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O Direito Educao na Constituio Federal de 1988 e seu restabelecimento pelo sistema de Justia

Romualdo Portela de Oliveira


Faculdade de Educao, Universidade de So Paulo Trabalho apresentado na XXI Reunio Anual da ANPEd, Caxambu, setembro de 1998, baseado na tese de doutoramento do autor intitulada Educao e cidadania: o Direito Educao na Constituio de 1988 da Repblica Federativa do Brasil.

A declarao do Direito Educao particularmente detalhada na Constituio Federal (CF) da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, representando um salto de qualidade com relao Legislao anterior, com maior preciso da redao e detalhamento, introduzindo-se, at mesmo, os instrumentos jurdicos para a sua garantia. Entretanto, o acesso, a permanncia e o sucesso na escola fundamental continuam como promessa no efetivada. Comparaes internacionais do perfil de escolarizao da populao apresentam o Brasil com um dos piores desempenhos do mundo. Apenas 22% dos ingressantes concluem o ensino fundamental de oito anos e apenas 39% atingem a 5 srie.1 O objetivo deste trabalho analisar a declarao do Direito Educao na CF/88, os mecanismos introduzidos para a sua efetivao e a interveno do sistema de Justia (Poder Judicirio, Promotoria de Justia, Defensoria Pblica) neste mister para restabelecer tal Direito quando negado pela ao ou omisso do Poder Pblico. Levando em conta a preciso e abrangncia da Declarao do Direito Educao na CF, realizou-se uma pesquisa para verificar se tal Declarao havia propiciado melhores condies para se exigir a efetivao desse Direito na hiptese de se recorrer ao sistema de Justia. Buscou-se arrolar processos contra o Poder Pblico e o tratamento a eles dispensado pelo Poder Judicirio.2 O Direito Educao na Constituio de 1988 A declarao do Direito Educao aparece no artigo 6: So direitos sociais a educao, [...] na forma desta Constituio, onde pela primeira
1 Cf. 2

UNICEF, 1994, p. 70-1; 1995, p. 72-3. Uma referncia que se levou em conta para formular as questes instigadoras desta pesquisa e para apreciar o comportamento do nosso sistema de Justia foi a jurisprudncia norte-americana, que desde o caso Brown vs. Board of Education (1954) tem sido um recurso importante para a garantia de igualdade de condies de acesso educao. Cf. Fellman, 1961; Wilkinson III, 1979; e Morris, 1989.
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vez em nossa histria Constitucional explicita-se a declarao dos Direitos Sociais, destacando-se, com primazia, a educao. Na artigo 205, afirma-se: A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia.3 No 206, especifica-se que: O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: [...] IV gratuidade do ensino pblico nos estabelecimentos oficiais. Inova-se a formulao da gratuidade, assegurando- a em todos os nveis na rede pblica, ampliandoa para o ensino mdio, tratada nas Constituies anteriores como exceo e, para o ensino superior, nunca contemplada em Cartas anteriores. O artigo que detalha o Direito Educao o 208, formulado nos seguintes termos: O dever do Estado para com a educao4 ser efetivado mediante a garantia de: I - ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a ele no tiveram acesso na idade prpria; II - progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino mdio;5 III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia, preferencialmente na rede regular de ensino; IV - atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade; V - acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um; VI - oferta de ensino noturno regular, adequada s condies do educando; VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de programas suplementares de material didtico escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.

A primeira novidade aparece no inciso I, ao precisar que o dever do Estado para com o ensino estende-se mesmo aos que a ele no tiveram acesso na idade prpria. Este texto aperfeioa os de 1967/69, que especificavam a gratuidade e a obrigatoriedade dos 7 aos 14 anos, criando a possibilidade de se restringir o atendimento aos indivduos fora desta faixa etria. Avana, tambm, ao especificar o atendimento dos que no mais se encontram na idade considerada ideal para o ensino fundamental. No inciso II, retoma-se um aspecto importante do texto de 1934, que aponta a perspectiva de progressiva extenso da gratuidade e obrigatoriedade do ensino mdio.6 Este dispositivo reequacionou o debate sobre esse nvel de ensino para alm da polaridade ensino propedutico x profissional. A idia era ampliar o perodo de gratuidade/obrigatoriedade, tornando-o parte do Direito Educao.7 a tendncia mundial, decorrente do aumento dos requisitos formais de escolarizao para um processo produtivo crescentemente automatizado. Praticamente todos os pases desenvolvidos universalizaram o ensino mdio ou esto em via de faz-lo.8 A Emenda Constitucional n 14, de setembro de 1996, alterou a redao do inciso II deste artigo para progressiva universalizao do ensino mdio gratuito. Esta alterao torna menos efetivo o compromisso do Estado na incorporao futura deste nvel de ensino educao compulsria. Entretanto, tem pouco efeito prtico, uma vez que o
3 Este

artigo reafirma o dever do Estado na garantia da educao, como no texto de 1969. Cunha (1988, p. 41), o mais preciso seria ensino, por explicitar o que especfico da instituio escolar. 5 A Emenda Constitucional n 14, de setembro de 1996, alterou esta redao para progressiva universalizao do ensino mdio gratuito. 6 No artigo 150, pargrafo nico, alnea b do texto de 1934, estabelece-se, entre as normas que o Plano Nacional de Educao deveria seguir a tendncia gratuidade do ensino educativo ulterior ao primrio, a fim de o tornar mais acessvel. 7 Cf. Cury, 1991, e Velloso, 1991. 8 Cf. A situao mundial da infncia, 1994, p. 64-5 e 70-1; e 1995, p. 66-7 e 72-3.
4 Para

