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O cargo pblico de livre provimento na organizao da administrao pblica federal brasileira: uma introduo ao estudo da organizao da direo pblica na perspectiva de estudos organizacionais*
Leonor moreira Cmara**

S u m r i o : 1. Introduo; 2. O cargo pblico de livre provimento: algumas caractersticas da direo pblica na administrao pblica federal brasileira; 3. Estrutura e agncia como referncias do cargo pblico de livre provimento; 4. Concluso. S u m m a ry : 1. Introduction; 2. The public position filled by appointment: a few characteristics of public management in the Brazilian public administration; 3. Structure and agency as references for the public position filled by appointment; 4. Conclusion. P a l av r a S - c h av e : administrao pblica; cargo pblico de livre provimento; organizao. Key
wordS:

public administration; public position filled by appointment; organization.

A organizao da administrao pblica federal brasileira raramente abordada na pesquisa no campo de estudos organizacionais (EOs). Privilegia-se a tomada de deciso, seguindo-se a tradio de pesquisa operacional de cunho funcionalista. Contudo, direo mais complexa e inclui deciso. A direo na administrao pblica federal brasileira se d exclusivamente por meio de cargos de livre provimento. Tal realidade permite entender a direo como ao eminentemente poltica, cristalizada na organizao da administrao pblica. Este artigo possui carter metodolgico e demonstra que o cargo pblico de livre provimento possui centralidade na orga-

* Artigo recebido em dez. 2007 e aceito em out. 2008. ** Doutora em administrao pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (Eaesp/FGV). Sociloga, professora adjunta do Programa de Ps-Graduao em Administrao (PPGA/Face) da Universidade de Braslia (UnB). Endereo: SQS 109, Bloco E, ap. 419 Asa Sul CEP 70372-050, Braslia, DF, Brasil. E-mail: leonor@unb.br.

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nizao da administrao pblica federal brasileira. Identifica, ainda, prticas de operao e interaes no exerccio da direo pblica. Public position filled by appointment in the Brazilian federal administration: an introduction to the study of public management organization from the organizational studies perspective The organization of the Brazilian federal public administration is seldom addressed by organizational studies (OS) research. The decision-making process is privileged, according to the tradition of functionalist operational research. However, managing is more complex than decision-making, which is included by it. Management level in Brazilian federal public administration is completely filled by appointment. This reality makes us understand management as an utterly political action, crystallized in the public administration organization. This article has a methodological perspective and demonstrates that public positions filled by appointment are central to the Brazilian federal public administration,. It also identifies practices and interactions of public management.

1. Introduo
Segundo dados oficiais, em setembro de 2007, 20.124 servidores civis da administrao direta, das autarquias e fundaes do Poder Executivo federal, ocupavam cargos de direo e assessoramento superiores, os chamados DAS1 (Brasil, 2007). Os referidos cargos tm por caracterstica o fato de serem de livre provimento. Na organizao da administrao pblica brasileira os cargos de direo so providos exclusivamente mediante indicao. Pressupe-se que a efetividade da ao estatal est condicionada capacidade e s prticas de direo de seus agentes. Este artigo evidencia a centralidade do cargo pblico de livre provimento no contexto da organizao da administrao pblica federal brasileira e, portanto, enquanto objeto de pesquisa em estudos organizacionais (EOs). Trata-se de ao necessria no contexto mais amplo de estudos das prticas de direo na referida administrao. A especificidade do campo de EOs no que se refere administrao pblica ponto de partida, pois entende-se que a produo de conhecimento nesse campo no pode ser compreendida fora do contexto prprio do mesmo. Prioriza-se, aqui, primeiramente, a dicotomia poltica e administrao como procedi-

Quantitativo dos ocupantes de DAS, segundo o nvel de funo Siape. Inclui os servidores civis da administrao direta, autarquias e fundaes do Poder Executivo. Posio: set. 2007. Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal, v. 12, n. 138, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Recursos Humanos, out. 2007.
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mento de organizao do pensamento. Ainda que no se realize como pressuposto da experincia vivenciada no cotidiano da administrao, entende-se que a reflexo sobre a dicotomia deva estar direcionada para seu significado como elemento estruturante do campo de EOs, e tambm para sua fora simblica. Considerando-se que a distribuio de cargos pblicos federais de livre provimento vincula-se ao sistema poltico brasileiro,2 mas considerando-se tambm que na organizao da administrao pblica no existe outra categoria de cargo que se vincule formalmente direo pblica e que o exerccio da direo pblica uma atribuio diretamente relacionada a habilidades e competncias especficas que diretamente implicam prticas de relacionamento com grupos de interesses, de coordenao das aes, de gesto e, por fim, nas aes e resultados da administrao pblica, torna-se relevante na produo de conhecimento, a partir de EOs, considerar a centralidade do cargo pblico na organizao da administrao pblica federal brasileira. Como procedimento de anlise discute-se a noo de cargo pblico e de cargo pblico de livre provimento, tal como se apresenta na organizao da administrao pblica federal. Para tanto, se fez uma interpretao de alguns aspectos estruturais, especificamente da norma em associao com as origens dos pressupostos conceituais e tericos da administrao e tambm da gnese da administrao pblica, o que evidenciou a necessidade de resgatar a contribuio do direito administrativo. A partir das caractersticas estruturais percebidas nas suas dimenses histrica e poltica, entendidas como no desvinculadas da prtica do poder estatal, evidencia-se a centralidade do cargo pblico de livre provimento na organizao da administrao pblica brasileira, e a construo do significado de cargo pblico diverso do prescrito. Este artigo demonstra, a partir de suas caractersticas normativas estruturantes, a centralidade do cargo pblico de livre provimento na organizao da administrao pblica federal e, em decorrncia, reflete acerca de sua constituio enquanto categoria de anlise para a produo de conhecimento a partir de EOs e da contribuio terica capaz de orient-la, desenvolvida por Pierre Bourdieu. Situado no contexto de um projeto de pesquisa, este artigo apenas um dos passos necessrios para a anlise da organizao de direo na administrao pblica federal brasileira que, entende-se, deve considerar sua prtica,

