2009-758 Innovar para Crecer - Espanol Web

INNOVAR PARA CRECER
Desafos y oportunidades para el desarrollo

sostenible e inclusivo en Iberoamrica
INNOVAR PARA CRECER
Desafos y oportunidades para el desarrollo
sostenible e inclusivo en Iberoamrica
Este documento fue preparado por la Divisin de Desarrollo Productivo
y Empresarial de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL). La coordinacin del documento estuvo a cargo de Mario
Cimoli, Jefe de la Unidad de Innovacin y Tecnologas de la Informacin
y de las Comunicaciones y Ocial a cargo de la Divisin de Desarrollo
Productivo y Empresarial de la CEPAL, quien cont con la colaboracin
de Wilson Peres y Sebastin Rovira.
Contribuyeron con aportes y comentarios lvaro Caldern, Elisa Calza,
Valeria Jordn, Andrea Laplane y Adrin Rodrguez.
Los consultores que se enumeran a continuacin realizaron distintos
aportes: Francisco Aguayo, Kevin Gallagher, Celso Garrido, Graciela
Gutman, Johanna Jimnez, Pablo Lavarello, Keith Nurse, Carlos Pacheco,
Carlota Prez, Gabriel Porcile y Cassandra Sweet.
Para la elaboracin de este documento se cont con nanciamiento de
la CEPAL y de la Secretara General Iberoamericana (SEGIB), mediante
recursos asignados por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo (AECID). La Comisin agradece la cooperacin
nanciera que hizo posible la publicacin de este documento.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) /
Secretara General Iberoamericana (SEGIB)
Todos los derechos reservados
LC / L.3138
Impreso en Naciones Unidas Santiago de Chile Noviembre de 2009
Diseo de portada y diagramacin interior: Ana Letelier
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Mario Cimoli
Ocial a cargo, Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial
Susana Malchik
Ocial a cargo, Divisin de Documentos y Publicaciones
I NNOVAR PARA CRE CE R 5
n d i ce
PRLOGO .................................................................................................................11
CAPTULO I
Innovar en la nueva economa global del conocimiento ...................................... 17
A. Introduccin.................................................................................................. 17
B. Innovacin: aspectos conceptuales ............................................................. 19
1. Innovacin y desarrollo ....................................................................... 19
2. Aprendizaje e instituciones .................................................................. 22
C. Las capacidades tecnolgicas endgenas y el aprendizaje:
Una visin comparativa ............................................................................... 26
1. Las capacidades tecnolgicas de la regin ......................................... 26
2. Investigacin, desarrollo e innovacin ............................................... 29
3. El papel de las innovaciones organizacionales .................................. 34
CAPTULO II
Nuevos paradigmas e innovacin: desafos para las economas de Iberoamrica ........ 39
A. Introduccin.................................................................................................. 39
B. Innovacin y TIC .......................................................................................... 41
1. Algunas consideraciones generales sobre el paradigma TIC ........... 41
2. El paradigma digital: difusin, impacto y avances ........................... 43
C. Hacia el surgimiento de nuevos paradigmas:
la biotecnologa y la nanotecnologa ........................................................... 52
1. La biotecnologa: principales tendencias y sectores
en la innovacin ............................................................................................ 54
2. Capacidades de la regin en biotecnologa ........................................ 60
3. La nanotecnologa:
principales tendencias y sectores en la innovacin .......................... 64
4. Capacidades en el rea de la nanotecnologa en la regin ............... 68
CAPTULO III.
Hacia una innovacin ms inclusiva: nuevos espacios
para la implementacin de polticas....... ................................................................ 77
6 CE PAL / S E GI B
A. Innovacin y servicios modernos, tursticos y nancieros:
retos y oportunidades .................................................................................. 79
1. Servicios innovadores en una economa globalizada ....................... 82
2. Servicios tursticos: soluciones innovadoras para acceder
a los circuitos internacionales ............................................................. 91
3. Servicios nancieros: innovaciones para ampliar
la cobertura nacional y regional ......................................................... 98
B. Innovacin e industrias creativas.............................................................. 103
1. El contexto industrial y de innovacin del sector creativo ............. 104
2. Amrica Latina en la industria creativa global ................................ 105
3. Cambios tecno-econmicos y nuevos modelos de negocios .......... 109
C. La innovacin en el complejo agroalimentario ..........................................113
1. Capacidades tecnolgicas en la agricultura de la regin .................115
2. La institucionalidad en torno a las innovaciones
en el complejo agroalimentario ..........................................................119
3. La dinmica del complejo agroalimentario y la biotecnologa....... 123
4. El uso de la biotecnologa en Amrica Latina:
El caso de la soja transgnica ............................................................ 126
5. Nuevos arreglos institucionales ........................................................ 128
a) Alianzas pblico- privadas ......................................................... 129
b) Contratos en el sector agrcola .................................................... 132
D. Innovacin energtica y cambio climtico .............................................. 133
1. Capacidades de innovacin en tecnologas energticas
en Iberoamrica .................................................................................. 135
2. Cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe ............................ 140
3. Cambios climticos, innovacin y transferencia de tecnologa ...... 141
4. Nuevas fuentes de energa en la regin: la importancia
de las polticas pblicas...... ............................................................... 144
a) Espaa: avances en el uso de la energa elica ........................... 144
b) El Brasil y la produccin de etanol .............................................. 145
c) Calentadores solares en la isla de Barbados ................................ 146
d) La generacin de energa elica en Mxico ................................ 148
e) La experiencia mexicana de electricacin rural ...................... 149
E. Innovacin e inclusin social ....................................................................... 151
1. La innovacin como instrumento para la inclusin social ............. 152
2. La inclusin social como gua de los procesos de innovacin ....... 153
CAPTULO IV
El proceso de aprendizaje en el diseo e implementacin
de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin ............................................ 167
A. Introduccin................................................................................................ 167
B. La generacin y adopcin de tecnologa: un proceso
de carcter sistmico ................................................................................... 170
C. Las etapas de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin
en Amrica Latina ..........................................................................................171
1. Las polticas de oferta selectiva ......................................................... 172
a) Oferta institucional centralizada y selectiva ............................... 172
b) Patrn lineal y de arriba hacia abajo
de la difusin del conocimiento...................................................... 172
c) Control sobre la trasferencia de tecnologa ................................. 173
2. Del modelo lineal de oferta al modelo lineal de demanda ............. 175
a) Polticas horizontales y fomento de la demanda
de ciencia, tecnologa e innovacin .................................................. 178
b) Nuevo marco legal e institucional ............................................... 178

D. Hacia una nueva visin de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin ....... 179
1. Las variables crticas en la gestin institucional ............................. 179
2. Polticas pblicas para el fomento de la innovacin ....................... 181
E. La modernizacin de los incentivos y los instrumentos en la
implementacin de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin ... 185
1. Los fondos ............................................................................................ 185
2. Otros instrumentos para fomentar la innovacin ............................ 188
F. La relacin entre la universidad y la empresa ......................................... 190
G. Hacia una visin estratgica de los mercados del conocimiento
y de la propiedad intelectual .................................................................... 196
1. Polticas para la gestin de la propiedad intelectual ....................... 196
a) Deciente gestin de las polticas y reducida
capacidad legislativa .......................................................................... 198
b) Falta de infraestructura ................................................................. 199
c) Escasa utilizacin de la exibilidad jurdica ............................... 199
2. Utilizacin de regmenes y derechos ................................................. 205
CAPTULO V
Innovar para crecer. Reexiones nales ............................................................... 209
BIBLIOGRAFA................. ............................................................................................. 217
ndice de Grcos
GRFICO I.1
Esfuerzo innovador en Iberoamrica, 1998-2006 ................................................... 30
GRFICO I.2
Patentes concedidas por la ocina de patentes y marcas de los Estados Unidos
(USPTO) a no residentes para un grupo de pases, 1990-2006 ................. 32
GRFICO I.3
Patentes concedidas por la ocina de patentes y marcas de los estados unidos
(USPTO) a pases iberoamericanos, 1990-2006 ........................................... 33
8 CE PAL / S E GI B
GRFICO II.1
Grado de penetracin de las tic en Amrica Latina y el Caribe y en pases de la
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE),
2002-2008 .......................................................................................................................... 44
GRFICO II.2
Evolucin del nmero de patentes biotecnolgicas otorgadas, 1980-2006 ........ 56
GRFICO II.3
Patentes biotecnolgicas otorgadas por la ocina de patentes y marcas
de los Estados Unidos a no residentes, 2004-2008 ................................................ 62
GRFICO III.1 Principales pases exportadores de servicios modernos 1995-2008.......... 84
GRFICO III.2
Participacin de amrica latina, la pennsula ibrica, china e india
en las exportaciones mundiales de servicios modernos, 1995-2008 .................... 84
GRFICO III.3
Participacin en el total de las exportaciones iberoamericanas
de servicios modernos ............................................................................................. 85
GRFICO III.4
Llegadas de turistas internacionales, 1950-2008 .................................................... 93
GRFICO III.5
Principales destinos tursticos segn llegadas internacionales, 1995-2005 ......... 94
GRFICO III.6
Indicadores de acceso en pases seleccionados, 2007 .......................................... 101
GRFICO III.7
Pases en desarrollo: balanza comercial de bienes creativos, 2006 .................... 107
GRFICO III.8
Centroamrica, amrica del sur y el caribe: balanza comercial
de bienes creativos, 1996-2005 ............................................................................... 108
GRFICO III.9
Variacin del rendimiento de los principales cultivos .........................................119
GRFICO III.10
Coeciente de invencin ........................................................................................ 137
GRFICO III.11
Produccin de nuevas fuentes renovables de electricidad, 2006 ....................... 138
GRFICO III.12
Produccin de nuevas fuentes renovablesde electricidad, 2006 ........................ 139
GRFICO IV.1
El modelo de las polticas lineales de demanda .................................................. 177
ndice de Cuadros
CUADRO I.1
Gastos en investigacin y desarrollo por fuente de nanciamiento .................... 31
CUADRO II.1
Contribucin del capital tic al crecimiento del PIB(en porcentajes) .................... 48
CUADRO II.2
Biotecnologa y nanotecnologa: Caractersticas ms salientes ............................ 53
CUADRO II.3
Indicadores de capacidades cientcas y tecnolgicas en el rea
de la moderna biotecnologa ................................................................................... 65
CUADRO II.4
Financiamiento a la investigacin y el desarrollo y capacidades
en nanociencia y tecnologa en pases de Iberoamrica ....................................... 69
CUADRO III.1
Iberoamrica: indicadores de la profundizacin nanciera, 1990-2007 .............. 99
CUADRO III.2
Amrica Latina y el Caribe: contribucin de las industrias creativas
en algunas economas ............................................................................................. 106
CUADRO III.3
Prdidas acumuladas causadas por ciclones tropicales, histricas
y proyectadas, 2007 ..................................................................................................................................141
CUADRO III. 4
Implicaciones de los derechos de propiedad intelectual (DPI) sobre el desarrollo
de nuevas tecnologas renovables ............................................................ 143
CUADRO III.5
Innovacin guiada por necesidades sociales ....................................................... 154
CUADRO IV.1
Amrica Latina: el sistema de los fondos de apoyo a la ciencia
y la tecnologa .........................................................................................................185
CUADRO IV.2
Asimetra entre la universidad y la empresa ....................................................... 191
CUADRO IV.3
Los canales de interrelacin entre la universidad y la empresa......................................... 193
CUADRO IV.4
Trato especial y diferenciado, exibilidades y disposiciones de
autodeterminacin: taxonoma de los espacios de poltica en los ADPIC ........ 201
Pr l og o
Esta publicacin es el resultado de un esfuerzo conjunto de la
Secretara General Iberoamericana (SEGIB) y la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y ha sido elaborada para la
decimonovena Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno,
que se celebrar en Estoril, (Portugal), los das 30 de noviembre y 1 de
diciembre de 2009. Esta publicacin se inserta en el marco de prioridades
acordadas en la decimoctava Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno, celebrada en El Salvador, en 2008, en la que se deni a
2009 como el ao de la innovacin y el conocimiento, y da continuidad
a un trabajo anterior
1
. En este nuevo anlisis se avanza en el diagnstico
de la regin en trminos de capacidad de innovacin, se analizan las
oportunidades y desafos que enfrentan sus pases en este terreno y
se identican espacios y actividades que contribuyen a fortalecer esa
capacidad. La preocupacin estratgica del estudio es contribuir a
denir orientaciones de poltica que permitan alcanzar los objetivos del
crecimiento sostenible en un marco de creciente inclusin.
1
Espacios iberoamericanos: la economa del conocimiento (LC/ G.2392), Santiago de
Chile, 2008.
12 CE PAL / S E GI B
El proceso de desarrollo se fundamenta en un conjunto de
innovaciones que transforman cualitativamente la estructura productiva
y sostienen la expansin del producto en condiciones compatibles con la
inclusin social y la preservacin del medioambiente.
Este es el foco del presente libro y en sus captulos se plantea la
idea de que es posible combinar el crecimiento, la sostenibilidad y las
mejoras en la distribucin del ingreso en Iberoamrica mediante un proceso
vigoroso y socialmente orientado de innovacin, tanto tecnolgica como
social y organizacional, a partir de las polticas pblicas. A continuacin
se resumen brevemente algunos de los argumentos que sern explorados
con mayor profundidad a lo largo del libro.
En primer lugar, se argumenta que hoy ms que nunca la
innovacin es una variable estratgica que debe ocupar un lugar
prioritario en el diseo de las polticas de desarrollo de Iberoamrica. El
cambio tcnico se ha acelerado marcadamente en el mundo en las ltimas
dcadas y, muy probablemente, la recuperacin de la economa mundial
se asocie a importantes innovaciones. La regin ha participado de forma
muy marginal en ese proceso desde los aos ochenta y es necesario dar
un salto cualitativo en materia de inversin en educacin, investigacin
y desarrollo e infraestructura para ciencia y tecnologa. No hacerlo
implicara renunciar a una insercin menos vulnerable una vez superada
la crisis y comprometer las posibilidades de convergencia futura de las
economas de la regin con las de los pases ms desarrollados. Ral
Prebisch, a nes de los aos cuarenta, sealaba que el desafo central para
superar la condicin perifrica era reducir la distancia tecnolgica que
separaba a los pases de la periferia de los del centro. Este tema ha sido
una preocupacin permanente de la CEPAL a lo largo de los aos (CEPAL,
2005 y 2007) y constituye uno de los ejes prioritarios de este anlisis.
En segundo lugar, importa no solo la tasa de crecimiento econmico
y el ritmo de innovacin, sino tambin su direccin y sostenibilidad,
tanto desde el punto de vista ambiental como social. La innovacin es
uno de los principales instrumentos (quizs el principal) para conciliar
crecimiento, equidad y sostenibilidad. En efecto, sin innovacin no habr
aumento de competitividad que sostenga el crecimiento, o este ltimo
depender exclusivamente de tasas de cambio muy altas y bajos salarios,
que generan desigualdad y que no son compatibles con una sociedad
ms justa e inclusiva. Asimismo, en el mundo existe una preocupacin
creciente y plenamente justicada por el impacto ambiental del desarrollo,
y las demandas y preferencias de los consumidores y gobiernos favorecen
cada vez ms las tecnologas con baja emisin de carbono. Por esa razn,
canalizar el esfuerzo tecnolgico hacia tecnologas limpias no solo
protege al medio ambiente, sino que tambin puede reforzar la posicin
competitiva de Iberoamrica. Adems, la regin se beneciara directamente
de estndares globales de preservacin ms rigurosos, dado que muchos de
los impactos de la degradacin ambiental se sufrirn con particular intensidad
en los pases en desarrollo y en Amrica Latina y el Caribe.
Como sealara Fajnzylber (1990), competitividad externa,
sostenibilidad ambiental y equidad son tres factores que pueden y deben
reforzarse mutuamente. A pesar de que estos objetivos pueden tener
diferente relevancia en determinados momentos, la innovacin es un
instrumento que permite avanzar simultneamente en todos ellos. En
este documento se argumenta a favor de esta perspectiva y se ofrecen
estudios sectoriales que la avalan. Se plantean, adems, estrategias que
buscan fortalecer esas complementariedades.
Este libro consta de cinco captulos. En el primer captulo se
analiza el signicado de innovar en una economa en que el conocimiento
es la clave para el logro del crecimiento a largo plazo. Se presentan
algunos conceptos esenciales para la comprensin de la innovacin y
de sus vnculos con el cambio estructural y el crecimiento, que denen
la perspectiva adoptada en este libro. Adems, se comparan algunos
indicadores de capacidades tecnolgicas de Iberoamrica y otras regiones,
con el objetivo de obtener un panorama de la brecha de capacidades que
existe a escala internacional y, por lo tanto, de la dimensin del desafo
que deben enfrentar los pases de la regin.
El segundo captulo se centra fundamentalmente en el impacto
de los nuevos paradigmas tecnolgicos en la regin. La difusin de las
tecnologas de la informacin y de las comunicaciones, la nanotecnologa
y la biotecnologa es sin duda una fuerza fundamental que congurar
las estructuras productivas y la insercin internacional de los pases en
los prximos aos. En este captulo se hace referencia a las principales
tendencias y se evalan las respuestas que se han ensayado en
Iberoamrica. Tambin se examinan las fortalezas, debilidades y posibles
estrategias para captar una parte creciente de los benecios del cambio de
paradigma por parte de los pases iberoamericanos.
En el tercer captulo se ofrece una serie de estudios especcos,
centrados en algunos sectores y temticas. Todos ellos tienen en comn las
tres preocupaciones que son el eje de este documento, a saber: la innovacin
para crecer, la sostenibilidad ambiental y la inclusin social. Se estudian
los sectores de servicios, agroalimentos, energa e industrias creativas, as
como tambin algunas experiencias en que la innovacin se ha orientado,
sobre todo, a ampliar el acceso a bienes y servicios de los sectores ms
marginados de la poblacin. A pesar de la heterogeneidad de los casos
estudiados, todos ellos (con sus diferencias de escala, complejidades y
posibilidades de difusin) ofrecen lecciones interesantes y demuestran la
importancia de las polticas pblicas y del diseo institucional de estmulo
a la innovacin.
En el cuarto captulo, se hace referencia especca a las polticas
e instituciones y se muestra la manera en que la perspectiva respecto
de las instituciones y polticas relativas a la ciencia, la tecnologa y la
innovacin en Iberoamrica ha evolucionado a lo largo del tiempo. La
regin cuenta con un proceso de aprendizaje acumulado a lo largo de
ms de tres dcadas en materia de poltica industrial y tecnolgica, que
es fundamental considerar en un estudio de esta naturaleza. Con sus
xitos y fracasos, esa experiencia ha contribuido a generar una nueva
concepcin en que la interaccin entre innovacin, crecimiento y cambio
estructural pasa a un primer plano. Se argumenta que esta perspectiva
debera fundamentar y orientar las respuestas estratgicas de la regin en
las prximas dcadas. Por ltimo, se presenta un quinto captulo dedicado
a las conclusiones nales.
La SEGIB y la CEPAL ponen la presente publicacin a disposicin
de los gobiernos y ciudadanos de los pases iberoamericanos con el n de
brindarles un panorama amplio sobre la innovacin, la insercin regional
y las polticas en el contexto de la economa del conocimiento. Se espera
contribuir de este modo a una mejor comprensin de los desafos que
enfrenta Iberoamrica en un momento en que nuevos actores, industrias y
paradigmas tecnolgicos van rediseando el escenario econmico regional
y global. Es el momento propicio para reexionar sobre estrategias de
desarrollo futuro y la posibilidad de captar los impulsos dinmicos
que provienen tanto del exterior como de las legtimas demandas de
crecimiento ms inclusivo de las sociedades de los pases de la regin.

