Pliza de Seguro de Responsabilidad Patrimonial de la Administracin

De la Responsabilidad Patrimonial del Estado A lo largo de la historia, se han dado grandes pasos de un extremo a otro en el campo de la responsabilidad patrimonial del Estado: en el pasado padecimos la irresponsabilidad del Estado que se concentra en la expresin inglesa, convertida en principio, The King can do no wrong (el rey no puede causar dao o agravio), heredada del absolutismo monrquico, segn la cual la Corona no incurra en responsabilidad por delitos civiles que hubieren cometido sus funcionarios, sin posibilidad de ser llevada a juicio por los particulares, (Prez Lpez, Miguel, La Responsabilidad Patrimonial del Estado Bajo la Lupa de la Jurisprudencia del Poder Judicial de la Federacin, No.28 de la Revista del Instituto de la Judicatura Federal, de Mxico). Luego de muchos cambios intermedios, arribamos al actual rgimen de avanzada denominado Responsabilidad Patrimonial Objetiva de la Administracin (predominante en pases europeos mas no en Repblica Dominicana), derivada de la teora de la lesin antijurdica, que es de suyo garantista, pues deriva de una concepcin amplia de los derechos humanos, con la finalidad de respetar la dignidad y el patrimonio de los gobernados, (Prez Lpez, Miguel). Adems de la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin, tambin se ha desarrollado la Responsabilidad Patrimonial del EstadoLegislador y la Responsabilidad Patrimonial del Estado-Juez, aunque tratar la primera equivale a tratar de la responsabilidad del Estado, ya que aqulla no es sino una modalidad de ste: el Estado actuando para la realizacin de sus fines, (Garca Oviedo, Carlos, y Martnez Useros, Enrique, Derecho Administrativo, Tomo I), definiremos, grosso modo, la segunda y la tercera, para dar una idea abarcadora de la generalidad de la responsabilidad del Estado, aunque ms adelante nos concentraremos en la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin La Responsabilidad del Estado-Legislador se produce a resultas de la produccin de efectos dainos o perjudiciales derivados de las leyes, (Astillero Fuentes, Manuel Jess, La Responsabilidad del Estado-Legislador, IberForo-Barcelona), todo esto a pesar de ser un poder soberano a la vez que se entiende que las ley no poda violar stricto sensu derechos preexistentes en la medida en que tales derechos dejan de existir cuando una nueva ley as lo disponga () El legislador no puede alterar derechos garantizados por la constitucin, (Arenas Uribe, Carolina, y Jimnez Uscategui, Mariangela, La Responsabilidad por el Hecho del Legislador, Tesis de grado para optar por el ttulo de Abogada, Pontificia Universidad Javeriana, Colombia).
Prof. Fabricio Collado Abogado

