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lvaro Barnechea Francisco Tumi

El Sndrome del Cuarto del Rescate


Entrevistas a expertos, empresarios, autoridades y lderes de base sobre la relacin del Per con sus industrias extractivas

El Sndrome del Cuarto del Rescate


Entrevistas a expertos, empresarios, autoridades y lderes sociales sobre la relacin del Per con sus industrias extractivas

Paraca Comunicaciones SAC Calle Chiclayo 919 Miraores, Lima - Per Telfono (511) 446 4441 www.paracacomunicaciones.com Primera edicin Abril 2011 Transcripciones: Luca Vsquez T. Correccin: Daniel Soria Diseo: Alan Caycho Foto de portada: Heinz Plenge Impresin: Grca Biblos S.A. Hecho el depsito legal No 2011-04176 en la Biblioteca Nacional del Per ISBN 978-612-45989-0-6 Derechos reservados. Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra sin previa autorizacin escrita del autor y el editor.

ndice

Introduccin
EL GRAN RETO DEL PER EN LA DCADA PREVIA AL BICENTENARIO

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Entrevistas
36 CONTRIBUCIONES PARA UNA NUEVA RELACIN EMPRESA-ESTADO-POBLACIN

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Expertos
Jaime Antezana, experto en seguridad, narcotrfico y organizaciones de base Las empresas aterrizan en un tejido social desfavorable Eduardo Balln, investigador principal de Desco El nuevo Acuerdo Nacional debe incluir a la Snmpe Alfredo Barnechea, escritor Precisamos un consenso que anude los intereses Cecilia Blume, directora de CB Consult El canon es absolutamente ciego Alejandro Camino, director del Programa Per del Global Heritage Fund La discusin del futuro es cunto vale la tapa del cofre Gianfranco Castagnola, presidente ejecutivo de Apoyo Consultora La regala debe incorporar la volatilidad de precios Hernando De Soto, presidente del Instituto Libertad y Democracia Es preciso deslindar soberana de propiedad Manuel Glave, investigador principal de Grade El Estado ha privatizado la licencia social Jos Luis Lpez, coordinador del Grupo de Dilogo Minero y asesor de Care Desacelerar la inversin para garantizar la paz social Ral Molina, ex Secretario Nacional de Descentralizacin Los gobiernos regionales estn para promover al privado Carlos Monge, coordinador para Amrica Latina del Revenue Watch Institute Es indispensable un debate sobre el post extractivismo Manuel Pulgar Vidal, director ejecutivo de la Spda El perro del hortelano y el sumak kawsay son extremos

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EL SNDROME DEL CUARTO DEL RESCATE

Martn Tanaka, investigador y ex director del IEP En las altas esferas predomina la inteligencia policial

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Directivos empresariales
Eva Arias, presidenta del Directorio de Minera Poderosa Lo esencial es crear ciudadana Roque Benavides, director gerente general de Compaa de Minas Buenaventura Primero el agua, despus la mina Ricardo Briceo, ex presidente de la Confiep Tenemos que ser parte del dilogo social en las regiones Pablo de la Flor, vicepresidente de Asuntos Corporativos de Antamina Hay un dficit institucional que dificulta el dilogo Hans Flury, director de Southern Copper Corporation Un Estado que promete y no cumple, no ayuda a nadie Pedro Grijalba, presidente de Petrobras Per La competitividad depende del atractivo del yacimiento

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Gobierno nacional
Antonio Brack, ministro del Ambiente Padecemos el sndrome del rescate de Atahualpa Vctor Caballero, asesor en gestin de conflictos del MEF Debido al canon, la gente no quiere compartir Ronald Ibarra, presidente de la Oficina de Gestin de Conflictos de la PCM Las expectativas de la gente han crecido muchsimo

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Autoridades regionales
Jorge Acurio, presidente regional de Cusco Gestionamos 1,000 millones con un aparato hecho para 10 Cesar lvarez, presidente regional de Ancash Los municipios millonarios deben invertir de la suya Javier Atkins, presidente regional de Piura Debemos tener opinin en materia de gran minera Gregorio Santos, presidente regional de Cajamarca Es la oportunidad de transformar los minerales en desarrollo Martn Vizcarra, presidente regional de Moquegua Los nuevos proyectos cargan el pasivo de los viejos

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NDICE

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Autoridades locales
Demesio Llaca, alcalde distrital de Ilabaya, Tacna Por los golondrinos se ha sembrado cemento y fierro Jos Ros, alcalde distrital de Echarate, Cusco Hay enormes barreras pblicas para invertir los recursos Jorge Vsquez Bazn, alcalde distrital de Encaada, Cajamarca El canon es poco para solucionar los grandes problemas del distrito Alfredo Zegarra, alcalde provincial de Arequipa Quien no gaste el canon que lo devuelva

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Lderes sociales
James Anaya, lder apache y relator especial de la ONU sobre pueblos indgenas Los indgenas tienen que representarse a s mismos Magdiel Carrin, lder campesino de Ayabaca y presidente de Conacami Los beneficios de la minera no llegan a las comunidades Santiago Contoricn, lder ashninka del ro Tambo y ex teniente alcalde de Satipo Los nativos tambin queremos avanzar Santiago Garca de La Rasilla SJ, Obispo de Jan Lo primero es or a los nativos Eustalin Yanqui, presidente de las Rondas Campesinas de San Gabn, Puno Gracias a los que nos defienden, pero la decisin final es nuestra

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124 Recomendaciones / Temas de Agenda