Trabalhos realizados por Cardoso (1975), Lafer (2002), Draibe (1985), Martins (1985), Gouveia (1994), Schneider (1994), Nunes (1997), entre muitos outros oriundos do campo das cincias polticas, apresentam vises politizadas da burocracia estatal, ainda que sob orientaes tericas diversas, nas quais com maior ou menor nfase o cargo pblico de livre provimento surge com centralidade no sistema poltico e nas relaes da administrao com grupos de interesses.
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sendo a norma uma de suas dimenses estruturantes. tambm necessrio para o estabelecimento de relaes entre os aspectos tericos e os aspectos metodolgicos da investigao cientfica.

A organizao da administrao pblica a partir do campo de EOs


Entre os trabalhos mais recentes que criticam a produo nacional de conhecimento cientfico em EOs destacam-se Rodrigues e Carrieri (2000), Hemais e Vergara (2000), Vergara (2001), Vergara e Pinto (2001), Hemais e Vergara (2001), Motta, Alcadipani e Bresler (2001), Fischer (2003), Misoczky (2004) e Vergara e Carvalho (2005). Ainda que baseados, em sua grande maioria, apenas na qualidade formal3 da produo cientfica, o quadro que surge preocupante, pois, conforme os prprios autores, ainda que por caminhos diversos, a baixa capacidade de teorizao dos autores nacionais associa-se grande influncia da produo de conhecimento originada em outros pases. A produo nacional recente em EOs, associada administrao pblica, objeto de preocupao de Misoczky (2004), que constata que a tnica dos trabalhos nacionais sobre administrao pblica recai na adequao do iderio gerencialista para o campo das organizaes pblicas (Misoczky, 2004:1) e que os artigos estudados tm como caracterstica dominante abordagens positivistas e foco na implementao de preceitos gerencialistas j superados e criticados nos pases de origem. Esta realidade leva produo de conhecimentos sobre a organizao da administrao pblica de forte aspecto descritivo (pretensamente neutro) e descontextualizado das prticas. Especificamente, no que se refere deciso pblica, a referida produo favorece abordagens que isolam a deciso pblica do regime poltico ou, ainda, vincula as decises s racionalidades abstratas que se limitam aos aspectos descritivos da ao estatal, favorecendo abordagens que naturalizam a organizao da administrao pblica. Entende-se que a produo de conhecimentos cientficos sobre a organizao da administrao pblica brasileira que seja capaz de teorizao deve necessariamente expressar contedos ticos. Para tanto, entende-se que questes afetas estruturao do campo de EOs, entendidas como no isoladas da ao, devem ser enfrentadas.

Segundo Demo (1992), um trabalho cientfico pode ser avaliado por sua qualidade formal e por sua qualidade poltica. A qualidade formal diz respeito ao domnio das habilidades tcnicas, dos meios. J a qualidade poltica coloca-se pela sua pertinncia no conjunto dos saberes produzidos por determinada cincia, isto , questo dos fins.
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Destacam-se aqui a forte influncia da produo cientfica em EOs originada em contexto cultural diverso do nacional e a baixa capacidade de teorizao, constatadas pelos autores que fizeram a crtica da produo nacional em EOs, como um problema que pe em questo a prpria possibilidade de teorizao no campo. necessria a reflexo sobre o que elemento-chave na estruturao do campo de EOs: a dicotomia poltica/administrao. Adota-se neste artigo a perspectiva de campo cientfico desenvolvida por Pierre Bourdieu (2004), com nfase naquilo que faz a especificidade do campo cientfico, ou seja, a concordncia entre concorrentes do contrato tcito, inseparavelmente poltico e cognitivo, que funda e rege o trabalho de objetivao (Bourdieu, 2004:33).

O recurso da dicotomia entre a ideologia e o mtodo


Destacam-se aqui trs vises da dicotomia poltica/administrao. As duas primeiras ideolgicas: Uruguai (2002), por referir-se administrao pblica brasileira e ao direito administrativo em sua gnese; e Wilson (1966), por referir-se gnese do campo de conhecimento. Ambos os autores, personagens da poltica, esto coadunados com as discusses de Bodin, no perodo de nascimento do Estado moderno. E a terceira, de Weber (2000b, 1979, 1993), como recurso da cincia para produo de conhecimento. O visconde do Uruguai, um dos principais articuladores da construo do Estado brasileiro, inspirado no nascente direito administrativo francs, expressou na obra Ensaio sobre direito administrativo, publicada em 1861, um entendimento a respeito da organizao da administrao pblica, pautado sobretudo pela centralizao do poder decisrio e do controle sobre a atuao da administrao (Uruguai, 2002:440). A ideia de centralizao administrativa associada organizao cientfica a soluo apontada por Uruguai para evitar-se o uso da administrao para fins pessoais, como tambm para a prpria existncia do Imprio. A ideia de neutralidade da cincia da administrao foi amplamente colocada por Uruguai, que em seu nome justificou a separao da poltica do que administrao, e o uso do cargo (emprego pblico como denominava) como ferramenta de negociao entre a administrao central e regionais.4 Esse en-