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Mientras, la Responsabilidad Patrimonial del Estado-Juez se configura al transgredirse el debido proceso (due process of law), pues este concepto constituye la base o piedra angular a partir de la cual es posible establecer si existe o no fundamento como para poder comprometer la responsabilidad extracontractual del Estado Juez, (Caldera Delgado, Hugo, Sistema de la Responsabilidad Extracontractual del Estado en la Constitucin Poltica de 1980, Chile). Precedentes de la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin El derecho civil nos tiene imbuidos de su concepto de la responsabilidad civil, tendiendo a monopolizar la definicin de la responsabilidad jurdica que en otros mbitos tambin se pueda comprometer. La responsabilidad civil dominicana tiene bien clara la definicin clsica de la Responsabilidad Civil, la cual el Artculo 1382 del Cdigo Civil consigna como Cualquier hecho del hombre que causa a otro un dao, obliga a aquel por cuya culpa sucedi, a repararlo. La responsabilidad, no importa la naturaleza del compromiso, siempre estar relacionada con un dao, que ese dao sea producido por una accin u omisin y que exista una relacin causal bastante clara entre el dao y la accin u omisin. Ahora bien, la diferencia va a estar en cul es el razn o motivo de la accin u omisin, o sea, si hubo intencin de causar dao (animus necadi o motivo criminal de causar el dao) o si hubo negligencia, inobservancia de los reglamentos y las leyes, etc., o por su origen, cuando la responsabilidad tiene una fuente contractual (responsabilidad contractual). Siempre la responsabilidad significar, en sentido lato, dar cada uno cuenta de sus actos, por lo que es un deber dar cuenta a otro del dao que se le ha causado. Esta obligacin la basan los autores en el principio de justicia que impone la necesidad de restablecer el estado anterior a la lesin causada injustamente, o en que la sancin jurdica de la conducta lesiva responde a un elemental exigencia tica, (Lpez Herrera, Edgardo, Introduccin a la Responsabilidad Civil). La evolucin de la responsabilidad no ha alterado su concepto, dado a partir del derecho comn, pues no se ha apartado de su fundamento, salvo los elementos que en particular aporte alguna especializacin. Esta aseveracin nos da paso y oportunidad para abordar un caso muy especial de responsabilidad por los daos causados por acciones u omisiones del Estado en su funcin de administracin.
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Es la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin, que tiene razn de ser cuando una persona fsica o jurdica causa un dao a otro ya sea intencionadamente, por error o simplemente por el desarrollo normal de la actividad que realiza o por los servicios pblicos o privados que presta (y yo agrego, por una accin u omisin antijurdica), nace una responsabilidad a cargo de quien ha causado ese dao, consistente en una obligacin de reparacin, de compensacin econmica, para tratar de devolver las cosas a su estado anterior a ese dao, (Confederacin Consumidores y Usuarios CECU Gabinete Jurdico, instructivo). Teoras Fundamentales de la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin A partir de la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin, el Estado, por los daos y perjuicios que cause en el ejercicio de un servicio pblico o por su accin u omisin antijurdica, est obligado a indemnizar a los particulares lesionados. Esto es afirmado sobre la base de diversas teoras que establecen este axioma, si cabe referirse as por su obviedad actual, a saber: a) Teora de los derechos adquiridos de Otto von Gierke basada en principios de Derecho Natural, segn el cual toda vez que se produzca un perjuicio a un individuo nace contra el Estado un derecho de indemnizar. b) La teora de la expropiacin de Consolo, que considera que cualquier ataque por parte de la autoridad del Estado a la propiedad de los particulares debe ser indemnizado. c) La teora de la igualdad ante las cargas pblicas de Teissier parte de que los particulares no deben sufrir ms, los unos de los otros, las cargas impuestas en el inters de todos, por lo que los daos causados a los particulares en el ejercicio de la funcin administrativa deben ser imputables a la cuenta de gastos generales de los servicios pblicos, y pagados con fondos provenientes de los impuestos, cuando el servicio pblico haya sido prestado irregularmente. d) La teora del enriquecimiento sin causa de Maurice Hauriou, por la cual procede la reparacin cuando el dao sufrido por el administrado corresponda a un enriquecimiento del patrimonio a cargo de la Administracin y que sea sin causa, en el ejercicio de un derecho exorbitante del derecho comn.
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e) La teora de la lesin antijurdica, tiene por mira que la exigencia de la responsabilidad patrimonial estatal procure la reparacin objetiva de una lesin que la vctima no tena la obligacin, establecida por el ordenamiento jurdico, que soportar, (Prez Lpez, Miguel). Responsabilidad Patrimonial de la Administracin en la Repblica Dominicana En la Repblica Dominicana la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin ha sido un mito. Esta percepcin tiene fuertes fundamentos empricos, sobretodo en la praxis de las relaciones de los particulares y la administracin. Esta, aunque haya aprobado y promulgado normas que la obligan a hacerlo, mantiene en la prctica el principio de irresponsabilidad del Estado, salvo excepciones y buenas intenciones que poco a poco van in crescendo. La legislacin dominicana ha hecho exclusivas innovaciones en el mbito de la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin. Son los casos de la Ley 64-00, sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales, que en el Captulo III, De la Responsabilidad Civil, consigna en el Artculo 171 que El funcionario que, por accin y omisin autorice la realizacin de acciones, actividades o instalaciones, que causen daos y perjuicios a los recursos ambientales, al equilibrio del ecosistema, a la salud y calidad de vida de la poblacin, ser solidariamente responsable con quien las haya ejecutado. Aqu la responsabilidad en que incurra el funcionario no ata a la administracin, no son responsables conjunta y solidariamente. Adems, se acerca al concepto objetivo de la responsabilidad patrimonial, al referirse a accin y omisiones, mas no intijurdicas. Tambin, los que reciben los daos y perjuicios no son nicamente los particulares, a los que, dicho sea de paso, ahora se refiere en cuanto a los efectos en su salud y calidad de vida. Precisamente extienden los efectos de los daos y perjuicios al medio ambiente y el ecosistema. Por su lado, la Ley No.41-08, de Administracin Pblica, consagra en el ltimo prrafo del Artculo 66, que El titular de la institucin que no cumpla con la obligacin que le impone este artculo, de tramitar la solicitud de pensin o jubilacin del servidor pblico, incurrir a los fines disciplinarios en falta de segundo grado, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial que le podr ser exigida ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. En este caso, se podra asegurar que la responsabilidad patrimonial declarada es aplicada nicamente al funcionario que no cumpla con los preceptos del artculo citado. Tambin
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configura la responsabilidad patrimonial subjetiva al disponer que ser responsable al no cumplir con la obligacin que le impone el Artculo 66. Ahora bien, la Ley No.176-07, del Distrito Nacional y los Municipios, del 17 de junio de 2007, precepta con mayor precisin tcnica, y bajo reserva de ley, la responsabilidad patrimonial objetiva de la administracin municipal, al establecer en su Artculo 113 que los municipios respondern directamente de los daos y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos o de la actuacin de sus autoridades, funcionarios o empleados, en los trminos establecidos en la legislacin general sobre responsabilidad administrativa. Esto quiere decir que la administracin municipal debe responder independientemente de que el dao hubiera sido causado por dolo o culpa. La ms importante innovacin en el mbito de la responsabilidad patrimonial de la Administracin se ha logrado por va constitucional, a raz de la ltima reforma de la Carta Magna, proclamada el 26 de enero de 2010. El Artculo de la Constitucin dominicana que consigna esta figura es el 148, y reza as: SECCIN IV DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LAS ENTIDADES PBLICAS, SUS FUNCIONARIOS O AGENTES Artculo 148.- Responsabilidad civil. Las personas jurdicas de derecho pblico y sus funcionarios o agentes sern responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daos y perjuicios ocasionados a las personas fsicas o jurdicas por una actuacin u omisin administrativa antijurdica. Elementos constitutivos: 1. Persona jurdica de derecho pblico y Funcionarios o agentes: que dao sea atribuido a la administracin y sus funcionarios, los cuales sern responsables conjunta y solidariamente. 2. Daos y perjuicios: se entiende por esto que los bienes o derechos deben haber sufrido una lesin, y que esta lesin sea antijurdica, pues el ciudadano no tienen la obligacin de soportarla; que la lesin sea efectiva, o sea, real, que afecto lo patrimonial y lo moral; que sea cuantificable, valuable econmicamente; e individualizada, de tal manera que pueda identificarse en la persona o grupo de personas que percibieron la lesin.
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3. Una actuacin u omisin administrativa antijurdica: por esto se entiende que la administracin no debe responder por los daos que produzca en el ejercicio de servicio pblico, sino, cuando nicamente su actuacin u omisin sea violatoria de las normas jurdicas que regulan su accionar.
LA POLIZA DE SEGURO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN