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elemento determinante da expanso deste nvel deve ser a regularizao do fluxo no ensino fundamental e a conseqente presso popular para a sua expanso. A prescrio do inciso III, atendimento especializado aos portadores de deficincia preferencialmente na rede regular de ensino, especifica uma orientao mais geral em que se prioriza o atendimento dos portadores de necessidades educativas especiais na rede regular de ensino.9 O inciso IV afirma o atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade, alm da extenso do Direito Educao a essa faixa etria, abre-se a possibilidade de considerla fazendo parte da educao bsica. Com isto, pode-se incorporar este nvel de ensino ao sistema regular,10 exigindo, portanto, sua regulamentao e normatizao na legislao educacional complementar, o que no ocorria na vigncia da Constituio anterior, pois este nvel de ensino era livre. 11 Outra conseqncia a mudana na concepo de creches e pr-escolas, passando-se a entendlas como instituies educativas e no de assistncia social. Entretanto, h um problema indiretamente gerado por esse processo: ao se incorporar este nvel de ensino ao sistema educacional, as despesas decorrentes passam a ser consideradas de manuteno e desenvolvimento do ensino, sem que, ao mesmo tempo, se aporte um percentual maior da receita de impostos para a educao, tendncia agravada pelo FUNDEF (Lei 9424/96), que concentra recursos no ensino fundamental. O inciso VI, oferta de ensino noturno regular, adequado s condies de cada um, expressa o reconhecimento do dever do Estado para com o ensino noturno, dispositivo de grande relevncia, pois garante, ao jovem e ao adulto trabalhador, a possibilidade de freqentar o ensino regular, alm de especificar a necessidade de adequao deste ensino s condies de cada um.12 O inciso VII trata do atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de programas suplementares de material didtico escolar, transporte, alimentao e assistncia sade. Nos textos

anteriores, esta prescrio era remetida para a parte de assistncia ao estudante. Incorpora-se ao rol de deveres do Estado relativos garantia do Direito Educao, pois, para parcelas significativas do alunado, tais servios so pr-requisitos para a freqncia escola. Tem-se teorizado sobre a necessidade de uma efetiva concepo de gratuidade que comporte tais encargos. Melchior (1979, p. 202) formulou a noo de gratuidade ativa, como aquela em que, alm da escola gratuita, o Estado garantiria estes servios, chegando-se mesmo a uma bolsa-salrio que remuneraria os salrios no recebidos pelos estudantes.13 A garantia constitucional destes servios, ainda que sua formulao no texto constitucional seja incipiente, possibilita ampliar a luta pela sua efetivao, podendo, futuramente, serem ampliados de forma a abarcar os salrios no recebidos. Os principais mecanismos destinados a detalhar e reforar a importncia da declarao do Direito Educao na Carta Magna so os trs pargrafos do artigo 208. O 1 afirma que: O acesso ao ensino fundamental direito pblico subjetivo. Este reconhecimento poupa longa discusso jurdica, presente nas obras de comentaristas da Constituio de 9 Cf. Mazzotta, 1987, p. 3, 5, 115 e 118.
Para uma discusso mais detalhada da noo de sistema de ensino e sua conceituao, ver Saviani (1983) e Boaventura (1994). 1 Ensino livre ope-se a ensino oficial ou oficializado, significando ensino no regulamentado pela legislao educacional, como os pr-vestibulares, as auto-escolas, as escolas esportivas e as de qualificao profissional rpida (cabelereiro, taqugrafo, datilgrafo etc). 12 Cf. Silva e Nogueira, 1983; Pezzolo, 1984; Moraes, 1987; e Sposito, 1989. 13 Schultz (1967, p. 44-5) em sua teorizao sobre os custos indiretos da educao formulou o conceito de salrio no-recebido, que o salrio que o estudante deixa de receber ao ir escola, constituindo-se num custo-oportunidade.
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1946, qual seja, se o Direito Educao constitua direito pblico subjetivo, mesmo que isto no fosse explicitado como tal na Lei Maior. Pontes de Miranda, nos seus comentrios CF/1946, afirma: Quanto estrutura do Direito Educao, no estado de fins mltiplos, ou ele um direito pblico subjetivo, ou ilusrio (1953, p. 151). Quanto ao sentido da expresso direito pblico subjetivo, Cretella afirma que:
O art. 208, 1, da Constituio vigente no deixa a menor dvida a respeito do acesso ao ensino obrigatrio e gratuito que o educando, em qualquer grau, cumprindo os requisitos legais, tem o direito pblico subjetivo, oponvel ao Estado, no tendo este nenhuma possibilidade de negar a solicitao, protegida por expressa norma jurdica constitucional cogente (Cretella, 1993, v. 8, p. 4418).