PARA UN INDISPENSABLE DEBATE NACIONAL

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El tejido social
El nacionalismo natural Negociando con las fuerzas del rechazo Actores formales y reales Pensamiento de izquierda Terrorismo y narcotrfico El peso de los precedentes Ricos y pobres: resistencias dismiles Pueblos familiarizados y no familiarizados

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EL SNDROME DEL CUARTO DEL RESCATE

Recomendaciones de ingreso
Identificacin de actores clave La doble entrada Inversin social como capital de riesgo El respeto a la localidad Diferencias en percepciones y manejo del tiempo El toque local Satisfaccin de la idiosincrasia pedilona Signos de opulencia Promesas que se puedan cumplir

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Propuestas y modelos para compartir


Un consenso que anude los intereses Asignacin familiar del canon El modelo alaskeo El Bono Dignidad de Bolivia El modelo indgena australiano Competitividad y government take Regalas Sobreganancias El Aporte Voluntario Modelos novedosos? Fideicomiso social Contratos de estabilidad Firmeza contractual

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Causas y actores del conflicto


El gran anuncio de inversin La fiebre de compromisos Conflictos al interior de la descentralizacin Visiones polares Sumaq causay La intermediacin de las ONG ONG, Estado y desarrollo Las ONG y las empresas El agua La inflacin interna Los desplazamientos de poblacin

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Soberana y conflicto Propiedad del subsuelo La presin de los golondrinos Residentes versus retornantes

Manejo de conflictos
Conflictos de expansin Conflictos realmente existentes Errores de concepcin de la negociacin Estrategia de la PCM para manejar los conflictos La experiencia del GTCI de Camisea La conducta de las junior

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Dilogo y consulta sobre la inversin


Otorgamiento de licencias La licencia social Privatizacin de la licencia El caso colombiano El modelo de dilogo brasilero El dilogo: qu le reclama la empresa al Estado Presencia empresarial descentralizada La penetracin de la economa de mercado

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El eia y la aprobacin de los proyectos


La ruta de aprobacin de los proyectos El estudio de impacto ambiental (EIA) La credibilidad del EIA Otras herramientas ambientales Concesin como derecho del peticionario Los ltimos en enterarse Consulta para todos y para todo? La obligacin de conocer los convenios OIT 169 Lmites al derecho a la consulta

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Institucionalidad y dilogo
Presidentes regionales y gran inversin Un rol para las autoridades subnacionales

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EL SNDROME DEL CUARTO DEL RESCATE

Creacin de ciudadana responsable Precariedad institucional Tres institucionalidades superpuestas Coordinacin e institucionalidad Asociacin Nacional de Gobiernos Regionales

El canon y el presupuesto
Qu es el canon y cmo se distribuye? La enfermedad holandesa Contrasentido legal Un obstculo a la integracin Perversidades fiscales: el escaso nivel de gasto Empresas comunales: corrupcin y canon Abandono del campo y sobreempleo municipal

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Autoridades subnacionales: percepciones


Consenso en la vocacin extractiva del territorio Barreras burocrticas a la gestin Gestin descoordinada Oposicin a modificar el reparto del canon Subestimacin de la poblacin y sus autoridades Necesidad de opinar sobre la gran inversin El pasivo dejado por los viejos proyectos Cemento versus agrarismo Introduccin de visiones de desarrollo

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Qu hacer
Un pacto fiscal hacia adentro Reforma tributaria y recaudacin del IGV Una dimensin clave de poltica La mejora de la gestin Unidades regionales para la inversin privada Transferencia con fiscalizacin de la gestin Extractivismo con encadenamientos productivos Asistencia tcnica en alianza con los privados Mayor orgullo por la minera

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Control de la inversin
Promocin hipertrfica de inversiones Sanciones emblemticas

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NDICE

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Idoneidad de los funcionarios Polticas sectoriales y potenciales superpuestos Polticas claras para el bosque

El debate sobre el post extractivismo


Dependencia extractiva y tecnologa Fondo de futuro: recursos por tecnologa Desacelerar la inversin Moratoria parcial y ordenamiento territorial Negociar la tapa del cofre

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Sobre nativos y comunidades


Comunidades: una muerte lenta y anunciada Intromisin provincial en las decisiones locales Quines son indgenas Representatividad indgena Apoyo pblico a la institucionalidad nativa Mecanismos de reconocimiento indgena Los nativos en el escenario nacional El problema de la propiedad comunal Instrumentos microeconmicos para gestionar La propiedad individual como amenaza El concepto indgena de territorio Adaptacin a la lgica del dinero Los deseos de los nativos

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La Distribucin de la Renta Natural


CIFRAS SOBRE EL CANON Y EL PRESUPUESTO PBLICO

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Ilabaya Los millonarios del canon La pobre ejecucin presupuestal Hipertrofia inversora Inversin versus gasto corriente La desigualdad interregional Carga tributaria y utilidades mineras Coordinacin intergubernamental

Siglas

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Introduccin
El gran reto del Per en la dcada previa al Bicentenario