Lessa (1999) constata na Primeira Repblica a permanncia do arranjo organizacional/poltico focado no cargo pblico implementado no Imprio. Souza (2006) faz constatao muito prxi4

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tendimento coaduna-se com o contexto de sua atuao poltica e biografia de perfil conservador. A viso da poltica como algo que interfere negativamente na administrao ou, em outros termos, a viso de que a tcnica seja neutra e que a ao deva pautar-se exclusivamente pela eficincia e eficcia, encontrada em Woodrow Wilson (1966), cujo trabalho O estudo da administrao pblica (1887) considerado um marco nos estudos sobre a administrao pblica, ao sugerir, especificamente, a separao na prtica entre poltica e administrao e o uso de regras de gerenciamento desenvolvidas na iniciativa privada, considerando-se a busca pela eficincia. Ideias posteriormente desenvolvidas por Goodnow (1900), White (1927), Willoughby (1927) e Dimock (1936). Tal qual em Uruguai (2002), as justificativas de Wilson (1966) tambm devem ser entendidas num contexto mais amplo de construo de um discurso poltico. Rosenbloom (1993), referindo-se administrao pblica norte-americana, aponta que a ideia de despolitizao do servio pblico associada a questes de ordem poltica assim como deciso sobre determinada forma de gesto, vincula-se s questes mais amplas de constituio da hegemonia poltica. Para o autor, a ideia de eficincia propalada pelo gerencialismo refora o que politicamente j est determinado e tem como resultado, entre outros, a concentrao do poder no Executivo. Souza (2006:35), ao associar o cargo pblico configurao do sistema poltico brasileiro, aponta que pouco tem sido feito a respeito de uma rea importante onde as duas se encontram, e onde as foras regionais exercem grande poder: a poltica de nomeao de altos diretores no aparelho administrativo no Brasil. justamente a inscrio na organizao da administrao pblica do encontro entre os termos poltica e administrao onde est situado o objeto da pesquisa da qual decorre este artigo. Diferentemente da perspectiva ideolgica que nega a poltica na administrao pblica em termos dicotmicos, como se pode observar em Uruguai (2002) e Wilson (1966), Weber (1993) v em ambos os termos complementaridade, dinmica e conflito, mais precisamente, uma inseparvel complementaridade entre polticos e burocratas no mundo moderno. Ou seja, a

ma, para o perodo ps-1930. Embora no associe o arranjo a Uruguai, a autora constata que nas passagens do Imprio para a Repblica e da Primeira Repblica para o perodo seguinte o arranjo administrativo/poltico que relaciona o cargo pblico da unio s lideranas regionais permaneceu, sem contudo deixar de ser transformado na perspectiva do que se denomina modernizao conservadora.

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administrao e a poltica apresentam-se distintamente apenas como recurso metodolgico, inserido na construo das caractersticas ideais tpicas da dominao legal, expresso da racionalidade burocrtica em oposio s paixes e interesses da poltica, no se conformando, ambos os termos, a distines analticas excludentes. Da construo ideal tpica do autor emerge seu entendimento de cargo pblico e o significado do mesmo no contexto mais amplo do Estado moderno, especificamente por meio da atividade pblica organizada e exercida segundo critrios racionais, tcnicos e legais. Weber associa a tcnica da administrao base legal para compor o tipo ideal de dominao racional/legal. A associao entre as racionalidades legais e a tcnica possvel porque ambas expressam os mesmos pressupostos, valores, problemas e mtodos, segundo destacam Prats e Catal (1996:30). As caractersticas selecionadas para composio do tipo ideal da dominao burocrtica so todas decorrentes do reconhecimento da centralidade do cargo para o exerccio da dominao por meio do quadro administrativo, no contexto de uma relao de trabalho com o poder estatal5 portadora de ethos prprio. Tem-se, em relao ideia de cargo, as seguintes caractersticas ampliadas (Weber, 1991:145): obrigaes objetivas; despersonalizado; define-se pelas tarefas a serem desempenhadas; nomeao numa hierarquia rigorosa de cargos (rede escalar); competncias funcionais fixas; cargo como profisso principal; existncia de carreira; desempenho atribudo ao cargo e ideia de um ethos prprio. Quanto ao seu ocupante: vnculo formal com a administrao; qualificao certificada e remunerada com salrios fixos e em dinheiro; recebimento de penses; impossibilidade de apropriao dos cargos; submisso disciplina e ao controle. O modo como o cargo constitudo, no contexto da dominao burocrtica, tal como Weber (2000a) a define, garantia de obedincia do quadro administrativo e permanncia do modo de organizao burocrtico. Por outro lado, da expresso objetivada da dominao racional legal, conforme interpretado por Weber, o cargo pblico, na perspectiva de sua regulao, criao e distribuio, apresenta-se imbricado no apenas organizao da administra-

Viana (1945), em documento institucional de apresentao das atividades do Dasp, destaca que as ideias de produtividade, racionalizao e de Departamento de Administrao Geral originadas na tradio anglo-saxnica esto na origem do Dasp e da instituio do sistema de carreira.
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o pblica, mas tambm ao poder poltico, pois seu exerccio implica prerrogativas da autoridade estatal e expressa a forma como ela distribuda. A dicotomia composta pelos termos poltica e administrao, como toda dicotomia, um mtodo de classificao de noes que busca a eficincia mediante a reduo e o uso da tcnica. Importa, pois, superar a retrica ideolgica e discutir sua fora reificadora e estruturante sobre o campo de EOs e sobre sua produo cientfica. Para tanto, h que se considerar, em relao ao seu uso (e ao campo ao qual se refere), sua dinmica e poder de estruturar relaes e conhecimentos, mais explicitamente, aquilo que nega e aquilo que refora, e as possveis concepes de administrao.