Enrique V. Iglesias
Secretario General
Secretara General Iberoamericana
(SEGIB)
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL)
Ca p t u l o I
Innovar en la nueva economa
global del conocimiento
A. Introduccin
En un momento en que se discute la institucionalidad necesaria para
superar de la mejor manera posible la crisis econmica es imprescindible
no dejar de lado el largo plazo y los problemas del desarrollo que persisten
en muchas regiones de Iberoamrica. Las economas iberoamericanas han
respondido a los desafos planteados por la crisis mediante polticas de
corto plazo de incentivo al crdito y de aumento del gasto pblico; pero
es necesaria una estrategia de largo plazo que dena una trayectoria
de crecimiento sostenible e inclusivo, en la que la innovacin debe
desempear una funcin primordial.
En efecto, no se puede pensar en polticas de largo plazo sin tener
en cuenta el papel que le cabe a la ciencia, tecnologa e innovacin (CTI)
en la recuperacin econmica y el crecimiento en los prximos aos. As
como las polticas scal y monetaria de corto plazo buscan evitar que el
nivel de actividad contine cayendo, las polticas industrial y tecnolgica
deben impedir que se profundicen las asimetras tecnolgicas y de
competitividad que existen en la economa internacional. Mientras que
la poltica de corto plazo apunta a reducir la brecha entre el producto con
pleno empleo y el efectivo, la de largo plazo busca reducir la distancia entre
los pases que se sitan en la frontera tecnolgica (pases desarrollados) y
aquellos en que la tecnologa solo ha penetrado de forma parcial (pases en
desarrollo). La poltica de corto plazo pretende estabilizar el crecimiento
del producto; la de largo plazo, en el caso de las economas en desarrollo,
busca alcanzar tasas de crecimiento que reduzcan, con el tiempo, las
diferencias internacionales de ingreso por habitante (catching up).
La crisis econmica internacional provoca varios efectos negativos
en la innovacin. Por un lado, la cada de la tasas de crecimiento afecta
fuertemente la tasa de aprendizaje y la incorporacin de innovaciones.
Otros efectos negativos se producen sobre todo por la va de una mayor
aversin al riesgo y expectativas pesimistas e inestables, que reducen
la inversin. Por otro lado, el menor dinamismo del sector exportador
desempea un papel destacable, ya que el comercio internacional es una
fuente importante de aprendizaje. Por ltimo, la cada de los ingresos
scales conduce a una disminucin de los recursos pblicos dedicados a
la investigacin bsica y aplicada. Es posible que, en funcin de esto, las
polticas de apoyo a la innovacin pierdan espacio.
Sin embargo, la crisis econmica tambin implica una fuerte
presin por alcanzar una mayor eciencia y productividad. Existen,
adems, incentivos estructurales que no dependen del ciclo econmico,
como la consolidacin de sectores de punta (biotecnologa, nanotecnologa,
tecnologas de la informacin y de las comunicaciones (TIC) y nuevos
materiales) y el impacto creciente de las polticas de ahorro energtico
impulsadas por los pases ms industrializados. En otras palabras, la
crisis no implica un alto en las actividades de innovacin, ya que algunas
oportunidades se vuelven ms visibles. Ahora bien, para aprovecharlas,
las polticas proactivas aparecen como ms necesarias que nunca. Cuando
la incertidumbre se hace ms aguda, es necesario formular parmetros
claros y sugerir direcciones concretas para recuperar la inversin y el
crecimiento. La experiencia nos ha demostrado que el mercado no puede
hacerlo, ya que en perodos de crisis los agentes econmicos buscan
la seguridad y evitan apostar al futuro. Le cabe, entonces, a la poltica
pblica desempear ese papel estratgico.
El anlisis de los temas relacionados con la innovacin y el
crecimiento de largo plazo requiere revisar brevemente algunos conceptos
fundamentales. En esta seccin se discute el concepto de innovacin y
cmo esta interacta con el marco institucional de CTI para denir el
modo en que la regin participa en la nueva economa del conocimiento.
Adems, se analizan de manera concisa las capacidades tecnolgicas de
Iberoamrica desde una ptica comparativa, mostrando la evolucin que
ha tenido la brecha de capacidades. Finalmente, se discute la importancia
no solo de la innovacin tecnolgica, sino tambin de las innovaciones
organizacionales, un tema poco estudiado en la regin y que muestra una
importancia creciente a la luz de la mayor intensidad y diversidad de las
formas de integracin entre las rmas a escala global.
B. Innovacin: aspectos conceptuales
1. Innovacin y desarrollo
Es difcil referirse a la importancia de la innovacin en el anlisis
econmico sin mencionar la contribucin de Schumpeter al respecto.
Para este autor, las innovaciones son la fuerza que impulsa el proceso
de desarrollo de los pases en el largo plazo. Schumpeter (1911) dene a
la innovacin como el surgimiento de nuevas funciones de produccin,
nuevos mercados y nuevos medios de transporte, que alimentan el
proceso de destruccin creadora (algunos sectores declinan mientras
surgen nuevos y otros se expanden ms rpido). Ms an, la fuente de
este proceso, que en los primeros trabajos de este autor dependa del genio
individual de un cierto tipo de empresario (el empresario innovador),
con el pasar del tiempo se vuelve endgena a las grandes empresas. Se
instauran en ellas departamentos de investigacin y desarrollo (I+D)
que sistemticamente generan innovaciones, como parte de la bsqueda
permanente por crear ventajas competitivas. Pero estas ventajas son
transitorias y se diluyen a medida que surge una pltora de imitadores que
disemina los nuevos conocimientos y eleva la productividad y los niveles
de bienestar de la economa en su conjunto. Se debe tambin a Schumpeter
el haber asociado los ciclos largos de crecimiento a la aparicin de un
conjunto de innovaciones concatenadas, con fuertes efectos de arrastre e
interconexiones con otros sectores
1
.
La denicin original de innovacin de Schumpeter ha sido
reelaborada por diversos autores. En particular, se han propuesto distintas
tipologas de innovacin, que toman en cuenta tanto la magnitud de sus
repercusiones en el sistema econmico como la intensidad de sus relaciones
con la ciencia y la tecnologa. De las distintas tipologas que han surgido, la
ms difundida es la propuesta por Freeman y Prez (1988), quienes dividen
las innovaciones en cuatro categoras: i) progresivas o incrementales;
ii) radicales; iii) cambios en el sistema tecnolgico, y iv) cambios en el
paradigma tecno-econmico. Es importante describirlas brevemente, ya
que se har uso de ellas a lo largo del presente documento.
Las innovaciones progresivas o incrementales consisten en
cambios pequeos y en apariencia poco signicativos que, sin embargo,
con el correr del tiempo y a medida que se acumulan, acarrean profundas
consecuencias en la productividad y la competitividad internacional. Por
su naturaleza, muchas veces no suceden en departamentos formales de
I+D ni se registran como patentes; estn ms relacionados a procesos
de aprendizaje prctico (learning by doing) y correccin de problemas
(trouble shooting) en la produccin. Cabe resaltar que no son espontneas,
sino que requieren signicativos esfuerzos de investigacin por parte de
los obreros, ingenieros y tcnicos de la rma, sin los cuales no es posible
transformar la experiencia de produccin en conocimiento e innovaciones
incrementales. Las innovaciones progresivas tienen un papel especialmente
destacado en el caso de las economas en desarrollo. Por lo general, la
tecnologa importada se difunde en esos pases en contextos econmicos
y sociales especcos, lo que hace necesario adaptar, ajustar y mejorar esa
tecnologa. Como resultado, el propio proceso de difusin se confunde
con la generacin de innovaciones progresivas, cuya intensidad depende
de la magnitud de las actividades locales de innovacin (Fransman y
King, 1984).
1
Estos ciclos, de aproximadamente 50 aos, reciben la denominacin de ciclos de
Kondratieff.
Las innovaciones radicales son eventos discontinuos, que se
distribuyen en forma irregular a travs de los sectores y del tiempo
(Freeman, Clark y Soete, 1982). Su existencia depende de departamentos
formales de I+D y, muchas veces, una interaccin fuerte con la ciencia.
Las innovaciones radicales representan un tipo de innovacin cuya base
es el esfuerzo sistemtico e institucionalizado de grandes corporaciones
que cuentan con considerables recursos nancieros y tecnolgicos. En
este caso hay un componente sistmico en la aparicin y difusin de las
innovaciones mayor que en el caso anterior que refuerza el papel de
las externalidades, asociadas a la interaccin con centros de investigacin
y con consumidores y usuarios ms exigentes. Son ejemplos de este
tipo de innovaciones, que se estudiarn ms adelante, la biolixiviacin
en la minera o los nuevos paquetes tecnolgicos vinculados a semillas
transgnicas en la agricultura.
Los cambios en el sistema tecnolgico redenen el contexto
de una industria y los patrones de competencia en un cierto mercado,
y desestabilizan estrategias hasta entonces dominantes. Tales cambios
se asocian a un conjunto concatenado de innovaciones radicales y
progresivas que afectan diversos sectores y transforman varias industrias,
al mismo tiempo acompaadas de cambios en la forma de organizacin
y gestin de las empresas. Keirstead (1948) se reere a estos cambios
como constelaciones de innovaciones tcnica y econmicamente
relacionadas entre s, donde el peso de la ciencia y los departamentos de
I+D es an ms importante que en el caso de las innovaciones radicales.
Por ltimo, los cambios en el paradigma tecno-econmico
representan un conjunto de innovaciones interrelacionadas capaces de
redenir no solo el escenario de una cierta industria, sino el de un conjunto
de industrias o, incluso, el de toda la economa (Freeman y Prez, 1988).
Como su nombre lo indica, son transformaciones en los paradigmas, es
decir, en el conjunto de reglas y heursticas que estructuran las formas en
que la investigacin se concibe y organiza y, as, pautan nuevas direcciones
y modalidades del progreso tcnico a travs de los distintos sectores. Para
que exista ese tipo de transformacin son necesarios algunos requisitos,
como la oferta amplia y a bajo costo de un insumo clave (petrleo durante
el paradigma metal-mecnico; chips y semiconductores en el paradigma
de las tecnologas de informacin), la posibilidad de usar las nuevas
tecnologas en un conjunto muy diverso de sectores (pervasiveness) y
ajustes en el marco social e institucional que eliminen barreras a la
innovacin y difusin del nuevo paradigma. Puede decirse que los
cambios en los paradigmas tecno-econmicos redenen trayectorias no
solo en los mbitos tecnolgico y econmico, sino tambin en el social.
Un ejemplo de cambio de sistema tecnolgico, que puede suscitar un
cambio de paradigma tecno-econmico, es el de la biotecnologa, cuyas
implicaciones se estudian ms adelante.
Los efectos de un paradigma tecno-econmico son los que
representan ms elmente la idea schumpeteriana de destruccin
creadora, mencionada antes, capaz de sostener ciclos largos de
crecimiento a partir de la emergencia y desaparicin de sectores. La
forma en que cada pas reacciona ante ellos determina, en gran medida,
su desempeo relativo y su capacidad de acompaar el crecimiento de
la economa mundial. Las posiciones relativas se vuelven ms uidas y
los distintos marcos institucionales en cada pas tienen gran inuencia
sobre la velocidad con que el nuevo paradigma se absorbe, como se ver
a continuacin.
2. Aprendizaje e instituciones
Los distintos tipos de innovacin mencionados se sobreponen
durante ciertos perodos, y cada uno de ellos representa un desafo
especco para las estrategias de rmas y gobiernos. Las innovaciones
incrementales afectan de manera signicativa la capacidad competitiva
cuando el paradigma ya se ha estabilizado y difundido internacionalmente.
En efecto, si la frontera tecnolgica se mueve a una velocidad no muy
alta, es posible acortar distancias a partir de inversiones sistemticas en
educacin y tecnologa. Los tigres asiticos son un ejemplo muy claro de ese
tipo de estrategia. Las innovaciones incrementales que fueron aorando
con el desarrollo tecnolgico sostuvieron, durante mucho tiempo, la
competitividad y el desarrollo exportador de esos pases (Amsden, 1989;
Katz, 1984 y 1997).
El surgimiento de un nuevo sistema tecnolgico o paradigma
tecno-econmico, en cambio, est asociado al movimiento acelerado
de la frontera y a la aparicin ms o menos simultnea de un grupo de
innovaciones radicales que se nutren de l. Cabe preguntarse cmo afecta a
las economas en desarrollo. En primer lugar, la posibilidad de participar en
el lado creativo de la destruccin creadora depender, en parte, del grado
de proximidad alcanzado por los agentes con respecto a la frontera del viejo
paradigma. Moverse hacia una nueva base de conocimientos depende,
fuertemente, de las externalidades y de la acumulacin de capacidades en
sectores de punta del sendero tecnolgico previo (Nelson, 1993; Metcalfe,
1995). Como ya lo notaron Dosi (1988), Cimoli y Dosi (1995) y Rosenberg
(1977, 1982), entre otros autores, una inercia muy fuerte en las trayectorias
de aprendizaje hace que la rma se diversique ms fcilmente en torno a
su base tecnolgica inicial. Un nuevo paradigma no es un nuevo juego en
que los jugadores retornan al punto de partida, sino uno en que las reglas
cambian, pero las posiciones previas se conrman o se vuelven an ms
asimtricas. As, en muchos campos de las tecnologas de informacin,
la biotecnologa y la nanotecnologa, la brecha tecnolgica ha tendido a
ampliarse en actividades de punta, como se discute ms adelante.
Por esas razones, el papel de las polticas pblicas es ms
crtico cuando la frontera avanza rpido que cuando se ha estabilizado
(Antonelli, 1995; Pavitt, 1987). En parte, ello se explica por la mayor
importancia que asumen algunas instituciones que operan parcialmente
fuera de la lgica del mercado, como las universidades e instituciones de
ciencia bsica y, en parte, porque la incertidumbre y las imperfecciones
de mercado son ms marcadas cuando emerge un nuevo paradigma. En
ese sentido, contar con polticas pblicas que fortalezcan el sistema de
ciencia y tecnologa, la capacidad de I+D de universidades, instituciones
pblicas de investigacin y centros privados dedicados a la investigacin
y desarrollo y la formacin de capital humano puede denir la velocidad
y el xito con que una economa absorbe un nuevo sistema o paradigma
tecnolgico
2
.
Siendo as, las actividades orientadas a la innovacin ocupan
un lugar especial en la construccin de un marco institucional favorable
al crecimiento. Este marco congura las restricciones y oportunidades
que las rmas enfrentan en sus procesos de aprendizaje, incluyendo la
disponibilidad de capacidades complementarias, informacin sobre
insumos, servicios, patrones de calidad y bienes de capital, as como los
estmulos de la demanda de bienes y conocimientos. Se cuenta con una
2
Un punto resaltado en el artculo pionero de Nelson y Phelps (1966); vase tambin
Abramovitz (1990) y Narula (2002).
considerable literatura emprica que resalta la importancia del mbito
institucional en la formacin de nuevas capacidades tecnolgicas (Teitel,
2004; Teubal, 1982), designada con el nombre genrico de sistema nacional
de innovacin (SNI) (Freeman, 1987; Nelson, 1993). Este es denido por
Metcalfe (1995) como un conjunto de instituciones que interactan y se
complementan en la creacin y difusin de nuevas tecnologas y conforman
la agenda de polticas y su implementacin por parte de los gobiernos.
La idea central del SNI es que el aprendizaje no depende solo
de las rmas individuales, sino de redes formadas por organizaciones de
distinto tipo y objetivo. Cada vez es ms difcil que las rmas individuales
puedan disponer de todas las capacidades requeridas para competir en
un mundo en que el progreso tcnico se acelera y la especializacin se
profundiza. Esas capacidades solo pueden ser plenamente fortalecidas
en un contexto de redes, donde los ujos de informacin y tecnologa
entre rmas y organizaciones son tan importantes como los de insumos y
bienes. La innovacin es, ante todo, un proceso interactivo en que diversos
agentes convergen en el esfuerzo innovador, y el marco institucional que
los articula es fundamental. La rma es el locus de la innovacin, pero sin
duda su intensidad depende mucho de las externalidades de que dispone,
tanto a nivel sectorial como macroeconmico.
La direccin y magnitud del progreso tcnico no es algo que
las sociedades puedan controlar ex ante. En la innovacin tecnolgica
se cruzan diversos mbitos, con lgicas y mecanismos especcos, que
no siempre son compatibles entre s
3
. Por un lado, la evolucin de la
tecnologa tiene determinantes que responden a una lgica interna, como
ya fue discutido al presentar el concepto de innovacin tecnolgica.
Tecnlogos y cientcos trabajan con sus propios paradigmas sus
propias reglas acerca de cmo debe conducirse una investigacin,
que denen qu problemas e instrumentos son legtimos. Hay, adems,
aspectos especcos que singularizan cada paradigma; por ejemplo, la
biotecnologa y la mecatrnica se pautan por conjuntos de problemas,
instrumentos y materiales que les son propios. Por otro lado, las fuerzas
3
Las innovaciones tecnolgicas pueden referirse a innovaciones de producto,
cuando se introduce en el mercado un bien cuyas caractersticas tecnolgicas o cuyo
desempeo difieren significativamente de los productos anteriores; o innovaciones
de proceso, cuando ocurren cambios debido a la adopcin de mtodos de produccin
tecnolgicamente nuevos o mejorados.
del mercado y la competencia seleccionan entre innovaciones e inuyen
en la direccin de investigacin. La respuesta a las seales del mercado
es mediada por el paradigma dominante y, en algunos casos, este puede
producir respuestas que el mismo mercado ignora.
Pero no son solo las fuerzas del mercado y la lgica interna del
paradigma las que denen la trayectoria de las innovaciones, su difusin
y la construccin de capacidades tecnolgicas en rmas y pases. Si as
fuera, no habra otra labor para los formuladores de polticas que el de
presenciar cmo mercado y tecnlogos interactan. Hay grados de libertad
menores o mayores, segn los mercados y paradigmas en cuestin
que se expresan en la construccin de instituciones. Las instituciones
que la sociedad erige y administra (incluyendo aquellas fundadas o
controladas por los gobiernos) tienen un papel en denir la trayectoria
tecnolgica dominante. En otros trminos, el desafo que deben enfrentar
los gobiernos es concebir instituciones que canalicen el esfuerzo innovador,
dentro de los lmites denidos por la dinmica del paradigma tecnolgico
y por las fuerzas de la competencia en el mercado. No se trata de frenar
el avance tecnolgico, ni de inhibir la capacidad del mercado de producir
innovaciones y de crear oportunidades que los gobiernos no conseguiran
originar ni aun prever. Se trata de establecer instituciones que estimulen
ciertos paradigmas en lugar de otros, ciertas sendas en lugar de otras,
combinando mecanismos que operan tanto fuera como dentro de la lgica
del mercado. Ahora bien, algunos momentos son ms propicios que
otros para generar esas trayectorias. En los momentos iniciales, cuando se
selecciona entre distintos paradigmas, el poder de las instituciones es mayor
que cuando un paradigma se ha consolidado y las inversiones, capacidades
y conocimientos han cristalizado en cierta direccin.
Vale la pena enfatizar que el tema de la sustentabilidad ambiental
est llamado a tener un peso creciente en la demanda de tecnologa y
es un tema particularmente importante en pases que han basado sus
exportaciones en el uso de sus recursos naturales (en ciertos casos,
con elevados costos al medio ambiente). Como fue mencionado, el
diseo institucional en ciencia y tecnologa puede ayudar a elegir
trayectorias ms sostenibles, antes que se cristalicen y muestren una
fuerte acumulacin, sobre la cual las polticas seran inecaces. Dentro
de un conjunto de trayectorias sustentables y al interior de una
institucionalidad que privilegia la innovacin actuarn los mecanismos
de mercado, seleccionando entre aquellos que se muestran ms ecientes
en responder (y educar) las demandas del consumidor y de los usuarios
de la tecnologa.
En resumen, la dinmica tecnolgica, as como la formacin de
nuevas capacidades y la bsqueda de oportunidades a partir de los nuevos
paradigmas tecnolgicos, se relaciona no solamente con la inversin en
I+D y en recursos humanos (factores determinantes en las posibilidades
de incorporacin de conocimiento en nuevos productos, servicios y
procesos), sino tambin con las redes institucionales que dan sustento a
la innovacin y que pueden afectar su direccin tanto en el sentido de
promover una mayor sostenibilidad ambiental como una mayor inclusin
social. La interaccin entre esas variables origina patrones de aprendizaje
que son especcos a los distintos pases y sectores. A continuacin
se discuten brevemente algunas caractersticas de la trayectoria de
aprendizaje que han seguido los pases de Iberoamrica.
C. Las capacidades tecnolgicas endgenas y el
aprendizaje: Una visin comparativa
1. Las capacidades tecnolgicas de la regin
La literatura muestra de forma consistente que los procesos de
aprendizaje, generacin y difusin de capacidades tecnolgicas endgenas
son elementos claves para un crecimiento sostenido con inclusin social
y una distribucin del ingreso ms equitativa (Fajnzylber, 1990; CEPAL,
2007a) en una economa global donde el conocimiento es uno de los
principales activos. Entre los principales elementos que caracterizan la
economa global del conocimiento se encuentran: i) una mayor codicacin
del conocimiento; ii) una relacin ms estrecha entre tecnologa y ciencia,
con mayores tasas de innovacin y ciclos de vida del producto ms cortos;
iii) creciente importancia de la innovacin en el crecimiento del PIB, as
como de la educacin y del aprendizaje continuo; iv) mayor inversin
en elementos intangibles (investigacin y desarrollo, educacin, software,
entre otros) que en capital jo, y v) cambios sustanciales en la demanda
de calicaciones en el mercado de trabajo.
Si bien Iberoamrica y en particular Espaa ha mostrado
avances tecnolgicos importantes en algunos de los factores
mencionados, otras economas han avanzado ms rpidamente en la
construccin de capacidades, como China e India. En Amrica Latina,
las escasas capacidades tecnolgicas son explicadas en parte por factores
relacionados con su estructura econmica y las dinmicas de innovacin,
entre los cuales se destaca el patrn de especializacin, el fuerte peso de
las importaciones en los sectores de elevado contenido tecnolgico, el
bajo posicionamiento en las cadenas globales del valor y la consecuente
dependencia de la importacin del conocimiento de ciencia, tecnologa e
innovacin (CEPAL, 2008a).
En promedio, Amrica Latina muestra una especializacin
muy concentrada en recursos naturales, aunque Mxico y el Brasil son
excepciones. En estos pases las actividades industriales intensivas
en tecnologa producen entre el 30% y el 40% del valor agregado
manufacturero. Sin embargo, en el caso de Mxico esto se explica en gran
medida por el desarrollo de la industria manufacturera de exportacin
(maquila), que realiza sobre todo actividades de ensamblaje, con bajo
valor agregado local por unidad de producto. El Estado Plurinacional de
Bolivia, Honduras, Panam y el Ecuador son los pases que presentan la
mayor debilidad en cuanto a la importancia de los sectores intensivos en
tecnologa, cuya participacin no supera el 10% del valor agregado total
de la industria manufacturera del pas.
Paralelamente al escaso contenido tecnolgico de la estructura
productiva, el patrn exportador se caracteriza por concentrarse en bienes
de media y baja tecnologa, manufacturas basadas en recursos naturales
y productos primarios. En varios pases como el Per, el Estado
Plurinacional de Bolivia, Paraguay, Panam, el Ecuador, Chile y Uruguay
menos del 20% del valor de las exportaciones corresponde a bienes de
contenido tecnolgico medio y alto, debido a la elevada concentracin en
bienes primarios y en los basados en recursos naturales. En Mxico, Costa
Rica y el Brasil los bienes de media y alta tecnologa representan entre el
35% y el 65%, pero con diferencias substanciales entre ellos: en el Brasil
reejan una estructura productiva con mayor articulacin y difusin de
tecnologa entre sectores, mientras que en Mxico y Costa Rica presentan,
sobre todo, actividades centradas en el ensamblaje y en zonas de libre
comercio. Ellas no dan lugar, por lo tanto, a actividades signicativas de
fortalecimiento de las capacidades tecnolgicas locales, lo que compromete
la sostenibilidad del desarrollo de largo plazo de los pases.
En los ltimos 20 aos las importaciones se han mostrado muy
dinmicas en la regin. Esto es particularmente evidente en el caso de los
sectores intensivos en tecnologa, pero tambin en los sectores intensivos
en trabajo, que estn expuestos a la competencia de nuevos productores,
sobre todo de pases de Asia. Cabe notar que las importaciones de
elevado contenido tecnolgico no se traducen de manera automtica
en la modernizacin del aparato productivo ni en el aumento de las
capacidades tecnolgicas de la economa importadora. Esto depender,
como ha sido mencionado, del esfuerzo en investigacin y desarrollo, la
creacin de capital humano y la calidad de las instituciones.
Por otra parte, las empresas regionales que han logrado integrarse
a las cadenas de produccin internacionales se posicionan en los niveles
jerrquicos ms bajos de ellas. Por lo general, se ocupan de actividades de
baja tecnologa, como el procesamiento de materias primas o actividades
bsicas de montaje. Las empresas transnacionales mantienen el liderazgo
en las redes de produccin sobre la base de la contratacin externa,
subcontratando o relocalizando las actividades de produccin en funcin
de ventajas comparativas estticas. Ello les permite, adems, apropiarse
de los benecios que se derivan de la acumulacin tecnolgica y de la
innovacin, pero sin traspaso de conocimiento y experiencias al interior
de los pases donde se encuentran instaladas (CEPAL, 2008a). En este
escenario, las grandes empresas tienden a apoyarse cada vez ms en las
capacidades del exterior, fortalecindose as las asimetras tecnolgicas,
donde los agentes nacionales participan como actores marginales en la
globalizacin de las actividades cientcas y tecnolgicas.
En resumen, en la regin prevalece una modalidad de
especializacin productiva que se basa en la asignacin de los recursos
productivos segn ventajas competitivas estticas. Las ventajas
dinmicas demandan la invencin y la difusin de innovaciones tcnicas
y organizacionales que dependen sobre todo del acceso a ujos de
conocimiento y a redes formadas por enlaces avanzados entre empresas,
que son raros en los pases latinoamericanos. En Iberoamrica, el caso
espaol se destaca claramente en ese sentido, por haber alcanzado
niveles ms elevados de capacidades locales (apoyadas por polticas ms
decididas en CTI). Firmas espaolas han conseguido una insercin ms
dinmica en el marco de la Unin Europea y han mostrado en algunos
sectores de servicios niveles de competitividad e internacionalizacin
muy elevados, como se ver ms adelante.
2. Investigacin, desarrollo e innovacin
Estructuralmente los pases de la regin muestran poco esfuerzo
en I+D
4
; sus procesos de innovacin locales son ms de adaptacin y
de mejoras incrementales, con bajo peso de las innovaciones basadas en
descubrimientos cientcos. Esto explica por qu los pases de la regin
patentan fundamentalmente en sectores tradicionales y no acompaan la
tendencia dominante a nivel mundial, donde prevalecen las patentes en
biotecnologa y en tecnologas de la informacin (CEPAL, 2008b).
La comparacin de la inversin en I+D entre la regin y los pases
lderes muestra en general un cuadro muy negativo. Mientras que en estos
ltimos los gastos en I+D alcanzan valores entre el 2% y el 3,6% del PIB
(CEPAL, 2008b), en Amrica Latina y el Caribe no superan el 0,5% del PIB
(como en Costa Rica, el Estado Plurinacional de Bolivia, Uruguay, Panam
y Colombia) o estn muy cerca de ese valor (Argentina, Mxico y Cuba).
Solo en pocos casos la inversin en I+D supera claramente ese nivel tan
reducido (el Brasil y Chile). El Brasil es una excepcin en el panorama
regional por el hecho de que sus gastos en I+D aumentaron desde nales
de los aos noventa para alcanzar valores en torno al 1% del PIB, y hoy
han superado este nivel, de modo que este pas es el lder regional en
I+D, junto con Espaa (vase el grco I.1). Por su parte, el gasto espaol
en I+D es an inferior a la meta establecida en la Estrategia de Lisboa en
2010, del 3% del PIB, y depende en gran medida de la inversin pblica.
La Estrategia de Lisboa propone que, en 2010, dos tercios del gasto en
I+D sea nanciado con fondos privados, mientras que los datos indican
que en 2007 en Espaa el sector privado solo responda por el 46% de ese
nanciamiento (Cotec, 2009).
4
De acuerdo al Manual Frascati (OCDE, 1963), la investigacin y desarrollo (I+D)
comprende el trabajo creativo llevado a cabo de forma sistemtica para incrementar
el volumen de conocimientos, incluido el conocimiento del hombre, la cultura y la
sociedad, y el uso de esos conocimientos para crear nuevas aplicaciones.
Grfico I.1
ESFUERZO INNOVADOR EN IBEROAMRICA, 1998- 2006
(En porcentajes del PIB)
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
I
+
D
/
P
I
B
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l
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d
o
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1998- 2002 2002- 2006
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa
(RICYT).
En Amrica Latina y el Caribe el sector pblico sigue siendo el
que ms contribuye al nanciamiento de la inversin en I+D; en promedio
responde por ms del 50% del total. A la inversa, en las economas ms
desarrolladas es el sector privado el agente principal en el nanciamiento
y la ejecucin de las actividades de CTI (en los Estados Unidos representa
ms del 65%) (vase el cuadro I.1). A pesar de los indicadores negativos,
es importante observar la tendencia al alza de la participacin del sector
empresarial en los ltimos aos. Partiendo del 20% en los aos ochenta,
las empresas llegaron a aportar el 34% de los gastos totales en I+D en
2000-2001. Ya en 2005-2006 nanciaron alrededor del 41% y realizaron
paralelamente el 40% de las actividades de I+D.
Para completar el panorama de los gastos en I+D en la regin, cabe
sealar dos ulteriores puntos. Primero, en este frgil escenario cientco y
tecnolgico, las universidades constituyeron y siguen siendo agentes muy
activos y participan ampliamente en la ejecucin de los gastos de I+D
(mientras su participacin en la nanciacin no es relevante). Segundo,
en la mayora de los pases, la participacin en el nanciamiento de la I+D
por parte de actores internacionales y extranjeros no aparece como muy
signicativa (CEPAL, 2008a).
Cuadro I.1
GASTOS EN INVESTIGACIN Y DESARROLLO POR FUENTE
DE FINANCIAMIENTO
(En porcentajes)
Pas
1995 - 1996 2000 - 2001 2005 - 2006
Gobierno
Argentina 66
Estado
Plurinacional
de Bolivia
20
Brasil 50
Chile 45
Colombia 38
Cuba 60
Espaa 45
Mxico 49
Panam 39
Portugal 55
Uruguay 40
Repblica
Bolivariana de
Venezuela
62
Amrica Latina 52
Iberoamrica 49
Estados Unidos
Gobierno
66
34
58
61
55
52
48
66
44
66
12
32
55
53
32
Empresas
27
21
39
24
35
48
45
19
1
20
31
51
34
37
62
Otros
7
45
3
15
10
0
7
15
55
14
57
17
11
10
6
Gobierno
73
22
59
70
22
55
44
61
34
63
20
54
60
55
27
Empresas
22
20
40
24
31
38
48
30
5
29
39
30
34
38
70
Otros
5
58
1
6
47
7
8
9
61
8
41
16
6
7
3 30
Empresas
30
16
48
46
27
35
47
42
0
36
33
16
41
43
65
Otros
4
64
2
9
35
5
8
9
61
9
27
22
7
8
5
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa (RICYT).
Nota: Amrica Latina e Iberoamrica representan el promedio simple de los pases para los que se cuenta con informacin.
Estos resultados deben interpretarse a la luz de lo dicho antes sobre
la especializacin productiva de la regin. Hay sectores de la industria
manufacturera cuya propensin a la inversin en I+D es ms elevada que
en otros, y son los que se clasican como ms intensivos en tecnologa.
Por ese motivo, los pases que poseen una estructura productiva en que
esos sectores tienen una baja representacin (como es el caso de la mayor
parte de los de Amrica Latina y el Caribe) tambin tienden a producir y
difundir menos conocimientos (CEPAL, 2008a).
Tanto la estructura productiva como los magros esfuerzos en
materia de innovacin realizados por la regin se reejan en su capacidad
de patentamiento. En los ltimos 15 aos ha habido una explosin en
materia de patentamiento (CEPAL, 2008b), acompaada por los pases
asiticos, pero no igualmente manifestada en los pases iberoamericanos,
que han aumentado el nmero de patentes de 272 en 1990 a 627 en 2006
(vase el grco I.2). Mientras que en 1990 las patentes de iberoamericanos
eran seis veces ms y dos veces y media ms que las de China e India
respectivamente, en 2006 las patentes iberoamericanas representaban
el 60% de las obtenidas por estos pases. En la regin, los pases que
concentran el mayor nmero de patentes son Espaa, Brasil y Mxico, y
un nmero considerable de pases exhibe una escasa participacin en la
utilizacin de este mecanismo de apropiabilidad (vase el grco I.3).
Grfico I.2
PATENTES CONCEDIDAS POR LA OFICINA DE PATENTES Y
MARCAS DE LOS ESTADOS UNIDOS (USPTO) A NO RESIDENTES
PARA UN GRUPO DE PASES, 1990- 2006
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
Al emani a Repbl i ca de Corea Is rael
Chi na Indi a Iberoamri ca
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de la Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos (USPTO).
Grfico I.3
PATENTES CONCEDIDAS POR LA OFICINA DE PATENTES
Y MARCAS DE LOS ESTADOS UNIDOS (USPTO) A PASES
IBEROAMERICANOS, 1990- 2006
0
100
200
300
400
500
600
700
1990-1995 1996-2000 2001-2006
Espaa Brasil Mxico
Argentina Venezuela (Rep. Bol. de) Chile
Portugal Colombia Resto de Iberoamrica
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de la Oficina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos (USPTO).
Nota: Los datos se refieren al promedio para cada perodo considerado.
Por otra parte, en Latinoamrica la innovacin est limitada a la
gran empresa, ya sea la exportadora o la asociada a la inversin externa
directa. En las pequeas empresas la innovacin an es marginal. Muchas
rmas la perciben como algo externo, que se paga con royalties, y no
como parte de una visin estratgica de la empresa. Es necesario cambiar
esa concepcin y transformar la cultura del sector empresarial y del
sector pblico para que se incorporen efectivamente ciencia, tecnologa
e innovacin al proceso de decisin. Las fuertes externalidades positivas
vinculadas al conocimiento, el elevado grado de incertidumbre y el largo
tiempo de maduracin de las inversiones (inherente a las actividades
de I+D) requiere que el Estado cumpla la funcin de orientador de los
diversos actores que participan en este proceso.
En resumen, tanto desde el punto de vista de los gastos en I+D
como del nivel de patentamiento y de la estructura productiva, la regin
se encuentra lejos de la frontera tecnolgica internacional. Esto es verdad
incluso en los casos de Brasil y Espaa, que destacan dentro de la regin
por sus mayores esfuerzos tecnolgicos. Esa distancia con relacin a la
frontera da una idea del desafo, pero tambin de las oportunidades que
se abren a las polticas proactivas en CTI.
3. El papel de las innovaciones organizacionales
La mayor divisin del trabajo es uno de los motores de los aumentos
de productividad en el largo plazo, en la medida que la especializacin
dentro de las rmas y entre diferentes rmas permite explotar economas
de escala y favorece los procesos de aprendizaje. No obstante, con
mayor especializacin tambin se producen asimetras y conictos que
dicultan la interaccin y la comunicacin y limitan los aprendizajes y la
recombinacin de conocimientos situados en diferentes sitios del sistema
de innovacin. Las innovaciones organizacionales buscan responder
a estas dicultades creando nuevos mecanismos de gobernabilidad al
interior de las organizaciones y entre organizaciones.
Por lo general, los grandes cambios organizacionales han sido
acompaados de cambios tecnolgicos e institucionales que se refuerzan
mutuamente, impulsando su difusin conjunta. Es as que los mtodos
japoneses de gestin no habran alcanzado el grado de difusin que
lograron sin los cambios tecnolgicos en la microelectrnica. Tampoco
hubiera sido posible su difusin sin un marco institucional de relaciones
laborales, nanciamiento y competencia en que se encastran las
distintas organizaciones. La revolucin microelectrnica y la aplicacin
del microprocesador dieron lugar a la creacin de nuevas mquinas y
herramientas de control numrico e hicieron posible que una misma
unidad de control sirviera para distintos tipos de mquinas. Con la
revolucin microelectrnica, la preparacin manual de dichas mquinas
fue substituida por instrucciones codicadas, lo que exigi cambios
organizacionales; los trabajadores pasaron de puestos rgidos a una mayor
rotacin de tareas dentro de talleres exibles. Por su parte, la participacin
de los trabajadores en las tareas de control de calidad y en programas de
mejora continua favoreci el aprendizaje en la organizacin.
Entre los cambios organizacionales ms sobresalientes cabe
mencionar: i) la gestin de calidad total (Total Quality Management, TQM)
que involucra la participacin del trabajador en el control de calidad
durante la ejecucin; ii) los mtodos justo a tiempo (just in time, JIT) cuya
meta es la produccin de la cantidad correcta con la calidad correcta
en el momento preciso; iii) la autoactivacin de los trabajadores ante
un problema identicado en la lnea y su libertad de parar la lnea, y
iv) mejora continua en reemplazo de la mejor forma de la organizacin,
en la que, si bien la direccin sigue teniendo la responsabilidad de las
mejoras de calidad y el manejo de existencias, se le otorga al trabajador
mayor responsabilidad en la identicacin de las mejoras posibles.
Un aspecto crecientemente importante en lo que se reere a las
innovaciones organizacionales es la posibilidad de una mayor divisin del
trabajo a nivel internacional, y de interactuar con una mayor diversidad
de actores por medio de redes. En su forma virtuosa, participar en redes
de produccin y exportacin hacia mercados sosticados, con tecnologas
y controles ms exigentes, puede ayudar a construir nuevas capacidades.
Pero, al mismo tiempo, la gran fragmentacin de tareas que estas redes
permiten puede reforzar especializaciones estticas y trampas de bajo
aprendizaje. Las polticas deben estar atentas a la emergencia de un tipo u
otro de proceso, y promover redes basadas en crculos virtuosos. No debe
olvidarse que el aprendizaje en redes considera no solo la interaccin con
empresas locales y del exterior, sino tambin con los agentes locales de
I+D, universidades y otros centros de investigacin. Una red solo ser
virtuosa si todos estos actores estn presentes en su articulacin.
Surge la interrogante sobre cul es la situacin de la innovacin
organizacional en Iberoamrica. Dada la gran limitacin de datos existente,
los prrafos siguientes no pretenden realizar una descripcin exhaustiva,
sino presentar un breve panorama comparativo.
Iberoamrica es un universo heterogneo, donde las innovaciones
organizacionales, internas y externas a las rmas, asumen rasgos
diferenciados. Mientras que la organizacin del trabajo en Europa
se caracteriza por modelos exibles con una alta participacin de los
trabajadores en el aprendizaje, en los pases de Amrica Latina an
predominan formas de organizacin simple, con alto peso de la jerarqua
en la denicin de las tareas. Espaa y Portugal, dada su insercin tarda
en la Comunidad Europea, solo lograron un grado de adopcin parcial
e incompleto de las innovaciones organizacionales con respecto al resto
de los pases de Europa
5
. Un trabajo de Lorenz y Valeyre (2006) muestra
cmo Espaa y Portugal presentan patrones de organizacin del trabajo
diferentes a los de los pases del norte y el centro de Europa, con menor
5
La estructura flexible que poseen las firmas de los pases centrales parece ser la ms
adecuada para las innovaciones radicales.
participacin de los trabajadores en el proceso de aprendizaje. Por su
parte, en Portugal las formas de organizacin tayloristas, caracterizadas
por la rigidez en la asignacin de tareas y la baja intervencin en los
aprendizajes, tienen an un alto peso relativo.
La escasa evidencia disponible para Amrica Latina y el
Caribe sugiere que la adopcin de innovaciones en la organizacin del
trabajo tambin ha sido dispar. Un estudio comparativo de la industria
metalmecnica en la Argentina, el Brasil, Chile y Mxico muestra que el
Brasil y Mxico han sido los pases que ms han adoptado tcnicas JIT/
TQM durante los aos noventa. Sin embargo, solo en el caso del Brasil los
programas de mejora continua en los equipos de trabajo (work teams) han
sido adoptados masivamente en la industria metalmecnica. Un elemento
esencial, sobre todo en pases que poseen una estructura productiva
concentrada en industrias intensivas en recursos naturales, es analizar
las posibilidades de la innovacin organizacional en la agricultura y la
agroindustria (el tema se discute en el captulo III)
6
.
En sntesis, la aceleracin del progreso tcnico ha sido una constante
desde la posguerra y se ha vuelto an ms fuerte desde la aparicin de
los nuevos paradigmas (como la microelectrnica, la nanotecnologa y la
biotecnologa), algunos de los cuales an no han revelado plenamente
todas sus potencialidades. Es posible que despus de la crisis esta tendencia
se conrme y que la innovacin contine siendo el aspecto central del
crecimiento y la competitividad, como lo enfatizara Schumpeter. El desafo
del crecimiento con equidad y sustentabilidad ambiental en los prximos
aos es, en gran medida, el desafo de implementar polticas de CTI que
estimulen la innovacin y la orienten a explorar las complementariedades
entre esos tres objetivos claves del desarrollo.
6
En los ltimos 15 aos se registra una gran transmutacin de la manera en que se
relacionan los productores agrcolas, las industrias de transformacin alimentaria y
la distribucin, como consecuencia del rpido crecimiento y globalizacin de la gran
distribucin. Por ejemplo, en los pases de Amrica Latina la participacin de los
supermercados en sus diversos formatos pas de ser, en 1990, solo un nicho del 15%
de las ventas minoristas en promedio a cerca del 55% en el ao 2002 (Reardon, Timmer
Berdegue, 2004). Al mismo tiempo se han incorporado nuevos paquetes tecnolgicos
en su mayora provistos por las grandes industrias de agroqumicos y biotecnologa
agrcola junto con nuevas modalidades de divisin del trabajo, impulsadas por los
cambios radicales en las oportunidades de mercado y en las tecnologas de ciertos
cultivos. Esos cambios se apoyan en una densa red de capitales y productores de distinto
tamao.
La teora de la innovacin y el crecimiento tuvo avances importantes
en las ltimas tres dcadas. Se ha logrado entender mejor la dinmica del
aprendizaje en economas en desarrollo y qu factores se encuentran detrs
del catching up. No surgen de all frmulas simples, pero s elementos en
comn en los casos exitosos de convergencia tecnolgica y de ingresos
entre pases desarrollados y en desarrollo: el papel de la interaccin y de
los mecanismos de coordinacin entre agentes; las economas de red que
aumentan la velocidad del ujo de bienes, personas y conocimientos; la
tendencia a que las posiciones de los pases en la economa internacional
se congelen en ausencia de polticas activas y los fenmenos de histresis
que crean trampas de bajo aprendizaje y bajo crecimiento. Las fuerzas de la
inercia en el aprendizaje y la especializacin exigen polticas para superar estos
efectos acumulativos. Esas polticas deben estimular el cambio estructural hacia
los sectores ms dinmicos en lo tecnolgico y en la expansin de la demanda.
Los datos comparativos de productividad y de inversiones en I+D
muestran que en Amrica Latina ha surgido un rezago creciente en el campo
tecnolgico desde los aos ochenta, y no se ha recuperado el terreno perdido
(CEPAL, 2008a). La respuesta de la regin no ha sido adecuada a la magnitud
del desafo. La brecha tecnolgica se ampla y, al mismo tiempo, Iberoamrica
tiende a invertir menos recursos en I+D. Las estructuras productivas continan
mostrando un bajo peso de actividades intensivas en tecnologa, que difunden
el aprendizaje y fortalecen los sistemas nacionales de innovacin. En ambos
aspectos la regin se encuentra en desventaja, a pesar de que Espaa est en
una posicin mejor que el resto de Iberoamrica.
Junto con las innovaciones tecnolgicas, es necesario tener en cuenta el
papel cada vez ms destacado que asumen las innovaciones organizacionales.
Estas pueden convertirse en un instrumento de mejora de la insercin en las
cadenas globales de valor y en un canal para que los procesos de aprendizaje
mediante interaccin se maniesten (va aprendizaje prctico o learning by
doing y learning by interacting). Tambin aqu la labor de las polticas es clave. La
insercin en redes puede dar lugar a crculos viciosos, dada la preferencia de los
actores principales por proveedores globales que cuentan con escalas, aprendizajes
previos, normas y modernas formas de organizacin de la produccin. Si estas
condiciones no estn presentes en las economas en desarrollo, predominar un
modelo extensivo de difusin, en el que los pases adoptarn parcialmente las
innovaciones organizacionales, sin repercusiones mayores sobre los aprendizajes
internos a la empresa ni entre proveedores y usuarios.
Es necesario evitar que las disparidades se acenten an ms. La crisis,
de forma paradojal, ofrece una oportunidad en ese sentido. La percepcin
de los agentes econmicos y polticos externos e internos se encuentra
ms receptiva a cambios en la institucionalidad, as como a cambios en la
magnitud y los objetivos de la inversin pblica. La elevada incertidumbre
hace ms necesaria la construccin de instituciones que articulen a los agentes
y estructuren a los mercados, y hay ms grados de libertad en sus diseos. De
cmo se usen esos grados de libertad depender el dinamismo de la insercin
internacional de la regin en las prximas dcadas.
Ca p t u l o I I
Nuevos paradigmas e
innovacin: desafos para las
economas de Iberoamrica
A. Introduccin
La emergencia de nuevos paradigmas tecnolgicos necesariamente
representa un punto de partida estratgico para pensar las polticas
de desarrollo del siglo XXI. Las tecnologas de la informacin y de las
comunicaciones (TIC), la nanotecnologa y la biotecnologa son tecnologas
genricas que afectan a un conjunto amplio de sectores y que, por esa
misma razn, pautan los incrementos de productividad y calidad de los
bienes y servicios, as como la competitividad internacional del sistema
productivo (CEPAL, 2008a y b; Peres y Hilbert, 2009). Ellas son capaces de
afectar la direccin del progreso tcnico en mltiples sectores y, al mismo
tiempo, redenir los patrones de demanda y, por lo tanto, la estructura del
comercio internacional. As, la construccin de capacidades tecnolgicas
en los nuevos paradigmas representa una condicin necesaria para
ingresar en las reas ms dinmicas de la innovacin y de ms rpida
expansin de la demanda interna y externa, con sus correspondientes
efectos en el desempeo de las economas iberoamericanas.
Cuando se analizan los impactos de los nuevos paradigmas en
las diferentes economas, es importante ver cmo se relacionan con
las capacidades tecnolgicas y productivas existentes en cada pas.
Si las capacidades requeridas son complementarias y se desarrollan
principalmente a partir de la experiencia y las capacidades construidas
en el paradigma anterior, la tendencia predominante ser la de consolidar
el dominio de mercado de las empresas que ya tienen una presencia en
l (incumbents). Los lderes del viejo paradigma continuarn en el nuevo,
lo que hace ms difcil aunque no imposible el proceso de reducir
distancias (catching up) por parte de los rezagados. A la inversa, si los
nuevos paradigmas muestran el carcter de destruccin creadora al
que se reriere Schumpeter, por el que las antiguas capacidades pierden
peso en la competitividad de empresas y regiones, entonces los nuevos
protagonistas tienen una ventaja sobre los ms antiguos. Las empresas que
hayan acumulado menos activos en el viejo paradigma probablemente
tendrn ms incentivos y menos costos para ingresar en el nuevo
paradigma y expandir sus actividades.
Un rasgo diferencial de los nuevos paradigmas es su marcada
interrelacin con la ciencia. Si en el pasado las posibilidades de ganar
terreno mediante un saber prctico o una base puramente tecnolgica
eran importantes, los nuevos paradigmas marcan una fase en que la
difusin internacional de tecnologa requiere capacidades cientcas
y tecnolgicas de alto nivel. Adems, como en los nuevos paradigmas
convergen y se refuerzan las bases cientcas oriundas de diversas
disciplinas, es necesario que esa base tecnolgica sea diversicada. La
construccin de un ambiente institucional y de polticas de apoyo a la
ciencia y la tecnologa es, por lo tanto, un componente central de cualquier
estrategia de desarrollo. La construccin de instituciones y de un acervo
de capital humano en que se unan un alto nivel de especializacin con
un componente multidisciplinario es necesaria para explotar al mximo
el potencial de los nuevos paradigmas. Ese tema ser retomado en los
prximos captulos al analizar en detalle el impacto de las TIC en el
sector de los servicios y la inclusin social, as como la importancia de la
biotecnologa en el complejo agroalimentario.
En las prximas secciones se analizan las consecuencias de los
distintos paradigmas en las perspectivas de crecimiento de los pases de
Iberoamrica. Mientras que en la primera seccin se examina la difusin
de un paradigma consolidado el de las tecnologas de la informacin
y de las comunicaciones (TIC), la segunda seccin se concentra en los
potenciales impactos de dos tecnologas que se vislumbran como posibles
nuevos paradigmas tecnolgicos la biotecnologa y la nanotecnologa,
cuyo potencial se maniesta de forma menos intensa.
B. Innovacin y TIC
1. Algunas consideraciones generales sobre el paradigma TIC
Un paradigma tecnolgico est asociado al surgimiento progresivo
de oportunidades de innovacin que generan cambios en las caractersticas
tcnicas fundamentales del dispositivo o los dispositivos a l asociados.
As, los avances en las caractersticas tcnicas y fsicas de semiconductores,
microprocesadores, sistemas de almacenamiento, transmisin, aparatos
grcos y visuales denen los principales parmetros sobre los que se
desarrolla y difunde el paradigma de las TIC. El paradigma digital surge
a inicios de los aos setenta con la introduccin del microprocesador
(Freeman y Loua, 2001), que permiti la manipulacin de datos en un
circuito integrado de transistores en un solo componente semiconductor,
sobre la base del uso del dgito binario, el bit, como mtodo de codicacin
de informacin. La digitalizacin de diversas formas de informacin, como
el texto, el sonido, las imgenes y la voz, ha tenido un profundo impacto
en cuatro operaciones bsicas: i) la captacin y adaptacin, es decir, la
reproduccin de la informacin de un formato a otro, ii) el cmputo,
es decir, su manejo segn un procedimiento, iii) el almacenamiento y
iv) la transmisin, en el sentido de reproducir un determinado mensaje
de un punto a otro. Estas funciones estn estrechamente ligadas entre s,
son interdependientes y componen el sistema tecnolgico que se conoce como
tecnologas de la informacin y de las comunicaciones (Peres y Hilbert, 2009)
1
.
En la era digital la sociedad basa sus actividades en el uso intensivo
de informacin y en la generacin de conocimiento. Las TIC son tecnologas
de propsito general, que pueden utilizarse en todas las actividades
que impliquen la gestin de informacin, desde aquellas orientadas a
la produccin hasta las de carcter social, centradas en la mejora de la
calidad de vida de la poblacin y la formacin de capital humano. Esta
condicin de las TIC es precisamente la caracterstica que posibilita el
surgimiento de una nueva fase del proceso evolutivo tecnoeconmico.
Las TIC son herramientas que facilitan la innovacin, tanto a nivel de
procesos como de productos y servicios, y provocan un gran impacto en
la productividad, la competitividad y el bienestar de los pases, as como
en la inclusin social, como se ver en el captulo III.
Los avances recientes en el paradigma digital se dan en el mbito
de la transmisin, con el surgimiento del protocolo de Internet (Internet
Protocol) o IP, que permite la transmisin de datos en una red de paquetes
conmutados. La digitalizacin de seales de voz, audio y video en paquetes
de datos comunicados por medio de redes que utilizan tal protocolo est
propiciando la convergencia en el sector de las telecomunicaciones. Esta
convergencia se da en tres niveles: redes, servicios y equipos terminales.
Las redes jas y mviles estn convergiendo en una nica plataforma
para prestar servicios de forma independiente a la ubicacin del usuario,
en especial para el acceso a banda ancha. La convergencia de servicios se
ha materializado en la oferta de paquetes de multiservicios del tipo triple-
pack (televisin por cable, acceso a Internet y telefona ja) y quadruple-
pack (los anteriores ms telefona mvil). Las redes de nueva generacin
(Next Generation Networks, NGN) basadas en el protocolo IP estn
1
La tecnologa digital presenta, adems, otras ventajas, como la posibilidad de
comunicacin en tiempo real y de forma multidireccional, es decir de un usuario a otro,
de uno a varios, de varios a uno y de varios a varios. Esto, combinado con el hecho de
que se maneja un nico formato (el bit), ha incrementado drsticamente los volmenes
de informacin intercambiados, as como la velocidad y el alcance con los que se realiza
ese intercambio. La comunicacin de varios a varios se logra a travs de topologas de
red, con externalidades positivas que se logran al aumentar su tamao. De ah que el
paradigma digital est orientando la organizacin de las sociedades y economas en
redes de distinta ndole y propsito que interactan en la red de redes: Internet.
viabilizando el acceso a banda ancha de alta velocidad y proveyendo las
plataformas facilitadoras de la convergencia de servicios al permitir que
distintas aplicaciones se monten sobre una misma red
2
. La convergencia
de dispositivos permite que, mediante un mismo equipo, se realicen
comunicaciones de voz y datos, adems de hacer uso de aplicaciones de
audio y video, entre otras funcionalidades como agendas digitales, juegos,
cmaras fotogrcas y otros. Esto abre la posibilidad de innumerables
innovaciones de productos y servicios, adems de nuevos modelos de
negocios que permitan aumentar la eciencia y agregar valor a la oferta
de bienes y servicios ms all del sector de las telecomunicaciones.
Al mismo tiempo, la velocidad de Internet es cada vez mayor, lo que
permite la prestacin de nuevos servicios interactivos y de contenido a los
que se puede acceder en cualquier lugar y momento gracias a los avances
en la banda ancha mvil. Esto, junto con el desarrollo de nuevos sensores,
dispositivos, interfaces y aplicaciones, est impulsando innovaciones que
dotaran a Internet de nuevas funcionalidades y abriran oportunidades
para su explotacin y la interaccin en el mundo digital. Se habilitara,
adems, el acceso fcil e inteligente a todo tipo de contenido, incluso en
tres dimensiones (3D).
2. El paradigma digital: difusin, impacto y avances
El rpido movimiento de la frontera tecnolgica de las TIC hace
que la brecha de acceso a estas tecnologas sea un objetivo difcil de
encarar ya que, cuando se est avanzando en el cierre de la brecha en una
determinada tecnologa o servicio, surge una nueva relacionada con una
tecnologa emergente. En este sentido, es propiamente un blanco mvil.
A continuacin se abordan tres temas con relacin al paradigma digital:
el acceso a las nuevas tecnologas, la industria de hardware y la industria
de software.
2
Segn la definicin de la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT), una NGN
es una red basada en paquetes que permite prestar servicios de telecomunicacin y en la
que se pueden utilizar mltiples tecnologas de transporte de banda ancha propiciadas
por la calidad de servicio y en la que las funciones relacionadas con los servicios son
independientes de las tecnologas subyacentes relacionadas con el transporte. Permite
a los usuarios el acceso sin trabas a redes, proveedores de servicios y servicios de su
eleccin. Soporta movilidad generalizada que permitir la prestacin coherente y ubicua
de servicios a los usuarios.
Con respecto al acceso, durante los ltimos aos los pases de
Iberoamrica han realizado importantes progresos que han permitido
reducir la brecha externa de acceso en los servicios de telefona ja, sobre
todo en la mvil
3
. Sin embargo, estos han sido insucientes para evitar
que se ample la distancia en las tecnologas ms avanzadas y costosas,
como computadoras e Internet de banda ancha. Se observa, incluso, que el
aumento signicativo de la penetracin de Internet no ha sido acompaado
de incrementos de la capacidad de ancho de banda internacional, hecho
que podra repercutir en la calidad y capacidad del servicio al limitar las
velocidades de conexin (vase el grco II.1). El aumento de las brechas
de acceso a banda ancha y de capacidad de ancho de banda es preocupante
para los pases de la regin, ya que estas tecnologas determinan el uso y
la apropiacin que se puede hacer de las TIC.
Grfico II.1
GRADO DE PENETRACIN DE LAS TIC EN AMRICA LATINA Y EL
CARIBE Y EN PASES DE LA ORGANIZACIN DE COOPERACIN Y
DESARROLLO ECONMICOS (OCDE), 2002- 2008
(En cantidad por cada 100 habitantes)
83
10
1
6
2
57
48
41
65
103
56
26
0
30
11
7
24
20
19
6
2
19
68
49
26
6
38
39
45
18
2,08
17,31
20
-
20
40
60
80
100
120
2002 2008 2002 2008 2002 2008 2002 2008 2002 2008 2002 2008
Telefona fija Telefona mvil PC Usuarios de
Internet
Suscriptores de
banda ancha
Ancho de banda
(M bps/100 hab)
Iberoamrica OCDE Brecha
28
20
38
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Observatorio para la Sociedad de la
Informacin en Latinoamrica y el Caribe (OSILAC), sobre la base de informacin de la Unin Internacional de
Telecomunicaciones, World Telecommunication/ICT Indicators Database 2009 [CD-ROM]
3
La brecha de acceso internacional se define como la diferencia, en materia de acceso,
entre un pas y la frontera tecnolgica, generalmente aproximada por la situacin de los
pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE).
Si bien las tasas de penetracin de las TIC en la poblacin permiten
comparar el grado de difusin del paradigma entre economas con
distinto grado de desarrollo, esta aproximacin no basta para dimensionar
la magnitud del diferencial existente, ya que con estos indicadores
nicamente se est considerando el acceso a un determinado servicio
sin hacer distincin de las tecnologas asociadas. De esta forma, aun si
los pases iberoamericanos alcanzaran las mismas tasas de penetracin
que las economas ms desarrolladas, es previsible que se mantenga
una brecha en la capacidad de comunicacin como resultado de estar
accediendo a un servicio con tecnologas ms antiguas y, por ende, de
menor capacidad. Como ejemplo, en la regin las conexiones a telefona
mvil se logran mayoritariamente mediante tecnologas mviles de 2,5G
o 3G, en tanto que en los pases ms avanzados se logra por medio de
tecnologas 3G y superiores
4
.
La convergencia tecnolgica se est materializando con la
proliferacin de ofertas de paquetes de servicios que eliminan las
tradicionales fronteras entre distintos mercados de la industria y genera
una mayor competencia, que se traduce en menores tarifas y mayor
calidad de los servicios, en particular en las reas de la telefona mvil y el
acceso a Internet de baja velocidad. Durante los ltimos aos, la cantidad
de usuarios de Internet ha crecido sustancialmente, pasando de una
tasa del 10% de penetracin en 2002 a una del 30% en 2008. Un aumento
importante, pero an distante de los niveles de los pases de la OCDE,
que registran tasas superiores al 60%. En lo que respecta a la banda ancha,
se observa tambin un fuerte incremento en el nmero de conexiones; sin
embargo, los niveles de penetracin de la regin son sustancialmente menores
que los de pases ms avanzados. En 2008 la tasa de penetracin era del 6% de
la poblacin, en comparacin con el 26% en los pases de la OCDE.
El desarrollo de la banda ancha es uno de los principales segmentos
de crecimiento y uno de los mayores retos que enfrenta la regin, debido a
la cobertura an muy reducida de las redes en la mayora de los pases, en
4
En materia de telecomunicaciones, los pases de Iberoamrica siguen, a grandes rasgos,
las tendencias globales; los servicios de acceso a Internet y telefona mvil son los
principales motores de crecimiento del sector. La telefona fija registra una significativa
desaceleracin del crecimiento del nmero de abonados y, por ende, de sus ingresos. El
nmero de telfonos fijos en la regin se ha mantenido alrededor de una cifra equivalente
al 20% de la poblacin, en tanto que la telefona mvil pas del 24 % en 2002 al 83% en
2008, o el 19% y el 80% si consideramos nicamente los pases de Amrica Latina.
particular en lo que respecta a la poblacin de menores ingresos o la que
vive fuera de las principales ciudades. Adems, la banda ancha en la regin
es ms cara y lenta que la de los pases desarrollados. Para el conjunto de
los pases de la OCDE, la tarifa ms baja de suscripcin mensual de banda
ancha en 2008 promediaba los 19 dlares, valor muy similar al de Portugal
e inferior al de Espaa, que es de 28 dlares, mientras que en pases como
Mxico o Chile ese valor llega a 29 y 35 dlares, respectivamente, en 2009.
En cuanto a la velocidad de acceso, los pases de la OCDE tenan en 2008
una velocidad de descarga de informacin de 17 Mbps en promedio, en
tanto que en los pases ms avanzados de Amrica Latina esta velocidad no
supera los 2 Mbps, y en Espaa y Portugal la velocidad de descarga es de
9Mbps y 14Mbps, respectivamente. Se debe considerar que las velocidades
de subida y bajada de datos son diferentes, y que, por lo general, la de
subida es signicativamente menor, de modo que se constituye en un
obstculo para la realizacin de actividades de teletrabajo, gobierno
electrnico, salud electrnica o educacin electrnica, entre otros.
En los pases de Amrica Latina la oferta de banda ancha mvil
es un motor de expansin para el acceso a este servicio, puesto que
facilita el despliegue de redes en zonas remotas en las que, en general,
no existe otro tipo de conectividad. El incremento que se observa en las
conexiones de este servicio hace prever que, en los prximos aos, esta
modalidad superar a la ja y ser la fuente principal de ingresos de los
operadores mviles. As, con respecto al acceso, se observa en general
en la regin un ritmo de adaptacin desigual y heterogneo de las TIC
en los distintos segmentos de poblacin y sectores productivos, lo que
diculta la creacin de complementariedades y encierra implicaciones
negativas para la competitividad sistmica de los pases (Peres y Hilbert,
2009). Esto merma el impacto de estas tecnologas, de manera que los
benecios resultantes no se alcanzan en todo su potencial. La condicin
bsica para explotar las TIC es, entonces, masicar el acceso y fortalecer
las capacidades que permitan producir innovaciones transversales en el
conjunto de la economa.
Para la masicacin del acceso a Internet de alta velocidad una
solucin es precisamente la banda ancha mvil. Las innovaciones en la
oferta de paquetes de servicio estn promoviendo su desarrollo al ofrecer
modalidades de consumo prepagado y la venta del equipo de acceso
junto con la conexin al servicio, tal como aconteci en su momento
con la telefona mvil. Adems de las soluciones de mercado, es preciso
actualizar los mecanismos de acceso universal, tanto en lo que se reere
a su nanciamiento como a sus objetivos y razn de ser. Se debe tener
presente que, en muchos de los pases de la regin, los fondos para este
n an se orientan a masicar el acceso a la telefona ja y, en algunos
casos, el acceso a Internet. Los centros de acceso compartido a las TIC o
telecentros, sean de nanciamiento pblico o privado, han contribuido de
manera signicativa a facilitar su utilizacin, por lo que continan siendo
una solucin para llegar a los segmentos de la poblacin de menores
ingresos. En tal sentido, es necesario concebir proyectos de este tipo
desde una perspectiva de poltica pblica integral, en la que se facilite el
acceso, se alfabetice digitalmente a la poblacin y se generen contenidos
y aplicaciones que permitan ofrecer servicios de valor agregado de inters
para la poblacin.
La incorporacin de las TIC en el sector productivo permite
reducir los costos de produccin, gestin y comercializacin y, por lo
tanto, reforzar la competitividad. En el rea social, son herramientas de
inclusin, al mejorar la calidad de la provisin de servicios de educacin,
salud y gobierno, entre otros, adems de ampliar su rea de cobertura
(vase tambin el captulo III). El logro de estos benecios est sujeto,
por un lado, al desarrollo de las TIC propiamente tales y, por otro, a
una adecuada incorporacin y adaptacin de las TIC en estos sectores.
Esta distincin es fundamental al encaminar los esfuerzos de los pases
latinoamericanos en el progreso digital ya que, si bien es difcil para
ellos generar innovaciones tecnolgicas y abrir nuevos espacios de
competitividad en la produccin de componentes electrnicos y equipos
informticos y de telecomunicaciones, existen grandes oportunidades y
desafos en materia de adaptacin y explotacin de las TIC en los sectores
productivos y sociales, en la medida que ello requiere la creacin de
soluciones propias acordes a las necesidades y particularidades locales
especcas. De ah que, para los pases latinoamericanos, en lo que se
reere al mbito de desarrollo de las TIC, el foco sera el despliegue y la
masicacin en la adopcin de nuevas tecnologas, con espacio para la
innovacin en la incorporacin de las TIC en otros sectores.
En los estudios existentes sobre la incidencia del capital de TIC en
el crecimiento econmico se muestra que su efecto es positivo en todos los
pases, aunque mayor en los desarrollados. Para el conjunto de la regin,
la contribucin del capital de TIC al incremento del PIB en el perodo
1989-2004 fue inferior al promedio mundial y al de los pases del Grupo
de los Siete (G-7)
5
(vase el cuadro II.1).
Cuadro II.1
CONTRIBUCIN DEL CAPITAL TIC AL CRECIMIENTO DEL PIB
(En porcentajes)
Grupos de pases 1989 - - 1995 1995 - 2000 2000 - 2004
9,6 14,7 11,2
17,8 25,2 21,6
1,9 5,6 6,8
6,7 10,7 9,3
4,9 14,2 9,3
1,4 10,1 6,5
6,4 7,1 7,2
3,8 7,7 9,8
Mundo (110 economas)
Grupo de los Siete
Pases en desarrollo de Asia
No integrantes del grupo de los Siete
Amrica Latina
Europa Oriental
frica subsahariana
frica septerional y Oriente Medio
Fuente: W. Peres y M. Hilbert (comps.), La sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe: desarrollo
de las tecnologas y tecnologas para el desarrollo, Libros de la CEPAL, N 98 (LC/G.2363-P), Santiago de
Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009. Publicacin de las Naciones Unidas,
N de venta: S.08.II.G.15.
Por otra parte, el efecto de las inversiones en las TIC sobre la
productividad es tambin positivo, aunque menor en la regin que en
los pases desarrollados y de reciente industrializacin (Peres y Hilbert,
2009). De ah que esas tecnologas deban considerarse como un activo
complementario a la creacin y difusin de conocimiento. Esto signica
que las diferencias en la estructura de los sistemas nacionales de
innovacin y sus correspondientes capacidades para crear y difundir
conocimiento son fuentes importantes para explicar la diversidad de los
impactos econmicos de las TIC en los pases (Capasso y Correa, 2007).
Ms an, existira una complementariedad entre todas las variables que
componen el vector de conocimiento de un pas. En ese marco, un uso
ms intensivo de las TIC repercute de manera positiva en el crecimiento
del PIB, porque incrementa la difusin del conocimiento. La magnitud
de esa repercusin depende en gran medida del equilibrio entre las TIC
y los dems componentes de dicho vector. La mxima incidencia sobre el
conocimiento se produce solamente con una determinada combinacin de
esas variables, es decir, en su proporcin ideal u ptima. En las economas
5
Sobre la base de la metodologa de contabilidad del crecimiento.
latinoamericanas, un uso de las TIC ms intensivo del indicado produce
efectos positivos pero no ptimos sobre el crecimiento, por la
debilidad de las restantes variables del vector de conocimiento.
As se rearma la tesis de que el xito o el fracaso tecnolgico pueden
explicarse por las caractersticas especcas de los sistemas nacionales
de innovacin, es decir, las instituciones y organizaciones de educacin,
investigacin cientca y difusin del conocimiento y su interaccin mutua
(Freeman, 1994 y 2001; Cimoli y Dosi, 1995). Los sistemas de innovacin
bien organizados sirven como motores del progreso tcnico, en tanto que
los mal organizados pueden inhibir seriamente el desarrollo tecnolgico,
en una dinmica estrechamente relacionada con la estructura productiva
de cada pas.
Ms all de la utilizacin de las TIC y de su impacto, es importante
considerar las capacidades productivas de los pases de la regin en dos
de sus segmentos fundamentales: la fabricacin de equipo de hardware
y la produccin de paquetes computacionales (software), ya que estas
industrias son esenciales para el desarrollo del paradigma digital.
Los pases de Iberoamrica participan de forma marginal en la
produccin de hardware, pese a que algunos gobiernos han puesto en
prctica polticas destinadas a apoyar y acelerar su desarrollo. Esto est
directamente relacionado con una dbil capacidad de innovacin, tanto
en general como en particular, en esta materia. Durante el perodo 2000-
2006, la Ocina de Patentes y Marcas de los Estados Unidos (USPTO)
concedi ms de 343.600 patentes relacionadas con el sector de las TIC, en
los rubros de comunicaciones, equipos y software, equipos perifricos y de
almacenamiento de informacin. De este total, los pases iberoamericanos
contribuyeron con 632 patentes, lo que representa apenas el 0,18% del
total. Esta situacin dista de la de los pases asiticos, que centraron sus
esfuerzos de innovacin y produccin en estos sectores en los aos ochenta
y noventa para transformarse en productores de bienes de TIC para el
mercado mundial: a China, el Japn y la Repblica de Corea corresponde
ms del 27% de las patentes en TIC.
Solo unos pocos pases de la regin latinoamericana, entre los que
se destacan el Brasil y Mxico, han logrado ingresar en algunos segmentos
del mercado mundial de produccin de hardware, aunque con distintos
enfoques. Mxico es un destacado exportador de productos ensamblados
destinados al mercado estadounidense, en tanto que el Brasil se centra en
su mercado interno, al tiempo que tambin crecen sus exportaciones. En
otros pases, las actividades de produccin de hardware son de menor
envergadura y se basan casi de manera exclusiva en el montaje de partes
y componentes importados. La realizacin de actividades con mayor
valor agregado y uso ms intensivo de tecnologa, como la fabricacin
de semiconductores, exige una competitividad exportadora apoyada
con frecuencia en polticas sectoriales de largo plazo, que resultan
imprescindibles siempre que surge un nuevo paradigma tecnolgico.
Lamentablemente, este tipo de polticas son escasas en la regin, a pesar
de que el desarrollo de la industria de hardware sera muy deseable por su
capacidad de generar empleos altamente calicados y conocimiento para
participar en las etapas posteriores de desarrollo y aplicacin de las TIC.
Sin embargo, la falta de capacidad productiva en este mbito no implica
un mayor obstculo para la regin en cuanto al desarrollo digital, ya que
no impide la digitalizacin de la organizacin econmica y social, pues
los equipos necesarios son bienes comerciables en el mercado mundial. La
realidad es otra en la industria del software y los servicios relacionados.
El software facilita y formaliza los ujos de informacin y
comunicacin entre organizaciones y dentro de las organizaciones de
todo tipo, como empresas, hospitales, escuelas y municipios. De este
modo, el software, sobre todo el que se orienta a empresas o sectores
especcos, representa una herramienta fundamental para el aumento
de la productividad y el aprovechamiento del potencial optimizador
de procesos de las TIC. Como esos procesos de manejo de datos y
comunicaciones determinan el sistema de organizacin y los mecanismos
de coordinacin entre las redes internas y externas, las prioridades y la
cultura locales deben ser objeto de especial atencin en el desarrollo de
software propio. En este sentido, adoptar sistemas informticos desarrollados
en economas con distintas necesidades y formas organizativas quizs no sea lo
ms efectivo.
En la regin, el desarrollo de la industria del software y los servicios
relacionados se produjo de forma esencialmente espontnea, pues solo
hace poco se pusieron en prctica polticas pblicas de estmulo al sector.
En los ltimos aos, la evolucin de las ventas de software con relacin
al PIB se mantuvo relativamente estable en la regin y las empresas del
sector aumentaron gradualmente sus exportaciones, sobre todo hacia
otros pases del continente. Adems, existen interesantes oportunidades
ms all del mbito regional que los pases latinoamericanos estn
aprovechando. La tendencia a la tercerizacin de actividades que no
forman parte del negocio central de las empresas como la atencin al
cliente o la creacin de software ha abierto nuevas oportunidades para
los pases latinoamericanos (CEPAL, 2009), que se han incrementado con
la actual crisis econmica mundial dado su potencial para la reduccin de
costos; en particular los servicios extraterritoriales (offshore), cuyo creciente
despliegue ha sido facilitado por las TIC al posibilitar su relocalizacin.
Si bien se estn dando valiosos avances en este sector, el desafo para dar
respuesta a estas oportunidades pasa nuevamente por un tema de capacidades,
ya que ello requiere de profesionales altamente calicados cuya formacin no
est siendo asegurada en los niveles y la cantidad necesarios.
En conclusin, de acuerdo a lo analizado en cuanto al desarrollo
de las TIC en s mismas, la regin no se caracteriza por su capacidad
de innovacin en los sectores de hardware; los pases de la regin son
principalmente tomadores de tecnologa. Si bien esto no es una novedad
para Amrica Latina que ha seguido un patrn similar con paradigmas
anteriores, es importante destacar que existe una diferencia fundamental
en cuanto al paradigma digital, en el sentido de que la velocidad de
adopcin de estas tecnologas es ms rpida que en el pasado. Se enfrenta
un menor rezago en cuanto a la posibilidad de acceder a este tipo de
tecnologa y sus avances, a lo que contribuyen los progresos que se
estn logrando en el desarrollo de software. El interrogante entonces es
cul es el uso que los pases de la regin estn haciendo de las TIC y, en
particular, de su potencial para la innovacin transversal en la economa,
de tal forma que puedan constituirse efectivamente en herramientas para
la aceleracin del desarrollo. Asimismo, es fundamental utilizar todo
el potencial, ya demostrado, de estas tecnologas para dinamizar los
procesos de crecimiento econmico y aumentar la participacin de los
actores sociales, como se ver al analizar las relaciones entre innovacin e
inclusin social en el prximo captulo.
C. Hacia el surgimiento de nuevos paradigmas:
la biotecnologa y la nanotecnologa
Si bien an no es claro el rol que desempearn la nanotecnologa
y la biotecnologa en la nueva economa del conocimiento, ambas parecen
vislumbrarse como tecnologas de gran impacto y alcance, que cruzan
todos los sectores de la actividad econmica y social de los pases. La
nanotecnologa y la biotecnologa se perciben como potenciales paradigmas
tecnolgicos con una fuerte interpenetracin con la base cientca, en los
que el esfuerzo en materia de investigacin y desarrollo es esencial; sin
embargo, parecen identicarse algunas diferencias importantes entre
estas dos tecnologas.
En la biotecnologa hay una estrecha interrelacin entre ciencia y
tecnologa en las diversas reas. Se identica un alto grado de convergencia
entre ellas y la naturaleza del paradigma parece ser de carcter genrico y
transversal, existiendo distintos grados de complementariedad y ruptura
con los diferentes senderos tecnolgicos. En la nanotecnologa, por su
parte, la interrelacin entre ciencia y tecnologa se limita a ciertas reas,
con una acotada convergencia entre las diferentes reas y disciplinas de
las nanotecnologa, y se identica una transversalidad potencial solo con
algunas industrias (vase el cuadro II.2).
Por otra parte, la importancia del acceso a instalaciones de
investigacin y de produccin y las capacidades acumuladas explican
por qu el desarrollo de la nanotecnologa y las empresas especializadas
est mucho ms concentrado geogrcamente que en el caso de la
biotecnologa: son necesarios la cercana a centros de excelencia cientca
y el acceso a plataformas e instalaciones, pblicas o privadas (Avenel y
otros, 2007). Este es un aspecto que debe tomarse en cuenta al promover
estas tecnologas en pases en desarrollo, ya que claramente refuerza sus
desventajas e impone condiciones mucho ms exigentes a la continuidad
y magnitud de las polticas y de la inversin.
Cuadro II.2
BIOTECNOLOGA Y NANOTECNOLOGA:
CARACTERSTICAS MS SALIENTES
Naturaleza de los
paradigmas
Trayectorias
Infraestructura crtica
Organizacin industrial
Forma de coordinacin
Biotecnologa Nanotecnologa
Gran |nterpenetrao|on entre o|eno|a y
teono|og|a.
Industria farmacutica: oompeteno|a y
ooex|steno|a entre parad|gmas nuevos y
trayeotor|as preex|stentes.
Agroindustria e insumos industriales:
oonvergeno|a entre parad|gmas nuevos y
trayeotor|as preex|stentes; paquetes
teono|og|oos.
lnfraestruotura de o|eno|a y teono|og|a
gener|oas.
Empresas espeo|a||zadas en b|oteono|og|a
oomo |nterfaoe entre e| seotor aoadem|oo
y |as grandes empresas.
Oonvergeno|a entre d|st|ntas o|eadas de
b|oteono|og|a.
D|st|ntos grados de oomp|ementar|edad
y ruptura de |os senderos teono|og|oos.
O||gopo||o estrat|foado en e| seotor
b|ofarmaoeut|oo, oonoentrao|on en |a
agro|ndustr|a y |os |nsumos |ndustr|a|es.
A||anzas, redes pb||oo-pr|vadas,
ag|omerao|ones produot|vas |o|usters,
meroados de oonoo|m|ento en o|eno|a y
teono|og|a basados en dereohos de
prop|edad |nte|eotua|.
So|a o en oomb|nao|on oon otras
teono|og|as |enab||ng teohno|og|es
perm|te grandes avanoes de
produot|v|dad y desempeo.
Oaroter gener|oo y transversa|.
lnterpenetrao|on entre o|eno|a y
teono|og|a ||m|tada a o|ertas reas.
Gran oonvergeno|a entre e| nuevo
parad|gma nanoteono|og|oo y trayeotor|as
teono|og|oas preex|stentes |mater|a|es,
e|eotron|oa, qu|m|oa. Oonvergeno|a
poteno|a| oon |a b|oteono|og|a.
lnfraestruotura y equ|pam|ento oostoso y
espeo|foo para |as ap||oao|ones |ndustr|a|es.
Oonoentrao|on en grandes grupos
d|vers|foados.
Oonvergeno|a entre nanoteono|og|as an
||m|tada.
Gran dependeno|a de| sendero teono|og|oo,
espeo|foa a| seotor de ap||oao|on.
Empresas espeo|a||zadas en
nanoteono|og|a oon estrateg|as de
|ntegrao|on de |a oadena de va|or
A||anzas pub||oo-pr|vadas y
ag|omerao|ones produot|vas |o|usters oon
'grandes usuar|os" en e| maroo de
programas nao|ona|es v|nou|ados a usos
m|||tares y o|v||es.
Ro| o|ave de |nstrumentao|on o|ent|foa en
|a art|ou|ao|on entre nanoteono|og|as.
Transversa||dad poteno|a| oon |ndustr|as
que haoen uso de mater|a|es orgn|oos e
|norgn|oos.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
A continuacin se identican las principales tendencias en materia
de nano y biotecnologa, as como las capacidades de los pases de la
regin y la importancia de las polticas cientco-tecnolgicas para el
desarrollo de estas tecnologas.
1. La biotecnologa: principales tendencias y sectores
en la innovacin
En su acepcin ms general, la biotecnologa se dene como
la aplicacin de la ciencia y la tecnologa a organismos vivos, plantas,
productos y sus modelos, modicando materiales vivos y no vivos para
la produccin de conocimientos, bienes y servicios. En su acepcin
moderna se dene por el uso de clulas, molculas y procesos genticos
en la produccin de bienes y servicios, a partir de un conjunto de tcnicas
aplicables a diversos campos productivos y de servicios, en constante
desarrollo sobre la base de los avances cientcos que las sustentan (van
Beuzekom y Arundel, 2006; OCDE, 2005).
El desarrollo productivo y comercial de la moderna biotecnologa
lleva poco ms de 30 aos. La primer empresa biotecnolgica, Genentech,
surgi en los Estados Unidos en 1976 e inaugur el uso de herramientas
basadas en el ADN recombinante para el desarrollo de nuevas drogas
medicinales
6
. En el tiempo transcurrido, si bien la moderna biotecnologa
no cumpli todas las expectativas planteadas en su comienzo y mostr
una gran concentracin en pocos pases (los Estados Unidos en primer
lugar) y pocos sectores (salud humana, fundamentalmente), ha pasado a
ser considerada como una de las ms poderosas tecnologas facilitadoras
(enabling technologies) del siglo XXI.

Su trascendencia puede apreciarse
en la magnitud de las ventas biotecnolgicas, que en 2003 fueron de 90.000
millones de dlares en el conjunto de los pases de la OCDE (OCDE, 2006).
La trayectoria tecnolgica en biotecnologa tiene muchas
caractersticas en comn con las TIC y con la nanotecnologa: fuerte
interrelacin con la base cientca e impactos sistmicos que se propagan
a un diversicado conjunto de sectores, por ser una tecnologa de
uso genrico y transversal. Adems, la base multidisciplinaria, de
recombinacin e integracin de los conocimientos cientcos y tecnolgicos
6
El cido desoxirribonucleico o ADN es una macromolcula que forma parte de todas las
clulas y que contiene la informacin gentica usada en el desarrollo y el funcionamiento
de los organismos vivos. Es, adems, responsable de su transmisin hereditaria. El ADN
recombinante es una molcula de ADN formada por la recombinacin de fragmentos de
ADN de orgenes diferentes.
en continuo desarrollo incluye una amplia variedad de especialidades,
como la biologa molecular, la microbiologa, la bioqumica, la qumica, la
ingeniera y los recientes avances de la biociencia.
Los Estados Unidos es el pas que lidera los adelantos productivos
y tecnolgicos de la moderna biotecnologa, ocupando el primer lugar en
el campo de la salud humana, la gentica de semillas y la biotecnologa
industrial, sectores que se cuentan entre los ms dinmicos de la economa
y alcanzan en conjunto el 3% del PIB. Le siguen en importancia el Canad,
Alemania, Francia, el Reino Unido y Dinamarca los pases europeos son
lderes en la produccin de enzimas), mientras que el Japn y algunos
pases emergentes (China, la India y otros pases de Asia y el Pacco)
comienzan a jugar un rol destacado en estos mercados (Comisin Europea,
2007; OCDE, 2006).
Las empresas biotecnolgicas se encuentran entre las ms
innovadoras del conjunto de las empresas industriales mundiales; su tasa
de investigacin y desarrollo con relacin a las ventas (25%) es cinco veces
mayor que el promedio de las empresas industriales. El dinamismo de la
innovacin se reeja en el hecho de que, entre 1991 y 2002, la tasa anual
de crecimiento de las patentes biotecnolgicas registradas en la Ocina
Europea de Patentes (EPO) fue un 8%, superior a la del total de patentes,
que alcanz el 5,7% (van Beuzekom y Arundel, 2006). Esta evolucin,
en especial durante el perodo 1995-2000, estuvo asociada al ujo de
patentamiento derivado de los logros alcanzados en el Proyecto sobre
diversidad del genoma humano
7
. En los aos siguientes el dinamismo se
desacelera, en parte debido a reglamentaciones ms restrictivas para el
patentamiento de material gentico, como se evidencia en el grco II.2.
7
En 1990 se puso en marcha el consorcio pblico del Proyecto sobre diversidad del
genoma humano. En 2003 se logra describir el mapa del cdigo gentico humano,
que constituye uno de los mayores descubrimientos cientficos de la poca actual. La
apropiacin privada de buena parte de estos resultados (patentamiento de partes del
genoma humano) ha levantado numerosas polmicas en el campo de la biotica.
Grfico II.2
EVOLUCIN DEL NMERO DE PATENTES BIOTECNOLGICAS
OTORGADAS, 1980- 2006
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Biotecnologa
A61K
C02F
C07K
C12N
C12Q
G01N
Fuente: Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), OECD Patent Statistics.
Nota: Estadsticas de patentes para los rubros de la Clasificacin internacional de patentes (IPC) a cuatro
dgitos asociados a la biotecnologa. (Incluye subrubros no biotecnolgicos): A61K: medicinales; C02F:
biorremediacin; C07K: pptidos; C12N: microorganismos o enzimas; C12Q: medicin y pruebas con
microorganismos; G01N: anlisis con materiales.
En promedio, las patentes biotecnolgicas representaban, a
mediados de los aos noventa, el 9,4% de todas las patentes presentadas
bajo el Tratado de cooperacin en materia de patentes (PCT); en 2003-
2005 descendieron al 5,6%. Los Estados Unidos mantienen su liderazgo
en este campo: concentran el 41% del total de patentes biotecnolgicas
(datos de 2005), seguidos por el Japn (17%), Alemania (7%), el Reino
Unido (4,6%), el Canad (3%) y Francia (3%). Un grupo de pases
emergentes, representados por el Brasil, China, la Federacin de Rusia,
la India, Indonesia, y Sudfrica alcanz el 2,7% del total de patentes
(OCDE, 2008). En su gran mayora, las patentes pertenecen a grandes
multinacionales farmacuticas. Las reas de aplicacin ms importantes
fueron la microbiologa, la ingeniera gentica, la bioqumica, la qumica
orgnica y las ciencias mdicas y veterinarias, que en conjunto alcanzaron
un 78% del total (Albornoz y Barrere, 2008, datos para el perodo 2000-
2007). Mientras tanto, el escenario en trminos de ventajas biotecnolgicas
reveladas es algo distinto. Los pases que muestran mayores ventajas
relativas en la moderna biotecnologa son, en este orden: Dinamarca,
Singapur, Blgica, Canad, Nueva Zelandia, Australia, Espaa y China
8
.
Los Estados Unidos ocupan el dcimo lugar en esta jerarqua, el Japn, el
decimotercero y Alemania el puesto vigesimosegundo (OCDE, 2008a).
La emergencia de este nuevo rgimen tecnolgico basado en la
ciencia fue acompaada de importantes innovaciones institucionales
y regulatorias que modelaron y transformaron las relaciones entre la
investigacin acadmica, el sector industrial y las formas de apropiacin
de los nuevos conocimientos (Pisano, 2006; Hopkins y otros, 2007; Coriat y
Orsi 2006). A continuacin se considera una serie de factores relacionados
con la propiedad intelectual y el mercado del conocimiento que afectan
las formas de organizacin de las empresas y el nanciamiento. Entre las
principales innovaciones institucionales y regulatorias se destacan:

i) La autorizacin a universidades e instituciones acadmicas, a partir de
la Ley Bayh-Dole de 1980, para patentar los resultados de sus investigaciones
nanciadas con fondos pblicos y transferir estas patentes a empresas (en
forma prioritaria a empresas de los Estados Unidos) bajo la forma de licencias
exclusivas o la creacin de empresas conjuntas (joint ventures);
ii) Cambios en el sistema de derechos de propiedad intelectual
(DPI) que posibilitan el patentamiento de materia viva excluida hasta
entonces del campo de lo patentabledesde el fallo de la Corte Suprema
de los Estados Unidos en el caso Diamond vs. Chakrabarty en 19809;
iii) Cambios introducidos en 1984 en la regulaciones nancieras
como la creacin de un mercado nanciero especializado en la
mercantilizacin de los DPI, debido a nuevas reglas establecidas para
el NASDAQ
10
, que autorizaron la entrada en el mercado de capitales
a empresas innovadoras cuyos activos fueran sobre todo intangibles
8
El indicador de ventajas tecnolgicas reveladas en biotecnologa expresa la participacin
de las patentes de biotecnologa en el total de patentes de un pas, en relacin con la
participacin de la biotecnologa en el total de patentes a nivel mundial.
9
Al aceptar el patentamiento de un organismo genticamente modificado, este fallo abri
las puertas para la mercantilizacin de conocimientos cientficos bsicos.
10
El National Association of Securities Dealers Automated Quotation System (NASDAQ)
fue creado en 1971. Con la reforma de los aos ochenta, se transform en un mercado de
capitales especializado en la promocin de empresas innovadoras (Coriat y Orsi, 2006).
(bsicamente DPI). Surgi as un mercado que pas a desempear un
papel complementario al de los capitales de riesgo (venture capital), que
operan como intermediarios nancieros para inversiones de largo plazo
en empresas nuevas (start-up). Adems, se modic la ley de fondos de
pensin para permitir la inversin de parte de sus tenencias en acciones y
valores tecnolgicos de alto riesgo.
En cuanto a los cambios organizacionales de las empresas, en el sector
de la salud humana de los Estados Unidos, la conguracin institucional
incluye los siguientes actores
11
: a) organismos pblicos de investigacin,
que modicaron la orientacin de sus investigaciones desdibujando
la diferencia entre investigacin bsica y aplicada, promoviendo el
patentamiento de sus resultados y acordando licencias y creando
empresas conjuntas con empresas privadas; b) empresas especializadas en
biotecnologa, conformadas por emprendedores cientcos que transforman
el conocimiento cientco en tecnolgico y actan como interface
entre la investigacin acadmica y la innovacin industrial (empresas
derivadas nacidas en la universidad (spin-off universitario) o empresas
nuevas (start-ups), producto de la privatizacin de la infraestructura de
ciencia y tecnologa)
12
y c) grandes empresas (incumbents), parcialmente
diversicadas hacia la moderna biotecnologa, con activos y capacidades
complementarias en actividades productivas, comerciales y regulatorias
13
.
Estas ltimas empresas no alcanzan a integrar, al menos en una primera
fase, todos los conocimientos cientcos necesarios para el desarrollo de
la moderna biotecnologa, debido a la creciente complejidad cientca del
nuevo paradigma y el funcionamiento por medio de alianzas y redes con
las empresas especializadas en biotecnologa y los organismos pblicos
de investigacin. En etapas posteriores, implementan estrategias de
internalizacin de la investigacin y el desarrollo, absorbiendo buena
parte de las empresas especializadas en biotecnologa.
11
Vanse Arundel y otros (2006); Hopkins y otros (2007); Orsenigo (1999); Malerba y
Orsenigo (2002); Valentin y Jensen (2003); Pisano (2006); Ernst & Young (2008); Traill y
Duffield (2002).
12
Existen distintos tipos de empresas especializadas en biotecnologa: empresas
especializadas en productos o procesos especficos y empresas especializadas en
plataformas tecnolgicas (genmica, protemica, bioinformtica), entre otros.
13
La posibilidad de fragmentar los conocimientos cientficos o su grado de modularidad
inciden en las estrategias de monetizacin de la propiedad intelectual, as como en la
estructura de mercado. El grado de modularidad vara entre sectores; es ms bajo en las
industrias agroalimentarias y ms alto en las biofarmacuticas (Valentin y Jensen, 2003).
La creciente privatizacin de los avances biotecnolgicos podra
conducir, sin embargo, a un freno del proceso de investigacin y desarrollo.
La proliferacin de los derechos de propiedad intelectual sobre aspectos
parciales y fragmentarios del conocimiento cientco corre el riesgo de
generar un caso de tragedia de los anticomunes, al poner barreras a
la difusin de innovaciones complementarias (Heller y Eisenberg, 1998;
Pisano, 2006)
14
. Tambin puede sesgar la investigacin y el desarrollo
hacia sectores que admiten la privatizacin de las innovaciones, en
detrimento de estrategias que tomen en cuenta aspectos sistmicos en
las capacidades cientcas y tecnolgicas del pas. Considerando los
tres sectores principales de difusin de la moderna biotecnologa (salud
humana, agricultura e industrias de la alimentacin), puede armarse
que el proceso de monetizacin y nanciarizacin de la propiedad
intelectual predomina en el sector de la salud y, en menor medida, en el
de las agrobiotecnologas.
Por su parte, las instituciones nancieras son fundamentalmente
de tres tipos: i) de capital de riesgo (venture capital), especializadas en
el nanciamiento y apoyo a la gestin de la innovacin de las empresas
especializadas en biotecnologa en sus primeras etapas de desarrollo, y que
son importantes sobre todo en Alemania, el Canad y los Estados Unidos,
ii) de fondos pblicos para la innovacin, y iii) inversores nancieros en
el mercado primario y secundario de acciones
15
.
As, el paradigma biotecnolgico se caracteriza por la acentuada
interpenetracin entre ciencia y tecnologa, la convergencia entre
distintas oleadas biotecnolgicas, el papel central de los nuevos mtodos
de investigacin que actan como poderosas tecnologas de apoyo, su
carcter genrico y transversal y diversos grados de complementariedad
y ruptura con los senderos tecnolgicos preexistentes. Es fundamental
para su desarrollo una adecuada infraestructura de ciencia y tecnologa
14
Heller y Eisenberg (1998) sostienen que la proliferacin de los derechos de propiedad
intelectual en las investigaciones biomdicas puede llevar a una subutilizacin de
recursos escasos, debido a que los propietarios de las patentes pueden bloquearse entre s
y configurar una situacin de tragedia de los anticomunes (parafraseando la metfora
introducida por Garret Harding (1968) para explicar la sobreexplotacin de recursos
comunes escasos debido a la falta de incentivos privados para su conservacin).
15
En la industria farmacutica de los Estados Unidos, el Instituto Nacional de Salud
(NHI) es el responsable de la mayor parte de los fondos para la investigacin bsica y la
biotecnologa, con subsidios de 23.000 millones de dlares anuales.
de carcter genrico. Al mismo tiempo, la estructura de mercado que
emerge con el nuevo paradigma muestra el surgimiento de empresas
especializadas, la consolidacin de mercados oligoplicos en determinadas
reas (biofarmacuticas, insumos agrcolas e industriales), modalidades
de coordinacin por medio de alianzas y redes pblico-privadas y la
conformacin de mercados de conocimiento de ciencia y tecnologa
basados en los derechos de propiedad intelectual.
2. Capacidades de la regin en biotecnologa
En los ltimos aos se han generado muchas expectativas acerca de
las oportunidades que la moderna biotecnologa puede ofrecer a los pases
en desarrollo. Los desafos que enfrentan estos pases, sin embargo, no
son menores. Por una parte, la dinmica de los mercados biotecnolgicos
caracterizada por una acelerada concentracin de capitales, continuos
procesos de fusin y absorcin de empresas y estrategias de globalizacin
de las grandes empresas supone fuertes barreras a la entrada debido
a varios factores. Entre ellos se cuentan las estrategias de las empresas
transnacionales lderes en biotecnologa, en particular sus estrategias en
investigacin y desarrollo y de expansin geogrca; la magnitud de los
esfuerzos requeridos en investigacin y desarrollo para el desarrollo de
productos y procesos biotecnolgicos, los elevados costos y los tiempos
necesarios para llegar al mercado
16
; las dicultades para la gestin
estratgica de los derechos de propiedad intelectual; el acceso a fuentes
de nanciamiento y a mercados de capitales especiales; el control y el
acceso a activos complementarios productivos, comerciales y regulatorios;
y las condiciones regulatorias cambiantes en los mercados mundiales (las
regulaciones de seguridad y medio ambiente, los tratados de bioseguridad,
el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio (ADPIC) de la Organizacin Mundial
16
En el caso de una semilla genticamente modificada, por ejemplo, el proceso tarda
de 8 a 10 aos desde los inicios de las actividades de investigacin y desarrollo hasta
su comercializacin en los mercados de destino, con una inversin de 100 millones
de dlares, de los cuales un 40% corresponde a los costos derivados de las pruebas
regulatorias. En el caso de una droga medicinal nueva, el proceso insume de 10 a 12
aos, con un costo aproximado de 400 a 800 millones de dlares. En esta rea, por cada
5.000 ensayos preclnicos solo cinco compuestos pasan a los ensayos clnicos y solo uno
es aprobado por las autoridades regulatorias (Gutman, Lavarello y Roisinblit 2006).
del Comercio (OMC) y similares, las barreras al comercio), junto con la
percepcin de la sociedad de los riesgos asociados al consumo de los
nuevos productos.
Por otra parte, ya se observ que Iberoamrica est conformada
por un conjunto muy heterogneo de pases, tanto con relacin a su grado
de desarrollo y a sus perles de especializacin, como en lo que respecta
a sus bases de conocimiento cientco y tecnolgico y sus contextos
institucionales y regulatorios. La difusin de la moderna biotecnologa
en esta regin es an muy incipiente y solo es signicativa en algunos
pases, en los que impulsa la reestructuracin industrial en sus principales
sectores de aplicacin: salud humana y sistemas agroalimentarios. Con
pocas excepciones, estos avances se basan en trayectorias tecnolgicas
centradas en la adopcin y adaptacin de tecnologas creadas en pases
industrializados y, en el caso de Amrica Latina, con una marcada
presencia de liales de grandes empresas multinacionales (Gutman y
Lavarello, 2008, 2009a).
La enorme brecha tecnolgica existente en el desarrollo de la
biotecnologa de los pases iberoamericanos respecto de la frontera
se aprecia en el grco II.3, en que se identica el nmero de patentes
biotecnolgicas otorgadas por la Ocina de Patentes de los Estados Unidos
a los no residentes para un grupo de pases seleccionados durante el
perodo 2004-2008. Si se considera la evolucin del nivel de patentamiento
en los ltimos aos, tanto en la Repblica de Corea como en China y
la India se observa un aumento sustantivo respecto de aos anteriores,
lo que pone en evidencia los esfuerzos por impulsar la difusin de la
moderna biotecnologa siguiendo, en la mayora de los casos, los patrones
tecnolgicos imperantes en los lderes mundiales (CEPAL, 2008b).