Pocos sucesos de nuestra historia han marcado la conciencia, la identidad, el carcter y el destino de los peruanos de una manera tan profunda y transversal como el del frustrado rescate de Atahualpa. Nios y adultos, hombres y mujeres, amaznicos, andinos y costeos, pobres y ricos, empleados e independientes, informales y formales, marxistas y liberales: todos los que hemos nacido y crecido en el Per, con variantes menores segn los profesores que nos tocaron en suerte, compartimos en lo esencial la misma visin de los hechos respecto del drama de Cajamarca. Para quienes trabajamos en el terreno de la comunicacin, sobre todo de la comunicacin conectada al Per, no es una sorpresa constatar el peso de la historia y de las emociones en la vida social de los peruanos de hoy. Lo hemos experimentado en las ciudades y en el campo, y lo hemos verificado especialmente en los pasados ocho meses, mientras preparbamos este libro sobre la relacin del Per con sus industrias extractivas y sobre el conflicto social en torno a ellas. No cabe duda de que en esa relacin, altamente sensible para los peruanos, convergen hoy la desconfianza y la animosidad a priori, y que en ella aflora una fuerte conexin simblica con la circunstancia fundacional del cuarto del rescate. Por eso el ttulo de este libro. La metfora del despojo La historia del drama de Cajamarca, en sntesis, es como sigue: en noviembre de 1532, el inca fue capturado por los espaoles en la plaza de Cajamarca mediante un golpe de mano a la vez audaz y fulminante. El hecho, aparte de poner fin al Imperio de los Incas, dio paso, ese mismo da, al primer saqueo de objetos de oro y plata de las poblaciones locales. Para los conquistadores, sin embargo, lo mejor estaba por venir: Atahualpa ofreci pagar por su liberacin dos habitaciones llenas de plata y una llena de oro, hasta donde alcanzara su mano. En los nueve meses siguientes, fluyeron hacia Cajamarca, desde distintos lugares del Tawantinsuyo, alrededor de 6 toneladas de oro

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y 12 de plata en varios cargamentos de objetos de metal. Segn diversos autores, el mayor rescate pagado en la historia de la humanidad: unos 325 millones de dlares a los actuales precios internacionales. No hay peruano que no conozca el resto de la historia: aunque, a diferencia de sus captores extranjeros, Atahualpa cumpli con lo que haba ofrecido, igual fue ejecutado. De esta manera, en la imaginacin popular, el doloroso episodio se transform con el tiempo en una metfora que sintetiza y explica el derrotero de los peruanos en los ltimos cinco siglos. Dicho episodio, asimismo, dio origen a un entrampamiento cultural que atraviesa al conjunto de la sociedad peruana, y que alimenta visiones y posiciones polares. El actual ciclo expansivo simplemente ha acentuado estos efectos, pues su consecuencia ms saltante es una paradoja: la superposicin, en el mismo territorio, de una gran riqueza natural con una gran pobreza humana. Este contraste objetivo es el que actualiza, una y otra vez, el drama de Cajamarca, as como esa imagen predilecta de los peruanos: la de vctimas cautivas, expoliadas por despiadados agentes exgenos. En eso consiste, esencialmente, el sndrome del cuarto del rescate, que tambin es el ttulo de este libro, sugerido en forma indirecta por el ministro del Ambiente, Antonio Brack, en la entrevista que sostuvimos con l. La idea, en efecto, resume bastante bien la conflictiva relacin del Per con sus industrias extractivas, pues todos sus ingredientes, a la vez racionales y emocionales, siguen siendo hoy decisivos en las encrucijadas en las que la gran inversin extractiva se encuentra con las localidades bajo las cuales se halla el recurso minero, petrolero o gasfero. Eso es lo que hace que la imagen dolorosamente fundacional del cuarto del rescate contine siendo tan vigente. Todas las voces Qu hacer para superar ese sndrome? Cmo curar el sentimiento de victimizacin en un pas con una historia tan compleja? De qu manera se reducen la desconfianza y los conflictos sociales relacionados con las actividades extractivas? Ese es precisamente el centro de la reflexin y de la discusin en las 36 entrevistas contenidas en esta obra, efectuadas entre setiembre de 2010 y febrero de 2011 en 10 departamentos del pas: Ancash, Arequipa, Cajamarca, Cusco, Junn, Lima, Moquegua, Piura, Puno y Tacna. Dichas entrevistas, que se realizaron en localidades de las tres regiones naturales, tanto en grandes ciudades como en diminutos poblados ubicados en zonas apartadas, o incluso en medio de la selva, comprenden a las autoridades de los distritos y regiones con mayor presencia extractiva y que ms canon minero, gasfero y petrolero perciben. Al mismo tiempo, conforman una muestra representativa y plural de los puntos de vista de los diversos actores que da a da modelan la relacin del Per con sus industrias extractivas: analistas polticos y econmicos, ambientalistas, miembros de ONG y centros de investigacin, profesionales de la gestin pblica, las relaciones comunitarias y la prevencin de conflictos, representantes de empresas nacionales y extranjeras, autoridades de los tres niveles de gobierno, lderes nativos y otros. Hemos reunido estas voces en un solo libro porque, al igual que un creciente nmero de peruanos, nosotros pensamos que las brechas que nos impiden ornos e influirnos los unos a los otros no son realmente infranqueables, pese a que por momentos nues-