No comentrio declarao do Direito Educao enquanto o primeiro dos Direitos Sociais, afirma:
[..] todo cidado brasileiro tem o subjetivo pblico de exigir do Estado o cumprimento da prestao educacional, independentemente de vaga, sem seleo, porque a regra jurdica constitucional o investiu nesse status, colocando o Estado, ao lado da famlia, no poder-dever de abrir a todos as portas das escolas pblicas e, se no houver vagas, nestas, das escolas privadas, pagando as bolsas aos estudantes (Cretella, 1991, v. 2, p. 881-2).

Os dispositivos introduzidos permitem a exigncia de cumprimento desse direito ao Poder Pblico. O 2 do artigo 208 afirma que: [...] o no oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. A novidade a possibilidade de responsabilizar, pessoal e diretamente, a autoridade incumbida da oferta deste direito, e no apenas o Poder Pblico em geral. O 3 do artigo 208 prescreve que: compete ao Poder Pblico recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsveis, pela freqncia escola.14 A responsabilizao do Poder Pblico pela realizao do Censo Escolar, pela chamada para a matrcula e de zelar, junto aos pais ou responsveis, pela freqncia, j constava da legislao ordinria anterior. Os artigos 28 e 29, da Lei n 4024/61, afirmam: Art. 28. A administrao do ensino nos Estados, Distrito Federal e Territrios promover: a) o levantamento anual do registro das crianas em idade escolar; b) o incentivo e a fiscalizao da freqncia s aulas. Art. 29. Cada municpio far, anualmente, a chamada da populao escolar de sete anos de idade, para matrcula na escola primria. Sobre esta ltima questo, j no artigo 246 do Cdigo Penal, de 1940, prev-se a perda do Ptrio Poder, devido a crime de abandono intelectual, ao pai que deixar, sem justa causa, de prover a instruo primria de filho em idade escolar. Neste caso, com pena de deteno de 15 dias a um ms, ou multa, de duzentos a quinhentos mil ris (Dec.- Lei n 2848, de 07/12/1940, Ttulo VII Dos Crimes contra a Famlia, cap. III - Dos Crimes contra a Assistncia Familiar). No mesmo

sentido, mas prevendo outro tipo de sano, o artigo 30, da Lei n 4024/61, afirma: No poder exercer funo pblica, nem ocupar emprego em sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico, o pai de famlia ou responsvel por criana em idade escolar sem fazer prova de matrcula desta, em estabelecimento de ensino, ou de que lhe est sendo ministrada educao no lar. O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei 8069, de 13/07/1990, prev que compete ao Poder Pblico recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsvel, pela freqncia escola (art. 54, VII, 3). Na hiptese de se verificar que di14 Muitas