Las posibilidades de los pases de la regin de aprovechar
oportunidades abiertas por el nuevo paradigma biotecnolgico estn
estrechamente asociadas, junto con los rasgos estructurales mencionados
ms arriba, a sus capacidades en materia de ciencia y tecnologa. Tambin
es importante la rapidez con que se generen las necesarias innovaciones
institucionales y organizacionales que deben acompaar al nuevo
paradigma. Hay un claro rezago tecnolgico de los pases iberoamericanos
en su conjunto frente a la gran ventaja estadounidense y al avance en los
mercados biotecnolgicos de pases emergentes como China y la India.
En este contexto, la Argentina, el Brasil, Cuba, Espaa, as como Chile y
Colombia, son algunos pases de Iberoamrica que, con diferentes estrategias
de ciencia y tecnologa se destacan por los avances realizados.
Grfico II.3
PATENTES BIOTECNOLGICAS OTORGADAS POR LA OFICINA
DE PATENTES Y MARCAS DE LOS ESTADOS UNIDOS A NO
RESIDENTES, 2004- 2008
45
48
94
103
128
209
515
846
1534
0 400 800 1 200 1 600
Amrica Latina
Espaa
Iberoamrica
China
India
Rep. de Corea
Reino Unido
Alemania
Japn
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Oficina de Patentes de los Estados Unidos (USPTO).
Nota: Las patentes biotecnolgicas incluyen las clases de patentes 435 y 800.
En Espaa, el inters por la moderna biotecnologa en la comunidad
cientca se vuelve relevante a comienzos de los aos ochenta, en buena
medida como correlato de los adelantos realizados en los pases lderes
en esa rea. A mediados de esa dcada se crea la Sociedad Espaola
de Biotecnologa, que coincide con el lanzamiento del Programa
Movilizador de Biotecnologa (1985) desde el mbito gubernamental.
Despus se formula un Plan nacional de investigacin y desarrollo
biotecnolgico para el perodo 1986-1990 impulsado en gran medida
por el Estado y se establecen las bases para su expansin durante los
siguientes 15 aos. Las capacidades acumuladas en el sistema nacional de
investigacin pblica sustentaron la conformacin de un sistema nacional
de innovacin biotecnolgica e impulsaron el proceso de difusin de la
moderna biotecnologa, fundamentalmente orientado hacia el rea de la
salud (medicamentos y vacunas).
A diferencia del modelo estadounidense, los avances en la moderna
biotecnologa se han asentado, mayoritariamente en la investigacin
pblica y en la accin de organismos y programas pblicos, con una baja
participacin de capitales de riesgo y de empresas nuevas creadas por
universitarios (Garcs Toledano, Montero y Vega, 2007; van Beuzekom
y Arundel, 2006). Sin embargo, a partir de 2000 comienza a notarse un
cambio en la composicin del sector, con mayor participacin de empresas
privadas y otros tipos de nanciamiento. Actualmente puede considerarse
a Espaa como un pas con moderado desarrollo biotecnolgico, muy
por detrs del lder en la materia (los Estados Unidos) y tambin de los
principales actores de Europa (Alemania, Suiza, Francia), pero que ha
logrado un dinamismo importante en el sector
17
.
En el contexto de la gran prioridad otorgada a la salud pblica,
Cuba se destaca por el temprano desarrollo de la moderna biotecnologa
como programa pblico en el rea de la salud humana, iniciado en 1981
con la produccin de interfern alfa leucocitario. La principal rea de
desarrollo y aplicacin de biotecnologa es el sector mdico-farmacutico,
aunque tambin se han construido capacidades y se ha progresado en
biotecnologa para el agro, los alimentos, la industria y el cuidado del
medio ambiente. Cuba se ha convertido en el nico pas de Iberoamrica
que ocupa un lugar destacado en materia de desarrollo de bioterapias
farmacuticas. De los 138 productos bioteraputicos aprobados en el
mundo entre 1989 y 2009, la cantidad producida en Cuba ocupa el noveno
lugar, al tiempo que ocupa el cuarto lugar de la lista cuando se considera el
tamao de la poblacin
18
. Entre los resultados ms exitosos se encuentran
las vacunas contra la meningitis B y la hepatitis B (OCDE, 2009).
Para la biotecnologa en su conjunto, el Brasil en primer lugar y
despus la Argentina son los principales pases de Amrica Latina en
trminos de difusin de la moderna biotecnologa, principalmente en las
17
El estudio Innova de Arundel, Crespi y Patel (2008) ubica a Espaa y a Portugal dentro
del grupo de pases con bajas capacidades en biotecnologa.
18
Los productos bioteraputicos incluyen protenas que recombinan grandes molculas,
como enzimas, hormonas y anticuerpos monoclonales.
reas de la salud humana y la produccin agropecuaria. Ambos pases
muestran una masa crtica de investigadores y empresas biotecnolgicas
que les permitira insertarse no solo como rpidos difusores de paquetes
tecnolgicos provenientes del exterior, sino tambin como creadores de
adelantos propios. Sin embargo, como puede apreciarse en el cuadro II.3,
durante los aos noventa ambos perdieron posiciones frente al avance de
otros pases, como China o la India, que mostraron un fuerte crecimiento
en el nmero de patentes biotecnolgicas otorgadas por la Ocina de
Patentes de los Estados Unidos.
En resumen, se observa un rezago muy importante en la regin en
lo que se reere a la moderna biotecnologa. Espaa y Cuba, sin embargo,
se destacan como dos pases que han logrado avances notables en reas
especcas y es particularmente signicativo el avance cubano en el
campo de las aplicaciones a la salud. El Brasil y la Argentina, aunque
en menor medida, tambin han fortalecido las capacidades localizadas.
Existen en todos estos pases algunos ejemplos interesantes, aunque
acotados, de xito en el desarrollo de la biotecnologa en el marco de
polticas y esfuerzos continuados de inversin, en que los programas
pblicos han desempeado un rol principal. No obstante, el ejemplo de
los pases emergentes de Asia indica un potencial de progreso que est
lejos de haberse logrado en Iberoamrica.
3. La nanotecnologa: principales tendencias y sectores
en la innovacin
La nanotecnologa comprende el diseo, la caracterizacin, la
produccin y la aplicacin de estructuras, dispositivos y sistemas,
controlando su forma y tamao a nanoescala
19
. El inters de la industria
radica en que las propiedades de los materiales en la nanoescala son
radicalmente diferentes a las de escalas mayores. Si bien su desarrollo
se encuentra en una etapa muy temprana, las potencialidades de las
nanotecnologas indican elevados rendimientos futuros. Por el momento,
las aplicaciones industriales siguen trayectorias incrementales y limitadas
a ciertas tcnicas de sntesis qumica a partir de nanopartculas, y
19
Un nanmetro (nm) es la millonsima parte de un milmetro. La nanoescala medira
objetos de 1 a 5 nanmetros.
a tcnicas de ingeniera de precisin de la industria electrnica. No
obstante ello, comienza a vericarse un crecimiento sustancial en el nivel
de patentamiento desde inicios de los aos ochenta, ritmo que se acelera
entre el segundo quinquenio de los noventa e inicios del milenio.
Cuadro II.3
INDICADORES DE CAPACIDADES CIENTFICAS Y TECNOLGICAS
EN EL REA DE LA MODERNA BIOTECNOLOGA
Patentes
biotecnolgicas
Ao 2006
Patentes
biotecnolgicas
Acumulado 2000- 2006
Publicaciones- 2006
Investigadores
(cantidad)
Empresas especializadas
en Biotecnologa
(cantidad)
Salud Humana
Agropecuario
IAA- Industrial,
otros
Empresas
biotecnolgicas
Cada 10 millones de
hhabitantes
Indice de
aprovechamiento
patentes/ publicacin
Argentina Brasil Chile Colombia Cuba Espaa Portugal China India
Estados
Unidos
Japn Alemania OCDE
4 12 2 2 4 87 5 100 49 3 462 1 214 588 7 523
11 68 8 6 46 383 32 1 578 324 32 168 6 791 6 209 63 410
285 990 134 75 56 1 707 302 4 076 1 084 19 876 5 177 4 799 56 580
2117
l
6 844 1860
a b
s/d s/d 9 991 s/d s/d s/d 446890
a b
s/d s/d s/d
84
k
71 58 10 52
f
216 20 136
d
96
d
1 510 1007
e h
495 6564
g c
24% 35% 28% s/d s/d 40% 61% s/d s/d 65% s/d 44% 54%
g
64% 23% 40%
i
s/d s/d 12% 17% s/d s/d 12%
j
s/d 6% 16%
g
12% 42% 33% s/d s/d 47% 22% s/d s/d 23% s/d 50% 30%
g
21,1 3,6 35 2,1 46,2 20 18,7 0,1 0,1 50,5 78,8 60,1 55,9
1,4% 1,2% 1,5% 2,7% 7,1% 5,1% 1,7% 2,5% 4,5% 17,4% 23,4% 12,3% 13,3%
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Anuario estadstico de Amrica Latina y
el Caribe, 2008 (LC/G.2399-P), Santiago de Chile, 2008; Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos
(OCDE), OECD Factbook, Pars, 2009; Centro Argentino de Informacin Cientfica y Tecnolgica (CAICyT),
Nanotecnologa: tendencias recientes en investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico (I+D): Argentina
en el contexto internacional, 2008; BiotecSur, Inventario de capacidades biotecnolgicas y relevamiento
de normas y regulaciones, 2009; F. Garcs Toledano y otros, Relevancia de la biotecnologa en Espaa,
Fundacin Genoma Espaa, 2007; C. Hernndez-Cuevas y P. Valenzuela, Strategies to capture biotechnology
opportunities in Chile, Electronical Journal of Biotechnology, vol. 7, N 2, 2004; B. Van Beuzekom y A. Arundel,
Biotechnology Statistics, Pars, OCDE, 2006 y 2009; Ernst & Young, Beyond Borders, Global Biotechnology
Report, 2008; Jorge Niosi, Introduction to the Symposium: Universities as a source of commercial Technology,
The Journal of Technology Transfer, 2006; CORFO, Biotechnology and Life Science in Chile, Santiago de Chile,
2007; R. Bisang y otros, (comps.), Biotecnologa y desarrollo. Un modelo para armar en la economa argentina,
Buenos Aires, Prometeo2006.
Nota: El nmero de patentes corresponde a las patentes biotecnolgicas solicitadas ante la Oficina Europea de
Patentes (EPO) en el marco del Tratado de Cooperacin en materia de Patentes.
a
Investigadores en biologa,
b
Ao 2000,
c
Ao 2003,
d
Ao 2004,
e
Ao 2005.
f
Instituciones que operan en el
Polo Biotecnolgico de La Habana.
g
Incluye los pases miembros para los que se contaba con datos.
h
Total de
empresas biotecnolgicas.,
i
Incluye Energa y medio ambiente,
j
Incluye aplicaciones en alimentos.
k
Bisang,
Gutman et al, (2006);
l
incluye investigadores y becarios gradudados (BiotecSur 2009).
La nanotecnologa involucra procesos de manufactura heterogneos
en trminos de grado de adopcin, complejidad y efectos posibles sobre
la difusin del paradigma.
Por un lado, los procesos que ms han sido adoptados son aquellos
basados en tcnicas descendentes (top-down), que se orientan a la fabricacin de
estructuras muy pequeas con piezas ms grandes de material (un ejemplo de
ello es el diseo y la fabricacin de nanocircuitos en la supercie de un microchip
de silicio). Estas tcnicas han sido utilizadas durante aos en la industria de
semiconductores y reproductores de DVD y CD.
Por otro lado, se han adoptado procesos de manufactura
ascendentes (bottom-up), que posibilitan la fabricacin de estructuras desde
la nanoescala, tomo por tomo, molcula por molcula. A excepcin
de ciertas tcnicas como la produccin de nanomateriales a partir de
sntesis qumica, que se encuentra ampliamente difundida, esta rea se
encuentra en sus primeros pasos y se limita a la produccin de materiales
muy rudimentarios
20
.
Si bien las tcnicas ascendentes (bottom-up) an no han sido
adoptadas de manera masiva, sus potencialidades para la difusin
del paradigma son mayores. Sus ventajas estn asociadas no solo a
las innovaciones de productos, sino tambin a procesos que originan
sustanciales ahorros en costos de energa y desperdicios respecto de las
tcnicas descendentes (top-down). Las tcnicas ascendentes presentan una
mayor interpenetracin con la actividad de investigacin y desarrollo,
con fuertes repercusiones eventuales de reduccin de costos en mltiples
industrias. Si estas tcnicas se consolidan, podran sentar las bases de un
nuevo paradigma tecnoeconmico
21
.
20
En estas tcnicas, los tomos o molculas se ordenan por s mismos en nuevas estructuras
a partir de sus propiedades fsicas y qumicas (por ejemplo, el autoensamblado de
cristales utilizados en las industrias de semiconductores)
21
La mayor parte de los estudios coincide en sealar que an existen grandes barreras a
la expansin de estas tecnologas a nuevas aplicaciones industriales. Por un lado, hay
limitaciones en el desarrollo de modelos que permitan comprender las relaciones entre
las funciones y la estructura de los materiales, necesarias para mantener los diseos
desde el nivel nano al macroscpico. Por el otro, hay dificultades en el pasaje de la
investigacin y el desarrollo en el laboratorio a la produccin industrial.
Otro interrogante con respecto a la dinmica de la innovacin en
el sector es si el desarrollo de un mercado de conocimiento posibilitar
una nueva organizacin de la investigacin y el desarrollo, caracterizada
por la divisin del trabajo entre generadores especializados de tecnologa
y la produccin a escala industrial. Si bien existen diferencias entre
pases en el grado de entrada de empresas, un estudio economtrico a
partir de una muestra de empresas con actividades en nanociencia y
tecnologa en Alemania muestra que, hasta 2005, las pyme que contaban
con estrategias de derechos de propiedad intelectual no llevaban adelante
estrategias de licenciamiento de su tecnologa ni de cooperacin para la
produccin y comercializacin (Fiedler y Welpe, 2006). Segn los autores,
esto se explica por la gran incertidumbre, la indenicin de mercados, el
desconocimiento de los productos y las dicultades para sus aplicaciones.
Esta gran incertidumbre, propia del estadio de difusin del paradigma, se
traduce en elevados costos de bsqueda y negociacin respecto del reparto
de regalas y clusulas contingentes en los contratos, que desincentivan
el establecimiento de acuerdos de cooperacin para las actividades de
fabricacin y comercializacin. Por el contrario, la estrategia dominante entre
las empresas con desarrollos propios patentados es la entrada en el mercado
como fabricante, mediante el fortalecimiento de sus propias capacidades.
Los programas pblicos de apoyo a estas nuevas tecnologas han
sido fundamentales para el desarrollo de las nanotecnologas, incluyendo
el nanciamiento pblico de la investigacin y el desarrollo. Esta es una
leccin valiosa a tener en cuenta por los pases que aspiran a acortar
distancias en tecnologa. Si desde un punto de vista estrictamente
tcnico las potencialidades de la nanociencia y tecnologa se manifestaron
a inicios de los aos ochenta con la fabricacin de herramientas sosticadas
como el microscopio con escner en tnel, las inversiones masivas en ellas
obtuvieron un fuerte impulso gracias a los grandes programas pblicos
implementados por los gobiernos de los pases desarrollados desde inicios
del milenio.
Europa posee una importante base de conocimientos en
nanociencia, pero muestra limitaciones en la articulacin entre ciencia
y tecnologa. A diferencia de los Estados Unidos, no cuenta con un
programa europeo de nanotecnologa, coordinado y centralizado en
funcin de prioridades comunes. Mientras que en los Estados Unidos
ms de dos tercios del nanciamiento se asigna mediante la iniciativa
nacional de nanotecnologa (National Nanotechnology Initiative, NNI),
bajo los auspicios de un programa federal, en Europa la mayor parte
del nanciamiento corresponde a programas nacionales y regionales
de los pases miembros (Comisin Europea, 2004). En los sucesivos
planes de la Comisin Europea se implementaron acciones para intentar
resolver estas falencias (Comisin Europea, 2007). Tales planes han
combinado el impulso al desarrollo de infraestructura comn y polos
de excelencia, programas educativos y planes de movilidad y formacin
de investigadores
22
. Adems, se ha hecho ms hincapi en satisfacer
las necesidades de la industria en materia de investigacin y desarrollo
mediante los programas estratgicos de investigacin de las plataformas
tecnolgicas europeas
23
.
En resumen, el desarrollo de las nanotecnologas est asociado sobre
todo a los grandes programas gubernamentales y a la expansin de trayectorias
previas de grandes empresas, en que los productos nanotecnolgicos se integran
en las cadenas de valor como un insumo o componente. La importancia de la
acumulacin de capacidades en las principales tecnologas preexistentes redunda
en claras barreras a la entrada. As pues, no se verica un proceso de destruccin
creadora de capacidades en que las empresas lderes son desplazadas por
competidores ms dinmicos que aprovechan el nuevo paradigma. A diferencia
de lo que ocurre en la biotecnologa, por el momento estas oportunidades no se
expresan en el desarrollo de mercados de conocimiento. Esto se explica, por
un lado, por la marcada incertidumbre tcnica y regulatoria propia de la fase
inicial del paradigma y, por otro, por la ausencia de grandes rupturas asociadas
a innovaciones radicales de productos nales que despierten el inters de los
inversores institucionales.
4. Capacidades en el rea de la nanotecnologa en la regin
Los Estados Unidos, la Unin Europea y el Japn son titulares del
85% de las patentes aplicadas a nivel internacional en nanotecnologa,
22
Este es el caso de las plataformas tecnolgicas europeas y los proyectos de investigacin
y desarrollo en colaboracin, sobre todo las redes de excelencia (como Nanoquanta y
NanoLife).
23
Algunos programas recientes han apoyado la elaboracin de planes de trabajo enfocados
en aplicaciones industriales (por ejemplo, de nanomateriales), buscndose una amplia
difusin de los resultados en la industria europea (por ejemplo, NanoRoadSME y
NanoRoadMap). Esta actividad ha reforzado el trabajo realizado por las plataformas
tecnolgicas europeas (vase Comisin Europea, 2007).
lo que muestra un grado de concentracin mayor que en el caso de la
biotecnologa (56,6%). Frente a la considerable inversin pblica y a la
importancia de la base de conocimientos de ciencia y tecnologa de los
pases de la trada, es muy fuerte el rezago de los pases de Iberoamrica.
En el cuadro II.4 se presenta un conjunto de indicadores comparativos de
las capacidades en nanociencia y tecnologa para los pases de la regin.
A Iberoamrica corresponde el 7,02% de las publicaciones en el rea de
la nanociencia mundiales y solo el 0,72% de las patentes internacionales
otorgadas entre 2004 y 2006.
Cuadro II.4
FINANCIAMIENTO A LA INVESTIGACIN Y EL DESARROLLO Y
CAPACIDADES EN NANOCIENCIA Y TECNOLOGA
EN PASES DE IBEROAMRICA
Financiamiento pblico
de nanociencia y
tecnologa 2005
(millones de dlares)
Investigadores en
nanociencia
Publicaciones
(2000-2006)
Porcentaje de
publicaciones de
nanotecnologa mundiales
Patentes de titulares
PCT (2000-06)
(5)mundiales
Porcentaje de patentes
de nanotecnologa
mundiales
Patentes inventores
(2000-2006)
Empresas
Publicacin/Investigador
Grado de
aprovechamiento de
ciencia y tecnologa
Patentes
inventores/Patentes
titulares
Espaa Portugal Brasil Mxico Argentina Chile Cuba

50 0,6 27 40 12,4 2 10 n/d
2195 s/d 358 s/d 300 s/d n/d
7487 1558 4521 1938 1184 501 268
3 0,62 1,81 0,78 0,47 0,2 0,11
217 15 45 20 11 9 6
0,47 0,03 0,10 0,04 0,02 0,02 0,01
n/d n/d 84 41 46 18 7
18 n/d 13 s/d 18 s/d s/d
3,4 s/d 12,6 s/d 3,9 s/d s/d
0,03 0,01 0,01 0,01 0,01 0,02 0,02
n/d n/d 1,9 2,1 4,2 2,0 1,2
Fuente: Kay y Shapira, Developing nanotechnology in Latin America, Journal of Nanoparticle Research,
2009; Estimado sobre la base de Niosi y Raid, Biotechnology and nanotechnology: science-based enabling
technologies as window of opportunity for LDCs?, World Development, 2007; I. Malsch, Nanotechnology
in Brazil, 2008; Presupuesto del FAN anualizado; Comisin Europea, Towards a European Strategy for
Nanotechnology, Comunicacin de la Comisin COM 338, Luxemburgo, 2004; Centro Argentino de
Informacin Cientfica y Tecnolgica (CAICyT), Nanotecnologa: tendencias recientes en investigacin
cientfica y desarrollo tecnolgico (I+D): Argentina en el contexto internacional, 2008.
En la regin, los pases muestran niveles heterogneos en cuanto
a las capacidades en nanociencia y tecnologa y de estmulo a estas
actividades por medio de sus programas nacionales de apoyo.
Espaa a pesar de que encontrarse rezagada en trminos de
capacidades en nanociencia y tecnologa frente al resto de los pases
de Europa constituye un puente entre gran parte de los pases de
Iberoamrica y las redes internacionales. Partiendo de niveles de
nanciamiento muy bajos, en los ltimos aos ha denido estas actividades
como rea prioritaria junto a otras tecnologas de punta. En el marco del plan
estratgico de investigacin y desarrollo 2008-2011 se han reestructurado las
capacidades existentes en nanociencia y tecnologa y se han reagrupado 1.200
cientcos diseminados previamente en diversas universidades de centros
regionales de excelencia (Martnez, 2008). Como consecuencia de ello, alrededor
de estos centros se han creado 18 empresas nanotecnolgicas.
Portugal es el cuarto pas en nmero de patentes y publicaciones
de la regin. Sus actividades en nanociencia y tecnologa se insertan
principalmente en una red de cooperacin bilateral con Espaa. Recientemente
se cre un centro de investigacin conjunto de los dos pases, el Laboratorio
Ibrico Internacional de Nanotecnologa, cuyos recursos superan ampliamente
el gasto nacional en nanociencia y tecnologa.
El Brasil es el pas latinoamericano con mayores posibilidades
de aprovechar las oportunidades abiertas por el nuevo paradigma
tecnolgico, pues combina el gran tamao de su mercado interno (184
millones de habitantes) con su relativo mayor grado de industrializacin y
una temprana implementacin de un programa nacional en nanociencia y
tecnologa. La mayor parte de la investigacin se realiza en universidades
(Campinas y So Paulo) y se articula en redes descentralizadas nanciadas
por el gobierno federal. Sus 358 investigadores se orientan preferentemente
a nanoestructuras (150) y nanobiotecnologas (92). De las 13 empresas
existentes, 9 llevan adelante proyectos de nanobiotecnologa (Martins
y otros, 2007). Si bien es el segundo pas de Iberoamrica en cuanto a
nivel de patentamiento, se verica un importante sesgo hacia actividades
de investigacin bsica, que se ve conrmado en la baja relacin entre
patentes y publicaciones en nanociencia y tecnologa.
Mxico es el tercer pas de la regin iberoamericana en cantidad
de publicaciones y patentes en nanociencia y tecnologa. No cuenta con
un programa nacional en esta rea, pero existen varios proyectos con
nanciamiento pblico en nanomateriales, en su mayora de acuerdo con
convenios bilaterales con los Estados Unidos y la Unin Europea. En 2004
existan 3 grupos y 11 universidades con especializacin en investigaciones
sobre nanomateriales (Malsch, 2004). Desde 2004 sus principales centros
de investigacin se articulan en una red binacional de colaboracin con
los Estados Unidos para el desarrollo de sistemas microelectromecnicos
(MEMS) y algunos sistemas nanoelectromecnicos (NEMS). Asimismo,
la multinacional de productos qumicos Clariant decidi construir una
planta para la produccin de qumicos para nanobiomateriales. Diversos
autores han sealado que Mxico enfrenta serias falencias en trminos
de equipamiento, cuya actualizacin queda limitada a las donaciones
puntuales de sus socios extranjeros (Foladori, 2006).
La Argentina ocupa el quinto lugar en publicaciones y
patentamiento en nanociencia y tecnologa, y desde 2005 cuenta con
un plan estratgico de desarrollo de las micro y nanotecnologas; estas
actividades fueron establecidas como prioritarias en el plan de ciencia y
tecnologa para los prximos 10 aos. Fue creada la Fundacin Argentina
de Nanotecnologa (FAN), en cuyo directorio se encuentran el gobierno,
los principales institutos con capacidades en nanociencia y tecnologa y
una empresa estatal de base tecnolgica, INVAP. Sin embargo, el conjunto
de estas iniciativas no ha sido acompaado hasta el momento por un
signicativo apoyo presupuestario. El pas cuenta con cinco empresas
involucradas en nanociencia y tecnologa, entre las que se destaca el grupo
Tenaris y la empresa estatal INVAP. Existe una estrecha vinculacin entre
la infraestructura local de ciencia y tecnologa y la empresa multinacional
Lucent, vinculada al Departamento de Defensa de los Estados Unidos,
para el desarrollo de sensores y otros microsistemas ms rpidos y
seguros. Al igual que Mxico, la Argentina cuenta con serias limitaciones
en equipamiento e infraestructura, lo que coloca al pas en una posicin
desventajosa frente a sus socios.
Detrs de estos cinco pases se ubican Chile, Cuba y el Uruguay.
Si bien Chile cuenta con diversos grupos de investigacin, el nmero
de investigadores no supera la veintena (Foladori y Fuentes, 2007). No
obstante, los recursos econmicos destinados a estas actividades son
importantes, en el marco de la Iniciativa Cientca Milenio, nanciada
por el Banco Mundial, que se basa en el apoyo selectivo a un reducido
conjunto de universidades y en la creacin de centros de excelencia
a partir de las capacidades existentes, que se articulan en acuerdos de
cooperacin con universidades y centros de investigacin extranjeros.
Por su parte, como Cuba es uno de los pases de la regin en que se han
acumulado importantes capacidades en el rea de la biotecnologa, existe
un potencial interesante de desarrollo de la nanobiotecnologa.
Frente a las enormes brechas en sus capacidades tecnolgicas, los
gobiernos latinoamericanos, como los de Mxico, la Argentina y Chile,
buscan insertarse en las redes globales de nanociencia y tecnologa. Un
pequeo grupo de cientcos e ingenieros nacionales puede as llevar
a cabo sus investigaciones de acuerdo con programas de cooperacin
internacional
24
. Segn un estudio realizado sobre la base de una
metodologa de redes, la produccin de nanociencia de Iberoamrica se
articula directa o indirectamente con la de dos pases lderes en la materia
(Estados Unidos y Alemania) (CAICyT, 2008)
25
.
El desarrollo de la nanotecnologa cuyas aplicaciones van desde
la industria textil hasta la medicina regenerativa enfrenta grandes
obstculos derivados de los costos de los equipos para la investigacin y
de la falta de personal calicado. Adems, requiere del trabajo conjunto
de ingenieros, acadmicos y empresarios. En este contexto, el desarrollo
institucional y de la poltica pblica cumple un papel fundamental. Un
ejemplo es la reciente conformacin del primer centro internacional de
investigacin en este mbito: el Laboratorio Ibrico Internacional de
Nanotecnologa (INL) en Braga, Portugal. Esta iniciativa, que se espera
que est totalmente operativa a mediados de 2010, es el resultado del
24
Estas redes son jerarquizadas y asimtricas; unos pocos pases ocupan un rol nodal. En
materia de nanociencias, los Estados Unidos ocupan el papel central en la red global de
colaboraciones cientficas, tanto por ser el pas que cuenta con ms publicaciones en el
tema 12.703 artculos en 2006 como por ser el principal articulador de relaciones de
colaboracin con otros pases con una produccin importante en este campo (el Japn,
Alemania y China).
25
El Brasil y Mxico se vinculan directamente con los Estados Unidos. Por su parte,
Espaa y Portugal se articulan directamente con Alemania. El resto de los pases con una
menor produccin cientfica se vincula indirectamente: Argentina, Chile, la Repblica
Bolivariana de Venezuela y Uruguay por medio de Espaa. Colombia y Cuba, por su
parte, se vinculan a la red por medio del Brasil, pas que se establece, junto con Espaa,
como centro emergente en la regin (CAICyT, 2008).
esfuerzo de los Gobiernos de Espaa y Portugal. Su objetivo es construir
un polo de excelencia de investigacin aplicada en nanotecnologa,
capaz de aumentar la competitividad y fomentar la creacin de empleo
calicado mediante de la constitucin de nuevas empresas y el desarrollo
de un modelo de relaciones entre el INL, los gobiernos, las empresas y las
universidades. A partir de esta actividad, se espera generar economas de
escala que faciliten el nanciamiento del instrumental y el equipamiento,
y fortalecer las capacidades cientco-tecnolgicas de esos pases en
materia de nanotecnologa. Tambin se prev que, al concluir este proyecto
de cooperacin transfronteriza, la Pennsula Ibrica disponga de una
infraestructura cientca y tecnolgica internacionalmente competitiva
en el rea, que aumente la eciencia de sus empresas, universidades y centros
tecnolgicos, as como la creacin y supervivencia de las empresas derivadas
(spin-offs) de base tecnolgica y la formacin de tecnlogos en nanociencias.
En suma, en todos los pases de la regin, existe un bajo grado
de aprovechamiento de las oportunidades cientcas en nuevas
invenciones patentadas. En ciertos casos esto resulta de la participacin
de investigadores de la regin en actividades que dan lugar a patentes
de titularidad extrarregional. En particular, cabe destacar que en la
Argentina, por cada patente obtenida por un titular argentino, existen ms
de cuatro inventores argentinos que participan en patentes extranjeras.
Esta situacin pone en evidencia un marcado proceso de absorcin de
conocimiento de nanociencia y tecnologa por parte de aquellos pases y
empresas que ocupan una posicin jerarquizada en las redes globales.
Ante las deciencias de la poltica de ciencia y tecnologa en la articulacin
estratgica de la oferta y la demanda tecnolgica, se fortalecen formas de
insercin asimtrica en las redes internacionales de ciencia y tecnologa,
que representan una prdida cuantiosa de oportunidades a partir de
capacidades latinoamericanas.
Una de Las conclusiones ms sobresalientes del presente captulo es
que se identican factores interrelacionados que tienen una fuerte incidencia
en el desarrollo de los nuevos paradigmas en los diversos pases. En primer
lugar, las evidencias permiten ver sin lugar a dudas el rol estratgico que
desempe el sector pblico en la promocin de las nuevas tecnologas. Este
rol se fundament en grandes programas de inversin en capacidades de
frontera, en la formacin de recursos humanos altamente capacitados, en la
consolidacin de disciplinas cientcas asociadas a los nuevos paradigmas, en
la promocin de los institutos de ciencia y tecnologa y en la articulacin entre
los agentes pblicos y privados. Dicha articulacin no es nada trivial en un
rea en que los riesgos tecnolgicos y de mercado son tan elevados como en los
nuevos paradigmas. Los grandes programas de nanciamiento pblico fueron
un punto de partida muy importante en los pases lderes; el caso de los Estados
Unidos es muy claro en ese sentido, as como el esfuerzo creciente de Europa por
construir sus propios programas. En segundo lugar, les cupo a las polticas el
papel de denir reglas claras de juego con relacin a los derechos de propiedad
intelectual, as como permitir que empresas innovadoras, cuyos activos son
intangibles, tengan acceso al nanciamiento en condiciones similares a las
empresas en sectores ya consolidados. La capacidad de los distintos gobiernos
de impulsar las innovaciones legales y organizacionales requeridas por los
nuevos paradigmas fue un factor importante para la innovacin.
Si bien Iberoamrica tiene pocas posibilidades de ingresar en la
produccin de hardware para TIC, ha logrado formar capacidades en software,
junto con una gran capacidad de difundir y adoptar la tecnologa digital. En
materia de acceso a la tecnologa digital, es preciso modernizar la regulacin del
sector de las telecomunicaciones. Entre las reformas necesarias se encontrara la
actualizacin de regmenes regulatorios para facilitar la adopcin de tecnologas
convergentes, como las redes de nueva generacin (Next Generation Networks).
Un tema relevante es la masicacin del acceso a Internet de alta velocidad, y
una solucin es la banda ancha mvil, ya que facilita el despliegue de redes en
zonas remotas donde en general no existe otro tipo de conectividad. Es necesario,
adems, concebir proyectos en los que se alfabetice digitalmente a la poblacin
y se generen contenidos y aplicaciones que permitan ofrecer servicios de
mayor valor agregado. Los proyectos en esta materia deben abordarse con una
estrategia nacional de sociedad de la informacin que contemple la produccin
de software y aplicaciones para la incorporacin de estas tecnologas en los
distintos sectores de la economa.
En el caso de la biotecnologa y la nanotecnologa, en los ltimos aos
varios pases de Iberoamrica han puesto en marcha iniciativas nacionales de
apoyo a la moderna biotecnologa y, en algunos casos, a la nanotecnologa,
pero los bajos niveles de inversin en ciencia y tecnologa y en investigacin
y desarrollo son una barrera al desarrollo de estas actividades. Hay algunos
ejemplos exitosos - sobre todo en Espaa y Cuba, en especial en el rea de la
salud - que muestran que las barreras a la innovacin no son infranqueables.
La formacin de capacidades locales es posible en el marco de programas que
tengan continuidad en el tiempo. A la vez, es vital que la regin participe en
redes mundiales de investigacin para mantenerse en la frontera. Sin embargo,
al formular estrategias de construccin de capacidades es necesario no perder
de vista el riesgo de que los cientcos sean captados por las actividades, los
objetivos y las estrategias de las empresas y los pases desarrollados.
Ca p t u l o I I I .
Hacia una innovacin ms
inclusiva: nuevos espacios para
la implementacin de polticas
Uno de los argumentos centrales planteados en este documento
es que la innovacin, orientada por polticas pblicas permanentes en el
tiempo, es capaz de lograr avances simultneos hacia varios objetivos:
competitividad, inclusin y sustentabilidad. A continuacin se analizan
casos especcos de xitos y fracasos en la bsqueda de tales objetivos,
ejemplos de los que se pueden extraer enseanzas de inters para la regin.
El foco del estudio apunta a la innovacin en materia de produccin
y gestin en algunos sectores de la economa (como los servicios, la
agricultura, la energa y las industrias creativas), y con respecto a ciertos
temas especcos (inclusin social y cambio climtico), que inciden
signicativamente en los objetivos mencionados. No todos los casos
bajo estudio tienen la misma gravitacin o importancia en la economa
de la regin ni son todos los casos reproducibles en los distintos pases,
dada la diversidad de sus marcos institucionales y de sus constelaciones
polticas y sociales. No obstante, cada uno de los ejemplos presentados
contiene una leccin til, que puede servir de base para una reexin ms
general sobre las formas de articular la innovacin con los procesos de
desarrollo. Ciertos elementos comunes a las experiencias exitosas pueden
ser rescatados para fundamentar un debate ms amplio en torno a la
innovacin y el crecimiento en Iberoamrica.
Este captulo consta de cinco secciones. En la primera se aborda el
sector de los servicios, cuyo peso creciente en todas las economas, as como
el poderoso efecto que han tenido en l las tecnologas de la informacin
y de las comunicaciones (TIC), lo han transformado en un campo de
enorme importancia estratgica. Se analizan distintos tipos de servicios y
las posibles formas de mejorar la insercin de la regin con respecto a cada
uno de ellos. La segunda seccin est dedicada a las industrias creativas.
Estas se caracterizan no solo por un amplio potencial de innovacin (en
la medida en que las TIC estn modicando profundamente sus formas
de funcionamiento), sino tambin por una capacidad de generacin de
empleo e ingresos que podra ser rpidamente multiplicada. Se argumenta
que es necesario prestar atencin a este tipo de industrias cuando se piensa
en estrategias de diversicacin productiva.
En la tercera seccin se examina el sector agroindustrial. Este ha
sido una de las bases de competitividad ms importantes de la regin
latinoamericana (sobre todo en Amrica del Sur), y recientemente las
oportunidades de innovacin en el sector se han ampliado de modo
considerable, tanto en materia de tecnologa como de diseo institucional.
En esta seccin se subraya, por una parte, la necesidad de incorporar
progresivamente a los pequeos agricultores en la innovacin y, por la
otra, el papel que cabe al cambio institucional para lograr ese objetivo.
Los temas abordados en la cuarta seccin son el cambio climtico
y el sector energtico, siendo sin duda este ltimo uno de los principales
protagonistas en el debate sobre la sostenibilidad ambiental, ya que de
l proviene gran parte de las emisiones de gases con efecto invernadero.
El anlisis se complementa con un estudio especco sobre el cambio
climtico. Adems de examinar las repercusiones de la produccin
energtica en el crecimiento y el medio ambiente se revisan casos de xito
y de relativo fracaso de las polticas encaminadas a promover la difusin
de tecnologas limpias en Iberoamrica. Los casos que han tenido positivos
resultados, como el de la energa elica en Espaa, del etanol en el Brasil
y de los calentadores solares en Barbados, exhiben elementos comunes
que pueden ayudar a disear polticas para el sector, ya que muestran
que la innovacin y el crecimiento no son necesariamente enemigos de
la preservacin. Por su parte, el ejemplo de la electricacin rural en
Mxico a partir del uso de tecnologas limpias, como clulas fotovoltaicas
y energa hidrulica en pequea escala, es una muestra de la incidencia
social que pueden tener innovaciones de este tipo en materia energtica.
En la ltima seccin se estudia la innovacin orientada a la inclusin
social. En una regin caracterizada, entre otros rasgos distintivos, por
la desigualdad de ingresos y oportunidades es difcil no exagerar la
importancia estratgica de estimular la innovacin que apunte a este
objetivo. Se sugiere que las posibilidades que se abren son muy amplias y
que es factible denir senderos de crecimiento alternativos. Se examinan
dos de estos, los cuales de hecho pueden verse como tipos ideales que,
en la prctica (dependiendo del pas y de las circunstancias especcas),
es posible que aparezcan juntos, en combinaciones diferentes. En uno
de ellos la inclusin social, la competitividad y el crecimiento marchan
por carriles separados, ya que la innovacin se centra en los sectores que
ofrecen ventajas comparativas tradicionales (como disponibilidad de
recursos naturales o mano de obra barata), mientras que, paralelamente,
se transeren recursos hacia los sectores ms pobres para reducir la falta
de equidad. En el otro camino, la innovacin apunta a lograr una mayor
diversicacin de la economa, de manera tal que la inclusin social
emerja como resultado del propio crecimiento y de la transformacin
de la estructura productiva y del empleo. La eleccin y los modos
de combinacin de estos senderos son, sin duda, temas de un debate
estratgico de la mayor importancia, que deber ser profundizado por los
responsables de la formulacin de polticas en las prximas dcadas.
A. Innovacin y servicios modernos, tursticos y
financieros: retos y oportunidades
En la economa contempornea los servicios han adquirido creciente
importancia, tanto por sus magnitudes en el conjunto de la actividad
econmica como por el hecho de que en su produccin y gestin se
introducen innovaciones que repercuten en la eciencia y competitividad
del resto de la economa. De hecho, los servicios son insumos esenciales
en muchas actividades y desempean un papel central en la dinmica del
crecimiento econmico y la productividad al posibilitar el mejoramiento
de la intermediacin nanciera, la infraestructura, el uso de las TIC, la
educacin, la salud y el aparato pblico. En la actualidad, los servicios
representan alrededor de dos tercios del producto interno bruto (PIB)
en los pases desarrollados y cerca de la mitad de este en las economas
en desarrollo. En trminos de empleo, en tanto, el sector de los servicios
absorbe un 70% de los trabajadores en los pases desarrollados, pero solo
un tercio de la mano de obra en las economas emergentes. En Amrica
Latina la situacin sera intermedia (CEPAL, 2007b). Entre 1990 y 2007,
en la economa mundial en su conjunto, el comercio transfronterizo de
servicios se ha triplicado con creces y el acervo de inversin extranjera
directa (IED) se ha decuplicado ampliamente al pasar de 947.000 millones
de dlares a 10 billones de dlares (UNCTAD, 2009). En 2007, los servicios
representaban el 64% del acervo de IED a nivel mundial.
El gran avance del sector de los servicios, principalmente en las
economas desarrolladas, se debe a dos factores principales. En primer
lugar gura la necesidad de reducir costos mediante la transferencia de
actividades accesorias a terceros. Con el aumento de la oferta de servicios
va subcontratacin, las empresas han concentrado sus esfuerzos y recursos
en su negocio principal, lo que ha posibilitado un incremento importante
de la especializacin. El segundo factor es el incremento de la capacidad
de los proveedores para entregar a otras empresas nuevos servicios,
mejores y ms especializados que los que estas producan para s mismas.
Por lo tanto, la subcontratacin ha permitido acceder a insumos de mejor
calidad que aquellos de los que las empresas podran autoabastecerse.
Como resultado, estos servicios han adquirido un carcter estratgico, ya
que han estimulado el desarrollo de otros sectores, tanto manufactureros
como de servicios, as como tambin la capacidad de atraccin de IED.
Asimismo, los servicios, en particular los que requieren uso
intensivo de conocimiento, se han convertido en agentes centrales de la
innovacin en otros sectores y en los sistemas nacionales de innovacin. En
este contexto, muchas empresas de servicios han desarrollado o adaptado
innovaciones tecnolgicas y de carcter gerencial o empresarial para sus
clientes, con lo que contribuyen a la difusin de las mejores prcticas en
el mbito econmico en el que se desenvuelven.
Ante la necesidad de mejorar sus productos y procesos, las
empresas ya no se limitan al espacio de la economa domstica para
obtener los servicios que requieren y, por ende, la internacionalizacin de
los servicios es crecientemente importante. Las empresas los subcontratan
o los compran en otros pases, motivadas por las ventajas competitivas,
tendencia conocida como deslocalizacin (offshoring) de servicios
empresariales. Los orgenes de esta tendencia se encuentran en el avance
de las TIC mediante las cuales las empresas pueden superar las barreras
entre la oferta y la demanda que impone la distancia geogrca, las
poderosas presiones competitivas que exigen reducir costos y mejorar la
productividad, y los progresos en la liberalizacin del comercio de dichos
servicios (CEPAL, 2007b).
Como resultado de innovadoras aplicaciones de las TIC, el espectro y
el alcance de los servicios empresariales son considerables y se encuentran
en constante expansin (CEPAL, 2009). De ese modo, los servicios se
vuelven cada vez ms transables y la posibilidad de subcontratarlos o
comprarlos en el extranjero es ahora extremadamente amplia. A nes de
los aos ochenta y comienzos de los noventa, los servicios se trasladaron al
cliente en particular, operaciones de gestin interna (back offce), pero
ms adelante la gama de servicios se expandi para incluir prestaciones
profesionales, diseo de software, servicios nancieros y otras actividades
con uso intensivo de capital humano.
En Iberoamrica, la innovacin en el sector de los servicios presenta
realidades diferentes. En Amrica Latina y el Caribe las principales
innovaciones se dieron por la conjuncin de polticas de desregulacin y
privatizacin, en tanto que en la Pennsula Ibrica, aunque las dinmicas
fueron similares, los desafos de la integracin europea determinaron
en gran parte los esfuerzos pblicos y privados en este plano. Ms
an, muchas de las principales empresas de servicios de Espaa y, en
menor medida, de Portugal, pusieron en prctica activos procesos de
internacionalizacin, dirigidos principalmente hacia Amrica Latina,
como una estrategia para ganar tamao y experiencia que les permitira
enfrentar los desafos de la competencia en Europa. De hecho, en Espaa
se logr acortar parcialmente la distancia que separaba el pas de la
frontera tecnolgica internacional, en tanto que algunas de las empresas
nacionales lograron liderazgo global en actividades como ingeniera y
construccin, desarrollo inmobiliario, turismo y prestacin de servicios
pblicos. Esta dinmica no se ha dado con la misma intensidad en los
pases latinoamericanos.
A continuacin se presenta un panorama general de la posicin de
Iberoamrica en los mercados internacionales de servicios, con especial
atencin a las actividades basadas en el uso intensivo de conocimiento
y que incorporan las innovaciones ms notables. A modo de ejemplo se
examinan los servicios empresariales a distancia, el turismo y los servicios
nancieros, bsicamente bancarios.
1. Servicios innovadores en una economa globalizada
Como una forma de estimar las dimensiones de este fenmeno e
identicar las actividades que hacen uso intensivo de conocimiento e
incorporan las innovaciones ms importantes, el anlisis se ha centrado
en aquellas que se transan internacionalmente. En este sentido, los
denominados Otros servicios entre los que se cuentan los servicios
empresariales y profesionales, la investigacin y desarrollo (I+D),
los programas y servicios informticos, el asesoramiento legal, la
construccin, la arquitectura, la ingeniera, la medicina y la publicidad,
permiten una buena aproximacin a este fenmeno
1
. Naturalmente, las
actividades consideradas son de naturaleza muy heterognea en lo que
respecta a los actores participantes, la morfologa de los mercados, las
exigencias en materia de tecnologa y conocimiento, y sus vinculaciones
con otras actividades. Sin embargo, tienen un aspecto en comn: el hecho
de que la difusin de las TIC ha facilitado la exportacin de servicios e
incrementado la posibilidad de transarlos, lo que permite a las empresas
subcontratar a los proveedores que ofrezcan la mejor relacin calidad-
precio en cualquier parte del mundo. Este proceso ha sido clave para
explicar la expansin del comercio de servicios prestados a las empresas
y su creciente especializacin e insercin en las cadenas de valor (CEPAL,
2009; CEPAL, 2007b; Lpez, Ramos y Torre, 2008).
Los principales mercados para este tipo de servicios son los pases
desarrollados, que tienen una participacin de ms del 75% de las
1
La partida Otros servicios es una categora contable elaborada a partir de la quinta edicin
del Manual de balanza de pagos del Fondo Monetario Internacional (FMI). Otros servicios
comprende el total de los servicios, menos el transporte y los viajes (turismo).
importaciones mundiales. Si bien la mayor parte del comercio de estos
servicios se realiza entre economas industrializadas, varios pases en
desarrollo han conseguido penetrar en el mercado mundial gracias a
polticas activas combinadas con la disponibilidad de recursos humanos
calicados a un costo relativamente reducido (vase el grco III.1). En la
actualidad, luego de experimentar crecimientos notables, pases asiticos
como China e India son particularmente activos en esta categora de
actividades debido a que disponen de gran abundancia de mano de obra,
parte de ella con altas calicaciones. En el caso de Amrica Latina, el Brasil
y, en menor medida, la Argentina, tambin estn participando, aunque de
manera ms acotada que los gigantes asiticos (vase el grco III.2). Por
su parte, en la Pennsula Ibrica, en particular en Espaa, este comercio ha
tenido un incremento signicativo, lo que contrasta con la situacin que
se ha dado en Amrica Latina. De hecho, entre 1995 y 2008 la participacin
de las exportaciones de Otros servicios procedentes de Amrica Latina
en el mercado mundial se redujo, mientras que la correspondiente a la
Pennsula Ibrica aument de 2,3% a 3,4% (vase el grco III.2).
En el espacio iberoamericano existe una gran heterogeneidad
encubierta. Por una parte, subyacente tras el menor dinamismo de
Amrica Latina hay un contraste entre la vitalidad relativa del Mercado
Comn del Sur (MERCOSUR), en particular del Brasil y la Argentina,
y el sostenido estancamiento de la Comunidad Andina, Centroamrica
y Mxico. De hecho, en 1995 Mxico y el Brasil compartan el liderazgo
subregional con similares niveles de exportacin de Otros servicios; sin
embargo, en 2008 Mxico no solo perdi esa posicin, sino que qued
muy rezagado con respecto al Brasil. Por otra parte, la Pennsula Ibrica,
gracias al buen desempeo de Espaa como pas exportador, ha logrado
situarse en una posicin expectante (vanse los grcos III.2 y III.3). Prueba
de esto es que en la actualidad Espaa ocupa el sptimo lugar entre los
mayores exportadores de Otros servicios a nivel mundial, resultado de
un notable crecimiento (de casi un 40% anual entre 1995 y 2008), solo
un poco inferior al registrado por lderes globales como Irlanda, India y
China (vase el grco III.1).
Grfico III.1
PRINCIPALES PASES EXPORTADORES DE SERVICIOS MODERNOS
1995- 2008
(En millones de dlares)
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000
Brasil
Hong Kong
Blgica
Suiza
Espaa
Italia
Luxemburgo
Pases Bajos
China
India
Irlanda
2008 1995
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario
Internacional (FMI), Balance of Payments Statistics (BOP) database [en lnea] http://www.imfstatistics.org/bop/.
Nota: Se entiende por servicios modernos la partida contable Otros servicios de la balanza de pagos.
Grfico III.2
PARTICIPACIN DE AMRICA LATINA, LA PENNSULA IBRICA,
CHINA E INDIA EN LAS EXPORTACIONES MUNDIALES DE
SERVICIOS MODERNOS, 1995- 2008
(En porcentajes)
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
Amrica Latina Peninsula Ibrica China India
1995 2008
Grfico III.3
PARTICIPACIN EN EL TOTAL DE LAS EXPORTACIONES
IBEROAMERICANAS DE SERVICIOS MODERNOS
(En porcentajes)
0 10 20 30 40 50 60 70
Mxico
Argentina
Portugal
Brasil
Espaa
Amrica Central
Comunidad Andina
MERCOSUR
Amrica Latina
Pennsula Ibrica
1995 2008
En la actualidad, los pases latinoamericanos que registran las
mayores exportaciones de servicios modernos son el Brasil, la Argentina,
Mxico, Chile y Costa Rica. Entre 1995 y 2008, los que mostraron las ms
altas tasas de crecimiento en estos rubros fueron la Argentina, Costa Rica
y el Brasil, seguidos a gran distancia por Panam, el Estado Plurinacional
de Bolivia, el Per y Chile.
El caso del Brasil resulta particularmente interesante. Entre las
exportaciones de Otros servicios, el segmento ms dinmico ha sido
el de Otros servicios empresariales, en particular de arquitectura
e ingeniera, instalacin y mantenimiento de ocinas y servicios de
profesionales independientes. Los principales mercados para las
exportaciones brasileas son los Estados Unidos y la Unin Europea,
en tanto que Amrica del Sur tambin est ganando importancia. No
obstante, las estadsticas no reejan algunas nuevas tendencias en las
exportaciones de servicios. Cabe mencionar, en especial, el surgimiento
de nuevas estrategias de internacionalizacin ya sea mediante
exportaciones o IED puestas en prctica por un nmero signicativo de
empresas brasileas.
Un anlisis ms profundo de las exportaciones de servicios
del Brasil sugiere que las tendencias recientes estn determinadas por
tres procesos. En primer lugar, la internacionalizacin de las empresas
brasileas y de la demanda conexa de servicios de apoyo, que crea
incentivos para la expansin de las ventas transfronterizas de servicios.
Esta categora abarca servicios nancieros, TIC, logstica y consultora. En
segundo trmino, Brasil tiene algunos segmentos que gozan de ventajas
competitivas derivadas de aspectos especcos de la evolucin reciente de
la economa local. Tal es el caso de las TIC (gestin de gobierno, nanzas y
juegos, otros), ingeniera y construccin, ingeniera aeronutica y servicios
biotecnolgicos, servicios mdicos y venta de franquicias. En tercer
lugar estn los nichos de mercado en los que empresas brasileas han
desarrollado habilidades y ofrecen modelos de negocio ms rentables que
los de sus competidores de pases desarrollados. En esta ltima categora
estaran los servicios de desarrollo de proyectos e infraestructura,
transporte areo, software y servicios vinculados a las TIC, entre otros
(Valls, Sennes y Mulder, 2009).
Uno de los segmentos ms importantes de las exportaciones
brasileas de servicios modernos es el de la ingeniera y la construccin.
En esta industria, el Brasil posee empresas con fuerte presencia
internacional, surgidas en el contexto de la industrializacin y la mejora
de infraestructura que caracteriz la segunda mitad del siglo XX. Las
empresas brasileas han logrado consolidarse internacionalmente gracias
a algunas ventajas competitivas, como la combinacin de capacidad
tcnica, exibilidad y bajos costos, la posibilidad de operar en entornos
regulados y con economas inestables, adems de una identidad cultural
y lingstica con pases en los que la demanda de infraestructura es
alta. Sin embargo, la participacin del Brasil en el comercio global de
servicios de construccin sigue siendo reducida (1,4% de las ventas
totales del mercado mundial). En 2009, dos empresas brasileas de
ingeniera y construccin han gurado entre las mayores de este rubro
a nivel internacional: Norberto Odebrecht (lugar 34) y Constructora
Andrade Gutierrez (lugar 115) (ENR, 2009). Esta situacin contrasta con
la experiencia de las empresas constructoras de la Pennsula Ibrica, caso
en el que actualmente, luego de un intenso proceso de concentracin, un
pequeo grupo de grandes empresas espaolas domina prcticamente
todos los segmentos de la industria, lideradas por el Grupo ACS, el Grupo
Ferrovial, Acciona, Sacyr Vallehermoso y Obrascn, Huarte y Lain (OHL),
que se han transformado en lderes globales
2
.
El Brasil ofrece asimismo experiencias especialmente relevantes en
cuanto a exportaciones de servicios sustentadas en una ventaja competitiva
en nichos de mercado especcos, tales como la medicina, algunas reas
de las nanzas y las TIC. En esencia, las exportaciones de servicios
mdicos corresponden a dos tipos de diagnsticos a distancia realizados
en Brasil anlisis de muestras mdicas y servicios de teleradiologa, y
al turismo mdico. Este segundo rubro comprende los servicios mdicos
relacionados con diagstico y ciruga para extranjeros (que abarcan
ciruga plstica y trasplantes de rganos), incluidos los viajes de ida y
vuelta al Brasil. De hecho, varios hospitales brasileos de alto estndar
tienen actualmente asignado cerca de un tercio de su capacidad a clientes
extranjeros, adems de contar con personal bilinge en ingls y espaol.
Entre las actividades ms dinmicas en el perodo reciente guran
los servicios empresariales a distancia, aunque la posicin que ocupa
2
Como resultado de la consolidacin empresarial, en respuesta a la saturacin del
mercado ibrico y anticipndose al enfriamiento del mercado inmobiliario, las
empresas desplegaron innovadoras estrategias para diversificar riesgos. Por una
parte, profundizaron la expansin internacional de su actividad principal, para lo cual
combinaron operaciones en mercados emergentes, como los de Amrica Latina y Europa
oriental, con actividades en pases industrializados, bsicamente en la Unin Europea
y los Estados Unidos. Por la otra, comenzaron a diversificarse mediante la inclusin de
actividades estrechamente vinculadas a la construccin y con buenas expectativas de
crecimiento a mediano y largo plazo, tales como la energa elctrica. En este mbito, las
empresas espaolas han implementado nuevas soluciones no convencionales en materia
de energa renovable, sobre todo elica, y tambin para la desalinizacin de agua, temas
que se profundizan ms adelante en este captulo.
Amrica Latina en esta industria es an relativamente baja
3
.

