 1994). Novamente, vale ressalvar que no h dados exatos sobre o nmero de entidades beneficentes que operam no Brasil, mas a melhor estimativa (segundo registro da Receita Federal) indica um total aproximado de 50.000. Embora as igrejas administrem a maior parte das entidades beneficentes, muitas outras so geridas por associaes de moradores, empresas e at mesmo pessoas fsicas. As caractersticas institucionais e a natureza destas instituies variam tanto quanto os servios que prestam. Podem incluir orfanatos, creches, clubes esportivos, casas de idosos, restaurante comunitrios, centros culturais, clnicas de sade, centros de educao profissionalizante para jovens e escolas para deficientes mentais. Dentre as mais conhecidas, esto os milhares de centros de servios sociais da Igreja Catlica;17 APAES, que so escolas administradas pelos prprios pais para deficientes mentais, e a maior organizao brasileira de assistncia social, a Legio da Boa Vontade (LBV), que opera centenas de colgios, creches e clnicas mdicas por todo o territrio brasileiro.18 Se, por um lado, a existncia destas instituies desmente, em parte, a crena generalizada de que no existe uma cultura da generosidade na sociedade brasileira, por outro, o Brasil se situa bem atrs de outros pases em termos de volume de doaes beneficentes. Segundo dados divulgados pela Secretaria da Receita Federal, o brasileiro mdio contribui com US$ 21 dlares por ano (comparado com US$ 450 nos Estados Unidos), o que considerado bem inferior ao nvel de muitos outros pases. Em contrapartida, as doaes de pessoas fsicas, que tendem a sustentar inmeras entidades beneficentes pequenas, representam 96% de toda a contribuio beneficente do pas, demonstrando a relevncia da contribuio individual (Gazeta Mercantil 1998, pg. 3). H, porem, muito pouca regulamentao e fiscalizao destas entidades e organizaes fraudulentas de fins lucrativos ou de fachada, popularmente chamadas de pilantrpicas19 , competem por recursos com entidades legtimas. 23

Igreja
A igreja foi includa neste estudo devido ao forte papel que desempenha na sociedade civil brasileira. O principal ator, em funo do nmero de fieis, a Igreja Catlica. Apesar de, em toda a sua histria, ter sido uma instituio de peso na sociedade brasileira, a Igreja Catlica vem exercendo uma funo social de maior visibilidade nas ltimas dcadas, a partir do Conclio do Vaticano II.20 A presena da Igreja Catlica se manifesta principalmente na influente Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) com seus 270 membros, que atua permanentemente na esfera das polticas pblicas, defendendo posies que vo desde questes constitucionais e polticas indgenas at a reforma do sistema educacional. Paralelamente CNBB, a Igreja Catlica mantm dezenas de centros de direitos humanos (Comisses de Justia e Paz e Centros de Direitos Humanos) alm de algumas pastorais, ou secretarias de ao social, que so geralmente ligadas a temas especficos ou a grupos populacionais. As pastorais mais conhecidas so o Conselho Indigenista Missionrio (CIMI), fundado em 1972, que dedica-se a questes indgenas (13 escritrios regionais); a Comisso Pastoral da Terra, fundada em 1975 que lida com poltica agrria e violncia rural (21 escritrios regionais); e a Pastoral da Criana, inaugurada em 1983, que oferece programas de preveno na rea de sade e educao, voltado para crianas e mulheres.21 Estas pastorais geralmente mantm escritrios diocesanos locais ao redor do Brasil e tm tido tambm considervel peso no mbito dos debates sobre polticas pblicas nacionais. As igrejas Protestantes tm tradicionalmente adotado uma postura mais discreta, com uma presena menor na sociedade civil brasileira, compatvel com sua base de fiis mais reduzida e razes mais recentes no Brasil.22 Os dados mais atualizados indicam a presena de 16 milhes de membros, ou cerca de 10% da populao do pas. Embora muito menor em termos numricos, a Igreja Protestante teve um aumento fenomenal de cerca de 50% desde 1980. Enquanto as igrejas menores e de linha mais tradicional (como a Batista, Metodista, Presbiteriana, Luterana e Adventista) voltaram-se, em geral, para o estabelecimento de escolas e hospitais, as Pentecostais (como Assemblia de Deus e Testemunhas de Jeov) dedicaram-se converso e expanso do nmero de adeptos. Consequentemente, as igrejas Pentecostais (que tendem a se concentrar nas classes de baixa renda) alcanaram um crescimento mais pronunciado nas ltimas dcadas, especialmente as novas denominaes neopentecostais como a Igreja Universal do Reino de Deus.23 Outro fenmeno bem recente e significativo entre as igrejas brasileiras o crescimento das relaes ecumnicas. A melhor ilustrao deste fenmeno foi a fundao do Conselho Nacional de Igrejas Crists (CONIC), composto por vrias das mais importantes denominaes protestantes (Metodistas, Episcopais e Luteranos) e pela Igreja Catlica. Refletindo a postura de defesa da cidadania das igrejas a ele filiadas, o CONIC tem se pronunciado com freqncia sobre os grandes temas nacionais como pobreza, reforma agrria, dvida externa e corrupo. Uma terceira forte presena religiosa na sociedade civil brasileira so os Espritas que podem ser divididos, de modo geral, entre os Kardecistas, seguidores do pensador europeu Allan Kardec e os grupos de origem africana conhecidos com Candombl e Umbanda. Estudos recentes estimam o nmero de espritas Kardecistas em cerca de 4 milhes no pas, sendo ainda maior o nmero de pessoas que freqentam os terreiros 24

afro-brasileiros ou centro espritas (Landim 1998). Tendo em vista que a caridade um elemento chave na crena esprita, estas congregaes so lderes no estabelecimento de creches, postos mdicos, cursos de educao profissionalizante e bancos de alimentos por todo o territrio brasileiro.24 Os espritas desempenharam um papel muito importante durante a Campanha Contra a Fome que as ONGs lanaram em 1993, operando centenas de cozinhas comunitrias por todo o Brasil (Quadro 5).

Associaes Profissionais
O Brasil conta com longa tradio de associaes profissionais bem organizadas e ativas. As principais representam advogados, jornalistas, empresrios, economistas e cientistas. Dentre as mais conhecidas, esto a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a Associao Brasileira de Imprensa (ABI), o Conselho Federal de Economia (COFECON), a Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC) e a Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Cincias Sociais (ANPOCS). Ainda que a maior parte destas organizaes, assim como as atividades que representam, pudessem ser classificadas como pertencendo ao Segundo Setor, com fins lucrativos, as associaes propriamente ditas e muitas das entidades afiliadas desempenharam um papel de destaque na sociedade civil. Alm da presso poltica e do lobby em prol dos interesses especficos de seus filiados, tais associaes tambm participam dos grandes debates e movimentos nacionais relacionados s polticas pblicas. Destaca-se, em particular, o papel fundamental das associaes dos advogados e jornalistas no final da dcada de 70, por ocasio da campanha da anistia, que veio a ser um divisor de guas em termos de ao da sociedade civil. Posteriormente, a OAB, a ABI e outras lideraram o movimento cvico nacional que levou ao impeachment do Presidente Collor, acusado de corrupo. Neste caso como em outros, estas associaes profissionais trabalharam em parceria com ONGs e sindicatos, emprestando o peso de sua influncia a algumas questes de interesse nacional como, por exemplo, a recente campanha contra a privatizao da Companhia Vale do Rio Doce. Resta ainda mencionar a mdia, s vezes chamada de quarto poder devido a sua crescente fora na sociedade moderna. No diferente o caso do Brasil, que conta com uma imprensa escrita e falada competente e de muita influncia. O Brasil no s tem jornais de porte como a Folha de So Paulo, Jornal do Brasil, e Gazeta Mercantil, cuja qualidade de reportagens e crtica esto altura dos melhores jornais europeus ou norteamericanos, como tambm possui um imenso conglomerado editorial (Editora Abril) e uma rede de televiso competitiva em termos internacionais (Rede Globo). Ainda que parte da mdia tenha se alinhado aos interesses do governo em dcadas passadas, outros setores desempenharam papel relevante nos casos de investigaes de corrupo no governo e denncias de abuso dos direitos humanos. A mdia tem sido tambm muito importante no sentido de documentar e dar maior visibilidade ao aparecimento da sociedade civil no Brasil.

Fundaes

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No Brasil as fundaes so, juridicamente, as organizaes mais formais e estruturadas no mbito da sociedade civil. compulsria a existncia de conselhos formais e independentes, e esto sujeitas a auditorias anuais efetuadas por rgos pblicos. As fundaes mais conhecidas no Brasil so ou fundaes paraestatais com fins culturais, como a Fundao Roquete Pinto e a Fundao Padre Anchieta ou instituies de pesquisa. Dentre as ltimas, algumas das mais conhecidas so a Fundao Getlio Vargas (Rio de Janeiro e So Paulo), Fundao Joaquim Nabuco (Recife), Fundao Joo Pinheiro (Belo Horizonte), Fundao Carlos Chagas (So Paulo) e Fundao Oswaldo Cruz (Rio de Janeiro).

Quadro 3. Filantropia Empresarial A experincia mais recente do Brasil com a filantropia empresarial teve origem em duas iniciativas. Em primeiro lugar, a Cmara Americana de Comrcio (AMCHAM), com sede em So Paulo, passou a incentivar a responsabilidade social com a criao do Prmio Eco, conferido aos projetos sociais e culturais inovadores financiados por empresas. Mais de 800 empresas apresentaram projetos AMCHAM desde que o Prmio foi institudo em 1982, contemplando desde o patrocnio de eventos culturais e beneficentes at doaes para projetos nas reas de sade, educao e meio ambiente. O valor agregado dos mais de 1.000 projetos sociais do setor privado submetidos AMCHAM nos ltimos 17 anos foi estimado em cerca de US$ 1 bilho, demonstrando claramente a importncia estratgica do setor (Landim 1998). A segunda iniciativa foi o Frum Empresa-Comunidade (FORECOM), que segue os moldes do Frum dos Lderes Empresariais do Prncipe de Gales e o conceito de auditoria das melhores prticas. O Frum foi criado em 1991, durante a visita do Prncipe de Gales ao pas, quando reuniu-se com diretores de importantes empresas nacionais e multinacionais no iate real Britannia, ancorado no rio Amazonas. Embora o FORECOM no tenha tido o crescimento esperado, ainda assim contribuiu para fortalecer o conceito de cidadania empresarial entre a classe dirigente das empresas. Um estudo encomendado pela Fundao Interamericana, em 1993, sobre o setor filantrpico empresarial e seu crescimento apresentou dados interessantes. Um levantamento entre 58 fundaes e empresas nacionais e internacionais demonstrou que a grande maioria est localizada na regio Sudeste (77%), a maior parte em So Paulo (56%). Em termos do modus operandi organizacional, 50% classificaram-se como instituies que fazem doaes de verbas, 15,5 % operam seus prprios programas (escolas, hospitais e outros) e 35,5% realizam as duas funes. So realizadas doaes para toda uma gama de setores, os trs principais sendo educao (36%), sade (26%) e cultura (14 %). Uma das mais importantes constataes do estudo foi que embora estas 58 fundaes desembolsem anualmente um montante elevado (aproximadamente US$100 milhes), elas no possuem metodologias e estratgias explcitas para tais financiamentos, que so efetuados, muitas vezes, motivados por caridade ou marketing. Apenas 33 % indicaram ter critrios previamente definidos para as doaes e s 50% disseram que realizam monitoria e auditorias das entidades que financiam (Lund 1993).

Por outro lado, contrariamente ao que sucede nos Estados Unidos e Europa, no Brasil o setor de fundaes que doa verbas para fins sociais, ou grant-making, incipiente. Algumas delas surgiram apenas recentemente (Quadro 3), apesar de existirem no pas fundaes institucionais e de famlias que operam centros educacionais e hospitais desde o incio do sculo. Tm havido vrias outras iniciativas na rea da filantropia social que prometem consolidar ainda mais este setor. O primeiro deles foi o lanamento do balano social, campanha lanada pelo jornal Gazeta Mercantil e pelo IBASE, em junho de 1997, que incentiva as empresas a divulgarem suas contribuies sociais e atividades filantrpicas por ocasio da publicao dos relatrios e balanos financeiros anuais. A segunda iniciativa foi a criao de uma associao que congrega fundaes privadas e empresariais. Aps vrios anos de estudos de encontros informais, um grupo de 26

fundaes privadas ou vinculadas a empresas, incentivado pela AMCHAM e pela Fundao Kellogg, fundou em So Paulo, em 1995, o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (GIFE), tendo como base o modelo do Council on Foundations ou o Conselho de Fundaes, dos Estados Unidos. O GIFE conta com aproximadamente 40 fundaes nacionais e internacionais como membros, e tem como principal objetivo o fomento e a consolidao do setor das fundaes no Brasil.25 Ao longo dos ltimos anos, o GIFE tem promovido seminrios nacionais e internacionais, patrocinado cursos de treinamento para seus membros e participado de fruns pblicos nacionais relativos s questes do terceiro setor. Como j mencionado anteriormente, o GIFE colaborou com o Conselho da Comunidade Solidria na formulao da Lei do Terceiro Setor, com vistas a prover este segmento de um perfil institucional mais claro e incentivar doaes filantrpicas. O terceiro fenmeno na esfera do desenvolvimento social foi o aparecimento da filantropia individual, estimulada por generosas doaes de msicos e atletas renomados. Dentre os nomes famosos que tm doado milhes de dlares para entidades beneficentes esto Xuxa, Romrio, Netinho e Ronaldinho. Outros esto criando suas prprias fundaes como o caso da irm do falecido piloto de Frmula 1, Ayrton Senna. Na realidade, estudos recentes indicam que um nmero crescente de cidados brasileiros contribui para instituies filantrpicas. Estima-se que em 1998 cerca de 15 milhes de pessoas fizeram doaes individuais. Paralelamente, 21 milhes doaram bens materiais e 12 milhes prestaram servios voluntrios. Este volume crescente de contribuies individuais somado filantropia empresarial tambm em fase de expanso, vem gerando cerca de US$ 12 bilhes por ano, beneficiando diretamente um nmero estimado em 9 milhes de pessoas. Aparentemente, este aumento na filantropia resulta de uma nova postura que enfatiza a responsabilidade cidad em vez da motivao religiosa que caraterizava a caridade tradicional. Como afirma Leilah Landim, os brasileiros sempre doaram, mas motivados por caridade. Agora eles so inspirados pela cidadania ( eja V 1999, pg.154-61). A quarta iniciativa na rea de responsabilidade social das empresas foi a criao do Instituto Ethos, uma associao de cerca de 250 pequenas e mdias empresas. O principal objetivo da Ethos promover a responsabilidade social junto a empresas, incentivando-as a doarem fundos e conhecimento especializado para grupos comunitrios. O Instituto tambm atua junto s empresas filiadas para a adoo de prticas empresariais que combatam a corrupo, evitem o trabalho infantil e que sejam ambientalmente sustentveis, alm de divulgar exemplos das melhores prticas empresarias.

2. Organizaes No-Governamentais (ONGs)


Embora as organizaes no-governamentais representem um dos segmentos de menor porte, so as que tem maior visibilidade na sociedade civil. Elas tm sido chamadas de nova realidade sociolgica na Amrica Latina (Fernandes 1985) e de microorganismos do processo democrtico (Souza 1992). A sigla ONG apareceu pela primeira vez no mbito das Naes Unidas, em referncia s organizaes que formulavam polticas e que mantinham posturas claramente no-governamentais.26 27

Embora o termo burocrtico tenha se firmado e seja universalmente utilizado nos dias de hoje, no retrata com preciso a natureza do trabalho diversificado realizado por estas entidades. O Banco Mundial utilizava o termo ONG at pouco tempo de forma bem ampla, geralmente para se referir tanto a organizaes intermedirias como a movimentos sociais e associaes comunitrias. A diretriz 14.70 do Manual de Operaes do Banco define ONGs como grupos ou instituies que so inteiramente independentes do governo caracterizam-se sobretudo por objetivos humanitrios e de colaborao e no possuem fins comerciais. O termo ONGs no contexto brasileiro refere-se a organizaes intermedirias, sem membresia ou base de filiados, cujas atividades variam da prestao de servios formulao e anlise de polticas pblicas. So tambm conhecidas como organizaes de apoio s bases, ou GSOs.27 At agora as ONGs eram legalmente consideradas como sociedades civis sem fins lucrativos, identificadas no Artigo 16.I do Cdigo Civil Brasileiro.28 Com a promulgao em 1999 da nova lei da sociedade civil, as ONGs podem agora optar por serem legalmente classificadas como organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs), o que as distingue com mais nitidez de outras entidades sem fins lucrativos. O termo ONG, at h bem pouco tempo, era bastante desconhecido da sociedade brasileira. Somente em 1992, com o papel de destaque que as ONGs tiveram na Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), a grande imprensa e formadores de opinio comearam a notar a crescente relevncia e porte deste segmento.29 Hoje, o termo freqentemente usado pela imprensa escrita e falada, normalmente em tom positivo, embora ainda haja casos recorrentes de artigos na imprensa mencionando supostas irregularidades cometidas pelas ONGs. Outra indicao da crescente visibilidade das ONGs o aumento no nmero de teses acadmicas e livros que esto sendo publicados sobre o setor. No obstante a admirao ou o desprezo com relao as ONGs, e ambas as perspectivas esto bastante presentes no mbito das polticas pblicas, no se pode deixar de admitir a importncia estratgica que elas tem tido na histria recente do Brasil.

Origens
O setor de ONGs brasileiras o resultado de um nvel sem precedentes de efervescncia social, processo que comeou no incio dos anos 60 sendo, porm, interrompido pelo golpe militar de 1964. Dezenas de milhares de Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), associaes de pequenos produtores, cooperativas rurais e associaes de bairros se espalharam por todo o pas neste perodo. A maior parte das ONGs foi criada para responder a demandas provenientes da base por organizao comunitria, treinamento especializado, assistncia tcnica e anlise de polticas pblicas. Outras nasceram da necessidade de engajamento nos grandes temas da sociedade brasileira como o aumento da pobreza, a ineficcia de polticas sociais do governo e a abertura poltica. Com o advento do processo de redemocratizao no final da dcada de 70, mais uma vez as ONGs puderam desenvolver-se livremente, desta vez encontrando um solo frtil onde proliferar. Alm de se constiturem em importantes atores no grande movimento pela democracia que pressionava pela anistia e abertura poltica, as ONGs tambm foram beneficiarias diretas deste processo. J no incio da dcada de 80, as 28

ONGs podiam estabelecer-se livremente e trabalhar abertamente junto a suas bases comunitrias. Em meados da dcada de 80, j estavam atuando no mbito das polticas pblicas, com tentativas de influenciar polticas em reas diversas como dvida externa, reforma agrria e direitos humanos. A exemplo do que ocorreu em outros pases da Amrica Latina, as ONGs no Brasil foram ao mesmo tempo catalisadoras e a mais clara evidncia de uma florescente sociedade civil. Existem estudos que mostram que as ONGs, de modo geral, foram criadas por lideranas fortes e independentes. Algumas destas formadas por antigos lderes comunitrios que buscaram refgio institucional na igreja durante o perodo de represso generalizada; outros eram intelectuais que se cansaram das restries burocrticas tpicas das estruturas universitrias e outros ainda eram militantes de partidos polticos que deixaram para trs ortodoxia ideolgicas e posturas sectrias. Muito deles estavam apenas retornando do exlio graas ao movimento pela anistia no final da dcada de 70. O que todos estes empreendedores sociais tinham em comum era o desejo de criar um espao institucional novo e autnomo que lhes permitiria prestar servios diretamente s populaes de baixa renda e, ao mesmo tempo, garantir um alto grau de profissionalismo e contedo tcnico a estas atividades. Embora o conhecimento a respeito das ONGs no Brasil cresa a cada dia, ainda no existem informaes ou dados definitivos com relao aos seus nmeros ou atividades que exercem. Os dois primeiros estudos de maior alcance foram elaborados pelo ISER, em 1988 e 1991. O primeiro (ISER 1988) identificou a existncia de 1.041 ONGs, situadas em 24 estados e 231 cidades do pas. Estimativas mais atualizadas colocam o numero total de ONGs entre 4 a 5 mil (Landim 1998). Dois outros levantamentos, ainda que voltados a segmentos especficos, fornecem um pouco de detalhamento a respeito do tamanho do setor. O primeiro deles, realizado pelo Ministrio da Sade em 1995, analisou 141 ONGs que combatem a AIDS no pas e que receberam ajuda financeira do Ministrio. O segundo levantamento, publicado em 1996 pelo Fundo Mundial para a Conservao da Natureza - WWF, documentou 725 ONGs atuando na rea de meio ambiente. O estudo mais recente foi conduzido pela ABONG em 1998 e enfocou seus 211 membros que tendem a ser as chamadas ONGs de desenvolvimento. A contagem do nmero de ONGs tambm uma cincia incerta na Amrica Latina, na medida em que no existe muita uniformidade nos critrios de definio utilizados. Um estudo baseado na anlise de 32 catlogos de ONGs e realizado em 1990 estimou o nmero de ONGs na Amrica Latina em 4.327. 30 A dificuldade em fazer o levantamento do nmero de ONGs parece ser global, pois mesmo as estimativas internacionais variam consideravelmente. Um importante estudo estimou em 35.000 o nmero de ONGs em pases em desenvolvimento (Fisher 1993). Outro, realizado pelo PNUD, avaliou em 50.000 o nmero de ONGs que trabalham nestes pases. As ONGs tambm exercem um papel importante mundialmente no que se refere ao repasse de recursos na rea de desenvolvimento. Estima-se que mais de 15% do total de financiamentos internacionais no setor sejam canalizadas atravs de agncias de cooperao internacional. O estudo do PNUD identificou 2.500 agncias do hemisfrio norte que doam US$ 5,5 bilhes em fundos privados e US$ 2,2 bilhes em fundos governamentais, anualmente, para as 50.000 ONGs existentes no hemisfrio sul.

29

Uma das mais notveis caractersticas do setor das ONGs seu crescimento meterico. Um estudo da ABONG de 1996 mostrou que cerca de 60% das mais importantes 143 ONGs do pas tinham sido criadas desde 1985, sendo 15,4% desde 1990 (tabela 1). Somente 21% das ONGs tem mais de 20 anos. A pesquisa do WWF constatou que apenas 39,2% das ONGs ligadas s questes de meio ambiente existem h mais de 10 anos e que a grande maioria delas tinha sido criada por ocasio da Cpula da Terra (ECO 92).

Tabela 1. Datas Oficiais de Fundao de 143 ONGs


DATAS 196169 197079 198084 198589 199094 TOTAL Fonte: ABONG 1996. ONGs 4.9 % 16.8 % 18.9 % 44.1 % 15.4 % 100 %

Refletindo a tendncia brasileira de concentrao regional, grande parte das ONGs catalogadas no estudo de 1988 (ISER 1988) localizam-se na metade sul do pas. A regio Sudeste concentra 53% do total de ONGs no Brasil, enquanto a segunda maior concentrao no Nordeste, com 27%. Alm disso, as organizaes com uma perspectiva nacional e alcance mais amplo tendem a encontrar-se no sul, como o caso das organizaes de pesquisa ou as de direitos indgenas. O estudo do WWF demonstrou que esta concentrao regional tambm prevalece na rea de meio ambiente, onde a atuao mais significativa de apoio para a Amaznia desenvolvido por ONGs localizadas em outras regies. Este o caso, por exemplo, de organizaes como WWF, FOE e ISA, cujos escritrios situam-se no eixo So Paulo - Braslia. Considerando que as ONGs tm um forte carter regional, interessante observar que uma grande proporo delas tambm se prope a ter estratgias de interveno nacional, o que no apenas reflete as ambiciosas agendas de polticas pblicas que as ONGs geralmente mantm, bem como a natureza centralizadora do sistema poltico do Brasil. Um levantamento a respeito das maiores ONGs verificou que, surpreendente, 46,2% das ONGs mantm uma agenda nacional, enquanto 50% mantm um escopo estadual de atuao (ABONG 1998c). Embora a histria das ONGs seja relativamente recente, a evoluo foi marcada por vrias etapas distintas. No final da dcada de 70 e incio da dcada de 80, muitas das lideranas e dos ativistas das ONGs realmente no acreditavam na legitimidade de seu papel como ator independente do estado, ou mesmo na sustentabilidade do setor a longo prazo. Como a maior parte das ONGs nasceu na semi clandestinidade, em um momento de grande represso poltica no auge do regime militar, elas no se identificavam como um setor no-governamental independente e de carter permanente, mas simplesmente como um estgio temporrio na transio inexorvel para um governo de moldes socialistas, no qual no haveria mais necessidade de um setor independente para fiscalizar o estado. A partir de meados da dcada de 80, as principais ONGs comearam a perceber que constituam um setor parte, com posies e interesses prprios, ao invs 30

de se verem apenas como voz dos quem no tm voz, ou seja, porta-vozes das populaes marginalizadas. Uma clara evidncia deste novo senso de identificao deu-se com a criao, em 1991, da Associao Brasileira de ONGs (ABONG), primeira associao das ONGs voltadas para o desenvolvimento no Brasil. Este estgio tambm se caracterizou por uma profunda reestruturao organizacional das principais ONGs, quase sempre significando a introduo de instrumentos de planejamento estratgico e de mecanismos de avaliao, assim como uma definio mais clara dos programas de trabalho e prioridades institucionais. Ao invs de permanecerem como um balco de servios, ou simplesmente responderem demanda por servios provenientes da base, as ONGs comearam a aprimorar sua especializao tcnica, a identificar melhor seus grupos beneficirios e a deixar as tarefas de organizao comunitria para as prprias associaes comunitrias ou movimentos sociais que emergiam como, por exemplo, o MST ou o Conselho Nacional dos Seringueiros. Outro aspecto interessante na evoluo das ONGs foi que elas nasceram e prosperaram sob condies adversas na sociedade. Enquanto algumas foram criadas em meio a um clima poltico proscrito, na vigncia do regime militar, a maior parte proliferou durante a dcada de 80, que ficou conhecida no hemisfrio como a dcada perdida, dado que este foi um perodo de estagnao econmica e de deteriorao das condies sociais na Amrica Latina. As ONGs cresceram tanto em termos numricos quanto em termos institucionais durante este mesmo perodo de crise social (como demonstrado na tabela acima). Alguns analistas consideram que este crescimento foi resultado justamente do vazio poltico na esfera governamental, ocasionado pelas limitaes oramentrias e crises de governncia. curioso notar tambm que, enquanto todos os indicadores econmicos apresentavam queda durante os anos 80, os oramentos das ONGs (quase que exclusivamente mantidos por doaes do exterior, em dlares) eram indiretamente beneficiado pela desvalorizao das moedas nacionais. Muitas ONGs tambm passaram por profundas mudanas em termos de paradigmas conceituais a partir da queda do Muro de Berlim, h cerca de 10 anos. Noes conceituais tradicionais como o modelo de desenvolvimento centrado no estado e a crtica ao capitalismo centrado na teoria da dependncia foram substitudas por posies mais pluralistas e voltadas para resultados. Nas palavras do mais conhecido de todos os dirigentes de ONGs, Herbert Betinho de Souza, em 1995, a propsito das ONGs: As velhas barreiras ideolgicas, resqucios da guerra fria, precisam ser substitudas por uma busca mais pragmtica de solues efetivas para problemas humanos urgentes (Souza, 1995, pg. 49-50). Outra mudana conceitual importante foi a conscientizao das lideranas das ONGs com relao legitimidade de seu papel independente no seio da sociedade brasileira, semelhana do setor no-governamental nos pases industrializados. Apesar de a atitude das ONGs brasileiras ter sido de contestao ou indiferena com relao tradio democrtica das democracias ocidentais durante a maior parte da Guerra Fria, h atualmente uma crescente valorizao por parte das ONGs do importante legado da sociedade civil destes pases e, particularmente, da democracia associativa dos Estados Unidos, descrita por Alexis Tocqueville em meados do sculo XIX. 31 Alm disso, cada vez mais os lderes de ONGs brasileiras no s reconhecem o papel permanente que as ONGs desempenham nos pases industrializados como tambm mantm relaes mais estreitas com estas organizaes, freqentemente moldando suas 31

estratgias para levantamento de recursos e consolidao institucional em experincias da Europa e dos Estados Unidos.32 Ainda que algumas ONGs paream ter descartado suas velhas ortodoxias e estejam adotando novos paradigmas conceituais, muitas consideram que seus valores e objetivos originais foram mantidos. Um recente estudo sobre o impacto do esforo das ONGs, requisitado pela ABONG, afirma:
A mudana de papel, substituindo o trabalho de cunho mais poltico dos anos 70 pela prestao de servios mais especializados nos anos 90, no significa, por outro lado, um distanciamento das ONGs de suas antigas atividades de mobilizao popular. O que parece ser radicalmente novo o contedo dos servios sociais oferecidos pelas ONGs, agora estruturado no mbito de um espao institucional capaz de influenciar a formulao e implementao das polticas pblicas. 33

Caractersticas Gerais
O que possibilitou s ONGs tornarem-se agentes efetivos de desenvolvimento no Brasil foi a capacidade singular das mesmas de atuarem com um p na dimenso macro e outro na dimenso micro prestar servios para os grupos de base e, simultaneamente, enfocar questes relativas a polticas nacionais. Elas tm a capacidade para abordar temas estruturais sem perder de vista as realidades e preocupaes das populaes locais. Alm disso, geralmente combinam presena e conhecimento sobre as comunidades com a especializao tcnica para planejar e implantar programas de desenvolvimento que so, em geral, participativos, inovadores e de baixo custo. Atualmente, as ONGs oferecem servios em diversas reas como educao, sade comunitria, assistncia jurdica, proteo ambiental, organizao comunitria, produo agrcola, produo e divulgao de vdeos, formulao de polticas pblicas, assistncia a micro-empresas urbanas e combate a AIDS. Outro importante aspecto do setor das ONGs sua diversidade singular, como evidenciado pelo levantamento da ABONG em 1996 (ABONG 1996). O estudo identifica nada menos que 70 diferentes termos utilizados para as vrias populaes beneficirias atendidas pelas ONGs. Dentre estas, h associaes (de moradores, de produtores), crianas, sindicatos, organizaes religiosas, populaes de risco (meninos de rua, trabalhadores do sexo, portadores de AIDS) e grupos tnicos (afro-brasileiros, mulheres, indgenas). A Figura 1 apresenta os oito principais grupos de beneficirios, listados por ordem de importncia. A relao demonstra que, refletindo a atual distribuio populacional brasileira, a maioria das ONGs direciona seus esforos para populaes urbanas (52,4% e 46,9% respectivamente), enquanto que cerca de um quarto (22% e 21%) trabalha com grupos na rea rural. interessante notar o nmero elevado de ONGs de segundo nvel, que prestam assistncia a outras ONGs (25,8%). Dois resultados que parecem indicar uma tendncia ascendente so as ONGs que trabalham com crianas e adolescentes (63,7%) e com mulheres (41,9%). O ltimo relatrio da ABONG de 1998 mostrou um novo aumento no nmero de grupos que se dedicam a mulheres e questes relacionadas s mulheres, que representam agora 54,8% (ABONG 1998b).

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Figura 1. Principais Populaes Beneficirias das ONGs


70 60 50 40

% 30
20 10 0
Movimentos urbanos Ass. Moradores/ mov. Bairro Sindicatos rurais Crianas e adolescentes Outras ONGs Pblico em geral Pequenos produtoes Mulheres

Nota: foram aceitas respostas mltiplas. Universo: 124 ONGs. Fonte: ABONG 1996.

As ONGs tambm so geralmente classificadas pelo tipo de atividade que exercem como, por exemplo, organizao comunitria, pesquisa e divulgao, prestao de servios sociais, assistncia tcnica, treinamento e formulao de polticas pblicas. Mais uma vez refletindo a diversidade deste setor, um total de 27 diferentes atividades foram identificadas no estudo da ABONG de 1996 (Landim e outros). A Tabela 2 mostra as sete principais atividades arroladas. A atividade mais citada foi assessoria, um termo genrico que abrange uma combinao de anlise/assistncia tcnica/capacitao, que tem sido utilizado com freqncia pelas ONGs para definir o tipo de ajuda especializada que elas oferecem. interessante notar que duas outras atividades bastante mencionadas e que refletem uma tendncia crescente so educao para cidadania, ou educao cvica, e pesquisa. De fato, um nmero cada vez maior de ONGs est se especializando em realizar pesquisas cuja qualidade e relevncia social comeam a se comparar com aquelas efetuadas pelas melhores universidades. Exemplos de esforos bem sucedidos em cada uma das reas de atividade indicadas acima so numerosos e dentre eles podemos citar:
Assessoria e Assistncia Tcnica. A Rede PTA (Programa de Tecnologia Alternativa) uma rede de 23 ONGs regionais que oferece uma variada gama de servios para pequenos produtores nas reas de experimentao, produo e comercializao agrcola. Estendendo-se do Maranho at o Rio Grande do Sul, a rede desenvolve programas conjuntos de experimentao com sementes, patrocina workshops de treinamento em mbito nacional e publica manuais tcnicos de agroecologia. Educao Popular e Capacitao A Federao de rgos de Assistncia Social e Educacional (FASE), atravs de escritrios em seis estados, ajudou a criar e continua a

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prestar assistncia tcnica e treinamento para centenas de associaes de favelados, cooperativas rurais e organizaes de mulheres.