2. O cargo pblico de livre provimento: algumas caractersticas da direo pblica na administrao pblica federal brasileira
Discute-se importante marco da histria de campo de EOs no Brasil; a superao do direito administrativo por abordagens gerencialistas, e a necessria construo da interdisciplinariedade com o referido campo do direito, no contexto do debate atual, que busca equacionar o denominado problema da ao nas cincias sociais. Nos anos 1930, administrao cientfica incorporam-se as contribuies de Fayol (1973) e de Gulick (1973) com foco na organizao estruturada e coordenada segundo objetivos econmicos e de eficincia. Fayol recomenda ao alto comando do servio pblico, com base na teoria administrativa: definio de papel (planejamento, controle, assessoramento, informao, coordenao, organizao e comando); meios de operao; estrutura e organizao. Em Gulick, a informao e o controle contbil-financeiro recebem maior nfase, embora o autor tambm prescreva planejamento, organizao, coordenao, direo e assessoramento. Os preceitos da administrao cientfica, contudo, permanecem. A separao entre poltica e administrao, como pressuposto da organizao da administrao pblica federal, ganha reforo com a abordagem de Willoughby em Princpios de administrao pblica (1929). A referida teoria, elaborada no contexto de uma discusso mais ampla sobre a diviso de poderes do Estado, tem como pressuposto a separao entre poltica e administrao e tem na eficincia operacional a finalidade da administrao. Segundo Wahrlich (1983), Willoughby foi uma das principais influncias das reformas promovidas por Getlio Vargas aps 1934. A referida teoria compe as rarap rio de Janeiro 43(3):635-59, maio/Jun. 2009

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zes doutrinrias do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp) (Wahrlich, 1983:281). A adoo da teoria dos departamentos de administrao geral evidenciada amplamente por Wahrlich (1983), assim como o papel desempenhado pelo Dasp na promoo de seus princpios associados aos desenvolvidos, principalmente, pelos trabalhos de Taylor (1963), Fayol (1973) e Gulick (1973). Evidncia emprica a prpria concretizao do modelo de organizao. Contudo, dois anos antes da criao do Dasp, a Lei do Reajustamento (Lei no 284, de outubro de 1936) criou carreiras segundo critrios de inspirao taylorista, ou seja, com foco no cargo organizado em classes (gradao) a partir das exigncias de responsabilidade e dificuldade decorrentes da diviso do trabalho, diferentemente dos preceitos da administrao cientfica que situa o cargo no contexto de uma carreira. H que se considerar ainda que, segundo Luiz Simes Lopes (Brasil, 1940), presidente do Dasp, do incio ao fim do Estado Novo, justificava-se tal interpretao como decorrncia da prevalncia da viso de funo pblica sobre a viso do contrato de trabalho. Segundo Lopes, se nesta ltima o funcionrio um preposto da administrao vinculado ao cargo que ocupa, na viso de funo pblica ele membro de um corpo, ocupante de um cargo, mas qualificado para ocupar outros cargos (Brasil, 1940). Essa interpretao foi incorporada em 1939 no primeiro Estatuto dos Funcionrios Civis da Unio e est em vigor at hoje conforme se pode observar na Lei Estatutria no 8.112, de 1990. Entende-se que a superao do direito administrativo pelo enfoque gerencial de origem norte-americana, tal como coloca Wharlick (1979), no medida de desenvolvimento de EOs, como colocado, mas sim de seu empobrecimento,6 pois escapam ao enfoque eminentemente gerencial da organizao da burocracia as dimenses histrica e social e os valores associados sua constituio. No se trata da adoo de categorias jurdicas como dado, mas sim, reconhecer sua dimenso estruturante, em se tratando da administrao pblica. Acrescente-se que o enfoque reproduz uma concepo de norma jurdica reducionista e empobrecedora da dinmica social7 e confunde ordem

Spink (1999) aponta o silncio reinante no campo em relao ao que para ele uma das principais, seno a principal, caracterstica da administrao pblica brasileira: o fato de ser regulada pelo do direito pblico. 7 A ttulo de exemplo, pois foge ao objeto deste artigo, destaca-se a obra do visconde do Uruguai, Ensaio de direito administrativo, de 1862, como constituinte da administrao pblica brasileira. Acrescente-se ainda que o direito administrativo no exclui a gesto, nem a doutrina contraditria
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jurdica com dominao legal,8 ou ainda norma jurdica com ao, fato que tende a fortalecer a viso gerencialista. Tem-se que o foco no cargo como conjunto de atribuies e responsabilidades, tpico do taylorismo, foi sobrepujado pela ideia de cargo por categorias profissionais, tradio que foca as qualidades do indivduo que ocupa o cargo e no o cargo a priori (Wahrlich, 1983:122). Em decorrncia, constitui-se a associao das noes de cargo e servidor como autorreferentes, consubstanciando-se numa nica noo: cargo o conjunto de atribuies e responsabilidades cometidas a um funcionrio e este a pessoa legalmente investida em cargo pblico (Lei no 8.112/90). Formalmente, quanto ao tipo de provimento, os cargos do servio civil da Unio so classificados em: efetivo ou em comisso, com o primeiro dependente de habilitao em concurso e o segundo no. Os cargos da administrao direta classificados como de provimento em comisso constituem dois grupos: o grupo denominado direo e assessoramento superiores, sendo este subdividido em duas categorias, direo e assessoramento superiores e assessoramento superior; e o grupo denominado cargos de natureza especial.9 O primeiro grupo compreende as atividades de fiana, abrangendo planejamento, superviso, coordenao, orientao e controle, no mais alto nvel da hierarquia dos rgos da administrao federal direta.10 Quanto ao cargo pblico de livre provimento, destaca-se que a classificao livre provimento aplica-se em decorrncia de no haver formalidades quanto seleo de seu ocupante, ou seja, livre provimento atributo do cargo pblico e no da pessoa que nomeia. A motivao para escolha do ocupante