De hecho, la
participacin de la regin en el total de los servicios profesionales y de
negocios que incluyen consultoras sobre gestin, relaciones pblicas,
I+D, realizacin de pruebas, publicidad, construccin, arquitectura e
ingeniera, servicios jurdicos y equipos de apoyo, es de un 7%. No
obstante, la regin ofrece ventajas para los servicios empresariales a
distancia, entre las que se cuentan la proximidad geogrca y cultural
con los Estados Unidos, una conveniente zona horaria y la existencia
de destinos con niveles de riesgo relativamente reducidos desde los
puntos de vista poltico, econmico y natural, aspectos que proveen una
buena cobertura alternativa, as como activos tecnolgicos, capacidades
laborales y menores tasas de rotacin, lo que aumenta la seguridad en
operaciones que implican transferencia de conocimientos, adems de
capacidades multilinges y mercados establecidos. Estas condiciones
son especialmente favorables en los casos de Mxico, Centroamrica y la
Repblica Dominicana.
En Centroamrica y la Repblica Dominicana existe un nmero
importante de personas que habla ingls uidamente y, si bien constituyen
una fraccin pequea de la poblacin, su disponibilidad permite la
creacin de centros ms grandes que los que se pueden establecer en la
mayora de los pases angloparlantes del Caribe. En los ltimos aos,
el nmero de personas bilinges ha aumentado gracias a los esfuerzos
educacionales y al retorno de ciudadanos que han trabajado o estudiado
en los Estados Unidos. Adems, la expansin de la comunidad hispana
en los Estados Unidos y de los mercados de Amrica Latina y Espaa ha
creado una demanda de operadores de habla hispana que benecia a estos
pases, situados en la interseccin entre el norte y el sur. Los gobiernos han
apoyado activamente la inversin extranjera directa y la mayora de ellos ha
adoptado, en particular, medidas para promover el sector de los servicios
empresariales a distancia. De hecho, cuando la industria de la confeccin
comenz a verse afectada por la competencia de China y otros destinos
asiticos, en especial desde 2001 en adelante, los pases centroamericanos
3
Un espectro cada vez ms amplio de actividades consideradas servicios empresariales
se est realizando a distancia (offshoring): servicios de centros de contacto, procesos de
negocios (business processes), servicios de tecnologas de la informacin (TI), y servicios
de anlisis intensivos en conocimiento. Todas estas actividades tienen en comn el uso
de las TIC, que hacen posible superar las barreras de la distancia entre la demanda y la
oferta de mano de obra.
y la Repblica Dominicana realizaron esfuerzos con vistas a diversicar
sus economas, y la industria de servicios empresariales a distancia se
convirti en uno de sus principales objetivos. Asimismo, el Tratado de
Libre Comercio entre los Estados Unidos, Centroamrica y la Repblica
Dominicana (CAFTA-RD) ha contribuido a incrementar el atractivo de
estos pases para el despliegue de operaciones de servicios empresariales
a distancia dirigidas a clientes de los Estados Unidos.
En Centroamrica el mercado ms maduro para los servicios
empresariales a distancia es el de Costa Rica, cuyas actividades han escalado
gradualmente hacia niveles con mayor valor agregado. Esta industria ha
mostrado all un crecimiento continuo y proporciona actualmente unos
23.500 empleos directos, de los cuales un 58% corresponde a centros
de contacto. Los salarios medios del sector exportador de servicios son
los ms altos de la industria de exportacin y ocupa una fuerza laboral
que comprende a muchos profesionales y tcnicos jvenes, bilinges y
altamente adaptables. Las empresas que generaron ms empleo, tanto
en trminos absolutos como de tasa de crecimiento, fueron los servicios
nancieros, los de informtica y actividades conexas, y los relacionados
con servicios de apoyo a actividades empresariales. En Costa Rica existe
una demanda insatisfecha de trabajadores capacitados en el rea de
elaboracin de programas informticos. Esto puede desalentar a nuevas
empresas que pretendan prestar servicios con mayor valor agregado y
que requieran trabajadores con un alto nivel de calicacin. En Panam
y la Repblica Dominicana tambin se ha registrado un considerable
incremento de estas actividades, an muy concentradas en centros de
llamados y otras funciones sencillas de externalizacin de procesos y
servicios empresariales (business process outsourcing - BPO).
En Mxico se encuentra la segunda industria ms grande de centros
de llamados de la regin y el pas domina el mercado de servicios al cliente
de la comunidad hispana de los Estados Unidos (ATKearney, 2007). En las
zonas fronterizas se ubican, en particular, empresas de externalizacin
de servicios empresariales, como ACS y Genpact. Del mismo modo, de
acuerdo con los trminos del Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (TLCAN), el comercio de servicios con los Estados Unidos es ms
expedito que con otros pases puesto que el manejo de determinados
problemas de seguridad y transferencia de datos es menos complicado
y las visas no constituyen una barrera para el ujo de profesionales y
expertos en servicios de tecnologa de la informacin (Karamouzis y otros,
2007). En Mxico tambin existe un nmero considerable de instalaciones
de investigacin y desarrollo de alcance global en empresas que cuentan
asimismo con operaciones en el pas. Por otra parte, el gobierno enfrenta el
reto de desarrollar y mantener las habilidades y capacidades de la fuerza
de trabajo para poder competir, sobre todo con pases como China y la
India, que superan con creces a los latinoamericanos en lo que respecta a
la relacin entre nivel de capacitacin y costo de la fuerza de trabajo.
En el Brasil, como en Mxico, la oferta de servicios empresariales
a distancia es muy amplia. A pesar de que estas actividades son
relativamente recientes, y aunque la proporcin de los servicios que se
exporta es comparativamente limitada, representan una gran parte del
total de las exportaciones de servicios de la regin. Parte del atractivo de
ambos pases para la implementacin de operaciones a distancia radica
en sus grandes mercados locales y en la fortaleza de su sector industrial.
La amplia presencia de empresas transnacionales en mltiples industrias
contribuy al establecimiento de centros de servicios dentro de las
empresas (in-house) para realizar funciones de ingeniera e I+D, entre
otras, sedes regionales y centros de servicios compartidos, as como a la
creacin de empresas de externalizacin que atienden simultneamente a
clientes locales y globales. Asimismo, la existencia de grandes fabricantes
de equipos de TIC en ambos pases ayud a la generacin de una adecuada
masa crtica de ingenieros y otros profesionales que pueden ser reclutados
por la industria de servicios de informacin y comunicaciones.
En otros pases de Amrica del Sur la actividad se ha centrado en
segmentos especcos de esta industria, seleccionados sobre la base de
sus ventajas competitivas especcas. En la Argentina las empresas se
han desempeado bien, tanto en reas en las que los costos son un factor
crtico (por ejemplo, los centros de llamados), como en las que requieren
mayor formacin (las industrias de tecnologas de la informacin, entre
otras). En Chile se ha adoptado un enfoque de aglomeracin productiva
(cluster) para la creacin de una industria de servicios globales, que en
la actualidad incluye operaciones en centros de servicios compartidos,
diseo de software y externalizacin de procesos de conocimiento
(knowledge process outrsourcing - KPO). En el Uruguay la actividad se ha
centrado en la industria del software, pero se ha ampliado para incluir
los servicios, en especial desde que la empresa india Tata Consultancy
Services (TCS) estableci un centro mundial de servicios en 2005.
En la mayora de los pases de Amrica Latina se han adoptado
medidas especcas para el fomento de esta industria, junto con polticas
horizontales relacionadas con el ambiente de negocios, la promocin de la
imagen pas y otras iniciativas en tal sentido. Las ms comunes se enmarcan
en dos categoras: instrumentos tributarios y zonas francas, por una parte,
e iniciativas para el desarrollo de capacidades, por la otra. De hecho, uno
de los principales cuellos de botella para la expansin del sector de los
servicios a distancia en Amrica Latina se relaciona con la disponibilidad
de recursos humanos debidamente calicados. Esta realidad plantea
grandes desafos a los principales actores de la industria en la regin. En
este mbito es necesario ampliar y mejorar las capacidades, especializarse
en segmentos en los que los pases cuentan con ventajas comparativas,
actuar colectivamente en los procesos de comercializacin y promocin de
la regin, facilitar la integracin de las operaciones regionales, fomentar
el desarrollo empresarial local y orientarse hacia segmentos con mayor
valor agregado y mayores capacidades (CEPAL, 2009).
2. Servicios tursticos: soluciones innovadoras para acceder
a los circuitos internacionales
Es difcil denir claramente el sector del turismo
4
. Esto se debe
a que comprende diversas actividades que van desde el alojamiento, el
transporte y el entretenimiento hasta la construccin, la agricultura y las
telecomunicaciones, todo lo cual congura una compleja cadena de valor.
A diferencia de la gran mayora de las actividades econmicas, el turismo
depende de una ubicacin determinada, sea esta un escenario natural
o un lugar con considerable contenido cultural. Adems, esta actividad
no se limita a unas pocas localizaciones en el mundo, sino que abarca
muchos pases, independientemente de su ubicacin y tamao. En la
prctica, su acentuada dispersin geogrca hace que la cadena de valor
4
De acuerdo con la Organizacin Mundial del Turismo (OMT), se entiende por turismo
todas las actividades que realizan las personas que viajan a algn lugar fuera de su
entorno habitual por un tiempo inferior a un ao, por motivos de ocio, diversin,
vacaciones, visita a familiares o amigos, negocios u otros.
sea efectivamente global. De este modo, la industria del turismo se ha
visto beneciada por el proceso de globalizacin y se ha convertido en
uno de los sectores ms internacionalizados de la economa mundial.
La innovacin en el sector del turismo se encuentra estrechamente
ligada al uso de las TIC, que han revolucionado la forma en que opera
el sector al introducir cambios en sus procesos, productos y formas de
organizacin. La irrupcin de las TIC ha contribuido al incremento de
la productividad y la competitividad de la industria y tambin a hacer
ms accesibles los servicios tursticos reserva de pasajes areos y de
habitaciones de hotel, entre otros a los potenciales viajeros. Internet ha
transformado de manera drstica la industria del turismo internacional
al reducir la distancia entre los clientes y los proveedores de servicios
tursticos
5
. Este proceso ha contribuido a que hoy sea posible satisfacer
las crecientemente complejas exigencias de los viajeros mediante una
oferta de alternativas que van ms all de las soluciones predeterminadas
y rgidas. Asimismo, el uso de las TIC ha contribuido al surgimiento de
pequeas y medianas empresas (pymes) tursticas que, a pesar de estar
muy dispersas, han podido integrarse plenamente a la industria una vez
superados los problemas de escala y de acceso a la informacin. A lo
anterior se han asociado las innovaciones nancieras, como el generalizado
uso de las tarjetas de crdito y la proliferacin de los cajeros automticos,
cambios que han facilitado los viajes y el acceso a dinero en efectivo en
el exterior, reducido los costos de transaccin y simplicado el cambio de
divisas (OCDE, 2008b).
En este contexto, los viajes internacionales han aumentado
de manera explosiva, de 25 millones en 1950 a ms de 922 millones
en 2008 (vase el grco III.4). Adems, el surgimiento de nuevos
destinos tursticos alternativos, en particular en pases con economas
emergentes, ha permitido extender los posibles benecios de la industria
a prcticamente todo el mundo. A pesar de que los principales destinos
histricos (Francia, Espaa, los Estados Unidos, Italia, el Reino Unido y
5
A mediados del siglo XX, las grandes empresas areas empezaron a desarrollar
herramientas computacionales para hacer reservaciones mediante sistemas
informatizados (Computer Reservation Systems, CRS). Desde principios de los aos
setenta, debido bsicamente a los requerimientos de las agencias de viajes que deban
acceder a los diversos CRS de mltiples compaas, se procur articular estos esquemas
mediante los sistemas de distribucin mundial (Global Distribution Systems, GDS) que
comprenden muchas empresas areas.
Alemania) han mantenido su atractivo, algunas economas emergentes
se han beneciado de las transformaciones del mercado y ahora ocupan
posiciones de privilegio, destacndose los casos de China, Malasia y
Tailandia en Asia y de Mxico en Amrica Latina (vase el grco III.5).
Grfico III.4
LLEGADAS DE TURISTAS INTERNACIONALES, 1950- 2008
(En porcentajes y millones de personas)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1950 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2005 2008
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
Europa Amrica del Norte Amrica Latina y el Caribe
Asia y el Pacf ico f rica Oriente medio
Total
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de informacin de la Organizacin
Mundial del Turismo.
En el perodo reciente, la transformacin de la industria se ha
acelerado en respuesta a cambios econmicos, culturales, polticos,
tecnolgicos y demogrcos, para convertirla en una actividad
crecientemente segmentada. Como consecuencia de esta dinmica,
las empresas tursticas han comenzado a externalizar muchas de sus
actividades y as han ingresado al sector otras dedicadas a actividades
conexas, como inmobiliarias, constructoras y entidades nancieras. En la
prctica, al igual que en el caso de otros servicios, las empresas lderes
han logrado preservar sus ventajas competitivas mediante la suscripcin
de contratos de diversos tipos gestin, arrendamiento y franquicias,
sin tener que iniciar nuevos emprendimientos mediante las tradicionales
inversiones de capital. Ocurre as que en el sector del turismo proliferan
las marcas globales y se efectan relativamente pocos movimientos
transfronterizos de capital para asegurar el control de activos fsicos, por
ejemplo inmobiliarios. Estos esquemas de propiedad han permitido que
muchos pases en desarrollo, carentes de capital y conocimientos prcticos
(know-how), puedan congurar innovadoras soluciones para acceder a los
circuitos internacionales de turismo.
Grfico III.5
PRINCIPALES DESTINOS TURSTICOS SEGN LLEGADAS
INTERNACIONALES, 1995- 2005
(En millones de visitantes)
0 17 34 51 68 85
Mxico
Alemania
Turqua
Ucrania
Reino Unido
Italia
China
Espaa
Estados Unidos
Francia
2008 1995
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de la
Organizacin Mundial del Turismo.
Los servicios de alojamiento estn en la base de la cadena de
valor del turismo. Durante las ltimas dcadas la industria hotelera ha
registrado una acelerada concentracin, que ha acentuado la hegemona
de las cadenas estadounidenses, as como un activo proceso de expansin
internacional, marco en el que se ha privilegiado el segmento corporativo
en las principales ciudades
6
. En forma paralela al desarrollo de la hotelera
urbana surge el turismo de masas, apoyado por la irrupcin de los vuelos
chrter y la extensin de las rutas de las lneas areas regulares de media
y larga distancia hacia destinos vacacionales. En una primera etapa, las
cadenas hoteleras internacionales no mostraron gran inters en este nuevo
segmento, lo que permiti que operadores tursticos emergentes, junto
6
La base del xito de la estrategia de las empresas estadounidenses fue el logro de
un amplio reconocimiento de sus marcas, primero en el mbito local y luego en el
internacional, con lo que consiguieron atraer y fidelizar a los clientes (CEPAL, 2009).
con inversionistas locales con escasa experiencia en el negocio hotelero,
lograran competir con xito en la prestacin de servicios de alojamiento en
los destinos vacacionales. La industria se expandi rpidamente a partir
de una oferta sustentada en paquetes a precios mdicos, posibilitados por
la estandarizacin y las economas de escala, hasta llegar a los modelos
todo incluido (all inclusive).
Con el surgimiento de nuevos destinos en Asia y Amrica Latina
y el Caribe y la liberalizacin de los mercados, el panorama comenz a
cambiar y se produjo un rpido proceso de consolidacin y concentracin,
marco en el que las empresas hoteleras de los pases lderes en turismo
vacacional, como Espaa, se situaron en posiciones de avanzada, un logro
que ms tarde se fortaleci como resultado de una activa estrategia de
expansin internacional, particularmente en Mxico y el Caribe. Entre
las principales empresas se destacan Sol Meli, Barcel Hotels & Resorts,
RIU Hotels, Iberostar y Occidental Hotels. De hecho, Sol Meli, que
actualmente ocupa el decimosptimo lugar entre las mayores cadenas
hoteleras, es tambin uno de los principales grupos hoteleros de turismo,
lo que lo convierte en el grupo hotelero vacacional ms grande del mundo
(vase el recuadro III.1). Un poco ms tarde, otros operadores nacionales
importantes del espacio iberoamericano reprodujeron la experiencia de
las cadenas espaolas. Tal ha sido el caso de las empresas portuguesas
Pestana y Vila Gal (CEPAL, 2007c), las jamaiquinas SuperClub y Sandals
y el grupo mexicano Posadas.
En este escenario y como resultado de su cercana con los Estados
Unidos, Mxico y la Cuenca del Caribe se transformaron en un polo cada
vez ms atractivo para este tipo de turismo vacacional. En la actualidad,
ambos concentran cerca del 70% de las llegadas internacionales hacia
Amrica Latina y el Caribe. Las empresas hoteleras iberoamericanas han
tenido un papel central en el proceso descrito: las espaolas en los pases
caribeos de habla hispana (Cuba, la Repblica Dominicana y Mxico),
y las portuguesas y mexicanas en diferentes segmentos del mercado
brasileo (CEPAL, 2007c y 2009).
En los aos noventa, este modelo comenz a mostrar algunos
problemas importantes, atribuibles a la madurez de los destinos
vacacionales tradicionales, a la degradacin y el deterioro de la
infraestructura y el medio ambiente debido a la sobreexplotacin y
a las polticas de mercado basadas excesivamente en los precios, y a
una demanda cada vez ms sosticada y exigente. Por consiguiente, la
viabilidad de los mercados vacacionales comprometa su sostenibilidad a
largo plazo, fenmeno que se dio con especial intensidad en el caso de los
destinos europeos en torno al Mediterrneo. Esta fue una de las razones
que impulsaron a las cadenas espaolas a buscar nuevos destinos hacia
donde trasladar parte de sus actividades (vase el recuadro III.1). Como
puede verse, las empresas espaolas de turismo han sabido adaptarse a un
entorno cambiante mediante la introduccin de mejoras o novedades en los
procesos, en la organizacin y en los productos ofrecidos a los turistas.
Recuadro III.1
CADENAS HOTELERAS ESPAOLAS: PIONERAS EN LA OFERTA DE
SOL Y PLAYA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
|as oadenas hote|eras espao|as, tras |os pr|meros s|gnos de agotam|ento de| meroado tur|st|oo |nterno, oomenzaron a
|nvert|r fuera de| pa|s oon e| fn de d|vers|foar su oferta. |os pr|meros pasos fueron dados por un pequeo grupo de
empresas, oentradas en e| segmento vaoao|ona|, que ut|||zaron pr|mord|a|mente |a |nvers|on extranjera d|reota |lED oomo
|nstrumento para aooeder a |os nuevos meroados. A part|r de med|ados de |os aos noventa, aproveohando |a prop|o|a
ooyuntura eoonom|oa y |a favorab|e pos|o|on oompet|t|va de |as empresas p|oneras, se |noorporaron ms oadenas
hote|eras. |a oferta oont|nuaba presentando una maroada espeo|a||zao|on vaoao|ona|, preferentemente v|a oontratos de
gest|on, y pr|v||eg|ando e| uso de |a formu|a 'todo |no|u|do", oana||zada por |ntermed|o de |os pr|no|pa|es operadores
tur|st|oos |nternao|ona|es, oon una o|ara prefereno|a por dest|nos |at|noamer|oanos. En |a presente deoada, a| |gua| que
otras empresas espao|as oon gran preseno|a en Amer|oa |at|na, |as oadenas hote|eras se aventuraron a ooupar
pos|o|ones en Europa y |os Estados n|dos, pr|no|pa|mente med|ante |a oompra de oadenas urbanas |ooa|es, |o que |es
perm|t|o amp||ar su d|vers|foao|on y desprenderse de| segmento vaoao|ona|.
En e| oaso de |as oadenas espao|as, e| pr|no|pa| objet|vo de su expans|on |nternao|ona| ha s|do aumentar su poder de
negoo|ao|on en |os tratos oon operadores tur|st|oos. De heoho, una de |as oaraoter|st|oas de| tur|smo mas|foado de so| y
p|aya es |a ex|steno|a de so||das a||anzas oon estos operadores. De este modo, |a mao|za oonso||dao|on de| meroado de
d|str|buo|on de v|ajes organ|zados y e| oons|gu|ente aumento de |as pres|ones oompet|t|vas sobre |os proveedores de
serv|o|os de a|ojam|ento vaoao|ona| ob||go a |as empresas espao|as a amp||ar su preseno|a |nternao|ona|.
En |as pr|meras etapas, |a |nternao|ona||zao|on de |as oadenas hote|eras vaoao|ona|es se oentro en un nmero esoaso de
dest|nos, oon e| propos|to de |ograr un a|to n|ve| de penetrao|on y oon e||o obtener s|nerg|as oomo produoto de|
oonoo|m|ento de| meroado y de |os esfuerzos de oomero|a||zao|on. A med|da que se avanzaba en e| prooeso de
|nternao|ona||zao|on oomenzo a observarse una mayor d|spers|on geogrfoa de |os serv|o|os hote|eros, que apuntaba a
|ograr una mejor pos|o|on frente a |os operadores tur|st|oos y una mayor |ndependeno|a respeoto de |a evo|uo|on de un
determ|nado dest|no. As|m|smo, oomenzaron a amp||arse |as |nsta|ao|ones ex|stentes y a oonstru|rse nuevos |nmueb|es
de grandes d|mens|ones, oon var|os hote|es or|entados a d|ferentes segmentos de |a demanda.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), La inversin extranjera directa en
Amrica Latina y el Caribe, 2008 (LC/G.2406-P), Santiago de Chile, 2009.
En Amrica Latina se expandi rpidamente una oferta turstica basada en
el precio e identicada con el modelo todo incluido. No obstante, la volatilidad
de la demanda, la tenaz competencia y los primeros signos de problemas
ambientales (asociados a la eliminacin de desperdicios, la contaminacin
de las playas, la provisin y suministro de agua potable), obligaron a los
principales agentes a buscar nuevas soluciones que permitieran revertir el
proceso de degradacin de las ventajas competitivas en las que se sustentaba
la actividad. En una primera etapa, con vistas a diferenciarse se ofrecieron
servicios orientados a diversos tipos de clientes (familias, parejas, solteros, bodas
y lunas de miel, entre otros). Posteriormente, las compaas lderes iniciaron un
masivo mejoramiento de sus instalaciones con el propsito de captar viajeros de
estratos de ms altos ingresos. Asimismo, se acometieron nuevos proyectos de
mayor envergadura en los que se incorpor al segmento inmobiliario y que han
contado con la participacin de grupos tanto locales como internacionales. En
un entorno estimulado por el auge inmobiliario en los pases industrializados,
y aprovechando los menores costos relativos prevalecientes en las economas
latinoamericanas, se buscaba ofrecer un producto de alta calidad para satisfacer
el boyante mercado de casas de descanso, tanto para viajeros ocasionales como
para aquellos que requeran un lugar de residencia ms permanente, por
ejemplo los jubilados estadounidenses y del Canad, denominados los
baby boomers
7
.
En el perodo previo a la crisis inmobiliaria en los Estados Unidos, la
combinacin de hoteles de alto estndar y emprendimientos inmobiliarios
permiti a los inversionistas incrementar el ujo de caja como producto de
la venta de viviendas, adems de prorratear los costos y el mantenimiento
de las instalaciones comunes de entretenimiento por ejemplo, campos
de golf, puertos deportivos, servicios de salud y bienestar entre los
dueos de las unidades residenciales. Estos megaproyectos han tenido
gran xito en Mxico y comienzan a extenderse hacia otros pases como
la Repblica Dominicana, Costa Rica y el Brasil. Algunos de los proyectos
emblemticos de esta nueva tendencia son Mayakona en la Riviera Maya
mexicana y Cap Cana en la Repblica Dominicana.
7
Despus de la segunda guerra mundial entre 1946 y 1964, en algunos pases como
Australia, el Canad, los Estados Unidos y el Reino Unido se registr un inusual aumento
del nmero de nios nacidos vivos. Este fenmeno se conoce como el baby boom y a
todas las personas nacidas durante ese perodo como baby boomers. En los Estados
Unidos representan casi el 20% de la poblacin y en las prximas dcadas el nmero
de jubilados de ese segmento demogrfico se incrementar de manera significativa.
En Europa la poblacin de ms de 65 aos de edad llegar a un 25% del total en 2015 y
muchas de esas personas buscarn lugares para vivir, privilegiando climas clidos, sol y
playa, campos de golf y centros comerciales.
De este modo, la industria turstica sigui buscando nuevas formas
innovadoras de incrementar su segmentacin a n de satisfacer las
necesidades de consumidores con intereses y necesidades diferenciadas.
A partir de una demanda ms sosticada y de la elevacin de los niveles
de renta comienzan a extenderse las opciones vacacionales menos
estandarizadas, con vistas a atender a diferentes segmentos para los cuales
las consideraciones ambientales y de seguridad tienen una creciente
relevancia. Adems, al promoverse este tipo de actividades surge una
innovacin importante, ya que se combina la conservacin de los recursos
naturales con la inclusin social como resultado de la entrega de subsidios
a las comunidades, generalmente integradas por personas de escasos
ingresos, que cuidan y protegen tales recursos. Sin embargo, en Amrica
Latina este tipo de turismo no ha sido sucientemente fomentado por los
gobiernos. Dado que se trata de una estrategia que considera objetivos de
inclusin, debera ser incorporada a la agenda pblica para el desarrollo
de la regin.
Finalmente, pese a que la dinmica de innovacin de la industria
turstica en Amrica Latina y el Caribe ha sido impulsada por grandes
consorcios internacionales, hay una considerable presencia de pymes,
fenmeno que es comn en toda Iberoamrica. En Espaa, en particular,
hay experiencias y modelos de promocin de las pymes tursticas que
podran ser aplicados en la regin. Por ejemplo, en algunas Comunidades
Autnomas se cuenta con mecanismos de apoyo a estas pequeas y
medianas empresas tursticas para que puedan incorporar nuevas
tecnologa a sus procesos y as lograr una mayor integracin con las redes
globales de turismo.
3. Servicios nancieros: innovaciones para ampliar la
cobertura nacional y regional
Uno de los factores importantes para promover el crecimiento
econmico es la existencia de condiciones e instituciones que posibiliten
un aumento continuo del acervo de capital, as como tambin la eciente
movilizacin de recursos hacia actividades productivas. En la mayora
de los pases este papel es desempeado por el sector bancario. En el
perodo reciente, la profundizacin nanciera se ha intensicado en
algunos pases (el Brasil, Chile y, en menor medida, Colombia, Costa Rica
y El Salvador), pero se ha deteriorado en otros (Mxico). A pesar de los
avances, la brecha entre Amrica Latina y los pases desarrollados con
respecto a profundizacin nanciera contina amplindose. En el espacio
iberoamericano, este contraste tambin es evidente entre los pases
latinoamericanos, por una parte, y Espaa y Portugal, por la otra (vase
el cuadro III.1).
Cuadro III.1
IBEROAMRICA: INDICADORES DE LA PROFUNDIZACIN
FINANCIERA, 1990- 2007
(En porcentajes)
Depsitos/PIB Crditos/PIB
1990 - 1999 2 000 - 2004 2005 - 2007 1990 - 1999 2000 - 2004 2005 - 2007
Amrica Latina 25 29 30 27 30 30
Argentina 15 25 23 18 16 13
Brasil 18 21 25 24 26 37
Chile 38 50 52 47 63 65
Colombia 28 28 32 32 24 28
Costa Rica 17 17 21 16 25 32
El Salvador 34 40 39 33 42 42
Mxico 27 24 22 23 14 15
Per 17 22 21 17 22 19
Pa ses
desarrollados 63 71 83 68 92 114
Espaa 64 83 79 109 165
Portugal 89 89 96 75 138 157

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de informacin del Center
for Global Development.
A medida que se ha elevado el nivel de ingresos, tambin ha
aumentado la demanda de servicios nancieros. En este contexto, la
innovacin en la industria nanciera, principalmente bancaria, ha
cumplido un papel muy importante en la reduccin del costo de la
provisin de servicios, la expansin del crdito y el acercamiento de la
banca a personas de estratos sociales de bajos ingresos.
Desde mediados de los aos noventa, la secuencia de innovaciones
en los servicios nancieros ha sido continua. Primero fueron los pases
industrializados y luego las economas en desarrollo, incluida Amrica
Latina. En la actualidad, el funcionamiento de los servicios bancarios en
la regin y sus modalidades de innovacin son el resultado de un largo y
complejo proceso de cambio, cuyo principal propsito ha sido incrementar
la eciencia, inicialmente por medio de la liberalizacin y la privatizacin,
pero despus, tras las grandes lecciones de las crisis sucesivas, con la
introduccin de regulaciones prudenciales. Sin embargo, hasta ahora los
indicadores de acceso muestran niveles muy bajos de bancarizacin (vase
el grco III.6). Incluso Chile, el pas mejor posicionado de Amrica Latina,
est a gran distancia del promedio de los pases industrializados. En este
escenario, sorprendentemente la rentabilidad de la industria bancaria en
Amrica Latina es muy superior a la registrada en pases desarrollados
8
.
Explicara este fenmeno el hecho de que el principal negocio de la banca
sera la deuda pblica (Rojas Surez, 2007); otro factor sera el marcado
carcter rentista de la banca privada, principalmente extranjera, que
domina gran parte de esta industria en la regin.
En el perodo reciente, los factores que han favorecido la innovacin
en el sector bancario han sido, entre otros, los cambios regulatorios, los
avances tecnolgicos y el uso extendido de las TIC, la creciente sosticacin
de las demandas de los clientes, los incentivos para que las empresas
aumenten su competitividad, y la marcada disposicin de la banca para
diversicarse hacia otras reas de inters. En este sentido, las innovaciones
se han dado no solo en el mbito de la organizacin de las entidades
nancieras, sino que se transrieron rpidamente a los consumidores por
medio de la oferta de nuevos productos y servicios. En este plano cabe
destacar la banca en lnea, la banca mvil y la generalizacin del uso de
las tarjetas bancarias.
La banca en lnea, una de las innovaciones ms notables, ha sido
posibilitada por la expansin de las TIC. Bajo esta modalidad, los clientes
pueden efectuar operaciones bancarias a travs de Internet, lo que les abre
la posibilidad de hacerlo desde cualquier lugar. En la medida en que se
profundiza la penetracin de la banda ancha y se ampla entre la poblacin
la base de nuevos productos, como computadores porttiles, banda
ancha mvil, Smartphones o Blackberries, el nmero de transacciones a
8
En Liso y otros (2002) se subraya la necesidad de relativizar las magnitudes de estas
rentabilidades, ya que son contrarrestadas por elevados gastos de operacin y niveles
de riesgo crediticio.
travs de banca en lnea sigue aumentando de manera signicativa. En
Mxico, la Asociacin de Bancos de Mxico estima que casi un 20% de las
operaciones bancarias se realiza va estos mecanismos.
Grfico III.6
INDICADORES DE ACCESO EN PASES SELECCIONADOS, 2007
(En porcentajes de la poblacin adulta con cuenta bancaria)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Per
Mxico
Argentina
Amrica Latina
El Salvador
Costa Rica
Colombia
Brasil
Chile
Pases industrializados
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de informacin del Center
for Global Development.
Por otra parte, la banca mvil ha crecido gracias a la vigorosa
expansin de la telefona mvil. En este caso, uno de los benecios
econmicos ms destacables es que el servicio en cuestin permite la
transferencia de dinero a travs de las cuentas de telfono
9
. Es importante
subrayar que este avance ha contribuido a extender los servicios bancarios
a sectores sociales de menores ingresos (The Economist, 2009). Los cajeros
automticos tambin pueden considerarse como parte de la banca mvil,
ya que hacen posible que los usuarios de tarjetas bancarias retiren dinero
o hagan depsitos desde mltiples lugares. Si bien los cajeros no son un
producto nuevo, sus servicios se han venido expandiendo ms all de los
retiros de efectivo o la entrega de estados de cuenta.
9
El emisor enva el dinero desde su cuenta de telfono y el receptor lo retira en ciertos
lugares predeterminados.
Con la expansin de la telefona mvil, las tarjetas bancarias
han sido objeto de nuevas e importantes innovaciones que facilitan
las transacciones remotas. Asimismo, los servicios mviles de valor
agregado han permitido que los titulares de las tarjetas bancarias reciban
informacin personalizada sobre ofertas y promociones acordes con sus
preferencias y hbitos de consumo. De hecho, estas innovaciones no solo
han hecho posible el reforzamiento de la seguridad en las transacciones,
sino tambin el incremento de su uso. En este sentido resaltan productos
como las tarjetas multifuncionales, con las que se pueden pagar servicios como
el transporte urbano o el peaje por el uso de la red vial. Estos productos, adems
del benecio econmico que pueden conllevar, ayudan a que las personas
porten menor cantidad de efectivo, lo que aumenta la seguridad.
Por otra parte, los bancos y las diversas entidades nancieras
son esenciales para la realizacin de las operaciones internacionales
de las empresas, tales como la planicacin nanciera y el comercio
transfronterizo. En este sentido, destaca la preponderancia de los
bancos espaoles, que se han transformado en lderes en la mayora de
los mercados latinoamericanos. En el mbito regional llama la atencin
la experiencia del Brasil, cuyos bancos han incrementado en forma
signicativa la prestacin de servicios nancieros transfronterizos, en tanto que,
paralelamente, muchas empresas se han la internacionalizado. Respecto de esto
ltimo cabe subrayar el desempeo del Banco Ita, que se ha convertido en un
agente muy importante de este sector en el Cono Sur, desaando el liderazgo de
los bancos extranjeros, sobre todo espaoles.
Con el propsito de llegar a un mayor nmero de clientes, los
bancos estn dispuestos a salir de sus sucursales, y ahora el avance
tecnolgico les permite hacerlo. Un ejemplo muy ilustrativo es el del
Banco Estado en Chile que, a travs de su servicio Caja vecina, permite
que los clientes realicen depsitos en sus cuentas y retiros de ellas en
diferentes establecimientos comerciales no nancieros. Esto no solo es
una innovacin en cuanto al servicio, sino una forma innovadora de
mercadotecnia que aumenta en alto grado la visibilidad del banco en
todas las ciudades del pas. Tambin el sector bancario ha incrementado
su presencia mediante la suscripcin de alianzas con diversas empresas
no nancieras, de manera que los titulares de sus tarjetas bancarias (dbito
o crdito) puedan obtener descuentos y benecios.
Otro ejemplo notable de los posibles alcances de la innovacin en
este sector desde el punto de vista de la inclusin es el de la Estrategia
de negocios para el Desarrollo Regional Sostenible (DRS) del Banco del
Brasil, cuya particularidad radica en que la institucin se desempea no
solamente como banco de crdito para apoyar actividades productivas,
sino tambin como catalizador de otras acciones; en esta lnea participa
activamente en el fomento, articulacin y movilizacin de agentes
econmicos y sociales, a la vez que colabora en la identicacin de
vocaciones y potenciales de las regiones. En 2007 el DRS lleg a cubrir
4.757 municipios y, tras la actuacin de 3.875 agencias, colaboradores
externos y representantes de 100 actividades productivas diferentes,
se elaboraron 4.189 planes de negocios. Estos planes han respondido
a desafos econmicos, sociales, ambientales y culturales, con un enfoque
centrado en el desarrollo sostenible. Entre las principales acciones producto de
esta estrategia interesa destacar las iniciativas de capacitacin, constitucin de
asociaciones y cooperativas, conservacin y recuperacin ambiental, elevacin
de las condiciones de salud, educacin y vivienda, construccin y mejoramiento
de estructuras de produccin y valorizacin de la cultura local
10
.
B. Innovacin e industrias creativas
En esta seccin se analizan los efectos de los cambios del paradigma
tecno-econmico y los avances hacia una economa digital sobre las
industrias creativas, as como sus repercusiones en los pases de Amrica
Latina y el Caribe. En primer lugar se revisa el contexto industrial y de
innovacin en que se desenvuelve el sector creativo. Luego se analiza
la estructura de este sector a nivel tanto global como latinoamericano,
y tambin la incidencia de los nuevos paradigmas en las oportunidades
y modelos de negocios. Para concluir se presentan algunos lineamientos
estratgicos relativos a la promocin de esta industria en la regin.
10
El DRS atiende a ms de 1,2 millones de familias con crditos programados del orden de
los 8.000 millones de reales.
1. El contexto industrial y de innovacin del sector creativo
El sector creativo comprende la produccin de servicios y bienes
sujetos a derechos de propiedad intelectual y de autor (copyright),
relacionados con factores estticos y de identidad. Corresponde a este sector
un conjunto amplio y diverso de actividades asociadas a la produccin
y circulacin de sonidos, palabras, imgenes y combinaciones de dichos
elementos. Tambin incluye trabajos creativos que generan productos
identicables y experiencias que estn a la venta o en exhibicin en
mercados o ambientes pblicos. Por lo tanto, estas industrias abarcan las
actividades econmicas y comerciales de artistas, empresarios artsticos
y culturales, con o sin nes de lucro, cuya nalidad es la produccin
de artesanas, pelculas, programas televisivos, literatura, msica,
teatro, danza, artes visuales, arquitectura, moda, animacin, juegos e
instrumentos musicales, entre muchos otros. A todo lo anterior se agrega
la distribucin (por radio, sistemas multimedia, comercio en lnea) y el
consumo (por agencias de publicidad, turismo cultural, subscripciones
mviles o en lnea) de bienes y servicios creativos, con derechos de
propiedad intelectual y construccin de marcas para regiones o atractivos
tursticos (destination branding).
Hay algunos aspectos que distinguen al sector creativo de los
dems. En primer lugar, sus industrias muestran diversas redes de
intercambio y ujo de ingresos, como la venta de bienes (por ejemplo, un
libro), el suministro de servicios de distintos tipos (pago de honorarios
profesionales), y la concesin de licencias de propiedad intelectual
(royalties). Se producen, adems, efectos en cadena: un libro puede ser
adaptado para hacer una pelcula, con la msica de esta se producen
discos compactos y, posteriormente, es posible que se venda la identidad
de tales productos para juguetes o camisetas. En ese sentido, los bienes
de la industria creativa son una especie de bienes pblicos, ya que el
consumo no los destruye y pueden ser consumidos simultneamente por
varios individuos (Hesmondhalgh, 2002). El motor principal del sector
es la creacin intelectual o artstica, basada en la inversin y la apuesta
por talentos. Al mismo tiempo, la reproduccin (fabricacin de discos
compactos o libros), sigue la lgica de la produccin industrial. Los costos
de reproduccin son relativamente bajos en comparacin con los costos
iniciales de la creacin cultural, por lo que las economas de escala en la
distribucin y la llegada a un amplio pblico son elementos clave para su
rentabilidad (UNCTAD/ OIT, 1995). Por la misma razn, la posibilidad de
piratera y de violacin de la propiedad intelectual incide decisivamente
en el entorno de la inversin en el sector (OMPI, 2003).
En esta industria existen considerables problemas de externalidades
por lo arduo que resulta excluir a los beneciarios gratuitos (free riders)
en exhibiciones, uso de la imagen, visitas tursticas y ventas comerciales
(Nurse, 2002). Adems hay casos en que la actividad creativa es en s
restringida. Algunos artistas pueden enfrentar dicultades en materia
de nanciamiento o incluso el bloqueo de la difusin de sus expresiones
por parte de grupos poderosos o gobiernos cuando estas transmiten una
percepcin divergente con respecto a los patrones culturales o polticos
predominantes, como en el caso de algunos grupos musicales de la regin,
que se ven expuestos a sufrir restricciones o marginacin (Nurse, 2002).
2. Amrica Latina en la industria creativa global
La industria creativa es una de las que registran ms rpido
crecimiento en el comercio mundial, con una tasa anual del 8,7% entre
2000 y 2005. El valor de sus exportaciones a nivel global totaliz 424.400
millones de dlares en 2005, a partir de una base de 227.400 millones de
dlares en 1996 (UNCTAD/ PNUD, 2008).
En las economas desarrolladas las industrias creativas aportan entre
un 2% y un 5% del PIB y en la ltima dcada su crecimiento ha sido estable,
como lo reeja su ascendente participacin en el producto y el empleo. En el
cuadro III.2 se muestran las contribuciones al PIB y al empleo de las industrias
creativas en distintos pases de Amrica Latina y el Caribe. La participacin es mayor
en los pases ms grandes, como Brasil y Mxico, que tienen slidas capacidades en
el rea audiovisual y amplios mercados internos y externos. Sin embargo, su aporte
tambin es alto en Uruguay y Jamaica, que son pases pequeos.
Corresponde a los bienes creativos el 80% del comercio mundial
de contenidos creativos. Si bien los pases desarrollados tienen el mayor
peso en este comercio, la participacin de los pases en desarrollo en las
exportaciones mundiales aument rpidamente, de 56.000 millones de
dlares en 1996 a 316.000 millones en 2005 (UNCTAD/ PNUD, 2008). La
mayora de estos ltimos pases son importadores netos de estos bienes,
con la excepcin de China, Hong Kong (Regin Administrativa Especial
de China), la India y el Brasil. Mxico, Singapur y la Repblica de Corea,
por su parte, muestran un desempeo dinmico, pero tienen pequeos
dcits en el sector (vase el grco III.6). El saldo comercial en este rubro
de los pases del Caribe, Amrica Central y Amrica del Sur durante el
perodo 1996-2005 ha sido negativo (vase el grco III.8).
Cuadro III.2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CONTRIBUCIN DE LAS
INDUSTRIAS CREATIVAS EN ALGUNAS ECONOMAS
(En porcentajes)
Pas

Ao
PIB

Empleo

Argentina 1993
1994
4,1
-
-
3,5
Brasil 1998 6,7 5,0
Colombia 2001 2,01 -
Chile 1990 -1998 2,0 2,7
Jamaica 2005 5,1 3, 03
Mxico 2005 4,77 11,01
Uruguay 1997 6,0 4,9
Venezuela
(Rep. Bolivariana de)
1997 -2000
2001
3,0
2,3
-
-
Contribucin de las industrias creativas
Fuente: Organizacin de los Estados Americanos (OEA), La cultura como motor de crecimiento econmico,
empleo y desarrollo, Washington, D.C., 2004; Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI),
National studies on assessing the economic contribution of the Copyright-based industries,Creative
Industries Series, N 1, Ginebra, 2006.
Puede concluirse que aun cuando Amrica Latina es conocida por
su riqueza y diversidad culturales, las exportaciones del sector creativo no
han sido lo sucientemente dinmicas como para reducir el desequilibrio
externo
11
. Sin embargo, en estos datos no se incluyen los ujos de servicios,
regalas y turismo relacionados con las atracciones culturales, por lo que
es posible que no reejen con precisin el dinamismo comercial de la
regin. Este aspecto se analiza a continuacin.
11
Por ejemplo, la popularidad de la msica latina ha aumentado mucho en aos recientes.
El mercado musical de la regin llegaba a un valor de 666.3 millones de dlares en 2005,
y se concentraba en tres pases, el Brasil, Mxico y la Argentina, que aportaban un 60%
del total.
Grfico III.7
PASES EN DESARROLLO: BALANZA COMERCIAL DE BIENES
CREATIVOS, 2006
-10 000 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000
China
Hong Kong
(RAE de China)
India
Brasil
Singapur
Rep.de Corea
Mxico
Saldo Exportaciones Importaciones
Fuente: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)/Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), The Creative Economy Report 2008: the Challenge of Assessing the Creative
Economy: Towards informed policy-making, Ginebra, 2008.
La informacin sobre comercio de servicios creativos y ujos de
derechos de autor y regalas es muy limitada en los pases en desarrollo.
El sector de los servicios creci a razn de un 8,8% anual en el perodo
reciente, pero las mejores estimaciones disponibles sobre los servicios
creativos sugieren que su incremento anual fue de un 11% entre 2000
y 2005 (de 52.200 millones de dlares a 89.000 millones de dlares). La
participacin de los pases desarrollados en el total de las exportaciones
es de un 83% y la de los pases en desarrollo de un 11%, en tanto que a las
economas en transicin les corresponde solo un 7%. En 2005, el principal
rubro de exportacin era el de los servicios de arquitectura (27.700
millones de dlares), seguido por los servicios recreativos y culturales
(27.500 millones de dlares).
Grfico III.8
CENTROAMRICA, AMRICA DEL SUR Y EL CARIBE: BALANZA
COMERCIAL DE BIENES CREATIVOS, 1996- 2005
-3 000
-2 500
-2 000
-1 500
-1 000
-500
0
500
1 000
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
El Caribe Cent roamrica Amrica del Sur
Fuente: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)/Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), The Creative Economy Report 2008: the Challenge of Assessing the Creative
Economy: Towards informed policy-making, Ginebra, 2008.
Una de las bases de las industrias creativas es la propiedad
intelectual. Las principales fuentes de ingreso de artistas, compositores o
productores de discos son las regalas y licencias provenientes de derechos
de autor y otras formas de derechos de propiedad. En trminos del
comercio global de propiedad intelectual en el sector creativo, los datos
ms recientes sobre pago de derechos de autor y regalas muestran que en
2006 totalizaron 7.150 millones de euros, lo que reeja un aumento del 6%
con respecto a 2005. De ese total corresponde a Europa aproximadamente
un 63%, a los Estados Unidos, un 22%, a la regin Asia-Pacco, un 12%,
a Amrica Latina y el Caribe, casi un 3% y a frica un porcentaje inferior
al 1%
12
.
12
En estos datos solo se consideran los pagos a las asociaciones nacionales de derechos de
autor, y no el pago de regalas entre asociaciones.
3. Cambios tecno-econmicos y nuevos modelos de negocios
La transformacin del sector creativo est asociada al rpido
cambio tecno-econmico en productos, distribucin y mercadotecnia
(por ejemplo, libros electrnicos (e-books), iPods, iTunes, Amazon.com,
Google), a la comercializacin creciente de la propiedad intelectual en
el mundo digital, al crecimiento de las redes de usuarios (MySpace,
YouTube, Twitter), y a las sinergias derivadas de actividades que agregan
valor (turismo cultural, propiedad intelectual e identidades locales). Las
tecnologas digitales y de telecomunicacin hacen posible llegar a mercados
globales con una facilidad sin precedentes. Los consumidores ahora
pueden elegir entre una gama muchsimo ms amplia de proveedores y
productos, los viejos modelos de negocios declinan en numerosas reas y
surgen oportunidades para nuevos entrantes sobre la base de tecnologas
digitales y procesos virtuales.
Las industrias creativas vienen experimentando un proceso de
profunda redenicin. Las reas con mayor valor agregado ya no se
encuentran en los servicios y las manufacturas, sino en la explotacin de la
propiedad intelectual. Ese cambio en el modelo de negocios es importante
para los pases en desarrollo, ya que, segn sugieren algunos autores, estos
pases y los actores menores encontraran ahora condiciones de actuacin
ms favorables (Goldstein, 1994). Otros, menos optimistas, piensan que
el movimiento va en direccin contraria, ya que los pases perifricos
generalmente no controlan los derechos de propiedad y no pueden pagar
los altos costos de comercializacin que implica introducir innovaciones
y lograr su aceptacin en los mercados digitales (Burnett, 1996). En otras
palabras, hay grandes benecios potenciales, pero no est claro hasta
qu punto los pases en desarrollo cuentan con la infraestructura, las
capacidades y el acceso a los mercados que se requieren para posibilitar
una mayor presencia en las exportaciones mundiales.
La convergencia de las telecomunicaciones, la telefona, Internet y
los contenidos creativos ha tenido distintos efectos sobre las industrias
creativas. Por una parte, ha incidido negativamente en la venta de productos
y facilitado la piratera y otras formas de violacin de los derechos de
autor, lo que ha desequilibrado la relacin entre las grandes compaas de
distribucin y comercializacin, las pequeas empresas independientes
y los consumidores. Estos ltimos ya no solo tienen acceso a nuevos
contenidos, que frecuentemente son conseguidos sin costo de Internet,
sino que tambin son productores (creadores de bitcoras o bloggers),
distribuidores (comparten archivos) y propagandistas (por medio de redes
de usuarios o de comercializacin por correo electrnico). Las industrias
creativas han dejado de ser un negocio de arriba hacia abajo (top-down) en
su totalidad para transformarse parcialmente en otro de abajo hacia arriba
(bottom-up), en el que los consumidores son redenidos como usuarios y
su producto como un servicio o una experiencia (Leonhard, 2008).
En este nuevo y dinmico contexto, las industrias establecidas han
sufrido notoriamente, mientras se expandan las empresas y negocios
basados en el nuevo paradigma. El ejemplo clsico es Apple, que de
fabricante de computadores se transform en productor de software y
gran distribuidor de msicas por medio del iTunes Store. Este ltimo
medio ha sido usado para vender reproductores de msica en forma
digital (iPods), telfonos (iPhones) y los propios computadores (iMacs). El
acceso ms barato a la msica digital se ha utilizado como un instrumento
para promover la venta de equipos digitales (Dalrymple, 2008).
El bajo costo de la msica obtenida de Internet y de los soportes
tradicionales de msica y video, como el disco de video digital (DVD) y el
disco compacto (CD), ha ido creando una situacin nueva en la industria
musical. Algo similar ocurre con la industria audiovisual y los diarios,
como lo describe un analista: La tecnologa digital permite ms medios
y ms posibilidades de elegir a partir de un grupo mayor de proveedores,
a un precio menor por cada tem. Los ingresos del viejo mundo eran
elevados, concentrados y soportaban la catedral de los medios. Los
ingresos en la nueva era digital estn difundindose, son mas bajos y dan
sostn a instituciones ms pequeas e independientes (Singer, 2006).
En el mercado musical, el segmento de la msica digital es el
de ms rpido crecimiento a escala global. Las ventas estn divididas
equitativamente entre msica en lnea y mvil. Las proyecciones para
el 2010 indican que un 25% o ms de los ingresos de las compaas
grabadoras provendrn de las ventas digitales. Esta tendencia ascendente
es facilitada por nuevos modelos de negocios en los que hay mltiples
formatos y puntos de acceso. El nmero de sitios legales de msica en
lnea creci de 50 en 2003 a ms de 500 en 2007, mientras que el total de
grabaciones legales disponibles se multiplic por seis. La msica puede ser
adquirida en ms de cien diferentes formatos, incluidas las modalidades
fsica, mvil y en lnea (IFPI, 2008).
A nivel mundial, las industrias creativas tienen, adems, el papel
de impulsar la expansin de los valores transados en la industria digital
global. El nuevo movimiento del comercio digital (descarga en lnea
(downloading) y servicios de suscripcin) es estimulado por el deseo de
los consumidores de conseguir contenidos culturales. Se estima que en
2005 compraron ms de 60 millones de equipos de msica porttiles (por
un total de 9.000 millones de dlares), y que estas adquisiciones llegaron
a 140 millones de unidades en 2007 (15% ms que en 2006). En 2005 se
pagaron 75.000 millones de dlares por suscripciones de banda ancha
y 50.000 millones de dlares por servicios mviles de datos (Kennedy,
2006). Las cifras registradas en 2007 muestran un marcado aumento de
las lneas de banda ancha (cuyo valor bordea los 350 millones de dlares,
un 23% ms alto que el anotado en 2006), y de las subscripciones mviles
(2.500 millones, superior en un 11% al valor alcanzado el ao precedente)

(IFPI, 2009).
Las industrias creativas no son consideradas plenamente como un
sector econmico, sus operadores estn poco organizados y buena parte del
monto de los negocios no queda registrado. En ese contexto, las polticas
de estmulo han sido dbiles o inexistentes. A ello contribuyen las propias
caractersticas de la industria, ya que crear demanda por nuevos gneros
y gustos resulta complejo. Por tales razones, las polticas de innovacin no
pueden seguir los lineamientos tradicionales de las polticas sobre ciencia
y tecnologa, sino que es necesario avanzar hacia un marco distinto. Una
lista de las principales recomendaciones para estimular el sector debera
incluir los siguientes puntos:
i) Mejorar las relaciones industria-gobierno mediante la
armonizacin de las polticas comerciales, industriales y sobre propiedad
intelectual. Preservar espacios para las polticas proactivas de estmulo a la
diversidad cultural y a la inversin en cultura en negociaciones bilaterales
y multilaterales (por ejemplo, en el marco de la Organizacin Mundial del
Comercio y en los acuerdos bilaterales sobre preferencias comerciales).
ii) Aumentar el contenido local y regional de la difusin por radio y
televisin a partir de legislacin especca. Es necesario, adems, estimular
la llegada de los contenidos locales o regionales a las plataformas mviles
y en lnea, por ejemplo mediante el aditamento de catlogos de trabajos
creativos (en msica, pelculas, libros) y la promocin de la radiodifusin
de festivales y encuentros artsticos.
iii) Crear y fomentar las asociaciones de la industria cultural para
representar los intereses del sector y promover cdigos de tica, patrones
de remuneracin y prcticas laborales de corte moderno (por ejemplo, en
los sectores hoteleros y publicitarios).
iv) Hacer ms expedito el acceso a las nanzas, el crdito y los
servicios de apoyo empresarial para rmas y artistas en condiciones de
exportar, as como tambin establecer agencias de reservas y de facilitacin
de exportaciones. Estas medidas incluyen el apoyo a la participacin en ferias
comerciales y la creacin de fondos para el desarrollo de mercados.
v) Proteger la propiedad intelectual y procurar contener prcticas
de piratera, lo que supone informar al pblico sobre sus implicaciones.
Es necesario establecer centros nacionales y regionales de gestin de los
derechos de propiedad y fortalecer los existentes en las diversas reas de
las industrias creativas.
vi) Reforzar los vnculos entre las industrias creativas, el turismo y
el resto de la economa mediante la promocin de festivales y del turismo
histrico, que tienen efectos multiplicadores signicativos. Es preciso
elaborar estrategias para explorar el potencial de la dispora y de los
mercados intrarregionales para la expansin del sector.
vii) Promover formas de difusin alternativas por medio de Internet
y el comercio electrnico (e-commerce).
viii) Incrementar las capacidades humanas en relacin con la
produccin artstica y la gestin de las empresas culturales. Es fundamental
desarrollar capacidades referidas a las TIC en el sector creativo.
ix) Documentar los efectos de las industrias creativas y establecer
metas y referencias para la generacin de empleo, el mejoramiento
industrial y las exportaciones.
En las industrias creativas se combinan, por una parte, importantes
ventajas competitivas de la regin (que dependen de activos culturales
e histricos muy especcos) y, por la otra, el notable dinamismo de las
TIC. Hay oportunidades para ir mejorando la posicin de la regin en la
distribucin de los benecios globales de esas industrias y para usarla
como una plataforma de difusin y aprendizaje respecto de las TIC. Al
mismo tiempo, estas industrias contribuyen a la valorizacin de culturas
y tradiciones locales, que es una forma de promover su inclusin en el
proceso de crecimiento.
C. La innovacin en el complejo agroalimentario
En Amrica Latina y el Caribe el complejo agroalimentario es clave
por su contribucin a la oferta de alimentos y a la seguridad alimentaria;
por su capacidad de absorcin de mano de obra, reejada en 2005 por una
participacin del 18% en el empleo total; por la creacin de encadenamientos
con otros sectores y actividades; por su aporte a las exportaciones totales
de la regin, que fue de un 16% en 2005 y lleg a ms del 50% en muchos
pases; y, nalmente, por constituir una fuente estratgica de energa
alternativa (CEPAL/ FAO/ IICA, 2009; CEPAL, 2008b y 2007a; Dirven,
2007; Razo y otros, 2007). Cabe destacar tambin el papel que desempea
como generador de competitividad y aprendizaje tecnolgico. Ya se ha
mencionado que las ventajas competitivas de muchos pases dependen
en gran medida de los recursos naturales, as como el inters en usarlos
para promover el aprendizaje y la diversicacin productiva, al igual que
lo han hecho otros pases ricos en recursos naturales que lograron altos
niveles de ingreso por habitante. En ese sentido, no debe subestimarse
el potencial tecnolgico del complejo agroalimentario como base de un
relanzamiento productivo de mayor complejidad, con bases genuinas de
competitividad, en especial si se considera la existencia previa de una
base tecnolgica-productiva, empresarial e incluso regulatoria.
El sector agrcola no es un receptor pasivo de tecnologa, incapaz
de generar conocimientos de manera endgena, y tampoco es cierto
que la adopcin de tecnologa no requiera esfuerzos de aprendizaje
por parte de los productores y trabajadores agrcolas. De hecho, la
propia especicidad de climas y suelos induce procesos de innovacin
endgenos (la regin cuenta con una larga experiencia de logros previos
en el campo de la gentica vegetal y animal). En el mismo sentido, el
segmento agroindustrial tampoco es homogneo. Al igual que en las
industrias, tambin dentro de dicho segmento hay diferencias en cuanto
a la capacidad para generar innovaciones y difundir externalidades, tanto
por las caractersticas intrnsecas de los productos como por las de los
agentes econmicos participantes (CEPAL/ FAO/ IICA, 2009; CEPAL,
2008a y 2007a).
La creacin de la institucionalidad para la innovacin agrcola
presenta diferencias importantes en los pases iberoamericanos. En el
caso de Espaa y Portugal ha sido favorecida por la existencia de una
poltica agrcola comn para los pases europeos. En Amrica Latina y el
Caribe, las polticas que histricamente han guiado el proceso innovador
del sector han pasado por distintas etapas. En la dcada de los cincuenta y
a principios de los sesenta la atencin se centr en la creacin de sistemas
nacionales de investigacin agrcola. Se establecieron y consolidaron las
primeras instituciones especializadas de investigacin con el n de crear
las capacidades mnimas para la transferencia y adaptacin de tecnologas,
permitir la expansin agrcola y sustentar el crecimiento del sector
industrial. En los aos noventa, durante el pice de la reformas, se observ
una notoria tensin entre la visin que privilegiaba el desmantelamiento
de las instituciones, por una parte y, por la otra, la necesidad de fomentar
y consolidar los sistemas de informacin y conocimiento agrcolas, con el
objeto de incentivar y difundir los vnculos entre investigacin, educacin
y promocin del cambio tecnolgico (Hall, 2007).
Ms recientemente, el diseo de las polticas del sector se ha
sustentado en el concepto de sistema de innovacin y, por consiguiente,
se ha orientado hacia la promocin de las reformas institucionales,
la incorporacin y la interaccin de los actores relevantes capaces de
incentivar la creacin de nuevos mecanismos de gestin, el estmulo
de la cooperacin pblico-privada y la diversicacin de las fuentes
de nanciamiento. Tambin se ha buscado, a la vez, una nueva
institucionalidad que reconozca e incorpore el creciente peso de los
mercados ms globalizados y voltiles y las enormes repercusiones
de los paradigmas tecnolgicos como las TIC y la biotecnologa en
la produccin de los bienes agrcolas como factor clave para crecer y
encausarse por un sendero de desarrollo equitativo y sustentable (CEPAL,
2007a; Trigo y Echeverra, 2008).
En esta seccin se revisan las capacidades tecnolgicas en el sector
agrcola, el funcionamiento de las instituciones pertinentes en Amrica
Latina y el Caribe y la forma en que ha avanzado la regin en la utilizacin
de las nuevas tecnologas y mecanismos para promover la innovacin
en el complejo agroalimentario. Dada la estrecha vinculacin entre la
biotecnologa y su aplicabilidad en el rea de los agroalimentos, el tema
se abordar con frecuencia en esta seccin.
1. Capacidades tecnolgicas en la agricultura de la regin
Si se comparan los porcentajes de investigacin y desarrollo
agrcola con el valor agregado del sector, se observa que en 2006 esa
relacin fue de 1,14% como promedio regional
13
(por debajo del 1,3%
registrado en 1996), mientras que en la Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmicos (OCDE), ese valor llegaba a un 2,5%. Adems, el
promedio regional oculta grandes diferencias entre pases, con un rango
de variacin que va desde cerca de un 2% en Uruguay y el Brasil, de un
1% a un 1,5% en la Argentina, Chile y Mxico, hasta menos de un 0,3% en
El Salvador, Guatemala y el Paraguay (Stads y Beintema, 2009).
En el ltimo cuarto de siglo, la tendencia en los pases desarrollados
ha apuntado a una participacin creciente del sector privado en el
nanciamiento de la I+D agrcolas
14
. Por el contrario, en Amrica Latina
y el Caribe estas actividades siguen siendo nanciadas con recursos
pblicos. En 2006 el aporte estatal era superior al 75% en la Argentina,
el Brasil, la Repblica Dominicana, El Salvador, Mxico, Panam y el
Paraguay. Ms an, en algunos pases como la Argentina, el Brasil, El
Salvador y Panam el aporte pblico superaba el 90%, mientras que las
contribuciones de organizaciones de productores y los recursos propios
generados por las entidades de investigacin eran muy signicativos en
los casos de Chile, Colombia, Costa Rica y el Uruguay, pases en los que el
aporte pblico era inferior al 50% (Stads y Beintema, 2009).
En algunos pases se observa una incipiente tendencia a aumentar
la participacin del sector privado en el nanciamiento de la I+D agrcola
(Colombia, Costa Rica, Guatemala Honduras y el Uruguay), en la gestin
de los proyectos de investigacin y en las alianzas con organismos pblicos
(el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala y Mxico), as como en
la demanda relativa al diseo y ejecucin de proyectos de investigacin
planteada a las universidades (la Argentina, el Brasil, Chile, Costa Rica y
13
Estimacin a partir de una muestra de 15 pases, que incluye la Argentina, Belice, el
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, la Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, el Paraguay y el Uruguay (Stads y Beintema, 2009).
14
En los pases de Amrica Latina y el Caribe donde la agricultura tiene un mayor peso
en la economa se tiende a invertir ms en ciencia y tecnologa en el sector agrcola
que en los dems sectores. Esa relacin entre la importancia del sector y la intensidad
tecnolgica es an ms alta si se considera la participacin de los investigadores en
ciencias agrcolas en el total de investigadores en el mbito nacional (CEPAL, 2008b).
Mxico). En general, la institucionalidad evoluciona lenta y gradualmente
hacia la adopcin de polticas y esquemas de gestin que permitan atender
mejor la demanda, diversicar las fuentes de nanciamiento, establecer
alianzas pblico-privadas y articular y trabajar en red con mltiples
actores ubicados a lo largo de las cadenas agroproductivas (Palmieri y
otros, 2009)
15
.
En la regin, los recursos humanos calicados se concentran en el
Brasil (Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria - EMBRAPA),
la Argentina (Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria - INTA) y
Mxico (Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agropecuarias
y Pecuarias - INIFAP). Se estima que de un total aproximado de 19.000
investigadores agrcolas de tiempo completo en la regin, aproximadamente
un 70% corresponda al Brasil (28,4%), Mxico (21,6%) y la Argentina
(20,5%). Chile, Colombia, el Per y la Repblica Bolivariana de Venezuela
empleaban cada uno entre un 4% y un 6% del total regional, lo que dejaba
un 14% a repartir entre los 20 pases restantes de la regin. Tambin
cabe destacar que existen diferencias sustanciales en cuanto al nivel de
calicacin de los investigadores. De estos, los ms calicados eran los del
Brasil, donde un 64% del personal de EMBRAPA contaba con doctorados,
seguido de Mxico, Chile y el Uruguay, en tanto que en el extremo ms
bajo se ubicaban los de Paraguay (menos de un 5%) y El Salvador (menos
de un 1%). En general, los niveles ms reducidos de capacitacin (mayor
proporcin de investigadores sin estudios de postgrado) correspondan a
pases centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras y Panam).
Dichos recursos humanos se concentran principalmente en institutos
nacionales de investigacin agrcola, universidades agrcolas, facultades
(escuelas) de agronoma y veterinaria, fundaciones y organizaciones
no gubernamentales, organismos de investigacin subsectoriales,
generalmente de naturaleza pblico-privada, en muchos casos vinculados
a asociaciones de productores y, ms recientemente, en empresas privadas
15
El caso del Uruguay es notable pues all se ha logrado la relacin ms alta entre inversin
en investigacin y desarrollo agrcola y valor agregado agrcola (casi un 2%), con el
porcentaje ms bajo de financiamiento pblico y el aporte ms alto de los productores
entre los pases con relaciones superiores a un 1%.
con nes de lucro. A su vez, reciben el apoyo de otros organismos
supranacionales por la va de la movilizacin de recursos y la promocin
de la cooperacin recproca
16
.