Tabela 2. Principais Atividades das ONGs


Atividades Assessoria Educao Popular Educao para a Cidadania Pesquisa / Anlise Informao Campanhas / Denuncias Capacitao Outras TOTAL
Universo: 121 ONGs. Fonte: ABONG 1996

ONGs 41.4 % 14.7 % 14.1 % 7.4 % 4.9 % 4.2 % 3.3 % 10.0 % 100 %

Educao para a Cidadania. O Geledes Instituto da Mulher Negra uma organizao criada por mulheres negras em So Paulo, dedicada pesquisa aplicada, assistncia jurdica e educao pblica em reas como discriminao racial e direitos da mulher. Alm de produzir material educacional para grupos de baixa renda, o Geledes tambm tem liderado campanhas publicas questionando a veiculao de imagens estereotipadas de raas nos programas de televiso no Brasil. Pesquisa e Anlise. O Instituto Scio Ambiental (ISA) desenvolve pesquisas de amplo alcance sobre grupos indgenas, tendo produzido o mais completo catlogo antropolgico de culturas indgenas e mapas de reas indgenas baseados em sensoriamento remoto via satlite. O ISA presta assistncia jurdica e anlise poltica para dezenas de associaes indgenas em questes relacionadas demarcao de terras, empreendimentos produtivos e legislao indgena. Difuso de Informaes. O Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (POLIS) de So Paulo empreende pesquisa aplicada e censos populacionais em temas como titulao de terrenos urbanos, transporte pblico, saneamento, administrao urbana e melhores prticas. Os resultados destas pesquisas so difundidos entre centenas de associaes de bairros, sindicatos e governos municipais por todo o Brasil. Campanhas Reivindicatrias. O Instituto de Estudos Scio-Econmicos (INESC) acompanha a agenda legislativa no Congresso Nacional e difunde os resultados regularmente para uma rede de centenas de OSCs por todo o pas, com referncia a tpicos como poltica agrria, direitos humanos e meio ambiente. O INESC tambm repassa aos congressistas as opinies e posicionamentos polticos das OSCs e organiza campanhas com apoio popular para influir na aprovao de leis que favorecem a sociedade civil. Treinamento. O Sade e Alegria promove regularmente cursos de treinamento para centenas de lideranas comunitrias ribeirinhas da Amaznia em reas como sade preventiva, manejo florestal e educao ambiental. Sua metodologia inovadora inclui a produo local de programas de rdio e vdeo e espetculos circenses interativos.

34

As ONGs tm tambm agendas de trabalho que so mltiplas e distintas. Tais agendas no s variam em termos de rea temtica (como educao, agricultura, gnero, meio ambiente e direitos humanos), como em termos de objetivos estratgicos, metodologias e nveis de atuao. Ainda que a maior parte das ONGs adote agendas localizadas e com objetivos especficos (por exemplo, atender comunidades de baixa renda numa determinada regio, influenciar a poltica de distribuio de gua em um municpio, ou produzir material de treinamento sobre agricultura sustentvel), outras ONGs mantm mltiplas agendas competindo entre si e em diferentes nveis. At alguns anos atras, era comum que as ONGs de mbito nacional tivessem cinco ou seis agendas temticas a serem desenvolvidas em nvel local, nacional e at internacional, como exemplificado pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE).34 Entretanto, as presses mais recentes por maior especializao levaram estas organizaes a geralmente enfocar somente duas ou trs reas temticas principais. A diversidade e complexidade destas agendas tem em determinados momentos gerado conflitos entre as ONGs. Por exemplo, ONGs que atuam na rea da reforma agrria, tm entrado em choque com ONGs que trabalham com a proteo ambiental, j que a necessidade de assentar trabalhadores rurais sem terra na Amaznia compete com a agenda da conservao florestal na regio. Na rea indgena comum a divergncia entre as ONGs alinhadas com a igreja e aquelas vinculadas a universidades (departamentos de antropologia), no que tange as quais seriam as polticas mais adequadas para lidar com o a questo do aculturamento indgena ou mesmo polticas de demarcao de terras. Tambm comum que ONGs em vrios nveis tenham agendas estratgicas distintas. Um caso bem conhecido foi o financiamento pelo Banco Mundial do projeto PLANAFLORO em Rondnia, que desencadeou uma srie de campanhas de ONGs em nvel local, nacional e internacional, demandando que fosse acionado o Painel de Inspeo do Banco Mundial para investigar o projeto devido a uma srie de problemas e atrasos. Enquanto as ONGs sediadas em Washington estavam claramente interessadas na iniciativa como mais um teste para melhor medir a atuao do Painel em nvel mundial, as ONGs locais estavam basicamente interessadas em utilizar o instrumento de fiscalizao para melhorar o desempenho do projeto em nvel local. Embora esta campanha internacional/nacional de ONGs seja considerada como uma das mais bem sucedidas pela efetiva presso exercida sobre o Banco e o governo estadual, a tenso gerada por estas agendas distintas ficou evidente em certos momentos. Isto ocorreu, por exemplo, quando o projeto foi reestruturado em 1996 e as ONGs locais decidiram concentrar seu poder de negociao na criao do um fundo de pequenos projetos chamado Programa de Apoio a Iniciativas Comunitrias (PAIC) no valor de US$ 22 milhes de dlares. Diversas ONGs internacionais, que s tinham se envolvido com a questo em um estgio posterior, ficaram com a impresso que as ONGs locais se contentaram com menos do que deveriam, deixando assim muitos dos problemas ambientais originais do projeto sem encaminhamento efetivo.35 As ONGs no s se chocam entre si por conta de diferentes agendas, como tambm so comuns conflitos seus com movimentos sociais e grupos comunitrios. Apesar das ONGs terem sido estabelecidas em decorrncia das demandas provenientes dos movimentos sociais e, em geral, manterem elos fortes com os grupos deste segmento, por vezes h divergncias entre ONGs e tais grupos quanto a polticas pblicas, financiamentos e outros temas. Na rea da AIDS, por exemplo, as ONGs/AIDS j entraram em atrito, em determinados momentos, com a Rede Nacional de Pessoas 35

Vivendo com HIV/AIDS (RNP+) quando se tratava de determinar as prioridades estratgicas da luta contra a AIDS no Brasil. Estes conflitos parecem ser estimulados, em parte, pela competio aos escassos financiamentos, tendo em vista que as ONGs/AIDS tendem a ser melhor estruturadas e financiadas do que seus interlocutores na RNP+. Os movimentos sociais parecem ter razo em reclamar neste particular, visto que um recente estudo realizado por quatro agncias de cooperao internacional holandesas demonstrou que 80% a 90% dos seus emprstimos foram alocados para ONGs, enquanto somente 10% a 20% foram destinados para movimentos sociais (ABONG 1998a). Em outras reas, os conflitos entre as ONGs e os movimentos sociais, seus aliados natos, so motivados pela evoluo natural de aspectos como autonomia e liderana. medida em que os movimentos sociais crescem em tamanho e sofisticao, eles comeam a sentir que o apoio institucional e a capacitao oferecidos pelas ONGs, to importante na primeira fase da estruturao da entidade, deixam de ser necessrios, ou mesmo bemvindos. Este foi o caso, por exemplo, de vrios dos movimentos sociais dos chamados povos da floresta, ou seja, grupos tradicionais que vivem na floresta amaznica, como seringueiros e povos indgenas. No h duvida que algumas ONGs ambientais tenham sido fundamentais para a criao e o crescimento do Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS) em meados dos anos 80. Quando o movimento dos seringueiros, porm, adquiriu maturidade atravs da liderana e martrio de seu lder, Chico Mendes, muitos dos lderes do CNS comearam a demonstrar resistncia, nos anos 90, a o que consideravam ser o crescente oportunismo e tutelagem por parte destas mesmas ONGs. Tenses semelhantes relacionadas a questes de representao e liderana, ocorreram entre as recm criadas redes de associaes indgenas, como CAPOIB e COIAB, e as tradicionais ONGs de apoio a causas indgenas. Por outro lado, faz-se necessrio mencionar que as ONGs e os movimentos sociais tambm parecem saber colocar suas diferenas de lado para se unirem em blocos unificados quando se faz necessrio, como ser discutido na seo sobre articulao de ONGs em redes. Estes conflitos institucionais entre ONGs e movimentos sociais esto sendo efetivamente contornados atravs da criao de redes e fruns inter-setoriais que formulam e advogam polticas pblicas. Um exemplo deste fenmeno o Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Frum Brasileiro), que traz no prprio nome seu carter intersetorial, composto por ONGs e movimentos sociais. Um segundo exemplo o Frum pela Reforma Agrria e Justia no Campo, que congrega o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), alm de importantes ONGs como IBASE e INESC. Q

Quadro de Pessoal e Oramentos


O estudo realizado pelo ISER em 1991 revela uma crescente sofisticao das ONGs na execuo de suas prprias agendas de desenvolvimento, conforme revelado pelos seus quadros de pessoal (ISER 1991). Enquanto a maior parte delas comeou como banda de um s msico, o estudo mostrou que as 125 maiores ONGs empregavam 2.660 pessoas, ou uma mdia de 21 pessoas. So dados similares ao levantamento efetuado pelo Ministrio da Sade, que verificou que as ONGs da rea de AIDS contam, em mdia, com 20 pessoas, ainda que 35% destas organizaes disponham de menos que 36

10 pessoas. O estudo do ISER de 1991 mostrou que as ONGs so administradas por um grupo de profissionais qualificados, sendo que 87% tm curso de graduao universitria e 39% nvel de ps-graduao, percentuais que excedem em muito a mdia nacional. Em termos de oramentos, os estudos do ISER de 1991 e da ABONG de 1996 (figura 2) mostram que a grande maioria, ou seja, 88% das ONGs dispe de oramentos operacionais anuais de at 500.000 dlares, e somente cerca de 7% contam com oramentos superiores a 1 milho de dlares anuais. interessante observar que nos 5 anos de intervalo entre estes levantamentos, os dois extremos da pirmide (os oramentos at US$ 30.000 e os de mais de US$ 1.000.000) diminuram, tornando mais uniformes os oramentos das ONGs. Um estudo mais recente da ABONG demonstra que os oramentos maiores (acima de US$ 1 milho) subiram ligeiramente, de 6,3% em 1994 para 7% em 1998, mostrando que um reduzido nmero de ONGs, mais estabelecidas e de uma nova gerao, conseguiu crescer durante este perodo de declnio geral nos oramentos do setor (ABONG 1998a). Figura 2. Oramentos das ONGs, 1990 e 1993
50 45 40 35 30

% 25
20 15 10 5 0

1990 1993
Nota: Universo = 102 e 121 ONGs. Fonte: ISER 1991 e ABONG 1996.

(US$1,000)

Em termos de nmeros totais, o estudo constatou que o oramento combinado destas principais ONGs foi de US$ 28 milhes de dlares (102 ONGs) em 1990 e US$ 31 milhes (121 ONGs) em 1994. Os estudos do ISER de 1991 e da ABONG de 1996 revelaram que as ONGs so, em grande parte, dependentes de financiamentos externos, sendo que muitas relataram que 90% de seus recursos provm do exterior. As principais fontes de recursos do exterior so agncias de cooperao internacional de igrejas, fundaes privadas e umas poucas agncias governamentais, sendo a maioria de rgos ligados s igrejas Protestante e Catlica. Um estudo realizado por quatro agncias de cooperao internacional holandesas (Bilance, ICCO, Novib e Solidaridad) mostrou que 37 agncias destinaram 37

US$ 71,7 milhes para as ONGs brasileiras em 1994 (Holanda 1997). O maior fluxo de dlares para projetos de desenvolvimento veio da Alemanha (40%), seguido da Holanda (28%), Estados Unidos (13%), Gr Bretanha (8%), Sua (5%), Canad (0,9%) e Itlia (0,8%). interessante observar tambm que o relacionamento entre as ONGs e as agncias no gira apenas em torno dos recursos financeiros transferidos. H historicamente uma tica de solidariedade no relacionamento ONG agncia de cooperao, caracterizado por uma noo de parceria Norte-Sul. As atividades de parceria executadas tm includo encontros regulares de consulta, intercmbio de assistncia tcnica em questes como levantamento de fundos e avaliaes do projetos, e desenvolvimento conjunto de campanhas voltadas as polticas de ajuda externa na Europa. 36 Entretanto, evidente que a dependncia histrica das ONGs sobre seus tradicionais parceiros doadores chegou ao limite e no poder mais sustentar o crescimento do setor. As ONGs experimentaram um aumento substancial em seus oramentos operacionais e quadros de pessoal na dcada de 80, mas nos anos mais recentes sofreram srios cortes oramentrios levando a redues significativas de atividades e at mesmo forando alguns a fecharem suas portas. ONGs bem conhecidas como IBASE, ISER, CLF e FASE tiveram que adotar medidas de reduo oramentria ao longo destes ltimos anos, que variaram desde a descontinuidade de programas e reduo de pessoal at o fechamento de programas e escritrios em outros estados. A retrao nos oramentos das ONGs ocorreu por vrios motivos. Primeiro, as agncias de cooperao internacional esto passando por transformaes histricas em seus oramentos e nas prioridades de financiamento por diversos motivos. Estes incluem: uma mudana de paradigma, que os tem afastado da postura tradicional de solidariedade poltica para uma poltica de cooperao mais baseada na obteno de resultados e ao combate pobreza; oramentos menores devido a crescentes dificuldades econmicas em seus prprios pases; uma fadiga de doao generalizada, resultado de dcadas de apoio aos pases em desenvolvimento sem aparentes melhoras nos ndices de pobreza; e o fato de verbas oficiais de assistncia externa terem sido canalizadas para novas prioridades geogrficas como a Europa Oriental e frica. De fato, muita das agncias de cooperao internacional esto passando por processos de reformulao institucional que incluem mudanas nas prioridades de financiamento e nas estruturas organizacionais, que no so muito diferentes das transformaes pelas quais passam as ONGs brasileiras. Este o caso, por exemplo, de trs agncias de cooperao internacional com larga tradio de financiamento de OSCs no Brasil: Oxfam/UK, ICCO e o IAF. Em segundo lugar, os oramentos das ONGs (que eram, em grande parte, em dlares) foram afetados seriamente pela adoo (em julho de 1994) do Plano Real, que aboliu a defasagem cambial. A ABONG relatou que seus membros sofreram uma reduo mdia de 30% em seus oramentos nos quatro anos que se seguiram implantao do Plano Real. Paradoxalmente, os oramentos das ONGs experimentaram alguma recuperao com a maxi-desvalorizao do Real ocorrida no incio de 1999, no bojo da crise financeira mundial que se estendeu de Bangkok a Braslia. A terceira razo pela inadequao dos oramentos das ONGs tem sido que as prprias ONGs brasileiras tm chegado a um nvel de consolidao e capacidade de atuao tal, que no podem mais sustentar-se por meio deste mecanismo tradicional e relativamente limitado de financiamento externo. Se no conseguirem acionar novas e 38

maiores fontes de recursos, as ONGs dificilmente tero condies de extrapolar o nvel micro e alcanar um impacto regional ou mesmo nacional. Est ficando claro para muitas lideranas que as ONGs precisam testar novas parcerias e desenvolver novas fontes internacionais e (especialmente) locais de financiamento junto ao setor privado, governo, organizaes multilaterais, alm de testar mecanismos prprios de gerao de renda como, por exemplo, atravs do estabelecimento de uma base de filiados que contribua mensalmente ou a venda de servios. Diferentemente dos seus pares que atuam na rea de desenvolvimento, o estudo do WWF concluiu que as ONGs ambientalistas subsistem principalmente de financiamentos locais. surpreendente verificar que 52,8% dos oramentos anuais de todas as entidades pesquisadas advm da contribuio dos membros 37 e 28% so obtidos atravs da venda de servios ou produtos, enquanto apenas 15,7% so provenientes de doaes internacionais. Mais recentemente, um crescente nmero de ONGs de desenvolvimento tem buscado diminuir a dependncia sobre doaes internacionais atravs da obteno de financiamentos do governo e do setor privado, alm da venda de servios e publicaes. Algumas ONGs, como o IBASE, literalmente inverteram sua dependncia de fontes estrangeiras de 70% para 30% nos ltimos cinco anos. Outras, como a AACC, uma ONG voltada ao desenvolvimento sustentvel rural no Rio Grande do Norte, conseguiram reduzir consideravelmente sua dependncia do exterior atravs da alavancagem de recursos de rgos do governo e outras fontes locais. 38 Outro exemplo ilustrativo o Frum de ONGs de Rondnia, que passou da total dependncia do exterior para a criao de uma cooperativa de trabalho que permite que seus membros individuais sejam contratados por rgos do governo como consultores para realizarem uma srie de atividades, permitindo assim lidar de forma criativa com as limitaes impostas pelas leis trabalhistas. 39 A ltima pesquisa efetuada pela ABONG em 1998 mostra que uma mudana histrica est ocorrendo nos padres de financiamento das ONGs, pois cresce cada vez mais o nmero de financiamentos advindos do governo e de fontes privadas. Como mostra a Tabela 3, quase a metade (47,2%) das 184 ONGs consultadas confirmou receber verbas do governo. Destas, 10,6% atribuem mais de 50% de seus oramentos a fontes governamentais, sendo que, surpreendentemente, cerca de 5% informou que 90% de suas receitas so oriundas desta mesma fonte. Com relao fonte destes recursos, o nvel federal contribuiu com a maior proporo de financiamentos (30,4%), seguido dos governos estaduais (19,5%). O relatrio tambm mostra que 22,2% receberam financiamentos de empresas privadas e fundaes, e 45,5% indicaram ter obtido algum recurso atravs da venda de produtos e servios (ABONG 1998). Tabela 3. Financiamentos Governamentais para as ONGs
PERCENTUAL DO ORAMENTO 010 1030 3050 5090 90100 Sem Financiamentos Governamentais No reportaram TOTAL ONGs 14.6 % 16.0 % 5.9 % 5.9 % 4.9 % 50.0 % 2.7 % 100 %

39

Fonte: ABONG 1998c. Universo: 184 ONGs

Conforme ser discutido posteriormente, o aumento dos financiamentos das ONGs por parte do governo um fenmeno novo, muito significativo e importante. Ainda que as ONGs tenham tradicionalmente evitado receber financiamentos governamentais, parece haver uma crescente aceitao desta modalidade. 40 Um estudo preparado por rgos holandeses publicado recentemente pela ABONG revela que:
Muitos comearam a colaborar com o Estado, freqentemente por razes de ordem financeira. Mesmo o trabalho realizado por contrato pode produzir sinergias em termos de alcanar objetivos comuns, alterar a colaborao entre os setores pblico e privado ou promover uma melhoria da atuao governamental. (ABONG 1998a, pg. vi)

As ONGs tambm tm despertado o interesse de bancos de desenvolvimento multilaterais como o BNDES e do governo brasileiro. O Banco Mundial e o BID esto comeando a entender que as ONGs podem ser atores institucionais importantes para assegurar um modelo de desenvolvimento efetivo e sustentvel em nvel local. Um guia do Banco Mundial sobre como trabalhar com ONGs esclarece que:
Ao oferecer uma perspectiva que se distingue daquela dada pelo governo ou pelo setor privado, as ONGs podem ajudar a compor um quadro mais completo e equilibrado do contexto. As ONGs tm sido particularmente efetivas em chamar ateno para preocupaes ambientais e trazer a pblico a perspectiva daqueles cuja expresso poltica mais frgil. (Banco Mundial 1995, pg.22).

No caso do Banco Mundial, mesmo sem contar com mecanismos para financiar as ONGs diretamente, h um nmero cada vez maior de fundos de pequenos projetos embutido nos projetos financiados pelo Banco (AIDS, PPG7, PNMA/PED, PLANAFLORO, PRODEAGRO) que financiam milhares de OSCs por todo o Brasil (tabela 5). interessante notar que o BID tem tido alguma experincia anterior em financiar as ONGs. O Fundo de Pequenos Projetos, gerenciado a partir do escritrio de Braslia, j destinou cerca de US$ 10 milhes de dlares para 19 ONGs urbanas desde 1978, para custear iniciativas nas reas de educao, micro-crdito e sade. O fundo adota um limite de US$ 500.000 por projeto e, para cada projeto de ONG financiado, o BID tambm concede uma doao acoplada visando assegurar uma assistncia tcnica suplementar e de qualidade voltada para as reas de gerenciamento do projeto e de administrao financeira. Embora estes financiamentos do BID so tecnicamente emprstimos, a taxa de juros de 1% e o prazo de amortizao de 25 anos praticamente os transforma em doaes. Entretanto, como o BID aplica muitas das mesmas normas administrativas e trmites burocrticos empregados em seus grandes emprstimos a estes pequenos projetos, o processo de aprovao destes pequenos financiamentos para as ONGs tem sido lento. Em sntese, paradoxal que, no momento em que as agncias governamentais de cooperao internacional, como o Banco Mundial, esto comeando a perceber o real valor das ONGs como atores importantes no processo de desenvolvimento, explorando inclusive as possibilidades de apoi-las mais diretamente, muitas delas estejam sendo ameaadas de cortes ou mesmo fechamento devido retrao das fontes tradicionais de 40

financiamento. Embora estejam surgindo novas oportunidades de financiamento para as ONGs, provenientes do governo, do setor privado e de bancos multilaterais, existe um problema de timing ou sincronia que poder dificultar uma transio exitosa das tradicionais para as novas fontes de financiamento.

Articulao em Redes
O crescimento e consolidao das ONGs levou-as tambm a procurar uma maior integrao e colaborao entre si. As razes que motivaram esta aproximao esto vinculadas necessidade de definir uma identidade comum, aprimorar as aes atravs da troca de experincias e expressar-se com mais firmeza e unidade no mbito das polticas pblicas. As primeiras iniciativas de articulao tiveram lugar nos nveis locais e regionais, especialmente nas regies nordeste e sudeste do pas, quando as ONGs iniciaram fruns locais para discutir aspectos tcnicos e polticos de seu trabalho. Com o passar do tempo, medida que as ONGs passaram a perceber a crescente presena e o impacto que estavam tendo nos espaos pblicos, sentiram a necessidade de buscar uma maior articulao em nvel nacional. Neste sentido, o Brasil vivenciou um processo impressionante de articulao das ONGs a partir de meados da dcada de 80. O primeiro verdadeiro encontro de ONGs em mbito nacional ocorreu em 1985 e reuniu cerca de 20 a 30 das principais entidades, com o objetivo de partilhar experincias de trabalho e traar estratgias comuns relativas s polticas pblicas. Desde ento, vrios encontros nacionais tm sido realizados para discutir temas como reforma agrria, meio ambiente e mudanas na cooperao internacional. Atualmente, muitas das grandes cidades (Recife, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre) e estados (Rondnia, Mato Grosso, Rio Grande do Norte, e Santa Catarina) mantm fruns permanentes de articulao conhecidos como Frum das ONGs, que se renem regularmente. Dentre os mais ativos destes fruns, destacam-se o de Recife, onde cerca de 20 ONGs vm-se reunindo regularmente ao longo dos ltimos 10 anos para coordenar, com sucesso, iniciativas voltadas prestao de servios e promoo de campanhas pblicas.41 Existem ainda redes nacionais permanentes de ONGs em torno de reas especficas como a Amaznia, desenvolvimento rural, educao, AIDS e direitos humanos, que incluem:
Frum Nacional Permanente de Entidades No-Governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente (Frum DCA), criado em 1988, que congrega 67 organizaes voltadas a defesa dos direitos da crianas; Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), que congrega cerca de 250 centros de direitos humanos de todo o Brasil; Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, com cerca de 130 organizaes ambientalistas de todo o pas; Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais (Rede Brasil), que monitora as atividades no Brasil dos bancos multilaterais de desenvolvimento; Rede Nacional de AIDS ONGs, com mais de 200 organizaes;

41

Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo, que rene os principais movimentos rurais e organizaes como MST, CONTAG e CPT; Frum Nacional de Entidades Civis de Defesa do Consumidor, composto por cerca de 20 ONGs e associaes de donas de casa, voltadas para a defesa dos direitos do consumidor;

O esforo de articulao mais significativo em mbito nacional at o momento tem sido a fundao da ABONG Associao Brasileira de ONGs. A assemblia de constituio teve lugar no Rio de Janeiro em agosto de 1991 e reuniu 135 ONGs de grande expresso nacional, representando uma grande variedade de organizaes. O objetivo principal da associao, conforme expresso no documento de constituio, era o de expressar a identidade comum das ONGs comprometidas com a democratizao da sociedade brasileira e com a tradio na prestao de apoio e servios aos movimentos sociais de base. As principais metas operacionais da associao foram definidas da seguinte forma: (1) promover maior discusso e articulao entre as ONGs em torno de temas e estratgias comuns de desenvolvimento; (2) representar e defender os interesses das ONGs junto sociedade brasileira e ao governo; e (3) promover uma maior colaborao internacional. Atualmente, a ABONG conta com 211 entidades filiadas por todo o Brasil e mantm oito fruns regionais de ONGs. Existem trs interessantes fenmenos associados s experincias de articulao das ONGs brasileiras. Primeiro, apesar das dimenses continentais do pas, foi relativamente fcil para as ONGs montarem redes nacionais. Embora as diferenas regionais tenham gerado agendas distintas e at conflitos em alguns momentos, as redes brasileiras esto entre as mais ativas e consolidadas da Amrica Latina. Em segundo lugar, as redes de ONGs demonstraram ser bem interligadas e flexveis. comum a interconectividade e a sobreposio, e as relaes de articulao nas redes so, muitas vezes, pautadas pela informalidade. Por exemplo, enquanto muitas das ONGs pertencentes Rede Brasil so membros da ABONG, a prpria ABONG filiada Rede Brasil. Em determinados momentos, entidades que no so formalmente membros de uma determinada rede podero, entretanto, assinar abaixo-assinados patrocinados por ela. Em terceiro, a construo de coalizes tende a ser razoavelmente fluida e ligada a eventos especficos ou aos fluxos e refluxos da mar poltica. Articulaes envolvendo dezenas de entidades podero ser criadas em torno de temas especficos como o aumento de queimadas na regio Amaznica, um caso flagrante de violao dos direitos humanos, ou mesmo a necessidade de participar de uma conferncia das Naes Unidas, para serem desfeitas logo em seguida. Por outro lado, as ONGs mostram uma capacidade admirvel de colocar de lado diferenas e desentendimentos entre si quando se trata de lanar campanhas contra opositores comuns, como so vistos em determinados momentos o governo ou o Banco Mundial. Foi este o caso, por exemplo, em Rondnia, com as diversas organizaes (trabalhadores rurais, associaes indgenas, seringueiros, ONGs ambientalistas, grupos de mulheres) que compem o Frum de ONGs. Ainda que estas entidades tenham diferenas de enfoque e estratgias de ao voltadas aos seus temas especficos, elas invariavelmente conseguem unir-se quando esto em jogo questes polticas mais amplas. Isto foi demonstrado durante o conflito em torno do processo do Painel de Inspeo no mbito do Projeto PLANAFLORO, quando as ONGs sempre conseguiam 42

manter uma frente unida, para a decepo de alguns no governo estadual que atuavam no sentido de desarticular o Frum. As ONGs brasileiras tambm tm tido avanos impressionantes de articulao em nvel internacional. Intercmbio de informaes e de pessoal, reunies para discusso de agendas comuns como reduo de pobreza, direitos humanos e meio ambiente vm se realizando regularmente com ONGs internacionais a partir do final da dcada de 80. Desde o incio, a interao tem sido mais intensa junto a ONGs da Europa e Estados Unidos, embora os contatos com grupos na Amrica Latina, sia e frica tambm estejam se intensificando. Um marco histrico nesse esforo de articulao internacional ocorreu por ocasio da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Eco 92). As ONGs brasileiras organizaram o Frum Global, um misto de conferncia e feira internacional de ONGs realizado simultaneamente conferncia das Naes Unidas. O encontro, com durao de 14 dias, reuniu cerca de 25.000 representantes de ONGs, incluindo ambientalistas, lderes religiosos, empreendedores tecnolgicos, lideranas comunitrias e cientistas, de 167 pases. Aconteceram mais de 500 workshops, seminrios, conferncias de imprensa e exposies nos diversos toldos verdes e brancos instalados na Praia do Flamengo. Como anfitries, as ONGs brasileiras desempenharam um papel chave no planejamento desse evento, administrando um oramento de US$ 12 milhes de dlares e liderando discusses temticas que resultaram em 39 tratados alternativos de ONGs. No cmputo geral, a Eco 92 propiciou s ONGs brasileiras a oportunidade de se tornarem mais visveis dentro do pas e de mostrar que o setor tinha se consolidado. Desde ento, as ONGs brasileiras tm ampliado sua presena junto redes internacionais que trabalham em reas como AIDS, direitos da mulher e agricultura sustentvel. Neste sentido, as principais ONGs brasileiras participaram ativamente das mais recentes conferncias temticas das Naes Unidas: Viena (1993, direitos humanos); Cairo (1994, questes populacionais); Copenhague (1995, desenvolvimento social); Beijing (1995, questes de gnero); e Istambul (1996, desenvolvimento urbano). Uma conseqncia interessante desta participao global foi o fato de um nmero cada vez maior de tcnicos das ONGs viajarem internacionalmente, a exemplo de seus interlocutores no governo e no Banco, dando-lhes uma perspectiva transacional mais qualificada. Ainda que oficiais de governo e a imprensa questionem estas relaes internacionais, ao ponto de alguns afirmarem que as ONGs brasileiras estejam a servio das agendas de cooperao do Norte, estas articulaes globais parecem ser movidas mais por consideraes pragmticas. Este o caso, por exemplo, do PLANAFLORO (quadro 4), quando as ONGs perceberam que poderiam exercer mais presso sobre o Governo de Estado e mesmo sobre o Governo Federal se buscassem em Washington ou na Europa respaldo para suas crticas aos projetos financiados pelo Banco Mundial em Rondnia. Como mencionado em um livro lanado recentemente sobre redes internacionais:
As redes transnacionais de defesa e reivindicao de direitos so particularmente teis em situaes em que um governo permanece imune presso local direta e quando ativistas do exterior terminam por ter mais influncia sobre seus prprios governos ou sobre organizaes internacionais. A conexo de ativistas locais com a mdia e com entidades da sociedade civil no exterior pode criar um tipo de efeito bumerangue que permite ir alm da indiferena e represso do estado, assim pressionando as elites locais (Keck e Sikkink 1998, pg. 200).

43

Quadro 4. Rede Brasil Fiscaliza os Bancos Multilaterais Um dos mais recentes esforos de articulao de ONGs tem sido voltado para a necessidade de melhor entender e fiscalizar o trabalho das instituies financeiras multilaterais no Brasil. A Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais (Rede Brasil) uma rede de ONGs e movimentos sociais criada com o objetivo explcito de monitorar e influir nas polticas macroeconmicas e estratgias de financiamento dos rgos multilaterais de desenvolvimento no Brasil, principalmente o Banco Mundial e o BID. Ultimamente, a Rede tem modificado sua estratgia de ao no sentido de voltar sua ateno mais diretamente sobre o Governo Brasileiro, especificamente o Poder Legislativo, com o intuito de aumentar seu poder de presso sobre os emprstimos multilaterais no Brasil. Neste processo, a Rede vem tentando desenvolver relaes efetivas de intercmbio de informaes com a SEAIN e outros rgos executivos governamentais, alm do Congresso Nacional. A Rede Brasil foi criada em 1995 e conta atualmente com 51 membros institucionais, que vo de ONGs individuais (FASE, IBASE) e redes de ONGs (ABONG, GTA) a confederaes nacionais de sindicatos (CONTAG, CNB). Entre as atividades mais importantes da Rede Brasil realizadas at hoje est um estudo sobre seis projetos do Banco Mundial e do BID, com o objetivo de analisar o grau de participao da sociedade civil na execuo dos mesmos; 42 a publicao de um manual sobre o Banco Mundial; 43 a realizao de dezenas de workshops regionais de treinamento e planejamento estratgico; e a visita de representantes da sociedade civil aos escritrio dos bancos em Braslia. A Rede Brasil tem acompanhado de perto os seguintes projetos do Banco Mundial: PLANAFLORO, PRODEAGRO, Educao no Nordeste II, AIDS, Assentamentos em Itaparica e PROSANEAR (Belm) A Rede tambm lanou uma campanha pblica, com o envolvimento do Congresso Nacional, para conseguir acesso e maior participao no processo de formulao da Estratgia de Assistncia para o Pas (CAS). 44 A Rede Brasil considerada uma das mais representativas redes de monitoramento do Banco Mundial na Amrica Latina devido ampla cobertura geogrfica e temtica de suas entidades filiadas. A Rede Brasil mantm relaes estreitas com ONGs da Amrica do Norte e Amrica Latina, bem como tem participado ativamente de vrios comits de interlocuo Banco-ONGs em nvel regional e mundial. J foi membro do Grupo de Trabalho de ONGs do Banco Mundial (NGOWG), do comit de coordenao da Iniciativa Participativa de Reviso do Ajuste Estrutural (SAPRI), assim como do comit executivo do comit de ONGs sobre o Banco Mundial na Amrica Latina. Embora a Rede conte com quadro de tcnicos permanentes muito pequeno (um diretor executivo e um assistente administrativo sediados no escritrio do INESC em Braslia) grande parte do trabalho de pesquisa, articulao e reivindicao realizada pelas instituies membro como FASE, IBASE, Ao Executiva e CONTAG. A Rede Brasil financiada pela OXFAM/UK, Fundao Ford, Christian Aid e Fundao MacArthur.