Leis Orgnicas Municipais atriburam essa tarefa aos prprios municpios. Um exemplo para o caso do Estado de So Paulo encontra-se em Oliveira e Catani (1993b, p. 257-74).
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reitos reconhecidos em Lei forem ameaados ou violados (art. 98), por falta, omisso ou abuso dos pais ou responsvel (art. 98, II), a autoridade competente dever determinar a matrcula e freqncia obrigatrias em estabelecimento oficial de ensino fundamental (art. 101, III). A realizao de um levantamento consciencioso que procure localizar o conjunto da populao em idade escolar, e no apenas aquela que j se encontra nos sistemas de ensino, permite avaliar, de fato, as necessidades de expanso da rede fsica, bem como dimensionar a excluso e avaliar o perfil de escolarizao da populao de uma maneira mais acurada. Instrumentos viabilizadores do Direito Educao De certa forma, os aspectos do Direito Educao apresentados nos itens anteriores j tinham sido contemplados em nossa legislao. A prpria declarao desse Direito pelo menos no que diz respeito gratuidade constava j da Constituio Imperial. O que inovador, para alm de uma maior explicitao dos direitos e de uma maior preciso jurdica, evidenciada pela redao,15 a previso dos mecanismos capazes de garantir os direitos anteriormente enunciados, estes sim, verdadeira novidade. So eles o mandado de segurana coletivo, o mandado de injuno e a ao civil pblica. O mandado de segurana estabelecido no artigo 5, LXIX, LXX. Fbio Konder Comparato observa que: Pelo mandado de segurana, podem ser defendidos os chamados direitos lquidos e certos, distintos da liberdade de locomoo, contra atos ou omisses abusivas do Poder Pblico. So considerados lquidos e certos os direitos cujo reconhecimento independe de uma instruo probatria no processo (testemunhas ou vistorias, por exemplo) (1989, p. 96). Manoel Gonalves Ferreira Filho entende que: O mandado de segurana remdio especfico contra a violao pelo Poder Pblico de direito, lquido e certo, outro que o de locomoo. O seu campo de ao definido por excluso: onde no cabe o habeas corpus, cabe o mandado de segurana (1973, p. 295). O mandado de injuno previsto no artigo 5, LXXI. Segundo Jos Afonso da Silva: O mandado de injuno [...] um instituto processual civil, outorgado ao legtimo interessado como remdio constitucional para a obteno, mediante deciso judicial de eqidade, a imediata e concreta aplicao de direito, liberdade ou prerrogativa inerente nacionalidade, soberania popular ou cidadania, quando a falta de norma reguladora torne invivel o seu regular exerccio (1989, p. 512). Em estudo de 1993, Volney Zamenhof de Oliveira Silva registra as utilizaes prticas do instituto, concluindo que o mandado de injuno um instituto que tem por fim antecipar a regulamentao de determinadas diretrizes esparsamente consagradas ela norma constitucional, solicitadas judicialmente por necessidade concreta desde que seja indispensvel ao pleno exerccio de direitos e liberdades previstas na Lei Maior, especialmente aqueles atinentes s prerrogativas imanentes nacionalidade, soberania e cidadania. (1993, p. 104). Constata, tambm, a parcimnia com que o Supremo Tribunal Federal vem acatando a utilizao desse dispositivo. A Ao Civil Pblica prevista no artigo 129, III, ao estabelecer as funes do Ministrio Pblico: So funes institucionais do Ministrio Pblico: [...] III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Este detalhamento legal permite, do ponto de vista jurdico, amplo apoio a aes, at mesmo, por parte de associaes da sociedade civil, visando garantir o Direito Educao.
Em comentrios ao captulo da educao no texto de 1988 (Oliveira, 1989 e Oliveira e Catani, 1993, cap. 1) enfatiza-se este aspecto da redao mais precisa deste texto em relao aos anteriores.
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A ao do sistema de Justia na garantia do Direito Educao Tendo em vista o aperfeioamento do texto de 1988 em relao aos anteriores, tanto no que diz respeito preciso de redao quanto ao detalhamento da declarao do Direito Educao e explicitao dos recursos a que se pode lanar mo para restabelec-lo, realizou-se um levantamento para verificar se tais melhorias na legislao foram eficazes no que diz respeito a se obrigar o Poder Pblico cumprir o seu dever. Buscou-se, assim, aes e/ou iniciativas no mbito do sistema de Justia que recorressem aos preceitos constitucionais. O levantamento realizado no foi exaustivo,16 mas apresenta uma diversidade razovel, de modo a propiciar uma avaliao das dificuldades que persistem na garantia deste direito para todos, bem como da utilizao da legislao para restabelec-lo. Foram coletadas 22 iniciativas. A inexistncia de um arquivo que consolide a experincia j acumulada na rea em todo o Brasil, certamente, bastante diferenciada, reflete, tambm, o grau de articulao que conseguimos a respeito. Apenas a ttulo de exemplo, a literatura norte-americana relativamente farta sobre aes junto ao sistema de Justia, contanto inclusive com um volume significativo de aes que chegam Suprema Corte.17 Aes visando conquista de vaga Entre as aes selecionadas ficou clara a dificuldade de sua formalizao com vistas a produzir efeitos, quando esta vem em defesa de interesses coletivos e difusos. No caso em que se objetiva nominalmente a parte prejudicada, o rito processual sumrio e, em geral, leva ao ganho de causa. Em Duque de Caxias e So Joo de Meriti (RJ) foram impetradas trs aes civis pblicas que, de forma diversa, acabaram tratando da questo relativa falta de vagas na rede pblica de ensino e realizou-se um inqurito civil conjunto do Ministrio Pblico Estadual e Federal. A primeira das aes datada de 20/05/1991, a segunda de 10/02/ 1992, a terceira de 18/02/1993 e o inqurito de agosto de 1993. A primeira refere-se a trs crianas que no conseguiram efetivar suas matrculas no ensino fundamental, na cidade de So Joo de Meriti, sendo dirigida contra a Secretaria de Educao do Estado do Rio de Janeiro e a Secretaria de Educao e Cultura de So Joo de Meriti. A ao foi julgada procedente, garantindo-se a matrcula das trs crianas. No ano seguinte, ao semelhante proposta pelo Ministrio Pblico contra o Estado do Rio de Janeiro e o Municpio de Duque de Caxias. Partiuse da informao de que, com base em dados fornecidos pela Secretaria Municipal de Educao, havia no municpio 30.000 crianas sem escola e que, segundo organizaes-no governamentais, tal contingente atingiria a 50.000 crianas. Alm disso, no havia previso para construo de salas de aula em nmero suficiente para atender a demanda. A liminar foi acatada, conforme noticiado no jornal O Dia, de 13/02/1992, determinando a matrcula dos que no conseguissem vagas na rede pblica de ensino, em estabelecimentos particulares, respeitando o dispositivo da Lei Orgnica Municipal de que esta rede de ensino deveria ceder, gratuitamente, uma parcela de suas vagas para os alunos excedentes na rede pblica. Na hiptese desta cota ser ultrapassada, estas novas vagas seriam compradas pela Prefeitura Municipal mediante concesso de abatimento e/ou desconto no imposto sobre servios devido pelas escolas particulares. Na medida em que a solicitao foi baseada em estimativa do dficit de vagas, apesar do ganho de causa, estas vagas no foram solicitadas e no se desencadeou nenhuma ao com vistas a localizar e estimular aos excludos do sistema a nele ingressarem. Este caso ressalta a importncia da realizao do censo escolar, pois de posse dele seria possvel identificar
16 As aes foram, em geral, obtidas atravs de seus proponentes, diretamente, ou atravs de Centros de Defesa de Direitos do Homem e do Cidado. 17 Cf. Fellman, 1961; Morris, 1989.