com os pressupostos de Willoughby (1919). Na obra de Uruguai pode-se observar o funcionrio pblico especializado e profissional e o no especializado; a eficincia da ao estatal; eficcia da gesto; a imparcialidade; a previsibilidade; a responsabilidade; a organizao funcional da administrao entre outras questes estruturantes da organizao da ao da administrao pblica. A dicotomia ordenadora entre os termos poltica e administrao tambm est presente. Se ambos visavam fortalecer o Poder Executivo mediante a centralizao poltico-administrativa, os motivos divergiam. Em Uruguai tratava-se de responder experincia republicana promovida pela regncia de Feij em nome do que denomina razo nacional e da liberdade.. Willoughby focalizou a gesto, mas sua aplicao pelo Dasp tambm se deu num momento de centralizao poltico-administrativa. 8 Na obra de Weber, dominao legal s existe quando praticada (o mando e a obedincia) em associao crena na legitimidade da ordem jurdica. A esse respeito ver Bendix (1986). 9 Lei no 8.112/90 10 Lei no 5.645/70, Decreto no 77.336/76.

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do cargo, futuro servidor, independentemente se originado ou no de carreira no servio pblico, depende exclusivamente de quem nomeia. Cabe destacar que, independentemente do critrio utilizado para indicao do ocupante do cargo, a posse cria o servidor, caso este j no o seja. Existem requisitos formais quanto sua regulao decorrente do regime estatutrio ao qual se submete devido sua insero na estrutura hierrquica11 da administrao. Tambm existem requisitos formais quanto s suas atribuies funcionais associadas ao lugar que ocupa na hierarquia, bem como quanto s atribuies que o ato de nomeao definir. Requisitos que tm referncia, quanto ao contedo e denominao, no ideal de organizao expresso na gradao da hierarquia escalar tal como Fayol e Gullick a concebem. Essa realidade, que combina tcnicas de organizao da administrao cientfica com a concepo de rgo, de corpo funcional, vigente desde 1939, qualifica a centralidade do cargo pblico na administrao pblica federal brasileira. O significado e a fora dessa concepo de cargo pblico so encontrados nos prprios fundamentos da organizao da administrao pblica federal. privilegiada, neste artigo, a funo de direo, viabilizada mediante acesso ao cargo pblico classificado como de livre provimento. No existe outra forma de exerc-la na administrao pblica federal brasileira. Inicialmente, esse fato j implica expectativas de desempenho do cargo associadas aos interesses polticos de quem tem o poder de nomear. Por esse motivo exige-se lealdade pessoal do nomeado, e seu vnculo precrio. Acrescente-se que o provimento em comisso implica tambm a no associao do cargo a nenhuma especialidade de ordem tcnica. Para isso existem os cargos de pro-

So classificados separadamente e hierarquicamente em seis nveis denominados DAS 101.6 a DAS 101.1 e a cada nvel atribui-se as seguintes funes. Direo DAS 101.6: secretrio de rgos finalsticos; dirigentes de autarquias e fundaes; subsecretrios de rgos da PR; DAS 101.5: chefe de gabinete de ministro de Estado; diretor de departamento; secretrio de controle interno; subsecretrio de planejamento, oramento e administrao; DAS 101.4: coordenadorgeral; chefe de gabinete de autarquias e fundaes; chefe de assessoria de gabinete de ministro de Estado; DAS 101.3: coordenador; DAS 101.2: chefe de diviso; DAS 101.1: chefe de seo; assistncia intermediria. Diferentemente do DAS de direo, o DAS de assessoramento compe o gabinete ministerial. Sua posio e funo possibilitam acesso privilegiado a conhecimentos, informao, e atuam sobre a hierarquia no sentido de facilitar, controlar, influenciar e implementar decises. Diferentemente dos cargos em comisso de direo, os de assessoria, formalmente, no tomam decises formais, mas atuam em nome e sob a direo da autoridade de gabinete. So classificados da mesma forma que os cargos de direo, mas tm como funo a assessoria. Assessoramento DAS 102.6: assessor especial; DAS 102.5: assessor especial de ministro de Estado; DAS 102.4: assessor; DAS 102.3: assessor tcnico; DAS: 102.2 assistente; DAS 102.1: assistente tcnico.
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vimento efetivo, e a vale a regra do concurso pblico. Outra caracterstica do cargo pblico de livre provimento seu poder hierrquico sobre os demais de provimento efetivo e poder de Estado. Esse fato estruturante de suma importncia numa discusso acerca da centralidade do cargo pblico na administrao, pois a prestao de servios pelo Estado d-se mediante ao ordenada e coordenada na forma de polticas pblicas, entendidas aqui de forma ampla, como processo poltico de escolha de prioridades de governo que incorpora os meios e as aes, ambos enquanto instrumentos e espaos de atuao do agir e da manifestao de poder, no sendo, portanto, abstratos nem isolados um do outro (Subirats, 1992; Ozlack, 1975). No direito administrativo, a caracterstica estatal do cargo pblico evidencia-se, pois a atividade administrativa meio pelo qual se realiza uma funo pblica, a funo administrativa.12 Tal funo se refere atividade exercida segundo procedimentos, modos de operao, meios materiais, organizacionais e regimes jurdicos especficos e que tm como pressupostos a indisponibilidade dos interesses pblicos e a supremacia da lei (Mello, 2002; Modesto, 1995). Para esta concepo de administrao pblica republicana, por princpio, alm dos resultados (o que e para quem), importa tambm como as atividades so exercidas. Assim, atribuies ou atividade administrativa referem-se a parcelas de poder estatal exercido enquanto dever e de modo regulado por princpios, pela lei, pela hierarquia, que pautada em relaes de mando e controle, pelo controle externo etc. Nesse contexto, Mello (2002) entende explcita a relao do cargo pblico com o poder estatal, ao definir cargo pblico como denominao dada mais simples unidade de poderes e deveres estatais a serem expressos por um agente, ou seja, inerente ao agente investido em cargo pblico, o denominado servidor, determinada dimenso do poder (dever) estatal. No campo do direito administrativo, tem-se o contexto e tambm a prpria definio de atividade administrativa da administrao pblica, que envolve tanto determinaes quanto restries para o agente. Por ser expresso do poder racional, seu exerccio pressupe limitaes quanto s atribuies, competncia tcnica e quanto sua eficcia. Ainda que se considere a discricionariedade, a noo de poder oriunda do direito administrativo refere-se ao poder regrado que foca no a ao em si, mas seu controle.