Refletindo essa nova perspectiva global, as ONGs brasileiras esto comeando a demonstrar interesse pela presena e impacto das instituies multilaterais de desenvolvimento no Brasil, como demonstrado pela criao da Rede Brasil (Quadro 4). Estamos, na realidade, presenciando um fenmeno indito a globalizao, ou internacionalizao da sociedade civil atravs do qual as fronteiras entre o global e o local tornam-se cada vez mais virtuais. Por outro lado, apesar de estas articulaes transnacionais significarem o surgimento do que vem sendo chamado de sociedade civil planetria, seu crescimento no automtico. As vezes estas relaes so frgeis, baseadas em campanhas de um tema nico ou que no tem sobrevida alm de um s evento. O pesquisador da sociedade civil Jonathan Fox, em seu livro sobre este tema, comenta no ser evidente que as coalizes Norte-Sul estejam necessariamente em processo de consolidao. Ele afirma que muitos dos relacionamentos limitam-se a elos fracos baseados na comunicao instantnea via fax e Internet, sendo que as articulaes mais fortes, em geral, so centradas mais em alguns poucos militantes transculturais do que em relaes institucionais slidas (Fox 1998, pg.30). 44

Campanhas Pela Cidadania


Um dos resultados mais aparentes da maior articulao entre as ONGs brasileiras a impressionante presena que elas agora tm no cenrio das polticas pblicas. Esta ampliao do papel que desempenham reflete a postura de militncia da prpria personalidade institucional das ONGs. O levantamento do ISER de 1991 a propsito dos lderes de ONGs, afirma:
Embora pequenas, as ONGs se propem a agir em termos de objetivos amplos. No menos que metade de nosso universo de entrevistados definiram seu papel como contribuir para projetos de desenvolvimento alternativos, enquanto 36% vem seu papel como elaboradores de polticas pblicas alternativas. Ainda que sejam organizaes pequenas e privadas, comportam-se como grandes e pblicas. (ISER 1991, pg. 21)

As ONGs promovem um ativismo em prol da cidadania em nvel comunitrio ensinando os princpios bsicos da democracia e incentivando os grupos marginalizados a defenderem seus direitos como cidados. Alm disso, por causa de sua autonomia institucional, especialmente em relao ao governo, e de suas agendas sociais mais avanadas, as ONGs desempenham um papel de fiscalizadoras da ao governamental e de defensoras do conceito de accountability ou responsabilidade dos governantes. O cientista poltico e atual ministro da cultura Francisco Weffort deu declaraes revista Veja dizendo que as ONGs so um produto genuno da democracia e representam a maturidade da sociedade brasileira(Veja 1994). Como descrito antes, as ONGs tem passado mais recentemente a exercer este papel de fiscalizadores do bem pblico em nvel nacional tambm. As principais reas de polticas pblicas que tm sido alvo da ao mais intensa e bem sucedida das ONGs so: direitos da criana, questes indgenas, temas relacionados mulher e AIDS. Na rea infantil, por exemplo, uma rede nacional de organizaes de servios para crianas e adolescentes, reunida no Frum DCA, teve sucesso na ao de pressionar o Congresso Brasileiro para aprovar a primeira legislao abrangente sobre direitos da criana e dos adolescentes e para estabelecer centenas de conselhos tutelares e de polticas em todo o pas.45 As ONGs tambm exerceram um papel relevante na ocasio em que foi instituda a Assemblia Constituinte, de 1996 a 1998, por incentivarem grupos populares a participar do processo legislativo. As ONGs foram fundamentais para as seguintes atividades: organizao de seminrios sobre a constituinte em nvel local; elaborao de emendas populares; viabilizao da visita de lideranas comunitrias e sociais ao Congresso para depor perante as subcomisses; colaborao na preparao de projetos de lei e trabalho de lobby pela aprovao de leis. Este crescente papel cvico desempenhado pelas ONGs foi ainda mais aparente na campanha nacional que levou ao impeachment do Presidente Collor, em 1992, e na subseqente Campanha Contra a Fome (Quadro 5). O movimento pelo impeachment teve incio em junho de 1992 quando lderes polticos e representantes da sociedade civil fizeram uma viglia no Congresso exigindo o pleno esclarecimento das acusaes de corrupo que pesavam contra o Presidente Collor. O saldo deste esforo inicial foi a criao do Movimento pela tica na Poltica, formado por 850 associaes profissionais, 45

sindicatos, ONGs, organizaes estudantis e de docentes, rgos vinculados s igrejas e grupos comunitrios que se organizaram em centenas de comits locais pelo impeachment. Paralelamente a outras organizaes de maior porte e de mbito nacional, como a OAB, CUT, CNBB e ABI, que organizaram macias manifestaes de rua marcadas pelos jovens cara pintada, as ONGs convocaram reunies de planejamento, organizaram campanhas de abaixo-assinados e contriburam efetivamente, nos bastidores, para que o movimento fosse bem sucedido em Braslia e em outras cidades brasileiras. O resultado deste movimento articulado da sociedade civil, somado a uma forte presso da opinio pblica, levou ao impeachment de Collor pelo Congresso Brasileiro em dezembro de 1992. O papel que ONGs como o IBASE e o INESC desempenharam no processo de impeachment representou a emergncia de um novo conceito na poltica brasileira, o de um movimento de cidados, apartidrio e independente demandando padres ticos mais elevados e mais accountability poltica por parte daqueles que detm cargos pblicos.

Quadro 5. Campanha Contra a Fome


Embudas pelo sucesso do movimento de impeachment do Presidente Collor, as principais ONGs e outras organizaes nacionais da sociedade civil empreenderam uma campanha indita de combate pobreza. A Ao pela Cidadania Contra a Misria e Pela Vida, mais popularmente conhecida como a Campanha do Betinho, foi lanada em maro de 1993. Contando com o apoio do Presidente Itamar Franco, que criou um Conselho de Segurana Alimentar (CONSEA), a Campanha Contra a Fome ganhou propores sem precedentes. Estima-se que foram institudos mais de 3.300 comits locais de Combate Fome em todos os 27 estados brasileiros, reunindo uma grande diversidade de adeptos voluntrios que incluram funcionrios do Banco do Brasil, tcnicos de ONGs, donas de casa, empresrios, sindicalistas e militares. A campanha conseguiu distribuir milhes de cestas bsicas, realizou diagnsticos sobre a fome em favelas, apoiou projetos de horticultura e saneamento e incitou governos locais e estaduais a melhorar os servios sociais para as populaes de baixa renda. A campanha gerou um apoio impressionante da opinio pblica e chamou a ateno da mdia, como evidenciado pela pesquisa nacional de opinio realizada pelo IBOPE, que mostrou que 68% dos brasileiros tinham ouvido falar da campanha e que 93% da populao a considerou vlida. Alm disso, a pesquisa revelou que a surpreendente proporo de 32% da populao, ou seja, 25,6 milhes de pessoas, tinham contribuindo com dinheiro e 2,8 milhes de voluntrios estiveram envolvidos nos Comits locais. Como no caso do impeachment do Collor, as ONGs desempenharam um papel importante na Campanha Contra a Fome, organizando comits locais, atuando no CONSEA e divulgando a campanha. Ainda que a campanha tenha tido uma estrutura bastante descentralizada, o IBASE no Rio de Janeiro e o INESC em Braslia funcionaram como os principais plos de organizao do movimento. O coordenador do IBASE, Herbert de Souza (Betinho) veio a se tornar a imagem smbolo da campanha. Com sua imagem transcendente devido luta pessoal contra o vrus do HIV e por sua carismtica e eloqente denuncia da pobreza no Brasil, Betinho no somente tornou-se um lder nacional como tambm veio a simbolizar a essncia tica deste movimento nacional sem precedentes. Embora no haja nmeros definitivos quanto ao total de pessoas que foram beneficiadas pela campanha, avalia-se que 16 milhes de pessoas pobres e indigentes receberam comida, roupas, atendimento mdico e empregos.

A experincia recente das ONGs com campanhas cvicas nacionais foi importante pois possibilitou que elas incorporassem a questo da cidadania ao trabalho que empreendem. Trata-se de uma questo ampla que inclui democracia, eqidade social, diversidade tnica e de gnero e pluralidade poltica. A bandeira da cidadania tambm permitiu que as ONGs se afastassem de alianas partidrias e estratgias sectrias, 46

qualificando-as como atores pblicos autnomos, com uma atuao independente do estado e dos partidos polticos. Embora algumas pessoas no governo considerem as ONGs partidrias, em geral vinculadas a partidos de centro-esquerda como o Partido dos Trabalhadores (PT), quando examinamos com mais ateno o seu histrico, fica evidente que as ONGs situam-se, na maior parte do tempo, acima da divisria partidria podendo, portanto, defender interesses mais abrangentes. Os governos do Partido dos Trabalhadores em Porto Alegre, Belo Horizonte e Braslia so exemplos claros deste fato. Embora alguns tcnicos de ONGs tenham sido chamados para participar destes governos, a maioria permaneceu em suas instituies e no se sentiu constrangida em criticar os programas e polticas dos governos locais quando julgou necessrio.

Desafios para a Consolidao


Como salientou Lester Salamon em discurso proferido durante a conferncia hemisfrica sobre o terceiro setor, As Trs Faces do Terceiro Setor (Salamon 1996), as organizaes da sociedade civil, e em particular as ONGs, devem atualmente enfrentar trs desafios a fim de crescerem, tornarem-se mais institucionalizadas e sustentveis. Embora ele estivesse referindo-se s ONGs de todo o mundo, as lies aplicam-se s ONGs brasileiras. Agora que alcanaram maior visibilidade e cobrana pblica, o primeiro desafio que devem vencer demonstrar mais accountability e transparncia institucional com relao aos seus programas e recursos externos. Como disse uma conhecida pesquisadora da sociedade civil, Flvia Rosemberg: essencial que a sociedade tenha informaes sobre as organizaes da sociedade civil, por exemplo, que tenha acesso a seus oramentos e demonstrativos financeiros, que saiba como gastam o dinheiro, de onde vm recursos ... para que os beneficirios dos servios estejam protegidos (Gonalves 1966, pg. 120). Esta maior transparncia poderia ser conseguida atravs da elaborao de um cdigo de tica e da publicao de demonstrativos financeiros anuais. So poucas as ONGs que, atualmente, divulgam seus relatrios de atividades e demonstrativos financeiros ou que contam com conselhos de diretores atuantes e independentes que orientem o gerenciamento dos recursos financeiros. Na maioria das vezes as ONGs prestam contas apenas s agncias de cooperao internacional que, geralmente, so localizadas na Europa e que devido a este fato tm capacidade apenas limitada para monitorar os resultados do financiamento. No entanto, esta tendncia est se modificando medida que mais ONGs passam a adotar conselhos de diretores autnomos e a convidar representantes dos grupos de beneficirios para participar de processos internos de planejamento estratgico. A situao legal indefinida tambm precisa ser esclarecida e regularizada mediante uma legislao mais condizente para delimitar o setor, introduzir incentivos fiscais e incentivar a doao financeira por parte de cidados e empresas para ONGs e outras entidades do terceiro setor. O segundo desafio que as ONGs devem demonstrar mais competncia em seu trabalho e mais eficcia em termos dos resultados. No h dvidas que as ONGs tm sido 47

muito bem sucedidas na promoo da organizao comunitria e na reestruturao de seu prprio setor, fato comprovado pela prpria ascenso meterica que tiveram durante as duas ltimas dcadas. O prximo passo aprimorar o gerenciamento organizacional e as qualificaes tcnicas para que possam ampliar o alcance e o impacto de seus esforos. A postura mais informal e pouco empresarial precisa ser superada por um estilo de gerenciamento mais profissional e uma maior especializao tcnica. Como disse uma liderana de ONG de Recife: O papel mais importante das ONGs no passado era o de denunciar erros. A fase seguinte foi elaborar propostas para a Constituio porm, algumas ONGs se perderam neste caminho por serem generalistas. As ONGs no podem mais se dar ao luxo de serem generalistas46 Isso ir exigir mais investimento em treinamento de pessoal e iniciativas de capacitao tcnica. Em funo desta tendncia, diversas agncias de cooperao internacional e universidades brasileiras tm montado cursos de treinamento para ONGs e entidades filantrpicas.47 preciso tambm que haja maior preocupao e capacidade de avaliar e divulgar resultados e impactos. J existem pesquisas em curso sendo realizadas por redes de ONGs, como a ABONG e suas tradicionais agncias de cooperao internacional, para desenvolver indicadores de resultados. A ABONG publicou em 1998 um livro avaliando o impacto social de 12 experincias de ONGs, pesquisado por professores universitrios independentes.48 Embora os resultados sejam inconclusivos em alguns dos estudos de caso devido ausncia de baseline ou dados comparativos mais quantitativos, em outros fica claro que as ONGs tiveram um impacto significativo nas diversas regies ou reas temticas onde atuam. As agncias de cooperao internacional tambm realizaram estudos de avaliao de resultados, diante da presso dos governos e da opinio publica de seus prprios pases para que demonstrassem a eficcia de seus investimentos no exterior. A Fundao Interamericana, por exemplo, desenvolveu seu prprio modelo conceitual, o Modelo para o Desenvolvimento de Base, com 22 indicadores de resultados tangveis e intangveis.49 Sete dentre as agncias de cooperao protestantes (alem, holandesa, britnica, sua, e dinamarquesa) estabeleceram o Processo de Articulao e Dilogo (PAD), envolvendo uma srie de reunies de avaliao com 200 entidades que so seus interlocutores. O Banco, assim como outras agncias de cooperao internacional oficiais, mostram cada vez mais interesse em avaliar o impacto do trabalho das ONGs. Uma anlise geral do desempenho das ONGs de 1997, realizada pelo Grupo de Especialistas em Avaliao de Assistncia da OCDE/DAC verificou que:
difcil avaliar o impacto das ONGs j que a maioria das avaliaes, por no contarem com dados de baseline ou quantitativos nem com monitoramento adequado, baseia-se em anlises qualitativas e percepes que, alm de serem realizadas de forma muito rpida, enfocam apenas as atividades realizadas pelos projetos. Recomenda-se que as agncias de cooperao internacional e as ONGs ... juntos ... examinem cuidadosamente esta questo, no apenas para aclarar a vrias afirmaes e posicionamentos a esse respeito mas tambm para ampliar a agenda comum que existe entre doadores e ONGs, e reduzir os possveis conflitos.50

O terceiro desafio para as ONGs assegurar uma maior sustentabilidade institucional e financeira. A ausncia de estratgias de sustentabilidade de longo prazo mais aparente em termos oramentrios, j que a maioria das ONGs continua a depender 48

substancialmente de doaes internacionais. Mas esta limitao aplica-se tambm s equipes das ONGs, j que muitas delas no tm quadros de profissionais que vo alm dos membros fundadores. Embora um nmero crescente de ONGs consiga atrair tcnicos jovens e promissores, muitas vezes eles no permanecem na ONG por muito tempo devido aos salrios relativamente baixos e instabilidade gerada pelas crises oramentrias cclicas. As ONGs precisam ser vistas como uma boa opo de carreira e no como estgio passageiro para os que querem seguir carreira no governo ou na universidade. Em termos de oramento, as ONGs devem criar e diversificar as fontes e desenvolver novas opes internacionais e (principalmente) locais de financiamento junto ao setor privado, governo e organismos multilaterais, assim como partir para outros meios de gerar receitas, como a formao de uma base de filiados que paguem mensalidades ou a venda de servios. Diversas ONGs e agncias de cooperao esto comeando a analisar a possibilidade de estabelecerem endowments, ou fundos de investimentos, para financiar ONGs. A ABONG, por exemplo, recebeu financiamento de diversos doadores, inclusive do BID, para explorar a possibilidade de criar uma fundao comunitria no Brasil voltada para apoiar a consolidao das ONGs.

3. Relaes entre Sociedade Civil, Governo e Banco Mundial


Viso que a Sociedade Civil tem do Banco Mundial Metodologia das Reunies
Seguindo a sugesto do Representante Residente do Banco Mundial em Braslia em 1996 e para conhecer as opinies que as organizaes da sociedade civil tm do Banco e o impacto da presena do Banco no Brasil, vrias reunies de consultas com representantes de organizaes da sociedade civil foram organizadas em todo o pas, de maio a outubro de 1996. As reunies foram realizadas em Braslia e em seis capitais estaduais, nas cinco regies geogrficas do pas: Cuiab (Centro-Oeste), Rio de Janeiro e So Paulo (Sudoeste), Porto Alegre (Sul), Recife (Nordeste) e Belm (Norte). As reunies tinham trs objetivos principais:
Fornecer informaes s organizaes da sociedade civil sobre o Banco e suas operaes no Brasil; Ouvir as percepes e opinies das organizaes da sociedade civil sobre o Banco; Consult-las sobre como melhorar o dilogo e permitir uma maior colaborao entre o Governo, a Sociedade Civil e o Banco.

As reunies foram divididas em duas partes: uma apresentao sobre o Banco e uma discusso com os participantes sobre a viso que estes tm do Banco (orientada por um conjunto de perguntas distribudas antecipadamente). A apresentao do Banco contou com cinqenta transparncias e foi dividida em trs partes: (1) origens e caractersticas do Banco; (2) polticas do Banco voltadas ao combate pobreza, 49

interlocuo com a sociedade civil, participao e divulgao de informao; e (3) a carteira e a estratgia do Banco para o Pas (CAS). As reunies seguiram o estilo de grupo focal. Foram, portanto, reunies pequenas e informais, pautadas por uma metodologia participativa. Cada reunio teve durao aproximada de quatro horas e contou com a presena de um facilitador pertencente s OSCs participantes. Uma mdia de 12 pessoas participou de cada reunio, totalizando mais de 85 participantes. Como demonstrao do interesse suscitado por estas reunies, 90% das pessoas convidadas participou ou enviou representantes. Uma ampla gama de organizaes, representando uma variedade de reas temticas, foi convidada para que as discusses tivessem a maior abrangncia possvel. Dentre as reas temticas representadas pelas entidades participantes incluiu-se agricultura, educao, meio ambiente, direitos da mulher, sade, direitos humanos, micro-crdito, questes afrobrasileiras, polticas de desenvolvimento, crianas de rua, questes indgenas e desenvolvimento urbano. Para garantir uma representao institucional ampla, foi convidado um conjunto diferenciado de atores: ONGs, movimentos sociais, agncias de cooperao internacional que financiaram o dilogo entre o Banco e a sociedade civil (OXFAM/UK, Ford e a Fundao Interamericana), e cientistas sociais com especializao na rea. Segue abaixo uma sntese dos muitos comentrios que foram feitos pelos participantes das reunies. Para um registro completo dos comentrios dos participantes veja o Anexo B, e para uma lista de participantes veja o Anexo C. Como foi dito anteriormente, o termo organizaes das sociedades civil (OSCs) ser utilizado no restante deste trabalho para referir-se, de forma ampla, a grupos comunitrios, ONGs, movimentos sociais e outros.

Comentrios dos Participantes


Os comentrios feitos pelos participantes das reunies foram divididos em quatro tpicos principais: polticas do Banco Mundial, relaes institucionais, aspectos operacionais, e desempenho especfico de alguns projetos financiados pelo Banco. Questes relacionadas a Polticas
O Banco tem uma imagem no Brasil muito mais associada s polticas de ajustes estrutural do FMI do que a de um organismo de desenvolvimento que financia iniciativas de combate pobreza e outras iniciativas sociais. Neste sentido, o Banco parece adotar uma postura econmica e tecnocrtica em relao ao desenvolvimento, freqentemente ignorando os aspectos sociais e institucionais do desenvolvimento; Vrios comentaram que a estratgia do Banco excessivamente compartimentalizada em diferentes setores e que uma abordagem mais integrada e holstica em relao ao desenvolvimento humano se faz necessria; tambm necessrio que o Banco trate das causas da pobreza e no apenas de suas conseqncias.

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Relaes Institucionais
O relacionamento entre o Banco e o Governo Brasileiro no claro, e cada lado parece culpar o outro quando os projetos enfrentam problemas; s vezes o Banco desempenha um papel positivo ao incentivar os governos a manterem uma postura mais aberta e de colaborao com a sociedade civil; O Banco Mundial deve coordenar os seus esforos de maneira mais eficiente com o BID e outras agncias de cooperao internacional governamentais a fim de evitar sobreposio, assim como impactos e estratgias contraditrias; O Banco no to acessvel sociedade civil como as suas polticas de participao e de divulgao de informao levam a crer. No apenas a maior parte dos documentos do Banco so difceis de serem obtidos mas tambm, quando divulgados, esto invariavelmente em ingls. Tambm difcil reunir-se com os gerentes de superviso de projeto do Banco durante suas passagens rpidas pelo Brasil; O pouco dilogo travado entre o Banco e as OSCs foi, em geral, muito formal e em tom de confronto. necessrio que o clima de conflito seja desfeito, com cada lado aceitando a legitimidade e o papel do outro; O governo o elo que falta nestas reunies e deve estar sempre presente; As OSCs, em geral, no so convidadas para participar durante as etapas de desenho e planejamento dos projetos, mas somente quando os projetos financiados pelo Banco experimentam problemas e a participao da sociedade civil vista como necessria. As OSCs, especialmente as associaes comunitrias e movimentos sociais, e no apenas as ONGs, devem ser convidadas para participar das etapas iniciais do ciclo do projeto; Por outro lado, as OSCs nem sempre esto tecnicamente preparadas para estas reunies e devem estar dispostas a participar e tambm a se expor aos riscos da participao.

Aspectos Operacionais
No de se surpreender que o Banco enfrente problemas operacionais e de desembolso em seus projetos, especialmente em projetos sociais mais complexos, j que a abordagem geral do Banco est voltada para o financiamento de projetos tcnicos e no para programas sociais. Esta postura pode ter sido apropriada quando o Banco financiava basicamente projetos de infra-estrutura, mas essa metodologia operacional inadequada para o financiamento de programas sociais, que so muito mais complexos, requerem participao social e so imprevisveis; A qualidade da superviso de projetos empreendida pelos tcnicos do Banco varia enormemente de um projeto para o outro, j que depende de diversos fatores que vo desde a capacidade e abertura dos gerentes de superviso de projetos e da continuidade desses gerentes nesta posio, at a disposio de criticar quando necessrio a implementao do governo; O Banco tem procedimentos administrativos excessivamente burocrticos em reas como licitao e compras, os quais prejudicam o desempenho do projeto. No h dvida que o Banco est adotando polticas que favorecem uma maior participao

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da sociedade civil; a dvida se estas polticas sero incorporadas e assimiladas nas reas operacionais do Banco. Esta ser a prova cabal para assegurar se as reformas do Banco vo realmente melhorar o desempenho da instituio; O Banco deve considerar financiamentos diretos para iniciativas em nvel municipal, tendo em vista que estas iniciativas geralmente caracterizaram-se pela inovao, eficincia e participao social, e refletem as tendncias de descentralizao que agora ganham fora no Brasil e no resto da Amrica Latina.

Desempenho Especfico dos Projetos


Os participantes elogiaram diversos projetos financiados pelo Banco Mundial no Brasil, tendo em vista o desempenho efetivo, impacto social importante e metodologia de superviso inovadora dos mesmos. Os dois projetos mencionados nesse sentido foram o AIDS e o PPG7; Alguns participantes criticaram o Programa para o Combate Pobreza Rural no Nordeste (PCPR) e o Projeto de Educao do Nordeste por serem executados pelos governos estaduais de forma muito tradicional e pouco abertos a colaborao com as ONGs. Diversas pessoas afirmaram que os resultados desses projetos que cobrem vrios estados variam de um estado para outro o desempenho melhor em alguns estados e que isso depende de fatores como a disposio do governo local em adotar uma poltica de participao e da presena de uma sociedade civil forte, atuante em nvel local.

Concluses
As reunies de consulta demonstraram claramente que a maior parte dos representantes das OSCs tinha apenas um conhecimento limitado sobre o Banco Mundial. Os participantes tinham, na melhor das hipteses, informaes gerais sobre um determinado projeto do Banco no Brasil, mas praticamente nenhum conhecimento sobre o Banco em Washington e sobre o seu funcionamento. Isso no foi surpresa, j que a maior parte dos presentes informou ser este o primeiro contato formal que estavam tendo com o Banco Mundial. Quando as OSCs confirmaram ter informaes sobre projetos especficos sendo financiados pelo Banco, essa informao tendia a ser superficial e negativa, freqentemente obtida da imprensa. Alguns poucos participantes demonstraram um conhecimento mais aprofundado sobre o Banco, mas isto se dava, aparentemente, porque eles j haviam atuado em processos anteriores de dialogo entre o Banco e ONGs, ou tinham pesquisado as atividades do Banco no Pas. A percepo geral dos participantes sobre o Banco tendeu a ser negativa, sendo que algumas pessoas manifestaram crticas bastante fortes. Sem querer desmerecer o teor de muitas das crticas feitas, grande parte do tom negativo pareceu advir do fato que essa era a primeira vez que o Banco Mundial tinha procurado estas organizaes para um dilogo. Logo, parece que muitas das queixas tinham um tom de desabafo. interessante notar, tambm, que muitos dos comentrios variaram dependendo da regio. Os participantes do Rio de Janeiro e de So Paulo tenderam a expressar crticas mais contundentes e conceituais sobre as polticas macroeconmicas do Banco. As OSCs das regies Sul (Porto Alegre) e do Norte (Belm), por outro lado, fizeram comentrios 52

positivos relacionados a projetos especficos do Banco. No Sul, a poltica de transparncia e abertura durante as negociaes com o Movimento dos Atingidos pelas Barragens (MAB) foi citada. No Norte, diversos comentrios positivos foram feitos sobre a poltica de participao adotada pelo Banco no projeto do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais (PPG7). Na reunio de Nordeste (Recife), a maior parte dos comentrios negativos foi referente a dois grandes projetos financiados pelo Banco, o PCPR e o Educao no Nordeste I e II, embora houve um reconhecimento da natureza participativa do projeto de urbanizao de Recife, financiado pelo Banco na dcada de 80. Houve quase unanimidade de opinio sobre a validade de reunies de consulta como estas. Muitos participantes expressaram satisfao por terem sido convidados, esperando que isso leve a um dilogo mais freqente e sistemtico. Alm disso, muitos fizeram sugestes especficas sobre como o Banco poderia promover um dilogo mais efetivo, melhorar a sua relao com as organizaes da sociedade civil e a eficcia de seus financiamentos e metodologia de superviso no Brasil. Outros tambm mencionaram que o dilogo e a possvel colaborao precisam ser tripartites, no sentido de incluir o governo. Por outro lado, alguns continuaram a expressar dvidas com relao aos motivos que levaram o Banco a organizar tais reunies, j que, na opinio desses indivduos, o Banco no tem uma tradio de dilogo e transparncia. Para esses participantes o maior acesso informao parece ser condio sine qua non para um relacionamento melhor.

Percepes Mtuas Equivocadas


Como demonstrado pelos resultados das reunies de consulta, grande parte das crticas exageradas que o governo, as organizaes da sociedade civil (principalmente as ONGs) e o Banco trocam entre si, em geral baseia-se em pouca informao ou fatos. Na realidade, cada setor, Governo/Banco e OSCs, costuma saber to pouco sobre seus interlocutores nos outros setores, e ter to pouco contato entre si, que as vises estereotipadas e equivocadas tendem a ser a norma. Segue abaixo uma descrio das percepes mais comuns que as partes tm umas das outras: Os funcionrios do Banco e tcnicos do governo muitas vezes vem as OSCs, na melhor das hipteses, como pessoas bem intencionadas que querem fazer o bem mas que, na maior parte das vezes, so despreparadas e fazem anlises simplistas dos projetos complexos financiados pelo Banco; e na pior das hipteses, como oportunistas que constrem suas carreiras falando mal do governo e que no esto verdadeiramente interessados em promover o desenvolvimento, e sim em promover a si prprios s custas do governo e do Banco; Muitas OSCs, por outro lado, vem o Banco, na melhor das hipteses, como uma grande burocracia com prioridades e metodologias erradas (mopes e de cima para baixo) e que se associa a parceiros errados (autoridades governamentais distantes da realidade dos brasileiros de baixa renda); e, na pior das hipteses, como um agente maquiavlico dos poderes do primeiro mundo (consenso de Washington) que quer explorar os pases em desenvolvimento, mantendo suas populaes em

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estado de pobreza, e ao mesmo tempo, danificando o meio ambiente. A viso que as OSCs tm do governo no muito melhor do que a que elas tm do Banco. Curiosamente, tanto os funcionrios do governo como os do Banco e os tcnicos das OSCs tm imagens distorcidas uns dos outros, distores estas que so semelhantes. Em primeiro lugar, cada lado projeta um alto grau de poder sobre o outro interlocutor. As OSCs acham que o Banco tem o poder de ditar a estratgia de desenvolvimento do Brasil e gerenciar de longe, como financiador, a implementao de projetos; j os funcionrios do Banco freqentemente acham que as OSCs so mais articuladas e mais influentes do que na realidade so. Em segundo lugar, os dois lados vem o outro como arrogante. Enquanto os funcionrios do governo e do Banco so vistos como distantes e tecnocrticos, os militantes das OSCs so vistos como pretensiosos e se julgam mais ticos. Em terceiro lugar, os dois lados consideram o outro incompetente: o governo e o Banco porque seus projetos so considerados muito falhos, com problemas de implementao e conseqncias ambientais e sociais no previstas; as OSCs porque fazem crticas simplistas e propem alternativas de carter micro consideradas inadequadas para projetos macro de grande complexidade. Por fim, os dois lados tendem a questionar a legitimidade do outro enquanto interlocutor, questionando seus motivos e comportamentos. Os funcionrios do Banco, freqentemente vem os militantes de OSCs agindo com poucos escrpulos em suas campanhas de lobby, e muitas OSCs acham que o governo e o Banco tm um comportamento pouco tico porque escondem informaes sobre os projetos para encobrir problemas ou evitar criticas de suas polticas antipopulares. Fica-se com a impresso que o governo, as OSCs e o Banco, at recentemente, estiveram brigando principalmente um com a sombra do outro, cada lado baseando a sua anlise em preconceitos e percepes equivocadas, sem querer iniciar um dilogo real a fim de entender melhor a posio do outro. Como foi dito pelo Presidente do Banco Mundial, James Wolfensohn, na Assemblia Anual realizada em Hong Kong, em setembro de 1997:
A troca de ofensas entre a sociedade civil e as instituies de desenvolvimento multilaterais deve cessar. Devemos incentivar a crtica. Mas devemos tambm reconhecer que temos um objetivo comum e que precisamos um do outro. (Wolfensohn 1997, pg. 9)