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regies onde faltam vagas e com isso subsidiar a tomada de decises referentes expanso da rede de ensino.

A terceira ao, de 18/02/93, tem como ru o Estado do Rio de Janeiro e, de certa forma, refere-se no luta por vaga, mas por condies mnimas de funcionamento de escola na cidade de Duque de Caxias (RJ). A ao constatava a falta de condies de funcionamento de determinada escola estadual e requeria que o Poder Judicirio agisse:
[...] a) interditando a Escola em face da total falta de segurana a que esto expostos seus alunos; e b) expedindo-se andado intimatrio parte requerida para que proceda, no prazo de 05 (cinco) dias teis, a imediata transferncia do corpo discente do referido estabelecimento de ensino para a escola estadual mais prxima que comporte 1.875 alunos da Escola, uma vez que a execuo de obras com os alunos no local aumentar, ainda mais, os riscos sua integridade fsica, no devendo haver, outrossim, interrupo das aulas, que j tiveram incio em 08 de fevereiro ltimo, em prejuzo dos alunos.

Este caso, apesar de no se destinar a conseguir vaga, importante, pois coloca em debate a questo da garantia de um Padro de Qualidade de Ensino como componente do Direito Educao. Um caso exemplar: Sertozinho (SP) Em 5 de maro de 1992, o promotor de Justia da Infncia e da Juventude da cidade de Sertozinho, aps a realizao de inqurito civil (Inqurito Civil n 01/92), constatou que determinada Escola Estadual de Primeiro Grau no atendia demanda escolar, apresentando falta de vagas e superlotao das salas de aula. Criada para atender cerca de quatrocentas famlias do Conjunto Habitacional, num total aproximado de mil famlias,18 constatou-se a carncia de 358 vagas para o ano letivo de 1992, considerando-se o nmero de crianas de 7 a 12 anos que no estudavam (62), e o nmero de crianas que estudavam longe de suas residncias, em escolas de outros bairros (296). A Ao solicitava, ento, a construo de oito salas de aula na escola para atender demanda. A contestao ao argiu a sua improcedncia, por significar, se aprovada, uma intromisso do Poder Judicirio em esfera de competncia privativa do Poder Executivo. A argumentao a que segue:
Com o objetivo de direcionar seus atos dentro da funo norteadora de perseguir o bem comum essncia de sua prpria razo de ser somente ao Poder Executivo e a mais nenhum Poder estatal compete decidir se quer ou no destinar recursos para a realizao de obra desse jaez. Isso se diz, porque, segundo a clssica tripartio elaborada por Montesquieu, o Estado possui trs Poderes ou funes, j que o Poder uno e indivisvel: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio que, nos exatos termos do artigo 2, da nossa Carta Poltica, so independentes e harmnicos entre si.

A sentena acolhe a tese da defesa, apesar de reconhecer a preeminncia do direito social educao:
No caso vertente no se h de esquecer , a prpria Constituio j considerou que o acesso ao ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, direito pblico subjetivo (cf. art. 208, pargrafo 1). Tal afirmao da Carta Magna equivale a reconhecer que direito plenamente eficaz e de aplicabilidade imediata, isto , direito exigvel judicialmente, se no for prestado de modo espontneo (cf. Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1991, 7 ed., p. 275). [...] O que no se permite ao Judicirio pronunciarse sobre o mrito administrativo, ou seja, sobre a convenincia, oportunidade, eficincia ou justia do ato, porque, se assim agisse, estaria emitindo pronunciamento de Administrao, e no de jurisdio judicial

(cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrati18 Cf. levantamento realizado pelo Frum da Criana e do Adolescente de Sertozinho.
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vo Brasileiro, So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1983, 9 ed., p. 593). [...] Em outras palavras, de modo bem prtico, o que se intentou na presente ao civil pblica foi, priorizar e hierarquizar, dentre tantas, em todo o territrio paulista, uma das urgncias deste municpio, o qual, em ltima anlise, se acha incrustado na geografia e no oramento do Estado. Tal postura no encontra abrigo nos princpios que regulam a ordem poltico-social, nem respaldo nos postulados de administrao; e o Judicirio no pode decidir de outra forma, sob pena de flagrante violao ao determinado pelo art. 2 da CF.