Las diferencias entre los esquemas de nanciamiento se reejan en
la distribucin de los investigadores. En 2006, segn el estudio de Stads y
Beintema (2009), del total de investigadores a tiempo completo en la regin
aproximadamente un 60% estaba vinculado a instituciones del sector
pblico, alrededor de un 35%, a instituciones de educacin superior, y un
4%, a organizaciones no gubernamentales. Asimismo, en aquellos pases en
los que el nanciamiento depende menos de los recursos pblicos exista
un porcentaje mayor de investigadores en el sector no gubernamental
(Belice, 38,3%; Colombia, 35,3%; Honduras, 30,2%; Costa Rica, 19,8% y
Guatemala, 16,6%). La ubicacin en instituciones de educacin superior
era elevada en la Argentina (44,6%), Costa Rica (40,6%), Mxico (54,0%) y
el Uruguay (42,6%).
En ese mismo ao se observa que los investigadores se dedicaban
a temas de cultivos, sobre todo para la exportacin. La proporcin de
investigadores en el rea de la ganadera era considerable en Panam y
el Uruguay (ms del 40%), as como en la Argentina, Chile y Colombia
(entre un 20% y un 30%). La investigacin en materia de silvicultura era
reducida, excepto en la Argentina, Chile y Guatemala (entre un 5% y un 6%
de los investigadores); la investigacin sobre pesca solo tena relevancia
en Belice (26,9%) y, en menor medida, en Mxico y el Uruguay (entre
16
En el mbito regional cabe mencionar el Fondo Regional de Tecnologa Agropecuaria
(FONTAGRO), el Foro Regional de Tecnologa Agropecuaria (FORAGRO) y el Instituto
Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA). A nivel subregional son
importantes los programas cooperativos subregionales de investigacin (Programa
Cooperativo para el Desarrollo Tecnolgico Agroalimentario y Agroindustrial del Cono
Sur - PROCISUR; Programa Cooperativo de Innovacin Tecnolgica Agropecuaria
para la Regin Andina - PROCIANDINO; PROCICARIBE; Programa Cooperativo
de Investigacin y Tecnologa para la Regin Norte - PROCINORTE; Instituto de
Investigacin y Desarrollo Agrcolas del Caribe - CARDI; Sistema de Integracin
Centroamericano de Tecnologa Agrcola - SICTA), las redes de investigacin por
producto o tema que en s mismas son innovaciones institucionales importantes,
as como las instituciones de investigacin y capacitacin especializadas. Adems,
operan en la regin tres centros del Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrcolas
Internacionales (CGIAR): el Instituto Internacional de Mejoramiento del Maz y el Trigo
(CYMMIT) en Mxico; el Centro Internacional de la Papa (CIP) en Per; y el Centro
Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) en Colombia.
un 8% y un 10%); por ltimo, la investigacin en relacin con recursos
naturales se destacaba nicamente en la Argentina, Chile, Guatemala y
Mxico (entre un 14% y un 18% del total de investigadores).
Por otra parte, el modelo tradicional de investigacin y desarrollo
agrcola tuvo impactos directos y signicativos en los incrementos en la
produccin, el mejoramiento de la seguridad alimentaria, el manejo de
los recursos naturales y el alivio de la pobreza en la mayora de los pases
de la regin (Trigo y Echeverra, 2008). Al descomponer la variacin de
la produccin de los principales rubros agrcolas segn la variacin de
la supercie cultivada y la variacin de los rendimientos (es decir, la
productividad de la tierra), resalta el predominio del ltimo factor, lo que
resulta indicativo de la importancia que tiene la adopcin de tecnologa
en el mbito de la produccin, en comparacin con lo limitado que resulta
el aumento de la supercie cultivada para el incremento extensivo de la
produccin. En casos como el de la soja, en los que la expansin de la
supercie fue el factor predominante, lo que se observa con frecuencia es
el desplazamiento de otros cultivos o de la ganadera (CEPAL, 2008a)
17
.
Durante las ltimas tres dcadas, en la mayora de los pases
iberoamericanos han aumentado los rendimientos, sobre todo los de
cereales y hortalizas, como resultado de las mejoras tecnolgicas, avance
que se reeja en el volumen total de produccin (vase grco III. 9).
En el caso de las hortalizas, el incremento en Espaa y Portugal ha sido
superior al registrado en los pases de Amrica Latina, pero no as en lo
que respecta a los cereales, rubro en el cual los mayores crecimientos se
17
El promedio iberoamericano de productividad agrcola encubre algunas diferencias
importantes entre pases. En primer lugar, la reduccin de la poblacin econmicamente
activa (PEA) se concentra en algunos pases que, por su peso, son capaces de incidir
en el promedio de Iberoamrica, como el Brasil y Espaa. En todos los pases, a
excepcin de Cuba, el aumento de la productividad agrcola depende grandemente de
la generacin de innovaciones que permitan elevar el valor agregado a una tasa superior
a la de expansin de la mano de obra en el sector. En el caso de Espaa y Portugal, aun
con una baja tasa de expansin del valor agregado agrcola, se logra un incremento
de la productividad debido a la marcada disminucin de la PEA sectorial. El Brasil,
la Repblica Dominicana y, en menor medida, Guatemala y Nicaragua, exhiben una
expansin del valor agregado agrcola con reduccin de la mano de obra. Cuba, en
cambio, es el nico pas de Iberoamrica donde se enfrenta una reduccin del valor
econmico de la agricultura ms intensa que el descenso observado del nmero de
trabajadores agrcolas, con la consecuente baja de los niveles de productividad.
dieron en el Brasil, la Argentina, Chile y el Uruguay. En las frutas, por
su parte, con las excepciones de Guatemala, Chile y, en menor medida,
la Argentina y El Salvador, los rendimientos aumentaron muy poco,
adems de que en varios pases hubo retrocesos en la productividad de
la tierra destinada a ese rubro. Las oleaginosas, a su vez, presentaron un
panorama mixto (CEPAL, 2008b). Por otra parte, prevalece una situacin
de dualidad, en la que los benecios de la I+D, incluso de aquella llevada
adelante en el sector pblico, se concentran en un segmento reducido de
agricultores. Frente a esta situacin, en algunos pases se ha incluido entre
las lneas de trabajo la ejecucin de programas de apoyo al desarrollo y
adopcin de tecnologas para la agricultura familiar, con el n promover la
inclusin (EMBRAPA en el Brasil, INTA en la Argentina y los respectivos
institutos de investigaciones agropecuarias (INIA) de Chile y la Repblica
Bolivariana de Venezuela) (Palmieri y otros, 2009).
Grfico III.9
VARIACIN DEL RENDIMIENTO DE LOS PRINCIPALES CULTIVOS
(Variacin porcentual anual: 1980-1990, 1990-2000 y 2000-2007)
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
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1980-1990 1990-2000 2000-2007
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Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Espacios iberoamericanos: la economa
del conocimiento (LC/G.2392), Santiago de Chile, CEPAL/Secretara General Iberoamericana (SEGIB), 2008.
2. La institucionalidad en torno a las innovaciones en el
complejo agroalimentario
La dcada de 1990 puso a la casi totalidad de las instituciones de
ciencia y tecnologa de la regin a la tarea de ir congurando un sistema
de innovacin. La biotecnologa aparece en las agendas tecnolgicas
pblicas de todos los pases de Amrica Latina y el Caribe, pero esto
ocurre en el contexto que impone la institucionalidad preexistente. Segn
la informacin disponible, a nes de los aos noventa existan unas 85
unidades diseminadas en Amrica Latina, 22 de las cuales correspondan
a entidades pblicas, 37 a laboratorios e institutos relacionados con
universidades, lo que dejaba el resto en manos privadas y de los organismos
de cooperacin. Se empleaba, en conjunto, a alrededor de 1.400 cientcos,
y el presupuesto total era del orden de los 16 millones de dlares anuales.
La mayor densidad de conocimientos se daba en la Argentina y el Brasil,
en tanto que, como era de esperar, se producan mayores avances en los
procesos ms sencillos e iniciales (micropropagacin, reaccin en cadena
de la polimerasa PCR, entre otros), y la densidad disminua a medida
que se ingresaba a la ingeniera gentica (CEPAL, 2008a). A continuacin
se pasa revista a los progresos de algunos de los pases de la regin en la
creacin de instituciones y programas relacionados con la innovacin en
el sector agrcola.
En la Argentina, desde hace varias dcadas, diversas instituciones
y programas pblicos tuvieron por objetivo la realizacin de un conjunto
de investigaciones en diversos campos de la biologa, que aos ms tarde
se tradujeron en avances en la produccin de medicamentos, vacunas
y otros productos relacionados con la salud. Dan cuenta de esto las
actividades llevadas a cabo en institutos como el Malbrn, la Fundacin
CAMPOMAR, el Consejo Nacional de Investigaciones Cientcas y
Tcnicas (CONICET) y otros organismos dependientes de universidades
nacionales. Paralelamente, se registraron progresos signicativos en las
investigaciones sobre qumica y biologa molecular aplicada a los cultivos
vegetales, especialmente en el INTA y en algunas universidades del pas
(Gutman, Lavarello y Roisinblit, 2006). A partir de los aos noventa se
establece la cooperacin con actores signicativamente distintos de los
presentes en la dcada de 1980, con una participacin creciente y, en
muchos casos, predominante del sector privado (Gutirrez y Penna, 2004).
En el perodo ms reciente, el Instituto de Biologa Molecular y Celular
de Rosario (IBR), creado por resolucin del Directorio del CONICET,
reforz la investigacin y la enseanza de las ciencias biolgicas. Sus
orgenes se remontan a la poca en que las diferentes divisiones que
hoy lo constituyen Biologa molecular, Microbiologa y Biologa del
desarrollo comenzaron a trabajar en forma conjunta.
En el caso del Brasil, las capacidades de innovacin en el sector
agrario se concentran en alto grado en dos empresas pblicas, nanciadas
principalmente con fondos gubernamentales. La Empresa Brasilea de
Investigaciones Agropecuarias (EMBRAPA), que coordina el Sistema
Nacional de Investigacin Agropecuario (SNPA), en colaboracin con
otras universidades e institutos, es el principal centro de tecnologa
agropecuaria tropical a nivel mundial. La otra es la Fundacin Oswaldo
Cruz (FIOCRUZ), de la cual se originan los principales descubrimientos
secundarios (spin offs) locales en el rea de los medicamentos y la salud
humana (Derengowski y otros, 2002). EMBRAPA es la principal unidad
ejecutora de la I+D biotecnolgica en los sistemas agroalimentarios (SAA).
Reconocida internacionalmente, cuenta con un presupuesto propio de
300 millones de dlares anuales, excluidos salarios e infraestructura, que
permanece estable desde 1994. Recientemente, el organismo ha reforzado
sus capacidades de apropiacin de la tecnologa generada y de la propiedad
intelectual sobre los cultivares. EMBRAPA ha establecido nuevas reglas
internas, que limitan la concesin de participaciones a los socios privados
en la titularidad de los materiales desarrollados en conjunto e incluso
contemplan la revisin de los acuerdos anteriores de colaboracin (Fucks,
2007). El proyecto genoma de la Xilella fastidiosa es destacable como una
experiencia exitosa en la que un consorcio de investigadores brasileos
se organiz con el objeto de lograr el secuenciamiento del genoma de un
topatgeno. Los resultados fueron muy positivos, tanto en trminos
econmicos (se asocia a una enfermedad que afecta a la produccin
de naranjas), como en cuanto a la creacin de capacidades en biologa
molecular y bioinformtica. Se trata de un caso completo de desarrollo
basado en un modelo interactivo entre ciencia, tecnologa y produccin a
partir de la iniciativa pblica.
En Chile, InnovaChile, institucin creada en 2005 (a partir de la
fusin del Fondo de Desarrollo Institucional (FDI) y el Fondo Nacional
de Desarrollo Tecnolgico y Productivo (FONTEC), apoya la innovacin
que demanda el sector privado y, en forma proactiva, la innovacin en
sectores clave de la actividad econmica (agroindustria, acuicultura,
forestacin y minera). Su programa de biotecnologa busca brindar apoyo
a nuevas empresas innovadoras y a proyectos de innovacin tecnolgica
en empresas existentes, priorizando los sectores basados en recursos
naturales. InnovaChile impulsa dos iniciativas de carcter asociativo: los
programas de genoma en recursos naturales renovables y los consorcios
tecnolgicos empresariales. Entre los proyectos biotecnolgicos se
destacan los siguientes: i) el Programa Tecnolgico del Salmn; ii) el
Programa Genoma en Recursos Naturales, en conjunto con la Comisin
Nacional de Investigacin Cientca y Tecnolgica (CONICYT), entre
cuyos proyectos se encuentra el secuenciamiento de genes de nectarinas
para aumentar la resistencia al fro en el transporte, y iii) la convocatoria
de consorcios tecnolgicos empresariales, en conjunto con la Fundacin
para la Innovacin Agraria (FIA) y el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa (CONACYT). Aparte de esa institucin hay otras que apoyan
la innovacin agrcola. La FIA presta ayuda a proyectos biotecnolgicos
en agricultura y ganadera, forestacin y acuicultura; el Fondo de
Financiamiento de Centros de Excelencia en Investigacin FONDAP),
del CONICYT, respalda las inversiones en infraestructura y en recursos
humanos para la I+D en centros dedicados a reas estratgicas; Innova
Bo Bo promueve los desarrollos innovadores en la Regin del Bo Bo en
las reas prioritarias de forestacin, actividad agropecuaria y acuicultura;
y el Fondo de Fomento al Desarrollo Cientco y Tecnolgico (FONDEF)
y el Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC) apoyan la innovacin
en pymes.
En el caso de Colombia, el Programa Nacional de Biotecnologa ha
impulsado en particular el nanciamiento de proyectos de investigacin
para el sector agrcola. De los 174 proyectos que el programa ha nanciado
en su historia por intermedio del Fondo Colombiano de Investigaciones
Cientcas y Proyectos Especiales (COLCIENCIAS), 99 (un 57%)
correspondieron al rea agrcola. En 1993 el pas contaba con 30 unidades
de investigacin. En 1999 se inform que ya existan 42 grupos (Orozco
y Olaya, 2004), y en 2003 se identicaron 45 grupos de investigacin en
el sector agrcola (OEA, 2004). Entre los organismos de investigacin
cabe sealar la Corporacin Nacional de Investigaciones Agrcolas
(CORPOICA). Las capacidades biotecnolgicas locales se centran en las
tcnicas de cultivo de tejidos y clulas, la micropropagacin vegetal y el
uso de marcadores moleculares. Sin embargo, en el paso a la biotecnologa
moderna se han presentado dicultades y no se ha sacado provecho de
las importantes ventajas del pas en materia de biodiversidad (Orozco,
2006). Si bien varios laboratorios estn aplicando biotecnologas a nivel
molecular que han permitido determinar secuencias genticas asociadas
a caractersticas de inters agronmico, no existen capacidades cientcas
ni tecnolgicas locales para evaluar la funcionalidad de los genes
identicados y descubrir aplicaciones para el manejo y control de factores
limitantes en la agricultura.
3. La dinmica del complejo agroalimentario y la biotecnologa
El potencial tecnolgico de la agricultura y la ganadera no debe ser
subestimado. La dinmica del complejo muestra el peso creciente de la
incorporacin de nuevas tecnologas, incluidas aquellas vinculadas a los
nuevos paradigmas tecnolgicos. Por una parte, al importar tecnologa
desde otros sectores, el complejo tiene tambin que adaptarla y, en algunos
casos, mejorarla. Adems, es preciso hacer esfuerzos complementarios de
adaptacin en materia de produccin, dado que los recursos naturales
son muy heterogneos y varan grandemente entre pases e incluso
entre regiones de un mismo pas (diferencias con respecto a abundancia,
facilidad de acceso, calidad y especicidades edafolgicas y climticas,
entre otras)
18
.
Un factor adicional que se debe tener en cuenta es la existencia en el
complejo agroalimentario de marcadas tendencias hacia un mayor grado
de sosticacin tecnolgica de los bienes que se producen, originadas
por la diferenciacin de productos y por temas clave para el consumidor,
como la trazabilidad y la inocuidad de los alimentos, as como por la
indispensable incorporacin de servicios para la comercializacin: logstica,
empaque, transporte y distribucin en general, incluido el mejoramiento
de las ocinas de aduana y logstica portuaria para las exportaciones. Son
oportunidades hacia delante para integracin de nuevos productos y
actividades relacionados con la cadena productiva agroalimentaria, que
no han sido sucientemente exploradas en la regin. Tambin hay grandes
oportunidades hacia atrs, referidas a la generacin de insumos para la
agricultura (maquinaria, semillas, agroqumicos, servicios de asistencia
tcnica), a partir de la interaccin con industrias tecnolgicas de punta.
Cabe observar que el avance hacia bienes con ms valor agregado no
necesariamente implica mayores grados de procesamiento industrial,
pero s requiere un ms denso contenido de conocimientos e innovacin,
18
La variabilidad de condiciones no se limita al ambiente fsico, sino que abarca tambin
la dimensin social. Por ejemplo, la tecnologa no se acepta de igual manera en distintos
marcos institucionales, de tenencia de la tierra, culturales o de incentivos, entre otros.
no solo en relacin con la materia prima de origen agropecuario, sino
tambin con las restantes etapas del complejo agroalimentario (incluidas
la logstica y la comercializacin) (CEPAL, 2008a).
A lo largo de los aos, en varios de estos mbitos se han realizado
programas de investigacin y produccin que fueron construyendo
las capacidades que habran de transformarse en insumos de la
biotecnologa. Es as que en casi todos los INIA, los programas para el
mejoramiento de plantas sentaron las bases del desarrollo posterior de
hbridos. Algo similar ocurri con el control de plagas, ya que en el caso de
los institutos de salud pblica, la existencia de varias de las enfermedades
endmicas condujo a que se emprendieran programas de investigacin
que, en algunos casos, se tradujeron en la creacin y posterior produccin
de vacunas. Todo esto fue generando incipientes insumos para los
futuros avances de la biotecnologa a nivel regional.
Las primeras aplicaciones tecnolgicas a la produccin agrcola
datan de los aos ochenta y estuvieron asociadas a procedimientos de
micropropagacin vegetal (de baja complejidad tecnolgica y fcil
acceso para empresas pequeas y medianas en pases en desarrollo);
las mayores adelantos se dieron a raz de las posibilidades abiertas por
la ingeniera gentica y la genmica en la identicacin y desarrollo
de nuevas caractersticas en insumos y productos. Desde mediados de
los aos noventa, las actividades biotecnolgicas se concentraron en la
bsqueda de complementariedades entre los agroqumicos y las semillas,
en procura de crear paquetes agronmicos que consolidaran estrategias
de apropiacin de la innovacin y de difusin en la fase agrcola. El
lanzamiento de semillas resistentes a los herbicidas y a los insectos,
con marcas propias, fue acompaado de una oferta amplia de servicios
para el productor agrcola. En esta forma comenzaron a delinearse
paquetes tecnolgicos completos (desde las semillas transgnicas hasta
los herbicidas, pasando por las tecnologas de proceso), adaptables a
cada requerimiento edco y climtico particular. Uno de los casos que
se describe ms adelante es el de la soja transgnica, en la Argentina, el
Brasil y otros pases de Amrica del Sur, marco en el que se congur un
sistema de innovacin que comprenda no solo las semillas, sino tambin
los fertilizantes, la maquinaria y la creacin y adaptacin de tcnicas para
potenciar el sector.
De esta manera, con el uso de la biotecnologa se ha llegado,
entre otros logros, al cultivo de tejidos libres de virus, la disponibilidad
de semillas modicadas genticamente, el diagnstico molecular de
enfermedades de plantas y animales, la transferencia de embriones en el
ganado, el uso del genoma para identicar y transferir genes portadores de
caractersticas deseables (por ejemplo, resistencia a plagas y enfermedades
y al estrs hdrico y de temperatura, con mayor o menor contenido de
determinadas sustancias). Algunas de estas aplicaciones, en particular
las que se relacionan con organismos genticamente modicados (OGM),
han generado controversias y su difusin es resistida en algunos pases.
A pesar de ello, sus efectos sobre la productividad y la rentabilidad han
sido, en general, muy signicativos y constituyen un frente en rpida
expansin en la innovacin agrcola.
Por otra parte, los avances en la secuenciacin e identicacin
de nuevos genes, en forma complementaria con el surgimiento de
disciplinas inditas, permiten estudiar la relacin de los genes con las
distintas funciones de los seres vivos, lo que ha reforzado el carcter
multidisciplinario, recombinatorio y acumulativo de la moderna
biotecnologa. Su uso hace posible identicar con precisin los genes
responsables de ciertos atributos, deseados o no deseados, a partir de la
extraccin de material vivo, como sangre, pelo y clulas epiteliales, entre
otros, y de las pruebas que validan la presencia de tal conjunto de genes.
De esta manera, los mecanismos subjetivos de identicacin de calidad
(pedigree), o los que dependen de la medicin de rendimientos ex post,
son reemplazados por criterios objetivos que se obtienen directamente.
Al mismo tiempo se facilita y acelera la posibilidad de tipicar la calidad
de la materia prima que ingresa a la industria, lo que abre las puertas a
la diferenciacin del producto nal y de precios. Por consiguiente, estos
avances permiten la modicacin de las especies con el objeto de mejorar la
calidad de los alimentos (carnes, leche), o la industrializacin de materias
primas (cueros, grasas, pelos). En el caso de la leche, en particular, se han
modicado los perles genticos de los animales, para as obtener tipos
transgnicos, cuya leche contiene los denominados nutracuticos, con
el propsito de dotar a la leche de una serie de elementos que previamente
provenan de aditivos nutrientes, medicamentos o ambos. Se trata de que
los animales produzcan naturalmente (mediante instrucciones genticas
modicadas) elementos que durante dcadas fueron sintetizados por la
va farmoqumica (Bisang, Campi y Cesa 2007).
4. El uso de la biotecnologa en Amrica Latina: El caso de la
soja transgnica
El caso de la soja transgnica es paradigmtico (Gutman y Lavarello,
2006; Bisang y otros, 2006). La Argentina, el Brasil y, en menor medida,
el Estado Plurinacional de Bolivia, el Paraguay y el Uruguay, son los
grandes productores de soja de la regin que controlan algo ms del 50%
de las exportaciones mundiales de este grano, de los mercados de harinas
para la alimentacin animal y de aceites de este cultivo. En la Argentina,
la soja transgnica se usa en ms del 95% de la supercie sembrada. Su
utilizacin redunda en una baja de los costos de produccin (del orden del
20% al 25%). En este contexto se ha consolidado un paquete tecnolgico
formado por la soja transgnica, los biocidas adaptados a las nuevas
semillas (provistos por las mismas empresas transnacionales de semillas),
los fertilizantes, la nueva maquinaria agrcola, el sistema de la siembra
directa, y un dbil esquema de proteccin de la propiedad intelectual,
elementos que, en conjunto, han hecho posible una apreciable reduccin
de los costos de produccin y, por ende, un aumento de las ventajas
competitivas del pas
19
. La difusin previa de la siembra directa ayuda a
explicar la rapidez con que se ha propagado el nuevo paquete tecnolgico.
Esta tcnica de cultivo, difundida y adaptada en el pas, es el resultado
de trayectorias tecnolgicas convergentes propias de los fabricantes de
maquinas agrcolas y de productos agroqumicos complementarios, los
institutos nacionales de investigacin y las organizaciones privadas de
productores. Todo lo anterior se completa con la consolidacin de la
industria de molienda de soja, que ya haba tenido una fuerte expansin
a partir de los aos ochenta, impulsada por las empresas transnacionales
del sector, los principales comercializadores del mercado internacional de
granos e importantes grupos econmicos nacionales.
En la Argentina y, en menor medida, en el Estado Plurinacional de
Bolivia, el Paraguay y el Uruguay, el proceso de cambio tecnolgico fue
acompaando de innovaciones en materia de organizacin, concentradas
en las grandes explotaciones agrcolas que se consolidaron sobre la base
del cultivo de la soja, al igual que de otros granos, como el trigo y el
maz, si bien en menor escala. Las nuevas formas de organizacin de la
19
El sistema de la siembra directa es una prctica agrcola con escasa labranza, que
mantiene rastrojos sobre los suelos.
produccin agrcola son el resultado de varios procesos: i) los servicios
tcnicos ofrecidos por las grandes empresas transnacionales dedicadas
a los agroqumicos y las semillas OGM (organismos genticamente
modicados), como parte del nuevo paquete tecnolgico que profundiz
la externalizacin de operaciones y actividades de la explotacin agrcola
(siembra, cosecha, fertilizacin, servicios); ii) la particular conguracin
de los capitales invertidos en el agro argentino en los ltimos aos,
que muestra una signicativa presencia de fondos de inversin y de
inversores de otros tipos, que basan su gestin en el alquiler de tierras
y la subcontratacin de servicios, y iii) la reestructuracin del segmento
de contratistas de maquinaria agrcola, surgido en la regin pampeana
en pocas de excesiva mecanizacin de las explotaciones, y ahora
reconvertido, tras la aparicin de la nueva maquinaria asociada al auge
de la soja y la siembra directa. Se observa as la formacin de una amplia
red de subcontratistas y de relaciones contractuales, en la que participan
las explotaciones agropecuarias y los proveedores de insumos y servicios
(Bisang y Kosacoff, 2006).
En el caso del Brasil, si bien el modelo productivo primario
pone el acento en las grandes producciones integradas (con menos
subcontratacin), tambin cuenta con un considerable sustento tcnico
por la parte de los proveedores de insumos, a la vez que reproduce, con
escasas variaciones, el modelo de alta concentracin en la molienda con
predominante presencia de capitales externos.
Con estas estructuras, en los pases de la regin se concentra
ms del 50% de la produccin de semillas, aceites y granos (pellets) de
oleaginosas, con un claro predominio de la dimensin internacional.
Estos productos (especialmente aceites y harinas) forman parte creciente
de sus exportaciones y pasan a integrar distintos circuitos internacionales
de transformacin, sea tratndose de los aceites (renacin, lecitinas,
entre otros) o de las harinas (alimentos para cerdos y aves en el caso
de las exportaciones a la Unin Europea, o para la ganadera intensiva
en el Brasil). Varias de las empresas que exportan desde los pases de
la regin son los propios compradores en los pases desarrollados,
donde han sido integradas en las redes de produccin. Mientras tanto,
se frenan las posibilidades de avanzar en la cadena productiva de la
soja dado que la tendencia mundial es a imponer a las importaciones de
alimentos gravmenes de un nivel inversamente proporcional al grado de
procesamiento industrial (derechos ms bajos para granos, mayores para
aceites, y ms altos an para lecitinas, aceites renados, carne vacuna y
aviar) (CEPAL, 2008a).
Finalmente, los enormes y abruptos aumentos de la productividad
de algunos cultivos (como la soja y el maz) registrados en aos recientes
dependen de paquetes tecnolgicos avanzados, combinados con
esfuerzos locales. No menos fundamentales que en la industria son los
procesos de aprendizaje prctico (learning by doing, learning by interacting
y learning by using). Cuando faltan capacidades tecnolgicas, condiciones
complementarias (informacin, infraestructura, capital humano, crdito),
o ambas, tales procesos se debilitan y se frena el paso de la agricultura a
los paradigmas modernos (CEPAL, 2008a). Es por ello que en los ltimos
aos se han creado nuevos mecanismos que promueven la biotecnologa
y la innovacin en el sector.
5. Nuevos arreglos institucionales
La organizacin y coordinacin de la innovacin en la agricultura
exige esquemas institucionales, de organizacin y gerenciales que articulen
todas las fuentes de innovacin relevantes para el sector. Solo as se podr
superar el encasillamiento que todava se observa en muchos INIA,
cuyos profesionales muestran poco inters en la innovacin participativa
y en terreno
20
. Adems hay nuevas demandas de capacidades. En el
mbito gerencial resalta la necesidad de fortalecer las organizaciones de
investigacin del sector a n de llegar a una visin sistmica del complejo
agroalimentarios en su totalidad y no solo como un conjunto de sistemas
agrcolas. Asimismo, son tambin fundamentales las capacidades de
bsqueda de fuentes competitivas de nanciamiento, la negociacin
de tecnologa bajo el rgimen de propiedad intelectual, la gestin de
proyectos complejos, la prospeccin sistmica, la evaluacin de impactos
y el aprovechamiento de mecanismos que promuevan la integracin de
los pequeos productores al panorama mundial de la innovacin en el
sector agrcola, como se describe a continuacin.
20
En un estudio de la CEPAL sobre innovacin con pequeos productores (Crdoba y
otros, 2004) se mostr que con contadas excepciones (Cuba es un ejemplo), el personal
de los INIA no ha querido o logrado cambiar su modo de operacin tradicional.
a) Alianz as pblico- privadas
Las alianzas pblico-privadas requieren una coordinacin
claramente denida que puede estar a cargo de instituciones pblicas o
semi-pblicas y una divisin del trabajo bien establecida, con objetivos
claros y asignacin de funciones y responsabilidades precisas a cada parte.
Tambin es importante que existan reglas mnimas de apropiabilidad
denidas ex ante, as como instrumentos de cohesin, como contratos y
sistemas de incentivos (por ejemplo, fondos concursables, desgravaciones
impositivas y crditos subsidiados). Las alianzas pblico-privadas son
objeto de polticas pblicas y necesitan agentes coordinadores. Para su
funcionamiento la institucionalidad es central, sobre todo en lo relativo a
reglas de gobernanza, derechos de propiedad y estabilidad institucional
en un contexto cambiante.
En el mbito de la gestin de la propiedad intelectual, en la
Argentina y el Brasil se han implementado recientemente estrategias que
combinan un acercamiento selectivo a las alianzas pblico-privadas y
un reforzamiento de aprendizajes institucionales (Gutman y Lavarello,
2009b). En la Argentina, la conguracin institucional es liderada por el
sector privado, que asume un papel central en la coordinacin de una
red de organismos pblicos con bajos grados de articulacin inicial.
Esa funcin la desempea Bioceres S.A., una empresa administradora
de proyectos, junto con varios institutos cientcos y tecnolgicos con
capacidades en biologa molecular y mejoramiento convencional de
semillas. Las actividades de investigacin y desarrollo son realizadas
en su totalidad por los organismos pblicos, mientras que Bioceres
gestiona los proyectos a partir de la constitucin de fondos de inversin
y lleva adelante las gestiones de patentamiento nacional e internacional.
Bioceres suscribi convenios con el CONICET y la Universidad Nacional
del Litoral para el diseo de nuevas herramientas genticas, con el INTA
para el desarrollo de genes resistentes a patgenos locales (mal de Ro
Cuarto), y con el CONCITEC y la Universidad Nacional del Litoral para
la creacin de genes resistentes a la sequa, los que seran insertados en
los principales cultivos de exportacin. Si bien la propiedad intelectual es
compartida, Bioceres tiene los derechos exclusivos de comercializacin,
que pueden ser concedidos bajo licencia a compaas semilleras.

Por su parte, en el Brasil, la agricultura muestra una especializacin
en los cultivos que son objeto de las investigaciones realizadas en los
sistemas pblico y privado, con diferentes modalidades de vinculacin
y apropiacin pblico-privadas. Por una parte, la investigacin sobre
los principales cultivos de exportacin es dominada por las empresas
multinacionales lderes presentes en el pas, que insertan en las variedades
locales los genes desarrollados en sus casas matrices. A su vez, los
institutos pblicos se especializan en la identicacin de genes y en la
transformacin de cultivos tropicales y materias primas agroindustriales a
partir de alianzas con cooperativas y pequeas empresas biotecnolgicas.
Dentro de ese esquema, en el mandato de EMBRAPA se establece que
debe impulsar una activa estrategia de vinculacin con cooperativas y
asociaciones de investigacin dedicadas al desarrollo y difusin de nuevos
cultivares, en especial de plantas tropicales que no son de inters para las
empresas multinacionales. Un caso notable es el del Proyecto Genolyptus
de investigacin sobre pulpa y papel, nanciado por el Ministerio de
Ciencia y Tecnologa, en colaboracin con 7 universidades, EMBRAPA y
12 empresas privadas. El presupuesto para la primera etapa del proyecto
fue de 4,1 millones de dlares, de los cuales un 70% corresponda a fondos
pblicos y un 30% era aporte del sector privado (Da Silveira y otros, 2004,
citado en Gutman y Lavarello, 2009b). EMBRAPA participa tambin en la
investigacin sobre cultivos controlados por las empresas multinacionales.
No obstante, a diferencia de lo que ocurre en la Argentina, esta institucin
ha establecido nuevas reglas internas, que priorizan la titularidad de la
empresa estatal sobre los materiales creados, y que incluso prevn una
revisin de acuerdos previos de colaboracin que otorgaban la titularidad
al sector privado. En relacin con la soja, caso en el que las empresas
multinacionales tienen una participacin menor, de aproximadamente
una tercera parte, EMBRAPA realiza y comercializa avances propios. En
lo que respecta al maz, de cuyo mercado las multinacionales controlan un
80%, la empresa pblica realiza avances que priorizan las caractersticas
agronmicas de los productores locales y fomentan las alianzas con
productores de semillas en pequea escala, a n de limitar el poder
de mercado de las empresas lderes (Fucks, 2007, citado en Gutman y
Lavarello, 2009b).
En el Brasil se observa una mayor selectividad en cuanto a los
cultivos, las trayectorias tecnolgicas y las empresas hacia las cuales
apunta la estrategia tecnolgica nacional. En vista de las altas barreras
a la entrada presentes en la biotecnologa de los principales granos,
EMBRAPA y otros institutos pblicos llevan a cabo actividades de I+D
de inters pblico, tanto en los segmentos que no suscitan el inters en
invertir de los privados, como en aquellos en los que la iniciativa privada
es signicativa. En el primer caso, combina estrategias de nicho en
mercados ms pequeos y segmentados, tales como los de frijoles rojos
(kidney beans), papayas y bananas, entre otros, con mercados de productos
primarios, como azcar de caa y naranjas. Esta orientacin innovadora es
de gran importancia si se tiene en cuenta que el nuevo paradigma se centra
en pocos genes y cultivos, mientras que las posibilidades por explorar a
partir del nuevo conocimiento son muy amplias. En la Argentina, por su
parte, se estn llevando a cabo investigaciones en el marco de alianzas
pblico-privadas para el mejoramiento del girasol, cultivo en el que el
pas ocupa la primera posicin en los mercados internacionales.
En conclusin, la insercin en una cadena global de valor (CGV)
tambin depende de aspectos relacionados con la capacidad tecnolgica,
de gestin y de organizacin de las empresas, as como de las condiciones
para el aprendizaje con que cuenta cada una de ellas. Entre las posibilidades
que es preciso considerar gura la articulacin de empresas locales
insertas en CGV como proveedoras o prestadoras de servicios. Esto abre
considerables oportunidades para llevar adelante actividades rurales no
agrcolas, por ejemplo. Otra posibilidad es la de asociarse para acceder por
medios propios al mercado externo o ampliar la cobertura en el interno,
lo que supone orientarse hacia segmentos de pequea escala o nichos en
producciones especializadas y personalizadas (CEPAL, 2008a). Por otro
lado, la estructura y el dinamismo del mercado que atiende una cadena
de valor tambin pueden gestar impulsos que propicien la innovacin en
las empresas que la integran. El desafo consistir entonces en ubicarse
en segmentos ms diferenciables de la cadena, en los que intangibles
como calidad, oportunidad, marca, trazabilidad e inocuidad, entre otros,
adquieran mayor presencia en la construccin de competitividad (Bisang,
2009). Las alianzas pblico-privadas tambin constituyen una opcin para
complementar la inversin pblica en I+D en la agricultura a pequea escala y
en cultivos no tradicionales de importancia para la seguridad alimentaria.
b) Cont rat os en el sect or agrcola
Un segundo mecanismo de inclusin que debe ser considerado es la
agricultura de contrato, denible como un sistema en el cual el productor
agrcola acuerda con una empresa de transformacin o de comercializacin
abastecerla de un producto predeterminado en cantidad, calidad, precio
y plazo. Por consiguiente, la agricultura de contrato es un esquema
intermedio entre produccin agrcola independiente y corporaciones
agrcolas, que se acerca a una forma de integracin ms vertical (Singh,
2005). Puede considerarse como una manera de llevar el mercado hacia el
productor agrcola. Para el agricultor, un contrato tiene muchas ventajas:
asegura la venta de sus productos a un precio preestablecido; tiene mejor
acceso a insumos as como a medios de produccin o a tecnologas nuevas
transmitidas por la industria y, adems, puede beneciarse de asistencia tcnica,
elevar as su productividad y acceder a fuentes adicionales de capital.
Sin embargo, los productores agrcolas tambin enfrentan problemas
y riesgos relacionados con los contratos. En primer lugar, la industria puede
ser poco altruista y tratar de sacar provecho de su posicin de superioridad
y de la informacin que solo ella posee (asimetra de informacin). Por
ejemplo, para la industria es posible manipular los estndares de calidad
para regular los precios y las entregas (Schejtman, 1998), retrasar la
recepcin de los productos, lo que redunda en perdida de calidad y, por
ende, en una reduccin del precio pagado al agricultor y, por ltimo,
atrasar el pago al productor. En segundo lugar, el productor enfrenta
riesgos inherentes al mecanismo de contrato, pues este generalmente
supone el cultivo de un solo producto (para lograr rendimientos de
escala para la industria), lo que puede resultar en mayor dependencia
y vulnerabilidad. Los anlisis de experiencias (Zylbersztajn y Nadalini,
2007; Kudadjie-Freeman y otros, 2008) muestran que el oportunismo de
los participantes en el contrato, la ausencia de proteccin judicial de los
derechos de propiedad y la falta de conocimiento han comprometido la
posibilidad de llegar a relaciones contractuales estables y ecientes en la
agricultura de la regin.
En sntesis, el complejo agroalimentario es de absoluta importancia
para Amrica Latina y el Caribe, y no solo por su contribucin a la oferta
de alimentos y sus encadenamientos con otros sectores de la economa.
Tambin se ha convertido en una oportunidad para que en la regin
se produzcan innovaciones y se aprovechen los nuevos paradigmas
tecnolgicos, como la biotecnologa. Para materializar estas posibilidades
habra que incrementar las inversiones en I+D mediante mecanismos como
las alianzas pblico-privadas y los contratos con pequeos productores,
adems de mejorar las instituciones que se ocupan de la innovacin en el
agro, creadas hace varias dcadas, as como la capacitacin y formacin
de los investigadores de tales entidades. Por otra parte, es importante
resaltar que en algunos pases de la regin se han registrado importantes
avances en el uso de la biotecnologa. La produccin de la soja transgnica,
principalmente en la Argentina y el Brasil, es muestra de ello. En la regin
existe un potencial para lograr innovaciones en el sector agrcola; sin
embargo, para explotarlo es necesario conocer las tendencias mundiales
en materia de innovaciones y sosticacin tecnolgica de modo de encauzar
ese potencial hacia objetivos claros mediante estrategias que combinen la
creacin, la adaptacin y la interaccin de tecnologas que no frenen el cambio
de la agricultura y la ganadera de la regin hacia los nuevos paradigmas.
D. Innovacin energtica y cambio climtico
La poltica de innovacin es vital para compatibilizar el desarrollo
con el control de las emisiones responsables de los profundos cambios
que muestra el clima del planeta. La literatura se ha centrado en el anlisis
de acciones que podran mitigar esas emisiones en los pases que con
mayor intensidad las producen: los del mundo desarrollado y las grandes
economas emergentes en desarrollo, como China, el Brasil y la India
(Chidiak y Tirpak 2008). La mayora de los pases de Iberoamrica no son
grandes emisores de gases con efecto invernadero, pero s pueden sufrir
sus efectos sobre la salud y sobre actividades econmicas relevantes,
como la agricultura y el turismo. Si bien en estos ltimos pases no deja
de ser importante la implementacin de polticas que busquen reducir las
emisiones, el principal desafo que enfrentan es adaptarse y protegerse de
sus potenciales efectos negativos.
La respuesta global al cambio climtico exige la introduccin de un
conjunto amplio de tecnologas limpias que reduzcan la emisin de gases
con efecto invernadero y, en particular, de dixido de carbono. El 80% de
la emisin de estos gases proviene de la generacin de energa y, por lo
tanto, esta es un rea prioritaria de accin. Es por eso que se han observado
en ella espectaculares incrementos de la inversin en tecnologas limpias.
Los sectores que lideran la expansin de dicha inversin son varios: el de
la energa elica (con un aumento de 4.000 millones de dlares en 2000 a
30.100 millones en 2007), de las clulas solares fotovoltaicas (de 2.500 de
millones de dlares en 2000 a 20.300 en 2007) y de los biocombustibles (de
13.700 de millones de dlares en 2004 a 25.400 en 2007). A pesar de esta
notable mejora, la participacin de las energas renovables en el consumo
total de energa es an muy pequea (entre un 1% y un 2%). Ms an,
algunos sectores del rea de la energa, como el de la generacin elctrica,
se han mostrado poco dinmicos desde el punto de vista de la innovacin.
Esta es una industria que funciona en condiciones monoplicas, con
elevada intensidad de capital y un tipo de competencia que pone el
acento ms en la reduccin de costos y precios que en la innovacin. Es
urgente entonces idear nuevas polticas que estimulen la innovacin en
el rea de la energa y le impriman un mayor dinamismo tecnolgico,
como una forma de incidir con mayor fuerza en la eciencia energtica
del crecimiento (Grubb, 2004).
En tal sentido, es fundamental la innovacin en tecnologas
energticas, denida como el conjunto de nuevos procesos que permite
aumentar los recursos energticos, elevar la calidad de sus servicios y reducir
los costos econmicos, ambientales y polticos asociados a la produccin
y el uso de la energa (Gallagher, Holdren y Sagar, 2006). La innovacin
en estas tecnologas abarca actividades que van desde la localizacin,
evaluacin, extraccin, transporte, procesamiento y transformacin de
las fuentes primarias de energa provistas por la naturaleza (luz solar,
biomasa, petrleo crudo, carbn, mineral de uranio), hasta la produccin
de servicios energticos con diversos grados de transformacin (basados
en lea, carbn, electricidad o gasolina). El concepto incluye la distribucin
de energa y su transformacin en servicios para los consumidores nales
(como, por ejemplo, la electricidad para refrigeracin o calefaccin, o el
uso de la gasolina como fuerza motriz).
En esta seccin se examinan brevemente las implicaciones de
las tendencias del cambio climtico y la evolucin de la innovacin en
tecnologas energticas en Iberoamrica. Se presentan, adems, algunos
ejemplos de innovacin en materia de tecnologas limpias que permiten
identicar los factores de xito y sus posibles efectos desde el punto de
vista de la inclusin social. Tambin se sugieren algunos lineamientos
relativos al cambio estructural sustentable y a las polticas de ajuste y
control de las emisiones globales.
1. Capacidades de innovacin en tecnologas energticas en
Iberoamrica
En el sector de la energa se observa un dinamismo tecnolgico
que, en las ltimas dcadas, ha permitido aumentar considerablemente
la eciencia y la capacidad en cuanto a generacin de energa. Si bien
los agentes que intervienen en la innovacin son diversos, cabe a los
gobiernos un papel fundamental en la inversin y en la orientacin
de los esfuerzos de los agentes hacia el objetivo de la sustentabilidad
(Gallagher, 2006; Mowery, 1983). Un elemento favorable en este sentido
es que en algunos de los pases iberoamericanos hay empresas pblicas
que cuentan con la capacidad, la autonoma y la escala necesarias como
para ser actores importantes de la innovacin en el sector
21
. En los aos
treinta y cuarenta se crearon varias empresas estatales que asumieron
el liderazgo en la explotacin de petrleo, gas natural y electricidad; en
algunas de ellas se establecieron centros de investigacin de alto nivel y
se gestaron trayectorias de aprendizaje que, en ciertos casos, se truncaron
por diversas causas.
Durante la etapa de industrializacin por substitucin de
importaciones (ISI), el esfuerzo local se limit a desarrollar capacidades
para evaluar y operar la tecnologa extranjera, aunque en algunas reas
se observ un dominio creciente de la tecnologa. Posteriormente, como
resultado de la fase de privatizacin y apertura comercial, se redujeron
las investigaciones realizadas por estas empresas y tambin la integracin
local de sus actividades. Se produjo un movimiento a favor de la
21
Petrleos Mexicanos (PEMEX), Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobrs), Petrleos de
Venezuela S.A. (PDVSA) y la Comisin Federal de Electricidad (CFE) de Mxico
encabezan la lista de las 500 mayores empresas de Amrica Latina (Latin Trade, 2009). A
ellas se suman Ipiranga S.A. y Centrales Elctricas Brasileas S.A. (Eletrobrs), de Brasil;
Repsol Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF), de Argentina; Copec, de Chile; Ecopetrol,
de Colombia; Empresa Nacional del Petrleo (ENAP), de Chile; Shell, de Brasil;
Petroecuador, de Ecuador; Chevron, Esso Brasileira, AES Elpa, de Brasil; Eletropaulo,
Cemig, de Brasil; y Petrobrs, de Argentina. Las decisiones en el campo energtico en
Amrica Latina estn ms concentradas que en Canad y los Estados Unidos (Hoyt y
otros, 1998), a pesar de que la desregulacin de los aos noventa atrajo a nuevos actores
al sector.
subcontratacin y las fbricas listas para funcionar (turnkey plants), con
resultados ambiguos, ya que si bien se accede a tecnologas importadas
ms ecientes, hay menos efectos de encadenamiento con rmas locales
(CERA, 2009).
A pesar de estas restricciones, a lo largo del tiempo se ha ido
gestando una base de capacidades tecnolgicas que debe ser considerada
al formular polticas para el sector. Durante la etapa de la ISI, la mayora
de las grandes empresas del mbito energtico crearon capacidades de
I+D para adquirir tecnologas crticas en dicha esfera (Instituto Mexicano
del Petrleo e Instituto de Investigaciones Elctricas en Mxico, Centro de
Estudios e Investigacin de Petrobras (CENPES) en Brasil e Instituto de
Tecnologa Venezolana para el Petrleo (Intevep) de Petrleos de Venezuela
S.A. (PDVSA) en la Repblica Bolivariana de Venezuela). La divisin del
trabajo entre empresas locales y empresas extranjeras globales dejaba en
manos de estas ltimas las actividades de diseo e ingeniera detallada,
mientras que las primeras se concentraban en las ingenieras bsica y civil.
A pesar de esta tendencia, algunas rmas locales lograron innovaciones
sustantivas de proceso y producto en las industrias petrolera y de
generacin de electricidad. Cabe destacar el caso de Petrobrs, que incluso
ha conseguido invertir en tecnologas complementarias con su principal
campo de accin (caso de los biocombustibles, por ejemplo), escapando de
las fuerzas inerciales que refuerzan la trayectoria dominante
22
. Tambin
hay ejemplos de empresas locales que ampliaron la produccin de equipos
e infraestructura de oleoductos, como TenarisTamsa y Ternium en Mxico
y la Argentina, respectivamente.
Pese a los avances mencionados, en la comparacin internacional la
regin exhibe un bajo dinamismo tecnolgico. Esto se puede comprobar
en el grco III.10, en el que se muestra el coeciente de invencin en
diversos pases, medido a partir del nmero de patentes solicitadas por
residentes por cada 10.000 habitantes. Existe una marcada heterogeneidad
entre los pases iberoamericanos: la posicin de Espaa con respecto a
esta variable contrasta notoriamente con la del resto de los pases, a pesar
de que en el Brasil tambin se observa un dinamismo signicativo.
22
La diversificacin hacia tecnologas nuevas comnmente es ms estimulada por nuevos
entrantes que por empresas que ya tienen ventajas en las viejas tecnologas (Smith,
Stirling y Berhout, 2005). Vase tambin Levinthal y March (1993).
Grfico III.10
COEFICIENTE DE INVENCIN
(Patentes solicitadas por residentes por 10.000 habitantes)
Venezuela (Rep. Bol. de)
Uruguay
Espaa
Portugal
Per
Paraguay
Panam
Nicaragua
Mxico
Jamaica
Honduras
Hait
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Chile
Cuba
Costa Rica
Colombia
Brasil
Bolivia (Est. Plur. de)
Argentina
1990-92 2004-2006
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Fuente: Red Iberoamericana de Ciencia y Tecnologa (RICYT).
No obstante, un aspecto que interesa resaltar es que Amrica Latina
tiene una apreciable participacin en las nuevas fuentes renovables de
generacin de energa elctrica. Hay evidencias de que se ha acumulado
experiencia en programas cuyo objetivo es estimular el uso de mdulos
de energa solar, energa elica y biomasa, as como otros que buscan la
electricacin rural renovable (CEPAL, 2004). Sin embargo, estos esfuerzos
an no han movilizado los recursos, las instituciones y las capacidades que
se requieren para dejar una huella signicativa, en trminos agregados,
con respecto al uso de energa.
En lo que atae a la penetracin de nuevas fuentes de energa
renovable (como participacin en el total de la electricidad generada),
Amrica Latina ocupa una posicin similar a la de los Estados Unidos
y solo inferior a la de Europa (vase el grco III.11). Sin embargo,
en trminos absolutos (miles de millones de kilovatios-hora (kWh)
generados), la regin se ubica en el cuarto lugar, por debajo de Europa,
los Estados Unidos y Asia y Oceana (vase el grco III.12). La principal
diferencia entre Amrica Latina, Europa y los Estados Unidos estriba en el
aprovechamiento de la energa elica, que registra niveles muy inferiores
en el caso de la regin, mientras que los valores de produccin de energa
geotrmica son similares a los de Europa. Los pases de Amrica Latina
se han orientado principalmente hacia las modalidades geotrmicas y de
biomasa, en las que la tasa de innovacin es ms reducida, sin impulsar
otras fuentes de energa elctrica con mayor potencial de crecimiento,
como la energa solar, la elica y las clulas de combustible.
Grfico III.11
PRODUCCIN DE NUEVAS FUENTES RENOVABLES DE
ELECTRICIDAD, 2006
(En porcentajes de la produccin total de electricidad)
0
1
2
3
4
5
6
Amrica del Norte Amrica Latina Europa Oriente medio frica Asia y Oceana
Biomasa Geotrmica Viento Energa solar, por ondas y pilas de combustible
Fuente: Administracin de Informacin Energtica (EIA) del Departamento de Energa de los Estados Unidos.
Por lo tanto, en general, el desempeo de Iberoamrica ha sido poco
dinmico en trminos de capacidad para crear y aprovechar innovaciones
en el sector energtico, con la posible excepcin de Espaa. Tanto si se
consideran desde el punto de vista de los insumos de la innovacin,
investigacin y desarrollo, como de sus resultados (patentes), los
niveles han sido inferiores a los alcanzados en otras regiones. Entre los
pases latinoamericanos, el Brasil y Mxico han logrado posiciones ms
favorables, con indicadores superiores al resto, aunque la distancia con
respecto a Europa y los Estados Unidos es an muy grande
23
.
Grfico III.12
PRODUCCIN DE NUEVAS FUENTES RENOVABLES
DE ELECTRICIDAD, 2006
(En miles de millones de KWh)
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Biomasa Geotrmica Viento Energa solar, por ondas y pilas de combustible
Amrica del Norte Amrica dLatina Europa Oriente Medio frica sia y Oceana
Fuente: Administracin de Informacin Energtica (EIA) del Departamento de Energa de los Estados Unidos.
Como aspectos positivos, la regin muestra un mayor peso que el
resto del mundo en cuanto al uso de energa elctrica de nuevas fuentes
renovables, a pesar de que estas se concentran en un subconjunto menos
dinmico (energa geotrmica y biomasa). Por otra parte, hay un gran
potencial para la produccin de energa hidroelctrica, que puede ser
ampliado considerablemente. Por ltimo, la regin en su conjunto
cuenta con un supervit de petrleo y, en este sector, actan importantes
empresas pblicas, lo cual implica una presencia concentrada de recursos
y capacidades que, mediante polticas, se pueden canalizar hacia la
innovacin.
23
De acuerdo con datos de la Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa
(RICYT), en el perodo 2000-2005 el Brasil, Espaa y Mxico captaron, en trminos
absolutos, el 95% de la inversin total en I+D sobre energa en Iberoamrica (Brasil,
50%, Mxico, 23% y Espaa, 22%). La Argentina, Chile y Portugal ocuparon un segundo
lugar, bastante alejado del primer grupo.
2. Cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe
Las innovaciones respecto de las nuevas fuentes energticas
mencionadas responden en gran parte a las proyecciones sobre los efectos
del cambio climtico en el mundo. Las predicciones planteadas por los
cientcos en aos recientes sugieren que los pases de Amrica Latina
y el Caribe son muy sensibles a los efectos del calentamiento global. La
diversidad de la regin en trminos de topografa y latitudes abre la
posibilidad de que los eventuales impactos sean muy variados. Los pases
del Caribe, en particular, son puntos crticos en trminos de intensidad
de los riesgos ambientales. En las islas y zonas costeras el calentamiento
global amenaza la pesca y los arrecifes de coral, lo que compromete la
continuidad de las actividades pesqueras y tursticas, que constituyen una
fuente muy importante de empleo. La elevacin del nivel de los mares, por
su parte, amenaza a las poblaciones costeras y la infraestructura hotelera
y de transporte, expuesta a inundaciones o a la erosin intensa (Mimura
y otros, 2007). Otro factor de riesgo asociado al cambio climtico es la
ocurrencia de ciclones y huracanes. Las reas que bordean el mar Caribe
son particularmente vulnerables a tales fenmenos. Entre 1979 y 2006
las prdidas ocasionadas por estos desastres naturales llegaron a 18.678
millones de dlares. Correspondi a Mxico el 47% de estas prdidas, a
las Antillas mayores (Cuba, Hait, la Repblica Dominicana y Jamaica),
el 36%, a Centroamrica, el 12% y a las Antillas Menores, el 4,9 %. Las
prdidas esperadas para el perodo 2020-2025 son siete veces mayores, en
tanto que la participacin de Mxico en el total de los daos aumentara
considerablemente en el futuro (vase el cuadro III.3).
Las estimaciones recientes del impacto del cambio climtico en el
Caribe dan lugar a pronsticos poco alentadores (Bueno y otros, 2008).
Sobre la base del anlisis de los daos causados por huracanes, la cada
del turismo y la destruccin de infraestructura debido a la elevacin del
nivel del mar si no se toman oportunamente medidas de prevencin
hacia el ao 2100 las posibles prdidas ascenderan a un 22% del PIB de
la subregin del Caribe. Un pas como Colombia, por ejemplo, con una
larga costa sobre el mar Caribe, podra sufrir inundaciones peridicas que
afectaran a ms de 1,4 millones de personas.
Cuadro III.3
PRDIDAS ACUMULADAS CAUSADAS POR CICLONES
TROPICALES, HISTRICAS Y PROYECTADAS, 2007