Caratersticas Comuns entre o Banco e a Sociedade Civil


Ultrapassadas as diferenas aparentemente irreconciliveis em relao s polticas e o estilo operacional de cada um, o Banco e as OSCs, na realidade, tm muito em comum. Em primeiro lugar, os dois so agentes modernizantes em um contexto mundial de mudanas dramticas. Ambos representam o crescimento e a importncia dos elos transnacionais. O prprio Banco multilateral e personifica a conectividade global. As OSCs, e particularmente as ONGs, so tambm atores globais porque no apenas abraam princpios universais como democracia, eqidade social e conservao ambiental, mas tambm a maior parte de seus financiamentos advm de agncias de cooperao internacional, bem como esto cada vez mais articulados em nvel 54

internacional. Alm disso, de forma muito semelhante do Banco, as OSCs representam uma influncia modernizadora na sociedade brasileira. Em um pas com uma sociedade hierarquizada, na qual o Estado historicamente controlou a maior parte das facetas da vida pblica, o surgimento do setor das ONGs representou uma quebra nesta tradio, j que agora existe um setor que se considera autnomo, exerce um papel de vigilncia em relao ao Estado e executa a to necessria intermediao entre a populao e o governo. , portanto, curioso que as OSCs denunciem a globalizao de forma geral, j que elas prprias so resultado da globalizao e personificam um modelo avanado de sociedade. Paradoxalmente, comum as OSCs estarem mais alinhadas com as polticas do Banco em reas como gnero, meio ambiente e participao da sociedade civil, do que com as polticas dos governos estaduais ou federal. Em segundo lugar, embora possa parecer contraditrio, tanto as organizaes da sociedade civil como o Banco Mundial defendem a reestruturao do Estado e o fortalecimento do papel da sociedade civil, embora por razes diferentes. O Banco porque, como foi argumentado no WDR de 1997 sobre o papel do Estado, existem evidncias cada vez mais fortes que uma sociedade civil ativa no apenas um prrequisito para a democracia, mas tambm um fator que contribui para o desenvolvimento (WDR 1997a). Muitas organizaes da sociedade civil, por sua vez, apoiam a reestruturao do Estado para tornar o governo mais efetivo e responsvel, reduzir a corrupo e introduzir polticas mais voltadas para os interesses das populaes de baixa renda. Alm disso, muitos na sociedade civil identificam uma funo cada vez mais importante para a arena pblica no-governamental, ou o que alguns identificam como de setor pblico no-estatal. Proponentes to diversos como D. Ruth Cardoso e Herbert (Betinho) de Souza falaram e escreveram sobre a noo do setor pblico no-estatal, em que o governo e a sociedade civil juntam esforos para promover polticas e empreender programas voltados para os interesses da sociedade como um todo. As noes bsicas deste conceito so accountability, transparncia e democracia participativa. Um documento subscrito pela Primeira Dama declara que:
No Brasil, como em toda parte, o Terceiro Setor no-governamental e sem fins lucrativos coexiste hoje com o Estado (Primeiro Setor) e com o Mercado (Segundo Setor), mobilizando um volume crescente de recursos e energia em prol do desenvolvimento social. Esta multiplicao de iniciativas privadas com sentido publico um fenmeno recente, massivo e global. O protagonismo dos cidados e de suas organizaes rompe a dicotomia entre o pblico e privado, na qual o pblico era sinnimo de estatal e o privado, de empresarial. A expanso do Terceiro Setor d origem a uma esfera pblica no-estatal. (Conselho da Comunidade Solidria 1997, pg. 3)

Em resumo, embora o enfoque e o contedo das propostas de reforma de estado possam variar, no final das contas, tanto o Banco como as OSCs defendem uma agenda comum ampla que a de reformar o estado, tornando-o mais responsvel, enxuto e eficaz na prestao de servios pblicos. Em terceiro lugar, as OSCs e, mais recentemente, o Banco compartilham os mesmos ideais de desenvolvimento humano e sustentabilidade ambiental. Esta juno de ideais aparente pelo menos em nvel retrico e conceitual, j que esses objetivos nunca so plenamente alcanados na prtica. Embora as OSCs e o Banco ainda estejam claramente distantes em termos de estratgias especficas e prioridades de trabalho, o fato 55

de que os dois lados tenham os mesmos objetivos amplos de desenvolvimento constitui a base necessria sobre a qual podero ser construdos esforos comuns. Em quarto lugar, ambos atuam no mesmo ramo, promovendo o desenvolvimento atravs de funes operacionais semelhantes: financiando (no caso das OSCs que so agncias de cooperao internacional), executando, monitorando e avaliando projetos. Nesse sentido, apesar das diferenas de economia de escala, eles compartilham muitos dos mesmos dilemas metodolgicos, problemas de planejamento e desafios quanto avaliao dos resultados. Em quinto lugar, embora eles interajam com interlocutores diferentes, o Banco trabalhando com governos e as OSCs diretamente com a populao beneficiria, os dois tm em comum a mesma populao alvo, ou seja, as populaes marginalizadas de baixa renda. At a diferena entre os parceiros institucionais que cada um mantm esta comeando a mudar. O Banco, por um lado, est aumentando a sua interao direta com as populaes beneficirias devido nfase crescente nos mecanismos de participao da sociedade civil, e as OSCs, por outro lado, esto comeando a trabalhar mais diretamente com os governos. Um aspecto final que os dois lados tm em comum o fato de que tanto o Banco como as OSCs esto sob presso para demonstrar resultados mais tangveis e sustentveis de seus esforos, especialmente na rea de desenvolvimento social. Se, por um lado, o Banco est sendo crescentemente cobrado pelos governos que compem seu Conselho de Diretores Executivos e pelas OSCs a mostrar resultados, as OSCs, por sua parte, esto tambm sendo pressionadas pelas agncias de cooperao internacional e pela sociedade como um todo (demanda refletida em parte na imprensa) para mostrar os resultados de sua estratgia. Na realidade, est em curso uma convergncia na qual o Banco est se abrindo para os setores populares da sociedade atravs da sua poltica de participao, enquanto as OSCs esto se voltando para o nvel macro atravs dos seus esforos para ampliar os servios e impactos. Existe um potencial crescente de sinergia entre estes dois atores sociais. A experincia recente com projetos financiados pelo Banco Mundial no Brasil tem demonstrado que, quando um dilogo produtivo ocorre, os trs lados (Governo, Sociedade Civil, Banco) tendem a verificar que existem mais pontos e interesses em comum do que inicialmente imaginavam. Este foi claramente o caso do PLANAFLORO, onde o conflito histrico entre OSCs, governo do estado e Banco a respeito das questes conceituais mais amplas foi superado pelo dilogo e acordos especficos, uma vez que as discusses voltaram-se reformulao do prprio projeto (Quadro 6). Isto se aplica tambm ao projeto AIDS, no qual as discordncias iniciais entre AIDS/ONGs e o Ministrio da Sade foram em grande parte, superadas atravs da adoo, pelo ltimo, de uma estratgia de colaborao mais efetiva com a sociedade civil na implementao do projeto.

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Quadro 6. PLANAFLORO: do Impasse Colaborao O Projeto PLANAFLORO um exemplo emblemtico de um projeto excessivamente complexo e problemtico que foi totalmente reestruturado e descentralizado de forma participativa. Trata-se de um projeto de manejo de recursos naturais financiado pelo Banco no estado de Rondnia. O projeto (Emprstimo n. 344-BR) foi assinado em 1992, com um custo total de US$ 229 milhes de dlares ($167 milhes representando a parcela do Banco) e entrou em vigor em 1993. Em retrospectiva, era evidente que o projeto, em sua concepo, continha diversas falhas: um nmero excessivo de sub-componentes (conservao da floresta tropical, desenvolvimento social, construo de estradas, sade dos povos indgenas e atividades agro-florestais para citar os principais); uma estrutura complexa (envolvimento de 10 rgos governamentais de mbito estadual e federal); metas de desenvolvimento sustentvel pouco definidas e demasiadamente ambiciosas; e ownership ou nvel de compromisso limitado tanto do governo estadual como da sociedade em geral, que no assumiram plenamente o projeto. Ao final do quarto ano de implementao, poucos dos objetivos tinham sido alcanados, os mecanismos de participao da sociedade civil no estavam funcionando e apenas 50% dos recursos tinham sido gastos. O Frum de ONGs e Movimentos Sociais, com aproximadamente 35 organizaes afiliadas (federao dos trabalhadores na agricultura, associaes indgenas e de seringueiros, ONGs ambientais e grupos urbanos) que tinha sido criado com o apoio de ONGs internacionais (WWF/Sucia e OXFAM/UK) para monitorar o PLANAFLORO, organizou uma campanha internacional para suspender os desembolsos dos recursos destinados ao projeto e solicitou ao Painel de Inspeo do Banco Mundial que investigasse o caso. O Banco adotou diversas medidas para enfrentar a situao. Em primeiro lugar, descentralizou a superviso do projeto, transferindo-a de Washington para o escritrio em Braslia. Em segundo lugar, decidiu realizar uma reviso de meio termo, de forma abrangente e independente. Em terceiro, constatando-se que o projeto no contava com o apoio de atores locais chave, que no se sentiam donos do projeto, insistiu-se para que eles assumissem plena responsabilidade por sua reestruturao. Uma avaliao de meio termo foi realizada por uma equipe multidisciplinar de consultores brasileiros, sendo que um workshop de avaliao, envolvendo os governos federal e estadual, o Frum das OSCs, ONGs internacionais, o PNUD e o Banco Mundial foi organizado em Porto Velho para discutir a possvel reformulao do projeto. O governo estadual e as OSCs negociaram um acordo formal, o que levou a uma completa reestruturao do PLANAFLORO. Os componentes do projeto foram reduzidos, o nmero de agncias executoras governamentais diminudo e os procedimentos burocrticos simplificados. Foi criado um fundo de pequenos projetos voltado s demandas locais, no valor de US$22 milhes (PAIC), que est atualmente sendo administrado conjuntamente com as OSCs.51 Outro ganho igualmente importante foi a substituio do conflito e da tenso, que h tanto tempo caracterizam as relaes entre o governo estadual e a sociedade civil por uma postura de dilogo e colaborao. Uma vez iniciado um dilogo mais franco e aberto, o relacionamento entre as OSCs, o governo estadual e o Banco melhorou sensivelmente. Como escreveu Patricia Feeney, da Oxfam/UK: As ONGs tm, agora, um papel formal mais slido em relao ao projeto: ajudar a desenvolver e administrar projetos comunitrios. Foram tambm alocados recursos para permitir que o Frum das OSCs monitore a implementao de todo o projeto (Feeney 1998, pg. 6). Com base nesse mpeto positivo, foi lanado em 1998 um amplo programa de planejamento estratgico, denominado UMIDAS, envolvendo os principais atores e visando definir um plano de desenvolvimento sustentvel para o Estado de Rondnia at o ano 2020.

Polticas de Participao do Banco Mundial


Durante as ltimas duas dcadas, especialmente nos ltimos cinco anos, o Banco Mundial tem adotado medidas especficas para intensificar as relaes com a sociedade civil no mundo todo, adotando polticas e programas mais participativos. Estas medidas tm includo a promoo de reunies de consulta entre representantes do Banco e da sociedade civil, a realizao de estudos e a adoo de diretrizes operacionais para incentivar o maior envolvimento com as Oscs a nvel dos projetos. Muitas destas atividades foram realizadas ou coordenadas pela Unidade de ONGs, criada em 1986. Hoje existem diretrizes operacionais, planos de ao e outras polticas que incentivam os 57

funcionrios do Banco a manterem relaes mais colaborativas com a sociedade civil (Quadro 7). A poltica de participao da sociedade civil um conceito que realmente est sendo enfatizado no Banco Mundial, como declarou James Wolfensohn em seu discurso durante a Assemblia Anual conjunta do Banco Mundial e do FMI em 1998:

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Participao realmente importante no apenas como instrumento para melhorar a eficcia do desenvolvimento como temos apreendido a partir de estudos recentes, mas tambm como o fator-chave para garantir a sustentabilidade e alavancagem a longo prazo. Nunca devemos nos esquecer que cabe ao governo e aos povos decidirem quais devem ser as prioridades. Nunca devemos nos esquecer que no podemos e no devemos impor o desenvolvimento por decreto, vindo de cima ou vindo de fora. (Wolfensohn 1998, pg.10)

Uma parte essencial do Plano de Ao para a Participao da Amrica Latina foi a contratao de analistas sociais e especialistas em ONGs para as misses residentes. Dez consultores, conhecidos como Oficiais de Relaes com ONGs, foram contratados no inicio de 1996 para trabalhar em cada um dos dez pases da regio onde o Banco mantinha escritrios locais.53 Em termos globais, at meados de 1999, um total de 71 escritrios locais tinha especialistas trabalhando com questes relacionadas s ONGs/sociedade civil. Os especialistas em ONGs contratados na Amrica Latina eram todos cientistas sociais e profissionais com experincia em desenvolvimento social. Todos tinham experincia prvia de trabalho com a sociedade civil, vrios tinham fundado suas prprias OSCs e dois tinham uma experincia anterior de trabalho com o Banco. Depois de dois anos, cinco destes especialistas saram do Banco por uma srie de razes e seus substitutos foram contratados em 1999. Embora muitos dos especialistas tenham inicialmente realizado funes bsicas de liaison ou de relaes institucionais (por exemplo, divulgao de informao, organizao de reunies de consulta, canalizao das queixas relacionadas ao projeto para os gerentes de superviso de projeto), com o passar do tempo, o trabalho deles evoluiu para a prestao de assistncia tcnica para os gerentes de superviso de projeto em reas como anlise social, mapeamento dos grupos a serem beneficiados e planos de participao da sociedade civil. Em junho de 1998, novos termos de referncia mais detalhados, incorporando esta mudana de perfil, foram elaborados e o nome do cargo mudou para Especialistas em Sociedade Civil e Desenvolvimento Social. Diversos estudos do Banco sobre participao demonstraram que existe evidncia emprica cada vez maior de que as estratgias de participao efetiva realmente contribuem para melhorar o desempenho dos programas e projetos de desenvolvimento. Isso ocorre devido s seguintes vantagens, trazidas pela participao:
Maior relevncia social das iniciativas empreendidas; Maior participao por parte dos principais atores (governo, sociedade civil, setor privado) no projetos e, principalmente, por parte dos beneficirios locais que, em ltima instncia, so responsveis por dar continuidade e manter as atividades do projeto; Melhor execuo do projeto (incluindo mantendo o cronograma de desembolso e alcanando resultados programticos); Maior controle social e melhor capacidade de monitoramento das atividades; Colaborao institucional que permite a juno e a alavancagem de experincias e capacidades complementares entre o governo e a sociedade civil; Maior sustentabilidade a longo prazo.

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Quadro 7. Polticas e Iniciativas de Participao do Banco Mundial As polticas e as iniciativas de stakeholder participation, ou de participao dos principais atores e principalmente da sociedade civil nos processos de desenvolvimento, do Banco Mundial baseiam-se numa srie de diretrizes operacionais (ODs) elaboradas no decorrer de anos.52 A primeira poltica operacional sobre ONGs foi adotada em 1981. Hoje existem dezenas de ODs voltadas para projetos de meio ambiente, assentamento e combate pobreza, as quais contm orientaes gerais ou normas especificas sobre como os tcnicos do Banco devem promover uma maior participao da sociedade civil. A mais abrangente destas diretrizes a OD 14.70, adotada em agosto de 1989, inteiramente voltada para o relacionamento entre o Banco e a sociedade civil. Ela contm uma anlise do setor de ONGs, prov diretrizes sobre como envolver ONGs e atribui responsabilidades a diferentes unidades dentro do Banco para que se encarreguem do contato com as ONGs. De acordo aos termos da diretriz, os tcnicos devem ser incentivados para que, sempre que apropriado, envolvam as ONGs, principalmente as ONGs locais, nas atividades financiadas pelo Banco. A OD 14.70 foi agora substituda pela GP (Boas Prticas) 14.70. Numerosos estudos importantes foram produzidos pelo Banco recentemente sobre a participao da sociedade civil e, em particular, das ONGs em projetos do Banco (Anexo F). Cada um desses estudos serviu para explicitar ainda mais a definio e o entendimento do Banco sobre a poltica de participao, assim como documentar a crescente interao entre o Banco e as ONGs. Um dos estudos mais conhecidos, O Banco Mundial e a Participao, publicado em 1994, o resultado do trabalho de um Grupo de Aprendizado sobre Participao, criado em 1990. Esse estudo oferece a interpretao mais definitiva do Banco sobre em que constitui a participao: um processo atravs do qual os principais atores influenciam e compartilham o controle das iniciativas, decises e recursos relativos ao seu prprio desenvolvimento. A publicao mais completa e recente do Banco sobre a poltica de participao o Guia de Participao (Participation Sourcebook), publicado em 1996, que inclui exemplos bem sucedidos de estratgias de participao utilizadas em 17 projetos financiados pelo Banco em todo o mundo e apresenta resumos das mais conhecidas metodologias sobre pesquisa participativa, facilitao de reunies e construo de consensos. O Guia afirma que: Muitas barreiras culturais, econmicas e polticas efetivamente impedem os pobres de terem qualquer participao real nas atividades de desenvolvimento. Sem esforos especiais por parte daqueles que planejam e financiam os projetos, e sem polticas apropriadas para lidar e superar estes obstculos, as vozes da populao mais pobre no sero ouvidas e a participao deste setor, na melhor das hipteses, ser mnima. (pg. 6). Para realmente fazer com que as polticas de participao do Banco sejam incorporadas pelo Banco como um todo, vrios programas de ao chamados de Planos de Ao para a Participao foram elaborados e adotados em todo o Banco, inclusive em nvel de regies. A regio da Amrica Latina e do Caribe (LAC) adotou o Plano de Ao para a Participao em 1995. O plano inclui as seguintes atividades: Contratao de cientistas sociais e especialistas em sociedade civil nas misses residentes da Amrica Latina (ver abaixo); Organizao de uma srie de seminrios temticos sub-regionais tripartites (governo, sociedade civil e Banco). Foram realizados seminrios no Equador (Regio dos Andes), El Salvador (Amrica Central) e Brasil (Cone Sul e Brasil); Acompanhamento de 12 projetos flagship ou de grande visibilidade na regio que foram elaborados de forma mais participativa; Realizao de mapeamentos da sociedade civil em um pas de cada sub-regio (Argentina, Equador e Mxico).

Outro aspecto importante que a experincia em vrios projetos financiados pelo Banco no Brasil tem demonstrado que a participao pode trazer benefcios para os diversos atores de formas diferenciadas, porm mutuamente benficas. Em primeiro lugar, a populao beneficiria local tem mais a dizer sobre como os projetos de desenvolvimento so realizados e, conseqentemente, pode otimizar melhor os benefcios destes. Em segundo, as ONGs, os pesquisadores e outros agentes de apoio se beneficiam por estarem engajados de forma construtiva e por constatarem que seus conhecimentos e 60

qualificaes esto sendo melhor utilizados. Em terceiro, se bem informadas, as OSCs podem monitorar a implementao de projetos e auxiliar os oficiais do governo e os funcionrios do Banco a evitarem atrasos desnecessrios e estarem atentos contra a corrupo. Finalmente, os governos e os rgos financiadores podem ter projetos com melhor desempenho, e a sociedade como um todo (que em ltima instncia paga a conta) recebe mais benefcios pelo dinheiro empregado em termos de programas de desenvolvimento implementados com sucesso. O WDR de 1977, do Banco Mundial afirma que:
Existe crescente evidncia de que os programas do governo funcionam melhor quando buscam a participao dos potenciais usurios e quando exploram o reservatrio de capital social da comunidade ao invs de trabalhar contra este capital social. As vantagens aparecem em termos de uma implementao mais eficiente, maior sustentabilidade e feedback ou retorno mais eficaz aos rgos governamentais. (pg. 10).

Em suma, a participao pode ser uma proposta que traz bons resultados aos principais atores do processo de desenvolvimento. Por outro lado, esses estudos tambm demonstraram que existem vrios limitantes e aspectos ainda desconhecidos em relao participao. No apenas h ainda muito a aprender sobre a natureza, as vantagens e o custo da participao, mas diferentes atores como as OSCs e os Bancos multilaterais tm diferentes definies e expectativas sobre o que uma participao efetiva, j que ela pode incluir desde uma simples consulta at a co-gesto. A participao envolve uma srie de metodologias e tcnicas que ainda so pouco conhecidas pela maior parte dos funcionrios do Banco, e que apenas agora esto comeando a ser sistematizadas e decodificadas pelos especialistas:
A experincia indica que um envolvimento slido de ONGs/associaes comunitrias contribui significativamente para o sucesso de projetos, especialmente potencializando vantagens e oportunidades de participao para os setores mais pobres e marginalizados. No entanto, os resultados so ambivalentes: o envolvimento de ONGs/associaes comunitrias varia enormemente em termo de profundidade e qualidade, sendo que o Banco e os governos prestam muito pouca ateno a fatores crticos de sucesso como o contexto institucional para ONGs/associaes comunitrias, a capacidade operacional das ONGs e o uso apropriado de prticas gerenciais. (Banco Mundial 1998d, pg.37)

Alm disso, os custos financeiros e de tempo que a participao acarreta ainda no foram devidamente quantificados. A efetiva participao da sociedade civil pode implicar em custos como, por exemplo, traduo e distribuio de documentos do Banco/Governo; organizao de reunies de consulta comunitrias; realizao de pesquisas e diagnsticos comunitrios; acompanhamento de misses de avaliao por representantes de OSCs; e financiamento da participao das OSCs no processo de monitoramento. Estes custos, em geral, no so previstos nos oramentos de superviso de projeto e, consequentemente, no so includos em oramentos de preparao e superviso. Como o prprio Banco pde constatar em projetos como o PLANAFLORO, promover a participao em contextos sociais complexos e marcados por conflitos pode ser difcil e demorado. Se, por um lado, a experincia tem demonstrado que a 61

incorporao de mecanismos de participao da sociedade civil em projetos dessa natureza essencial para a sustentabilidade destes, esta mesma experincia tem ensinado que esse processo pode acarretar atrasos no previstos nos cronogramas operacionais. H tambm situaes em que os atores parecem estar to afastados e em que os interesses so to claramente opostos que promover a colaborao parece impossvel, pelo menos em determinadas instncias. Foi o que aconteceu, por exemplo, na regio Amaznica, onde os interesses dos seringueiros e fazendeiros levou violncia. O caso mais conhecido o do lder dos seringueiros Chico Mendes, que foi assassinado por fazendeiros em 1988. Em suma, h ainda muito a aprender sobre participao antes que esse processo possa efetivamente ser absorvido em toda a estrutura do Banco.

Informao Reconhecendo que a informao um fator preponderante para qualquer estratgia de participao bem sucedida, o Banco comeou a adotar medidas especficas visando aprimorar sua poltica de informao. Em janeiro de 1994, o Banco adotou uma nova poltica sobre a divulgao pblica de informaes, detalhando quais documentos seriam pblicos e que procedimentos deveriam ser seguidos para obt-los. Foram tambm inaugurados centros de informao pblica em Washington, Paris e Tquio. A publicao A Poltica do Banco Mundial Sobre a Divulgao de Informao afirma que:
O Banco reconhece e endossa a importncia fundamental da transparncia e da accountability no processo de desenvolvimento. Logo, poltica do Banco ser aberto sobre as suas atividades e buscar oportunidades para informar a um pblico o mais amplo possvel a respeito de seu trabalho. (Banco Mundial 1994a, pg.2).

Como resultado dessa poltica, muitos dos mais relevantes documentos do Banco podem ser encontrados no home page do Banco Mundial, http://www.worldbank.org/, ou em um dos vrios centros de informao pblica (PICs) que esto sendo criados em todo o mundo. O Programa do Banco Mundial no Brasil lanou trs importantes iniciativas para melhorar as polticas de divulgao e distribuio de informao pblica. Em primeiro lugar, o Banco abriu um Centro de Informaes Pblicas (PIC) em parceria com a UNICEF e com a Fundao Getlio Vargas (FGV) em agosto de 1997. Devido a problemas de manuteno do PIC na sede da FGV em Braslia, o PIC foi transferido para o escritrio do Banco (ver endereo ao final) em 1999. O PIC possui materiais de referncia, um pequeno volume de publicaes gratuitas do Banco, como relatrios e estudos, e vrios terminais de computador disponveis para os usurios que quiserem acessar a home page do Banco via Internet. Como a troca de informao uma via de mo dupla, o Banco tambm adotou medidas para informar melhor seus funcionrios a respeito das posies e perspectivas das OSCs no Brasil. Logo, a segunda iniciativa relacionada informao empreendida pelo Banco foi o estabelecimento, no escritrio de Braslia, de um Centro de Referncia da Sociedade Civil. Existem folhetos e documentos sobre centenas de OSCs brasileiras, assim como um catlogo e estudos sobre a sociedade civil no Brasil. A terceira iniciativa foi a criao de um home page na Internet do Programa do Banco no Brasil (http://www.bancomundial.org.br). Neste site esto disponveis informaes a respeito de todos os projetos financiados pelo Banco Mundial 62

no Brasil desde 1949, descrio dos projetos atuais, poltica e atividades de participao da sociedade civil no Brasil, copias dos principais estudos setoriais realizados no Pais, e informaes sobre bolsas de estudo e empregos. Alm de oferecer s OSCs materiais gerais sobre o Banco e documentos especficos sobre projetos, como o documento de informao de projeto (PID) e o documento de avaliao de projeto (PAD), o escritrio do Brasil tambm conseguiu aprimorar ainda mais as polticas de divulgao de informao em alguns casos. Em projetos como o PLANAFLORO, AIDS, e o Programa Piloto, aide-mmoires, ou ajudas-memria e correspondncias oficiais trocadas entre governo e Banco esto sendo colocadas disposio das OSCs em base regular, numa estratgia explcita e bem sucedida que visa promover mais transparncia e melhores relaes entre as trs partes. A experincia j demonstrou que, em geral, h muito pouco a se perder do ponto de vista tcnico (qualidade da implementao do programa) e muito a se ganhar do ponto de vista institucional (melhores relaes e maior participao) com esta estratgia de abertura. Isto especialmente patente em projetos sociais onde praticamente no h informao de natureza econmica que no possa ser divulgada. O Banco tambm adotou medidas para revisar as suas polticas em relao Estratgia de Assistncia ao Pas (CAS), que no costuma ser de domnio pblico e que tem pautado as discusses com OSCs sobre divulgao de informao ao redor do mundo e no Brasil. Um relatrio recente sobre a experincia e a poltica do CAS do Banco Mundial constatou que 22 dos 47 CASs elaborados durante o ano fiscal de 1997 e na primeira metade do ano fiscal de 1998 continham elementos de participao. Dentre os 22 casos, 10 foram realizados com extensa consulta junto a uma vasta gama de atores sociais e incluram mecanismos de consulta e acompanhamento. Alm disso, 13 dos gerentes de CASs (59% dos 22 casos) relataram que a participao da sociedade civil tinha tido impactos diretos identificveis nos CASs. O estudo constatou que um CAS participativo contribui para que o governo d mais nfase sua pauta de desenvolvimento ou para que se chegasse a um consenso em torno de uma estratgia de governo (Banco Mundial 1998c, pg. 7). Como conseqncia destas constataes, a Diretoria Executiva do Banco adotou uma nova poltica de CAS, em setembro de 1998, que incentiva uma maior divulgao do CAS atravs da introduo de um documento de informao pblica do CAS (um resumo de duas pginas com os principais elementos do documento de estratgia) e de procedimentos para a divulgao pblica do CAS, caso o governo local requisite tal ao. Diante da crescente difuso da poltica de CAS no mundo todo, o Programa do Banco Mundial no Brasil, em colaborao com o Programa da Corporao Financeira Internacional (CFI) no Brasil, decidiu realizar um amplo processo de consulta como preparao para a estratgia do pas de 2000 2001. Um grande nmero de OSCs, incluindo ONGs, movimentos sociais, sindicatos, universidades, rgos de igreja e agncias de cooperao internacional foi convidado para diversas reunies que ocorreram em Braslia, Rio de Janeiro e So Paulo durante o perodo de outubro a novembro de 1999. Os participantes receberam uma minuta com o resumo da estratgia, uma lista de todos os emprstimos ativos e estudos publicados pelo Banco. A equipe do Banco, composta pelo Diretor para o Brasil, economistas e outros, tambm fizeram consultas, pela primeira vez, junto ministros da rea social, governadores e parlamentares. 63

Deve ser feita meno, tambm, ao Painel de Inspeo do Banco, que muitas OSCs consideram ser um dos instrumentos mais significativos do Banco para assegurar accountability, transparncia e participao nas aes do Banco a nvel mundial. Desde que o painel foi institudo, em 1994, as OSCs brasileiras submeteram pedidos de investigao relativos a trs projetos financiados pelo Banco no Brasil, sob a alegao de que os direitos e interesses da populao local tinham sido adversamente afetados. Estes projetos foram o PLANAFLORO (1996), o Itaparica (1997) e o Piloto da Reforma Agrria (1998 e 1999). Apesar de nenhum desses trs pedidos ter sido aprovado para investigao plena pelo Conselho de Diretores Executivos do Banco, o painel realizou misses ao local do projeto para levantamento de dados e publicou relatrios sucintos sobre cada um dos projetos. Embora ainda exista muita discordncia quanto s alegaes das OSCs brasileiras, no sentido de serem verdicas ou aplicveis as situaes em questo, assim como em relao aos resultados das investigaes feitas, parece haver concordncia que o Painel de Inspeo um novo elemento significativo nas relaes entre Banco-Governo-OSCs. Como disse o Presidente do Banco, Wolfensohn, em um relatrio sobre os primeiros quatro anos do Painel: Quando o Conselho ... criou o Painel de Inspeo h cinco anos, criou um mecanismo indito para que as operaes do Banco tivessem mais transparncia e acarretassem mais accountability (Banco Mundial 1998a, pg. vii). No caso do PLANAFLORO, amplamente aceito que o processo do painel desempenhou um papel fundamental no esforo para reestruturar e melhorar o desempenho do projeto. O conhecido especialista em desenvolvimento rural, Zander Navarro, escreveu que o PLANAFLORO provavelmente representa a mais significativa e ampla transferncia de poder decisrio que j ocorreu em um projeto financiado pelo Banco no Brasil, ou seja, uma maior participao dos grupos da sociedade civil de Rondnia na administrao e na implementao do projeto(Zander, 1996, pg. 41).

Estabelecendo o Dilogo Tripartite


Embora o dilogo e o contato formal entre Banco e OSCs esteja apenas comeando no Brasil, as relaes entre os dois vm evoluindo h algum tempo em nvel global. Os contatos comearam em 1981 com a criao do Comit Internacional Banco Mundial-ONGs (NGOWG). Este comit foi inicialmente composto por funcionrios do Banco e 26 representantes de ONGs de todo o mundo, que se reuniam anualmente para trocar informaes e promover um dilogo sobre polticas. Em 1995, a comisso ONGBanco Mundial foi descentralizada, com o estabelecimento de sub-comits regionais na frica, sia e Amrica Latina. A primeira reunio entre o Banco e OSCs na regio da Amrica Latina e Caribe foi realizada em Paipa, na Colmbia, em junho de 1995, com mais de 80 participantes do Banco, de ONGs e de governos da regio. As principais ONGs da Amrica Latina com sede em Washington tambm compareceram. Durante essa reunio, o vice-presidente do Banco para a Amrica Latina assumiu o compromisso de que sua equipe iria implementar uma srie de atividades de intercmbio a fim de aprimorar o dilogo e as relaes entre o Banco e as OSCs. Esse compromisso tornou-se conhecido como Plano de Ao para a Participao da Amrica Latina (Quadro 7). A segunda reunio entre o Banco e OSCs realizou-se em Montelimar, Nicargua, em junho de 1996, com basicamente a mesma representao de funcionrios do Banco e 64

OSCs. A pauta dessa segunda reunio consistia em vrias apresentaes e painis de discusso com representantes do Banco e de OSCs a respeito dos principais projetos de fundos de investimento social em diversos pases (Argentina, Salvador, Nicargua, Peru) e tambm polticas de gnero. Dentre os compromissos assumidos pelo Banco na reunio de Montelimar destacam-se a promoo de processos de CAS participativos em diversos pases e a organizao de uma srie de seminrios temticos sub-regionais na regio, durante o ano de 1997. Esses seminrios foram realizados no Equador (Regio Andina), El Salvador (Amrica Central) e Brasil (Cone Sul e Brasil). A terceira reunio regional foi em Lima, Peru, em outubro de 1997. A reunio foi realizada em torno de uma srie de painis conjuntos (governo-OSCs-Banco) sobre importantes questes como polticas macroeconmicas, reforma do Estado, CASs participativos, pobreza urbana e gnero. A delegao do Banco, que mais uma vez foi presidida pelo vice-presidente para a Amrica Latina, tambm inclua o economista chefe da regio e outros gerentes regionais. A presena de OSCs brasileiras consistia em representantes da rede Brasil e do CEPEPO (Belm). A reunio de Lima foi mais informal e menos tensa do que as duas reunies anuais anteriores, ensejando discusses substantivas e abertas. O compromisso mais importante assumido pelo Banco foi uma proposta de institucionalizar o dilogo intersetorial estabelecendo um comit permanente Banco-OSC na Amrica Latina. Outro compromisso assumido na reunio da Nicargua, e confirmado na reunio de Lima, foi realizar um estudo conjunto do Banco e das OSCs sobre pobreza urbana. Esse estudo foi iniciado com um workshop realizado no Rio de Janeiro, em maio de 1998, que reuniu importantes funcionrios do Banco, representantes das OSCs e representantes do mundo acadmico que trabalham com a questo de pobreza urbana. A rede de Gerenciamento Econmico e Combate Pobreza (PREM) do Banco e a FASE, conjuntamente, organizaram o workshop. Foram produzidos trabalhos, que foram posteriormente discutidos, sobre os seguintes tpicos: contexto de pobreza urbana; papel do setor informal; prestao de servios bsicos; questes relacionadas a gnero; redes e capital social; correlao entre violncia e pobreza; degradao ambiental; e questes relacionadas a governana. O nvel de discusso neste workshop foi instigante e intenso, permitindo aos participantes ir alm de noes pr-concebidas e expressar abertamente as suas opinies. A quarta reunio entre o Banco e as OSCs foi realizada em Montego Bay, Jamaica, em junho de 1998, tendo sido programada mais como um seminrio tcnico do que as outras trs reunies anteriores. Houve painis mistos sobre pobreza urbana, privatizao, gnero, gerenciamento da dvida, educao e os CASs. O debate girou em torno de importantes questes sociais e macroeconmicas j que o Banco trouxe vrios dos seus principais economistas regionais para debater com economistas das OSCs sobre tpicos como o impacto da privatizao no desemprego, o papel do setor informal em relao pobreza urbana e as distintas prioridades na reforma educacional. Ainda que a discusso tenha sido intensa na maior parte do tempo, caracterizada por vises claramente divergentes, foi bastante til para esclarecer posies e identificar os pontos em comum sobre vrios tpicos importantes como reduo da pobreza, gnero e reforma educacional.