INTRODUCCIN

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tra especialidad nacional parece ser el disenso y la exacerbacin de las diferencias, y pese a que nos cuesta un enorme trabajo reemplazar el conflicto y las emociones por la negociacin en torno a posiciones objetivas y predecibles. Por esa misma razn, al final de este volumen, en la seccin 124 Recomendaciones / Temas de Agenda, recogemos las propuestas de los entrevistados para la mejora de la relacin empresa-Estado-poblacin, as como los factores y las posibles salidas del conflicto entre poblaciones locales e industrias extractivas. Debemos, como sociedad, poner en marcha un debate que vaya ms all de las propuestas superficiales y efectistas que se escuchan incluso desde antes de la campaa electoral. Requerimos un debate que escarbe en las cuestiones de fondo y que, en el mediano plazo, nos permita superar los obstculos institucionales y culturales que nos impiden aprovechar este gran ciclo de inversiones y de crecimiento y dar un verdadero salto de nivel como pas. En este objetivo mayor se enmarca este libro. Una intervencin mltiple La primera visin que emerge de estas conversaciones es que la cura del sndrome del cuarto del rescate supone aplicar remedios por varias vas y, adems, en simultneo. Es decir, abordar un conjunto de problemticas interrelacionadas para garantizar que los beneficios de la actividad extractiva realmente se sientan y se maximicen, pues una de las causas esenciales de la desconfianza y el rechazo de las poblaciones locales a ese tipo de inversiones es que, segn juzgan, su vida no mejora con ellas, a contrapelo de lo que las cifras macroeconmicas del pas y, en particular, las cifras del canon pueden dar a entender. Destacan, entre estas problemticas por abordar, la ruta formal de otorgamiento de concesiones y de aprobacin de proyectos; el marco institucional del dilogo y el manejo de conflictos; el proceso de negociacin con las localidades, la denominada licencia social y la conducta empresarial; la planificacin central, el control de la inversin y el orden territorial; la distribucin del presupuesto pblico y de la renta natural; la reforma del canon en el marco de la descentralizacin fiscal y de una reforma tributaria integral; la mejora de la gestin descentralizada y de la coordinacin intergubernamental; y, por supuesto, la creacin de un fondo de futuro y, quiz, de nuevos modelos para compartir los beneficios. Surgen, adems, ciertas tareas centrales ineludibles. Una de ellas es la reforma del proceso de consulta y de evaluacin de los estudios de impacto ambiental, pues este proceso hace agua por todos lados, comenzando porque en las audiencias pblicas a la gente se le explican cosas excesivamente tcnicas que no le interesan y porque aquellas se limitan esencialmente a lo ambiental y excluyen la diversidad de temas que forman parte del inters local. Por otro lado, la evaluacin de los estudios de impacto ambiental cojea debido a que, entre otras cosas, la misma autoridad que promueve la inversin aprueba los estudios. Asimismo, se requiere algn tipo de inclusin de los gobiernos subnacionales en la toma de decisiones sobre la inversin, pues los gobiernos regionales no se sienten Estado y en el mejor de los casos se ponen de costado frente a los conflictos de ndole extractiva porque, en verdad, no tienen competencia formal sobre el que suele ser el actor econmico ms relevante de su entorno. Tambin es imprescindible la pro-

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EL SNDROME DEL CUARTO DEL RESCATE

mocin de la representatividad empresarial descentralizada, pues los preceptos de la economa de mercado no han penetrado uniformemente en todo el Per y esa no es solo una cuestin de comunicacin, sino tambin de involucramiento real del empresariado grande en el tejido social de las regiones. Otras tareas urgentes y de sentido comn son el reforzamiento del aparato de gestin de conflictos; la transformacin de los recursos naturales en educacin, ciencia y tecnologa; un mayor reconocimiento de los derechos indgenas y una mayor precisin de sus lmites; una evaluacin tcnica independiente del government take o renta natural que podemos reservarnos sin que la actividad extractiva pierda competitividad; una conexin deliberada entre desarrollo agrario y extractivo; una campaa dirigida a elevar el orgullo por nuestra actividad extractiva y a publicitar adecuadamente sus buenas prcticas; y, finalmente, una propuesta inteligente para un nuevo pacto social que articule los mltiples intereses. Polticas deliberadas Modificar estos vicios o llenar esos vacos no demanda grandes recursos, sino voluntad poltica para implementar medidas por lo general de baja complejidad que, en cambio, apalancaran resultados enormes en trminos de la solucin de los conflictos y de la construccin de un Per mejor. No son complejas y s, indispensables, por ejemplo, la creacin de un equipo multidisciplinario capaz de responder a los conflictos en tiempo real, ni la aplicacin de sanciones emblemticas a las malas operaciones extractivas, que justamente dejara en claro las diferencias con respecto a las buenas. Tampoco son tareas imposibles la formulacin de un protocolo especfico de intervencin para proyectos que puedan afectar fuentes hdricas, origen de los ms agudos conflictos, ni ajustar los sesgos del Sistema Nacional de Inversin Pblica (Snip), que estimula la siembra de cemento y fierro, en lugar de la competitividad y el desarrollo humano. Todas estas son cuestiones que claramente debe abordar un nuevo gobierno y, en realidad, varios sucesivos gobiernos, pues esos cambios forman parte de una transformacin de larga duracin. La cura del sndrome del cuarto del rescate no se halla, pues, en el plano de la historia o de la comunicacin, mucho menos en el de la psicologa social, sino en el de la implementacin de polticas pblicas deliberadas orientadas a arbitrar la inevitable competencia entre los intereses de los grandes y de los chicos. Esta competencia se presenta en todo lugar en que preexiste, a la llegada de la gran inversin, un inters local constituido (especialmente cuando esa competencia involucra recursos como la tierra y el agua). Se trata, pues, de hacer frente a problemas de raz esencialmente econmica, pero desde el Estado. El desarrollo nunca es accidental, improvisado, inconsciente, involuntario o automtico. Mientras se propague a los cuatro vientos que la gran inversin es la palanca mecnica del bienestar, y eso se haga sin el acompaamiento de movimientos reales de reforma del Estado, ms se le desprestigiar, pues la gran inversin, por s sola, no puede producir ese resultado y, de hecho, no est obligada a hacerlo. En ese sentido, se deben articular, por ejemplo, estrategias apoyadas en una clara visin territorial, dirigidas a articular la gran inversin con la creacin de mercados y actividades econmicas que generen empleo en los mismos entornos extractivos.