Mxico 8 762 4 % 91 298 71,4 %
Centroamrica 2 321 35,7 % 6 303 5 %
Antillas Mayores 6 670 12,4 % 28 037 21,9 %
Antillas Menores 925 4,9 % 2 223 1,7 %
Total 18 678 100% 127 861 100%
Prdidas promedio (en
cuatro escenarios)
(2020- 2025)
Pas/ Regin
Prdidas histricas
(1979- 2006)
Fuente: A. De la Torre, P. Fajnzylber y J. Nash, Low carbon, high growth: Latin American responses to climate
change[en lnea] http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/17619_LowCarbonHighGrowth_
English_PDF.pdf, 2008.
Los efectos potenciales del cambio climtico sobre las economas
de la regin no se limitan a los perjuicios ms directos que ocasionan
los fenmenos naturales, ya que hay otras consecuencias, ms indirectas,
pero no por ello menos graves. Por ejemplo, el transporte es uno de los
principales factores de la generacin de gases con efecto invernadero; a
su vez, la subregin del Caribe depende en alto grado de la llegada de
turistas oriundos de Amrica del Norte y Europa. Es posible que, en el
futuro, esos viajes sean penalizados por los pases emisores de turistas
con mayores impuestos o tasas y que los propios consumidores preeran
evitarlos, eligiendo destinos ms prximos. La interseccin de esas dos
fuerzas conlleva, sin duda, una seria amenaza para la expansin de la
industria turstica del Caribe.
3. Cambios climticos, innovacin y transferencia de tecnologa
En los pases desarrollados ya se han establecido estmulos que
propician la innovacin en cuanto a ahorro de energa y produccin de
energa limpia; tambin se han denido metas de reduccin de emisiones
acordes con las sealadas en el Protocolo de Kyoto de la Convencin
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. La presin en
el sentido de idear tecnologas ms limpias es muy fuerte en los pases
desarrollados, pero las capacidades tecnolgicas necesarias no existen en
la mayora de los pases en desarrollo. En ese plano existe una demanda
cada vez ms apremiante en favor de la transferencia de tecnologas
limpias hacia los pases rezagados. En el debate sobre la necesidad de
cerrar la brecha tecnolgica se debe enfatizar precisamente la diferencia
en materia de tecnologas limpias.
Vinculado al intercambio de opiniones sobre la transferencia
de tecnologas de bajo carbono hay otro relacionado con los derechos
de propiedad intelectual. En las negociaciones sobre cambio climtico
realizadas en Bangkok en marzo de 2008 se sugiri que los pases
en desarrollo podran usar licencias obligatorias que los facultaran,
unilateralmente, para copiar tecnologas limpias sin necesidad de respetar
los procedimientos legales aplicables a los bienes patentados. Los pases
desarrollados (en particular los Estados Unidos y la Unin Europea)
argumentan que esto no sera necesario, en la medida en que las patentes
existentes de hecho no seran un obstculo importante para la difusin
internacional de estas tecnologas (ICTSD, 2008). Si bien no existe un
estudio sucientemente detallado sobre la incidencia de los derechos
de propiedad intelectual (DPI) en la difusin de tecnologas limpias y
renovables, segn evidencias preliminares hay otras restricciones a la
difusin que tienen mayor peso que los DPI. Por ejemplo, las estructuras
de mercado de la produccin de tecnologa fotovoltaica, biocombustibles
y energa elica son oligoplicas no muy concentradas, y los trminos de
acceso a las tecnologas en esos sectores no resultan muy restrictivos (vase
el cuadro III.4). Por otra parte, las tecnologas ms complejas son ms
caras y difciles de obtener, pero en relacin con ellas los grandes temas
del debate no se reeren a las patentes, sino al nanciamiento pblico
y a la denicin de estndares y marcos regulatorios. En los pases que
producen biocombustibles (como el etanol en el Brasil), el tema clave es el
acceso a los mercados de las economas de la OCDE.
Cuadro III. 4
IMPLICACIONES DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD
INTELECTUAL (DPI) SOBRE EL DESARROLLO DE NUEVAS
TECNOLOGAS RENOVABLES
Tecnologa
Consideraciones
generales
Fotovoltaica Biocombustibles Elica
||m|tao|ones para reduo|r
em|s|ones o part|o|par en
e| meoan|smo de
desarro||o ||mp|o de|
Protooo|o de Kyoto
or|g|nadas por DPl en |os
meroados de energ|a
Pooas ||m|tao|ones S|n ||m|tao|ones Podr|an surg|r ||m|tao|ones,
pero es probab|e que so|o
|mp||quen e| pago de una
pequea rega||a
En |os grandes pa|ses en
desarro||o hay muoha
preooupao|on respeoto de|
futuro de |os meroados de
energ|a
Pos|b|es ||m|tao|ones para
obtener teono|og|as avanzadas
proteg|das por DPl
Eventua|es barreras o
demoras para obtener
teono|og|as oe|u|os|oas
Habr|a r|esgo de prot|oas
monopo||oas por
oonoentrao|on de|
meroado
||m|tao|ones der|vadas de
DPl para entrar en e|
meroado oomo produotor
de oomponentes o|ave e
|nsumos
Pos|b|es barreras a |a
obteno|on o oreao|on de
s|stemas de produoo|on
de mejor oa||dad
E| aooeso a enz|mas y
m|oroorgan|smos de
oonvers|on desp|erta
preooupao|on deb|do a|
pago de rega||as
Podr|a haber d|fou|tades
para obtener |a teono|og|a
ms avanzada
|os DPl son |a
preooupao|on pr|no|pa| en
esta rea
Aooeso a |os estndares
teono|og|oos apoyados
por |os gob|ernos
Barreras oomero|a|es
g|oba|es refer|das a
azoar, etano| y
b|ooombust|b|es. Aooeso
a estndares y teono|og|as
apoyados por |os
gob|ernos.
Aooeso a |as teono|og|as y
estndares apoyados por
|os gob|ernos; prot|oas
ant|oompet|t|vasa
Fuente: John Barton, Intellectual property and access to clean energy technologies in developing countries: an
analysis of solar photovoltaic, biofuel and wind technologies, ICTSD Issue Paper, N 2, Ginebra, 2007.
Es importante subrayar que el concepto de transferencia de tecnologa
es engaoso y que sera ms adecuado usar el de comercializacin de
tecnologa. Hay un costo que muchas veces puede no estar al alcance de
los pases ms pobres. Es por ello que los interrogantes sobre el tema de
los DPI en tecnologas de bajo carbono no tienen una respuesta sencilla.
Es necesario seguir muy de cerca los trminos de las negociaciones de
licenciamientos para evitar que los DPI se conviertan de hecho en una
barrera a la difusin de tecnologas limpias en los pases de menores
recursos. En el prximo apartado se analizarn las razones que hacen que
las polticas de gestin de los sistemas de propiedad intelectual sean una
necesidad para la creacin y difusin de conocimiento y la facilitacin de
la transferencia de tecnologa.
4. Nuevas fuentes de energa en la regin: la importancia de las
polticas pblicas
A continuacin se presenta una serie de estudios de caso en
pases iberoamericanos (Espaa, el Brasil, Barbados y Mxico) sobre tres
energas distintas (elica, solar y biomasa). Mediante estos ejemplos se
busca dar pistas respecto del papel que cabe a las polticas para estimular
o restringir el aprendizaje sobre la innovacin en tecnologas energticas.
Posteriormente se analiza la interesante experiencia mexicana de
electricacin rural, que demuestra el potencial de las innovaciones en
este mbito, no solamente desde el punto de vista del sector en s, o de los
impactos medioambientales, sino tambin de las implicaciones en materia
de inclusin social que tienen las innovaciones en el sector energtico.
a) Espaa: avances en el uso de la energa elica
Las polticas espaolas encaminadas a diversicar las fuentes
de energa surgen a principios de los aos ochenta. Su aparicin fue
una respuesta a una situacin de crisis internacional provocada, en
esa oportunidad, por el segundo embate de los precios del petrleo;
adems, fueron estimuladas por la creciente preocupacin por los daos
climticos derivados del uso de combustibles fsiles. Sus resultados
fueron signicativos: la aptitud para absorber tecnologa extranjera y, a
partir de ella, crear capacidades locales ha permitido a Espaa ingresar a
mercados internacionales, como el de Mxico. En 1995 la produccin de
energa elica era prcticamente inexistente en Espaa, mientras que en
2005 el pas ocupaba la segunda posicin mundial en cuanto a capacidad
instalada para la generacin de energa elica (ms de 10.000 megavatios)
y, en 2009, un 11% de la oferta de energa ya provena de esta fuente (del
Ro Gonzlez, 2009).
Los instrumentos de poltica fueron el apoyo a la I+D, los subsidios
a la inversin y a los productores locales, y las compras garantizadas a
precios ms altos que los del mercado durante un cierto nmero de aos
(Dinica, 2008). Tambin se estableci por ley el acceso garantizado a las
redes de distribucin de energa renovable. Los esfuerzos innovadores
incluyeron alianzas entre empresas extranjeras y locales, que facilitaron
la absorcin de tecnologa fornea. Este proceso cont tambin con las
capacidades de ingeniera previamente acumuladas por las grandes
empresas espaolas de servicios pblicos en el sector energtico (Muoz,
Oschmann y Tabara, 2007).
El ejemplo ms ilustrativo de aprendizaje sobre la generacin de
energa elica es el de la empresa Iberdrola (Stenzel y Frenzel, 2008). En
1994 una de sus subsidiarias plane la instalacin de cinco unidades de
generacin de este tipo de energa, para lo cual otra subsidiaria, Gamesa,
que contaba con amplia experiencia en diseo e ingeniera en la industria
aeronutica y en la de componentes automovilsticos, obtuvo de la
empresa danesa Vestas una licencia exclusiva para producir y operar sus
turbinas de 500 kW. Al mismo tiempo, una tercera subsidiaria se ocupaba
de los servicios de ingeniera requeridos para la instalacin y conexin
a las redes de distribucin, lo que permiti a Iberdrola participar en
los diversos niveles de la cadena de valor. Este modelo de cooperacin,
integracin y absorcin de tecnologa extranjera fue luego adoptado por
otras empresas interesadas en la generacin de energa elica en Espaa
(Dinica, 2008).
El caso de Espaa ilustra lo que puede lograrse con polticas que
mantuvieron cierta continuidad en el tiempo y se combinaron con las
capacidades existentes para posibilitar procesos de aprendizaje. En esta
experiencia se consigui redenir el perl de generacin energtica y abrir
un horizonte de expansin productiva y de negocios con energa limpia.
b) El Brasil y la produccin de et anol
El Brasil ofrece un ejemplo de los buenos resultados obtenibles
con innovaciones energticas que reducen el consumo de energa fsil.
Desde mediados de los aos setenta se han venido realizando en el
pas cuantiosas inversiones en la produccin de etanol a partir de la
biomasa. El programa nacional del alcohol (ProAlco) para la produccin
de combustible con caa de azcar se inici en 1975, con la petrolera
estatal Petrobrs en una posicin de liderazgo. ProAlco y la Comisin
Nacional del Alcohol (CNAL) administraron un programa amplio que
inclua una demanda anual garantizada de etanol, reservas para asegurar
la oferta, crditos subsidiados a la industria y a los productores de caa
otorgados por el Banco do Brasil, la oferta obligatoria de etanol en las
estaciones de servicio y subsidios al precio del etanol para estimular su
uso. Este programa fue una apuesta ms arriesgada y novedosa que la de
crear capacidades en el sector petrolero, pero produjo elevados retornos.
El Brasil se convirti en pionero en la produccin de un nuevo tipo de
energa, lo que hoy le permite disfrutar de una posicin de liderazgo en
el sector.
En efecto, el Brasil tiene la mayor industria para la produccin
de etanol despus de los Estados Unidos, y esta actividad genera
aproximadamente un milln de empleos. Al mismo tiempo, se realiz
un esfuerzo sostenido en el tiempo con vistas a crear capacidades y
llevar a cabo actividades de I+D. Estas iniciativas se dieron, por una
parte, en la produccin agrcola, buscando aumentar la eciencia de la
produccin de caa de azcar mediante la creacin de nuevas variedades
y formas inditas de manejo y de control de enfermedades. El Instituto
Agronmico de Campinas y el Centro de Tecnologa de la Caa tuvieron
un papel importante en ese esfuerzo innovador, que permiti elevar
la productividad de las plantaciones de caa de azcar de 3.900 kilos
por hectrea a principios de los aos ochenta a 5.600 kilos por hectrea
en 2009. Por otra parte, la innovacin tambin avanz en el rea de la
produccin industrial de etanol y en la adaptacin misma de los vehculos
al uso de etanol como combustible. En 2003 la industria automovilstica
brasilea dise y produjo los motores de tipo Flex, que permiten usar
indistintamente etanol o gasolina como combustible. En 2005 las ventas
de autos Flex representaban un 57% del total, de modo que en 2007 la
participacin de los vehculos de este tipo en la ota brasilea llegaba
a un 21% y corresponda al etanol un 16,7% del combustible consumido
total. Los esfuerzos en al campo energtico se han diversicado y hoy el
Brasil es el pas latinoamericano que cuenta con la mayor red de centros
de I+D sobre la produccin y uso de las nuevas energas renovables.
c) Calent adores solares en la isla de Barbados
Otro estudio de caso interesante es el de la produccin y uso de
calentadores solares de agua en la isla de Barbados, en el Caribe. Se
trata de un ejemplo mucho ms modesto que el programa brasileo del
etanol, pero interesante por sus implicaciones en cuanto a aprendizaje
local. En Barbados hay una considerable penetracin de la tecnologa
de calentadores solares, y se han instalado all diversas empresas que
operan bajo acuerdos de licenciamiento. A pesar de las bajas capacidades
tecnolgicas iniciales, en el pas se logr adoptar tecnologas que tienen
elevados retornos econmicos y efectos favorables sobre el medio
ambiente.
La tecnologa usada en la manufactura de los calentadores solares
se basa en un sistema de termosifn. Este consiste en un colector de
radiacin solar y un tanque montados en el techo, conectados a un
conjunto de caeras y a un sistema elctrico de respaldo. La mayor parte
de los insumos son importados de los Estados Unidos, Alemania, China
y Canad, de modo que los productores locales realizan bsicamente
operaciones de montaje y operan bajo licencia. A pesar de ello, se han
logrado innovaciones incrementales en cuanto a calidad del producto.
El aspecto ms promisorio es que, a partir de esta experiencia, los
productores locales se han desplazado hacia nuevas reas de uso de
energas renovables, como las clulas fotovoltaicas y los sistemas elicos.
El gobierno est cambiando la legislacin vigente con el n de autorizar a
quienes tienen excedentes de energa producida con clulas fotovoltaicas
para que los vendan a la red de energa elctrica.
La industria de calentadores de agua en la isla se inici a comienzos
de los aos setenta, en gran medida como respuesta al choque provocado
por el alza de los precios del petrleo. Las operaciones comenzaron en un
momento en que en la isla se buscaba activamente formas de reducir la
dependencia del petrleo importado (Perlack y Hinds, 2003). La industria
emplea aproximadamente a 230 personas, su produccin anual es de 1.500
unidades y tiene potencial como para extenderse hacia otras reas basadas
en la energa solar. La expansin de la produccin puede ser atribuida,
en su momento inicial, a los incentivos ofrecidos por el gobierno a los
productores locales. La legislacin sobre incentivos scales promulgada
en 1974 elimin los aranceles aplicados a la importacin de los insumos
(que llegaban al 20%) y los impuestos sobre el consumo (30%). A partir
de 1980 los consumidores fueron beneciados con la deduccin total del
costo de instalacin de los calentadores de agua. Sin embargo, los diversos
incentivos otorgados fueron suprimidos en 1992, cuando la economa de
Barbados comenz a enfrentar dicultades para equilibrar la balanza de
pagos. En 1996 se restableci el incentivo para la mejora de los hogares
como un benecio individual
24
.
Tres son las rmas que dominan el sector: Solar Dynamics Ltd (con
un 60% del mercado), Sun Power (30%) y Aqua Sol (10%). La primera de
estas fue pionera a nivel mundial al garantizar la temperatura del agua
caliente obtenida con su sistema. Desde los aos ochenta las ventas de
estas unidades han mostrado un incremento constante, excepto durante
las recesiones econmicas de comienzos de la dcada de 1980 y mediados
de la de 1990.
d) La generacin de energa elica en Mxico
La experiencia mexicana con esta clase de energa tuvo menos
xito y no cont con el respaldo de polticas sostenidas en el tiempo. La
empresa pblica Comisin Federal de Electricidad (CFE) se encuentra
entre las mayores y ms ecientes generadoras de energa elctrica de
Amrica Latina. La decisin de instalar una planta de energa elica en
1993 constituy una interesante oportunidad de aprendizaje. El proyecto,
denominado La Venta I (que constaba de ocho turbinas y produca 2
MW), fue implementado en el estado de Oaxaca bajo la modalidad de
planta llave en mano, para ser licitada posteriormente. Esta modalidad,
sin embargo, no tomaba en cuenta el hecho de que en el Instituto de
Investigaciones Elctrica (IIE) ya exista una base local de produccin
manufacturera e ingeniera instalada, dedicada a reas muy cercanas a
la tecnologa de turbinas de viento. El IIE produca a nivel de laboratorio
aerogeneradores (con una capacidad de 1-1,5 kWh), lo que podra haberse
convertido en el paso inicial de una trayectoria de aprendizaje
25
. Ese
proyecto haba registrado un factor de operacin del 48% en los primeros
dos aos de funcionamiento, a un costo muy similar al de la energa
geotrmica (cuatro centavos de dlar/ kWh). Mientras tanto, la CFE, que
tuvo posteriormente a su cargo la operacin del proyecto, se preocup
24
Vase Solar technology and sustainable development, building on the Solar Dynamics
Ltd experience [en lnea] http:/ / tcdc.undp.org/ SIE/ experiences/ vol2/ Solar%20
technology.pdf.
25
Comunicacin personal con Marco Borja, encargado del proyecto de energa elica del
Instituto de Investigaciones Elctricas (IIE), principal entidad de I+D de la CFE.
ms de la eciencia operativa que de las trayectorias de aprendizaje,
perdindose as una oportunidad de construccin de capacidades
(Huacuz, 2005).
Durante los siguientes 10 aos, el tema de la energa elica sigui
teniendo una baja prioridad. Sin embargo, en 2004 se inici una nueva
planta, La Venta II, con 98 generadores y 86 MW de produccin. Para
licitar su construccin se us el mismo sistema que en La Venta I, y las
empresas Gamesa e Iberinco obtuvieron los contratos para la construccin
de plantas llave en mano. Las empresas extranjeras quedaron a cargo de
la fabricacin de los generadores y de la ingeniera detallada y de diseo,
mientras que las rmas locales se ocuparon de las obras de construccin
civil. A nivel local solo se desarrollaron capacidades operacionales. A
partir de 2008 se programaron inversiones para aumentar la capacidad
de generacin directa y de autogeneracin en la industria manufacturera
en 2.000 MW adicionales (CFE, 2007). Los nuevos proyectos han de ser
implementados bajo una modalidad similar a la aplicada en las experiencias
anteriores. Sin embargo, como se ha observado, esa modalidad de inversin
no permiti aprovechar todo el potencial de aprendizaje posibilitado por
los proyectos, como se hizo en el caso de Espaa.
La experiencia mexicana contrasta con la espaola, en la cual hubo
una mayor continuidad de las polticas y, por ende, de la acumulacin de
capacidades. El sistema se ha vuelto marcadamente dependiente del ujo
de tecnologa extranjera, con frecuencia a expensas de un ms alto grado
de desarrollo tecnolgico local.
e) La experiencia mexicana de elect ricacin rural
Mxico aporta una experiencia particularmente interesante de
extensin de la electricacin rural mediante el uso de energas limpias,
como las clulas fotovoltaicas y la energa hidrulica en pequea escala.
En el pas el programa de electricacin rural se inici en 1977, bajo la
administracin de la CFE, y recibi un vigoroso impulso en 1988. En 1980
solo un 20% de la poblacin rural mexicana tena acceso a la electricidad,
pero luego, en un breve perodo, fue posible extender esa cobertura, de
modo que en 2008 ya alcanzaba al 90% de la poblacin rural (un ndice
muy superior al del resto de los pases latinoamericanos)
26
. Se avanz
as hacia dos de los elementos clave del concepto de sustentabilidad: un
mayor peso de las fuentes limpias de energa y una mejora signicativa
del bienestar de la poblacin ms pobre. En 2006, Mxico contaba con
una capacidad instalada (clulas fotovoltaicas y pequeas plantas
hidroelctricas) que poda generar casi 400 MW.
Las razones que explican este xito son varias, entre las cuales
guran la magnitud de la poblacin rural, la abundante disponibilidad
de energa solar y el esfuerzo sostenido y mancomunado del gobierno y
diversas instituciones internacionales. A un monto relativamente modesto
de inversiones pblicas se sumaron considerables aportes del Banco
Mundial, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID), el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) y Sandia
National Laboratories, que totalizaron 1.000 millones de dlares dentro
de un perodo de 15 aos (Comisin para la Cooperacin Ambiental de
Amrica del Norte)
27
.
El programa mexicano de electricacin rural fue exitoso desde dos
puntos de vista, el ambiental y el de la inclusin social. Sin embargo, se ha
observado que el programa an depende del apoyo internacional, cuya
continuidad no est garantizada. Por otra parte, no se ha dado suciente
importancia al componente local de aprendizaje tecnolgico e innovacin,
por lo que el peso de la importacin de tecnologa es muy elevado. Estos
son algunos de los aspectos que se deberan considerar en la formulacin
de polticas en los prximos aos.
En sntesis, en Iberoamrica se han realizado esfuerzos tendientes a
promover la generacin de energa a partir de nuevas fuentes renovables;
no obstante, el aprovechamiento de tales fuentes an es incipiente, a
excepcin de ciertas experiencias en Espaa, Mxico y el Brasil en materia
de energa elica y biocombustibles. Adems, en la regin es preciso que
los esfuerzos e iniciativas apunten a potenciar fuentes renovables con
elevadas tasas de innovacin, para lo cual Amrica Latina y el Caribe,
como regin con supervit de petrleo, puede emplear los recursos
26
No obstante, an hay 3,6 millones de personas del medio rural que no disponen de
electricidad (Huacuz, 2005).
27
Vase CCA [en lnea] http:/ / www.cec.org/ .
provenientes de su explotacin para promover y desarrollar energas
limpias, respaldadas por polticas pblicas que perduren en el tiempo.
Los ejemplos de Espaa y Barbados sirven para ilustrar lo planteado: el
apoyo gubernamental y un contexto que permita la evolucin y avance de
las polticas, son elementos relevantes para obtener los xitos esperados
en la implementacin de nuevas tecnologas. En la regin, la innovacin
en el sector energtico conduce no solo a la reduccin de costos a largo
plazo y al mejoramiento de su eciencia y rentabilidad, sino que tambin
es fundamental para responder a los desafos planteados por el cambio
climtico y sus posibles efectos en la regin; adems, tambin puede
ayudar a ampliar el acceso de los sectores ms pobres a la energa
y propiciar su inclusin social. Por consiguiente, en el debate sobre el
cierre de la brecha en materia de tecnologas limpias debe abordarse el
mejoramiento de las condiciones de transferencia tecnolgica, de manera
que las barreras para acceder a las tecnologas limpias no se conviertan en
limitantes, ms an si se considera que la regin se halla particularmente
expuesta a los efectos ambientales.
E. Innovacin e inclusin social
La CEPAL concibe la inclusin social como una forma ampliada de
integracin social, la que dene, a su vez, como un proceso que posibilita a
las personas una participacin en el nivel mnimo de bienestar consistente
con el desarrollo alcanzado en un pas. El concepto de inclusin sera
ms amplio que el de integracin social en la medida en que, en lugar de
poner el acento en una estructura a la cual los individuos deben adaptarse
para incorporarse a la lgica sistmica, tambin supone un esfuerzo por
adaptar el sistema de manera que pueda incorporar a una vasta gama
de actores e individuos. En este sentido, la inclusin social implica la
interaccin entre la construccin de un sistema que asegure, por lo menos,
un mnimo de bienestar a toda la poblacin, por una parte y, por la otra,
las reacciones de esta poblacin que contribuyen a modelar y redenir ese
sistema. Por ello, la inclusin social supone no solo la mejora de las condiciones
de acceso a canales de integracin, sino tambin la promocin y aumento de las
posibilidades de autodeterminacin de los actores en juego (CEPAL, 2007d).
La vinculacin entre dos conceptos dinmicos y multifactoriales
como innovacin e inclusin social no es lineal. Se pueden considerar, por
lo menos, dos dimensiones de tal relacin. Por una parte, la innovacin
como instrumento para la inclusin social y, por la otra, el objetivo de
inclusin como gua de los procesos de innovacin.
1. La innovacin como instrumento para la inclusin social
Una primera aproximacin a la incidencia de la innovacin en la
inclusin social surge de la consideracin de que, a largo plazo, el motor
del desarrollo econmico es precisamente la innovacin. Por ello, no es
posible concebir un proceso continuo de mejoramiento del bienestar sin
la innovacin. En este sentido, no puede haber avances sostenibles hacia
la inclusin sin procesos continuos de innovacin.
A un nivel ms bajo de abstraccin, el alcance de la innovacin
en tanto mecanismo para incrementar la inclusin social depende en
alto grado del rea o la trayectoria tecnolgica en cuestin. Mientras las
innovaciones tecnolgicas a escala sectorial tienden a ser bsicamente
neutras o a tener efectos limitados en materia de inclusin (cabe
preguntarse, por ejemplo, si es posible identicar las repercusiones sobre
la inclusin de una innovacin en la industria qumica), las tecnologas de
uso generalizado y efectos sistmicos pueden inuir signicativamente.
Dos innovaciones resaltan entre las que pueden ser estudiadas: las TIC y,
estrechamente vinculadas a ellas, las relativas a organizacin y gestin.
Dado el papel fundamental que cumple la informacin tanto en la
construccin de un sistema que posibilite una mayor inclusin como en
la respuesta de la poblacin a ese sistema, la forma en que se organice
y gestione la informacin, conjuntamente con las posibilidades y los
costos conexos, son factores determinantes de la ecacia que se logre. La
innovacin en materia de TIC y de gestin, al reducir el costo de creacin,
procesamiento y distribucin de la informacin, incide positivamente
en la inclusin, ya que permite la participacin de un mayor nmero de
actores sociales activos y una mayor densidad de comunicacin entre
ellos. No obstante, si bien en la gran mayora de los casos una innovacin
en las TIC o en un sistema de gestin no puede aumentar la exclusin
de un grupo de poblacin en trminos absolutos, la posicin relativa
de ese grupo s puede deteriorarse si otros son beneciados en mayor
proporcin. De ah la necesidad de asegurar mediante polticas pblicas
no solo el acceso masivo a los resultados de la innovacin, sino tambin
su uso; esto signica que hay que trasformarla en un servicio pblico.
En general, asegurar el acceso y, ms an, el servicio universal,
implica cerrar dos tipos de brecha. La primera, llamada brecha de
mercado, es la que existe entre la situacin de bienestar que resultara de
un funcionamiento eciente del sistema de mercado, y la situacin real,
en la que se sienten los efectos de las fallas de ese sistema, tales como la
concentracin que lleva a tener poder de mercado y las externalidades
no corregidas. Otra, llamada brecha de desarrollo, es la distancia entre
la situacin ptima desde el punto de vista de la funcin de preferencia
social y la solucin eciente de mercado. Cerrar la primera brecha implica
corregir fallas de mercado; el cierre de la segunda requiere acciones de
redistribucin de ingresos o bienes tangibles o intangibles. La primera
brecha puede ser manejada mediante polticas de regulacin y defensa
de la competencia; mientras que la segunda implica la puesta en prctica
de polticas de redistribucin o, incluso, de desarrollo productivo, en la
medida en que aumentar el acceso suponga obtener reducciones de costo
mediante acciones de fomento dirigidas a los productores.
2. La inclusin social como gua de los procesos de innovacin
Una manera diferente de abordar la relacin entre innovacin e
inclusin es concebir esta ltima como un objetivo social con capacidad
para dirigir la asignacin de recursos humanos y nancieros hacia ciertas
reas de la innovacin.
En ese sentido se puede considerar la posibilidad terica de que
existan dos modelos extremos de coordinacin de las actividades de
innovacin; en la realidad, como es habitual, las situaciones se ubican
en un continuo entre esos extremos. En un primer modelo, de lejos el
dominante, las innovaciones son coordinadas por el mercado a partir de
seales, como tasas de ganancia derivadas de ciertos patrones de demanda.
Estos casos incluyen situaciones en las que, por fallas de informacin o
de coordinacin, el Estado interviene, como lo hace frecuentemente, para
impulsar determinadas trayectorias o senderos de innovacin.
En el segundo modelo, las trayectorias de innovacin son
determinadas por necesidades sociales, que a menudo no se traducen en
demandas con suciente capacidad como para expresarse en precios. La
coordinacin de las actividades de innovacin se hace en forma jerrquica,
que se puede concretar de dos maneras: centralizada o descentralizada.
Ms an, al igual que en el modelo en que la coordinacin recae en el
mercado, las innovaciones pueden ser de tipo tecnolgico o de carcter
social u organizativo.
Pese al predominio del primer modelo de coordinacin, en este
apartado la atencin se centra en el modelo guiado por las necesidades
sociales, por lo que se presentan ejemplos de sus cuatro dimensiones en
la realidad latinoamericana (vase el cuadro III.5).
Cuadro III.5
INNOVACIN GUIADA POR NECESIDADES SOCIALES
Innovacin tecnolgica Innovacin organizativa
Centralizada - Creacin de vacunas no accesibles
(HiB en Cuba)
- Marcapasos en Uruguay
- Insulina recombinante en el Brasil y la
Argentina
- Creacin de vacunas para
enfermedades no consideradas
(neglected) o subinvestigadas (under
researched): malaria y enfermedad de
Chagas en la Argentina y el Brasil
- Desarrollo de probiticos a partir de
queso de cabra en Tucumn,
Argentina.
- Sistemas de riego para la pequea
produccin familiar (Aglomeracin
Productiva Local (APL) Pingo d'gua,
Cear, Brasil)
- Consorcio de fabricantes de calzados
(APL Birigi, So Paulo, Brasil)
- Centros oftalmolgicos en el marco
de la cooperacin intrarregional
- Modelos de deteccin de demandas
sociales (Plan de Atencin Nacional de
la Emergencia Social (PANES),
Uruguay)
Descentralizada
En materia de innovaciones tecnolgicas orientadas por demandas
sociales atendidas centralizadamente, la biotecnologa abre un importante
potencial de innovacin en procesos y productos que puede orientarse
hacia la inclusin social. En el caso de la demanda de salud, innovaciones
de este tipo pueden lograr dar acceso a medicamentos mediante soluciones
menos costosas que posibiliten una cobertura mayor. Se fortalecen de
este modo la equidad y las capacidades de innovacin. As lo ilustra la
creacin y manufactura de vacunas en Cuba (vase el recuadro III.2). En
forma menos consolidada, en la Argentina y el Brasil existen lneas de
investigacin biotecnolgica orientadas a la creacin de nuevas vacunas
para las denominadas enfermedades de poco inters para el mercado
(neglected), o subinvestigadas (under researched), como el mal de Chagas
o la malaria. Segn estimaciones de la organizacin no gubernamental
Mdicos sin Fronteras, entre 1975 y 1999 se crearon solo 15 nuevas drogas
para enfermedades tropicales, mientras que para las cardiovasculares
aparecieron 179 (Sutz y Arocena, 2006).
Recuadro III.2
NECESIDADES SOCIALES COMO DETONANTE DE LA INNOVACIN:
VACUNA CONTRA LA INFLUENZA TIPO B EN CUBA
E| protagon|sta de este oaso es e| Oentro de Estud|os de Ant|genos S|ntet|oos de |a Faou|tad de Qu|m|oa de |a n|vers|dad
de |a Habana en Ouba. A oom|enzos de |os aos oohenta, |os o|ent|foos oubanos se formaban en e| extranjero y
adoptaban |as mejores prot|oas en s|ntes|s de oarboh|dratos. De regreso a su pa|s, |n|o|aron |a bsqueda en |a ||teratura
de mo|eou|as |nteresantes para abordar d|versas enfermedades que afeotaban a |a pob|ao|on oubana. nos meses antes,
un o|ent|foo |ng|es hab|a enoontrado una mo|eou|a que pod|a ataoar |a |epra, por |o que empezaron a tratar de determ|nar
|as oaraoter|st|oas de esta enfermedad oontag|osa. Hubo una oonvergeno|a entre este heoho o|ent|foo y |a oampaa
nao|ona| para errad|oar d|oha enfermedad en e| pa|s. Grao|as a |a d|fus|on s|mu|tnea de teon|oas de d|agnost|oo que
perm|ten tomar muestras mas|vas, a pr|no|p|os de |os aos noventa |a |epra dejo de ser endem|oa en Ouba.
Esta trayeotor|a abr|o nuevas oportun|dades para busoar avanoes or|entados soo|a|mente. Este es e| oaso reo|ente de |a
vaouna oontra |a |nfuenza t|po B, que es oausa de men|ng|t|s, neumon|a y otras afeoo|ones. En |os pa|ses desarr o||ados
se produjo una vaouna oonjugada que daba so|uo|on a estas enfermedades, pero su oosto superaba amp||amente |as
pos|b|||dades presupuestar|as de un pa|s en desarro||o. E| preo|o de |a vaouna era de 100 do|ares por n|o, m|entras que
para ms de| 50% de |os n|os de| p|aneta so|o se d|spone de 1 do|ar para todas sus vaounas. Esto |ndujo a busoar otras
vaounas oonjugadas. |a |nvest|gao|on se or|ento hao|a |a oreao|on de prooesos |ned|tos de produoo|on, a part|r de |a
s|ntes|s de ant|genos. A med|ados de |os aos noventa se |ogro reproduo|r s|ntet|oamente |a vaouna, pero e| oosto de
fabr|oao|on no era |nfer|or a| de |os pa|ses desarro||ados. En oo|aborao|on oon o|ent|foos oanad|enses, en o|noo aos se
|deo un prooed|m|ento de produoo|on menos oostoso. Ante estos resu|tados se aoe|ero e| proyeoto y, en 1999, se |n|o|o
|a |nsta|ao|on de una p|anta que estar|a ||sta para produo|r|a en 2004. En nov|embre de 2003 se anuno|o |a obteno|on de
|a vaouna, que se reg|stro ese m|smo mes. En d|o|embre se oons|gu|o e| reg|stro de |a nueva p|anta y en enero de 2004
se oomenzo a fabr|oar |a vaouna, que aotua|mente forma parte de una vaouna pentava|ente. |a p|anta ha obten|do |a
aprobao|on de |a Organ|zao|on Mund|a| de |a Sa|ud |OMS y ya provee de esta vaouna a| Fondo de |as Nao|ones n|das
para |a lnfano|a |NlOEF.
Fuente: V. Bencomo, Ciencia y compromiso social, documento presentado en el seminario internacional
Ciencia, tecnologa, innovacin e inclusin social, Montevideo, Organizacin de las Naciones Unidas para la
Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)-Universidad de la Repblica, 2007.
No obstante los xitos logrados, estas experiencias son an
incipientes y acotadas, adems de no estar exentas de problemas de
fragilidad institucional. Este tipo de innovacin tecnolgica es altamente
vulnerable en los pases de la regin en general, y ms aun cuando se trata
de innovaciones socialmente orientadas. Ilustra esta fragilidad el caso de
la insulina recombinante producida por una empresa brasilea, a partir
de su propia patente de proceso. La importancia social de la innovacin
radica en el gran nmero de personas insulino-dependientes que existe
en el Brasil, mayoritariamente entre la poblacin pobre. En trminos
sociales, es clave garantizar la oferta de estos productos farmacuticos a la
autoridad sanitaria a precios asequibles. Sin embargo, la relevancia social
no fue tomada en cuenta cuando se decidi rechazar al proveedor local
en una licitacin ocial, lo que condujo a que la empresa fuera vendida a
una multinacional farmacutica, discontinundose as esa trayectoria de
innovacin y produccin.
Tampoco fueron sustentables otros casos de innovaciones
incrementales que, si bien resultaban ser soluciones tcnicas apropiadas,
encontraron lmites poltico-institucionales que truncaron su desarrollo
(Thomas, 2009). La invencin de un sistema de colectores de niebla en
Chile a nales de los aos ochenta reeja la magnitud de estos lmites.
La innovacin apuntaba a proveer agua para la forestacin a partir de
la captura de humedad ambiente en la localidad de Chungungo (regin
de Coquimbo, en el norte de Chile)
28
. Si bien el sistema era sencillo de
construir, requera baja tecnologa, resultaba fcilmente asimilable por
usuarios con escasa formacin tecnolgica y, adems, se haba obtenido
considerable apoyo nanciero de la cooperacin internacional, la iniciativa
no logr consolidarse. De los 92 colectores instalados entre nes de los aos
ochenta y 1996, solo funcionaban 12 en 2001. Las razones del fracaso de
esta experiencia se vincularon a aspectos sociales e institucionales, como
la privatizacin de la empresa local de servicios sanitarios, la inexistencia
de una estructura local permanente de toma de decisiones y gestin,
la falta de mantenimiento por no contarse con tcnicos calicados y la
consecuente desconanza de los pobladores ante una tecnologa inestable
y poco conable.
En resumen, hay resultados muy promisorios en lo que se reere
a la exploracin de espacios de innovacin que atiendan demandas de
inclusin social. Sin embargo, estas iniciativas no estn libres de conictos
ni de dicultades en cuanto a organizacin, intensidad y direccin del
esfuerzo innovador. Las experiencias positivas no se pueden generalizar
si no estn respaldadas por un conjunto de polticas e instituciones que
interacten con la demanda social y se refuercen mutuamente.
28
El sistema consista en un conjunto de estructuras rectangulares de 4 metros de altura
por 12 de largo, con mallas dobles de nylon, sumado a un dispositivo de almacenamiento
y distribucin; era administrado en conjunto por la Corporacin Nacional Forestal
(CONAF) y el comit local de aguas.
Las experiencias de pases de la regin en el rea de las innovaciones
organizativas guiadas por objetivos sociales y emprendidas a partir de
iniciativas centralizadas han sido importantes en diversos sectores, en
los que se han realizado considerables esfuerzos en pro de la extensin
del acceso para incluir a los grupos ms pobres. En distintos pases de la
regin el sector pblico est implementando innovaciones encaminadas
a detectar tanto las demandas sociales como los modelos de gestin
para resolver problemas de este tipo mediante el uso de tecnologas
ampliamente difundidas (Sutz y Arocena, 2006). Este es caso del Plan
de Atencin Nacional de la Emergencia Social (PANES) en Uruguay, en
cuyo marco, a partir de distintos mtodos sistemticos de deteccin de
necesidades sociales y de una red informatizada de ocinas locales de
previsin, se ha vuelto posible disear intervenciones focalizadas
29
.
En el caso de los problemas de salud, los nuevos modelos de
prevencin, vacunacin e implementacin de sistemas de deteccin
participativa de las necesidades sanitarias constituyen innovaciones que
estn tomando impulso en los programas nacionales de salud de diversos
pases de la regin. Estas innovaciones sociales son acompaadas, por una
parte, de mejoras de la infraestructura para conservar, usar y distribuir
los medicamentos. Por la otra, se busca un modelo de salud diferente,
que no est a la espera del paciente, sino que salga a buscarlo. En Cuba
y, recientemente, en la Repblica Bolivariana de Venezuela, se estn
llevando adelante iniciativas de este tipo.
Innovaciones como estas han permitido que poblaciones marginadas
por causas sociales, de localizacin o ambas, tengan acceso a soluciones
mdicas tcnicamente disponibles. La creacin de centros oftalmolgicos
en el marco de la cooperacin intrarregional en ms de 10 pases de la
regin, como el Estado Plurinacional de Bolivia, el Ecuador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, el Paraguay, el Per, la Repblica Bolivariana de
Venezuela y el Uruguay, entre otros, es un ejemplo relevante, ya que esta
29
La combinacin de un sistema de deteccin de demandas sociales a partir de encuestas y
registros informatizados con una red de oficinas de previsin locales permite atender a la
poblacin sobre la base de distintos programas, como los de alfabetizacin, de asistencia
a la vejez, de apoyo a personas en situacin de calle, y de uso de tarjetas magntica para
la adquisicin de alimentos y productos de higiene personal y del hogar en un conjunto
de pequeos comercios adheridos. Vase Sanseverino (2008).
iniciativa permiti dar una vida normal a gran parte de la poblacin
excluida por problemas de salud que, desde hace dcadas, busca
soluciones mdicas (cataratas y trastornos refractivos).
Las innovaciones mdico-sociales han tenido especial xito en
pases con una alta relacin entre profesionales de la salud y habitantes,
como ocurre en Cuba y el Uruguay
30
.Las innovaciones, tanto tecnolgicas
como organizativas, orientadas por la demanda tambin pueden llevarse
adelante de manera descentralizada, forma que posiblemente sea la
ms adecuada para crear o fortalecer la inclusin social, pues aumenta
el sentido de participacin y, por ende, de pertenencia de los actores en
juego.
En materia de innovaciones tecnolgicas gestadas
descentralizadamente, un caso interesante es la reciente creacin local
de un probitico de uso social en la Provincia de Tucumn (Argentina),
como resultado de la colaboracin entre un instituto cientco y los
productores de la regin (vase el recuadro III.3). Este es un proyecto que
conjuga innovaciones de punta (produccin de alimentos funcionales
mediante el uso de modernas biotecnologas en centros de investigacin
de excelencia del pas), con necesidades sociales (problemas de salud de la
poblacin infantil entre familias de bajos recursos), e inclusin social (en
las regiones del noroeste argentino la cra de caprinos para leche es una
de las actividades rurales de los campesinos pobres, quienes podran ser
incorporados a este programa mediante procesos asistidos de reconversin
tecnolgica y articulacin en cadenas de valor orientadas a la solucin de
problemas sociales).
Finalmente, en relacin con innovaciones organizativas impulsadas
descentralizadamente, la regin cuenta con una amplia experiencia en
materia de polticas que fomentan las aglomeraciones productivas locales,
tambin conocidas como clusters o APL (arranjos produtivos locais) en
30
Ponencia de Yamand Bermdez y Judith Uturbey sobre la experiencia del Hospital de
Ojos, en el seminario internacional ciencia, tecnologa, innovacin e inclusin Social,
UNESCO-Universidad de la Repblica, Montevideo, 2008.
el Brasil
31
. En ese campo existen experiencias iniciativas incipientes que
han logrado generar procesos sistmicos de aprendizaje con orientacin
social a partir de agrupamientos territoriales. Desde la perspectiva de la
inclusin social, este tipo de sistemas locales o clusters concuerdan con
el hecho de que los grupos sociales ms vulnerables no circulan mucho
ms all de territorios especcos y delimitados (Wacquant, 2001). Por
consiguiente, las experiencias de inclusin social con estas caractersticas
tienden a desplegarse en el mbito de su alcance geogrco (aunque
obviamente no se agotan en l). Hay algunos casos exitosos de innovaciones
socialmente orientadas que luego se expandieron hacia otras experiencias, a partir
de un aprendizaje institucional que puede denirse como de abajo hacia arriba.
Recuadro III.3
CREACIN DE UN PROBITICO PARA AYUDAR AL CONTROL DE
LA DIARREA INFANTIL EN LA ARGENTINA
E| Oentro de Refereno|a para |aotobao||os |OERE|A es un organ|smo de |nvest|gao|on oonst|tu|do por e| Oonsejo
Nao|ona| de lnvest|gao|ones O|ent|foas y Teon|oas |OONlOET y |a n|vers|dad Nao|ona| de Tuoumn, ded|oado a| estud|o
de baoter|as |ot|oas para |as reas de a||mentos y sa|ud humana y an|ma|. Es un oentro de refereno|a en e| MEROOSR
y a n|ve| |nternao|ona| en sus reas de espeo|a||zao|on.
En e| ao 2006 se oreo a||| un prob|ot|oo de uso soo|a|, oon aoo|ones benefoas en e| oaso de |a d|arrea |nfant||. E|
prob|ot|oo fue |ntroduo|do en un yogur de |eohe de oabra oon e| propos|to de d|str|bu|r|o en oomedores esoo|ares de
reg|ones pobres de |a Prov|no|a de Tuoumn. En e| proyeoto part|o|paron mas de 150 personas y se ||evo ade|ante oon |a
oo|aborao|on de |a empresa |ooa| Oerros Tuoumanos, que fabr|oo e| p|aoebo, e| Gob|erno de Tuoumn, que perm|t|o abr|r
|os oomedores, y un equ|po de med|oos nutr|o|on|stas, estud|antes un|vers|tar|os de nutr|o|on e |nst|tutos tero|ar|os que
eva|uo |os resu|tados med|ante muestras de sa||va de |os n|os; se oonto as|m|smo oon |a part|o|pao|on de |os padres,
que reo|b|eron oapao|tao|on y perm|t|eron que sus h|jos tomaran parte en |a exper|eno|a.
E| programa tuvo ex|to y e| Gob|erno de Tuoumn h|zo un oonven|o oon e| OONlOET y |a empresa para entregar e| yogur
a 56.000 n|os de d|versas esoue|as. Se espera que en 2009 se dup||que e| nmero de n|os |no|u|dos en e| programa.
Otra expeotat|va es |a de poder amp||ar esta exper|eno|a a n|ve| nao|ona|, oon v|stas a |noorporar e| prob|ot|oo en a||mentos
que formen parte de |a d|eta |nfant|| oot|d|ana en d|st|ntos |ugares |por ejemp|o, en Sant|ago de| Estero se |noorporar|a en
e| queso.
Fuente: Entrevista realizada a la Dra. Graciela Font, directora del CERELA.
De los numerosos casos de aglomeraciones productivas que han
tenido xito en materia de innovacin se presentan a continuacin dos
31
Los APL son aglomeraciones territoriales de agentes econmicos, polticos y sociales
centrados en un conjunto especfico de actividades econmicas vinculados entre s,
aunque sea en forma incipiente. Generalmente involucran la participacin e interaccin
de empresas y sus variadas formas de representacin y asociacin; incluyen tambin otras
instituciones pblicas y privadas dedicadas a la formacin y capacitacin de recursos
humanos (como escuelas tcnicas y universidades), al igual que a la investigacin, el
desarrollo y la ingeniera, la poltica, la promocin y el financiamiento (Cassiolato y
Lastres, 2001).
experiencias localizadas en regiones del Brasil muy diferentes por sus
caractersticas socioeconmicas: una, en una zona subdesarrollada del
nordeste del pas, y la otra, en una de las regiones ms avanzadas del
sudeste. Ambas son ilustrativas de las oportunidades y limitaciones que
conlleva este tipo de innovacin en contextos diferentes.
El primer ejemplo es el del APL de Pingo Dgua, ubicado en el
municipio de Quixeramobim (Cear), en la regin semirida del nordeste
del Brasil. Este sistema local de innovacin se estructur a partir de la
auto-organizacin de un grupo de agricultores familiares (Cassiolato,
Couto Soares y Lastres, 2008). Los productores, interactuando con
las autoridades polticas locales, buscaron alternativas para superar
las precarias condiciones de vida asociadas a la pobreza y a la sequa,
comunes en esa parte del pas. Gracias a los esfuerzos y articulaciones
de coordinacin, se suscribi un acuerdo con la municipalidad y con
universidades brasileas y francesas. Como resultado del acuerdo se
lleg a la creacin y uso efectivo de una tecnologa para perforar pozos
tubulares adecuados para reas arenosas y acordes con las necesidades
de los productores familiares. Hasta ese momento, las polticas relativas
a infraestructura para enfrentar la sequa en la regin se centraban en
proyectos de irrigacin de amplia envergadura, cuya operacin era
determinada por las necesidades a gran escala de las agroempresas. Por
lo tanto, para el conjunto de los pequeos productores se trat de una
innovacin radical, ya que pasaron de una agricultura de subsistencia
a una agricultura moderna con irrigacin que les permite vender en los
mercados local y regional.
La tecnologa ideada fue una condicin necesaria, pero no
suciente para el xito de la experiencia. Para llegar a un buen resultado,
la innovacin tecnolgica requiri otros determinantes sistmicos, como
una organizacin previa de los productores (que favoreci el aprendizaje
compartido), la participacin de los actores polticos locales (para
estructurar y coordinar el sistema local, canalizar el nanciamiento y
los acuerdos de cooperacin y ofrecer garantas de compra), el apoyo
de las universidades e instituciones especializadas (Secretaria da
Agricultura, Irrigao e Reforma Agrria (SEAGRI); Instituto Paranaense
de Assistencia Tcnica e Extenso Rural (EMATER); Servicio Brasileo
de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE)), y la interaccin
entre el conocimiento local y el cientco. Cabe mencionar, adems, que
el entrenamiento y la capacitacin de los agricultores para el uso de la
nueva tecnologa fueron vitales para el crecimiento de la produccin y el
fortalecimiento de la sustentabilidad del APL (Filho, 2006). Los cambios
radicales realizados y sus potentes efectos no hubieran sido posibles sin
estos otros factores sistmicos.
Entre los principales resultados obtenidos con la introduccin de la
innovacin interesa destacar el aumento de la productividad, la ampliacin
de la gama de productos, la mejora de su calidad y el reforzamiento de
la insercin de los agricultores de Pingo Dgua en los mercados en que
actan. Sin embargo, estos efectos fueron acompaados de un aumento de
los costos del emprendimiento (una vez que se ha pasado a una agricultura
moderna), en tanto que el esfuerzo no se reej en la participacin en el
mercado externo, no redujo los costos del trabajo y los insumos ni hizo
descender el consumo de energa elctrica (Amaral Filho, 2006).
Algunos de los principales aspectos positivos identicados en esta
experiencia, que ha sido adoptada como modelo por la poltica de desarrollo
local en el estado de Cear, fueron los siguientes: la participacin efectiva
de los distintos actores (agentes productivos, polticos locales, gobierno del
estado, universidades, organizaciones no gubernamentales e institucin
nanciera); la presencia de capital social; la convergencia entre los
participantes del APL en trminos de ideas y valores, y la gran intensidad
con que se introdujeron innovaciones de productos y procesos. A la vez,
entre los puntos dbiles se reconocen ciertos problemas que restringen la
capacidad de expansin del emprendimiento: la limitada oferta de agua
(que diculta la entrada de nuevos productores y el incremento del rea
de produccin); el monto del capital inicial requerido, que resulta elevado
para los patrones de acumulacin local (y tambin obstaculiza la entrada
de nuevos productores); el difcil acceso al crdito bancario, y la ausencia
de un sistema de control de la cantidad producida y vendida, as como
tambin de los costos de produccin (Amaral Filho, 2006). Pese a estas
limitaciones, la aglomeracin productiva de Pingo Dgua sigue siendo un
buen ejemplo de que en la regin es posible gestar procesos sistmicos de
aprendizaje con orientacin social a partir de agrupamientos territoriales
y que su xito se apoya en la interaccin y colaboracin de mltiples
actores e instituciones.
El Brasil ofrece un segundo ejemplo exitoso de innovacin
organizativa descentralizada: el caso del APL de calzado de Birigi,
municipio localizado en la regin noroeste del estado de So Paulo y
altamente especializado en la produccin de calzado infantil elaborado
con materias primas sintticas.
Durante la dcada de 1990, los efectos de la apertura del comercio
exterior y de las reformas macroeconmicas impulsaron a las empresas e
instituciones locales a emprender estrategias de capacitacin y cooperacin,
que dieron por resultado innovaciones de productos, procesos y gestin
de la produccin que, a su vez, permitieron incrementar la competitividad.
Las estrategias adoptadas para eludir los efectos de la crisis fueron
bsicamente dos. Por un lado, el enfoque hacia el mercado externo se
encar mediante la creacin en 1999 de un consorcio de empresas, la
Associao dos Pequenos e Mdios Exportadores de Birigui (APEMEBI).
Esta fue una iniciativa de las empresas lderes locales, que cont con el
apoyo de instituciones como el SEBRAE, el Sindicato Patronal y la Agncia
Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos (APEX). En 2002,
la reorganizacin de la estructura de gestin del consorcio y la creacin de
una marca propia (Brazon) favorecieron un aumento de las exportaciones
de calzado producido en Birigi
32
. Por otro lado, para obtener mejores
resultados en los mercados globales tambin fue relevante el papel
desempeado por la empresa Pesquisa & Produto (Investigacin y
Producto), agente coordinador de las investigaciones sobre las tendencias
de moda en los principales centros europeos, que transmiti informacin
y asesor a las rmas locales en el marco de contratos de colaboracin.
Con respecto a las innovaciones de producto, se han logrado diversos
avances: modicaciones de diseo, concepcin y diferenciacin; uso de
nuevos materiales (similares al cuero, pero ms baratos); aplicacin de
nuevas tecnologas; creacin de nuevas matrices; empleo de componentes
preformateados, y realizacin de estudios sobre el comportamiento del
consumidor nal. En cuanto a las innovaciones de proceso cabe mencionar,
entre otras, la adopcin de procesos ms exibles (para ms de un solo
producto en la lnea de produccin); la adquisicin de mquinas y nuevas
tecnologas; los cambios en los procesos de fabricacin y mantenimiento
32
Segn Graa (2007), las exportaciones de la marca Brazon aumentaron de 398.713 dlares
en 2001 a 1.662.359 dlares en 2005, y se dirigieron a 28 pases.
de mquinas (preventivo). Finalmente, entre las innovaciones en la gestin
de la produccin de calzado del APL de Birigi se destacan los nuevos
mtodos de control de materias primas; la creacin de nuevos cargos de
autoridad (lderes en cada sector y un gerente de produccin general); el
establecimiento de clulas de fabricacin (mini-fbricas); la relocalizacin
de unidades fabriles; la realizacin de programas de entrenamiento y
capacitacin; la utilizacin de crculos de control de calidad y el uso de
programas computacionales de gestin de la produccin (Graa, 2007).
En este caso, al igual que en el del APL de Pingo Dgua en el nordeste
brasileo, se observa que el xito de la iniciativa tiene un importante
componente sistmico. No solo la organizacin y la colaboracin entre los
productores de calzado (que ha favorecido el intercambio de experiencias
entre rmas), sino tambin la participacin de los actores polticos locales
y el apoyo de instituciones como la Federacin de Industrias del Estado
de So Paulo (FIESP), el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial
(SENAI), el Servicio Social de la Industria (SESI) y el SEBRAE, que
ofrecieron cursos y seminarios a los fabricantes y equipos de trabajadores,
han promovido la orientacin y la capacitacin necesarias para desarrollar
las capacidades internas de las empresas, las cuales llevaron a los cambios
tecnolgicos reejados en la mejora de los productos, procesos y gestin
del APL (Graa, 2007).
Otra iniciativa brasilea importante en materia de innovacin para la
inclusin es la creacin del Banco de Tecnologas Sociales de la Fundacin
Banco do Brasil que, desde 2001, lleva adelante un proceso cuyo objetivo
es premiar y certicar casos exitosos de innovacin referidos a este tipo
de tecnologas. Mediante el premio se pretende identicar, certicar,
recompensar y difundir tecnologas sociales que contemplen productos,
tcnicas o metodologas replicables, desarrolladas en interaccin con la
comunidad y que representen soluciones reales de transformacin social.
El concepto remite a una propuesta innovadora de desarrollo en la que
se considera la participacin colectiva en los procesos de organizacin,
desarrollo e implementacin de tecnologas. Se basa en la difusin de
soluciones a problemas vinculados a demandas sociales en reas como
alimentacin, educacin, energa, vivienda, ingreso, recursos hdricos,
salud y medio ambiente, entre otras. Estas tecnologas vinculan sabidura
popular, organizacin social y conocimiento cientco y tecnolgico
33
.
A nivel regional, una experiencia similar de amplio alcance es
el concurso de Experiencias en innovacin social en Amrica Latina y
el Caribe, impulsado por la CEPAL con el apoyo de la Fundacin W.K.
Kellogg, cuya nalidad es identicar y promover iniciativas en las que
haya una activa participacin de la comunidad y se ayude a la gente a
ayudarse a s misma mediante la aplicacin prctica del conocimiento y
los recursos para mejorar la calidad de sus vidas y las de las generaciones
futuras. Este proyecto, que comenz en 2004, en los cinco ciclos que lleva
hasta la fecha ha recibido 4.800 iniciativas provenientes de los pases de la
regin, en las reas de salud, educacin, seguridad alimentaria, juventud,
responsabilidad social y desarrollo rural.
34
El xito de ciertos procesos de innovacin descentralizada orientados
por necesidades sociales muestra que, en algunas situaciones, impulsar
este tipo de innovaciones, que combina satisfaccin de necesidades,
atencin del mercado y activa participacin directa de los actores
involucrados, puede resultar eciente. Ms an, de las experiencias de
las cuatro clases de trayectorias de innovacin guiadas por necesidades
sociales se desprende que es necesario repensar la conguracin
institucional de los sistemas de innovacin. Un sistema socialmente
orientado requiere un conjunto de nuevas posibilidades, tanto en cuanto
a formacin como a tipos de empleo, que han sido dejadas de lado en la
regin. Las innovaciones que propician el acceso y la inclusin suponen
la posibilidad de ampliar radicalmente el espacio pblico. El papel del
33
El Premio Fundacin Banco do Brasil de Tecnologa Social se divide en etapas. Todas
las tecnologas inscritas participan en la primera, la de certificacin. Las tecnologas
certificadas, adems de pasar a la etapa siguiente, la de seleccin, reciben un Certificado
de Tecnologa Social, otorgado por la Fundacin, la UNESCO y Petrobrs. Hasta fines
de 2008, se haba ingresado 451 tecnologas al banco de datos. En la edicin 2009
del premio se inscribieron 609 experiencias, de las que 325 estaban relacionadas con
educacin; 113, con generacin de ingreso; 108, con medio ambiente, y 65, con salud. De
esas inscripciones se seleccionaron 114, que recibieron el certificado correspondiente.
En esta ltima edicin se incluyeron dos nuevas categoras de singular importancia:
Participacin de las mujeres en la gestin de tecnologas sociales y Derechos de los
nios y adolescentes y protagonismo juvenil (vase el sitio web de la Fundacin Banco
do Brasil [en lnea] http:/ / www.tecnologiasocial.org.br/ bts/ APPS/ estatico/ index.jsp).
34
Vese Rodrguez y Alvarado (2008) y el sitio web [en lnea] http:/ / www.eclac.org/ dds/
Innovacionsocial/ .
Estado en este tipo de mercados es clave para el nanciamiento y tambin
para viabilizar el surgimiento y la articulacin de mercados masivos, por
ahora inexistentes.
Como conclusiones del presente captulo las experiencias
presentadas, pese a su limitado alcance, muestran que es posible combinar
los objetivos de crecimiento econmico, inclusin social y sostenibilidad
ambiental. Ms an, las formas de innovacin descentralizadas o de
abajo hacia arriba conjugan tres elementos esenciales para incrementar la
eciencia y el sentido de pertenencia, aspectos cruciales para la inclusin
social: el conocimiento cientco y tecnolgico, la sabidura popular
y las formas organizativas con altos niveles de autodeterminacin y
participacin.
En todos los apartados se ha visto que las nuevas tecnologas
cumplen un papel fundamental, en especial las TIC y las biotecnologas,
que inciden de manera particularmente potente en los servicios modernos,
las industrias creativas y el complejo agroalimentario. En el sector del
turismo, por ejemplo, las TIC han permitido reducir las desventajas que
afectan a las micro y pequeas empresas hoteleras frente a las grandes
cadenas del ramo. Los sistemas de reservas y contratos va Internet han
hecho descender los costos de transaccin, acercado los consumidores
a las pymes y permitido la permanencia en esta actividad de una
estructura que comprende empresas de diferentes tamaos. Las TIC
tambin han facilitado las externalizacin y deslocalizacin internacional
de servicios con un valor agregado relativamente alto, lo que ha abierto
oportunidades a regiones y agentes anteriormente marginados de las
grandes cadenas globales de valor. En los servicios nancieros, por su
parte, las innovaciones en materia de telefona y comunicaciones mviles
han hecho ms expedita la realizacin de operaciones a personas, e incluso
micro empresas, sin acceso al sistema bancario. La globalizacin de los
servicios ha tenido una poderosa incidencia en las industrias creativas,
si bien en dos dimensiones opuestas: ventajas derivadas de la apertura
de nuevos mercados, con las consiguientes oportunidades de negocios, y
amenazas originadas por manejos inecientes y asimtricos de los DPI.
En el complejo agroalimentario, el papel predominante ha
correspondido a las tecnologas biolgicas, en especial a la moderna
biotecnologa, que ha incidido positivamente en los rendimientos agrcolas
de diversos cultivos, en especial el de la soja en varios pases de Amrica
del Sur. Estos avances solo fueron posibles a partir de la acumulacin de
conocimientos y experiencias por parte de instituciones, mayoritariamente
pblicas, creadas durante los aos sesenta y setenta. Entre estos institutos
de investigacin agropecuaria interesa destacar la dinmica de algunos
de ellos, como EMBRAPA, del Brasil, el Instituto de Investigaciones
Agropecuarias (INIA) de la Argentina y el de Chile. La primera de estas
instituciones desempe un papel crucial en el desarrollo de tecnologas y
procesos para la produccin eciente de biocombustibles, contribuyendo
as signicativamente a la diversicacin de la matriz energtica. En
este mbito tambin hay experiencias exitosas de uso de otras fuentes
nuevas de energa renovable, en particular las de tipo elico y solar. Estos
avances pueden ejercer un favorable y vigoroso efecto sobre los esfuerzos
encaminados a identicar senderos de desarrollo sustentable.
Las experiencias en materia de innovacin social tambin han tenido
repercusiones positivas, tanto en aquellos casos en que se han realizado
de manera centralizada, como en otros en los que las fuerzas motrices han
operado fundamentalmente desde abajo hacia arriba. As lo demuestran
las aglomeraciones productivas locales que se han consolidado en la
regin. En este contexto, resalta la labor del SEBRAE, del Brasil, que ha
realizado programas de apoyo a los APL a travs de todo el pas.
En conclusin, en los casos estudiados se constata que los esfuerzos
del Estado, concretados en la formulacin de polticas pblicas y la
creacin de la necesaria institucionalidad, han tenido una gran incidencia
en los resultados. Tres tareas son fundamentales para seguir avanzando:
i) identicar nuevas actividades en las que se haga uso de este tipo de
tecnologas, incorporarlas a bases de datos y difundirlas; ii) descubrir
y aprovechar sinergias entre las tecnologas productivas y sociales
identicadas, y iii) extender su alcance para que puedan cubrir una parte
ms considerable de los espacios econmicos y sociales de cada pas, con
especial nfasis en los grupos con mayores problemas de marginalidad.
Ca p t u l o I V
El proceso de aprendizaje en el
diseo e implementacin de las
polticas de ciencia, tecnologa
e innovacin
A. Introduccin
En este captulo se analiza el proceso de aprendizaje en el diseo de las
polticas de ciencia, tecnologa e innovacin de los pases de Iberoamrica
y se resaltan aspectos como la arquitectura, la gestin institucional y la
relacin entre la universidad y la empresa. Estas polticas han adquirido
un creciente peso en las estrategias de desarrollo y la mayor parte de los
pases iberoamericanos han transformado sus lgicas de intervencin.
En los aos sesenta y setenta, se basaron en polticas de oferta selectiva
orientadas a crear una base tecnolgica para la industrializacin; ms
tarde, se adoptaron polticas cuyo objetivo fue estimular la demanda
tecnolgica del sector empresarial. Por ltimo, se fue consolidando una
perspectiva ms amplia y ms congruente con las enseanzas dejadas
por la experiencia de polticas en la segunda mitad del siglo XX que
toma en cuenta el carcter sistmico de la innovacin y la interaccin
entre los estmulos de la oferta y la demanda.
Durante el perodo inicial de la industrializacin y hasta comienzos
de los aos ochenta, los gobiernos adoptaron modelos de intervencin
tendientes a expandir la capacidad productiva y a crear capacidades
tecnolgicas, basados en un modelo de arriba hacia abajo (top-down).
Se lograron avances considerables en la creacin de instituciones de
ciencia, tecnologa e innovacin a medida que se diversicaban las
estructuras productivas (sobre todo en el caso de los grandes pases de
la regin). A partir de los aos noventa se procur modicar el diseo y
los instrumentos de las polticas: junto con las reformas econmicas se
introdujo una perspectiva de intervencin basada en polticas horizontales
que privilegiaban la demanda del sistema productivo con una orientacin
desde abajo hacia arriba (bottom-up). Al mismo tiempo, se reformaron la
infraestructura institucional y las rutinas organizacionales para premiar
los estmulos originados en el mercado.
Ninguno de los modelos anteriores logr impulsar dinmicas
de innovacin adecuadas para reducir en el largo plazo las diferencias
en cuanto a las capacidades tecnolgicas con los pases desarrollados,
las que se han ampliado. Pero las enseanzas y experiencias del pasado
contribuyeron de manera gradual a consolidar una nueva perspectiva. La
mayor parte de los gobiernos acepta hoy la idea de que producir, adoptar
y difundir las innovaciones constituye un proceso de carcter sistmico
en el que interactan distintos agentes, como las instituciones dedicadas
a la formacin de recursos humanos y a las actividades de investigacin
cientca (de base y aplicada), y el sistema productivo, donde las empresas
compiten y as dan origen a nuevos procesos, productos y servicios. A su
vez, se propaga la idea de que para gestionar la ciencia, la tecnologa y la
innovacin se requieren instituciones de elevada jerarqua en la estructura
gubernamental que logren coordinar sus acciones con los ministerios
y rganos de gobierno que actan en reas clave, como por ejemplo la
poltica educativa, la poltica industrial y la gestin de los sistemas de
propiedad intelectual.
Cabe resaltar que las ideas anteriores describen tipos ideales
de polticas de ciencia, tecnologa e innovacin que, en la realidad, se
observan de manera imperfecta. No hubo una transicin de un modelo
de oferta puro a un modelo de demanda puro, sino que instituciones con
distintos objetivos e instrumentos se fueron superponiendo unas sobre
las otras y trajeron aparejadas soluciones que muchas veces resultaron
poco operativas. En particular, el movimiento hacia las polticas de
demanda de los aos noventa logr debilitar y desarticular los viejos
instrumentos del modelo de oferta ms que construir un nuevo marco
institucional que de hecho le diera prioridad a la demanda. La evolucin
del aprendizaje y la construccin institucional no fueron lineales. Por el
mismo motivo, el actual consenso de que las polticas deben guardar una
dimensin sistmica (articulando elementos top-down y bottom-up) solo
tiene una manifestacin tmida en la prctica. Avanzar hacia una reforma
efectiva de las instituciones heredadas del pasado y redenir y rearticular
las diversas capas de instituciones creadas a partir de lgicas y contextos
diversos son algunos de los principales desafos a los que debern hacer frente
las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin en los prximos aos.
El presente captulo est dividido en seis secciones, adems de
la introduccin. En la seccin B se resume de manera sinttica la visin
sistmica de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin como una
alternativa a las distintas perspectivas lineares que predominaron en
el pasado. En la seccin C se analiza la evolucin de dichas polticas,
mostrando cmo se pas de un enfoque basado en la oferta de tecnologa
(a partir de los aos cincuenta) a un enfoque que apunt, sin lograrlo, a
dar un mayor papel a la demanda (a partir de nes de los aos ochenta y
noventa). En las secciones D y E revisamos, respectivamente, las polticas
de ciencia, tecnologa e innovacin, los instrumentos adoptados en la
regin y los desafos que encierra el articularlos de forma que la oferta
y la demanda de tecnologa interacten de manera virtuosa. Adems, se
presentan algunas de las innovaciones realizadas en los ltimos aos en los
instrumentos de poltica. Por su parte, en la seccin F se aborda la relacin
entre la universidad y la empresa y los posibles espacios que pueden
ser aprovechados con el n de estimular la investigacin y el desarrollo
tecnolgico, mientras que en la seccin G, a su vez, examinamos otra
dimensin institucional de creciente relevancia: los derechos de propiedad
intelectual. Se argumenta que las reglas que denen la propiedad
intelectual pueden y deben ser negociadas a la luz de los objetivos de
aprendizaje y competitividad en los pases en desarrollo. Se sugieren
tambin mrgenes de libertad que pueden ser mejor aprovechados por
esos pases para evitar que la propiedad intelectual se transforme en una
barrera a la difusin.
B. La generacin y adopcin de tecnologa: un
proceso de carcter sistmico
Las empresas responden a las seales provenientes de su entorno
para adquirir y adaptar la tecnologa y mejorarla con el tiempo, lo
que les permite acrecentar sus capacidades tecnolgicas y ventajas
competitivas. En sus decisiones tecnolgicas inuyen la estructura de
incentivos, los mercados de factores y recursos (habilidades, capital,
tecnologa, proveedores) y las instituciones (educativas y de capacitacin
tecnolgicas y nancieras, entre otras) con las que interacta la empresa.
Por ello, la innovacin constituye un proceso interactivo que vincula
agentes diversos, algunos de los cuales (como las empresas) responden
a incentivos de mercado, mientras que otros como las universidades y
algunos centros de investigacin y desarrollo (I+D) siguen estrategias
y reglas pautadas por objetivos ms amplios. El conjunto de agentes,
instituciones y normas en el que se apoyan los procesos de incorporacin
de tecnologa se denomina sistema de innovacin o, por lo general,
sistema nacional de innovacin, el cual determina el ritmo y la direccin
que adoptar el proceso destinado a elaborar, adaptar, adquirir y difundir
los conocimientos tecnolgicos en las diversas actividades productivas
(Freeman, 1987; Nelson, 1993; Metcalfe, 1995).
Segn este enfoque, los principales componentes de un sistema
nacional de innovacin se presentan y estn articulados en tres niveles
(Cimoli y Dosi, 1995). En primer trmino, las empresas y el sistema
productivo son receptores cruciales aunque no exclusivos de los
conocimientos, que, en buena medida, estn incorporados en rutinas
operacionales. Con el paso del tiempo, estas se modican segn reglas de
conducta y estrategias de mayor nivel, como las que rigen las actividades
de investigacin y las decisiones de integracin vertical y diversicacin
horizontal. En segundo lugar, existen redes de interaccin entre las
empresas y entre estas y las instituciones sin nes de lucro, los organismos
del sector pblico, las universidades y las organizaciones dedicadas
al fomento de las actividades productivas. Por ltimo, ciertas reglas se
denen en el mbito ms amplio del pas, como las polticas macroeconmica y
comercial, que condicionan en gran medida los niveles anteriores.
Desarrollar y adoptar tecnologa y el consiguiente logro y
mejoramiento de la competitividad internacional constituyen as
procesos de carcter sistmico, ya que el desempeo del sistema de
innovacin depende de sinergias y externalidades de diversas clases,
independientes de las reacciones optimizadoras de las empresas frente a
los cambios en los incentivos. Desde este punto de vista, las experiencias
y habilidades adquiridas por los agentes del sistema de innovacin
establecen un contexto especco para cada pas o regin, que hace que un
mismo conjunto de incentivos econmicos origine respuestas diferentes en
trminos de innovacin. En los pases en desarrollo existen considerables
fallas de informacin y escasas externalidades positivas, factores que
restringen la capacidad de respuesta de sus empresas.
Mientras tanto, la mirada sistmica del proceso de innovacin
solo ha permeado con lentitud la gestin de polticas, que ha atravesado
un proceso de aprendizaje que ya cumpli ms de dos dcadas. Hay
sabias lecciones del pasado que alimentan la reexin contempornea
sobre ciencia y tecnologa en Amrica Latina y que denen el punto de
partida para la agenda futura. Este es el tema que abordaremos en las
prximas secciones.
C. Las etapas de las polticas de ciencia,
tecnologa e innovacin en Amrica Latina
Las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin pasaron por diversas
etapas en Amrica Latina. Cada una de ellas estuvo asociada a una forma
particular de ver las relaciones entre ciencia, tecnologa e innovacin y a
una cierta concepcin del cambio estructural deseable y del papel que el
Estado y el mercado deben jugar en el desarrollo. La combinacin de esos
elementos dene los modelos de poltica ms destacados, que se analizan
a continuacin.
1. Las polticas de oferta selectiva
Durante los aos de la industrializacin por sustitucin de
importaciones, el sector pblico cumpli, directa e indirectamente, un
papel fundamental, apoyando la generacin de capacidades tecnolgicas
y creando la infraestructura institucional de ciencia y tecnologa (CEPAL,
2002). Durante este perodo se implementaron polticas cuyos rasgos
comunes pueden ser resumidos en los puntos siguientes.
a) Ofert a inst it ucional cent raliz ada y select iva
El conocimiento y la innovacin eran asimilados a bienes pblicos;
por ende, se supona que para que se difundieran y circularan dentro
de la economa sera suciente estimular su produccin en los sectores
considerados estratgicos para el desarrollo. Se pusieron en marcha
polticas de oferta selectiva que fomentaban conductas tecnolgicas
especcas segn el tipo de empresa y el origen del capital. Al mismo
tiempo, se utilizaron subsidios y aranceles para favorecer la capacidad
de aprendizaje, la adaptacin y la mejora de las tecnologas importadas
(CEPAL, 2002)
1
.
b) Pat rn lineal y de arriba hacia abajo de la difusin del
conocimient o
Las polticas de ciencia y tecnologa fueron orientadas por los
gobiernos de la regin y formuladas segn las prioridades de desarrollo
industrial identicadas a nivel pblico. Al mismo tiempo, el diseo de
las polticas y los instrumentos se basaba en la suposicin de que las
innovaciones y el conocimiento codicado se transferan siguiendo una
trayectoria lineal y unidireccional desde los centros de investigacin y las
universidades, es decir, desde la oferta hacia la estructura productiva, que
representaba la demanda (Yoguel, 2003).
Al concentrarse en el sector pblico la creacin del conocimiento,
las polticas tecnolgicas implementadas en la regin durante la
1
Al analizar la planificacin de las actividades de ciencia, tecnologa e innovacin,
Chudnovsky y Lpez (1996) demuestran que durante esa poca prevalecieron los
aspectos comerciales y cambiarios, a raz de lo cual, estas polticas desempearon
funciones de apoyo ms que normativas y orientadoras.
industrializacin por sustitucin de importaciones ocasionaron una fuerte
distorsin. El 80% del gasto en investigacin y desarrollo lo realizaba
el Estado y la mayora de esas actividades eran conducidas por sus
empresas en los sectores de telecomunicaciones, transporte y energa. De
la misma manera, les correspondi un papel protagnico a los institutos
tecnolgicos pblicos relacionados con los sectores agrcola, energtico,
nuclear, minero, forestal y aeronutico (CEPAL, 2002).
c) Cont rol sobre la t rasferencia de t ecnologa
Los contratos de transferencia y compra de tecnologa incluan,
entre sus metas, el incremento de las capacidades tecnolgicas locales y
el fomento de las exportaciones (Casalet, 2003). Asimismo, condicionaban
las inversiones extranjeras al establecimiento de centros y programas de
investigacin locales.
A partir del nal de la dcada de 1950, las polticas tuvieron
como eje central la creacin y la organizacin de instituciones, sobre todo
estatales o pblicas, cuyo objeto era llevar a cabo y difundir la investigacin
bsica, la investigacin aplicada y el desarrollo cientco (CEPAL, 2002).
En esos aos nacieron los consejos nacionales de ciencia, tecnologa e
innovacin, que tenan como objetivos fundamentales crear institutos
de investigacin y universidades, modicar el sistema universitario y
promover los proyectos de investigacin
2
. Adems, se crearon empresas
pblicas e instituciones dedicadas a apoyar la investigacin cientca
y tecnolgica en sectores especcos y estratgicos para el desarrollo
industrial, como energa, transporte, servicios e industrias especializadas
(CEPAL, 2002). A este proceso se le sum la participacin directa del
sector pblico en actividades de formacin y capacitacin de los recursos
humanos necesarios para el funcionamiento del sistema institucional y de
empresas controladas por el Estado.
Las polticas y la infraestructura institucional dieron origen y
apoyo a la creacin de una base industrial y productiva. Sin embargo, el
2
Por ejemplo, el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET)
de la Argentina, instituido en 1958, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
(CONACYT) de Mxico, creado en 1970, y el Consejo nacional de Desarrollo Cientfico
y Tecnolgico (CNPq) del Brasil, fundado en 1951 (vase Yoguel, 2003; Casalet, 2003;
Pacheco, 2003).
proceso de modernizacin qued circunscripto a un conjunto de grandes
conglomerados locales de algunos sectores de la economa (Katz, 1987;
Stumpo, 1998). Poco a poco, algunas dicultades de este modelo de
gestin de la ciencia y la tecnologa se fueron tornando ms evidentes, las
que pueden resumirse en tres aspectos principales.
En primer lugar, se adopt una concepcin determinista de la
innovacin tecnolgica: se conceba que el avance cientco dara lugar,
por s mismo, a la innovacin tecnolgica. Es verdad que la combinacin
de polticas orientadas a crear capacidades tecnolgicas, sostener un
constante ujo de inversiones pblicas y proteger los sectores estratgicos
de la competencia externa sent las bases para la estructura productiva
y la industrializacin en la mayora de los pases de la regin. Sin estas
bases, no sera posible iniciar otras etapas del desarrollo de la capacidad
tecnolgica. No obstante, una estrategia de este tipo acumula problemas
a largo plazo. A raz de la adopcin casi exclusiva de un modelo lineal
de oferta, la demanda de las empresas que operan y compiten en los
mercados ejerci una dbil inuencia en la investigacin aplicada y,
sobre todo, margin la demanda de modernizacin por parte de sectores
no considerados estratgicos.
En segundo lugar, a las estrategias de creacin y desarrollo de
infraestructura no se les sum el diseo de polticas tendientes a armonizar
y coordinar los diferentes organismos de ciencia, tecnologa e innovacin.
Esta situacin tuvo como resultado un conjunto fragmentado de organismos
y polticas, con la consecuente superposicin de iniciativas y desperdicio de
recursos (Capdevielle, Casalet y Cimoli, 2000; Yoguel, 2003)
3
.
En tercer lugar, las caractersticas del modelo de gestin de las
organizaciones explican tambin la poca exibilidad y adaptabilidad de
la infraestructura institucional a las demandas del sector productivo,
que requera un mayor esfuerzo tecnolgico aplicado a los problemas
especcos surgidos del propio proceso de expansin y diversicacin
3
En efecto, el primer intento de armonizacin en la Argentina se dio en 1970 con la
creacin de la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva (SECTI),
iniciativa que fracas sin conseguir los resultados esperados. Por su parte, en Costa
Rica, ms que entre los organismos o dentro de ellos, la falta de coordinacin se vio entre
las actividades de los centros de investigacin y las exigencias de las empresas, como
consecuencia de la formulacin de una poltica tecnolgica no vinculada con la poltica
industrial (Buitelaar, Padilla-Prez y Urrutia-lvarez, 2000).
productiva, a los que el sistema de ciencia, tecnologa e innovacin era
incapaz de responder. Esto hizo que el sistema fuera aislndose cada vez
ms del sector productivo, lo que trajo aparejadas consecuencias negativas
para la competitividad internacional de las empresas de la regin.
Los problemas del patrn de industrializacin y de ciencia,
tecnologa e innovacin fueron acumulndose a lo largo de los aos sesenta
y setenta. La crisis de la deuda que, en parte aunque no exclusivamente,
reej los problemas de aprendizaje y competitividad oblig a una
reexin profunda sobre la trayectoria seguida por las economas
latinoamericanas. Tal como se ver, las respuestas instrumentadas
tampoco fueron exitosas, pero s dejaron algunas enseazas relevantes
para el diseo de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin en los
prximos aos.
2. Del modelo lineal de oferta al modelo lineal de demanda
En la dcada de 1990 surge una nueva poltica de ciencia, tecnologa
e innovacin destinada a darle un mayor papel al mercado, que debera
suplantar al Estado como promotor activo del desarrollo (Chudnovsky
y Lpez, 1996). Sin embargo, mientras que las polticas anteriores tenan
una conanza excesiva en la capacidad del sector pblico de generar los
conocimientos necesarios para la industria, las nuevas polticas le atribuan
una omnisciencia similar al mercado. La intervencin pblica se justicaba
solo para corregir las fallas de mercado (asimetra de informacin) o para
suministrar bienes pblicos, mientras que la demanda del sector privado
se encargara de guiar las actividades cientcas y tecnolgicas. Esta
postura asimila el problema de la difusin y el progreso de la tecnologa
a la disponibilidad de informacin y el acceso a ella. Se crea que si se
garantizaba este acceso, se podran solucionar los problemas que surgan
en estas reas.
Desde esta perspectiva, la labor pblica incluido el
nanciamiento o la produccin de conocimiento y tecnologa en
laboratorios e institutos de investigacin estatales sera un gasto
innecesario que poda evitarse si se dejaba que las empresas adquirieran
directamente tecnologa extranjera. Como consecuencia de las nuevas
polticas econmicas, se fortaleci la tendencia a importar conocimiento y
tecnologa del exterior y se redujo al mismo tiempo el peso de las polticas
pblicas de oferta. Hubo una menor preocupacin por desarrollar
capacidades tecnolgicas endgenas. Por ello, las polticas industriales
y tecnolgicas empezaron a fundamentarse en un modelo donde los
incentivos del mercado y la demanda del sector productivo sustituan la
lgica de oferta predominante hasta el momento.
La demanda del sector productivo pas a ser la principal variable
que garantizaba una asignacin de los recursos productivos eciente.
A su vez, para evitar distorsiones en el funcionamiento eciente de los
mercados, se impuls la aplicacin de polticas horizontales y neutrales.
Con este enfoque, se favorecieron las inversiones extranjeras como una
fuente de incorporacin de tecnologa y se sancionaron nuevas leyes de
patentes. Tambin se redisearon las instituciones de ciencia, tecnologa
e innovacin (Puchet y Ruiz, 2003; Bisang, 1999), al introducir nuevos
modelos de gestin de sus organismos. Se pas de un modelo basado
en el sistema de la jerarqua pblica a otro basado en una lgica similar
a la del sector privado: las organizaciones implementaron incentivos y
mecanismos de evaluacin y recompensa basados en los resultados, se
le atribuy mayor importancia al autonanciamiento como objetivo de
operacin y se cambiaron los criterios de asignacin de funciones en las
distintas reas organizativas. Al mismo tiempo, este proceso despert
cambios en las relaciones de poder y les dio ms cabida dentro de las
organizaciones a las funciones y puestos dedicados a vender y brindar
servicios tecnolgicos, lo que disminuy el peso de los investigadores.
En general, tambin se observ en los organismos de ciencia,
tecnologa e innovacin una tendencia a abandonar la investigacin bsica
y a dedicarse a proveer servicios tecnolgicos, sobre todo los relacionados
con la gestin de los procesos productivos y orientados al control de la
calidad. En lo que respecta a la construccin de las nuevas competencias
y objetivos, hubo una clara propensin a sustituir el aprendizaje por la
informacin. La tendencia es que las instituciones se conviertan cada vez
ms en centros de intercambio de informacin y pierdan la capacidad de
transferir el conocimiento incorporado en los resultados de la investigacin
bsica y aplicada. El apoyo de organismos nancieros internacionales a
este modelo de polticas impuls fuertemente su adopcin.
Grfico IV.1
EL MODELO DE LAS POLTICAS LINEALES DE DEMANDA
Bienes
pblicos