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Transformando em ao a deciso tomada no ano anterior em Lima, tanto o Banco quanto as OSCs consolidaram a sua estrutura operacional regional Banco-OSCs. A fim de melhor coordenar a sua estratgia interna em termos da sociedade civil na regio, o Banco criou o Comit para a Sociedade Civil na Amrica Latina, presidido pelo vicepresidente e composto por representantes dos programas dos sete departamentos de pases (CMU) e das quatro redes setoriais (SMU) da regio. As OSCs, por sua vez, elegeram um novo comit coordenador para o NGOWG da Amrica Latina e aprovaram um oramento anual para financiar o dilogo em curso e as iniciativas de parceria.54 Em termos de novos compromissos de colaborao, o Banco e as OSCs chegaram a um acordo sobre as seguintes iniciativas: (1) o Banco iria iniciar um processo de consulta regional sobre o WDR 2000-2001 voltado s questes da pobreza, iniqidade e vulnerabilidade; (2) o Banco iria realizar CASs participativos em dois ou trs pases;55 e (3) o Banco iria preencher os cinco postos vagos para especialistas em sociedade civil e desenvolvimento social nos escritrios do Banco Mundial no pas. A quinta reunio regional foi realizada em Santiago, no Chile, em outubro de 1999 e, pela primeira vez, foi precedida por reunies preparatrias em nvel de pas, na Colmbia, Argentina e Nicargua. A exemplo da evoluo positiva nas relaes Bancosociedade civil na regio, esta reunio mostrou ter a dinmica de reunio mais fluda e efetiva. Houve discusses de pequenos grupos e painis sobre o impacto social dos emprstimos de ajuste estrutural (componentes de projetos sociais, poltica fiscal e previdncia social) e o papel futuro destas reunies regionais bilaterais. Diversos acordos importantes foram alcanados tendo em vista a revitalizao do papel estratgico deste frum regional: (1) incentivar a descentralizao do frum regional, transferindo-o para o nvel do pas, mediante estabelecimento de mecanismos locais para dilogo e colaborao entre Governo - Sociedade Civil - Banco; (2) ampliar a participao das OSCs no NGOWG da Amrica Latina convidando sindicatos, povos indgenas, afro-latinos e outros atores sociais a participarem deste frum; e (3) desenvolver uma pauta nica e abrangente para a prxima reunio regional a ser pesquisada e apresentada conjuntamente. A coordenao das OSCs latino-americanas nesses cinco encontros regionais foi coordenada pela Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin (ALOP). A ALOP uma importante rede regional de 43 ONGs que atuam na rea de desenvolvimento, com presena em praticamente todos os pases do hemisfrio.56 As afiliadas locais da ALOP em cada um dos pases organizaram e foram anfitris das regies. Na Colmbia, a Confederacin Colombiana de ONGs (CCONG) organizou a reunio. A Fundao Augusto Csar Sandino (FACS) sediou a segunda reunio na Nicargua. A reunio do Peru foi organizada por uma das ONGs mais conhecidas da Amrica Latina, o Centro de Estdios y Promocin Del Desarrollo (DESCO). A reunio da Jamaica foi convocada pelo Caribbean Poverty and Development Center (CPDC). Finalmente, a reunio no Chile foi organizada pelo NGOWG com o apoio da SUR, uma ONG de Santiago. Se no incio deste processo praticamente todos os participantes de OSCs eram ONGs que pertenciam a ALOP, por ocasio da reunio da Jamaica j se viam frutos do esforo para ampliar a representao e incluir outras redes de ONGs e representantes de sindicatos, de associaes profissionais e do mundo acadmico. Sobre esta questo dos interlocutores da sociedade civil na Amrica Latina, interessante salientar que o Banco 66

Mundial e o BID adotaram estratgias de contato diferentes na regio. Enquanto o Banco Mundial tendeu a concentrar os seus esforos nas principais redes de ONGs como a ALOP e FICONG, o BID procurou um pblico diferente, principalmente as fundaes de empresas e entidades beneficentes, bem como algumas ONGs individuais. Um dilogo e intercmbio inditos entre sociedade civil e Banco tambm ocorreu no Brasil durante esse perodo, em parte inspirado pelos avanos alcanados em nvel regional. Diversas reunies e seminrios de importante significado poltico foram realizados durante os ltimos trs anos. O primeiro foi um seminrio tripartite denominado Novas Parcerias em Polticas de Combate Pobreza, realizado em Belo Horizonte, em maro de 1997. O seminrio foi convocado como parte do Plano de Ao de Participao para a Amrica Latina, que previa seminrios regionais em toda a Amrica Latina. O seminrio foi patrocinado pelo Banco Mundial e teve o respaldo financeiro do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico Social (BNDES) e do Governo Estadual de Minas Gerais. O seminrio tinha dois objetivos principais: compartilhar informao sobre a colaborao Banco-sociedade civil-governo nas atividades de combate pobreza e promover um dilogo tripartite voltado para o estabelecimento de parcerias futuras. Aproximadamente 60 participantes do Brasil, Argentina, Paraguai e Chile compareceram ao seminrio, inclusive importantes oficiais dos governos estadual e federal, da sociedade civil e funcionrios do Banco em Washington. Durante o seminrio se debateu questes mais amplas como as relaes entre governo-sociedade civil, novos atores da sociedade civil engajados no combate pobreza, e estudos de caso sobre programas especficos de combate pobreza dos governos e da sociedade civil. No geral, a reunio foi considerada bem sucedida em termos da qualidade das apresentaes e discusses temticas, diversidade de participantes (tanto do ponto de vista setorial como regional) e porque propiciou uma oportunidade singular para o intercmbio institucional entre representantes do governo, tcnicos das OSCs e funcionrios do Banco. Ao final da reunio, o diretor do Banco Mundial no Brasil anunciou diversas iniciativas futuras do Banco voltadas para a melhoria das relaes entre o Governo, as OSCs e o Banco no Brasil. Estas iniciativas incluam (1) realizar uma reviso da carteira do Brasil para determinar a existncia de mecanismos de participao; (2) organizar um seminrio tripartite sobre as vantagens e as restries da participao; e (3) estabelecer um centro de informao pblica em Braslia. Uma segunda instncia importante em termos do dilogo Banco-OSCs foi a reunio do Presidente do Banco, James Wolfensohn, com os principais representantes de OSCs, em maro de 1997. (Quadro 8). Uma terceira iniciativa estratgica, mais recente, com vistas a promover um dilogo tripartite foi a reunio convocada para discutir questes especficas do setor. A Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio do Planejamento (SEAIN), seguindo a sugesto do Diretor do Banco Mundial no Brasil, decidiu realizar reunies tripartite para discutir os diferentes setores que so de interesse para as OSCs e que so cobertos pela estratgia de pas do Banco Mundial. A primeira destas reunies foi realizada em abril de 1998 e versou sobre o setor de saneamento. Esta reunio, que representou um primeiro e importante momento neste processo de dilogo, reuniu representantes de trs rgos governamentais. (Secretaria de Polticas Urbanas/SEPURB, Caixa Econmica 67

Federal/CEF e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico Social/BNDES); do Banco Mundial, do BID e da sociedade civil (Rede Brasil, FASE, Associao Nacional de Reforma Urbana (ANSUR), Federao Nacional dos Urbanitrios (FNU) e a Frente Nacional de Saneamento Ambiental no Brasil).

Quadro 8. Wolfensohn Dialoga com OSCs Brasileiras Um evento importante em termos do contato entre o Banco e as OSCs foi a reunio do Presidente do Banco Mundial, James Wolfensohn com representantes das principais OSCs no Brasil. A reunio ocorreu durante a Conferncia Internacional Ambiental Rio + 5, realizada em maro de 1997 no Rio de Janeiro. Wolfensohn requisitou a reunio a fim de conhecer melhor a viso das OSCs brasileiras sobre a atuao do Banco Mundial no Brasil e para dar prosseguimento reunio que ele teve com lderes de OSCs no Amazonas, em 1995. Wolfensohn se reuniu com 15 representantes dos seguintes grupos de OSCs no Brasil: cinco das principais redes (ABONG, Frum Brasileiro de ONGs, Rede Brasil, GTA e ALOP) e OSCs que esto envolvidas com projetos do Banco (PLANAFLORO, Itaparica, AIDS, e o Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil.) A reunio comeou com comentrios gerais de Wolfensohn sobre o contato que ele tem mantido com as OSCs em cinqenta pases, a importncia que o banco atribui a manuteno do dilogo com as OSCs, o reconhecimento das crticas feitas no passado ao trabalho do Banco e a agenda de reforma interna do Banco. Em resposta a questes levantadas por representantes de OSCs, Wolfensohn afirmou que concorda que preciso haver um maior equilbrio entre os objetivos econmicos e sociais no mbito do trabalho do Banco; que estavam sendo identificados fundos discricionrios para financiar o fortalecimento das OSCs; que era a favor de um processo de CAS participativo, porm reiterou que os governos necessitam estar de acordo; e que ele iria pessoalmente averiguar a questo pendente relativa ao Painel de Inspeo (o projeto de assentamento da represa de Itaparica) para assegurar que o governo brasileiro cumprisse seus compromissos em relao as obras de assentamento ainda no concludas. A reunio caracterizou-se por um clima geral amistoso e de franca troca de opinies. Em seguida, diversos participantes expressaram satisfao com a franqueza e seriedade dos comentrios de Wolfensohn. A maior parte dos representantes de OSCs consideraram a discusso um passo importante para um contato e dilogo mais prximo entre a sociedade civil brasileira e o Banco Mundial.

A reunio consistiu em apresentaes feitas pelos representantes do governo, do Banco e das OSCs e em uma discusso geral sobre os principais desafios que o setor de saneamento no Brasil enfrenta. Embora o contedo da discusso tenha sido um pouco geral e tenha havido discordncia sobre vrias questes bsicas, o tom reinante foi construtivo e propcio a encorajar uma maior colaborao. Obteve-se consenso em relao a alguns pontos bsicos: o srio dficit que o pas enfrenta na rea de saneamento; a necessidade de assegurar participao ativa de governos locais em projetos de saneamento financiados pela esfera federal; e as vantagens de promover estratgias efetivas de participao da sociedade civil. Uma nova reunio voltada para a discusso de outros setores como educao e meio ambiente esto previstas para o ano 2001. A quarta instncia de um dilogo mais efetivo ocorreu na rea de educao, onde tem havido muito pouco contato entre o Governo, Sociedade Civil e o Banco em relao aos emprstimos do Banco, apesar de ser uma rea que representa uma alta prioridade de interesse para os trs lados envolvidos. Para tentar enfrentar esta lacuna de interao e ajudar o Banco a elaborar uma estratgia educacional de longo prazo no Brasil, o Programa do Banco no Brasil estabeleceu em 1997 um grupo consultivo, de carter representativo e multidisciplinar, sobre educao. O Banco convidou especialistas em educao assim como representantes de OSCs brasileiras que trabalham com a questo educacional para formar este grupo, incluindo uma ONG (Ao Educativa) que tem sido 68

uma das vozes mais crticas das polticas educacionais do Banco no Brasil. Em 1998, o Banco adotou uma metodologia de participao semelhante quando ele realizou estudos sobre gnero e sobre educao na pr-escolar. No primeiro caso, o Banco contratou pesquisadores independentes, que entrevistaram profissionais especialistas em gnero do setor governamental, da rea acadmica e da sociedade civil. No caso da educao prescolar, o Banco convocou um workshop de dois dias e convidou um grupo intersetorial de especialistas do governo, do setor privado e da sociedade civil para discutir as principais experincias e questes relativas educao pr-escolar no Brasil e para opinar sobre o desenho de um estudo realizado pelo Banco. Um exemplo final de um processo de consulta envolveu a reviso de diversas diretrizes operacionais do Banco. Os ODs em diversas reas importantes como assuntos indgenas, assentamentos involuntrios e manejo florestal esto sendo convertidos em Polticas Operacionais (OPs), Procedimentos do Banco (BPs) e Boas Prticas (GPs). Os funcionrios do Banco comearam os processos de consulta em cada caso circulando os documentos relevantes de forma ampla pela Internet e contratando especialistas independentes para pesquisarem as mudanas de polticas e/ou facilitarem as reunies de consulta. Aps o processo inicial, foram feitas reunies de consulta, em Braslia, com grupos representativos de ONGs, movimentos sociais e tcnicos de governo de outubro de 1998 a novembro de 1999.

Evoluo das Relaes e Colaborao Institucional


Embora possa parecer improvvel, dada a tradicional relao antagnica entre as OSCs, o Governo e o Banco, tantas vezes caracterizada por mal entendidos e recriminaes, na realidade os contatos e as relaes entre os dois lados so considerveis. Um estudo recente de mbito internacional feito pelo Departamento de Avaliao de Operaes (OED) do Banco demonstra que a colaborao entre OSCs, o Governo e o Banco aumentou dez vezes durante a ltima dcada. O estudo de 1998 tem como foco o papel das ONGs e de comunidades de base em 37 projetos que estavam sendo implementados em cinco pases Brasil, Bolvia, ndia, Qunia e Mali. O estudo constatou que durante os ltimos cinco anos (anos fiscais de 1993-97) houve envolvimento de ONGs e associaes comunitrias em 954 projetos financiados pelo Banco, o que representa 17% dos 5.666 projetos aprovados. Por outro lado, o nmero de projetos com perspectivas de participao da sociedade civil aumentou significativamente nos ltimos anos, passando de 20% em 1989 para 46% em 1997. No total, 38% dos projetos da carteira ativa do Banco tm algum tipo de mecanismo para o envolvimento das OSCs. O relatrio observou tambm que a proviso para o envolvimento de ONGs e comunidades de base era mais relevante em projetos que visavam a melhoria da igualdade dos gneros (80%), a melhoria do meio ambiente (54%) e a reduo da pobreza (48%), ou seja, as ONGs/associaes comunitrias participam de projetos financiados pelo Banco de acordo com as prioridades da OD 14.70. O estudo tambm verificou que o envolvimento das OSCs maior em regies onde o nvel de pobreza mais alto, como na frica e sia. Em termos do tipo de envolvimento das OSCs em projetos financiados pelo Banco desde 1973, o mais comum foram as ONGs (64%), seguido por associaes comunitrias (49%) e ONGs internacionais (28%). A razo mais comum citada por 69

funcionrios do Banco para o envolvimento das OSCs foi melhorar a participao dos beneficirios e contar com conhecimento especializado. Curiosamente, trs qualidades institucionais freqentemente citadas como vantagens comparativas das OSCs custo mais baixo, inovao e flexibilidade no foram mencionadas com grande nfase (Banco Mundial 1998d). Vale mencionar, no entanto, que o relatrio tambm salienta que existe uma certa super estimativa com relao ao envolvimento das OSCs em projetos financiados pelo Governo/Banco em todo o mundo, pelo menos em termos daquilo que os prprios dados do Banco parecem indicar. Segundo o relatrio:
No entanto, o envolvimento substantivo de ONGs/associaes comunitrias menos freqente nesses dois pases (Brasil e ndia) do que as bases de dado do Banco indicam. Um pequeno nmero de projetos extremamente bem sucedido, demonstrando boas prticas, que so possveis de serem aplicadas em outros locais. Fica tambm evidente que a elaborao e a implementao dos projetos que envolvem ONGs e associaes comunitrias est melhorando: os novos projetos so mais pr-ativos no sentido de envolver as ONGs e as associaes comunitrias do que os antigos. No geral, no entanto, permanece uma grande defasagem entre as boas intenes e as realizaes. (Banco Mundial 1998d, pg. 14)

No Brasil, o nvel crescente de interao e colaborao entre governo e OSCs assumiu diversas formas e inclui os conselhos de polticas pblicas, composto por representantes do governo e sociedade civil, processos oramentrios participativos e mecanismos de consulta para projetos. Em primeiro lugar, as OSCs participam nos conselhos de polticas publicas em reas como direito das crianas (Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente - CONANDA), sade (Conselho Nacional da Sade), meio ambiente (Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA) e direito das mulheres (Conselho Nacional dos Direitos da Mulher CNDM). Esses conselhos so, em geral, formados por representantes do governo e da sociedade civil, s vezes com representao paritria, e em alguns casos com maioria de representantes da sociedade civil. 57 Esses conselhos foram criados aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, que introduziu vrios mecanismos para participao dos cidados no processo de elaborao de polticas, dentro de uma tendncia de descentralizao poltica mais amplo e abrangente, que transferiu poder e recursos para o nvel municipal. A grande maioria dos 5.508 municpios do Brasil tem conselhos de polticas pblicas. Os diferentes tipos de conselhos locais incluem a rea de sade, direito das crianas, servio social, merenda escolar, educao, desenvolvimento rural, questes relativas a mulheres, desenvolvimento urbano, meio ambiente, cultura, esportes, transporte, emprego e oramento. Muitas cidades e capitais importantes como Recife tm mais de 10 conselhos de polticas pblicas, embora o grau de funcionamento e eficcia destes varie consideravelmente. Um estudo recente sobre esse fenmeno, realizado conjuntamente pelo IBAM e pelo IPEA defende a noo de que, apesar de alguns problemas no perodo de implantao, estes conselhos podem ser considerados como uma transio para a democracia deliberativa e que eles podem efetivamente promover uma maior noo de accountability e transparncia do governo, alm de possibilitar uma parceria efetiva com 70

a sociedade civil. O Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 1997, do Banco, que discute o papel do Estado, reconhece claramente o valor desses conselhos de polticas pblicas:
No entanto, votaes peridicas nem sempre significam que o Estado est mais atento s demandas dos cidados. Outros mecanismos fazem-se necessrios para assegurar que os anseios das minorias e dos mais pobres estariam refletidos nas polticas pblicas. Ter organizaes intermedirias legtimas representadas nos conselhos de polticas publicas significa um primeiro passo importante para articular os interesses dos cidados junto ao processo de elaborao destas polticas. (pg. 10)

O Banco deu prosseguimento a esta viso no Brasil, pois elegeu a criao de conselhos de desenvolvimento rural como uma pr-condio para o financiamento de diversos projetos de manejo de recursos naturais e pobreza rural. 58 Outro mecanismo de participao dos cidados, mencionado nos estudos do Banco, a experincia do oramento participativo que est sendo implementada em alguns municpios no Brasil. A experincia comeou no incio da dcada de 90 na cidade de Porto Alegre e, devido aos resultados positivos em termos de promoo de maior participao dos cidados, bem como de diminuio da corrupo e melhoria na qualidade dos gastos pblicos, foi reproduzida em dezenas de outras cidades. O Banco analisou a experincia de Porto Alegre e a estimativa que 14.000 pessoas tm se envolvido diretamente no processo oramentrio atravs de assemblias e reunies, sendo que outras 100.000 tm estado envolvidas indiretamente, atravs das associaes de moradores (WDR1997, pg.122). A segunda forma de colaborao entre governo e sociedade civil tem ocorrido na medida em que as OSCs passaram a prestar assistncia tcnica a rgos estaduais e municipais atravs de contratos de consultorias em reas como meio ambiente, educao e transporte urbano. Um exemplo deste fenmeno foi a assistncia tcnica exercida pelo Instituto de Estudos Amaznicos (IEA) visando a melhoria das condies de vida dos seringueiros e, ao mesmo tempo, a preservao da floresta tropical Amaznica. Como resultado desses esforos, o Presidente Jos Sarney criou as primeiras Reservas Extrativistas (RESEX) em 1990. Esta colaborao est crescendo, pois pesquisadores associados a importantes OSCs esto, cada vez mais, sendo contratados pelo governo brasileiro e pelo Banco para realizarem a anlise e a avaliao de projetos. Existem diversas experincias de assistncia tcnica recentes que se destacam devido sua natureza estratgica e indita:
O Ministrio do Meio Ambiente contratou pesquisadores de OSCs para avaliar dois de seus sub-programas (Projetos Demonstrativos e Reservas Extrativistas) no mbito do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil; 59 O Ministrio da Sade contratou diversos consultores de OSCs para analisar propostas de projetos e prestar assistncia tcnica no mbito do programa AIDS. Na realidade, a anlise social do novo emprstimo do Banco Mundial (Projeto AIDS II) foi realizada por uma dirigente e pesquisadora de uma das ONGs (ABIA) mais importantes e tambm mais crticas do projeto anterior, o AIDS I; O economista snior do escritrio de Braslia contratou, em 1998, duas das principais ONGs de desenvolvimento urbano (FASE e POLIS) para realizar uma pesquisa

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domiciliar e comunitria a fim de determinar as caractersticas e os impactos da pobreza urbana. Esses dados faro parte do estudo sobre pobreza urbana no Brasil e do WDR 2000-2001 que versar sobre pobreza; O chefe do setor de desenvolvimento social na Amrica Latina do Banco Mundial contratou, em 1998, dois dos mais destacados pesquisadores da sociedade civil para realizarem um estudo sobre violncia urbana; O chefe do setor ambiental do Banco Mundial no Brasil contratou, em 1998, dois importantes pesquisadores de ONGs da regio Amaznica, para colaborarem na elaborao de um estudo sobre a estratgia florestal do Banco Mundial no Brasil.

Em terceiro lugar, as OSCs esto cada vez mais tornando-se destinatrias de fundos para pequenos projetos do governo como o caso do Projeto Demonstrativo do Programa Piloto (PD/A) e do AIDS do Ministrio da Sade (Tabela 4). Em quarto lugar, importantes lderes de OSCs tm sido eleitos para cargos pblicos como prefeitos, vereadores e parlamentares, ou ento tem sido contratados ou nomeados para postos governamentais. Dentre os casos conhecidos destacam-se o Secretrio de Justia do Estado de Pernambuco, o Secretrio do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, o diretor do rgo de proteo ambiental do Brasil (IBAMA), prefeitos de diversas cidades e vrios membros do Conselho da Comunidade Solidria. Todos eles so ou foram lderes e tcnicos de OSCs bem conhecidos em seus campos de atuao. O prprio Presidente Fernando Henrique Cardoso e sua esposa so membros fundadores de uma das mais conhecidas ONGs de pesquisa na rea de Cincia Sociais CEBRAP. Em suma, o distanciamento entre a sociedade civil e o governo, que eram substanciais h apenas alguns anos, est rpida e silenciosamente desaparecendo. Como constatado em um recente relatrio do OED do Banco Mundial: Relaes construtivas freqentemente dependem de indivduos criativos que tenham tido elos anteriores com ONGs e que cuidadosamente cultivam novos relacionamentos com ONGs/associaes comunitrias, como ocorreu no projeto de controle da AIDS no Brasil e no Programa de Combate Pobreza Rural no Nordeste, no Estado do Rio Grande do Norte (Banco Mundial 1998d, pg. 16). Um exemplo claro da crescente colaborao entre Governo, Sociedade Civil e Banco o Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, que tem sido inovador sob vrios ngulos (Quadro 9). Um novo tipo de relacionamento entre o Governo, as OSCs e o Banco tambm foi verificado em relao ao projeto AIDS, no qual a grande maioria das ONGs atualmente mantm relaes de colaborao com os trs nveis de governo. Um exemplo ilustrativo de como tem melhorado o relacionamento entre governo e OSCs no campo da AIDS ocorreu em Curitiba. L as relaes entre o programa de AIDS em nvel municipal e estadual e as dezenas de OSCs que durante muitos anos se caracterizavam pelo conflito e tenso transformaram-se, em 1996, em uma parceria efetiva. Esta evoluo nas relaes foi resultado de um convite para as OSCs participarem na Comisso de AIDS do Estado do Paran. Com informao adequada e um dilogo franco, as OSCs no apenas aprenderam mais sobre as complexidades do ato de governar, as difceis decises que tm que ser tomadas e os impedimentos burocrticos, mas tambm passaram a se sentir coresponsveis pela poltica de AIDS no Estado. 72

Quadro 9. Buscando a Sustentabilidade na Amaznia O Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil foi proposto inicialmente pelos pases industrializados que formam o G-7, no bojo das crescentes preocupaes com a destruio da Floresta Amaznica, no incio da dcada de 90. O programa consiste em doze sub-programas executados pelo Ministrio do Meio Ambiente e vrios outros rgos governamentais e voltados para a: demarcao de terras indgenas, conservao das florestas tropicais, desenvolvimento comunitrio sustentvel, pesquisa e experimentao cientfica, poltica ambiental em nvel estadual, consolidao de reservas extrativistas e gerenciamento de recursos hdricos e micro-bacias. Diferentemente de outros emprstimos do Banco Mundial para projetos no Brasil, o Programa Piloto conta com recursos a fundo perdido de US$ 350 milhes concedidos pela Comisso Europia e por vrios pases industrializados, com destaque para a Alemanha, e gerenciado pelo Banco Mundial. Este programa tem sido bastante inovador sob vrios ngulos, tais como sua filosofia de desenvolvimento sustentvel, sua postura colaborativa de superviso e planejamento, alm das estratgias de participao voltadas sociedade civil. Primeiramente, o programa est centrado na noo de que estratgias de desenvolvimento em ecossistemas to frgeis como so as florestas tropicais precisam ser baseadas na conservao da bio-diversidade e do meio ambiente. Mais importante ainda, o programa apoia ativamente iniciativas locais de desenvolvimento econmico que sejam ambientalmente sustentveis e empreendidas pelos habitantes tradicionais das florestas e pelos pequenos produtores agrcolas das comunidades. Em segundo lugar, o desenho do programa de carter multilateral, envolvendo 15 agncias de cooperao internacional e rgos governamentais. A pratica de superviso do prprio Banco, realizada por uma equipe multidisciplinar baseada em Braslia, mais interativa e colaborativa do que o padro. Possivelmente o aspecto mais inovador a estratgia bem sucedida de participao da sociedade civil no Programa Piloto. Dos nove sub-programas em curso, seis contm mecanismos de participao que incluem reunies de consulta com as OSCs, contratao de pesquisadores da sociedade civil para realizar estudos de viabilidade e para supervisionar sub-projetos, participao das OSCs nos comits de seleo de sub-projetos e financiamento das OSCs. At 1999, mais de 110 OSCs da regio Amaznica e da Mata Atlntica receberam recursos na ordem de US$ 19 milhes, sendo que as grandes ONGs ambientais como Imazon, ISA e ISPN estiveram ativamente envolvidas no desenho e na avaliao de diversos subprogramas. Alm disso, as duas principais redes da sociedade civil que tm sido interlocutoras do programa o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) com suas 430 entidades filiadas, e a Rede Mata Atlntica, com 110 membros, receberam recursos de apoio institucional no valor de mais de US$ 700.000 para participar do programa e monitor-lo.

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Esta melhoria na colaborao governo/sociedade civil com relao AIDS foi comprovada por um seminrio de consulta que ocorreu em abril de 1998 para discutir o projeto AIDS II, orado em US$300 milhes de dlares. O seminrio AIDS II: Novas Parcerias no Combate Epidemia foi realizado em Braslia. O evento era de carter tripartite e envolveu mais de 60 oficiais de governo (trs esferas), representantes das agncias de cooperao internacional (oficiais e no-oficiais) e representantes da sociedade civil (ONGs, sindicatos, movimentos sociais). A reunio teve dois objetivos principais: discutir os resultados e o impacto do projeto AIDS I; e analisar e comentar o desenho para o AIDS II. Este foi o primeiro seminrio nacional do projeto AIDS financiado pelo Banco Mundial que envolveu todos os principais atores e, alm de produzir recomendaes programticas importantes (diversas das quais esto sendo incorporadas execuo do AIDS II), teve um clima muito construtivo. Como resultado desse avano nas relaes inter-setoriais, um seminrio nacional sobre a sustentabilidade financeira e institucional das organizaes que trabalham com a AIDS foi realizado em outubro de 1999, envolvendo 80 representantes destes mesmos setores assim como de empresas farmacuticas e outras. Outra experincia interessante e singular de melhoria nas relaes entre o governo, a sociedade civil e o Banco foi o PCPR, no Rio Grande do Norte (Quadro 10).
Quadro 10. O Programa de Combate Pobreza Rural no Nordeste Incorpora Participao O Programa de Combate Pobreza Rural no Nordeste (PCPR) um amplo programa de desenvolvimento rural, que teve incio em 1985, com financiamento do Banco, tendo sido implementado em todos os 10 estados da regio nordeste. Estima-se que 14.000 grupos comunitrios (associaes de produtores, cooperativas e grupos de mulheres) receberam doaes para realizarem mais de 30.000 projetos de pequena escala nas reas de infra-estrutura e produo. Em um dos estados, o Rio Grande do Norte, o PCPR sobressaiu-se pela qualidade e intensidade das relaes entre o governo e a sociedade civil. O principal catalisador dessa colaborao foi o Frum do Campo, uma rede de 15 OSCs que foi estabelecida em 1993 como resultado da campanha de combate seca endmica na regio, e hoje composta por sindicatos (FETARN), movimentos sociais (MST), ONGs (ACC, SEAPAC) e organizaes religiosas (SAR, MEB). Com o passar do tempo, utilizando uma estratgia que combinava uma postura reivindicatria com a prestao de servios, o Frum conseguiu influenciar e obter um acesso sem precedentes no funcionamento do PCPR. Inicialmente, o Frum obteve um assento no conselho estadual do PCPR. Mais tarde, os membros do Frum foram selecionados para prestar assistncia tcnica s associaes financiadas pelo Programa.60 Em 1995, os membros do Frum foram convidados para realizar o monitoramento do PCPR, atravs de visitas de campo a mais de 350 projetos de pequena escala no estado. Este processo de monitoramento envolvia o trabalho de avaliao dos resultados fsicos, do funcionamento dos Conselhos Municipais do PCPR, bem como a determinao da qualidade da assistncia tcnica. O impacto da participao to efetiva do Frum no PCPR no Rio Grande do Norte foi marcante sob vrios aspectos: Foram criados 136 Conselhos Municipais do PCPR, muitos com participao ativa do Frum. Alm disso, o Rio Grande do Norte o nico estado nordestino a ter um conselho estadual para gerir o PCPR; O Estado parece ter um nmero maior de associaes comunitrias consolidadas e auto-sustentveis, que realizam uma srie de programas integrados de desenvolvimento comunitrio, e no apenas atividades individuais financiadas pelo PCPR; Chegou-se a um nvel sem precedentes de dilogo e colaborao entre o governo estadual, sindicatos rurais, ONGs e o movimento dos sem-terra. Conforme mencionado no relatrio de avaliao do Banco: Houve uma melhora marcante no desempenho, sendo que a parceria das ONGs com a [unidade tcnica] e as comunidades uma caraterstica a ser destacada na experincia do projeto no Estado (Banco Mundial 1998d, pg. 19). H muitos fatores contextuais que explicam os avanos alcanados no Rio Grande do Norte, mas quatro deles devem ser realados. Primeiro, o Estado possui uma sociedade civil forte e coesa, que j conta com

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uma tradio de iniciativas de promoo comunitria bem sucedidas, e uma estratgia de formulao de polticas publicas mais pragmtica e voltada para a obteno de resultados concretos. Segundo , o governo caracteriza-se por uma postura mais aberta com relao sociedade civil e uma predisposio para testar novas idias. Terceiro, existem articuladores institucionais que exerceram um papel muito importante na construo de parcerias. Isto se aplica, por exemplo, a diversas lideranas da FETARN, que foram contratadas para trabalhar no rgo executor do PCPR. Por ltimo, os atores montaram mecanismos piloto de colaborao que foram rapidamente testados na prtica e depois multiplicados na medida em que provaram ser bem sucedidos.