Legislao e jurisdio tambm so consideradas funes pblicas e, a depender do autor, governo tambm (Modesto, 1995).
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A compreenso da dimenso organizacional do cargo pblico de livre provimento como expresso da diviso do poder estatal, poder caracterstico que regula as relaes entre a administrao e os administrados, no prescinde, entende-se, da norma racionalmente estabelecida como quadro de referncia da ao. Contudo, tal como Weber o concebe, tal quadro de referncia no exclui outros, tambm associados prxis social, e que a ele remetidos tornam inteligvel a experincia da ao organizada associada direo pblica. No direito administrativo o poder visto como estatal e organiza-se para a ao segundo uma estrutura funcional de distribuio de competncias em organizaes e cargos, de forma que falar em poder no mbito da administrao pblica, da perspectiva do direito administrativo, falar de poder estatal. Poder aplicado e distribudo sobre um arranjo fixo organizado verticalmente, numa escala de ordem na qual a distribuio de poder, includo a o controle sobre seu exerccio, concentra-se no nvel mais alto e, progressivamente, a partir dele, reduz-se em direo aos denominados escales inferiores, gerando obrigao de subordinao progressiva autoridade. Tem-se aqui, como expresso da racionalidade legal, uma concepo abstrata de poder, historicamente estruturado, como atributo da autoridade estatal, legtima e em cujo modelo de ordem se expressa uma relao de mando e obedincia. Destaca-se tambm, como dimenso complementar e necessria ao exerccio do poder estatal, sua dimenso simblica observvel, especificamente no que tange ao cargo pblico, como os atos de nomeao e a investidura (Bourdieu, 2003:146). H que se destacar que, embora decorra do cargo, o poder a este atribudo, por no ser capaz de ao por si s, redireciona o olhar para a agncia, ou seja, o agente no uso de suas faculdades de coordenao e comando e situado no contexto de suas normatividades, vinculaes e interaes sociais. Ressalta-se aqui a importncia dos meios, dos instrumentos, das prticas de gesto e de coordenao para o exerccio da ao de dirigir, de modo que as prticas operacionais, em suas dimenses poltica, tcnica e tica, sejam abordadas.

3. Estrutura e agncia como referncias do cargo pblico de livre provimento


Estrutura e ao so termos-chave em EOs. Segundo Reed (1999), o debate terico recente em torno dos referidos termos tem sido no sentido de constituio de uma sntese entre ambos.
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As concepes de agncia e estrutura, especialmente a motivao e natureza da ao individual e a constituio de estruturas e instituies coletivas, so pressupostos das cincias sociais.
Por pressupostos, entendo as suposies mais gerais que os socilogos fazem quando se defrontam com a realidade. Cada teoria social e cada trabalho emprico tomam posies a priori que permitem que os observadores organizem nas categorias mais simples os dados dos sentidos que entram em suas mentes. E s nessa base que so possveis as manipulaes mais conscientes que constituem o pensamento racional ou cientfico. (Alexander, 1987:8)

Segundo Alexander (1987:23), o reconhecimento do esgotamento das tradies micro e macrossociolgicas, surgidas e radicalizadas no bojo da crtica ao estrutural funcionalismo, levou, na dcada de 1980, busca de uma sntese. Para o autor, a referida sntese tem como desafio o reconhecimento da centralidade do significado coletivamente estruturado, ou cultural. A abordagem institucionalista de vertente sociolgica, abordagem originada na sociologia das organizaes num contexto de crtica tradicional oposio entre estrutura e ao (que tem grande fora no campo de EOs), implica os termos estrutura e ao serem vistos como prticas culturais (Hall, 2003:207). Contudo, segundo Hall (2003:80), a dimenso do conflito ainda recebe pouca ateno dos autores. Peci (2003) acrescenta que, embora tenha incorporado as dimenses cultural e simblica inerentes ao de organizar, estas so consideradas variveis intervenientes. Destaca-se tambm a nfase na estrutura como aspecto normativo. Fato que no favorece a compreenso da ao relacionada ao modo de organizao nem organizao como ao de organizar. Em trabalho que estuda as snteses tericas de Giddens e Bourdieu, especificamente no que se refere, no campo de EOs, relao objetividade/subjetividade, Peci (2003) considera as possibilidades da aplicao dos referenciais tericos desenvolvidos por Giddens e por Bourdieu em teoria organizacional, sobretudo por se tratar de trabalhos de sntese entre as perspectivas macro e micro, que tm rigidamente caracterizado o campo de EOs. Contudo, Peci (2003:33) destaca que autores nacionais13 que fazem uso da contribuio de Bourdieu tm se restringido ao conceito de campo isola-