Gobierno
(arriba)
Instituciones
Fuentes
externas

Sistema productivo
(abajo)

Capacidad de
innovacin en
procesos y
productos
Las polticas destinadas a subsidiar la demanda contribuyeron a
aumentar la heterogeneidad del sistema productivo local. Las empresas
con poca capacidad de gestin y con mayores dicultades para obtener
informacin y recursos se vieron perjudicadas. En particular para
las pymes, las polticas no pueden ser neutrales, ya que los costos de
transaccin constituyen una barrera para acceder a los programas y
fondos de apoyo al desarrollo tecnolgico. La existencia de esos costos
favorece a las empresas que pueden sostenerlos que suelen ser las que
poseen ms recursos y conocimientos y excluye a las que no cuentan
con la capacidad mnima necesaria para identicar, formular y manejar
sus requerimientos. Adems, si se resolvieran estos problemas de acceso,
se debera vericar si esas empresas cuentan con la capacidad de gestin
necesaria para usar con eciencia los recursos a su disposicin.
El cambio en el modelo de polticas fue tambin acompaado
por modicaciones en la estructura productiva que comprometieron el
logro de los resultados esperados (CEPAL, 2002). Las polticas de los
aos noventa basadas en la rpida liberalizacin comercial y la mayor
penetracin del capital extranjero (a lo que se sum en algunos casos la
apreciacin de la moneda local) dejaron como resultado un patrn de
especializacin productiva con un uso poco intensivo de la tecnologa,
donde tanto la oferta como la demanda de conocimientos eran reducidas.
As, resulta paradjico que las mismas polticas que asignaban un papel
mayor a la demanda de tecnologa por parte de las empresas al mismo
tiempo indujeran una fuerte cada en dicha demanda.
En resumen, los rasgos fundamentales que caracterizan las
polticas de ciencia, tecnologa e innovacin desde la dcada de 1990 son
los descriptos a continuacin.

a) Polt icas horiz ont ales y foment o de la demanda de ciencia,
t ecnologa e innovacin
La intervencin mediante polticas horizontales pretenda
garantizar el comportamiento eciente de los mercados, permitiendo
que la demanda de las empresas cumpliera un papel activo en la
seleccin de la tecnologa y en la denicin del aporte del sistema de
ciencia, tecnologa e innovacin. La mayor parte de los instrumentos
fueron diseados para fomentar la demanda y facilitar los canales para
la transferencia de informacin tecnolgica al sector productivo. Por un
lado, se introdujeron subsidios a la demanda que asignaban recursos a
ciertos proyectos propuestos directamente por las empresas; por otro lado,
con el objetivo de propiciar e incrementar el acceso a la informacin, se
pusieron especialistas y consultores en actividades de gestin productiva
y tecnolgica (brokers tecnolgicos) a disposicin de las empresas.
b) Nuevo marco legal e inst it ucional
En la mayor parte de los pases de la regin, estas polticas
fueron supeditadas a la obtencin de recursos externos provenientes de
organismos internacionales. Desde esta ptica, se formularon y aprobaron
leyes y programas nacionales que delinearon un nuevo marco legal de
referencia para realizar actividades de ciencia, tecnologa e innovacin.
Al mismo tiempo, otro elemento central y novedoso del nuevo marco
reglamentario fue la introduccin de un conjunto de instrumentos
nancieros e incentivos scales para apoyar el desarrollo tecnolgico del
sector productivo.
En Amrica Latina y el Caribe, la transicin hacia economas ms
abiertas, no reguladas y privatizadas dio lugar a un proceso intenso de
transformacin de los sistemas de innovacin establecidos en la etapa de
crecimiento impulsado por el Estado. Sin embargo, esta transformacin
no estimul las actividades innovadoras. La ausencia de bienes pblicos
e instituciones fuertes inhibieron las interacciones entre los componentes
de los sistemas de innovacin y, por ende, la acumulacin endgena de
capacidades. Si bien la apertura comercial estimul la modernizacin de
una parte de la economa, no hubo un esfuerzo paralelo por alentar la
creacin de redes nacionales de aprendizaje e innovacin. Mientras que
los recortes presupuestarios y la prdida de poder de las instituciones
de ciencia, tecnologa e innovacin daaban la oferta a gran velocidad,
la especializacin en sectores de baja intensidad tecnolgica, en una
economa mundial donde se aceleraba el cambio tcnico, deprima los
estmulos por el lado de la demanda.
D. Hacia una nueva visin de las polticas de
ciencia, tecnologa e innovacin
1. Las variables crticas en la gestin institucional
Histricamente, el comportamiento y la gestin de los organismos de
ciencia, tecnologa e innovacin se han visto afectados por la inestabilidad
de las polticas. En particular, los efectos ms sobresalientes se dan en el
mbito presupuestario, donde distintos componentes adquieren mayor
o menor relevancia a medida que cambian los gobiernos. Por ende, las
instituciones se insertan en una lgica de corto plazo, que las obliga a
imitar cada vez ms los mecanismos de mercado en la conduccin de sus
actividades. Por lo general, esa inestabilidad ha sido responsable de la
dispersin de las capacidades acumuladas y la falta de claridad respecto
de los incentivos y de lo que puede esperarse de la accin pblica, y
socav la ecacia de las polticas.
Solo de manera incipiente y en los ltimos aos, las polticas y las
instituciones han incorporado una mirada ms sistmica de la relacin
que existe entre ciencia, tecnologa e innovacin y de la interaccin entre
los distintos actores. Empieza a aanzarse la idea de que los procesos de
innovacin no son lineales y que la creacin de conocimiento requiere la
interaccin entre polticas de oferta recursos pblicos y apoyo a sectores
y tecnologas especcas y polticas que permitan incentivar y subsidiar
la demanda del sector productivo. Ms aun, se empieza a reconocer que
el xito de las polticas no se determina ex ante, pero que s requiere un
continuo proceso de aprendizaje basado en mecanismos de prueba y
error. De a poco, se reconoce la importancia de algunas variables, como
la coordinacin entre las diferentes polticas, la coherencia temporal y
una rme estructura decisoria a la hora de disear las instituciones y las
polticas de ciencia, tecnologa e innovacin.
En el mismo sentido, cabe recordar que las polticas dan origen a
instituciones que no desaparecen y cuya vida contina aun despus de que
cambian el contexto y los objetivos. Se van creando nuevas instituciones
que se superponen como capas geolgicas (Pacheco, 2005). Muchas veces,
sus dinmicas son fruto de las presiones de corto plazo de sus clientelas
y no de la direccin estratgica que les imprimen las polticas de largo
plazo, lo que sin duda representa una barrera que el desarrollo y el diseo
institucional de la regin deben tener en cuenta.

Durante el perodo de las reformas, las polticas de ciencia,
tecnologa e innovacin fueron relegadas a una posicin subalterna
respecto de las otras polticas econmicas y dems entidades de gobierno
(como ministerios u organismos), con la idea implcita de que bastan las
seales macroeconmicas correctas para que la produccin y la tecnologa
emprendan el virtuoso sendero hacia el crecimiento. En ese contexto, no
ejercieron un impacto pronunciado. La poltica tecnolgica necesita la
coordinacin con otras polticas econmicas y sociales, en consonancia
con las polticas educativas, para obtener capital humano calicado y ser
congruente con las exigencias de la estructura productiva y la demanda
del sector privado.
La coherencia temporal es tambin un elemento de suma
importancia para un diseo institucional que favorezca la innovacin.
Es habitual que muchos gobiernos modiquen a menudo la prioridad, el
gasto y el diseo de las polticas, lo que conlleva una discordancia entre
las perspectivas temporales de los actores. En concreto, los objetivos de
largo plazo se ven amenazados por la tendencia a priorizar las polticas de
corto plazo que permiten recoger sus frutos durante el ciclo de gobierno,
en detrimento de aquellas que requieren un horizonte de ms largo plazo,
como las relativas a la ciencia, la tecnologa y la innovacin. A su vez, es
necesario considerar cul es el verdadero poder de las distintas instancias
de la estructura decisoria y, en particular, qu capacidad tienen las
instituciones de ciencia, tecnologa e innovacin para tomar decisiones
de manera autnoma y sin imposiciones de otros organismos o entes. La
jerarqua institucional debe colocarlas al mismo nivel que otros rganos
del gobierno para que sus decisiones resulten crebles y efectivas.
En sntesis, para disear e implementar una poltica de ciencia,
tecnologa e innovacin que fortalezca los procesos innovadores
se requieren algunas condiciones fundamentales: una arquitectura
institucional que le atribuya el mismo nivel jerrquico que a otros rganos
de gobierno, la coordinacin con otras polticas (sobre todo educativa e
industrial) y una orientacin al largo plazo. Estas son condiciones sine qua
non para crear un sistema innovador virtuoso, con una gran densidad de
conexiones y frecuentes interrelaciones entre los actores, que fomente la
generacin y la difusin del conocimiento.
2. Polticas pblicas para el fomento de la innovacin
La transicin hacia un nuevo modelo de polticas de ciencia,
tecnologa e innovacin es un proceso lento y complejo. En Amrica Latina,
solo recientemente se empezaron a observar las primeras iniciativas para
fomentar la innovacin con un enfoque sistmico. Incorporar esta perspectiva en
el diseo de las polticas signica asimilarla en diferentes etapas o dimensiones:
primero, en la concepcin de sus objetivos y de la arquitectura institucional para
llevarla a cabo (dimensin poltica); luego, en la denicin e implementacin de
los instrumentos de poltica (ejecucin); y, por ltimo, en la evaluacin de los
resultados y repercusiones (gestin).
En los ltimos aos, algunos pases de la regin han incorporado
en sus planes de gobierno la intencin de modicar las polticas de
ciencia, tecnologa e innovacin y recongurar sus instituciones. Esto se
expresa en una transicin hacia una economa basada en el conocimiento
(la Argentina, El Salvador), en el impulso a la innovacin como factor de
competitividad (Chile, Colombia) y en la transformacin productiva y el
desarrollo sostenible (Guatemala, la Repblica Dominicana). Adems, en
casi todos los planes nacionales recientes se les asigna prioridad explcita a
los sectores con alta densidad de conocimiento (biotecnologa, nanotecnologa
y las tecnologas de la informacin y las comunicaciones).
En una dimensin ms concreta, comienzan a manifestarse
interesantes novedades tambin en el diseo de las instituciones de
ciencia, tecnologa e innovacin. Varios pases de la regin han apoyado
reformas institucionales para darle a la estructura de los centros de
decisin un modelo ms coherente y centralizado, elevndolas al rango
de ministerio, con participacin directa en las decisiones estratgicas de
los gobiernos (la Argentina, el Brasil y Costa Rica)
4
. La existencia de una
nica entidad del poder ejecutivo responsable de denir las polticas y
proponer lineamientos estratgicos a los organismos encargados de la
implementacin puede garantizar un mayor rigor institucional y reducir
los problemas de coordinacin. En este caso, todo el sistema se estructura
alrededor de una instancia decisoria representada por un ente central que
formula las polticas y sigue su implementacin en los diferentes mbitos.
En otros pases, todava se observa un modelo institucional formado por
un conjunto de entidades gubernamentales que disean e implementan,
por separado y por medio de sus propios organismos, la poltica de
innovacin. En estos casos, se mantienen centros de decisin en varios
ministerios (como el Ministerio de Hacienda o el Ministerio de Educacin)
o se han mantenido organismos o comisiones a nivel presidencial o
ministerial (Chile, Mxico y el Uruguay)
5
.
4
En la Argentina (2007) y el Brasil (2007), se estableci un Ministerio de Ciencia y
Tecnologa como ente poltico y de coordinacin central en el sistema nacional de
ciencia, tecnologa e innovacin, que incorpora las funciones de decisin poltica y de
coordinacin de la implementacin que antes eran competencia de diferentes actores,
como por ejemplo, en el caso de la Argentina, el Ministerio de Educacin, la Secretara
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva (SECTI) y el Consejo Interinstitucional
de Ciencia y Tecnologa (CICYT). Chile, a su vez, presenta un modelo institucional en
que se distinguen las actividades conformando dos subsistemas: la Corporacin de
Fomento de la Produccin (CORFO), destinada a promover el desarrollo econmico
y empresarial, y la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica
(CONICYT)-Ministerio de Educacin. CONICYT es una institucin pblica autnoma
inserta en el Sistema Nacional de Innovacin, que se relaciona administrativamente
con el gobierno por medio del Ministerio de Educacin, que promueve la formacin de
capital humano y el desarrollo de la investigacin.
5
Mxico instituy el Consejo General de Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico
(2002) como organismo mximo de autoridad de la poltica y coordinacin del sistema
de ciencia, tecnologa e innovacin y el Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico,
poniendo orden sobre el complejo de instituciones, entes e institutos que componen el
Sistema Nacional de Investigadores (SNI), como la Secretara de Educacin Pblica, el
CONACYT y los varios institutos nacionales de investigacin.
As, el panorama de las instituciones de ciencia, tecnologa e
innovacin de la regin es bastante diversicado y sigue modicndose
a lo largo del tiempo. A medida que cambian las prioridades de los
pases, de acuerdo con los contextos histricos, polticos, econmicos y
sociales, tambin se experimentan diferentes arquitecturas institucionales
en que se concretizan las polticas. De ese modo, se conrma el hecho
de que no existen soluciones nicas ni ptimas y que las mejoras en
la conguracin institucional y organizacional se logran mediante un
proceso de permanente prueba y error. Sin embargo, se puede observar
que la tendencia predominante en la regin es transitar hacia sistemas
institucionales donde las decisiones se toman en forma ms centralizada.
En forma paralela a los procesos orientados a redenir la visin
estratgica y la arquitectura institucional de ciencia y tecnologa, tambin
se estn diversicando los instrumentos de poltica. En lugar del uso
exclusivo de mecanismos tradicionales de incentivos a la oferta y a la
demanda como el apoyo a la investigacin y a la capacitacin cientco-
tecnolgica, las subvenciones a proyectos propuestos directamente por
el sector productivo o los incentivos scales, se empieza a observar
en algunos pases la tendencia hacia un repertorio ms amplio de
instrumentos, lo que da lugar a un sistema de mayor complejidad
6

7
. Entre
los instrumentos ms novedosos, se deben mencionar los fondos tecnolgicos
(que se vienen multiplicando desde la dcada de 1990), los fondos sectoriales,
los estmulos al capital de riesgo y otros mecanismos nancieros, las iniciativas
de fomento a la cooperacin entre la universidad y la empresa y a la constitucin
de redes, y las compras gubernamentales.
Sobre ellos se profundizar con ms detalle en la seccin siguiente.
6
A pesar de que no todos los pases recurren a los incentivos fiscales, en los ltimos
tiempos estos se han difundido y modernizado. Por ejemplo, en el Brasil, algunas
leyes de 2004 y 2006 establecen un rgimen de tributacin especial para las actividades
de ciencia, tecnologa e innovacin. En Mxico, los incentivos fiscales evolucionan y
dan surgimiento a los programas que fomentan la vinculacin entre la universidad y
la empresa, como PROI NNOVA, I NNOVATEC E I NNOVAPYME (vase CONACYT [en lnea]
http:/ / www.conacyt.mx/ ). En el caso argentino, el uso de los incentivos fiscales ya estaba
previsto en la ley, pero recin se implementa a partir de 1998 y en los aos siguientes pas
a constituir uno de los principales mecanismos de incentivo (Albornoz, 2007).
7
En el caso del Brasil, por ejemplo, la actual poltica de ciencia, tecnologa e innovacin
combina instrumentos de apoyo e incentivos de carcter horizontal, sectorial y
transversal, estos ltimos asegurados por la constitucin de fondos especficos.
Pese a que la mayora de los incentivos existentes presentan
caractersticas de horizontalidad, ya se empiezan a observar algunas
iniciativas que procuran lograr mayor aproximacin y articulacin entre
la oferta y la demanda tecnolgicas, sobre todo entre los investigadores
y las empresas. Para ello, se crearon instrumentos especcos, como la
Fundacin Innova T, los convenios de transferencia, las becas en empresas
y los investigadores en empresas, en el caso de la Argentina (Albornoz,
2007); el Programa Cooperacin Universidad-Empresa, en el Brasil;
el Programa Nodos Tecnolgicos, en Chile; y la modalidad de apoyo a
la constitucin de alianzas estratgicas y redes de innovacin para la
competitividad (AERIs) en el mbito del proyecto Avance, en Mxico.
Pero estos nuevos instrumentos an coexisten con los antiguos y hay
problemas serios de articulacin entre ellos.
Otro aspecto todava dbil e incipiente en Amrica Latina se reere
al monitoreo de las polticas pblicas y a la evaluacin de sus resultados.
De hecho, en la regin an faltan mecanismos de gestin que permitan
ayudar a mejorar el diseo de las polticas y actualizar sus lineamientos
mediante una retroalimentacin continua (sistemas de monitoreo). A esto
se suma el problema de la congruencia temporal entre la implementacin
y la evaluacin de los resultados de las polticas, lo que hace ms difcil su
evaluacin y ajuste continuos. En primer lugar, por la misma naturaleza
del aprendizaje y de la innovacin, algunas acciones del presente pueden
producir sus efectos solo en el mediano o largo plazo, los que podran no
ser captados por mediciones o indicadores basados en el corto plazo. En
segundo lugar, los mandatos de los gobiernos son relativamente cortos y
ello inhibe las polticas con resultados ms demorados, cuyos benecios
solo podrn ser disfrutados por otras administraciones.
En sntesis, en los ltimos aos las polticas e instituciones de
ciencia, tecnologa e innovacin de la regin han empezado a avanzar
hacia una mirada ms sistmica de la relacin entre ciencia, tecnologa e
innovacin. Si bien se observan cambios relevantes en el diseo de estas
polticas y en el uso de los instrumentos, la movilizacin de recursos y
su articulacin se mantienen a niveles muy bajos. An queda un largo
camino por recorrer para que estas polticas comiencen a tener repercusiones
signicativas en la intensidad del aprendizaje y en la creacin de capacidades.
E. La modernizacin de los incentivos y los
instrumentos en la implementacin de las
polticas de ciencia, tecnologa e innovacin
1. Los fondos
Uno de los elementos ms novedosos de las polticas de ciencia,
tecnologa e innovacin implementadas en Amrica Latina en los aos
noventa fue la introduccin de fondos nancieros de apoyo a las actividades
relacionadas

(Casalet, 2003; Pacheco, 2003; Yoguel, 2003; Vargas Alfaro y
Segura Bonilla, 2003; Jaramillo, 2003). Las caractersticas de los fondos,
la forma de acceso a los recursos y las modalidades de administracin
no son iguales en los distintos pases de la regin. A grandes rasgos se
pueden identicar dos modelos: uno basado en el subsidio a la demanda,
presente, por ejemplo, en la Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica y
Mxico, y otro ms complejo que hace hincapi en la coordinacin entre la
oferta (instituciones educativas y centros de investigacin) y la demanda
(sector productivo), como en el Brasil.
Cuadro IV.1
AMRICA LATINA: EL SISTEMA DE LOS FONDOS DE APOYO A LA
CIENCIA Y LA TECNOLOGA
Tipo de fondo Caractersticas Debilidades
Subsidio a la demanda

Reoursos pb||oos |presupuesto y
de organ|smos |nternao|ona|es

Oontr|buye a aumentar |a heterogene|dad
Hor|zonta||dad

Se as|gna por oonourso y eva|uao|on

As|gnao|on d|reota a |os benefo|ar|os

Incentivos a la oferta
y coordinacin
Reoursos proven|entes de |os seotores
produot|vos oon mayor renta

Oomp|ej|dad en |a ooord|nao|on y superpos|o|on
de |ntereses entre m|n|ster|os
Se produoen oonf|otos en |a gest|on dado e|
e|evado monto de |os fnano|am|entos
Se|eot|v|dad seotor|a|
Ooord|nao|on entre |a un|vers|dad y |e empresa
Benefo|a a |os agentes ms
proaot|vos y oon mayor
oapao|dad teono|og|oa,
exo|uyendo a |os ms deb||es
Se as|gnan basados en |a
estrateg|a |oomun|dad o|ent|f|oa,
empresar|os, m|n|ster|os
En el modelo de subsidio a la demanda se prev la asignacin
de los fondos a partir de solicitudes directas de los beneciarios, a saber:
empresas o centros de investigacin. En general, los fondos persiguen
dos objetivos: i) la creacin y el fortalecimiento de un mercado de
servicios tecnolgicos acorde a las exigencias del sector productivo
(como consultoras especcas, oferta de asistencia tcnica, capacitacin
y formacin de recursos humanos), y ii) el fortalecimiento de las
capacidades de investigacin y desarrollo de las universidades, los centros
de investigacin y las empresas
8
.
En un medio muy heterogneo, como el latinoamericano, la
instauracin de un modelo de fomento a las actividades de ciencia,
tecnologa e innovacin orientado por la demanda puede incrementar
la heterogeneidad de la estructura productiva. Al supeditar el apoyo
nanciero a la demanda de las empresas o las instituciones de ciencia,
tecnologa e innovacin, se crea una situacin en la que solo los agentes
ms proactivos en trminos tecnolgicos, ms modernos o que ms
valorizan la adquisicin de capacidad tienen incentivos para acceder
a los instrumentos de soporte nanciero. De ese modo, se puede crear
un problema de seleccin adversa manifestado en la eleccin que
automticamente realizan los fondos de fomento a las actividades de
ciencia, tecnologa e innovacin entre los potenciales beneciarios que
son, a su vez, los actores ms avanzados en trminos tecnolgicos. Al
mismo tiempo, el sistema de fondos orientados a la demanda presenta
otra debilidad estructural: se necesita una poltica de concientizacin para
difundir y promover su uso entre los actores econmicos. Por ejemplo, el
escaso impacto de los fondos tecnolgicos en la Argentina y en Colombia
se explica, en parte, porque muchos actores ignoran su existencia y las
modalidades de acceso (Yoguel, 2003; Jaramillo, 2003).
En cuanto a los fondos que incentivan la oferta y promueven la
coordinacin, cabe resaltar el caso del Brasil, donde se reform la poltica
tecnolgica entre 1999 y 2002, caracterizada por la introduccin de los
fondos sectoriales, que combinan tanto incentivos de oferta como de
demanda (Pacheco, 2003). Con un enfoque selectivo, se crearon fondos
sectoriales (14 fondos en 14 sectores considerados estratgicos) cuyos
8
El sistema de fondos se basa en recursos provenientes del presupuesto del sector pblico
y de organismos internacionales, a los que pueden acceder diversos agentes mediante
mecanismos de concurso y evaluacin, en conformidad con una lgica de gestin horizontal.
recursos provienen de las utilidades reportadas por las empresas de dichos
sectores
9
. Es un modelo complejo y articulado que prev la participacin
conjunta de distintos actores. Tres son las caractersticas que denen sus
mecanismos de funcionamiento.
En primer lugar, se estimula la interaccin entre la oferta y la
demanda. Por un lado, se establece por ley que una parte de la renta
de los sectores debe destinarse a promover las actividades de ciencia,
tecnologa e innovacin. Por otro lado, se prev que dichos fondos sean
administrados con una visin estratgica y compartida por comits de
gestin en los cuales participan las empresas, la comunidad cientca,
los ministerios sectoriales, el Ministerio de Ciencia y Tecnologa y los
organismos scalizadores. En segundo lugar, se fomenta de manera
directa la cooperacin entre las universidades, los centros de investigacin
y las empresas por medio de un fondo (fondo verde-amarillo) nanciado
con contribuciones de empresas con licencias de uso o que adquieren
conocimiento tecnolgico en el exterior. En tercer lugar, el modelo brasileo
subsidia el mantenimiento y la modernizacin de la infraestructura
tecnolgica de las universidades pblicas y de los centros de investigacin
mediante un fondo residual (fondo para la infraestructura), cuyos recursos
provienen de los diversos fondos sectoriales.
Cabe sealar que en el Brasil, las reformas y la reorientacin de
la poltica tecnolgica se implementaron entre 1992 y 2002, esto es, un
poco ms tarde que en otros pases. La introduccin del sistema de fondos
sectoriales respondi a la necesidad de armonizar la poltica de ciencia,
tecnologa e innovacin con la poltica industrial, as como al objetivo
de superar el desencuentro entre el sector acadmico y el empresarial en
el campo de la innovacin (Pacheco, 2003). Este instrumento presenta
la ventaja de vincular a las empresas en forma ms estrecha con las
actividades tecnolgicas. Ello se logra a partir de la transferencia de una
parte de la renta sectorial hacia fondos cuya gestin conjunta articula
de manera endgena la demanda con la oferta de ciencia, tecnologa
9
Cada uno de los fondos brasileos es instituido por una ley que identifica el porcentaje
de la renta sectorial que se debe destinar a apoyar las actividades de ciencia, tecnologa e
innovacin. Por ejemplo, en el caso del sector petrolero, el fondo se forma con las regalas
de la produccin de petrleo y gas natural, mientras que el sector elctrico destina entre
el 0,75% y el 1% del ingreso neto de las empresas concesionarias encargadas de generar,
transmitir y distribuir la energa.
e innovacin. Mientras tanto, el elevado nivel de complejidad y las
potenciales superposiciones de intereses pueden causar problemas de
coordinacin entre los actores que participan en los comits de gestin.
La constitucin de los fondos parece haber tenido un impacto
positivo tanto en las inversiones en investigacin y desarrollo de las
empresas como en su actitud innovadora, pero no hay evidencia de efectos
inmediatos sobre la tasa de innovacin y la productividad. Adems, se
puede armar que en el caso de los pases donde prevalece el modelo de
subsidio a la demanda, los recursos otorgados por medio de los fondos y de
los incentivos scales concedidos mediante deducciones del impuesto
sobre la renta o concesiones de crditos scales se traducen en acciones
de poltica tecnolgica por debajo del nivel ptimo, con desembolsos
menores que los previstos. Por el contrario, el modelo ms complejo
basado en la coordinacin entre los distintos actores y en la utilizacin
de la renta sectorial, adoptado por el Brasil, permiti la devolucin de
montos signicativos y favoreci la coparticipacin de todos los actores,
tanto en la planicacin de los proyectos como en la administracin de
los fondos.
2. Otros instrumentos para fomentar la innovacin
Adems de los fondos, la regin ha utilizado otros instrumentos
destinados a solucionar las limitaciones nancieras de las actividades de
ciencia, tecnologa e innovacin en el sector privado, como por ejemplo
los incentivos scales (mediante lneas de crdito especcas y deducciones
scales), capital de riesgo o compras gubernamentales. Hasta ahora, estos
instrumentos han sido fuentes marginales de nanciamiento a la innovacin.
Los incentivos scales son instrumentos poderosos para fomentar
la implementacin selectiva de actividades de ciencia, tecnologa e
innovacin, porque permiten establecer prioridades de manera sencilla.
Se ha recurrido a ellos para promover la creacin y el mantenimiento de la
infraestructura institucional (Mxico) o las actividades relacionadas con las
patentes (el Brasil). No obstante, son pocos los pases que han introducido
incentivos scales o que han creado un sistema de deducciones y crditos
scales para fomentar las actividades tecnolgicas. Los incentivos
previstos no se aprovechan lo suciente porque requieren un sistema
ecaz para aplicar y controlar los impuestos (Hall, 2005). Adems, la falta
de una cultura de la innovacin en el tejido empresarial y la ausencia de
una poltica de concientizacin orientada a difundir informacin sobre
esos sistemas limitan su expansin en el contexto regional.
El capital de riesgo es una forma indirecta de fomentar la ciencia, la
tecnologa y la innovacin. Los recursos nancieros privados se dirigen a
actividades empresariales que convierten los proyectos tecnolgicamente
avanzados en actividades de produccin. Las empresas de capital de
riesgo se basan en capitales privados, pero requieren que las polticas
pblicas promuevan un entorno favorable que fomente la liquidez en los
mercados nancieros y promueva una reglamentacin adecuada. Aunque
se reconoce su destacada funcin en favor del desarrollo tecnolgico
en las economas avanzadas, los casos de incentivos basados en el uso
de capital de riesgo son escasos en la regin. La limitada madurez de
las instituciones y los mercados nancieros y la fuerte incertidumbre y
volatilidad del contexto macroeconmico regional podran explicar, en parte,
la presencia residual de operaciones de capital de riesgo en Amrica Latina.