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O principal articulador junto ao governo federal da necessidade de melhor explorar o potencial da parceria governo-sociedade civil o Conselho da Comunidade Solidria, liderado pela Primeira Dama e antroploga, Ruth Cardoso. Refletindo este novo reconhecimento da importncia estratgica da sociedade civil, o Conselho lanou um programa visando a introduo de leis mais propcias e de maior visibilidade para o terceiro setor, assim como uma colaborao mais estreita entre governo e sociedade civil (Quadro 11).
Quadro 11. Conselho da Comunidade Solidria O Conselho da Comunidade Solidria um rgo conjunto da sociedade civil e do governo, criado pelo governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso em 1995. Seu objetivo assessorar o governo com relao s suas polticas sociais, atuando tambm como um frum intersetorial de dilogo e promovendo programas piloto. Atualmente composto por 32 membros: 4 ministros e 27 representantes da sociedade civil (ONGs, setor privado, universidade, igreja, rea cultural), sendo presidido pela primeira dama do Pas. At o momento, o conselho lanou seis programas principais, trs dos quais esto funcionando h mais de quatro anos: Alfabetizao Solidria, um programa de alfabetizao de adultos, em que 24.000 professores comunitrios ministraram aulas para mais de 475.000 jovens e adultos em 589 municpios com altas taxas de analfabetismo. financiado, em parte, por 59 empresas que doaram US$ 32 milhes de dlares. Capacitao de Jovens, um programa de educao profissionalizante para jovens em reas urbanas, que tem financiado mais de 1.000 OSCs para treinar 35.000 jovens em todo o Brasil. O programa captou recursos equivalentes a mais de US$ 30 milhes de empresas privadas. Universidade Solidria, um programa voluntrio para estudantes universitrios que se realiza durante o perodo das frias, responsvel pelo envio de 5.300 estudantes de 152 universidades para mais de 343 dos municpios mais pobres da regio norte e nordeste do Pas para empreender programas voltados ao desenvolvimento comunitrio. Recursos superiores a US$ 3,5 milhes foram alavancados das foras armadas, universidades e empresas. Trs projetos tiveram incio em 1997, com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID): Reviso do Marco Legal, que foi fundamental para a adoo de vrias novas leis voltadas para a melhoria do marco jurdico que rege o setor sem fins lucrativos no Brasil. Estas incluem a lei que rege e incentiva o trabalho voluntrio bem como a lei de organizaes da sociedade civil de interesse publico (OSCIP). Promoo do Trabalho Voluntrio, programa que incentiva o trabalho voluntrio atravs da criao de redes de centros de voluntariado (17 centros at o momento) por todo o Brasil. Rede de Informao do Terceiro Setor (RITS), que aumenta a visibilidade do terceiro setor atravs de uma rede eletrnica nacional de informaes para este setor. Todos estes programas tm trs caractersticas em comum: (1) buscam a diminuio da tradicional dependncia clientelista sobre os programas governamentais, por meio da promoo de iniciativas sustentveis e de auto-ajuda; (2) incentivam a inovao programtica, a reproduo e o aumento de escala de iniciativas locais; e (3) promovem parcerias entre o governo, a sociedade civil e o setor privado. Parcerias importantes foram estabelecidas at agora com grupos empresariais de destaque (ABIFARMA, Votorantim, General Motors, FENABRAVE, DM9), rgos governamentais e ministrios (Aeronutica, Petrobrs, Telebrs, CNPq) e ONGs importantes (ISER, Centro Lus Freire, Gledes). O conselho tambm teve um papel de destaque na promoo de dilogo intersetorial e da construo de consensos com relao a diversos temas importantes e politicamente sensveis. Estes incluram a reforma agrria, empregos e renda, direitos da criana, segurana alimentar, educao bsica e as chamadas leis do terceiro setor. Em cada um desses casos, os principais formadores de opinio do pas (ministros, sindicalistas, empresrios, lderes de ONGs, acadmicos e representantes de igreja) reuniram-se em workshops que resultaram em diversas recomendaes de agendas bsicas ou, em alguns casos, de estudos e polticas pblicas.

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Outra tendncia recente no quadro das parcerias intersetoriais no Brasil vem ocorrendo tambm entre organizaes da sociedade civil e setor privado. Existem vrios exemplos de colaborao entre eles que demonstram os benefcios potenciais que tal cooperao pode trazer em termos de mobilizao de recursos, inovao de polticas e resultados operacionais. Seguem abaixo trs dos exemplos que mais se destacam: FUNDAO ABRINQ: uma fundao estabelecida em 1990 pela Associao das Empresas Fabricantes de Brinquedos (ABRINQ), que tem sido bem sucedida em seus esforos para lanar uma srie de atividades nas reas de educao pblica, alavancagem de recursos e responsabilidade social das empresas voltadas para os direitos da criana e para os servios sociais prestados s crianas. A Fundao recebeu as suas primeiras verbas no valor de US$ 160.000 em 1994, e j em 1996 tinha transformado esse capital inicial em um oramento de US$1,4 milhes. O atual oramento anual da ABRINQ de US$8 milhes, beneficiando mais de 250.000 crianas atravs de programas que incluem desde patrocnio de crianas carentes e financiamentos visando melhorias fsicas em salas de aula, at um programa que premia empresas que no utilizem mo-de-obra infantil. A ABRINQ realiza estas atividades com um quadro de 40 funcionrios atravs de parcerias com agncias governamentais e OSCs. A sua base de doadores bastante slida e diversificada sendo formada por pessoas fsicas e mais de 2.000 empresas, incluindo grandes firmas como Adidas, Citibank e Sadia. PORTOSOL: uma fundao criada em Porto Alegre, em 1996, com o intuito de promover programas de micro-crdito para produtores e comerciantes de baixa renda. Constitui um dos programas mais promissores do Brasil, com uma clientela ativa de mais de 1.300 micro-empresrios de pequeno porte. J contraiu emprstimos provenientes de bancos privados, governo estadual e agncias de cooperao internacional em valor superior a US$5 milhes de dlares para seu fundo rotativo. O que torna essa experincia singular que ela representa uma colaborao efetiva entre trs atores distintos: setor privado, (Federao das Indstrias e associaes de empresrios), governo, (governo municipal e estadual de distintos partidos polticos) e sociedade civil (lderes comunitrios e professores universitrios). MOVIMENTO VIVA RIO: foi criado em 1993 como uma ampla campanha da cidadania contra a crescente violncia urbana no Rio de Janeiro. Este movimento promoveu marchas, campanhas de educao pblica contra a violncia e programas de policiamento comunitrios. Durante os ltimos trs anos, o Viva Rio tambm promoveu um programa de desenvolvimento urbano que patrocina uma srie de iniciativas inovadoras. Dentre estas, destaca-se uma central telefnica visando encontrar e encaminhar voluntrios, programas de alfabetizao de adultos e programas de microcrdito na maior favela do Rio de Janeiro (Rocinha). O Viva Rio foi estabelecido por um conjunto diversificado de organizaes que inclui ONGs, governo municipal, rgos de imprensa, empresrios e igreja.

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Financiamento das OSCs


As relaes entre as OSCs, o Governo e o Banco tm evoludo a tal ponto que milhares de OSCs atualmente recebem financiamento destes ltimos. Embora a maior parte do financiamento seja de forma indireta, o Banco mantm diversos mecanismos para financiar OSCs diretamente. As duas modalidades sero descritas abaixo. Em termos de financiamento direto para OSCs, existem vrios mecanismos que funcionam desde Washington. Dentre eles destacam-se: Fundo de Pequenos Projetos (SGP) Grupo de Consulta para Assistncia s Populaes mais Pobres (CGAP) Fundo Ambiental Global (GEF) Programa de Doaes Especiais Em agosto de 1997, como parte das reformas internas do Banco, diversos desses fundos foram incorporados ao Development Grant Facility (DGF) ou Departamento de Doaes para o Desenvolvimento, a fim de consolidar a administrao destes sob um mesmo mecanismo guarda-chuva. As verbas que foram utilizadas para financiar as OSCs no Brasil sero apresentadas mais detalhadamente abaixo (Tabela 4). O Institutional Development Fund (IDF), ou Fundo de Desenvolvimento Institucional, um outro mecanismo de financiamento que, embora projetado para governos, foi utilizado em alguns pases (como Argentina e Bolvia) para financiar diretamente OSCs. No caso do Brasil, a utilizao das verbas do IDF para financiar OSCs tem sido dificultada, tendo em vista que a requisio de financiamento deve passar pelos trmites regulares de aprovao oramentria do governo, requisito que se aplica a todos os emprstimos do Banco, devendo inclusive aparecer como uma rubrica no oramento nacional. Logo, o custo/benefcio para esses possveis pequenos financiamentos voltados sociedade civil atravs deste canal considerado muito alto.

Tabela 4.

Mecanismos do Banco Mundial para o Apoio Direto s OSCs

Nome

Total de Fundos

Caractersticas do programa
Este programa foi estabelecido em 1983 e tem financiado centenas de OSCs ao redor do mundo. O programa visa promover a interao Banco-OSCs atravs de atividades como publicaes e reunies de articulao. O limite por projeto foi fixado em US$15.000. No ano fiscal de 1997 foram feitas 60 doaes no mundo inteiro. A entidade brasileira que mais recentemente recebeu verbas do SGP foi o Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, que recebeu US$15.000 para realizar uma reunio nacional de OSCs em preparao para a Conferncia Rio + 5, realizada no Rio de Janeiro, em maro de 1997. Em 1998, pela primeira vez, uma parte dos recursos globais do GSP foi descentralizada para os pases. Um total de 20 pases em todo o mundo recebeu verbas de US$25.000 cada, e dentre estes constava o Programa do Brasil. No Brasil, o Banco criou o Fundo de Apoio a Parcerias (FAP), com o intuito de financiar atividades especificamente voltadas para a interao tripartite entre Governo,

Fundo de Pequenos US$750.000 Projetos (SGP) / (anualmente) Fundo de Apoio a Parcerias (FAP)

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Grupo de Consulta para Assistncia s Populaes mais Pobres (CGAP)

$32 milhes

Sociedade Civil e Banco Mundial. Um comit de seleo tripartite selecionou 6 propostas para financiamento de OSCs.61 Em 1999 os fundos alocados ao FAP aumentaram, passando para US$60.000 e foram feitas 17 doaes a ONGs, grupos comunitrios e movimentos sociais em todo o Brasil.62 Em 2000 os recursos repassados foram US$70.000. O CGAP foi criado em 1995 como desdobramento de uma conferncia internacional sobre micro-crdito. Destina-se ao financiamento de OSCs com experincia comprovada na proviso de micro-crdito e treinamento para pequenos empresrios. Nos ltimos dois anos, ele destinou mais de US$16 milhes para vrias dezenas de OSCs em todo o mundo. No Brasil, o CGAP concedeu ao Banco do Nordeste (BNB) US$50,000 em 1997 para ajudar no planejamento de seu programa de crdito rural (Crediamigo). Uma das limitaes que o CGAP apresenta para as OSCs brasileiras o fato de exigir das entidades proponentes um nvel relativamente alto de clientes, ou seja, um patamar mnimo de 4.000 usurios ativos. Poucas das entidades de micro-crdito brasileiras ainda tm alcanado este nvel de crescimento para poder se credenciar a este financiamento. O GEF conta com trs diferentes modalidades de financiamento para as OSCs no Brasil: o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (FUNBIO), que ser analisado na seguinte tabela; o Programa de Pequenos Projetos (PPP); e o Fundo de Projetos de Mdio Porte. O PPP recebe recursos do GEF atravs do PNUD e destina-se ao financiamento de pequenos projetos ambientais (limite de US$30,000) no bioma do Cerrado no Brasil. O fundo administrado pelo Instituto Sociedade, Populao e Natureza (ISPN), uma ONG de Braslia. At 1998, o fundo destinou mais de US$524,000 para 24 OSCs do Cerrado. O Fundo de Projetos Mdios foi criado em 1996 e tem por objetivo financiar OSCs de mdio e grande porte que possam utilizar uma doao de at US$ 1 milho para impulsionar programas ambientais bem sucedidos e abrangentes. As OSCs devem formalizar seus pedidos encaminhando-os diretamente para o escritrio do GEF em Washington.

Global Environment Facility (GEF) ou Fundo Ambiental Global

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Em termos de financiamento indireto atravs do governo brasileiro, o Banco Mundial financia atualmente milhares de OSCs em todo o Brasil atravs dos fundos para pequenos projetos, que esto embutidos em diversos grandes emprstimos governamentais em andamento. Na realidade, aproximadamente US$806 milhes de dlares esto sendo canalizados para a sociedade civil durante um perodo de 6 anos, de 1997 at 2002 (tabela 5). Este repasse totaliza aproximadamente US$134 milhes por ano sendo que este montante deve crescer medida que novos emprstimos surjam nos prximos anos. Embora esses fundos variem consideravelmente em termos de reas temticas, eles compartilham muitos dos mesmos objetivos, caratersticas e funes programticas:
So demand-driven, ou seja iniciativas por demanda provenientes de OSCs locais; Descentralizar decises para o nvel local; Canalizar benefcios diretamente para comunidades de baixa renda.

Tabela 5. Fundos Governamentais de Pequenos Projetos Voltados para as OSCs


Total de Fundos ($ milhes de dlares)
US$ 548,8

Projeto
Programa de Combate Pobreza Rural (PCPR)

rgo Executor
8 Governos estaduais do Nordeste (Bahia, Cear, Sergipe, Rio Grande do Norte, Piau, Pernambuco, Paraba, e Maranho)

Caractersticas do Programa
Esses fundos so destinados a OSCs em 8 estados do nordeste para projetos de infra-estrutura, produo, educao e sade comunitria. A grande maioria das organizaes financiadas so associaes comunitrias, embora algumas ONGs se beneficiem quando contratadas para prestar assistncia tcnica e treinamento s organizaes beneficirias.63 Os subprojetos locais so selecionados por Conselhos de Desenvolvimento Municipal que, estatutariamente, reservam 80% das vagas no conselho para representantes da sociedade civil. Parte desses recursos (US$40 milhes do governo brasileiro) foi repassada na forma de emprstimos para que grupos de agricultores sem terra adquirissem terra, sendo que o restante foi distribudo como doao para cobrir investimentos voltados infra-estrutura comunitria, produo agrcola e assistncia tcnica. O projeto est sendo implementado em cinco estados (Bahia, Cear, Maranho, Minas Gerais e Pernambuco).

Piloto da Reforma Agrria (Cdula da Terra) a

US$118,9

Ministrio de Desenvolvimento Agrrio

80

Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do Estado de Mato Grosso (PRODEA GRO)

US$ 40,0

Governo do Estado de Mato Grosso

Plano Agropecurio e Florestal do Estado de Rondnia (PLANAFLORO)

US$ 22,0

Governo do Estado de Rondnia

Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil b

US$ 21,0

Ministrio do Meio Ambiente e de Recursos Hdricos

Projeto de Controle das Doenas Sexualmente Transmissveis e AIDS (AIDS I)

US$ 20,0

Ministrio da Sade

Projeto de Manejo de Recursos Naturais e Alvio Pobreza do RS (Pr-Rural 2000)

US$ 12.9

Governo do Estado do Rio Grande do Sul

O Programa de Apoio a Iniciativas Comunitrias (PADIC) foi estabelecido em 1997 durante a reestruturao do PRODEAGRO, como instrumento voltado a responder a demanda diretamente proveniente de OSCs no interior do estado e, neste sentido aprimorar, o desempenho do projeto como um todo. Um grande nmero de OSCs no estado no apenas recebe doaes, mas participa do comit de seleo de sub-projetos atravs de uma rede de OSCs (FORMAD). A exemplo do rgo correspondente em Mato Grosso, o Programa de Iniciativas Comunitrias (PAIC) foi estabelecido como resultado de uma completa reestruturao do PLANAFLORO. Representantes de um grande espectro de OSCs (pequenos agricultores rurais, seringueiros, povos indgenas e ONGs ambientais) e organizaes do setor privado participaram no apenas do comit de seleo, mas tambm na identificao e anlise dos projetos. Foi estimado que mais de 300 organizaes locais receberiam financiamento para realizar projetos de infra-estrutura social, produo agrcola e proteo ambiental. Os subprograma Projetos Demonstrativos Tipo A (PD/A) desembolsou at 1998 US$14,5 milhes para 108 ONGs, movimentos sociais e grupos comunitrios das regies Amaznicas e Mata Atlntica. As atividades custeadas incluram: proteo ambiental, desenvolvimento social, produo agrcola e comercializao de produtos extrativistas. A Coordenao Nacional de AIDS havia financiado, at 1998, 437 sub-projetos (empreendidos por mais de 180 OSCs/AIDS) executados por entidades que variam desde ONGs que formulam polticas de educao pblica a grupos comunitrios que prestam assistncia e aconselhamento. O Banco renovou esse emprstimo em 1999, e o fundo voltado ao apoio de projetos da sociedade civil deve desembolsar at US$20 milhes nos prximos 4 anos. O projeto de combate pobreza rural, cujo desenho baseado nas experincias do Banco em projetos desta natureza em outros pases, est financiando projetos formulados por associaes de pequenos agricultores e selecionados por conselhos

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Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (FUNBIO)

US$ 10.0 c

FUNBIO c

Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil b

US$7,9

Ministrio do Meio Ambiente e Recursos Hdricos

Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil b

US$ 4,5

Ministrio do Meio Ambiente e Recursos Hdricos

de desenvolvimento municipal. O FUNBIO administrado com verbas do GEF para financiar ONGs, grupos comunitrios, rgos do governo e centros de pesquisa que realizam projetos voltados preservao do meio ambiente e da biodiversidade. O Fundo aprovou, em 1997, 10 projetos iniciais no valor de US$2.1 milhes, e mais US$5.3 em 1998. O comit de seleo composto por empresrios, cientistas, oficiais de governo e tcnicos de OSCs. O Subprograma de Manejo de Recursos Florestais (PROMANEJO) entrou em atividade em 1999, com o objetivo de financiar iniciativas promissoras de OSCs locais em reas de manejo florestal, sistemas agro-florestais e atividades madeireiras sustentveis. O Subprograma de Reserva Extrativista (RESEX) est financiando atividades produtivas e agro-florestais de 6 associaes de seringueiros localizadas em 4 reservas extrativistas no Amazonas.

TOTAL

US$ 806 Nota: esta no uma lista exaustiva de todos os fundos dessa natureza que constam da carteira do Banco relativa ao Brasil; apenas uma lista dos casos mais conhecidos. Uma anlise da carteira do Banco que ir mapear todos os fundos que constam da carteira do Pas est sendo realizada. Estes montantes incluem tambm os fundos de contrapartida do governo brasileiro (federal e estadual). Embora os limites e o valor mdio das doaes dos sub-projetos variem de fundo a fundo, uma estimativa da mdia geral situa-se na faixa de US$30.000 a US$50.000 por ano.
a

Estas verbas foram todas repassadas como doaes a fundo perdido com exceo de parte dos recursos no mbito do Piloto da Reforma Agrria, que foram alocados como emprstimos visando a compra de terras. Deve ser salientado que os fundos dos trs Sub-programas do Programa Piloto para a Preservao das Florestas Tropicais do Brasil no so fundos do Banco Mundial, mas tm origem em pases industrializados do G-7, principalmente a Alemanha e membros da Unio Europia, sendo gerenciados pelo Banco. O FUNBIO inicialmente recebeu uma dotao de US$ 10 milhes, mas este valor hoje de US$25 milhes: US$20 milhes sendo do GEF e US$5 milhes provenientes de outras fontes. O FUNBIO foi durante as trs primeiros anos de sua existncia lotado na Fundao Getlio Vargas (FGV) no Rio de Janeiro, mas em 1999 ele se tornou-se uma entidade autnoma.

Deve ser salientado que o Governo e o Banco esto aprendendo com a execuo e superviso desses fundos, j que nenhum dos dois tem muita experincia em trabalhar com pequenas doaes desta natureza. Apesar dos fundos representarem um mecanismo importante para ajudar no processo de integrao entre os setores macro e micro de desenvolvimento, eles tambm geram problemas relacionados s diferenas de culturas institucionais entre o governo e a sociedade civil. Desentendimentos so comuns entre os atores quando se trata de expectativas programticas distintas, procedimentos administrativos diferentes e padres de accountability tambm diferenciados, j que as 82

OSCs, em geral, tm caratersticas de relacionamento e prestao de contas mais informais do que a norma no meio governamental. As diferenas no que diz respeito implementao do projeto e prestao de contas geralmente comeam com as prprias relaes entre os doadores e os destinatrios de recursos. As OSCs tm, tradicionalmente, mantido uma relao com as agncias de cooperao internacional baseada na confiana e na solidariedade poltica, o que possibilitou projetos menos detalhados e relatrios menos formais. J o governo caracteriza-se por uma formalidade maior, decorrente da necessidade de garantir a lisura dos recursos pblicos e de normas contbeis e financeiras mais rgidas. Por este motivo, as OSCs, s vezes, reclamam por terem que observar procedimentos administrativos mais complexos e considerados demasiadamente burocrticos, exigidos pela leis da administrao pblica brasileira. Uma das queixas freqentemente externadas pelas OSCs diz respeito ao procedimento de licitao, que exige que sejam conseguidas trs propostas de preo antes que qualquer aquisio acima de um determinado valor possa ser realizada.64 Outra reclamao ouvida com freqncia que as verbas deste fundos de pequenos projetos no podem ser utilizadas para o pagamento de impostos trabalhistas (previdncia social, aposentadoria e outros) ou de outros impostos. O relatrio do OED sobre a participao das ONGs em projetos financiados pelo Banco ao redor do mundo aponta estes problemas:
Os contratos so redigidos com muito rigor, deixando muito pouca margem para gastos administrativos e muito pouco espao para uma implementao flexvel. As ONGs aceitam esses contratos porque, em geral, dependem dos projetos para executar seus programas, mas o fazem de forma relutante. O problema reside principalmente na complexidade dos procedimentos de pagamento do governo e na capacidade administrativa limitada das ONGs e das associaes comunitrias. Alguns projetos fazem um esforo significativo para superar estes problemas. Bons exemplos incluem os Projetos Demonstrativos (PD/A) no Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, em que o governo trabalha atravs de uma rede bancria (Banco do Brasil) para desembolsar recursos em nvel local. (Banco Mundial 1998d, pg. 360)

Se por um lado as agncias do governo entendem o teor das crticas, eles se sentem na obrigao de explicar s OSCs que esses procedimentos so regidos devido a leis especficas brasileiras e normas do Banco Mundial, que visam justamente assegurar que os fundos pblicos sejam utilizados de forma devida. Paradoxalmente, embora as OSCs durante anos tenham defendido conceitualmente a necessidade de garantir transparncia e lisura quanto utilizao de fundos pblicos, elas esto tendo dificuldades, na prtica, em observar os procedimentos administrativos adicionais que tais leis acarretam. Por outro lado, o Banco j comeou a entender que ter que fazer ajustes para trabalhar com as OSCs. Tendo isto em mente, o Banco realizou uma srie de estudos em todo o mundo para analisar os problemas com a administrao dos pequenos fundos e tem procurado tambm adotar medidas para, na medida do possvel, tornar mais flexveis procedimentos relativos a licitao, desembolsos e prestao de contas. O relatrio do OED faz algumas recomendaes neste sentido:

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Assegurar uma implementao flexvel de projetos, auxiliar os governos, e capacitar os funcionrios do Banco no sentido de utilizarem ao mximo a flexibilidade existente nos procedimentos do Banco (tais como para consultorias e aquisies) no trabalho com ONGs/associaes comunitrias, simplificando ainda mais os procedimentos, sem perda de transparncia ou de accountability, e oferecer diretrizes para gastos administrativos razoveis nos contratos com as ONGs. (Banco Mundial 1998d, pg. xviii)

Outro estudo do Banco fez referncia natureza financeira singular das OSCs e necessidade dos Governos e do Banco serem sensveis s suas necessidades oramentrias: As ONGs funcionam com uma base financeira muito limitada e precisam ser remuneradas pelos servios que prestam. Seus gastos de overhead ou administrativos e os adiantamentos devem portanto ser cobertos, como comum fazer com os contratantes comerciais (Carroll, Schmidt e Bebbington 1996, pg. 39). No caso do Brasil, foram institudos procedimentos mais flexveis nos programas como o PD/A, PADIC e FUNBIO, embora algumas OSCs continuem a reclamar da rigidez de algumas das exigncias de controle exercida por eles. Embora ainda seja muito cedo para avaliar os impactos e resultados desses fundos, j que a maioria foi criada h pouco tempo, a anlise preliminar bastante positiva. Uma avaliao independente do PD/A, realizada em 1999 por pesquisadores provenientes de diversas ONGs importantes, demonstrou que os 97 projetos financiados at o momento eram socialmente relevantes, tecnologicamente inovadores e estavam sendo executados por entidades locais bastante representativas. Apesar da sustentabilidade econmica dos projetos produtivos (que representavam 40% de todos os projetos financiados na poca do estudo) ainda no estar assegurada em funo de diversos problemas de ordem estrutural relacionados a comercializao e capacidade administrativa, ficou claro que os projetos estavam contribuindo para promover a organizao comunitria e o fortalecimento institucional, to necessrios na regio amaznica (Santilli 1997).

Desvantagens e Vantagens de uma Colaborao Tripartite


Desvantagens
Mesmo considerando o importante avano que houve na colaborao entre o governo, a sociedade civil e o Banco, alguns analistas e profissionais dos trs setores acreditam que o fenmeno crescente das relaes tripartites pode ter ido longe demais ou ter gerado diversos problemas ainda sem soluo. Esse o caso, por exemplo, dos que acham que a proliferao dos conselhos de polticas pblicas, com participao paritria entre representantes do governo e da sociedade civil, exagerada e questionam a representatividade das OSCs e de outros participantes da sociedade civil. Algumas autoridades do governo de Fernando Henrique Cardoso tm esta viso e questionam a legitimidade do fenmeno do conselhismo, em que representantes das OSCs com uma representatividade auto-outorgada tm o mesmo poder de voto que um representante eleito. Eles acreditam que as OSCs devam ter uma presena em tais conselhos mas que esta deveria ser de natureza consultiva para no diluir o poder legtimo dos representantes 84

eleitos. por este motivo, salientam eles, que os conselhos bipartites estabelecidos pelo governo de Fernando Henrique Cardoso tenderam a ser consultivos em sua natureza e no deliberativos65 . No outro extremo do espectro poltico, analistas salientam o perigo da participao constrangida, em que conselhos institudos por exigncia de projetos so vistos como uma camisa de fora ou um organismo de fachada, e no como mecanismos efetivos e espontneos de participao66 . Nestas situaes, os conselhos simplesmente servem para legitimizar interesses das autoridades governamentais ou para apoiar decises previamente tomadas pelo governo local. Os crticos tambm ressaltam que as OSCs nunca foram eleitas e, conseqentemente, nunca receberam uma representatividade legal nem o direito de falar em nome de quem quer que seja. verdade que as OSCs no foram eleitas, mas o que esta viso ignora que as OSCs, em parte, ganham sua legitimidade poltica no a partir de um crivo eleitoral ou de oficialmente representar cidados, mas sim por defenderem princpios universais mais amplos. Estes princpios incluem os direitos humanos, igualdade de gnero e proteo ambiental. Embora estes princpios no contem com defensores natos na sociedade devido ao seu carter mais transcendente, eles devem, no obstante, ser defendidos na sociedade moderna. Alm disso, no Brasil e em todo o mundo, os partidos polticos estabelecidos se deparam com um grande desencanto dos eleitores e com crises de governana mais ou menos aguadas. Cada vez mais a sociedade civil organizada, freqentemente liderada pelas OSCs, contribui para preencher esse vazio poltico. Grande parte dos analistas concorda que os representantes eleitos no Brasil e no mundo no tm capacidade para representar todos os interesses dos inmeros grupos que conformam a sociedade. Este limitante poltico especialmente ntido no caso dos setores marginalizados como os trabalhadores rurais sem terra, os povos indgenas e o segmento urbano pobre, que na maior parte das vezes no tm uma base poltica para elegerem seus prprios representantes. Nestas situaes, as OSCs costumam desempenhar um papel crucial de falar em nome daqueles que no tem voz. este o caso da Rede Brasil que, embora liderada por ONGs tradicionais, representa amplos segmentos, como os pequenos produtores rurais e os moradores das favelas, nas discusses sobre questes polticas amplas ou projetos especficos junto ao Banco Mundial e ao BID. Esses movimentos informais de cidados devem ser vistos como um poder complementar que confere fora e amplitude ao sistema democrtico mais do que como movimentos que desafiam o poder dos representantes eleitos. O relatrio do Banco sobre desenvolvimento mundial reconhece:
O crescimento destas organizaes intermedirias reflete um movimento mais amplo em prol da democracia em muitas regies e, em alguns pases, a necessidade de preencher a lacuna poltica que existe entre os cidados e o Estado. (pg. 114).

A legitimidade das OSCs tambm conseqncia do sucesso de suas aes em nvel local, que cada vez mais lhes confere reconhecimento como importantes atores do processo de desenvolvimento. Como ilustrado no ttulo da matria de capa da Revista Veja sobre a sociedade civil h alguns anos, O Brasil que d Certo, as OSCs so cada vez mais valorizadas por sua capacidade efetiva de organizao, de arrecadao de recursos e por suas qualificaes tcnicas. Alm disso, as OSCs (e principalmente as ONGs) muitas vezes tm mais capacidade tcnica e recursos financeiros para participar de fruns de 85

polticas pblicas em nvel nacional e internacional do que grupos menores e menos sofisticados que no conseguem comparecer a estes eventos. Desta forma, as OSCs podem defender, e em geral defendem, interesses mais amplos de outros setores da sociedade civil. importante ressaltar que a influncia crescente das OSCs e suas relaes mais estreitas com o governo tambm so questionadas por muitos dentro da prpria sociedade civil. No apenas muitas OSCs continuam a nutrir a velha suspeita em relao aos seus interlocutores do governo, desconfiadas que eles tentaro control-las ou coopt-las, mas muitas outras mantm restries conceituais quanto a trabalhar prximas ao governo ou at diante da idia de ampliar suas operaes. Muitos lderes de OSCs, assim como estudiosos do meio acadmico, acreditam que as OSCs no deveriam tentar substituir o papel do Estado na proviso de servios, j que estas so responsabilidades do governo, consagradas na Constituio Brasileira. Alm disso, eles acreditam que um papel mais amplo das OSCs na sociedade faz parte da chamada estratgia neoliberal, que visa reduzir o porte e a influncia do Estado. Esta viso, nas palavras de um conhecido pesquisador, geralmente mostra as OSCs como contribuindo: para a privatizao da poltica pblica, conduzindo estas polticas a uma soluo com base no mercado, assim como prescrito pelos receiturios conservadores para o modelo de bem-estar social (Gonalves 1996, pg. 56). Por esta razo, muitas OSCs hesitam em receber verbas do governo ou em aceitar convites do governo para expandirem, alm do mbito local, seus servios de sade e educao. At o Banco reconhece o dilema vivido pelas OSCs, conforme formulado no relatrio do OED sobre as relaes OSCs-Banco:
Muitas ONGs demonstram cautela com relao a aceitar contratos do governo. As restries podem ser de natureza ideolgica ou prtica. Ao aceitarem verbas do governo, as ONGs podem estar perdendo credibilidade diante de seus pblicos e daqueles que as apoiam, levando, inclusive, diminuio da capacidade de manter um relacionamento crtico com o governo. (Banco Mundial 1998d, pg.36)

Algumas OSCs tambm acreditam que, nestas circunstncias, elas se afastaro de seu tradicional papel de fiscalizadores do governo e terminaro por perder uma autonomia conquistada a duras penas se colaborarem com o governo de forma muito prxima. Outras lideranas e estudiosos assumem uma posio intermediria neste debate sobre o avano nas relaes governo-sociedade civil. Argumentam que, ao adotarem uma posio mais visvel e pr-ativa, as OSCs no correm o risco de estarem substituindo o governo mas sim, ao contrrio, de estarem complementando a ao do governo. Nas palavras de Leilah Landim, Essa a pior idia que algum pode ter do setor. O setor da sociedade civil pressupe um Estado forte e ativo, transparente, com regras claras e OSCs autnomas, vibrantes e pr-ativas ( azeta Mercantil 1998, pg.4). Alm disso, essa G viso pressupe que as OSCs contribuem com experincias e qualificaes singulares que complementam a capacidade e o conhecimento dos governos. Ao invs de serem vistas como um entrave, as OSCs podem desempenhar o papel, como fazem estas organizaes nos Estados Unidos e na Europa, de monitorar as aes do governo e se engajar em parcerias com o governo na prestao de servios para a sociedade em geral e, a longo prazo, contribuir para a maior eficcia dos projetos governamentais. Enquanto muitos da sociedade civil acreditam que a inteno do Banco Mundial fazer com que as OSCs substituam o trabalho e at o papel do Estado, o relatrio do OED do Banco muito claro 86

a esse respeito: As ONGs e as associaes comunitrias so parceiras valiosas, principalmente quando complementam o governo ao invs de substitu-lo (Banco Mundial 1998d, pg.16). s vezes o papel do Banco Mundial tambm questionado, principalmente quando este se encontra, muitas vezes contra sua prpria vontade, na posio de intermedirio entre o governo e a sociedade civil. O que acontece freqentemente em projetos marcados por problemas operacionais ou de impactos sociais negativos, que o Banco colocado num papel de intermediao entre o governo e as organizaes da sociedade civil que esto em conflito. Esse foi claramente o caso dos projetos PLANAFLORO, PRODEAGRO e Itaparica, em que as OSCs locais tentaram influenciar a poltica governamental com relao a estes projetos atravs da presso exercida contra o Banco. Este no um papel apropriado para o Banco, por diversos motivos. Em primeiro lugar, porque o Banco, em ltima instncia, um financiador externo enquanto o governo e a sociedade civil so os protagonistas principais dos processos de desenvolvimento nacional. O governo e a sociedade civil devem sempre atuar na linha de frente nos processos de desenvolvimento. Em segundo lugar, o Banco est mal preparado para este papel de intermedirio devido s relaes distantes e tnues que tem tradicionalmente mantido com a sociedade civil. Claramente, a melhor situao para qualquer projeto de desenvolvimento a de que o governo efetivamente engaje a sociedade civil na sua implantao. Para o Banco Mundial, a posio ideal atuar como um catalisador do processo incentivando o governo, quando necessrio, a ser mais aberto s solicitaes das OSCs por mais informaes e/ou participao. O estudo do OED constatou que o Banco tem vantagens comparativas para realizar o papel de catalisador e que j evolui neste sentido. O relatrio afirma que:
O Banco est em uma posio singular para facilitar o dilogo e a interao entre governo e sociedade civil, devido ao seu relacionamento direto com o governo, principalmente nos setores econmico e financeiro. Em vrias instncias (ou seja, na formulao do Programa Piloto ou na preparao do projeto de controle AIDS), o Banco desempenhou um papel positivo de articulador. (Fumo, 1998, pg.36)

Neste sentido, o Banco vem acumulando informaes e percepes bastante teis sobre as experincias de participao da sociedade civil ao redor do mundo que pode aplicar ao seu programa no Brasil.