INTRODUCCIN

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La reduccin al mensaje Sin embargo, aun en las esferas ms cultas, incluidos los medios escritos, radiales y televisivos nacionales, el conflicto en torno a la relacin del Per con sus industrias extractivas se suele comprimir a un puado de puntos a los que se eleva a una suerte de varita mgica. En primer lugar, se suele reducir la causa y, por lo tanto, la solucin de los conflictos asociados a las industrias extractivas meramente a un asunto de comunicacin y de mensaje, como si la comunicacin, por s sola, creara realidades esas realidades que el marco institucional no ha previsto o como si las emociones y la desconfianza fueran resultado de la paranoia o la ignorancia de los pobladores rurales, o del eficaz accionar de un grupo de agitadores. Estos, sin duda, despliegan su propia agenda en cada uno de los conflictos, usualmente pasando por encima de las autoridades democrticamente elegidas. Pero las fibras que mueven estn all desde antes de que ellos hagan su aparicin, pues existe, tal vez en la mayora de peruanos, un sedimento ideolgico, cultural y emocional que condiciona su acercamiento a las industrias extractivas. Y de muchas formas, la historia minera de la Colonia y de gran parte de la Repblica les da la razn. Determinados actores, incluidas algunas ONG, utilizan hbilmente ese pasado para inducir temor en las poblaciones. Interferencias Por otra parte, quienes apuestan por el conflicto y medran de l han aprendido que este siempre deja beneficios, pues, desde la suspensin de la privatizacin de Egasa y Egesur, en el ao 2002, el Estado ha seguido una pauta derrotista y pasiva en su relacin con la poblacin que cierra por la fuerza una carretera. En este terreno, los empresarios creen que existe interferencia en la relacin entre empresas y comunidades de ciertas ONG y de otros actores con apetitos polticos o econmicos. Les preocupa que el proyecto de algunas de estas ONG sea involucrarse en un conflicto para garantizar su financiamiento. Para estos empresarios, por ejemplo, desde que las audiencias pblicas se integraron como mecanismo legal para la aprobacin de los estudios de impacto ambiental, son utilizadas por los opositores, que las tiran por tierra para bloquear los permisos, al impedir que las empresas cumplan con este requisito legal. En eso tal vez no les falta razn. Tambin es justo reconocer, sin embargo, que numerosas ONG participan seria y efectivamente en la promocin real del desarrollo. La punta del iceberg De otro lado, en la actual coyuntura electoral, se ha comenzado a hablar con insistencia de impuestos a las sobreganancias y de mayores regalas como el remedio para todos los males polticos, econmicos y sociales del pas. Sin duda se trata de asuntos clave e insoslayables, que el prximo gobierno nacional deber abordar con firme actitud negociadora, pero la discusin sobre lo que le corresponde al Per de la torta extractiva (government take) constituye apenas la punta del iceberg del dbil y fragmentario debate actual. Uno de los ejes de esta discusin es, sin duda, la competitividad que debe mantener el pas frente a otros pases. En los ltimos meses, Australia y Chile han abordado el

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incremento del government take desde diferentes aristas y con distintas consecuencias polticas, y entre las grandes empresas extractivas asentadas en el Per parece haber la certeza de que aqu tambin la discusin es inevitable y que un desenlace ocurrir al inicio del prximo gobierno. En cualquier caso, la competitividad depende de numerosos factores, y uno principal que comnmente se pasa por alto es el atractivo, generalmente enorme, de los yacimientos. Sin embargo, otro asunto de fondo relacionado con el government take es que el reparto de un pedazo ms grande no contribuir per se a reducir los conflictos sociales. Despus de todo, las industrias extractivas enfrentan principalmente conflictos de expansin, atizados por la propia lgica de asignacin del canon, que hace que la localidad rica no se junte ni coordine con la pobre. Ms recursos, distribuidos de la misma manera, probablemente tengan el efecto contrario al deseado. Las disputas de recursos son naturales en toda sociedad; no solo son entre empresas y localidades, sino tambin entre jurisdicciones. El crecimiento econmico simplemente las dispara. Por eso es que reducir todo el debate al incremento de las regalas o a la imposicin de un impuesto a las sobreganacias es no enfrentar una realidad por definicin compleja. El supuesto efecto de la gestin Otra medida elevada a la categora de varita mgica es la mejora de la gestin descentralizada de los recursos del canon. Algunos empresarios afirman que la pobreza se reducira y la legitimidad de todo el marco institucional se elevara si las jurisdicciones que reciben canon gestionaran bien sus recursos, pues la gente percibira con claridad los beneficios de su vinculacin con las industrias basadas en la extraccin de recursos naturales. Sin embargo, aun en ese supuesto, nuestro desarrollo estara lejos de ser igualitario, pues, como es sabido, el canon no es para todos. Quines podran despegar o estaran despegando? Aunque parezca increble, el sector pblico carece de un sistema de monitoreo y de estudios en profundidad sobre el uso de esa cuantiosa renta natural, canalizada en estos aos de bonanza a las regiones, provincias y distritos a travs de 10 mecanismos: canon y regala mineros, canon y regala gasferos, canon y sobrecanon petroleros, canon pesquero y derechos de pesca, canon hidroenergtico y canon forestal. Las manidas imgenes de las piscinas de Echarate (Cusco) y de la plaza de toros de La Encaada (Cajamarca), construidas con recursos del canon, no deben ocultar los problemas de fondo, que van ms all, como se ver a continuacin, de la baja capacidad de gestin de las autoridades locales. La renta natural en cifras Un primer problema de fondo es la inequidad de la distribucin nacional de los recursos del canon entre las regiones y jurisdicciones del pas (ver la seccin La Distribucin de la `Renta Natural), que parecera imposible revertir, o al menos reestructurar, pues incluso los gobiernos regionales que no los han gastado se encresparan, junto con los gobiernos locales, en caso de algn mnimo recorte. Quiz un ejemplo baste para revelar las dramticas desigualdades presupuestales y la psima distribucin de la renta natural del pas, que en los ltimos cuatro aos super la friolera de 8,500 millones de dlares.