Mesmo se a negativa demanda estivesse correta do ponto de vista jurdico formal, permanece o fato de que as crianas continuaram sem escola. O que se argumentaria contra uma ao que exigisse apenas a garantia de escola para as crianas que se encontravam sem a oportunidade de escolarizar-se por falta de vagas? Mesmo o recurso instncia superior foi negado com base nessa argumentao. A hiptese da interveno federal Durante o segundo semestre de 1993, o magistrio pblico no Estado de So Paulo realizou uma greve que durou perto de trs meses. O Governo do Estado optou por tentar vencer o movimento pelo cansao semelhana de inmeros governantes Brasil afora. Baseado nos dispositivos constitucionais acima transcritos, um membro do Ministrio Pblico Estadual apresentou ao procurador geral da Repblica uma representao ponderando que
em virtude de greve dos professores da rede pblica estadual, numa justa reivindicao de salrio digno, fato que prejudica direito indisponvel de aproximadamente 6,5 milhes de crianas, como noticia diariamente a grande imprensa. E o governo paulista nenhuma providncia eficaz tem tomado para a soluo desse grave problema social, mantendo-se em total passividade, como se a educao no fosse funo bsica do Estado. Diante do exposto, requer o signatrio providencie essa Colenda Procuradoria Geral da Repblica, na forma do artigo 36, VII, da CF, representao ao Supremo Tribunal Federal, para determinar a interveno da Unio no Estado de So Paulo, durante o tempo necessrio, para que seja assegurada a observncia dos j referidos princpios constitucionais.

Apesar de prejudicada em seus objetivos pelo tempo decorrido entre o momento em que foi protocolada e o despacho da Procuradoria Geral da Repblica,19 a demanda teve certa repercusso na imprensa20 possibilitando a visibilidade de uma questo fundamental: por ocasio de greves dos trabalhadores em educao, quando a postura dos governantes claramente aponta para a inoperncia, aguardando o desgaste do movimento, alheio ao prejuzo causado a milhes de crianas e jovens,

muitas vezes sem demonstrar claramente a impossibilidade de atendimento das reivindicaes, h algum remdio jurdico cabvel para garantir o Direito Educao? A hiptese levantada por esta representao sugere uma alternativa plausvel. O Movimento Pr-Educao de Recife (PE) Em Recife, constituiu-se o Movimento PrEducao (MPE), que centraliza aes em diversas esferas, com vistas a garantir vagas nas escolas pblicas para todos.21 O que inovador neste caso
19 Datada

de 27/10/1993, protocolada no dia 29 do mesmo ms, transformou-se no processo MPF/PR/So Paulo n 08123.007423/93-11. Entretanto, somente em 22/11/ 1993 foi encaminhada ao procurador geral da Repblica, ocasio em que j havia se encerrado a referida greve e, portanto, deixado de existir a razo geradora da solicitao. 20 O Estado de S. Paulo, 30/10/1993, p. A13. O Dirio, de Mogi das Cruzes, 30/10/1993, p. 5 e Folha da Tarde, 30/10/1993, p. B6. 21 Os dados transcritos a seguir foram retirados do Relatrio Anual de Atividades 1994, do MPE e do Relatrio do Apoio Jurdico Campanha do Movimento PrRevista
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a constituio de um movimento social com vistas garantia da educao pblica de qualidade para todos. No Relatrio do Apoio Jurdico, o MPE apresentado nos seguintes termos:
O Movimento Pr-Educao uma articulao de organizaes no-governamentais e entidades da sociedade civil que, em parceria com rgos pblicos, objetiva resgatar a qualidade da escola pblica, garantir o acesso universal e gratuito de todos os cidados ao ensino pblico, assegurar o direito permanncia e ao sucesso na escola, sob o controle e acompanhamento da sociedade.

Apresenta seu objetivo mais imediato e um resumo de suas aes no ano de 1994:
Com o intuito de garantir a efetividade da norma constitucional, o Movimento Pr-Educao vem promovendo a campanha pela garantia da vaga na escola pblica, durante o ms de janeiro, perodo em que se realizam as matrculas nas redes municipal e estadual de ensino. Este o terceiro ano consecutivo em que a campanha realizada. Em 1994, atingiu a Regio Metropolitana do Recife e treze (13) municpios do interior do Estado de Pernambuco. Como resultado, 48 escolas foram denunciadas por infraes diversas, como falta de vaga, cobrana de taxas e/ou documentos, fechamento de escolas, negativa de renovao de matrcula de alunos repetentes.

O relatrio prossegue, detalhando a forma de desenvolvimento da campanha:


Alm desse aspecto de mobilizar para a denncia das violaes do direito, realizou capacitaes sobre o Direito Educao e direitos correlatos, como merenda escolar, material didtico, e sobre os instrumentos polticos (como os Conselhos Escolares) e jurdicos que garantem esses direitos, por exemplo, ao civil pblica. Uma inovao introduzida neste ano consistiu na apresentao de uma pea de teatro de rua sobre o direito vaga na escola pblica. A pea, produzida

pelo grupo Mugangas, reforava a idia da educao como direito e a importncia de no permanecer inerte perante as violaes desse direito.