Vantagens
Apesar da contradies e problemas que caracterizam a colaborao GovernoOSCs-Banco, as evidncias sugerem de forma cada vez mais clara que as vantagens desta crescente sinergia institucional so muitas e mutuamente benficas. O relatrio WDR 1997 do Banco Mundial sobre o papel do Estado foi bastante claro a este respeito:
As vantagens de um processo de consulta e de uma parceria mais intensa com a sociedade civil se manifestam em melhorias no processo de formulao de polticas pblicas, na qualidade dos servios prestados pelo governo e, em alguns casos, em uma melhor taxa de retorno. (Banco Mundial 1997a, pg.120)

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O reconhecimento crescente do papel bem sucedido e das capacidades singulares das OSCs particularmente importante neste perodo histrico, caraterizado pela descentralizao poltica generalizada e pela redefinio do papel do estado no Brasil e na Amrica Latina. Na medida em que o estado reduz o seu tamanho e redefine algumas de suas atribuies na rea social, as parcerias com as OSCs so vistas como alternativas mais efetivas, flexveis e de baixo custo aos tradicionais programas governamentais unilaterais. Existem diversos estudos em curso que procuram melhor entender e encorajar a colaborao entre Governo-OSCs-Banco. Em primeiro lugar, o Banco financiou uma pesquisa em todo o mundo sobre o arcabouo legal das OSCs, que teve como resultado a primeira verso do Handbook on Good Practices for Laws Relating to Nongovernmental Organizations (Manual das Boas Prticas para Leis Relativas a Organizaes NoGovernamentais).67 O Banco tambm patrocinou um simpsio eletrnico, em novembro de 1997, com a participao de lideranas da sociedade civil e de juristas da Amrica Latina, para discutir as concluses do manual. Em segundo lugar, o estudo j mencionado do OED sobre participao das ONGs em projetos financiados pelo Banco em todo o mundo tentou analisar os custos e benefcios desta colaborao. O Brasil foi um dos cinco pases selecionados, sendo que a participao das associaes comunitrias, movimentos sociais e ONGs foi analisada em trs projetos: AIDS, PD/A e PCPR/RN. Em terceiro lugar, o World Bank Institute (WBI), ou Instituto do Banco Mundial, lanou um programa intitulado Parcerias para o Combate Pobreza voltado para a identificao, anlise e premiao de programas bem sucedidos de reduo de pobreza realizados atravs de parcerias inter-setoriais (governo, sociedade civil e setor privado). O programa do WBI foi lanado em 1996 em parceria com o PNUD e com a Fundao Interamericana em seis pases: Argentina, Bolvia, Colmbia, El Salvador, Jamaica e Venezuela. Uma caracterstica importante do programa foi o estabelecimento de comits consultivos nacionais tripartites (governo, sociedade civil e setor privado) com o intuito de supervisionar o programa e selecionar estudos de casos. No Brasil, esse programa foi lanado em 1998 e realizado em parceria com o Programa Gesto Pblica e Cidadania da Fundao Getlio Vargas em So Paulo. O Programa reuniu um grupo intersetorial de especialistas em desenvolvimento e dirigentes de OSCs que selecionaram dez iniciativas de parcerias sub-nacionais bem sucedidas de combate a pobreza em todo o Brasil e que foram posteriormente estudadas por pesquisadores independentes. Estas iniciativas eram voltadas para reas como assistncia mdica, saneamento, microcrdito, educao e micro-empresas. Os resultados destas experincias, assim como as lies aprendidas foram divulgados por meio de vdeos, publicaes e de um seminrio nacional. O processo de consulta sobre a sociedade civil realizado pelo Banco Interamericano (BID) em trs pases da Amrica Latina, inclusive no Brasil, tambm reconheceu o valor da abordagem tripartite em relao ao desenvolvimento. O processo revelou que:
Existe um processo de amadurecimento crescente em todo o mundo, sendo que agncias de cooperao internacional, Banco Mundial e Naes Unidas, governos, universidades e fundaes do hemisfrio norte reconhecem, todos eles, que a abordagem intersetorial que envolve os trs setores constitui uma estratgia importante para lidar com problemas relativos ao desenvolvimento. Esse atores distintos esto comeando a elaborar uma poltica estratgica para este processo que inclui: um arcabouo legal e fiscal mais

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propicio; metodologias de capacitao para a sociedade civil; recursos financeiros visando a sustentabilidade do setor; mecanismos de parceria e aes em parceria; e mapeamento e maior visibilidade da sociedade civil.68

Estes vrios estudos vm propiciando diversas lies que claramente ressaltam as vantagens da colaborao intersetorial. Em primeiro lugar, os benefcios so mtuos j que cada ator (Governo - Sociedade Civil - Banco) tem experincias e conhecimentos diferentes, porm complementares. Em termos de conhecimento tcnico, o Governo e o Banco tm uma competncia reconhecida no que tange aos aspectos de hardware ou de contedo do desenvolvimento, como o desenho e execuo de macro-polticas, pesquisas censitrias amplas, modelagem econmica e estudos setoriais. As OSCs, por outro lado, possuem comprovada experincia de software, ou seja, dos aspectos organizativos e processuais do desenvolvimento, como as metodologias participativas, organizao comunitria e estratgias visando o ownership ou compromisso dos atores com relao aos projetos. Devido postura proativa e ao menor porte das OSCs, elas tambm tendem a ter maior capacidade de inovao e adaptao, bem como a atuar com menor custo do que os rgos governamentais. Alm disso, as organizaes da sociedade civil tm um conhecimento ntimo da realidade local e, por este motivo, podem oferecer anlises mais profundas e qualificadas deste setor, enquanto o Banco pode contribuir com uma perspectiva mais ampla e longitudinal de carter multisetorial e internacional. Um estudo do Banco sobre participao da sociedade civil declarou que: Muitas ONGs intermedirias tm experincia em desenhos participativos de projetos e capacidade em reas como pesquisa participativa, mobilizao comunitria, tcnicas de facilitao e dinmicas de grupo (Banco Mundial 1996, pg.156). Em segundo lugar, em termos de papis institucionais, enquanto as organizaes da sociedade civil trazem a legitimidade e a representao da sociedade civil para a mesa de negociaes, o Governo e o Banco contribuem com o peso e os recursos do setor oficial. Diversas experincias j demonstraram que os dois aspectos legitimidade social e suporte institucional so ingredientes fundamentais para o sucesso de iniciativas de desenvolvimento. Em terceiro lugar, se as OSCs so incorporadas ao processo de uma forma construtiva, elas podero tornar-se parceiras efetivas nas tarefas de monitoramento, proviso de assistncia tcnica e execuo de projetos. O manual do Banco intitulado Working with NGOs ou Atuando com as ONGs diz:
Os exemplos de maior sucesso de colaborao entre as ONGs e o Banco so aqueles nos quais a participao das ONGs se d desde o incio do projeto e elas so tratadas como parceiras no processo de desenvolvimento, e no simplesmente como contratadas ou prestadoras de servios. A parceria implica: consultas com relao aos objetivos e metas do desenvolvimento, transparncia mtua e decises compartilhadas. (Banco Mundial 1995, pg. 45)

Finalmente, mesmo que as OSCs no estejam diretamente envolvidas nos assuntos relativos ao projeto, so formadoras de opinio importantes na sociedade e podem ajudar a mobilizar o interesse da sociedade civil em torno do projeto, assim como divulgar informaes teis sobre o mesmo a grupos de beneficirios. Aps a adoo de uma nova poltica anti-corrupo em 1998, o Banco tambm comea a reconhecer e a valorizar a importncia do papel que as OSCs podem ter nos esforo para reduzir a corrupo em torno de projetos. 89

Experincias recentes demonstram que certas reas temticas parecem estar mais inclinadas a fomentar relaes mais estreitas e colaborao operacional entre os trs setores. Estas reas temticas incluem: meio ambiente, sade, educao e pobreza rural. Certamente h vrias razes que explicam essa tendncia, mas os trs fatores principais que parecem estimular uma maior participao so:
Problemticas de carter mais universal e menos poltico ou ideolgico, como o caso da AIDS e meio ambiente que afetam todas as regies geogrficas, classes sociais e pessoas; Programas sociais como pobreza rural e educao, que so mais complexos e difceis para implantar e por isso requerem mais participao e senso de ownership ou compromisso entre os principais atores para garantir bons resultados e sustentabilidade a longo prazo; Regies como a Amaznia que, em funo de sua imensido geogrfica e isolamento, conta com uma presena limitada do governo.

Outra lio sobre as parcerias parece ser que os funcionrios do Banco e das OSCs tm melhores chances de conseguir uma colaborao mais construtiva e substantiva quando se debruam sobre programas ou projetos especficos, em vez de ficarem enfocados apenas em questes polticas e conceituais mais amplas. O Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do Estado de Mato Grosso (PRODEAGRO) ilustra bem este ponto. Mesmo persistindo marcantes diferenas de opinio entre o governo estadual e as OSCs em torno de questes mais amplas e controversas como demarcao de reas indgenas, regularizao agrria e polticas de proteo do meio ambiente, ambas as partes concordaram em negociar a criao de um Programa de Apoio s iniciativas Comunitrias (PADIC) e se concentrar na implantao do mesmo. A esperana que muitas iniciativas locais de pequena escala financiadas pelo PADIC serviriam no apenas para abordar estes temas maiores e conflituosos, mas que a gesto conjunta do Programa permitiria que ambas as partes forjassem um relacionamento de trabalho mais construtivo. Esta expectativa parece ter sido alcanada, pelo menos parcialmente, conforme expressado pelo ex-Deputado do Mato Grosso, Gilney Viana, em um relatrio de 1998 sobre a participao das OSCs no PRODEAGRO. Ele afirmou que essa experincia tinha sido um exemplo concreto e bem sucedido de participao, interveno e mudana da poltica pblica, com significativos reflexos para outros setores da sociedade (ABONG 1998b, pg.95).

4. Concluses
A sociedade civil no Brasil ainda no tem um contorno ntido ou suficientemente visvel, embora a sua importncia e peso na sociedade tornem-se cada vez mais aparentes. No bastasse o crescimento vertiginoso das OSCs na ltima dcada, o papel delas no processo de desenvolvimento nacional e regional est a cada dia ganhando maior reconhecimento. Isto se aplica particularmente ao caso das ONGs que evoluram de uma fase de semi-clandestinidade h uma dcada para tornarem-se, atualmente, respeitados e reconhecidos atores do desenvolvimento social. Aps terem demonstrado sucesso na promoo da organizao comunitria e na prestao de servios 90

sociais, as ONGs hoje participam ativamente da formulao de polticas pblicas em nvel macro. Embora ainda existam entraves, resqucios de antigos conflitos entre as OSCs, Governo e o Banco, o relacionamento entre os trs atores vem melhorando acentuadamente. H um nmero cada vez maior de mecanismos inovadores tripartites visando compartilhar informaes, promover dilogo, realizar consultas, colaborar na execuo de projetos e financiamento. A experincia recente com projetos financiados pelo Banco Mundial no Brasil demonstra que uma maior colaborao entre o Governo, Sociedade Civil e o Banco, pode aprimorar o desempenho dos projetos de desenvolvimento. A colaborao intersetorial no apenas faz com que os beneficirios se envolvam e se sintam co-responsveis pelos projetos, como tambm resulta em melhores resultados operacionais e impacto social. O Banco Mundial reconhece que o seu um papel de catalisador na promoo da participao da sociedade civil, cabendo ao governo brasileiro, nas trs esferas, assumir o protagonismo de uma maior colaborao com a sociedade civil. H diversas medidas que podem ser adotadas para incentivar ainda mais a colaborao entre Governo, Sociedade Civil e Banco no mbito da carteira de projetos do Banco Mundial no Brasil. Em primeiro lugar, o governo, em suas trs esferas, assim como o Banco, deve propiciar maior divulgao e transparncia dos documentos relativos aos projetos, a fim de permitir uma participao da sociedade civil mais informada e qualificada. O Banco, em particular, deve adotar a prtica de traduzir mais sistematicamente seus documentos para o portugus. Em segundo, mecanismos de dilogo e consulta, que esto comeando a efetivamente melhorar as relaes entre o Governo/Banco e as redes de OSCs nacionais, devem ser consolidados. Uma postura mais participativa precisa ser adotada com relao formulao e discusso da Estratgia para o Pas (CAS) e tambm em nvel de cada emprstimo financiado pelo Banco. Uma estratgia que est sendo usada com sucesso na sede do Banco e na regio da Amrica Latina, que poderia ser tambm utilizada no Brasil, a realizao de pesquisas e treinamentos conjuntos entre Governo, OSCs e Banco. Terceiro, os gerentes de superviso de projeto do Banco devem, cada vez mais, adotar aquelas metodologias de anlises sociais e participao da sociedade civil que esto sendo implementadas de forma bem sucedida em diversos projetos nas reas de meio ambiente, AIDS e desenvolvimento rural. Estas praticas levaro o governo e a sociedade civil a assumirem mais responsabilidades para com os projeto e, assim, melhorarem o desempenho operacional dos mesmos.

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Notas
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Todos os valores em dlares referem-se a dlares norte-americanos, a menos que seja feita alguma ressalva. Sociedade civil organizada um termo poltico que surgiu durante a dcada de 80 para designar setores que se opunham de forma ativa ao regime militar, como os sindicatos, ONGs, movimentos sociais, igreja, grupos comunitrios e associaes profissionais engajadas. Esta definio no to abrangente como outras, pois em geral no engloba as entidades beneficentes ou o setor empresarial filantrpico. Trata-se de um termo amplamente usado nos EUA. No Reino Unido o termo mais usado para designar este setor charities. O termo terceiro setor teve origem nos Estados Unidos e foi popularizado por cientistas sociais como Alan Wolfe e Lester Salamon em referncia terceira sustentao de um trip na sociedade formado pelo governo (primeiro setor), a economia ou mercados (segundo setor) e o setor social (terceiro setor). Trata-se de um termo considerado como menos poltico e mais abrangente, j que inclui entidades beneficentes, associaes culturais e fundaes empresariais. No livro Getting Ahead Collectively: Grassroots Experiences in Latin America, Albert Hirschman escreveu sobre estratgias de desenvolvimento inovadoras, de baixo custo e bem sucedidas, adotadas por 45 cooperativas, ONGs e associaes de bairro que ele visitou em seis pases da Amrica Latina (Repblica Dominicana, Colmbia, Peru, Chile, Argentina e Uruguai) em 1983, sob o patrocnio da Fundao Interamericana. Fukuyama estudou trs pases com um alto teor de confiana (Alemanha, Japo e Estados Unidos) e trs pases com baixo teor de confiana (Frana, Itlia e China) para demonstrar como os nveis de confiana e capital social afetam a vida poltica e econmica destes pases. Esses nmeros baseiam-se em uma comparao de dados de duas fontes: o censo demogrfico de 1991 e a pesquisa nacional por amostra de domiclio (PNAD) de 1995 (Gazeta Mercantil, 1998, Dossi, pg. 1). Defining the Nonprofit Sector, The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, julho de 1993. Em Conselho da Comunidade Solidria 1998b. A iniciativa comeou com uma conferncia organizada pelo presidente do BID, Enrique Iglesias, em outubro de 1994 em Washington, que incluiu consultas formais, reunies e estudos em diversos pases da Amrica Latina. As atividades foram realizadas no Brasil, Mxico e Colmbia, empreendidas pelo Instituto Synergos e Civicus. No Brasil, essa consulta foi coordenada por duas ONGs: IDAC e ISER. A iniciativa tambm teve como conseqncia a formao do Grupo de Trabalho de Lderes da Amrica Latina sobre Sociedade Civil, que reuniu, durante alguns anos, lderes e especialistas de ONGs e agncias de cooperao internacional de todo o hemisfrio. O evento mais recente da Iniciativa da Sociedade Civil do BID foi uma grande conferncia regional realizada na Colmbia em maio de 1988, congregando 800 pessoas, inclusive o presidente e o vicepresidente do BID, autoridades governamentais, lderes da sociedade civil, executivos do setor privado e pesquisadores em cincias sociais. A conferncia de trs dias analisou as lies aprendidas com 32 estudos de caso que representavam exemplos de melhores prticas de parcerias entre governo, sociedade civil e setor privado em toda a Amrica Latina e discutiu a estratgia do BID para promover a consolidao da sociedade civil na regio. No Brasil os dois estudos de caso foram o PMACI e o oramento participativo de Porto Alegre.

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Incluem data de fundao, nmero de empregados, recursos financeiros, vitalidade institucional, diversidade temtica, base de afiliados, beneficirios contemplados e visibilidade na imprensa (Banco Interamericano de Desenvolvimento, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, El Capital Social). Uma pesquisa de 1998 com 184 membros da ABONG verificou que apenas 36 organizaes, ou 95%, tinham o certificado de utilidade pblica. Um nmero mais expressivo, entretanto, 38,5% das ONGs pesquisadas, tinha registro junto ao CNAS, o que representa um acentuado aumento em relao aos 19,3% elencadas em 1994. No entanto, apenas 16,3% dos registrados junto ao CNAS conseguiram obteno da iseno de pagamento de encargos sociais (ABONG, 1998c). Para que uma organizao comunitria seja legalizada, ela precisa inscrever-se como associao sem fins lucrativos, registrando o seu contrato social em um Cartrio de Registro de Pessoas Jurdicas local. A documentao exigida inclui os estatutos sociais, uma lista dos membros eleitos para o conselho (quatro, em geral), endereo da sede e ata da assemblia de fundao (com um nmero de assinaturas de membros que atenda ao requisito do quorum). At recentemente, a entidade declarante tinha de pagar para que os documentos fossem publicados no Dirio Oficial. Como os proponentes de tais organizaes muitas vezes, tinham pouca educao formal e muitas organizaes incipientes no dispunham de verbas, elas optavam ou por no se legalizarem ou tinham que contar com doaes de polticos locais, o que muitas vezes comprometia a independncia da organizao. Muitas ONGs que prestam assessoria jurdica foram criadas exatamente para auxiliar as associaes comunitrias com o processo de legalizao. Embora o movimento das mulheres trabalhadoras rurais seja um dos menos visveis e menos pesquisados, h evidncias de que trata-se de um fenmeno social dinmico e em expanso. O movimento no Rio Grande do Sul, que est estreitamente associado ao MST, conta com cerca de 20.000 mulheres. O movimento Quebradeiras de Coco no Maranho, que foi criado para obter direito de usufruto s palmeiras de babau em reas de assentamentos, promoveu diversas conferncias em vrios estados e at enviou representantes para conferncias internacionais das Naes Unidas. Folha de So Paulo 1997b, pg. 111. O Projeto Piloto para Reforma Agrria e Reduo de Pobreza (Emprstimo # 6475) est sendo implantado em cinco estados (Bahia, Cear, Maranho, Minas Gerais e Pernambuco) com valor total de US$150 milhes. Como expresso no Documento de Avaliao de Projetos (PAD): Os conflitos agrrios tm pressionado o governo a tratar de forma decisiva os problemas relacionados concentrao de terra ... [logo, o governo] est interessado em testar estratgias alternativas de reforma agrria. O projeto oferece a associaes autnomas de trabalhadores rurais sem-terra emprstimos para compra de terra e verbas (a fundo perdido) para obras de infra-estrutura e para contratao de assistncia tcnica visando planos de manejos sustentveis e produo agrcola. H no Brasil cerca de 7.500 parquias Catlicas, sendo que a maioria mantm diversos centros de ao e assistncia social. A Arquidiocese do Rio de Janeiro, por exemplo, contribuiu para o estabelecimento e manuteno de 113 escolas, 51 centros de sade, 41 creches, 22 centros de distribuio de alimentos e roupas, 9 orfanatos, 6 centros comunitrios, 5 centros de educao profissionalizante, 2 organizaes de assistncia legal e 17 centros para mulheres jovens, idosos deficientes, crianas de rua e populao indigente (Landim1993a). A LBV foi criada em 1950 por um radialista conhecido de So Paulo, Alziro Zarur. Hoje, a LBV uma entidade beneficente ecumnica que atende mais de 3 milhes de pessoas de baixa renda atravs de seus 440 centros de assistncia social localizados em 27 estados e em diversos pases no cone sul do pas. A LBV uma das poucas entidades beneficentes

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do Brasil que tem conseguido sucesso em campanhas de arrecadao de verbas de pessoas fsicas, contando atualmente com 5 milhes de contribuintes.
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Este termo um jogo de palavras que conjuga os termos pilantra e filantropia. O Segundo Conclio do Vaticano (196265), convocado pelo Papa Joo XXIII, tornou-se o smbolo da nova abertura da Igreja ao mundo moderno. Denominando a Igreja como o povo de Deus, as encclicas do Conclio declararam que a Igreja compartilhava a alegria e esperana, a tristeza e a angstia da humanidade contempornea, particularmente a dos pobres e aflitos. Na Amrica Latina, as conferncias de Medelln e Puebla (1968 e 1973), que se seguiram ao Conclio, conferiram um expresso clara a essa mensagem, salientando a preocupao da igreja com questes relativas justia social como a pobreza, a concentrao fundiria e a violncia urbana. Foi no bojo do concilio que a Teologia da Libertao foi gerada, com sua opo preferencial pelos pobres e nfase no papel cada vez mais importante dos lderes laicos atravs das comunidades eclesisticas de base, que proliferaram nas favelas urbanas, e em comunidades rurais em toda a Amrica Latina, particularmente no Brasil. Em 1990, estimava-se que havia 70.000 comunidades eclesisticas de base localizadas nas 94% das 255 dioceses do Brasil. A Pastoral da Criana comeou em uma pequena cidade do Paran e em 1988 prestava servios a mais de 17.000 comunidades em todo o Brasil atravs de uma rede de 56.000 voluntrios. Devido aos programas inovadores e de baixo custo de re-hidratao oral e nutrio, os ndices de mortalidade infantil caram em praticamente 50% em apenas 5 anos (de 53 para 27 por mil nascimentos entre 198993) nas comunidades onde a Pastoral atuava. Muitas das denominaes Protestantes no Brasil so ainda consideradas como igrejas missionrias, inicialmente implantadas no Brasil na segunda metade do sculo XIX. Os primeiros protestantes a chegarem ao pas foram algumas famlias metodistas, que vieram para o Brasil fugindo do contexto ps-guerra civil nos EUA, na dcada de 1870. Estabeleceram-se em uma rea rural no interior do estado de So Paulo, que mais tarde tornou-se a cidade de Americana. A Igreja Universal do Reino de Deus foi criada em 1978. Voltada principalmente para populaes de baixa renda em reas urbanas e pregando uma combinao de recompensa financeira e curas milagrosas para os seus fiis, a Igreja floresceu nos ltimos anos, contando hoje com 2.500 igrejas em 50 pases. As igrejas quase sempre so antigos cinemas ou lojas convertidas em amplos templos com enormes fachadas padronizadas e localizadas no centro de cidades por todo o pas. Uma caracterstica marcante da igreja a sua postura agressiva de proselitizao, cultos ruidosos e uma estratgia bem sucedida de ganhar dinheiro. A imprensa tem relatado que a Igreja consegue gerar fundos no valor de R$1,5 bilhes de reais anualmente, provenientes de doaes de seus fiis e de um vasto conglomerado de empreendimentos comerciais que inclui uma rede nacional de televiso (TV Record) e um banco comercial (Banco de Crdito Metropolitano) (Veja 1997, pg. 7681). Estima-se que apenas no municpio do Rio de Janeiro existam 288 obras sociais espritas. Um estudo pesquisou um subconjunto de 62 destas obras e documentou que mais de 13.000 pessoas de baixa renda ou indigentes no Rio de Janeiro so beneficiadas por cerca de 190 diferentes servios de assistncia (Landim 1998, pg.130148). Os principais membros do GIFE incluem as seguintes empresas e fundaes brasileiras e norteamericanas: Instituto C & A, Bradesco, Vitae, Sirotsky Sobrinho, Oderbrecht, Roberto Marinho, Alcoa, ABRINQ, Oderbrecht, IBM, Xerox, Kellogg, Ford, e MacArthur. A primeira referncia de utilizao desta sigla foi em um relatrio do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) de 1950 (Gonalves 1996).

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Em seu livro Intermediary NGOs: The Supporting Link in Grassroots Development (1992), Thomas Carroll define as organizaes intermedirias de apoio a base Grassroots Support Organizations (GSO) como uma entidade de desenvolvimento de carter cvico que presta servios para grupos locais rurais ou urbanos de indivduos ou famlias carentes. Em oposio s associaes comunitrias que contam com uma base de filiados (como as cooperativas e sindicatos), as GSOs no tm membresia, mas tendem a ser mais formais e profissionais. O termo organizao no-governamental no mencionado em nenhum artigo da legislao, logo as ONGs no se distinguem juridicamente de outras organizaes sem fins lucrativos. Com o crescimento exponencial do nmero de ONGs durante as ltimas dcadas, a indefinio legal e ausncia de incentivos tributrios vm se tornando um impedimento operacional cada vez mais relevante, s vezes forando ONGs a ignorarem as leis tributrias e trabalhistas, ou at impedindo que estas se legalizem. Uma pesquisa entre ONGs ambientais realizada pelo Fundo Mundial para a Natureza (WWF) verificou que 15% dos 725 grupos estudados no estavam legalmente registrados. A primeira referncia de utilizao do termo ONG na imprensa escrita nacional foi em um artigo publicado no Jornal do Brasil em 1988 entitulado: As Organizaes Nogovernamentais tomam conta do pas (Landim 1998, pg.53). O estudo baseou-se em um catlogo de catlogos de ONGs publicado pela Fundao Interamericana em 1990. Os pases com o maior nmero de ONGs eram Brasil (1.010), Colmbia (594), Bolvia (365), Chile (345), Honduras (250), e Mxico (212) (Fernandes 1994). Alexis de Tocqueville, estadista e escritor poltico francs, descreveu as virtudes da incipiente democracia americana em seu livro de 1835-40 entitulado Democracy in America. Tocqueville argumentou nesta obra que o florescimento de uma democracia to capilar como ocorreu nos Estados Unidos (sendo o melhor exemplo deste fenmeno a existncia de milhares de associaes voluntrias) foi devido ao fato que as condies sociais neste novo pas favoreceram o enraizamento das idias sociais que surgiram na Europa. esse o caso, por exemplo, de ONGs como o ISA, que estabeleceu um conselho de diretores atuante na vida da entidade e no apenas formal para cumprir com a legislao vigente, como tem sido a prtica mais comum entre ONGs brasileiras. Esta deciso do ISA reflete a tradio do setor sem fins lucrativos dos EUA que se caracteriza por conselhos bastante ativos. O outro caso o IBASE que conseguiu diversificar sua estratgia de arrecadao de recursos com base na experincia europia (ou seja, com o desmembramento de empreendimentos lucrativos como a rede de Internet AlterNex e a venda de servios). Catia Lubambo e Sueli Guimares em O PrezeisUma Estratgia de Ao Coletiva para uma Conquista Social em ABONG, 1998b, pg. 146. Durante o incio da dcada de 90 o IBASE trabalhou com mais de 10 reas temticas, desde reforma agrria e crianas de rua dvida externa. A sua equipe multidisciplinar regularmente realizava cursos de formao de lideranas sociais, assessoria a associaes comunitrias e sindicatos, campanhas nacionais visando a formulao de polticas pblicas, alm de participar freqentemente de conferncias internacionais das Naes Unidas. Ver opinies expressas por Amigos da Terra e OXFAM no relatrio entitulado PLANAFLORO um Ano Depois (Friends of the Earth, OXFAM 1997). As agncias europias de cooperao estavam na linha de frente desta parceria. A entidade precursora foi a agncia holandesa NOVIB, que deu incio a suas famosas reunies de plataforma em meados da dcada de 80, durante as quais a sua estratgia de financiamento era apresentada e discutida com as suas contrapartes no Brasil. A OXFAM/UK tambm conhecida por ter realizado campanhas de polticas pblicas no

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Brasil e na Gr-Bretanha sobre temas como renegociao da dvida externa, violncia no campo e combate pobreza. Fundaes dos EUA como a Kellogg, a Interamericana e a MacArthur tambm realizaram seminrios conjuntos temticos e de consulta com as organizaes brasileiras que recebiam financiamento, para tratar de questes como capacitao institucional, avaliao de projetos e arrecadao de fundos.
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Esse nmero fica um tanto comprometido por duas organizaes ambientais de destaque, a SOS Mata Atlntica e o Greenpeace/Brasil, que contam com uma grande base de filiados, de 10.000 a 3.000 respectivamente. A SOS Mata Atlntica, por exemplo, foi a primeira a adotar o seu prprio carto de crdito de fidelidade, responsvel pela gerao de 70% de sua receita. AACC relatou que 11% do seu oramento anual de US$1,8 milhes advinha de organismos suos e alemes (igreja, governo e setor privado) e 89% foram obtidos junto a fontes governamentais estaduais ou federais, por meio de convnios ou contratos de prestao de servios. Estas fontes incluem o FAT do Ministrio do Trabalho, o programa Lumiar do INCRA e diversos rgo estaduais, inclusive a Secretaria de Planejamento que implementa o Programa de Combate Pobreza (PCPR), financiado pelo Banco. Lderes do Frum de ONGs de Rondnia criaram a Cooperativa de Trabalho Mltiplo de Rondnia (COOTRARON) em 1997. Em 1998, ela era formada por 58 pessoas, desde tcnicos ao pessoal de limpeza, que prestavam servios a nove rgos pblicos reas como assistncia jurdica, recursos florestais, planejamento estratgico, agronomia e limpeza de escritrios. Vrios de seus membros prestaram servios para o projeto de manejo de recursos naturais financiado pelo Banco, o PLANAFLORO, e para o projeto Lumiar, do INCRA. A cooperativa conseguiu gerar US$22.000 por ms em salrios, sendo que os contratos custavam de 15 a 20% menos do que os contratos padro anteriores regidos pelas leis trabalhistas (CLT). O Banco reconhece esta relutncia. Para um histrico detalhado e para discusses sobre o impacto das ONGs em Recife, ver NGOs in Recife: From Policy Advocate to Policy Maker. Neste artigo, Kaye Pyle apresenta um estudo de caso bastante interessante, ilustrando como as ONGs incentivaram e auxiliaram o governo de Recife a estabelecer um programa inovador de urbanizao de favelas chamado PREZEIS (Pyle 1997, pg. 1223). Dos seis estudos feitos, quatro eram financiados pelo Banco Mundial: PLANAFLORO (Rondnia); PRODEAGRO (Mato Grosso); AIDS (nacional); e PROMANEJO/Programa Piloto (Par). Dois outros foram financiados pelo BID: Macrodrenagem (Belm/PA) e PMACI (Acre). A verso final do estudo, Bancos Multilaterais e Desenvolvimento Participativo no Brasil: Dilemas e Desafios, foi publicada na forma de livro pela FASE e IBASE em 1998. O guia Para Compreender e Dialogar com Organismos Internacionais: Um Guia sobre o Banco Mundial no Brasil e no Mundo foi publicado em setembro de 1995 tendo as OSCs como pblico. O guia contm captulos sobre a histria do Banco, sua estrutura operacional, polticas de ajuste estrutural, carteira do Brasil e avanos recentes no relacionamento com a sociedade civil. Em consonncia com sua estratgia de atuar por meio de Congresso, a Rede conseguiu ter acesso ao CAS e ao documento do pas do BID por meio de um parlamentar que havia requisitado esses dois documentos ao Ministrio do Planejamento. Os dois foram publicados e comentados posteriormente em um livro de 1998 denominado A Estratgia dos Bancos Multilaterais para o Brasil. O Frum DCA, fundado por 67 organizaes em 1988, desempenhou um papel fundamental na elaborao do projeto de lei e na campanha nacional para pressionar o Congresso brasileiro

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a adotar o Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990. Vinte e cinco constituies estaduais adotaram legislao semelhante. O Frum DCA tambm fez presso para que o Presidente aprovasse em 1991 a legislao criando o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente, que supervisiona as polticas e programas do governo nessa rea e composto por 15 representantes da sociedade civil. Hoje, 27 estados e muitas das maiores cidades contam com Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescentes, com participao de representantes do governo e da sociedade civil (ABONG 1998b, pg. 61 75).
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Declarao de Neide Silva do ETAPAS (Pyle 1997). Foram lanados cursos de capacitao voltadas a tcnicos de ONGs pelas seguintes organizaes: United States Agency for International Development (USAID); Centro de Estudos do Terceiro Setor (CETS) da Fundao Getlio Vargas (FGV-SP); Instituto de Estudos Especiais (IEE) da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP); Federao de Obras Sociais (FOS); e Gesto para Organizaes da Sociedade Civil (GESC) da Universidade de So Paulo (USP) (Gazeta Mercantil 1997a, pg. A7; Dossi 1998, pg. 3). ABONG 1998b. Zaffaroni 1997. Searching for Impact and Methods: NGO Evaluation Synthesis Study, OECD/DAC Expert Group on Aid Evaluation, 1997. O conjunto de organizaes da sociedade civil, coordenado pelo Frum de ONGs de Rondnia (FETAGRO, CUNPIR, OSR), no apenas membro do Conselho Deliberativo do PAIC, que aprova os projetos submetidos pelas comunidades, mas atua lado a lado com os tcnicos do governo para analisar as propostas enviadas pelo grupos comunitrios. Esta participao aprimorou o processo de seleo de duas maneiras: a anlise passou a ser mais completa j que os tcnicos das OSCs conhecem melhor a realidade no interior do estado, e a presena destes ajudou o governo estadual a preservar o carter tcnico da seleo e assim evitar as presses polticas decorrentes das eleies para governador, que ocorreram em 1998 em todo o estado. O Banco est atualmente no processo de converter as ODs em um novo formato, mais flexvel, composto de trs modalidades: Polticas Operacionais (OPs), Procedimentos do Banco (BPs), e Boas Prticas (GPs). Foram os seguintes pases: Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Costa Rica (Amrica Central); Equador, Jamaica (Caribe); Mxico; Peru; e Venezuela. O grupo coordenador de ONGs, composto por 8 membros, foi dirigido nesta poca por um representante da CCONG, tendo como coordenao adjunta o CPDC. Os processos de CAS participativos foram posteriormente realizados na Colmbia, El Salvador, Equador e Repblica Dominicana com diferentes graus de participao da sociedade civil. Os trs membros da ALOP no Brasil so: Federao de rgos de Assistncia Social e Educacional (FASE), Centro Josu de Castro (CJC), e Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (POLIS). O comit que seleciona verbas para os Projetos Demonstrativos do Programa Piloto (PD/A) formado por um nmero igual de tcnicos do governo e de OSCs. Os conselhos de sade, em mbito nacional e local, por exemplo, tm a seguinte composio: 50% de representantes de usurios da rede de sade, 25% de representantes governamentais e 25% de profissionais da rea de sade. J o Conselho da Comunidade Solidria, que apenas de natureza consultativa, apresenta uma proporo de 7 para 1 em termos de representantes da sociedade civil (28) e Ministros do governo (4).