INTRODUCCIN

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Ilabaya es una pequea poblacin de algo ms de 4,000 habitantes situada en la sierra de Tacna. Entre los aos 2007 y 2010, el distrito cont con un promedio de ms de 9,000 dlares anuales per cpita por concepto de ingresos procedentes de actividades extractivas. Con este monto, ese ltimo ao su presupuesto total ascendi a ms de 27,000 dlares por habitante: 50 veces el del propio Gobierno Regional de Tacna y 28 veces el de San Isidro, el distrito con el ms elevado nivel de vida en todo el Per. La imagen, aunque no tan acentuada, se repite si ampliamos el anlisis a los 10 municipios ms millonarios del Per, que concentraron 1 de cada 5 dlares de renta natural transferidos a las 1,837 municipalidades del pas. Peor aun, los dos distritos que ms transferencias de recursos recibieron en trminos absolutos (Echarate y San Marcos) percibieron ms ingresos que 24 de los 26 gobiernos regionales del pas. La pregunta obvia que surge es: est el canon diseado para fomentar equidad? La respuesta es, indudablemente, no. La dbil ejecucin del gasto Otro problema por abordar es la manera en que las regiones, provincias y distritos que perciben canon lo gastan. En este ltimo caso, la pregunta que cabe hacerse es: por qu incluso los gobiernos locales con ms presupuesto por habitante an no despegan? Porque, ms all de cmo se est distribuyendo la riqueza nacional, la renta extractiva que constituye el grueso del presupuesto total de los distritos no se est ejecutando en su mayor parte. Los 6 gobiernos regionales y los 10 gobiernos locales que ms renta extractiva percibieron no han ejecutado 54% y 65%, respectivamente, de todos los recursos acumulados durante el ltimo quinquenio. Destacan, por su pobre ejecucin, de 16% o menos, Ilabaya, Ite (Tacna) y San Marcos (Ancash), justamente los tres distritos que con ms recursos pblicos por habitante cuentan. Las razones de la pobre ejecucin son muchas, pero quisiramos destacar una explicacin casi ausente del debate pblico: la desproporcin existente entre los recursos disponibles para inversin y los disponibles para gasto corriente. Durante la poca de las vacas flacas, el presupuesto de inversin constitua una pequea proporcin del presupuesto pblico. Pero con el crecimiento del PBI y, sobre todo, con el flujo de recursos del canon, la figura se ha invertido: en la ltima dcada, el presupuesto pblico del Per se multiplic por 3, mientras que su presupuesto de inversin se multiplic por 8.5. Con mayor dramatismo, esa figura se presenta en todos los gobiernos regionales que ms transferencias reciben de la renta procedente de las industrias extractivas. En los ltimos cuatro aos, el presupuesto de inversin de Ancash, por ejemplo, pas de 8% a 63% de su presupuesto total. Y lo mismo, pero en forma mucho ms patente, ha ocurrido del lado municipal. En 2010, el presupuesto de inversin de los 10 municipios ms ricos alcanz el 81% de su presupuesto total, mientras que el promedio de recursos de inversin de San Isidro, Miraflores, Villa El Salvador y El Agustino apenas lleg a exactamente la tercera parte. La importancia del gasto corriente Por qu esta hipertrofia inversora es un problema? Al menos por dos razones centrales. Primero, porque para ejecutar recursos de inversin se requiere personal com-