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Misoczky (2001); Carvalho e Lopes (2001); Leo (2001).

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damente, o que impressiona, considerando que se perde o foco da sntese e abre espao para srios questionamentos da validade de tais pesquisas, uma vez que, para o autor, habitus e campo so dialeticamente relacionados. Em decorrncia, para Peci (2003), o potencial da sntese terica realizada por Bourdieu no explorado. Misoczky (2003 e 2004) a autora que mais tem publicado trabalhos ensasticos acerca das possibilidades da contribuio da obra de Bourdieu para estudos organizacionais. Com base na concepo de pesquisa multiparadigmtica, discute as interfaces da noo de campo de poder de Bourdieu e demais noes a ele relacionadas, como a noo de campo organizacional de DiMaggio e Powell (1991), e v na obra de Bourdieu um potencial de rompimento com a tradio em estudos organizacionais. Quanto qualidade da aplicao da abordagem de Bourdieu, Misoczky (2003) destaca a problemtica do uso de conceitos oriundos da obra de Bourdieu sem a necessria compreenso da complexidade de sua obra. Como procedimento paradigmtico, cita os institucionalistas DiMaggio e Powell (1991), de grande influncia na produo nacional em EOs, que reinterpretam a noo de campo de Bourdieu imprimindo-lhe certo esvaziamento. Essa realidade refora a importncia de trabalhos que procuram divulgar o mtodo desenvolvido por Bourdieu como em Thiry-Cherques (2006). Para aqueles que procuram compreender a aplicao da teoria de Bourdieu em EOs, h que se relativizar as observaes de Peci (2003) e Misoczky (2002 e 2003), sobretudo pelas caractersticas do prprio campo j apontadas anteriormente. de se supor que a incorporao da obra de Bourdieu enfrentar desafios, pois a incorporao num campo de produo de conhecimento de determinada contribuio terica d-se segundo lgicas a ele inerentes e implica consideraes acerca do conhecimento tradicionalmente produzido. Bourdieu evidencia tal realidade a partir de seu trabalho sobre o campo cientfico (Bourdieu, 2004). o que demonstram Catani, Catani e Pereira (2001) em estudo sobre as caractersticas da recepo da obra de Pierre Bourdieu, especialmente para o campo educacional brasileiro.14 Entende-se que uma snte-

Catani, Catani e Pereira (2001) associam modos de recepo s dinmicas internas do campo, incluindo a as caractersticas dos principais debates, a cultura intelectual e a estrutura do prprio campo. Da referida associao evidenciam uma lenta mas progressiva recepo do arcabouo terico metodolgico de Bourdieu, no sem antes passar e ainda conviver com outras formas de recepo, especificamente uma prtica que apenas faz referncias descoladas do contexto dos argumentos e outra que apropria-se de fragmentos da obra como reforo ao argumento, denominadas pelos autores como incidental e conceitual-tpica, respectivamente. O referido
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se terica apropriada deva considerar a incorporao das dimenses cultural, social e interativa que caracterizam a agncia, tal como encontrada na obra de Bourdieu. Dimenses pensadas a partir de problemticas que evidenciem a presena de uma estrutura subjacente ao social (Thiry-Cherques, 2006:28). Destacam-se aqui algumas caractersticas da abordagem de Pierre Bourdieu que, entende-se, justificam a adoo de sua produo intelectual em EOs: procura revelar os aspectos culturais que envolvem a ao; operacionalizada por meio de um sistema conceitual fortemente ancorado em prticas culturais; sua abordagem, a partir da noo de habitus e campo, possibilita a investigao das interfaces entre as esferas da agncia e da estrutura. E, tambm, pela articulao entre teoria e evidncias empricas proporcionada pelo mtodo desenvolvido pelo autor, o que abre a possibilidade de teorizao a partir de problemas empricos, constituindo assim um pensamento no teleolgico, nem apegado s ideias de funes e de sistemas tpicas da abordagem estrutural-funcionalista, entre outras abordagens funcionalistas que tm prevalecido em EOs. Segundo Pinto (2000), o habitus em Pierre Bourdieu deve ser entendido no contexto relacional entre prticas e estruturas objetivas tornadas passveis de visualizao a partir da noo de campo. J a noo de campo deve ser entendida como procedimento metodolgico que permite o uso controlado do raciocnio causal e que, por ser dotado de leis prprias, permite, num determinado microcosmo social, a explicitao da ordem de coexistncia dos agentes sociais e da reproduo da ordem social (Pinto, 2000:71). Os princpios de um campo so determinados concretamente pela existncia de relaes objetivas e circunstanciadas e pela dinmica relacional entre os agentes que o compem e que definem suas prprias leis. Ou seja, um campo, que uma criao dos agentes que o compem, no uma construo abstrata, mas estruturada a partir de uma perspectiva relacional objetiva entre e sobre os agentes (Bourdieu, 2004:23). a distribuio do capital entre os agentes que determina a relevncia do agente no contexto relacional e sua posio na estrutura do campo,