En vista de que la administracin y sus agentes o funcionarios estn obligados a pagar una indemnizacin si causa una lesin antijurdica a un ciudadano por una accin u omisin tambin antijurdica, el contrato de seguro de responsabilidad civil viene a ser un instrumento con el que la administracin cubrira lo que en lenguaje especializado se llama siniestros, que ocasiona la administracin de la manera antes sealada. El contrato de seguro de responsabilidad civil no es ms que una tcnica para gestionar, -y, como tal, establece el proceso para identificarlo y evaluarlo- que permite a un sujeto sustituir un coste incierto y elevado (la posibilidad de tener que pagar una cuantiosa indemnizacin de daos) por un coste cierto y que se puede prever presupuestariamente (la prima) (Arquillo Colet, Begoa, Seguro y Responsabilidad Patrimonial de la Administracin, Tesis Doctoral). Es en ese contexto que el seguro tiene tres funciones que muy bien pueden desplegarse con plenitud en la cobertura de los riesgos de la administracin. Estas son: a) Funcin de Transfer: consiste en la transferencia del riesgo entre los sujetos con aversin al riesgo (a los que afecta no slo el valor de una prdida sino la frecuencia con que sucede dicha prdida) a los sujetos con menos aversin al riesgo o neutrales al riesgo (Arquillo Colet, Begoa). De esta manera la administracin traslada al asegurador a cambio de una prima, el coste de las indemnizaciones que debe pagar. b) Funcin Risk-pooling: tiene que ver con la puesta en comn de los riesgos, de manera que se reduzcan o eliminen los riesgos si asegura un nmero suficientemente grande de asegurados con riesgos homogneos, de tal manera que las prdidas se prevean y se puedan compartir (Arquillo Colet, Begoa,). c) Funcin de Risk-allocation: no es ms que la distribucin del riesgo, cuando las aseguradoras aceptan, no slo la transferencia y reunin de los riesgos, tambin, a cambio de la cobertura que ellos proporcionan, fijan un precio (prima) que es proporcional al grado de riesgo de cada asegurado (Arquillo Colet, Begoa).
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VENTAJAS DE LA CONTRATACIN DE PLIZA DE SEGURO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN

1. Deja en mejor posicin a las partes. 2. Experiencia positiva de las compaas de seguros en la resolucin de las reclamaciones, diestros en gestin y liquidacin de siniestros. 3. La responsabilidad patrimonial de la administracin queda cubierta por la aseguradora, fruto de un contrato de seguro en el que la administracin traslada a la seguradora la cobertura del riesgo a cambio de una prima, el costo de la indemnizacin que debe pagar proporcionalmente al grado de riesgo de cada asegurado (funcin de transferencia, Arquillo Colet, Begoa). 4. La administracin, como est asegurada, slo tiene que pagar la prima, con independencia del volumen de indemnizacin que genere, aunque haya casos de primas ms caras. 5. Liquidacin rpida de los daos. 6. Pagos elevados de intereses, o mayores que las indemnizaciones que pague la administracin. 7. Si no se opta por el seguro, quedaran las siguientes opciones: o reducir el nivel de actividad (de la administracin) o aumentar los recursos de la administracin y, con ellos, la presin fiscal sobre los contribuyentes. En caso contrario, la administracin, como est asegurada, slo tiene que pagar la prima, con independencia del volumen de indemnizaciones que genere (Arquillo Colet, Begoa). 8. Los reclamantes tienen un espacio cierto dnde reclamar la indemnizacin y dnde se evale correctamente el dao y su relacin causal con el siniestro, que se traduce en la accin u omisin ilcita.

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9. El sistema de seguro es ms barato que el sistema de responsabilidad patrimonial de la administracin, porque acelera la tramitacin de los siniestros, el pago de las indemnizaciones y reduce costos.

RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACIN EN REPBLICA DOMINICANA DE LA PLIZA DE SEGURO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN

1. Contratar plizas de seguro que cubran la responsabilidad patrimonial de la administracin con compaas especializadas experimentados. La razn de por qu con una compaa de experiencia viene dada por las dificultades del clculo actuarial que ello conlleva: la plizas son muy amplias y cubren gran variedad de riesgos de la Administracin, que evidentemente no son riesgos homogneos que se vayan a comportar del mismo modo (Arquillo Colet, Begoa). 2. Legislar especialmente y con claridad sobre esta clase de seguros. 3. Difundir los derechos de los particulares. 4. En ciertos servicios pblicos, hacer obligatoria la contratacin de plizas de responsabilidad patrimonial de la Administracin. Es el caso de los servicios de salud pblica, que es donde se hace mucho ms til y evidente la implementacin de esta frmula que cubra los siniestros, pues el sector sanitario presenta una combinacin de frecuencia y severidad muy alta en los siniestros, como es el caso del elevado riesgo de contraer un virus y bacterias intrahospitalarias en un hospital (Arquillo Colet, Begoa). 5. Hacer un procedimiento extrajudicial de reclamacin razonablemente sencillo y expedito, de manera que el reclamante pueda llevarlo a cabo, si fuera necesario, con la orientacin de una unidad de defensa (ONG) y sin la necesidad del ministerio de abogado. Todo esto debe configurarse evitando que la existencia de un procedimiento administrativo obligatorio dificulte la rapidez en la gestin de los siniestros (Arquillo Colet, Begoa).

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6. Institucionalizar plizas de seguro especficas para cada uno de los tipos de administraciones y en funcin de los diferentes tipos de casos.

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