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petente, que solo se financia con gasto corriente. Es imposible que un distrito especialmente si es de los ms pobres y con menos capacidades de gestin ejecute bien sus recursos de inversin con apenas una dcima parte de su presupuesto destinado a gasto corriente. Segundo, porque mejorar los indicadores de nutricin, salud o educacin no depende tanto de recursos de inversin como de gasto corriente en apoyo alimentario, mdicos y profesores. Incluso el mantenimiento de obras supone la ejecucin de gasto corriente. Es decir, los recursos del canon alcanzan y sobran para construir y equipar un hospital, una escuela o un comedor popular de primera categora en cualquiera de estos distritos, pero los pagos bsicos de personal, luz, agua y otros servicios no pueden salir de los recursos del canon, sino de los presupuestos de gasto corriente, que, como ya se ha dicho, son radicalmente inferiores. No es sorpresa, as, que los indicadores sociales mejoren menos de lo esperado. En aos recientes han abundado las obras que no elevan la calidad de vida de las poblaciones locales. Las causas son numerosas. Tienen que ver, por un lado, con la ausencia de supervisin de un gobierno nacional que transfiere y se desentiende de la ejecucin. Pero, tambin, con la falta de planificacin estratgica, la pobre articulacin intergubernamental y, por supuesto, las reglas impuestas por el Snip, que considera que todo dinero que no va a inversin constituye malgasto de recursos. Los alcaldes han privilegiado las pequeas obras que, aparte de no exigir una planilla permanente ni mucho mantenimiento, producen abundante empleo porque es la nica manera en que redistribuyen riqueza y preservan su legitimidad en un pas con tan limitados niveles de representatividad poltica. Hay, sin embargo, seales de que estas autoridades estn adquiriendo una visin ms estructurada de sus prioridades. El problema, una vez ms, es que se les transfieren cada vez ms recursos, pero se les impide enmarcarlos dentro de una lgica de desarrollo propia. Dos naciones Una dcada antes de su Bicentenario y en la cresta de un ciclo expansivo sin precedentes en su historia republicana, el Per contina dividido en dos naciones: una excluida y otra incluida en los beneficios del crecimiento econmico. El pas que emerge en los albores del siglo XXI muestra un dramtico contraste que se proyecta a las mentalidades entre un pas con grandes carencias, escaso desarrollo material y temeroso de lo exgeno, y la nacin posible, abierta, expectante, cosmopolita y moderna que comienza a dibujarse en sus grandes ciudades bajo el aliento de la inversin. No hay duda de que este ciclo expansivo se sostiene principalmente en nuestros recursos naturales, tanto por sus altos precios internacionales como por nuestra riqueza geolgica y el creciente flujo de inversiones que esta atrae, en el marco de una estabilidad macroeconmica prxima a cumplir dos dcadas. Salvo que el planeta registre un vuelco absolutamente inesperado, de esos que cambian de sbito la historia, esta situacin se mantendr en los prximos aos e incluso es posible que arribemos a nuestro bicentenario republicano con un auge extractivo bastante mayor al que hoy estamos experimentando. Por ello, entre los grandes temas del Per contemporneo, la relacin de nuestra sociedad con sus industrias extractivas ocupa un lugar central.

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Sin embargo, a pesar de que somos un territorio con una vocacin primordialmente extractiva, como sociedad nos resulta difcil sentir orgullo por nuestra minera, nuestro gas, nuestro petrleo. As, lo que para unos representa un escenario prometedor, conducente nicamente al optimismo y al despegue econmico, para otros es visto como exactamente lo contrario. De hecho, buena parte de los conflictos sociales registrados a lo largo y ancho del pas en los ltimos aos han tenido que ver, directa o indirectamente, con actividades extractivas. Y, pese al brillo de los resultados econmicos, en la prctica estas actividades navegan por momentos en un mar de incertidumbre. Hoy, si algo caracteriza a la relacin del pas con sus industrias extractivas es, precisamente, un elevado margen de imprevisibilidad. En el ao 2010, sali adelante la concesin definitiva del gigantesco proyecto minero Las Bambas, en Apurmac, pero naufrag el proyecto Ta Mara, en la regin Arequipa. Igualmente, la fase exploratoria del proyecto Huambo, en la regin Ancash, de la minera Chancadora Centauro, fue revertida despus de haber obtenido la aprobacin oficial y de la poblacin. En estos ltimos dos casos, las fuentes de agua se convirtieron en las protagonistas indudables del conflicto y, como es costumbre, las movilizaciones de los pobladores locales ocuparon el centro de la escena meditica nacional. Un proyecto modelo Podra tenerse la impresin de que las convicciones antiextractivas nicamente prosperan en las zonas remotas del pas, donde la inclusin econmica y social todava es una promesa y, por tanto, las conciencias y los estmagos son pasto fcil de propuestas polticas e ideolgicas radicales. All, adems, los procesos se desenvuelven de tal manera que el reclamo ms corriente de las poblaciones locales, amplificado en automtico por los medios de comunicacin de las grandes urbes, siempre termina siendo el que no se les ha informado o consultado. Sin embargo, otro cuestionamiento decisivo a nuestra vocacin extractiva proviene de sectores sociales urbanos, incluso acomodados y cultos, ciertamente beneficiados por el actual ciclo expansivo promovido por la minera, el gas y el petrleo. Es una posicin antiextractiva que no se nutre de la intrusin corporativa en la vida cotidiana o del choque directo con las empresas en el terreno local. Proviene, ms bien, de un idealismo social y de una exacerbada conciencia ambiental y, en definitiva, del nuevo ethos global que se propaga por el ciberespacio. Es all en donde comienza la apropiacin de la voz del pueblo por organizaciones que supuestamente buscan defenderlo, queja constante de muchos lderes de base con quienes hemos conversado. Y es all en donde se cocinan las mayores inexactitudes y desinformaciones muchas de ellas deliberadas y bizarras, que utilizan la legtima defensa de estndares sociales y ambientales, de los activos del pas o del futuro de nuestros nietos de una forma que resulta ms funcional a los intereses del primer mundo que a los de los propios peruanos. Como si para el Per fuera realistamente posible un desarrollo de espaldas a las industrias extractivas, o como si el nivel de desarrollo industrial de ese primer mundo no dependiera justamente de que consume ms recursos naturales y 25 veces ms energa que nosotros o como si la deforestacin de los bosques fuera principalmente obra de las grandes empresas extractivas y no del desarrollo humano desordenado que constatamos penosamente, por ejemplo, en nuestra selva.