Ao descrever os resultados obtidos, comparandoos com o ano de 1994, o relatrio conclui que
houve um significativo aumento de denncias por falta de vagas: 20 em 1994, contra 57 neste ano (69,5%). Houve ainda uma sensvel diminuio percentual de casos de cobranas de taxas (35,4% em 1994, contra 23,1% em 1995). Por fim, uma notvel reduo em nmeros absolutos e percentuais dos casos de recusa de matrcula por repetncia ou desistncia (18,75% em 1994 contra 2,4% neste ano).

Pelo que se pode observar, a partir do mote inicial de garantia de vaga, abre-se espao para a interveno em torno da questo da qualidade da escola pblica em um mbito mais amplo do que o do exclusivo interesse e capacidade de mobilizao dos trabalhadores da rea. Enfim, trata-se de entender a educao como uma responsabilidade de toda a sociedade e procurar estimular formas de organizao e mobilizao que encaminhem nesse sentido, o da construo de um amplo movimento social em defesa da educao pblica de qualidade para todos. Este processo permite visualisar que a existncia de organizao da sociedade civil capaz de fazer transcender a disputa estritamente do terreno jurdico para o mbito da luta social. Cobrana de anuidade em escola pblica A Ao Civil Pblica foi impetrada pelo Ministrio Pblico Federal contra Escola Agrotcnica Federal, no Maranho, por cobrar taxas ilegais aos seus alunos no ato da matrcula (Ao Civil Pblica da Procuradoria da Repblica acatada, liminarmente, pelo Juiz Federal da 3 Vara/MA). Essa ao questiona a cobrana de taxas para o ano de 1995, com base na CF.
Educao Pela Vaga na Escola Pblica, elaborado pelo Centro Dom Hlder Cmara de Estudos e Ao Social (CENDHEC), ambos de janeiro de 1995.
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Esta ao logrou sucesso por ter ficado caracterizada a inteno da escola de cobrar as taxas mencionadas. Entretanto, o que ocorre mais freqentemente que taxas so cobradas dissimuladamente, de tal modo a dificultar qualquer procedimento legal cabvel, ou pior, a incria e a omisso administrativa deixam a situao deteriorar-se a tal ponto, que os pais se vem compelidos a arcar com parte dos custos do processo de escolarizao. Outros tipos de ao relacionadas com o Direito Educao Matrcula fora da idade ideal A questo foi tratada atravs do instrumento do mandado de segurana, pela me de adolescente, de 15 anos, contra Colgio de Aplicao de Universidade Federal, na pessoa de seu diretor, por este ter decidido que o aluno no poderia permanecer

como aluno daquela entidade por j ter atingido a idade limite para cursar a 7 srie, que, segundo atribuio de tal entidade, de 15 anos. Nesse caso, a ao prontamente acatada, garantindo-se a matrcula do aluno j que a Constituio garante o ensino fundamental gratuito e obrigatrio inclusive para os que a ele no tiveram acesso na idade prpria. aqui mencionada por se constituir em uma das formas mais comuns de violao do Direito Educao. Reteno de documentao do estudante Trata-se da reteno da documentao escolar do aluno em escola particular por falta de pagamento de anuidades.22 O diretor da Escola
negou o fornecimento de Histrico Escolar, Fulano de Tal, de 8 anos de idade alegando inadimplncia das obrigaes decorrentes dos encargos educacionais fixados nos termos da lei, referentes ao ano de 1990. Indiscutivelmente, a Escola [...] tem o direito de receber as parcelas em atraso, pelo servio prestado, o que dever ser feito pelas vias legais. O que no se pode penalizar uma criana, como forma de coao, negandose mesma o Direito Educao, em razo do atraso de quatro prestaes escolares.

Este tipo de ao, apesar de se dirigir contra instituies particulares de ensino, refere-se a uma das modalidades de garantia do Direito Educao. A ao junto aos pais Trata-se de iniciativa conjunta do Ministrio Pblico e dos rgos Administrativos da rea educacional, visando atravs de palestras esclarecer os pais a respeito da importncia da freqncia escolar das crianas e dos dispositivos legais que disciplinam este direito/dever. Segundo dados arrolados por Santim,23 a evaso escolar, em 1990, nos municpios de Presidente Epitcio, Caiu e Campinal (SP), caiu de 12% na mdia das escolas em 1989 (em uma delas essa marca chegou a 20,96%), para 3%, em mdia, em 1990, sendo que em uma das escolas atingiu-se a marca de apenas 1,5%. importante ressaltar o sentido pedaggico que iniciativas desse tipo desempenham. Consideraes finais Pelo exposto, percebe-se que o recurso ao sistema de Justia com vistas a garantir e restabelecer o Direito Educao tem sido utilizado de maneira significativa, mesmo que no de forma generalizada. As aes mais evidentemente amparadas na Legislao so as relativas garantia de vagas, mesmo que em certas ocasies se tenha observado a resistncia do sistema de Justia a garantir tal di22 A

esse respeito, foram coletadas trs aes, uma em Recife (PE), de 01/1993, outra em Porto Alegre (RS), de 22/ 06/1991, e outra em Florianpolis (SC), de 23/05/1993. 23 Santim, (1991, p. 2), reproduzido em A Fronteira, de Presidente Epitcio, de 20/10/1991, p. 8.
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reito, no geral se tem acatado tais demandas, muitas