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Incluem os projetos reformulados PAPP (agora chamados de Projetos de Combate a Pobreza RuralPCPR), Gesto de Recursos Naturais do Paran e o projeto para Alvio Pobreza Rural no Rio Grande do Sul. S o projeto PCPR incentivou a criao de mais de 250 conselhos municipais em todo o nordeste. Alm disso, os estatutos dos Conselhos de Desenvolvimento Municipal, ou os chamados conselhos do PCPR, estipulam que 80% dos assentos sejam ocupados por organizaes da sociedade civil. Vale notar que um dos pesquisadores contratados para avaliar o projeto RESEX esteve bastante envolvido anteriormente no movimento de presso contra o Banco Mundial que pedia a interveno do Painel de Inspeo no projeto PLANAFLORO. O fato de que este especialista em meio ambiente e ativista da sociedade civil ter sido aproveitado de forma mais construtiva em um projeto financiado pelo Banco uma prova do quanto pode-se avanar quando todas as partes em questo decidem dialogar e adotam uma postura mais aberta. AACC, por si s, obteve 50 contratos de assistncia tcnica de 40 associaes de produtores locais durante os anos de 199396. Esses contratos totalizaram aproximadamente US$75.000. O comit de seleo do FAP formado por representantes da SEAIN, da Rede Brasil e do Banco Mundial. O fundo recebeu 48 propostas de 15 estados, apesar de o edital s ter sido divulgado na Internet durante duas semanas. As seis propostas selecionadas cobriam os custos de assistncia tcnica e treinamento, avaliao de projeto e reunies de articulao. Os projetos financiados foram executados por uma rede nacional de OSCs, trs redes regionais e duas OSCs locais. O objetivo principal do Fundo de Apoio a Parcerias (FAP) promover dilogo e colaborao entre o Governo, Sociedade Civil e o Banco, por meio de seminrios, treinamentos, pesquisas e divulgao de atividades. As reas temticas que contaram com o respaldo do FAP durante os ltimos dois anos incluam direitos humanos, sade da mulher, meio ambiente, cultura afro-brasileira, filantropia empresarial e direitos das crianas. Talvez a caracterstica mais inovadora do Fundo seja a composio singular de seu comit de seleo, formado por trs instituies que, em geral, encontram-se em posies antagnicas quanto s polticas do Banco Mundial: Ministrio do Planejamento, Rede Brasil e o Banco. esse o caso no Rio Grande do Norte, em que o Frum Campo participou com sucesso na execuo do PCPR em vrios nveis, desde a prestao de assistncia tcnica at o monitoramento de projetos. Os montantes variam de acordo com o fundo: um dos fundos, o PD/A, exige trs propostas para todas as compras em valor superior a US$200; j o PCPR exige propostas para todas as aquisies. interessante verificar que, por exemplo, o Conselho da Comunidade Solidria difere em duas formas fundamentais do conselho que o precedeu, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA). O CONSEA, criado durante a gesto do Presidente Itamar Franco, tinha um carter mais deliberativo, sendo que seus membros eram indicados formalmente por algumas das principais redes e organizaes da sociedade civil. J o Conselho da Comunidade Solidria tem claramente um status consultivo, sendo que seus membros so selecionados pelo governo e atuam como pessoas fsicas escolhidas com base em sua tradio de trabalho nas reas sociais e comunitrias. Horcio Martins, especialista em participao comunitria, elaborou diversos estudos sobre os conselhos de desenvolvimento rural que foram criados por lei na regio Nordeste, onde os participantes da sociedade civil, na realidade, no participam com direitos ou poderes iguais aos das elites da poltica local, tornando-se, portanto, vulnerveis manipulao. (Carvalho 1997).

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Este estudo foi realizado pelo International Center for Non-Profit Law (ICNL), analisando questes como definio legal, governncia, tributao e auto-regulamentao do setor de ONGs, com base em experincias internacionais. Synergos 1996, pg.1213.

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Anexos
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B. Comentrios dos Representantes de Organizaes da Sociedade Civil sobre o Banco Mundial


Comentrios Gerais A imagem do Banco est muito mais associada s polticas de ajuste estrutural do FMI do que a um rgo de desenvolvimento que financia iniciativas sociais e de 103

reduo da pobreza. A imagem geral do Banco mais negativa do que positiva, sendo que existem srias contradies entre estes dois papis, de banco e de agncia de desenvolvimento. O Banco no uma instituio qual se tenha um acesso fcil: seus documentos so difceis de serem obtidos e quando disponveis s existem verses em ingls. Os funcionrios (principalmente os gerentes de superviso de projeto) so difceis de serem contatados seja em Washington ou durante as breves viagens ao Brasil. As organizaes da sociedade civil, normalmente, no so convidadas ou no tm permisso para opinar ou participar dos projetos do Banco. Nos poucos casos em que as OSCs so convidadas, verifica-se que isso s ocorre quando o projeto enfrenta dificuldades ou est prximo de sua concluso. raro serem chamadas a participar durante as etapas de planejamento ou execuo. As OSCs querem tambm poder discutir as polticas macroeconmicas e a estratgia geral do Banco para o Brasil. As verbas do Banco, em sua origem, so verbas pblicas. Logo, a postura do Banco deve ser a de prestar contas para a sociedade em geral, o que inclui as OSCs. importante saber qual ser o papel da Misso Residente (MR), agora que ela esta est sendo descentralizada e ampliada no Brasil. A Misso Residente vai ter algum papel significativo no processo de deciso em relao definio da estratgia do Banco no Brasil? Freqentemente, o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) financiam diferentes projetos no mesmo local com alguma sobreposio ou impactos e estratgias contraditrias. Deveria existir mais coordenao entre as duas instituies. Se a informao que se tem a respeito do Banco Mundial pouca, menor ainda a que se tem sobre a Corporao Financeira Internacional (IFC), bem como a respeito de sua carteira e estratgia para o Brasil. No h dvidas de que o Banco tem adotado recentemente novas polticas quanto participao e divulgao de informao, que so muito bem vindas e representam um avano importante. Isto tambm se aplica nova poltica de gnero do Banco e o papel que desempenhou na Conferncia de Beijing. A questo, entretanto, saber se estas polticas, que foram principalmente estabelecidas na rea de poltica do Banco, sero plenamente implementadas pelas reas operacionais nas quais, em ltima instncia, tero um impacto maior. Apesar da nova poltica de informao do Banco ter sido muito bem recebida, ainda existem problemas em relao ao acesso documentao do Banco. Uma busca recente no Site do Banco na Internet mostrou apenas dezoito Documentos de Informao de Projeto (PIDs), dos 54 financiamentos ativos. O fato de que a estratgia de assistncia para o pas (CAS) ainda constitua um documento restrito tambm representa um srio obstculo para um melhor dilogo entre o Banco e a sociedade civil. O Banco tambm muito compartimentalizado em sua estratgia de desenvolvimento. Uma viso holstica e mais integrada de desenvolvimento se faz necessria. preciso tambm que o Banco lide com as causas da pobreza e no apenas com suas conseqncias. 104

Relaes entre Banco e Governo O Banco mantm uma relao ambgua com os diferentes nveis do governo, muitas vezes entrando em conflito com o governo e culpando-o pelos atrasos na implementao do projeto. O governo brasileiro, por outro lado, freqentemente usa o Banco como bode expiatrio quando surgem problemas com os projetos. As organizaes da sociedade civil, por seu lado, ficam assistindo a polmica sem saber quais os reais problemas e questes que esto em jogo. O Banco, em muitos casos, acaba recebendo a culpa por problemas de implementao do projeto causados pelo governo. Em determinadas ocasies o Banco desempenhou um papel positivo, incentivando e at pressionando os governos a manterem uma postura mais aberta e participativa com as organizaes da sociedade civil em relao aos projetos do Banco. Foi assim o caso do PLANAFLORO, em que o Banco incentivou o governo estadual a realizar um processo de reviso de meio termo amplo e participativo. difcil para o Banco ter uma estratgia de ao social eficaz, sendo que seu nico interlocutor o governo, j que o governo muitas vezes no tem, ele prprio, uma estratgia social eficaz ou adequada. O governo, com freqncia, est divorciado da realidade social das populaes de baixa renda e, na melhor das hipteses, tem apenas uma viso superficial das condies sociais. Desempenho Operacional No surpreendente que muitos projetos do Banco sofram atrasos nos cronogramas de desembolso e outros problemas, j que o Banco ainda segue o estilo gerencial mais voltado para o financiamento de projetos do que de programas, com prazos fixos, procedimentos de financiamento excessivamente burocrticos, indicadores de desempenho basicamente quantitativos. Essa abordagem pode ter sido apropriada quando o Banco financiava principalmente projetos de infra-estrutura, porm essa metodologia operacional inadequada para o financiamento de programas sociais, que so muito mais complexos, envolvem processos demorados e imprevisveis. O Banco deve adotar polticas mais flexveis e voltadas para a capacitao institucional nos projetos que visam desenvolvimento social. Estas novas polticas devem incluir prazos mais longos, monitoramento descentralizado do projeto e polticas de licitao mais flexveis no mbito dos fundos para pequenos projetos. O Banco deve tambm adotar um critrio de avaliao e aprovao de projetos que leve em considerao as variveis de gnero, raa e distribuio de renda, a fim de melhor garantir os benefcios do projeto junto populao mais pobre. A qualidade da superviso do projeto, realizada por funcionrios do Banco, varia muito de um projeto para o outro, j que depende da capacidade e da abertura dos gerentes de superviso de projeto e dos diretores. Outro problema a grande mobilidade que existe dentro dos quadros do Banco. No pouco comum que um gerente de superviso de projeto negocie um projeto, um segundo o monitore e um terceiro faa a sua avaliao.

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Com freqncia, o Banco ignora srios problemas de implementao ou ento no cobra devidamente o cumprimento das condicionalidades. Isto parece ocorrer seja devido a uma tendncia de superviso relaxada, uma cultura de aprovao de projetos, ou porque o Banco no quer causar tenses em suas relaes com o governo. Projetos Especficos

O Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil est entre os projetos geridos pelo Banco mais avanados em termos de incorporar inovaes e incentivar a participao. Uma das razes para esta postura diferente pode ser o fato de que as verbas so dadas na forma de doaes e no de emprstimos. Alm disso, o programa incentivou maior participao das organizaes da sociedade civil na elaborao dos vrios sub-componentes (Projetos Demonstrativos, Reservas Extrativistas, Promanejo). O programa tem tambm uma metodologia de superviso mais interativa e qualitativa do que a norma nos projetos do Banco Mundial. Os resultados e impactos dos projetos de Combate Pobreza Rural do Nordeste (PCPR) variam enormemente de um estado para o outro. Em alguns estados o resultado ficou muito abaixo dos nveis esperados, enquanto em outros foram alcanados resultados positivos tanto em termos da populao beneficiria atendida quanto em nveis de participao da sociedade civil. O nvel de participao da sociedade civil e de beneficirios no Rio Grande do Norte, por exemplo, um dos mais elevados. Diversas variveis parecem explicar estas diferenas em participao local: maior abertura dos governos estaduais participao da sociedade civil; maior nvel de articulao da sociedade civil em nvel local; dilogo entre o governo e a sociedade civil centrados em mecanismos concretos de participao; experincia das OSCs com a prestao de assistncia tcnica; e o papel do Banco em incentivar seus pares no governo a promover uma maior participao. O Projeto de Educao do Nordeste no parece ter sido to bem executado como poderia e, conseqentemente, no est alcanando os resultados esperados. Uma avaliao independente demonstrou que os indicadores educacionais bsicos como taxa de evaso escolar e repetio de sries piorou mais nas reas-alvo do projeto do que nas reas onde o projeto no atuou. H vrias razes para esses resultados deficientes: (1) o projeto parece ter sido elaborado mais por economistas do Ministrio da Fazenda do que por educadores do Ministrio de Educao; (2) o projeto utiliza uma metodologia de treinamento tradicional que a experincia j demonstrou no ser eficaz; (3) o projeto no lida com questes como os baixos salrios dos professores; e (4) o projeto mantm objetivos que so excessivamente quantitativos (nmero de alunos por professor) sem considerar outros indicadores qualitativos. Entretanto, os resultados do projeto variaram de estado para estado, sendo que o Cear teve o melhor desempenho. O projeto AIDS est sendo implementado pelo Ministrio da Sade com um componente inovador de participao da sociedade civil. Embora mais de cem ONGs tenham recebido financiamento para realizar o trabalho de preveno e educao pblica, este grande projeto enfrentou diversos problemas: (1) o programa caracterizou-se por considervel burocracia e atrasos relacionados s normas de licitaes, desembolsos e leis trabalhistas; (2) a contratao de tcnicos de ONGs 106

para acompanhar e avaliar outras ONGs gerou atritos desnecessrios entres elas; (3) o projeto inflacionou o mercado de financiamentos, levando ao surgimento de ONGs de fachada e uma conseqente reduo da ajuda destinada AIDS no Brasil por parte de outras agencias de cooperao internacional; e (4) o programa tornou muitas ONGs dependentes financeiramente do ministrio. Esse ltimo ponto especialmente importante diante do trmino dos projetos de AIDS previstos para o ano de 1998. Alm disso, muitos mecanismos participativos voltados para ONGs, tal como o Conselho Nacional de AIDS e outros comits consultivos, no foram bem sucedidos, j que o Ministrio nem sempre deu prosseguimento s discusses e decises tomadas durante as reunies do conselho. A participao das organizaes da sociedade civil depende, em parte, da prpria capacidade destas de demandarem e assegurarem participao. Exemplos desse fenmeno so os dois projetos semelhantes na rea de saneamento. No estado do Paran as OSCs conseguiram participar na elaborao do projeto de saneamento do estado, chegando at a obter do Banco verbas para fazer a auditoria ambiental do projeto; j na Bahia, o governo estadual negociou o projeto unilateralmente com o Banco em Washington, excluindo completamente as OSCs do processo.

Relaes Banco Mundial - Sociedade Civil Estas reunies de consulta so extremamente bem-vindas, j que demonstram que o discurso e as intenes do Banco esto comeando a mudar. S que importante certificar se a prtica do Banco tambm est comeando a mudar atravs de maior transparncia e participao no projeto e na sua implementao. O Banco pode estar apenas tentando legitimizar suas aes com a presena das OSCs nestas reunies de consulta, sem permitir-lhes uma efetiva participao. O dilogo entre as organizaes da sociedade civil e o Banco ainda excessivamente formal e, em alguns casos, antagnico e ideolgico ao extremo. necessrio retirar a cortina de percepes errneas, baseada em caricaturas e simplificaes grosseiras. Cada lado precisa aceitar o outro como um interlocutor legtimo e bem intencionado. Mais transparncia por parte dos dois lados e um dilogo franco mais freqente podem contribuir muito para resolver diferenas que advm destas percepes erradas. Por outro lado, esse nvel de interao pode tambm trazer tona diferenas de opinies e discordncias conceituais. Por essa razo, importante que as expectativas sejam realistas em relao a essa nova interlocuo para que no haja frustraes ou que no se abandone o dialogo de forma prematura. O governo o elo que falta nestas reunies de consulta. preciso que ele esteja presente num dilogo tripartite para que mudanas efetivas possam acontecer nas relaes institucionais. As organizaes da sociedade civil, de um modo geral, no esto preparadas para esse dilogo mais intenso com o Banco. Elas necessitam formular uma agenda mais global a fim de poderem discutir questes mais amplas como a integrao econmica, o desenvolvimento local e a participao. As OSCs precisam preparar-se melhor para participar de discusses tcnicas. Precisam tambm correr riscos, expondo-se a crticas e avaliaes, da mesma forma que exigem que o Banco o faa. 107

Os fruns da sociedade civil, criados para promover o dilogo com o Banco, devem procurar contar com a presena de movimentos sociais e associaes comunitrias e no apenas, ou principalmente, com as ONGs. Vrias instncias do governo federal no esto abertas ao dilogo com as OSCs; logo, o Banco deve incentiv-los a mostrarem-se mais abertos, promovendo trocas de informaes tripartites e reunies para anlise de polticas. importante evitar formalizaes excessivas desta nova poltica participativa instituda pelo Banco. Os princpios de participao universal devem ser observados de uma forma flexvel, sem que se tente adotar mecanismos de participao nicos e rgidos que no levem em considerao o contexto e as demandas locais. Um exemplo dessa situao pode ser constatado nos projetos financiados pelo Banco que tm um processo decisrio ou conselhos consultores bipartite nos quais as OSCs participam. mais importante garantir uma participao efetiva das OSCs do que preocupar-se com uma frmula de representao determinada, tais como conselhos com paridade de votos entre o governo e os representantes da sociedade civil. Quais sero as novas polticas do Banco em relao sociedade civil? Como ser o relacionamento do Banco com as OSCs? Elas sero vistas como interlocutoras para discutir polticas, como consultoras para prestar servios ou como implementadoras de programa? Qualquer que seja a forma desta interao importante que estas organizaes retenham a sua autonomia em relao ao Banco. O Banco deve considerar iniciativas de financiamento em nvel municipal, que se caracterizaram pela inovao, eficcia e participao da sociedade civil. Esta medida estaria em consonncia com as tendncias de descentralizao que permeiam atualmente o Brasil e o resto da Amrica Latina. Talvez o Banco deva considerar o financiamento para um consrcio de municpios a fim de evitar os problemas de economia de escala. O Banco deve tambm considerar o financiamento de novas iniciativas na rea de micro-financiamento e de atividades geradoras de renda que incorporem os objetivos de desenvolvimento econmico e justia social.

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C. Reunies de Consulta entre a Sociedade Civil e o Banco Mundial


BRASLIA Data: 2 de maio de 1996 Entidade Anfitri: World Bank Facilitador da Reunio: Aurlio Viana (Rede Brasil) Pessoas (Organizaes) que Participaram: 1. Augustino Veith (MNDH) 2. Don Sawyer (ISPN) 3. Dorinha Pereira (Partners of the Americas) 4. Fabio Vaz de Lima (GTA) 5. Iara Pietricovsky (INESC) 6. Iares Ramalho Corts (CFEMEA) 7. Katia Drager Maia (Frum Brasileiro de ONGs) 8. Marcio Santilli (ISA) 9. Marisa Ribeiro Dias (MNMMR) 10. Miralda Fernandes (MNMMR) 11. Paulo Lira (WWF) 12. Saulo Ferreira Feitosa (CIMI) 13. Steve Schwartzman (ISA) 14. Valdi Arajo (FENAPE)

RIO DE JANEIRO Data: 13 de maio de 1996 Entidade Anfitri: IBASE Facilitadora da Reunio: Maria Clara Couto Soares (IBASE) Pessoas (Organizaes) que Participaram: 1. Anthony Anderson (Ford Foundation) 2. Aurlio Viana (Rede Brasil) 3. Herbert de Souza (IBASE) 4. Ivanir dos Santos (CEAP) 5. Jacqueline Pitanguy (CEPIA ) 6. Jane Galvo (ABIA) 7. Jorge Eduardo Duro (FASE) 8. Marcus Arruda (PACS) 9. Ricardo Neves (ITC) 10 Silvio Gomes de Almeida (ASPTA)

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SO PAULO Data: 15 de maio de 1996 Entidade Anfitri: ABONG Facilitador da Reunio: Eduardo Ehlers (Sal da Terra) Pessoas (Organizaes) que Participaram: 1. Carlos Vidoto (CNB-CUT) 2. Fbio Ribas (GIFE) 3. Hamilton Faria (POLIS) 4. Isabel (MST) 5. Ldia Luz (Comisso Pro-ndio) 6. Lcia Calil (Sal da Terra) 7. Maria Madalena Alves (Ao da Cidadania) 8. Mario Mantovani (Rede Mata Atlntica) 9. Roberto Smeraldi (Amigos da Terra) 10. Sergio Haddad (Ao Educativa) 11. Sueli Caneiro (Geledes) 12. Tonho (Vitae Civilis)

PORTO ALEGRE Data: 17 de maio de 1996 Entidade Anfitri: CIDADE Facilitador da Reunio: Zander Navarro (UFRGS) Pessoas (Organizaes) que Participaram: 1. Auda Miller (CEAP/RS) 2. Conceio Paludo (CAMP) 3. Ellemar Wojahn (CAPA) 4. Jane Barcellos (ICC/Banco Portosol) 5. Joo Augusto de Oliveira (CEPAGRO) 6. Lino de David (CETAP) 7. Lus Dalla Costa (CRAB) 8. Nilton Bueno Fischer (UFRGS) 9. Regina Pozzobon (CIDADE) 10. Srgio Baierle (CIDADE)

RECIFE 110

Data: 3 de junho de 1996 Entidade Anfitri: Oxfam/UK Facilitador da Reunio: Michael Bailey (OXFAM/UK) Pessoas (Organizaes) que Participaram: 1. Arthur Powers (Projeto Pommar) 2. Eduardo Homem (CLF) 3. Eduardo Jordo de Arajo (Espao Aberto) 4. Geraldo Marinho (ARRUAR) 5. Henrique Barros (Consultor) 5. Jos Arlindo Soares (Centro Josu de Castro) 7. Jos Carlos Zannetti (CESE) 8. Maurcio Arrocha (CAATINGA/Frum da Seca) 9. Haleem Lone (OXFAM/UK) 10. Silvia Camura (SOS Corpo) 11. Vandervaldo Nogueira (ABONG) 12. Vital Filho (AACC)

BELM Data: 5 de junho de 1996 Entidade Anfitri: IPAM Facilitador da Reunio: Jean Hebete (CAT) Pessoas (Organizaes) que Participaram: 1. Marcelo Freitas (SPDDH) 2. Adalberto Verssimo (IMAZON) 3. Aldalice Otterloo (UNIPOP) 4. Denise Gomes (CPT) 5. Lcio Flvio Pinto (Jornal Pessoal) 6. Olga Lcia Mantilla (POEMA) 7. Padre Bruno (Movimento Emaus) 8. Paulo Moutinho (IPAM) 9. Raimundo Waldomiro (Caritas) 10. Ubiratan Moraes Diniz (Frum de Reforma Urbana/FASE) 11. Vicki Schneiber (POEMA)

CUIAB 111

Data: 25 de outubro de 1996 Entidade Anfitri: FORMAD Facilitadora da Reunio: Vivianne Amaral (Bioconexo) Pessoas (Organizaes) que Participaram: 1. Ivar Luiz Busatto (OPAN) 2. Mrcia de Campos (CDHHT) 3. Lcia Misorelli (IPECA) 4. Heitor Q. Medeiros (Associao Matogrossense de Ecologia) 5. Adalberto Eberhard (Ecotrpica) 6. Vicente Jos Puhl (UFMT) 7. Dorota E. Dressler (Grupo de Sade Popular) 8. Incio Jos Werner (FORMAD) 9. Silbene Santana de Oliveira (CPT/MT) 10. Roberto Ricardo Vicentin (FASE/MT) 11. Joo Malthezo (ASOR/STR) 12. Teobaldo Witter (IECLB/MT) 13. Eliana Martinez (ARCA) 14. Fbio Ricardo Reis (ECOPANTANAL)

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D. Estudos e Documentos do Banco Mundial sobre Participao e Anlise Social


Aycrigg, Mary. 1998. Participation and the World Bank: Successes, Constraints, and Responses. Social Development Paper No. 29. Washington, D.C.: Banco Mundial, novembro. Banarjee, Ajit, Gabriel Campbell, Maria Concepcion Cruz, Shelton H. Davis, and Augusta Molnar. 1997. Participation in Forest Management and Conservation. Environment Department Paper No. 049. Washington, D.C.: Banco Mundial, abril. Boyd, Barbara, and John Garrison. 1999. NGO Participation in HIV/AIDS Control Project in Brazil Achieves Results. Social Development Notes No. 47. Washington, D.C.: Banco Mundial, maio. Carroll, Tom, Mary Schmidt, and Tony Bebbington.1996. Participation through Intermediary NGOs. Environment Department Paper No. 031. Washington, D.C.: Banco Mundial, fevereiro. Cernea, Michael M. 1992. The Building Blocks of Participation: Testing Bottom-up Planning. World Bank Discussion Paper No. 166. Washington, D.C.: Banco Mundial. Ernest, Massiah. 1997. Towards STD/AIDS Awareness and Prevention in Plateau State, Nigeria: Findings from a Participatory Rural Appraisal. Environment Department. Paper No. 050. Washington, D.C.: Banco Mundial, abril. Gopal, Gita, and Alexandre Marc. 1994. World Bank-Financed Projects with Community Participation. Procurement and Disbursement Issues. World Bank Discussion Paper No. 265. Washington, D.C.: Banco Mundial. Hino, Toshiko. 1996. NGO-World Bank Partnerships: A Tale of Two Projects. Human Capital Development Working Papers, junho. Ibrahim, Saad Eddin. 1998. Nurturing Civil Society at the World Bank: An Assessment of Staff Attitudes toward Civil Society. Social Development Paper. No. 24. Washington, D.C.: Banco Mundial, setembro. Malena, Carmen. 1997. NGO Involvement in World Bank-Financed Social Funds: Lessons Learned. Social Development Paper, No. 21. Washington, D.C.: Banco Mundial, maio. Moser, Caroline, Bernice van Bronkhorst, Annika Tornqvist. 1998. Mainstreaming Gender and Development in the World Bank: Progress and Recommendations. Social Development Department. Washington, D.C.: Banco Mundial, dezembro. Narayan, Deepa. 1995. Designing Community Based Development. Environment Department Paper No. 007. Washington, D.C.: Banco Mundial, junho. Salmen, Lawrence F. 1995. Participatory Poverty Assessment. Environment Department Paper No. 024. Washington, D.C.: Banco Mundial, agosto. Salmen, Lawrence, assisted by Misgana Amelga. 1998. Implementing Beneficiary Assessments in Education: A Guide for Practitioners (with examples from Brazil). Social Development Paper No. 25. Washington, D.C.: Banco Mundial, setembro. Schmidt, Mary, and Alexandre Marc. 1995. Participation in Social Funds. Environment Department Paper No. 004. Washington, D.C.: Banco Mundial, julho. World Bank. 1990. How the World Bank Works with Nongovernmental Organizations. Washington, D.C.

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. 1992. Participatory Development and the World Bank. Potential Directions for Change. World Bank Discussion Paper No. 183. Edited by Bhuvan Bhatnagar and Aubrey C. Williams. Washington, D.C.. . 1995. Working with NGOs. Carmen Malena, NGO Unit OPRPG, Washington, D.C., maro. . 1996. The World Banks Partnership with Nongovernmental Organizations. Poverty and Social Policy Department. Washington, D.C., maio. . 1996. The World Bank Participation Sourcebook. Environmental Department Papers. Washington, D.C. . 1997. Handbook on Good Practices for Laws Relating to Nongovernmental Organizations. Prepared for the World Bank by the International Center for Not-for-Profit Law. Social Development Paper No. 26E (English). Washington, D.C., Banco Mundial. maio. . 1998. The Contribution of NGOs to World Bank-Supported Projects in Brazil. Operations Policy Department, junho. . 1998. Cooperation between the World Bank and NGOsProvisional FY 97 Progress Report. Washington, D.C., fevereiro. . 1999. Food for Thought: Proceedings from Brown Bag Lunch Series. Civil Society TeamLatin America and the Caribbean Region. Washington, D.C. outono. . 1999. Thinking Out Loud: Innovative Case Studies on Participatory Instruments. Civil Society TeamLatin America and the Caribbean Region. Washington, D.C. outono.

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E. Lista de Catlogos e Estudos sobre as Organizaes da Sociedade Civil Brasileira


ABONG Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais. 1998. ONGs: Um Perfil do Cadastro das Associadas ABONG. So Paulo. . 1998. O Impacto Social do Trabalho das ONGs no Brasil. So Paulo. Bailey, Michael, e Leilah Landim. 1996. Cadastro: Agncias Internacionais No Governamentais de Desenvolvimento Atuando no Brasil. Recife: Oxfam/Iser, maro. Bailey, e Henrique M. Barros. 1995. Para Compreender e Dialogar com Organismos Internacionais: Um guia sobre o Banco Mundial no Brasil e no mundo. Recife: Oxfam/Inesc, setembro. Brasil, Ministrio da Sade. 1997. Catlogo de Organizaes No-Governamentais. Braslia. Brasil, Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento (NEAD) e Assessoria e Servios a Projetos em Agricultura Alternativa (AS-PTA) 2000 Catlogo ONGs no Desenvolvimento Rural, Braslia: NEAD. Fernandes, Rubem Cesar e Leandro Piquet.1993. ONGs anos 90: A Opinio dos Dirigentes Brasileiros. Rio de Janeiro: ISER. Inter-American Foundation. 1990. A Guide To NGO Directories. Arlington. Landim, Leilah, e Cotrim, Lecticia Ligneul. 1996. ONGs: Um PerfilCadastro das Filiadas Associao Brasileira de ONGs (ABONG). So Paulo: Abong/Iser. Lund, Kristen. 1993. A Filantropia Empresarial no Brasil (2 volumes). So Paulo: ARCO. WWF, ISER, e Mater Natura. 1996. Cadastro Nacional ECOLISTA de Instituies Ambientalistas. Curitiba.

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Escritrio do Banco Mundial em Braslia Banco Mundial SCN Q.2 Bl.A Sala 304 Edificio Corporate Financial Center 70.712-900 Braslia DF FONE: (61) 329-1000 FAX: (61) 329-1010 EMAIL: pic_brasilia@worlbank.org

Centro de Informaes ao Pblico (Endereo o mesmo de acima)

Escritrio do Banco Mundial em Recife: Banco Mundial Edificio SUDENE, Sala 1S-108 Cidade Universitaria 50670-900 Recife PE FONE: (81) 3453-1644 FAX: (81) 3453-4624

Escritrio do Banco Mundial em Fortaleza: Rua Oswaldo Cruz, 1 Edificio Beira Mar Trade Center, Sala 1710 60125-150 Fortaleza CE

Sede do Banco Mundial em Washington: World Bank 1818 H St. N.W. Washington DC 20433

Sites do Banco Mundial na Internet:


http://www.bancomundial.org.br http://www.worldbank.org

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