Otro instrumento de incentivo son las compras gubernamentales
de bienes y servicios con uso intensivo en tecnologa a empresas
nacionales. Este instrumento desempe un papel preponderante en los
pases desarrollados, al que estos recurrieron ampliamente para promover
la ciencia, la tecnologa y la innovacin en las empresas privadas (de Brito
Cruz, 2008)
10
. En la regin no es todava muy utilizado, salvo algunos
ejemplos como los del Brasil y Mxico, que utilizaron esta herramienta
para apoyar el nacimiento de la industria nacional de software (Hall y
Mafoli, 2008).
El anlisis anterior sugiere que hay una gama amplia de
instrumentos que pueden estimular las actividades de ciencia, tecnologa
e innovacin en esta parte del mundo. Sin embargo, las polticas les han
dado un espacio muy reducido y sus efectos han sido acotados. En el
futuro debera aprovecharse mejor un marco ms favorable para los
incentivos scales, el capital de riesgo y las compras gubernamentales a
n de promover los proyectos tecnolgicos locales.
10
Un claro ejemplo es la experiencia de las empresas productoras de circuitos integrados
de los Estados Unidos (de Brito Cruz, 2008).
F. La relacin entre la universidad y la empresa
Las relaciones entre los actores del sistema de ciencia, tecnologa e
innovacin cambian a medida que progresa el sistema de innovacin
11
. Los
vnculos entre las universidades y las empresas no caen fuera de esta regla,
tal como muestra la experiencia de los pases desarrollados y recientemente
industrializados. Cada pas abord y le dio una solucin diferente el problema
de conciliar los objetivos de las universidades con las exigencias del sector
productivo (Mazzoleni, 2008). Iberoamrica tiene el potencial para ampliar este
vnculo, que no ha sido objeto de sucientes estudios.
La relacin entre el mundo universitario y el sector empresarial
es una cuestin compleja debido a los muy distintos objetivos y mtodos
que persiguen cada uno de estos actores (Velho, 1996; de Brito Cruz, 2008).
El tema se vuelve aun ms complejo en el contexto de las economas
en desarrollo: las universidades se dedican a la educacin y a producir
conocimiento bsico, instaurando as una virtuosa sinergia entre estas
funciones. Los grados de apropiacin son bajos y los mecanismos de
incentivos, distribucin del poder y nanciamiento se basan en criterios
que caracterizan a la comunidad cientca, como las publicaciones, la
evaluacin de expertos, las citas y el prestigio acadmico. Por otro lado, el
mercado es la principal herramienta para incentivar a las empresas a n
de que introduzcan innovaciones mediante la investigacin aplicada, el
aprendizaje de los procesos productivos y la oferta de nuevos productos.
En este caso, la apropiacin privada sea mediante el secreto, las patentes
o la complementariedad entre comercializacin y produccin es un
determinante vital de la innovacin (de Brito Cruz, 2008).
En el cuadro IV.2 se muestran las funciones y competencias de
las universidades y las empresas. Las competencias, los mecanismos de
seleccin, produccin y difusin del conocimiento, la propiedad y las
fuentes de nanciamiento determinan la necesaria complementariedad
en la especializacin de ambas.
11
Vase Albuquerque (2001), Viotti (2002) y Weiss, Evenson y Ranis (1990) (en Mazzoleni, 2008).
Cuadro IV.2
ASIMETRA ENTRE LA UNIVERSIDAD Y LA EMPRESA
Especializacin y competencias
Universidades Empresas
Oompeteno|as
Formao|on de| oap|ta| humano |ograr e| mx|mo de ut|||dades
lnvest|gao|on o|ent|foo - teono|og|oa Oompet|r/ganar meroados
Se|eoo|on/oonoo|m|ento
|produoo|on /d|fus|on

lnvest|gao|on bs|oa lnvest|gao|on ap||oada
Parad|gma o|ent|foo Nuevos produotos/oompet|t|v|dad
Predom|na |a d|fus|on

Predom|na |a aprop|ao|on
|sem|nar|os, rev|stas

|seoreto, dereohos de prop|edad
|nte|eotua|

Eva|uao|on de expertos Oompeteno|a en e| meroado
Ooord|nao|on |nterna F|ex|b|e Jerrqu|oa
Prop|edad/fnano|am|ento
Pb||oa/pr|vada Pr|vada/pb||oa
Reoursos pb||oos/pr|vados Reoursos pr|vados/pb||oos
Razones para |n|o|ar una |nterre|ao|on
Fuente de fnano|am|ento
A|ternat|va barata para |nnovar y
mantener |a oompet|t|v|dad
Ap||oao|on prot|oa de |os resu|tados
de |a |nvest|gao|on de base
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Lea Velho, Science
and technology in Latin America and the Caribbean: an overview, Discussion Papers, N 4, Universidad de las
Naciones Unidas (UNU)/Institute for New Technologies (INTECH), 2003; Universidad-empresa: desvendando
mitos, Campinas, Autores Associados, 1996; Carlos De Brito Cruz, Assimetrias dos sistemas de inovao
latino-americanos: os papis da universidade e da empresa, documento preparado para el proyecto Uma
nova agenda econmica e social para a Amrica Latina, San Pablo y Santiago de Chile, Instituto Fernando
Henrique Cardoso (IFCH) y Corporacin de Investigaciones Econmicas para Latinoamrica (CIEPLAN), 2008.
Nota: Esta contraposicin de objetivos, mtodos y campos de investigacin se refleja en la visin humbodltiana
de las universidades, que influenci la formacin de la estructura universitaria en Europa y los Estados Unidos
desde fines del siglo XIX y que se basaba en una clara divisin laboral entre estos dos sectores: las universidades
se dedican a la educacin y a la investigacin de base y las empresas, a la investigacin aplicada.
La colaboracin entre la universidad y la empresa se basa en esa
complementariedad y sus canales pueden verse en el cuadro IV.3. Estos
canales se articulan entre s y son variados: desde los ms tradicionales,
como los ujos de recursos humanos (las prcticas de los estudiantes en
empresas son un ejemplo), las redes informales o profesionales, los eventos
conjuntos (conferencias, publicaciones), los proyectos especcos, los
servicios de asesoramiento y apoyo tecnolgico (asistencia tcnica, equipo
tcnico), hasta los ms recientes, como el licenciamiento de tecnologa
(patentes, ocinas de transferencia tecnolgica de las universidades) y la
creacin de centros mixtos o empresas de base tecnolgica (universitarias,
spin off, actores hbridos formados por empresas y universidades)
12
.
Los canales de interrelacin entre la universidad y la empresa
pueden ser de dos tipos. En el primero, ms espontneo y con una
orientacin de abajo hacia arriba, los actores que necesitan conocimientos
para solucionar problemas tcnicos o innovar se encuentran, por su propia
iniciativa, con actores que les ofrecen dichos conocimientos. En el segundo,
de arriba hacia abajo, la interrelacin se canaliza por medio de los diseos
institucionales formales y legales (programas y proyectos) que apuntan a
fortalecer los nexos entre el mundo universitario y el sector empresarial.
Para alcanzar este objetivo es fundamental que los actores sean capaces de
utilizar un lenguaje comn y que haya formas efectivas de comunicacin
y coordinacin a pesar de las diferentes culturas institucionales (Faulkner
y Senker, 1995; Ferraro y Borroi, 1998; en Sutz, 2000).
En Amrica Latina se encuentran los dos tipos de enfoque: el
formal y el informal. Sin embargo, hay ms ejemplos del segundo tipo
(espontneo e informal) que del primero, lo que conrma la debilidad
institucional de la regin (Casas, de Gortari y Luna, 2000; en Cimoli, 2000;
Sutz, 2000; Vega-Jurado y otros, 2007)
13
. Desde los aos ochenta se ha
intentado darles mayor formalidad a los vnculos entre estos dos actores
para hacerlos ms transparentes y permitir una evaluacin ms precisa de
sus resultados.
El fuerte legado del sistema impulsado por la oferta no sufri
modicaciones substanciales en cuanto a estas interrelaciones, a pesar de
los cambios de polticas. Las universidades tienen un papel protagnico
en la elaboracin del conocimiento, mientras que el sistema productivo
y las empresas no lo demandan ni efectan un aporte signicativo a
su nanciamiento. Esta falta de coordinacin entre la generacin y la
aplicacin del conocimiento tiene sus races en varios rasgos estructurales
12
Recientemente han surgido nuevas estructuras en las universidades (oficinas de
transferencia tecnolgica, oficinas de patentes) y se han creado estructuras hbridas con
otros agentes (parques cientficos y tecnolgicos, institutos mixtos, empresas de spin
off) que trascienden la frontera tradicional y promueven la explotacin econmica de su
conocimiento (Tuunainen, 2005, en Vega-Jurado y otros, 2007).
13
Vanse los ejemplos sobre el Uruguay publicados en Sutz (2000).
del tejido productivo, empresarial y cultural de la regin y en la propia
herencia del sistema de ciencia, tecnologa e innovacin (Vega-Jurado y
otros, 2007; Moreno, 1992; Hein, Mujica y Peluffo, 1996; Sutz, 2000)
14
. Por
ende, es posible identicar un ciclo vicioso en que no hay demanda de
tecnologa por parte de las empresas y, al mismo tiempo, las universidades
se alejan de la investigacin aplicada.
Cuadro IV.3
LOS CANALES DE INTERRELACIN ENTRE LA UNIVERSIDAD
Y LA EMPRESA
Canales Flujo de conocimiento Caractersticas
F|ujo de reoursos humanos

Redes |nforma|es/profes|ona|es

Serv|o|os de asesor|a

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S|noron|a entre |a demanda espeo|a||zada de |as empresas y
|a formao|on un|vers|tar|a en sent|do amp||o
Eventos oonjuntos
|oonfereno|as, pub||oao|ones
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pub||oao|ones, poneno|as
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|nvest|gao|on, metodos y resu|tados
Proyeotos espeo|foos
Ood|foado, to|to y forma|:
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Estab|eoe un objet|vo y una metodo|og|a oomn en
|nvest|gao|on o|ent|foa y ap||oada
|as|steno|a teon|oa, equ|po
teon|oo
Ood|foado y ofo|a|: |nd|v|duos,
|nfraestruoturas, |aborator|os
Oo|aborao|ones extemporneas y de oorto p|azo ut|||zando
|nfraestruoturas y equ|pos de |nvest|gadores un|vers|tar|os
Oana| muy ut|||zado desde |a aprobao|on de |a |ey Bayh-Do|e
sano|onada en 1980 en |os Estados n|dos, que perm|t|o a
|as un|vers|dades y |aborator|os pb||oos patentar sus
|nvest|gao|ones para |uego oonoeder ||oeno|as en e| seotor
pr|vado
lnoent|vos para que |as un|vers|dades aproveohen |os
benefo|os de |as |nnovao|ones
Mayor nmero de patentes reg|stradas por |as un|vers|dades
y oreao|on de entes para gest|onar |a oomero|a||zao|on y |a
transfereno|a de| oonoo|m|ento hao|a |as empresas |ofo|nas
de transfereno|a teono|og|oa
Estos oana|es pueden ser asoo|ados a |a evo|uo|on de |os
nuevos parad|gmas o|ent|foos y teono|og|oos, oomo |a
nanoteono|og|a y |a b|oteono|og|a
Representan una nueva fuente de fnano|am|ento para |a
|nvest|gao|on un|vers|tar|a
Efeotos eoonom|oos v|s|b|es, |nmed|atos y ouant|tat|vamente
mensurab|es
Ood|foado y ofo|a|: regu|ado
por |os s|stemas de dereohos
de prop|edad |nte|eotua| y |a
aprop|ao|on |nd|v|dua|
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Carlos De Brito
Cruz, Assimetrias dos sistemas de inovao latino-americanos: os papis da universidade e da empresa,
14
Uno de los raros ejemplos de la relacin entre la universidad y la empresa instituida por
iniciativa del sector privado y con autonoma financiera es el Instituto Uniemp, creado
en 1992 para promover y fomentar las relaciones entre estos dos sectores, lo que refleja
la importancia que ha adquirido este vnculo en el Brasil (Dias y Fracalanza, 2004).
Cada vez adquiere mayor fuerza en Amrica Latina un debate
acerca de cul es el propsito de la universidad y su posicionamiento en los
mercados del conocimiento: un punto discutido desde hace largo tiempo
en los pases desarrollados, donde este objetivo se extiende fuera del
mbito acadmico tradicional y abarca el uso, la aplicacin y la explotacin
en otros sectores de la sociedad (Bueno, Campos y Casani, 2007; Molas-
Gallart y otros, 2002; en Vega-Jurado y otros, 2007). En este sentido, la
Ley Bayh-Dole sancionada en los Estados Unidos en 1980 desempe un
papel decisivo en lo que hace a cambiar la lgica universitaria y promover
la difusin de los nuevos paradigmas, como la nanotecnologa y la
biotecnologa, desde las universidades. De manera simultnea, estimul
la demanda de investigacin y desarrollo y posicion a las universidades
como actores clave en los sistemas de innovacin (Rothaermel, Agung y
Jiang, 2007)
15
.
El surgimiento de un nuevo tipo de universidad, que participa en la
comercializacin del conocimiento sujeto a una mayor privatizacin,
ha despertado un intenso debate sobre las ventajas y las consecuencias de
esta nueva distribucin de las competencias entre los actores del sistema
de ciencia, tecnologa e innovacin. Por ejemplo, no hay consenso en que
el cambio de polticas facilite la difusin de tecnologa. El hecho de que
las universidades se apropien de los derechos de propiedad intelectual
disminuye el ritmo de transferencia del conocimiento a las empresas
(Fabrizio, 2007; Link Siegel y Bozeman, 2007). Tampoco hay consenso
sobre los benecios generales de un mayor nivel de patentamiento por
parte de las universidades, pues se cuestiona la calidad de las patentes que
estas registran (Rothaermel, Agung y Jiang, 2007). La transformacin de
la estructura universitaria supone un cambio pronunciado en su cultura
ya que, por una parte, implica sacricar la autonoma investigadora y, por
otra, reconocer como vlida e incluso necesaria la colaboracin con las
empresas (Vega-Jurado y otros, 2007; Jacob, Lundqvist y Hellsmark, 2003;
Rothaermel, Agung y Jiang, 2007).
15
Esta ley represent un cambio fundamental: otorg incentivos para que las
universidades se apropien de las innovaciones, foment el crecimiento del nmero
de patentes registradas por las universidades y la creacin de entes para gestionar la
comercializacin y la transferencia del conocimiento. Estos entes estn incentivados por
el mercado y, dado el menor el apoyo pblico, representan sobre todo una nueva fuente
de financiamiento para la investigacin universitaria.
Existen tres visiones distintas sobre este tema. La primera arma
que las universidades pueden y deben cooperar con el sector privado, pero
que no deben dedicarse a las actividades de licenciamiento tecnolgico
y patentamiento para no perder su enfoque tradicional fundado en las
actividades de formacin y la investigacin de base (de Brito Cruz, 1999).
La segunda sostiene que la universidad debe incorporar mecanismos de
mercado para incentivar la investigacin cientca y aplicada (Rothaermel
Agung y Jiang, 2007). La tercera, ms conciliadora, sostiene que las
universidades deben encontrar algn tipo de equilibrio entre su rol
tradicional y la participacin directa en el mercado (Etzokowitz y otros,
2000; Van Looy y otros, 2004; en Rothaermel, Agung y Jiang, 2007). Una
respuesta a esta disyuntiva requiere mirar la experiencia histrica de otros
pases y contextualizarla en la realidad de la regin. La mayora de los
estudios sobre las actividades empresariales de las universidades se aboca
a las experiencias de los Estados Unidos y de los pases europeos
16
. En el
contexto latinoamericano, es posible que la integracin con las empresas
encuentre ms dicultades que en el caso de los pases desarrollados (Vega-
Jurado y otros, 2007). De hecho, dada la dbil demanda de conocimiento
tecnolgico por parte del sector productivo y la escasa participacin de
las empresas en las actividades de ciencia, tecnologa e innovacin, el
riesgo es que se fomente un proceso donde las universidades sustituyan
a las empresas como generadoras del conocimiento y se desven as de su
mandato primario: la formacin de recursos humanos y la investigacin
de base (Vega-Jurado y otros, 2007).
En resumen, como en el caso de otros instrumentos de polticas de
ciencia, tecnologa e innovacin, hay un gran espacio para la cooperacin
entre empresas y universidades que Iberoamrica puede aprovechar.
Algunos ejemplos exitosos de los pases desarrollados reejan sin lugar a
dudas el potencial de estmulo a la investigacin y desarrollo que ofrece
esta cooperacin. Para lograr su pleno aprovechamiento, se necesitan
cambios en la institucionalidad, la infraestructura, los recursos y, aun,
en la cultura vigente en las universidades y empresas. Tales cambios
deben respetar el equilibrio entre la necesidad de atender y fortalecer la
base tecnolgica de las empresas, y la necesidad de nanciamiento de
las universidades y su funcin ms amplia como formadoras de recursos
humanos calicados.
16
Vase un anlisis de diferentes experiencias histricas en Mazzoleni (2008).
G. Hacia una visin estratgica de los mercados
del conocimiento y de la propiedad intelectual
1. Polticas para la gestin de la propiedad intelectual
La poltica de gestin de los sistemas de propiedad intelectual es
una necesidad para la creacin y difusin del conocimiento. Sin embargo,
la bsqueda y la necesidad de acceso al mercado en sectores tradicionales
han llevado a ceder ventajas dinmicas en materia de propiedad intelectual.
A partir de la rma de los acuerdos sobre aspectos de los derechos de
propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC) negociados
en la Ronda de Uruguay de 1986 a 1994, la mayora de los pases de la
regin, al igual que otras economas en desarrollo, han incorporado
dichos acuerdos en su legislacin nacional y han homogeneizado en gran
parte sus sistemas. La homogeneizacin ha girado sobre todo en torno
a los cambios introducidos por los ADPIC, que incluyen, adems de
estndares mnimos, un mayor nmero de productos o sectores sujetos a
patentes y la disposicin de que la importacin de productos patentados
se considere explotacin suciente de una patente, rasgo que no se sola
admitir en los cdigos nacionales (CEPAL, 2002).
En el discurso sobre propiedad intelectual ha prevalecido la
atencin al crecimiento de la infraestructura legal e institucional por sobre
la preocupacin por generar capacidades productivas y tecnolgicas que
puedan beneciarse de la propia reglamentacin. Sin embargo, estas
acciones podran tornarse estriles si no se entiende de manera cabal
cmo las nuevas dinmicas del patentamiento afectan el desarrollo de
esas capacidades y la necesidad de implementar polticas que apoyen
este proceso. Para denir la poltica de propiedad intelectual, se deben
considerar adecuadamente las consecuencias que traer aparejadas para
el patrn de ventajas comparativas dinmicas. La estrategia de gestin del
conocimiento y de la tecnologa es un componente clave de la construccin
de dichas ventajas.
Las empresas utilizan las patentes no solo como incentivos
y mecanismos para apropiarse de la innovacin, sino tambin como
activos estratgicos para lograr y mantener posiciones dominantes. Las
transacciones propias de los mercados de tecnologa en particular,
licencias y patentes son solo uno de los componentes de los (nuevos)
mercados del conocimiento. A los mercados de las tecnologas se les
suma un mercado anterior, el de la ciencia, donde nuevos actores las
universidades patentan innovaciones derivadas de investigacin y
desarrollo bsicos que antes no eran considerados materia patentable.
Al mismo tiempo, tambin se crean mercados derivados, donde las
patentes adquieren el papel de activo estratgico, ms all de la efectiva
utilizacin de la innovacin protegida en la produccin tangible presente
o futura. As, las patentes se vuelven un activo determinante para redenir
el posicionamiento estratgico y jerrquico de las empresas e incrementar su
poder de negociacin y son adems activos lquidos, fcilmente transables
entre empresas, que permiten resolver controversias jurdicas y facilitan los
acuerdos de concesin recproca de licencias (Cimoli y Primi, 2008).
Igual que en un juego competitivo, las expectativas sobre el valor
de una patente y la posibilidad de unir las patentes de escaso o nulo valor
en patentes mancomunadas o carteras de patentes incitan a las empresas
a trazar estrategias de patentamiento agresivas. Se crea as un mercado
derivado del conocimiento, en el cual, a diferencia de otros mercados, las
empresas registran patentes con el n explcito de no utilizarlas en las
transacciones con otras empresas. En ese mercado, las patentes poseen
un valor en s mismas, en funcin de un conjunto de expectativas futuras,
ya sea mediante su inclusin en patentes mancomunadas, la posible
relevancia de la innovacin patentada para innovaciones incrementales
futuras o la voluntad de bloquear la entrada a nuevos competidores.
Las patentes actan como seal, sin necesidad de que circulen entre las
empresas. En este mercado se desvanece el equilibrio terico entre las
dos funciones bsicas de las patentes: la de proteccin y apropiacin, por
un lado, y la de difusin del conocimiento, por el otro. As, las patentes
pierden su atributo tradicional de mecanismo destinado a facilitar la difusin
del conocimiento y permanecen durmientes, obstaculizando la entrada de
otros actores o simplemente incrementan el valor de la empresa al resaltar sus
capacidades tecnolgicas potenciales (Cimoli y Primi, 2008).
El hecho de que los sistemas de propiedad intelectual cuyo
objetivo fundamental es garantizar la apropiabilidad y la innovacin
se utilicen para bloquear la entrada de competidores y mantener una
posicin monopolstica en los mercados muestra que existe un problema
de riesgo moral. Esto se evidencia en que en algunos sectores, como la
biotecnologa, llega al mercado no ms del 10% de las patentes obtenidas
(Platt, 2001). Muchas fusiones y adquisiciones entre empresas se explican
por una estrategia destinada a adquirir el control de las patentes y una
posicin dominante en los mercados internacionales (De Janvry y otros,
2000). En un escenario de este tipo, es evidente que los pases de Amrica
Latina y los pases en desarrollo en general juegan un papel residual
respecto de los mercados del conocimiento. La situacin resulta aun
ms compleja si se tiene en cuenta que los pases de la regin muestran
un dcit estructural en las polticas de propiedad intelectual dirigidas
a apropiarse de las innovaciones. Las polticas para la gestin de los
sistemas de propiedad intelectual estn mal denidas y poco integradas
en las polticas nacionales y de desarrollo, y a los recursos humanos
dedicados a su implementacin y administracin se los capacita en forma
deciente. Estas debilidades se observan en tres mbitos.
a) Decient e gest in de las polt icas y reducida capacidad legislat iva
Al formular las polticas de propiedad intelectual, los pases de
la regin no tienen en cuenta que estn vinculadas de manera orgnica
al ambiente que las rodea y pueden ser utilizadas para promover
los objetivos nacionales de desarrollo. La Comisin de Derechos de
Propiedad Intelectual, Innovacin y Salud Pblica (CIPIH) ha sealado
que en numerosos pases estas polticas fueron diseadas sin atender a su
coordinacin con los intereses de los actores afectados por los acuerdos de
propiedad intelectual y, sobre todo, sin complementarlas con las reformas
necesarias en la normativa nacional, como por ejemplo, las polticas de
ciencia y tecnologa y la legislacin antimonoplica. Adems, muchos
pases han rmado acuerdos internacionales los ADPIC o el Convenio
sobre la Diversidad Biolgica (CDB) sin tener una idea coherente de
cmo implementarlos en el mbito nacional (CDPI, 2002a)
17
.
Otra de las debilidades que diculta el adecuado cumplimiento de
las obligaciones internacionales es la inexperiencia en materia de derechos
de propiedad intelectual y la falta del conocimiento tcnico necesario
17
Un estudio realizado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD) en 1996 demostr que en Chile los costos fijos iniciales para
optimizar la infraestructura de propiedad intelectual fueron de aproximadamente
718.000 dlares, a los cuales se sumaron otros 837.000 dlares de costos anuales. Por
otra parte, en un estudio llevado a cabo en 1999 por el Banco Mundial, se estim que
una adecuada infraestructura de propiedad intelectual en pases poco desarrollados
requerira una inversin de ms de 2 millones de dlares (Banco Mundial, 2002).
como para sancionar leyes en este mbito (Drahos, 2002). Muchos pases
dependen de la asistencia tcnica externa, concretada en proyectos de ley,
asesoramiento de expertos o comentarios de la Organizacin Mundial de
la Propiedad Intelectual (OMPI) y otros organismos sobre proyectos para
futuras legislaciones.
b) Falt a de infraest ruct ura
Otra de las grandes asimetras institucionales es la escasa
infraestructura de rganos y ocinas especcos encargados de llevar
adelante las labores necesarias para hacer cumplir de manera ecaz
los derechos de propiedad intelectual y la falta de recursos humanos
capacitados para asesorar a los gobiernos y a las empresas (CDPI, 2002a).
Tras examinar 96 pases en un estudio realizado por la OMPI (Instituto
para la Investigacin Econmica, 1996), se concluy que, en un nmero
sorprendentemente alto, la administracin de los derechos de propiedad
intelectual era competencia de departamentos ministeriales, mientras
que solo dos pases (entre ellos, Jamaica) haban establecido una ocina
autnoma supervisada por un ministerio. Ms aun, la inversin necesaria en
infraestructura y recursos humanos para montar instituciones ecientes exige
gastos que exceden las posibilidades de muchos pases en desarrollo.
c) Escasa ut iliz acin de la exibilidad jurdica
Debido a la falta de informacin y a acuerdos bilaterales que
restringen su libertad para tomar decisiones, un considerable nmero de
los pases de la regin no ha sabido aprovechar la exibilidad que les
otorga el marco regulador de los ADPIC para adaptarlos a las necesidades
locales
18
. De hecho, los ADPIC incluyen algunas disposiciones sobre
trato especial y diferenciado y exibilidades que permitiran a los pases
en desarrollo utilizar de manera estratgica la gestin de la propiedad
intelectual segn sus prioridades de desarrollo industrial (vase una
taxonoma de las exibilidades y los espacios efectivos de poltica permitidos
por los ADPIC en el cuadro IV.4 y en Cimoli, Coriat y Primi, 2008).
18
Correa (2000) es un ejemplo de los muchos comentaristas que han demostrado una
preocupacin por este tema.
En primer lugar, las disposiciones sobre trato especial y diferenciado
otorgan derechos especcos a los pases menos adelantados (PMA) en el
marco de los ADPIC, al reconocer su estatus de economas en desarrollo.
Sin embargo, el trato especial y diferenciado no elimina la naturaleza
nica aplicable a todos, sino que solo establece un plazo para implementar
los estndares homogneos mnimos establecidos por los ADPIC. El
trato especial y diferenciado no otorga el derecho de instrumentar un
rgimen de propiedad intelectual de acuerdo con la etapa de desarrollo
econmico, aunque s reconoce el derecho de beneciarse del perodo de
aplazamiento para la implementacin del acuerdo (Parte VI Disposiciones
transitorias; Artculo 65 Disposiciones transitorias/ Artculo 66 Pases
menos adelantados Miembros; vase: http:/ / www.wto.org/ spanish/
docs_s/ legal_s/ 27-trips_08_s.htm). Las disposiciones relativas a la
cooperacin tcnica y nanciera y a la transferencia de tecnologa abren
una oportunidad, pero no son legalmente vinculantes y tienen una
efectividad mnima, a menos que los pases decidan ejercerlas.
En segundo lugar, el artculo 31 establece las condiciones bajo las
cuales los gobiernos de los pases miembros tienen permiso para otorgar
una licencia obligatoria. Los gobiernos pueden permitir el uso de la materia
de una patente sin autorizacin del titular de los derechos, incluido el
uso por el gobierno o por terceros, cuando el potencial usuario haya
intentado obtener la autorizacin del titular de los derechos en trminos
y condiciones comerciales razonables y esos intentos no hayan surtido
efecto en un plazo prudencial. Las condiciones en que es posible otorgar
una licencia obligatoria restringen el potencial uso de esta exibilidad,
porque son difciles de cumplir y dependen de interpretaciones subjetivas
de lo que es razonable. Sin embargo, el requisito bastante restrictivo
de intento a priori no se aplica en los casos de emergencias nacionales,
urgencias extremas y uso pblico no comercial.
Cuadro IV.4
TRATO ESPECIAL Y DIFERENCIADO, FLEXIBILIDADES Y
DISPOSICIONES DE AUTODETERMINACIN: TAXONOMA DE LOS
ESPACIOS DE POLTICA EN LOS ADPIC
Disposicin Artcu|o de referencia
F|exibi|idades
Espacio de po|tica (efectivo}
Perodos transitorios

ADPlO, art|ou|o 65, prrafos 2-5
|os pa|ses en desarro||o t|enen dereoho a ap|azar por un
determ|nado per|odo |a feoha de ap||oao|on de |as d|spos|o|ones
de| aouerdo.
ADPlO, art|ou|o 66, prrafo 1
|a Deo|arao|on de Doha sobre e| Aouerdo sobre |os ADPlO y |a
Sa|ud Pb||oa extend|o |as pos|b|||dades para |os PMA aun ms
a|| de |o que oonoed|a e| ADPlO or|g|na|.
|os pa|ses menos ade|antados |PMA t|enen dereoho a ap|azar
por un per|odo de 10 aos |a ap||oao|on de |as d|spos|o|ones de|
Aouerdo, a exoepo|on de |os art|ou|os 3, 4 y 5. E| Oonsejo de |os
ADPlO, ouando reo|ba de un PMA una pet|o|on deb|damente
mot|vada, oonoeder prorrogas de ese per|odo.

D|spos|o|on no |ega|mente v|nou|ante.
|os pa|ses desarro||ados prestarn, prev|a pet|o|on, y en
term|nos y oond|o|ones mutuamente aoordados, oooperao|on
teon|oa y fnano|era a |os pa|ses en desarro||o o PMA.
Cooperacin tcnica y
nanciera
ADPlO, art|ou|o 67
D|spos|o|on no |ega|mente v|nou|ante.
|os pa|ses desarro||ados ofreoern a |as empresas e
|nst|tuo|ones de su terr|tor|o |noent|vos dest|nados a fomentar y
prop|o|ar |a transfereno|a de teono|og|a a |os pa|ses menos
ade|antados.
Transferencia de tecno|oga
ADPlO, art|ou|o 66, prrafo 2
Reafrma e| oomprom|so de |os pa|ses desarro||ados a proveer
|noent|vos para promover e |norementar |a transfereno|a de
teono|og|a.
Deo|arao|on de Doha, art|ou|o 37
So|o |os pa|ses oon una o|erta oapao|dad produot|va y
teono|og|oa harn uso de esta d|spos|o|on. S| e| pa|s t|ene
|oapao|dades |ndustr|a|es, estruoturas de meroado y po||t|oas
pb||oas adeouadas, este |nstrumento podr ser ut|||zado oomo
una amenaza para |a negoo|ao|on. Se requ|ere muoha vo|untad
po||t|oa y oomprom|so. |os ADPlO no est|pu|an |os mot|vos por
|os oua|es se oonoeder una ||oeno|a ob||gator|a. Por |o tanto, |os
pa|ses m|embros pueden basar |as d|spos|o|ones para su
otorgam|ento en oua|qu|er mot|vo. E| ADPlO so|o |nst|tuye o|ertos
prerrequ|s|tos prooed|menta|es, oomo |a negoo|ao|on vo|untar|a
prev|a a |a oonoes|on de |a ||oeno|a, entre otros. En e| oaso de |as
emergeno|as nao|ona|es o s| |a ||oeno|a ob||gator|a oonst|tuye una
med|da para oorreg|r una prot|oa ant|oompet|t|va, estos
prerrequ|s|tos no son ex|g|dos. S| se trata de un pa|s que no
posee |a oapao|dad teono|og|oa y produot|va neoesar|a, |a
Deo|arao|on de Doha y su |mp|ementao|on de 2003 proporo|onan
una ||oeno|a ob||gator|a que perm|te |a exportao|on desde |os
pa|ses que s| t|enen d|ohas oapao|dades produot|vas.
Licencias ob|igatorias
ADPlO, art|ou|o 31
|os gob|ernos pueden perm|t|r e| uso de |a mater|a de
una patente s|n autor|zao|on de| t|tu|ar de |os dereohos,
|no|u|do e| uso por e| gob|erno o por teroeros, oon |a
oond|o|on de que e| poteno|a| usuar|o haya |ntentado
obtener |a autor|zao|on de| t|tu|ar de |os dereohos en
term|nos y oond|o|ones oomero|a|es razonab|es y esos
|ntentos no hayan surt|do efeoto en un p|azo prudeno|a|.
|os pa|ses m|embros podrn ex|m|r de esta ob||gao|on
en oaso de emergeno|a nao|ona| o en otras
o|rounstano|as de extrema urgeno|a, o en |os oasos de
uso pb||oo no oomero|a|.
Trato especia| y diferenciado
|oont|na
En v|rtud de |os ADPlO, |a n|oa ob||gao|on que puede ser
ut|||zada por un pa|s para desafar |a pos|o|on de otro pa|s oon
respeoto a |as |mportao|ones para|e|as son aque||as re|at|vas a|
trato nao|ona| |art|ou|o 3 y a| trato de |a nao|on ms favoreo|da
|art|ou|o 4. E| reg|men de agotam|ento de |os dereohos de
prop|edad |nte|eotua| depende de |as |eyes nao|ona|es.
Agotamiento de los derechos
(nacional, regional e
internacional)
ADPlO, art|ou|o 6
Para |os efeotos de |a so|uo|on de d|fereno|as en e| maroo
de| presente Aouerdo, a reserva de |o d|spuesto en |os
art|ou|os 3 y 4, no se har uso de n|nguna d|spos|o|on de|
presente Aouerdo en re|ao|on oon |a ouest|on de|
agotam|ento de |os dereohos de prop|edad |nte|eotua|.
Este art|ou|o trata de| agotam|ento |o oese de |os
dereohos de prop|edad |nte|eotua| y por eso es oruo|a| en
e| oomero|o |nternao|ona|. Esta d|spos|o|on |mp||o|tamente
aborda |as |mportao|ones para|e|as, es deo|r, |os
produotos |ngresados a| meroado en un pa|s y en
segu|da exportados a un segundo pa|s s|n autor|zao|on
de| t|tu|ar de| dereoho de prop|edad |nte|eotua| en este.
Importaciones paralelas
Segn e| art|ou|o 30, |a |eg|s|ao|on nao|ona| puede |ntroduo|r
exoepo|ones.
Excepciones de los derechos
conferidos
ADPlO, art|ou|o 30
|os pa|ses m|embros podrn prever exoepo|ones
||m|tadas de |os dereohos exo|us|vos oonfer|dos por una
patente, a oond|o|on de que ta|es exoepo|ones no
atenten de manera |njust|foab|e oontra |a exp|otao|on
norma| de |a patente n| oausen un perju|o|o |njust|foado
a |os |eg|t|mos |ntereses de| t|tu|ar de |a patente,
ten|endo en ouenta |os |ntereses |eg|t|mos de teroeros.
|a exoepo|on Bo|ar fue |ntroduo|da por pr|mera vez por |a
|ey de oompeteno|a en |os preo|os de |os med|oamentos
y rehab|||tao|on de patentes ||ey Waxman-Hatoh de
1984, que fao|||to e| reg|stro de |os med|oamentos
gener|oos. |a denom|nao|on 'Bo|ar" prooede de un oaso
juzgado por |os tr|buna|es estadoun|denses, Roohe
Produots lno. oontra Bo|ar Pharmaoeut|oa| Oo. |a
o|usu|a perm|te que |os produotores gener|oos |mporten,
manufaoturen y exper|menten produotos patentados
antes de| agotam|ento de su patente, pos|b|||tando e|
avanoe o|ent|foo y teono|og|oo en |os pa|ses de |a reg|on.
Excepcin Bolar Segn una d|fereno|a so|uo|onada por |a OMO en abr|| de
2000, |a |eg|s|ao|on oanad|ense oump|e oon e| ADPlO,
pues |es perm|te a |os fabr|oantes exp|otar esta exoepo|on
|e| oaso de |a OMO sobre e| Oanad re|at|vo a |a
proteoo|on br|ndada por |as patentes a |os produotos
farmaoeut|oos.
Esta exoepo|on ha s|do adoptada de manera exp||o|ta por
|a Argent|na, Austra||a, e| Oanad, lsrae| y Ta||and|a. En |a
n|on Europea ha s|do ut|||zada en forma |nd|v|dua| para
so|uo|onar oontrovers|as puntua|es. En e| oaso
oanad|ense, |a OMO oonfrmo |a d|spos|o|on 'Bo|ar", pero
derr|bo |a exoepo|on sobre a|maoenam|ento a| p|antear
que oontraven|a e| art|ou|o 30.
Ouadro lv. 4 |oono|us|on
Fuente: M. Cimoli, B. Coriat y A. Primi, Intellectual property and industrial policy: a critical assessment,
Industrial Policy and Development, M. Cimoli, G. Dosi y J. Stiglitz, Oxford University Press, 2008.
La licencia obligatoria es un instrumento poco aprovechado por
los pases en desarrollo y que los pases industrializados utilizan con
frecuencia
19
. La capacidad de los pases de la regin para valerse de dicho
instrumento est muy limitada por varios factores. Por una parte, este
sistema requiere una infraestructura administrativa y legal ausente en la
mayora de estas naciones. Adems, el artculo 31 de los ADPIC impone
una serie de condiciones que deben cumplirse para otorgar la licencia
y algunas, como el uso predominantemente interno, son en extremo
difciles de combinar con las necesidades locales.
19
El Canad, por ejemplo,

aprovech este instrumento de 1969 a los ltimos aos de la
dcada de 1980, hasta tal punto que los precios de los medicamentos sujetos a una
licencia llegaron a ser un 47% ms bajos que los vendidos en los Estados Unidos. El
Reino Unido tambin utiliz la licencia obligatoria en los aos setenta para producir
medicamentos de venta amplia, como Librium y Valium..
Otra limitacin considerable se debe a que el propietario de la
licencia est obligado a manufacturar el producto bajo su propio riesgo y sin
cooperacin o ayuda alguna por parte del titular de la patente. No obstante,
ocurre a menudo que el potencial productor carece de los conocimientos
para llevar a cabo la ingeniera inversa y, adems, no tiene un mercado lo
bastante grande que le garantice recuperar las inversiones
20
.
La Declaracin Ministerial de la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC) celebrada en Doha en 2001 evidenci otro de los
problemas que enfrentan algunos de los pases al usar las licencias
obligatorias e inst al Consejo de los ADPIC a resolver el denominado
problema del sexto prrafo, que reconoce la incapacidad de los pases
menos desarrollados para hacer uso de la licencia obligatoria, sobre
todo en el campo farmacutico. A partir de 2006, los ADPIC limitaron la
posibilidad que tienen los pases en desarrollo con suciente capacidad
manufacturera local para producir medicamentos genricos mediante
la utilizacin de licencias obligatorias y para venderlos a pases menos
desarrollados que no tienen la capacidad para producirlos. A pesar de las
mltiples negociaciones en el Consejo de los ADPIC en 2002, an no se ha
encontrado una solucin a este problema.
De hecho, hasta 2005 no se hizo uso de esas exibilidades. Sin
embargo, si se otorga una licencia obligatoria para corregir una prctica
anticompetitiva, los prerrequisitos establecidos en el artculo 31 no tienen
que ser cumplidos. En el caso de los pases sin las capacidades tecnolgicas
y productivas necesarias, la Declaracin de Doha y su implementacin
en 2003 proporcionan una licencia obligatoria que permite la exportacin
desde los pases que s tienen dichas capacidades productivas (Basheer,
2005). El Canad y Ruanda recientemente explotaron este espacio para el
Triavir, un medicamento contra el virus de inmunodeciencia humana
(VIH). Adems, hace poco tiempo Tailandia y luego el Brasil otorgaron
licencias obligatorias para producir algunos medicamentos esenciales
para el tratamiento de la pandemia de VIH.
20
El Brasil es uno de los pocos pases que ha logrado superar las mencionadas dificultades
al integrar el uso de la licencia obligatoria en su programa nacional de ETS/ SIDA.
Otro ejemplo de exibilidades identicadas en el ADPIC son
las importaciones paralelas, que se reeren a distintos regmenes
de agotamiento de la proteccin de patentes (nacional, regional o
internacional). Se tratan de productos adquiridos en un mercado y luego
vendidos en otro sin autorizacin del titular del derecho sobre la patente.
En ese caso, previo a la expiracin de la patente, los pases pueden obtener
ventajas en productos manufacturados bajo licencia en otros pases o
para otros mercados y beneciarse de la diferenciacin internacional de
precios. Los pases en desarrollo hacen escaso uso de este mecanismo,
en parte debido a la falta de personal tcnico calicado y de los aparatos
institucionales necesarios para llevarlo a cabo. Adems, este espacio de
poltica est en riesgo, pues la prohibicin a las importaciones paralelas
suele ser un prerrequisito para negociar acuerdos bilaterales de comercio
con los Estados Unidos.
Por ltimo, el artculo 30 del ADPIC establece las excepciones
de los derechos conferidos, segn las cuales los pases miembros
podrn prever excepciones limitadas de los derechos exclusivos
conferidos por una patente, a condicin de que tales excepciones no
atenten de manera injusticable contra la explotacin normal de la
patente ni causen un perjuicio injusticado a los legtimos intereses
del titular de la patente, teniendo en cuenta los intereses legtimos de
terceros. En el prudente lenguaje del ADPIC, este artculo reconoce el
derecho de establecer limitadas excepciones a los derechos conferidos
por una patente, incluyendo la excepcin Bolar, que les permite a los
fabricantes de medicamentos genricos importar, manufacturar y llevar
a cabo experimentos sobre productos patentados antes del vencimiento
de la patente. En otras palabras, autoriza a las empresas a embarcarse
en investigacin y desarrollo experimentales para elaborar productos
genricos sin violar la patente. Aunque se necesitan determinados
umbrales de capacidad productiva y tecnolgica para emprender esas
tareas de investigacin a n de crear una demanda basada en el uso de
esta exibilidad, como los incentivos pblicos y privados, la mayora de
los pases en desarrollo carecen de las capacidades productivas o bien
de los incentivos y las polticas apropiadas. En el mismo sentido, el
Background Paper nmero 7 de la Comisin sobre Derechos de Propiedad
Intelectual (CIPR) muestra que de 70 pases en desarrollo analizados, solo
una cuarta parte ha excluido especcamente a las plantas y los animales
de la proteccin mediante patentes y que menos de una quinta parte ha
implementado la excepcin Bolar.
2. Utilizacin de regmenes y derechos
Las instituciones de investigacin y desarrollo, las universidades
y el sector privado no logran gestionar de manera ecaz los regmenes y
derechos de propiedad intelectual debido a las dicultades y los costos que
implica ejercerlos y mantenerlos (Lpez, 2003; CIPR, 2002), que son muy
elevados para los pases de la regin. En general, tales entes no disponen
de un equipo eciente de profesionales con conocimientos y experiencia
en materia de proteccin legal de los resultados de la investigacin y el
desarrollo. En Chile, por ejemplo, solo el 4,8% de las empresas y el 11,8%
de las instituciones tienen un equipo interno de profesionales encargado
de la proteccin jurdica de estos resultados y solo el 3,2% de las empresas
y el 6,5% de las universidades han subcontratado a especialistas para
proteger sus innovaciones (Santibez, 2003). La baja utilizacin del
sistema de propiedad intelectual por parte de las pymes en los pases
en desarrollo tambin se observa en el caso de los pases desarrollados
(EPOscript, 1994; Derwent, 2000). Los conocimientos limitados que poseen
esas empresas sobre un sistema complicado y costoso explican que preeran
mtodos informales de proteccin (Kitching y Blackburn, 1999).
Incluso cuando las empresas e instituciones consiguen poner en
marcha una infraestructura ecaz para la gestin interna de los derechos
de propiedad intelectual, estos son limitados por barreras externas. No
solo el costo de obtener la proteccin supera muchas veces sus benecios
sino que, una vez obtenidos los derechos, es difcil mantenerlos. Los
juicios en este fuero son costosos y prolongados y estn repletos de
peritajes tcnicos, por lo que muchas empresas o instituciones demuestran
cierta incapacidad, o incluso renuencia, ante los procesos jurdicos de esta
naturaleza (Correa, 2003)
21
.
21
El 27 de diciembre de 1998, el New York Times public que el costo promedio de un
juicio por patentes en los Estados Unidos era de 1,2 millones de dlares por litigante,
cifra mucho mayor en casos complejos. Otro ejemplo ilustrativo es el caso Polaroid
contra Kodak, en el que cada parte gast ms de 100 millones de dlares.
En sntesis, el dcit estructural de las polticas de propiedad
intelectual que se observa en los mbitos relativos a la gestin y
capacidad legislativa, la falta de infraestructura, el escaso uso de
la exibilidad otorgada por la legislacin y el uso asimtrico de los
regmenes y derechos hace que los pases de la regin dispongan de
un dbil poder de negociacin. Es indispensable reconocer la variedad de
mercados del conocimiento y entender las distintas funciones y papeles
que desempean las patentes en las estrategias empresariales para
comprender cmo la regin podra insertarse en el nuevo juego global del
conocimiento. Al mismo tiempo, ello es necesario para que los pases en
desarrollo introduzcan en la agenda internacional propuestas de cambios
que faciliten, o al menos no obstaculicen, la difusin de tecnologa y el
desarrollo de capacidades endgenas, sin las cuales el propio proceso de
desarrollo se vera comprometido.
Para concluir, ms de 20 aos despus de la introduccin de polticas
de ciencia, tecnologa e innovacin basadas en la demanda, la regin
enfrenta una situacin donde las capacidades endgenas son escasas y
no cuentan con estmulos adecuados. Las empresas hacen un uso acotado
del conocimiento producido por las universidades, las cuales ven que su
labor no recibe el respaldo necesario de los gobiernos y el sector privado.
As, se pierden oportunidades cuyo correcto aprovechamiento dene
la diferencia entre actualizarse o sufrir un creciente rezago frente a la
economa internacional, en la que el desempeo depende cada vez ms
de la innovacin.
Durante mucho tiempo, las polticas tendieron a priorizar la oferta
a partir de criterios estratgicos denidos por el gobierno y se le prestaba
poca atencin a su uso efectivo por parte del sector privado. Aun as, en
algunos pases hubo una gran acumulacin de capacidades tecnolgicas e
institucionales. En los aos noventa, se dio una redenicin amplia de las
polticas industriales, macroeconmicas y tecnolgicas, que le otorgaron
al mercado un rol orientador casi exclusivo de las actividades
tecnolgicas. En ambos casos se perdi de vista el carcter sistmico de los
procesos de innovacin y difusin y su naturaleza interactiva de prueba
y error, que involucra un conjunto heterogneo de agentes e instituciones
con lgicas y objetivos diferentes. Como resultado de esta ausencia, la
acumulacin de capacidades tecnolgicas fue limitada y localizada y no
produjo efectos virtuosos que se reejaran en mayores inversiones en
investigacin y desarrollo, en un mayor otorgamiento de patentes o en
una ms rpida difusin de las innovaciones, lo que aproximara la regin
a la frontera tecnolgica mundial. Paradjicamente, cuando se intent
otorgarle un papel ms determinante a la demanda de innovacin, las
reformas econmicas originaron una estructura con una menor densidad
tecnolgica, donde dicha demanda era muy reducida.
La regin est reviendo los rumbos de las polticas de ciencia,
tecnologa e innovacin, con el objeto de aprender de las experiencias
del pasado. Hoy hay una preocupacin clara por equilibrar mejor los
dos lados de la ecuacin de la innovacin tecnolgica: la oferta y la
demanda. Se reconocen problemas serios de diseo institucional, como la
desarticulacin y la fragmentacin de las polticas de ciencia, tecnologa
e innovacin, superposicin de organismos, problemas de jerarqua en la
estructura de decisiones y falta de centralizacin en los instrumentos y
objetivos. Adems, se reconocen los rezagos de la estructura productiva,
como el posicionamiento subordinado de sus empresas en las cadenas de
valor, el bajo peso de los sectores con un uso intensivo de la investigacin
y el desarrollo, una especializacin muy dependiente de los productos
bsicos y el predominio de distintas formas de importacin de tecnologa no
complementadas por iniciativas o trayectorias endgenas de aprendizaje.
Los desafos de rediseo institucional en ciencia, tecnologa e
innovacin no son pequeos y exigirn altos niveles de creatividad por
parte de los encargados de la formulacin de polticas. Las relaciones entre
la universidad y la empresa son un buen ejemplo de ese tipo de desafo.
Las universidades de Amrica Latina son depositarias de una excelente
capacidad de investigacin cientca y tecnolgica que puede representar
una fuente signicativa de conocimientos para el sector empresarial. El
acercamiento entre estos dos actores tiene potencial para ejercer un fuerte
impacto en la innovacin. Pero dicho acercamiento se viene dando de una
manera poco planicada, con predominio de los mecanismos informales,
lo que brinda poca transparencia a la apropiacin privada de los benecios
y a los vnculos entre las fuentes de nanciamiento (pblicas o privadas)
de la investigacin y los investigadores. Lo que est en juego es la forma
en que la universidad se interrelaciona con la sociedad y cmo se abre un
espacio mayor a la cooperacin con el sector privado sin comprometer las
reas clave de su misin principal: la formacin de recursos humanos de
alto nivel enfocada en el desempeo acadmico de sus investigadores.
De la misma forma, es necesario ser creativos en la combinacin de
instrumentos de poltica verticales y horizontales. Si bien no hay respuestas
prontas ni recetas nicas, las innovaciones institucionales ensayadas por
el Brasil en este terreno, como los fondos sectoriales, pueden indicar un
camino interesante a transitar, sabiendo que estar sujeto al lento proceso
de correcciones basado en el mtodo de prueba y error.
Otro aspecto al que se le viene dando una atencin creciente,
aunque tarda, es el manejo de los derechos de propiedad intelectual,
que tiene implicaciones profundas en trminos de la posibilidad de
aprovechar de manera cabal las oportunidades de aprendizaje, eliminar
los obstculos a la difusin de tecnologa y ampliar los espacios para
el diseo de polticas de ciencia, tecnologa e innovacin. El tema de la
propiedad intelectual tiene que estar plenamente incorporado al tema de
la acumulacin de capacidades para el desarrollo. Se ha notado que la
regin se encuentra muy atrasada en lo que concierne al anlisis de estos
problemas. Sin duda, invertir en recursos humanos y en la infraestructura
necesaria para administrar de forma ecaz la propiedad intelectual tiene
un elevado costo, que est fuera del alcance de muchos pases en desarrollo
y, en particular, de las pequeas empresas. Mientras tanto, los benecios
potenciales que se pueden derivar de un manejo inteligente de estos
derechos son muy elevados e incluyen no solo la posibilidad de reducir
los costos de productos de gran impacto sobre el bienestar de la poblacin
tal como han hecho algunos pases desarrollados con ciertos productos
farmacuticos, sino tambin la posibilidad de promover la investigacin
a partir de tecnologas ya patentadas, impedir el otorgamiento de patentes
extranjeras sobre productos pertenecientes a la biodiversidad y avanzar
en el proceso de patentamiento de las innovaciones propias.
Ca p t u l o V
Innovar para crecer:
reflexiones finales
La capacidad de cada pas de participar del comercio y el
crecimiento mundial en los prximos aos depender de su capacidad
de innovar en los campos tecnolgico, social y organizacional. El aspecto
distintivo de la nueva economa del conocimiento es, precisamente, el
papel central de la innovacin en el juego competitivo y en la divisin
global del trabajo. Sin embargo, la innovacin en s no es la nica variable
que importa. Interesan muy particularmente la direccin y calidad de
esa innovacin y, sobre todo, sus efectos sobre la inclusin social y la
sostenibilidad ambiental. Puede decirse que actualmente el desarrollo
econmico se visualiza en trminos de una combinacin de esos tres
objetivos: crecimiento, inclusin y sostenibilidad. Esa combinacin debe
ser virtuosa, en el sentido de que los tres objetivos se complementen y
apoyen mutuamente. Tal sendero de crecimiento no se alcanza en forma
automtica ni por el juego espontneo de las fuerzas del mercado, sino
que surge de la implementacin de polticas deliberadas, consistentes
a lo largo del tiempo, al amparo de conguraciones institucionales que
estimulen y exploren las complementariedades en los campos tecnolgico
y econmico. Si bien no es un desafo sencillo, ignorarlo conduce no solo
al estancamiento de las capacidades, sino tambin a un rezago creciente
que, a la larga, lleva al retroceso. Cuanto antes se acepte el desafo y se
diseen las respuestas estratgicas necesarias, mayor ser la posibilidad
de aproximarse a la frontera tecnolgica internacional o, por lo menos, no
perder terreno ante ella.
En este documento se reunieron ejemplos, estudios de caso
y reexiones sobre las trayectorias tecnolgicas, institucionales y
de poltica en pases iberoamericanos y se abordaron tanto aspectos
sectoriales como anlisis de temas especcos prioritarios en las agendas
nacionales e internacionales. El examen revel la gran heterogeneidad de
situaciones existentes entre los distintos sectores y entre los pases que
componen Iberoamrica. Al mismo tiempo, en todos ellos se identicaron
enseanzas de aplicacin general que deberan guiar el diseo futuro de
polticas. A continuacin, se resumen algunas de estas enseanzas que
conocieron distintas fases, se ajustaron a nuevas perspectivas, sufrieron
cambios ms o menos importantes ante una economa mundial en rpida
transformacin y no solo son fruto de estudios y diagnsticos, sino que
reejan una acumulacin gradual de experiencias en el rea de las polticas
tecnolgicas e industriales.
Por una parte, las polticas pblicas en todos los casos
desempearon un papel clave en el aprendizaje. En el caso de los
nuevos paradigmas, las polticas pblicas y, muchas veces, los grandes
programas de inversin del gobierno en educacin y en ciencia, tecnologa
e innovacin han impulsado el desarrollo desde las etapas iniciales hasta
su difusin en el sistema productivo. Tanto en el caso de las tecnologas
de la informacin y de las comunicaciones (TIC) como en los de la
biotecnologa y la nanotecnologa, los programas especcos dotados de
recursos y a escalas considerables han sido fundamentales para establecer
el liderazgo de pases y empresas. Iberoamrica ha logrado resultados
importantes en la difusin del paradigma digital y, en algunos casos
(Cuba, Espaa y, en menor medida, la Argentina, el Brasil y Chile), en el
rea de la biotecnologa; aun as, hay distancias muy grandes que salvar.
Incluso en el paradigma digital, cuya difusin ha sido muy rpida en la
regin, existen problemas de costos y de calidad (como la velocidad de la
banda ancha y el uso de las TIC) que pueden afectar la competitividad de
numerosos sectores.
Las polticas pblicas no solo afectan la velocidad de la innovacin,
sino tambin su direccin, y eso tiene consecuencias en la combinacin de
objetivos. A raz de la crisis de los precios del petrleo de los aos setenta,
muchos pases se vieron obligados a reexaminar la matriz energtica y
algunos comenzaron a utilizar tecnologas ms limpias. El desarrollo
de la industria de biocombustibles del Brasil es un caso paradigmtico
de respuesta proactiva que deni una nueva trayectoria tecnolgica
para la produccin de energa. Sus efectos han sido considerables y
gracias a diversas polticas (que abarcaron la tecnologa, los precios, la
administracin de oferta y demanda de combustibles, la infraestructura y
la tecnologa de otras industrias, como la automotriz), el pas se encuentra
hoy en una posicin privilegiada para participar en las actividades que se
realizan a nivel mundial con el objeto de reducir la emisin de gases de
efecto invernadero en la produccin energtica. Aunque a escala mucho
menor, los ejemplos de Espaa con la energa elica y de Barbados con
los calentadores solares de agua apuntan en el mismo sentido. En ambos
casos, la combinacin de crisis energtica y respuestas claras de poltica
abri un nuevo sendero de aprendizaje. Ms an, el notable desarrollo
de la biotecnologa aplicada a temas de salud en Cuba, que tiene efectos
positivos en la inclusin social, muestra cmo las polticas sostenidas en
el tiempo pueden lograr resultados importantes, aun en reas de frontera
y en un pas relativamente pequeo y de limitados recursos.
En algunos de los ejemplos analizados, la existencia de grandes
empresas estatales en el sector energtico (principalmente en los sectores
petrolero y elctrico) fue un instrumento til para promover el desarrollo
de ese sector e impulsar la diversicacin de la economa. Esto ltimo se
logr gracias a la demanda de tecnologa estable y cada vez ms sosticada
y por medio de la aplicacin de las rentas captadas de las exportaciones
al nanciamiento de la construccin de centros de investigacin. Sin
embargo, los caminos no siempre fueron lineales. Las capacidades
lentamente construidas fueron abandonadas en algunos momentos y en
otros fueron incapaces de mantenerse en la frontera tecnolgica, pero
siempre dejaron una base a partir de la cual es posible pensar en polticas
de aprendizaje ms ambiciosas.
La inestabilidad de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin
en un contexto institucional en que muchas veces lo tecnolgico se inserta
en niveles de baja jerarqua de poder y queda subordinado a otras instancias
de decisin y a otros objetivos (como contener la inacin o reducir el
dcit scal, con frecuencia a expensas de la inversin en investigacin y
desarrollo y en educacin), impuso elevados costos al aprendizaje que se
tradujeron en un aumento de la brecha tecnolgica. En el presente estudio
se ofrece evidencia de la escasa magnitud de los gastos en investigacin y
desarrollo y de su concentracin en el sector pblico, reejo del atraso relativo
de las capacidades en Iberoamrica (menos grave en el caso de Espaa).
Un momento de discontinuidad aguda en las polticas de ciencia,
tecnologa e innovacin se vivi a principios de los aos noventa. La
liberalizacin comercial y nanciera y el amplio proceso de privatizacin
(que ya se haban ensayado en la dcada de 1970 en el Cono Sur de la
regin) llegaron junto con la idea de dar prioridad a las fuerzas del
mercado y la demanda de aprendizaje tecnolgico, reducir la inuencia
del Estado y cambiar las polticas verticales de ciencia, tecnologa
e innovacin por polticas horizontales. Sin embargo, ms que una
amplia reforma institucional, lo que se registr fue la superposicin de
instrumentos e instituciones y, ms que una redenicin de las fuentes del
aprendizaje, se observ la decadencia del viejo sistema comandado por la
oferta sin que en la prctica otro rgimen ocupara su lugar. Esta situacin
fue cambiando desde nales de la dcada de 1990. En forma gradual,
las polticas industriales y tecnolgicas han vuelto a ocupar un lugar en
la agenda de los pases y hoy existen nuevos instrumentos que buscan
articular mejor los estmulos provenientes tanto del lado de la oferta
como de la demanda (los fondos tecnolgicos sectoriales son un ejemplo
de estos nuevos instrumentos). En toda la regin se busca fortalecer el
carcter sistmico de la innovacin y las economas de red o, en trminos
ms amplios, reforzar el sistema nacional de innovacin.
Los ejemplos estudiados muestran que la dimensin sistmica
estuvo presente en todos los casos en que el aprendizaje y la produccin
marcharon en conjunto. Esta dimensin se manifest en los vnculos
que se establecieron entre las polticas, los productores en sectores
interrelacionados, las universidades y los agentes de investigacin y
desarrollo localizados en una regin (o prximos a ella) y articulados en sus
actividades, o sea, en retornos crecientes y externalidades marshallianas
que imprimen su dinamismo al crecimiento de una regin. Los sectores
en que ms se profundiz el aprendizaje fueron precisamente los que
exhibieron esas articulaciones: la biotecnologa en Cuba (y, en parte, en
la Argentina), los biocombustibles y el petrleo en el Brasil, y la energa
elica y el turismo en Espaa, entre otros. Estos vnculos sistmicos
faltaron all donde el aprendizaje se frustr en etapas tempranas de su
desarrollo, como en la experiencia mexicana de generacin de energa
elica y en algunas reas de la biotecnologa en el Brasil. Tambin la
insercin de nuevas tecnologas en el sector agrcola, con la incorporacin
de los pequeos productores, depende de respuestas sistmicas que deben
combinar innovaciones organizacionales (de creciente importancia en la
agricultura) con importantes medidas para la construccin de capacidades
(pblicas y privadas) que redenan el poder de negociacin y la posicin
de esos productores en las cadenas globales de valor.
Las universidades, en particular las pblicas, son una de las
principales fuentes de investigacin y desarrollo de Iberoamrica y es
deseable que el sector privado nancie una parte mayor de estos gastos.
Sin embargo, dado que habr un perodo de transicin ms o menos largo,
es urgente fortalecer los mecanismos de cooperacin entre universidad
y empresa como un elemento importante del sistema nacional de
innovacin. En los ltimos aos se han registrado algunos movimientos
en esta direccin, pero han sido poco sistemticos y, hasta cierto punto,
pasivos al internalizar las demandas del sector privado en la universidad
sin aprovechar el papel que esta podra desempear en la transmisin de
las demandas de mayor inclusin y sostenibilidad al sector privado.
La gravitacin de los temas vinculados a los derechos de propiedad
intelectual ha aumentado con el transcurso del tiempo. Debido, sobre
todo, a que esos derechos se negocian de forma continua a escala global
y en acuerdos bilaterales, urge la construccin de capacidad institucional
para supervisar su inuencia en la difusin internacional de tecnologa
y en la brecha tecnolgica, especialmente en tecnologas limpias y en
tecnologas que promueven la atencin de las necesidades bsicas de la
poblacin ms pobre. Hay espacios importantes para lograr acuerdos en
los que las patentes no comprometan el desarrollo local de tecnologas,
pero esos grados de libertad no estn siendo utilizados por los pases en
desarrollo. El riesgo de una tragedia de los anticomunes no es menor.
Si bien hasta ahora no hay evidencia concluyente de que los derechos
de propiedad intelectual frenen la difusin de tecnologas clave en el
sector energtico, se sabe que eso no ocurre en otros mbitos, como el de
la industria farmacutica. Una poltica activa de los pases en desarrollo
en este sector debe ser un componente clave de las polticas de ciencia,
tecnologa e innovacin, que interesan no solo desde el punto de vista del
acceso a las nuevas tecnologas, sino tambin de la posibilidad de que los
pases en desarrollo logren patentar sus propias innovaciones y garantizar
el respeto por los productos de sus industrias creativas. La participacin
en redes internacionales tiene muchas ventajas, pero aqu tambin los
derechos de propiedad intelectual juegan un papel importante.
Las lecciones de poltica industrial y tecnolgica presentadas en
el libro contienen ejemplos, localizados pero signicativos, de xito en la
construccin de capacidades. Estas constituyen la base para reexionar
y disear nuevas maneras de gestionar las polticas. Las articulaciones
sistmicas y las conguraciones institucionales ms deseables muchas
veces no son evidentes, no surgen como un hecho natural o inevitable, sino
que dependen de decisiones estratgicas. La eleccin de los tres objetivos
de la innovacin que sirven de eje del libro (crecimiento, inclusin y
sostenibilidad) reeja una preferencia por un cierto tipo de trayectoria.
Esa preferencia no es arbitraria, sino que se formula a partir del legado
de una historia marcada por las desigualdades y, a escala global, por la
destruccin del patrimonio de recursos naturales del planeta. En el libro
se han ofrecido varios ejemplos de xito en la articulacin de la innovacin
con la inclusin social y la sostenibilidad, como la electricacin rural en
Mxico, la promocin de las industrias creativas sobre la base de culturas
y atractivos locales, el uso de la tecnologa digital para facilitar el acceso
al crdito de los ms pobres y el empleo de nuevas tecnologas para
identicar las necesidades de grupos carenciados.
Los ejemplos anteriores de inclusin y sostenibilidad son
importantes y forman parte del acervo de enseanzas y experiencias que
este libro rescata y analiza. Pero una apuesta incluso ms ambiciosa es
tomar esos objetivos como orientadores del propio proceso, de forma que
dejen de ser un paliativo de los efectos no deseados de la globalizacin,
para convertirse en uno de sus componentes dinmicos. Ms que corregir
ex post los problemas que el crecimiento causa a la poblacin y al medio
ambiente, la innovacin debe prevenirlos y evitarlos desde un comienzo.
Las trayectorias tecnolgicas son inseparables de las del empleo y
la produccin y es fundamental pensar en los tipos de innovacin
que atenderan mejor los tres objetivos propuestos. La inclusin y la
sostenibilidad pueden surgir de las propias trayectorias de crecimiento
de los pases, al denir los empleos creados, los grupos sociales que se
benecian, los patrones de demanda, la insercin de los actores en redes
globales y las prioridades de la agenda de investigacin y desarrollo.
Se trata de una idea cara a la tradicin de la CEPAL, que recupera la
reexin sobre estilos de desarrollo propuesta por Anbal Pinto en 1976.
Invita, adems, a un debate en las sociedades iberoamericanas sobre qu
modalidad de desarrollo es la que mejor responde a los desafos ms
urgentes que depara la economa global del conocimiento.
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