vezes, at mesmo sem se chegar ao judicial. As demandas visando ao atendimento de grupos maiores (para atender aos direitos coletivos e difusos) tm encontrado mais resistncia para serem acatadas pelo Poder Judicirio ou produzido menos efeitos concretos quando os eventuais prejudicados pela omisso do Poder Pblico no so claramente identificados. As iniciativas visando a garantir a qualidade do ensino so mais difceis de formular, dividindose em dois tipos bsicos. As que podem ser quantificadas podem ser exigidas de maneira direta, tais como excesso de alunos por sala de aula, baixos salrios de professores, instalaes precrias etc. Entretanto, aquelas que se relacionam com a qualidade do ensino, em sentido mais subjetivo, como baixa formao dos professores, ao pedaggica inadequada, so mais complexas de exigibilidade via justia, permanecendo como desafio a elaborao de uma formulao que materialize a garantia de Padro de Qualidade prevista na CF.24 Mesmo quando as declaraes de direito tornamse letra morta, o fato de serem reconhecidas na lei cria a possibilidade de luta pela sua efetivao. As modernas sociedades democrticas encerram, portanto, uma contradio entre ter de declarar direitos a todos e a existncia de resistncia social sua efetivao. Chau afirma que:
cada direito, uma vez proclamado, abre campo para a declarao de novos direitos e que essa ampliao das declaraes de direitos entra em contradio com a ordem estabelecida. Podemos, ento, dizer que as declaraes de direitos afirmam mais do que a ordem estabelecida permite e afirmam menos do que os direitos exigem, e essa discrepncia abre uma brecha para pensarmos a dimenso democrtica dos direitos (1989, p. 26).

O discurso dominante sobre educao situa a sua possvel importncia na contribuio para o desenvolvimento econmico, e no para o desenvolvimento da cidadania e da participao poltica na sociedade democrtica. Este ponto crucial, pois, como o discurso da cidadania tem como fundamento ltimo a igualdade de todos perante a lei, seu universo a totalidade da populao. Nesta medida a idia de educao para a cidadania s tem sentido se for para todos indiscriminadamente. A concepo de educao para o desenvolvimento econmico pode ser para todos ou no, dependendo da funcionalidade que venha a ter em vista dos requisitos de mo-de-obra determinados pelo mercado de trabalho. Aqui, o fundamental que a educao fornea, ao mercado, mo-de-obra adequadamente qualificada. A polaridade quantidade qualidade tem, em educao, significados distintos para cada uma destas duas concepes. Devido, at mesmo, a uma tradio histrica do discurso da educao para todos, no plano jurdico

no possvel defender-se que a educao, pelo menos a elementar, no deva ser para todos. Pode-se, isto sim, propor a reduo do perodo de compulsoriedade, restringir a gratuidade etc., mas no se pode negar o direito de todos a um determinado perodo de educao gratuita e obrigatria. O que se procurou demonstrar neste trabalho que o Direito Educao, declarado em nvel constitucional federal desde 1934, tem sido, do ponto de vista jurdico, aperfeioado no Brasil. No entanto, os mecanismos declaratrios e garantidores do Direito Educao ainda encontram obstculos prticos para sua efetivao, o que acaba restringindo a abrangncia da noo de cidadania. Percebe-se que, mais do que a exegese da legislao, necessrio entend-la, tambm, como uma dimenso da luta poltica. Nas palavras de Dalmo Dallari: A eficcia das normas constitucionais, em termos prticos, depende de duas esferas de fa24 Uma

possibilidade de exigibilidade judicial desse padro foi aberta pela interpretao que a Lei do FUNDEF (Lei 9424/96) d a esse dispositivo. O Padro de Qualidade seria expresso num gasto-aluno-ano mnimo. uma possibilidade interessante, mas permanece o problema de quantificar o que deveria ser garantido por esse gasto.
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tores, que podem ser classificados em jurdicos e polticos (1986, p. 154). A incorporao desta percepo s lutas sociais por educao permitir sociedade civil desmistificar a legislao e a justia como neutras. Os casos arrolados neste trabalho mostram que quando as aes so acompanhadas de mobilizao e organizao dessa sociedade civil, suas chances de vitria so maiores. Nessa medida, parece oportuno encerrar com uma meno a Immanuel Kant, que, h quase duzentos anos, afirmava: Nosso sculo particularmente o sculo da crtica... A religio, alegando sua santidade, e a legislao, invocando sua majestade, querem a ela escapar; mas ento excitam contra elas prprias justas reservas e no podem pretender merecer essa estima sincera que a razo oferece somente quilo que pode suportar exame livre e crtico (Kant, 1980, p. XXXII). Tomando-se em conta o aspecto aqui analisado, o nosso sculo tambm.
ROMUALDO PORTELA DE OLIVEIRA professor na Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, onde doutorou-se em 1995. Em 1996-97 realizou estgio de ps-doutoramento junto ao Latin American Studies Program na Cornell University (EUA). Tem publicado em livros e revistas especializados nas reas de legislao educacional, poltica educacional e financiamento da educao.

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