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Un proyecto modelo, es decir, con una ejecucin satisfactoria para todas las partes involucradas, debera comenzar a deshacer estos cuestionamientos y a establecer nuevos estndares en la relacin empresa-Estado-poblacin. Ese es el desafo del Per para los prximos aos, para los prximos proyectos que involucren grandes inversiones en actividades extractivas. Lo que este libro busca mostrar es que la consecucin de ese proyecto modelo involucra numerosos aspectos, que deben abordarse por separado pero en simultneo. Se trata de factores de todo tipo, que operan desde la llegada del gelogo de avanzada a la zona de un proyecto. E incluso antes, desde que el Gobierno Central anuncia la inminente llegada de una gran inversin, hecho que fija indeleblemente, en la mente de las poblaciones locales, la imagen de que no han sido consultadas y de que, adems, hay un tesoro grande por negociar, aun antes de la fase de exploracin de un proyecto. Esos primeros pasos ya convocan una serie de elementos problemticos previos, en esferas tan diversas como la poltica, la vida social, la cultura y, por supuesto, el marco legal, que por separado activan la atencin y los reflejos de autoridades regionales, provinciales y locales, as como de un conjunto de organizaciones de base presentes en prcticamente todos los rincones del Per. El costo de la imprevisibilidad Por supuesto, tambin existe la posibilidad de que no deseemos el cambio, sea porque resulta social o polticamente muy costoso, sea porque, como varios autores han dicho, somos una nacin enraizada en el statu quo. En efecto, en varias ocasiones, durante los meses de preparacin de este libro, hemos pensado que a lo mejor el statu quo, particularmente en materia de la azarosa e informal ruta de aprobacin social de un proyecto, aunque conduzca a la imprevisibilidad, no les resulta tan malo a algunos de los actores de la problemtica de las industrias extractivas. Despus de todo, desde que comenz el siglo XXI, con el conflicto de Tambogrande, no llegan a 10 los grandes proyectos extractivos que se han estrellado en algn punto de su ruta hacia la aprobacin. A lo mejor entonces cavilamos el caos actual no les resulta tan inconveniente a todos los actores, sea que estn en el Estado, las bases sociales, las ONG o las empresas (muchos empresarios piensan que, si se formaliza la licencia social, se le dara un poder inmenso a grupos opositores y solo se generara ms desorden; por eso prefieren depender de su propia habilidad para el xito de su relacin con las localidades de su entorno). En cambio, hoy pensamos que lo que ocurre es que, pese a que se trata de un tema fundamental para el Per, la discusin nacional en torno a la gran inversin gira alrededor de lugares comunes y de posiciones irreductibles, entre el perro del hortelano y el sumak kawsay o buen vivir ecuatoriano y boliviano. Tambin pensamos que subyacen serios problemas de diseo en todos los procesos relacionados con la bajada a tierra de los proyectos de inversin. Debido en gran parte a ambos problemas, al pas le est resultando muy difcil reemplazar el conflicto y las emociones histricas, polticas y sociales por la negociacin en torno a posiciones objetivas y predecibles, as como reconocer el decisivo aporte de la gran inversin extractiva al desarrollo. Asimismo, al Per le est costando transformar este cuantioso aporte en un capital renovable que financie los sectores productivos del futuro, para impulsar sostenida-

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mente el bienestar. Pero la coincidencia de ricos y pobres en los mismos lugares de nuestro mapa poltico puede ser creativamente utilizada para convertir la aparente maldicin de los recursos naturales en la bendicin de los recursos naturales. Esta es la transicin que el Per debe emprender para materializar la oportunidad que hoy se le presenta de salir definitivamente del tercer mundo. Por ello se requiere tender puentes de entendimiento entre los distintos universos que coexisten en l, y en particular entre la poblacin y la inversin, bajo las premisas de que lo que est fallando es, en lo esencial, el relacionamiento entre actores y de que lo que est en la base de las diferencias aparentemente irreconciliables que llevan al conflicto es una razn de ndole bsicamente econmica y no solo de percepcin. Esta es la base reflexiva de este libro. Finalmente, los actores y las causas de conflictos entre las industrias extractivas y las poblaciones locales se mueven como cristales dentro de un caleidoscopio, y configuran diseos y arreglos tan mltiples como los momentos, los lugares y los intereses de quienes miran por su orificio. El dilogo necesario La idea de reunir en un solo volumen las distintas voces que se entrecruzan y enfrentan casi siempre de manera sorda en los conflictos sociales de origen extractivo nos result, desde que el libro era apenas un plan sobre papel, una suerte de prolongacin natural de nuestro trabajo cotidiano en el mbito de la comunicacin. Nuestra intencin es llamar la atencin sobre este tema decisivo para el presente y el futuro de la sociedad peruana, generar opinin pblica, abrir espacios de debate e incorporar el asunto en la agenda nacional, regional y local, en una coyuntura poltica de relevo de autoridades, tanto del interior como del Gobierno Central. Actualmente, en el caso de la relacin del Per con sus industrias extractivas, el intercambio de ideas y puntos de vista se agota en afirmaciones como la empresa no ha informado, hay grupos de agitadores que desinforman, las empresas extranjeras se llevan todo, el Estado solo aparece al final del conflicto, o todos los recursos deben quedarse en el Per, por consignar solo algunas. Por eso nuestra intencin es tambin reunir y contrastar y, por lo tanto, acercar, bajo la forma de conversaciones, lo que los protagonistas institucionales y sociales de esta compleja relacin tienen que decir, lejos de las coyunturas de enfrentamiento y de la adrenalina del discurso poltico. Esa es la razn por la que El Sndrome del Cuarto del Rescate no adopt la forma de un libro de ensayos ni de diagnstico social, sino la de un libro de entrevistas o, mejor dicho, la de un compendio de dilogo. Salir del cuarto del rescate, cerrar la brecha que nos impide ornos e influirnos unos a otros es posible y constituye, por simple que parezca, el gran reto del Per en la dcada previa a su Bicentenario.

lvaro Barnechea / Francisco Tumi

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