trabalho, cujo universo compreende o perodo de 1971 a 2000, revela uma dinmica que tem trs prticas distintas de apropriao: a) incidental, onde no existe relao entre a argumentao e a referncia; b) apropriao conceitual tpica, em que se busca reforar o argumento, mas no se faz uso de aspectos globais da obra do autor; e c) apropriao do modo de trabalho, onde se faz uso sistemtico de conceitos e do modus operandi do autor. O resultado, em quantidade, se expressa respectivamente em 67%, 18% e 15% do universo pesquisado, e vincula-se, tambm respectivamente, s dcadas de 1970, 1980 e 1990 (Catani, Catani e Pereira, 2001).

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ou seja, as possibilidades de ao do prprio agente. A importncia da noo de capital no contexto mais amplo da teoria bourdiana decorre do fato de o capital ter mltiplas propriedades e de um campo, ao possuir regras prprias de funcionamento, poder favorecer uma ou outra propriedade do capital que, por serem decorrentes de valores estabelecidos e reconhecidos pelos prprios agentes, so simblicas e determinam o lugar que o agente ocupa na estrutura, seu relacionamento com os demais agentes e a reproduo do campo. A noo de campo pressupe um pensamento relacional que busque um sentido de ordem. Bourdieu v, na ordem, caracterizaes simblicas estruturadas a partir de relaes que definem posies, regularidades e previsibilidades entre os agentes. Entende-se ordem como caracterizao simblica que exprime desigualdade, tanto das experincias vividas quanto entre o pensar e o ser, impondo o dever-ser da prescrio, ainda que no formalizada. Trata-se de uma relao de poder dinmica e mediada pelo simblico, em associao com a linguagem corporificada no discurso da ordem e que busca conservarse, renovando-se. A ordem a corporificao da razo, da racionalidade e da intolerncia perante outras possibilidades. Estruturas existem na medida em que o agente as legitima, relacionando-se, e que a dinmica ordem/desordem expressa vises de sociedade. Para Bourdieu (2003:128), trata-se de desvelar os princpios de construo da ordem social e os contedos e modos de percepo e prticas que fundamentam o sentido dado, compartilhadamente, pelos agentes sociais ao mundo social. Como a ordem social ela mesma socialmente construda, o caminho inverso, ou seja, o consenso compartilhado, refora a ordem social estabelecida, tendo-se o que Bourdieu denomina crculo de reproduo da ordem social. Contudo, a noo de habitus bourdiana no se interessa pelos comportamentos regulados (Pinto, 2000:38), ou seja, pelo desajustamento que o habitus se torna manifesto e permite saber o como e em que limites se verificam o ajustamento entre as estruturas objetivas e as estruturas interiorizadas, incorporadas pelo agente sob a forma de senso prtico (Pinto, 2000:39). No contexto do arcabouo terico-conceitual de Bourdieu, o cargo pblico de livre provimento entendido como uma entre outras formas de expresso das estruturas objetivas da agncia imbuda de poder estatal, especificamente no que diz respeito direo pblica, aqui representada pelo que, em tese, imprime legitimidade. Trata-se de procedimento fundamental para o delineamento de um campo.
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4. Concluso
A construo do significado atribudo ao cargo pblico de livre provimento, a partir da interpretao da dimenso normativa da estrutura, evidenciou, luz do referencial terico existente, ambiguidades como uma caracterstica da organizao da administrao pblica no que se refere direo. Contudo, entende-se que se deve ir alm da constatao de ambiguidades perante determinadas abordagens tericas, avanando no sentido da teorizao a partir da prtica, na busca de um sentido mais preciso acerca da organizao da administrao. Com foco no exerccio da direo pblica e levando-se em conta as caractersticas acima elencadas, h que se considerar, tendo em vista a gnese e o desenvolvimento do modelo de ordem expresso na ao de organizar a administrao pblica, que a agncia e a estrutura confundem-se, que no existe distino entre esses termos, sendo a prtica, aqui, elemento considerado inerente ao modo de organizao. H que se considerar, tambm, que o exerccio do poder estatal decorrente do cargo no deve ser entendido exclusivamente como atributo da hierarquia, nem como voluntarismo do agente, mas sim, tal como Bourdieu concebe a noo de poder, como efeito das relaes estabelecidas entre quem pratica e quem sofre a ao. Da a importncia, para a teoria da ao desenvolvida pelo autor, do agente socialmente referenciado, portador de habitus, em interao com as estruturas objetivas, histricas, que se consubstanciam em espaos de poder, no mbito do qual se constitui um campo. Por fim, o foco a ser considerado, em se tratando da produo de conhecimento em EOs, deve recair sobre a agncia a partir do cargo, ou seja, como o agente exerce a direo no universo da organizao da administrao pblica, o que inclui interagir com uma pluralidade de interesses sociais e fazer uso de recursos materiais, instrumentais e simblicos. Considera-se, aqui, o cargo pblico como expresso da dinmica do modo de organizao da administrao pblica, expresso de frao do poder estatal e portador de significados diversos, no abstrato portanto, mas, necessariamente, associado agncia. Essas dimenses possibilitam o olhar sobre a direo no amplo e complexo contexto da organizao da administrao pblica federal brasileira e chama a ateno para a centralidade do exerccio da direo pblica na produo do saber em EOs.
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