Acórdãos TCAS Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul

Processo: 389/07.0BEBJA
Secção: CA
Data do Acordão: 02-07-2020
Relator: DORA LUCAS NETO
Descritores: REVOGAÇÃO;
ATO DE ABERTURA DO CONCURSO;
EXPETATIVAS JURIDICAMENTE TUTELADAS;
DIREITOS SUBJETIVOS;
LIMITES.
Sumário: i) É ponto assente que a prossecução do interesse público é o objetivo
constitucional da função administrativa, e constitui, por isso, o seu
momento teleológico, de tal forma que a vontade da administração deve
expressar o interesse público em cada caso concreto;
ii) Ao estabelecer a regra da irrevogabilidade – n.º 1, alínea b), do art. 140.º
CPA1991 -, dos atos constitutivos de direitos ou de interesses legalmente
protegidos, com fundamento em inconveniência para o interesse público -
salvas as exceções do n.° 2 -, o legislador já realizou a ponderação entre o
princípio da prossecução do interesse público e o princípio da proteção da
confiança;
iii) No caso em apreço, à data em que foi praticado o ato impugnado, que
revogou o ato de abertura do concurso, já tinham sido praticadas todas as
operações de seleção, classificação e graduação dos candidatos, na
sequência das quais o Recorrente adquiriu o direito de ser nomeado na vaga
posta a concurso.
Votação: UNANIMIDADE
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral: Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do
Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

O Ministério Público, ora Recorrente, interpôs recurso jurisdicional da

sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja que negou provimento
à ação administrativa especial por si deduzida contra o Município de
Ourique, ora Recorrido, visando a impugnação de ato administrativo
proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Ourique, de 31.10.2006,
que revogou o ato de abertura do Concurso Público Externo de Ingresso
para admissão de estagiário com vista ao provimento de um lugar de
Técnico Superior de 2ª Classe, na área de Relações Públicas e Publicidade.

Nas alegações de recurso que apresentou (fls. 297 e ss. do SITAF), culminou
com as seguintes conclusões:

«(…)

1 — Embora se possam suscitar dúvidas sobre a inexistência de questão prévia

obstativa do conhecimento de mérito, bem como sobre a correção e suficiência da
matéria de facto provada, o recurso restringe-se à impugnação do julgamento de
direito e apenas no segmento em que se decidiu não padecer o despacho revogatório
impugnado do vício de violação de lei (aceitando-se o julgado quanto à arguida falta
de fundamentação do ato).

2 — A única questão a decidir no recurso consiste em determinar se padece ou não

de invalidade o ato de revogação de um concurso externo de ingresso para
preenchimento de uma vaga de técnico superior, expressa e exclusivamente baseado
em razões de oportunidade e conveniência, depois de o procedimento haver sido
tramitado durante cerca de dois anos e existir um candidato admitido, classificado,
ordenado em 1.° lugar e que realizou estágio probatório durante um ano, com
aproveitamento de Bom, cumprindo todas as obrigações que assumira em contrato
administrativo de provimento, só não sendo aprovado e nomeado por abstenção
exclusivamente imputável ao ente administrativo.

3 — A sentença recorrida considerou válido o ato revogatório, limitando-se a

invocar a prevalência do dever de boa administração e de prossecução do interesse
público, dada a situação de rutura financeira do município e a natureza não
fundamental da tarefa a desempenhar.

4 — Porém, é patente que essa solução ofende a situação jurídica subjetiva do

candidato, incorrendo o ato impugnado em intransponível violação de lei (art.°
140.°, n.° 1, alínea b) CPA de 1991).

5 — Por outro lado, a imprevista e legalmente inadmissível revogação do concurso

frustrou injustificadamente o investimento de confiança realizado pelo candidato,
com base numa antecedente conduta do município que a gerou, pelo que o despacho
impugnado vulnera de modo inadmissível os princípios gerais da proporcionalidade
(art.° 5.°, n.° 2), da justiça e imparcialidade (art.° 6.°), da boa-fé e proteção da
confiança dos administrados (art.° 6.°-A).

6 — O ato administrativo viola igualmente o direito à aprovação e nomeação do

candidato que, em estágio probatório, cumpre com sucesso todas as exigências legais
e contratuais que sobre ele recaíam, sendo exclusivamente imputável ao ente
administrativo a não verificação daquelas formalidades (art.° 5.°, n.° 1, alínea f) do
D.L. n.° 265/88, conjugado com os artigos 4.°, n.° 3 do art.° 427/89 e 41.°, n.° 1 do
D.L. n.° 204/98).

7 — Ao decidir em contrário, a sentença recorrida violou as normas mencionadas,

pelo que deve ser revogada e substituída por decisão que, julgando a ação
procedente, anule o ato impugnado.»

O Recorrido, Município de Ourique, contra-alegou (fls. 320 e ss. do SITAF),

concluindo como segue:

«(…)

A - A sentença recorrida deve ser mantida, na medida em que bem julgou a matéria
em discussão nos autos, fundamentando a decisão com respeito pelos princípios do
direito administrativo, apresentando uma ponderação justa e proporcionada do
interesse publico face ao interesse do particular.
B - A decisão não viola o art. 140°, n°1, alínea b) do CPA, na medida em que, como
bem nela se diz “o direito alegadamente preterido quanto ao candidato D... mais não
era do que um putativo direito pois no procedimento ainda não lhe havia sido
conferido o direito à nomeação, ao provimento no posto de trabalho colocado a
concurso. Ao invés, detinha uma expectativa quanto a tal nomeação somente
fundada na classificação obtida em momento prévio que conduziu a uma ordenação
em lista jamais homologada.”

C - A abertura de um concurso para admissão de um estagiário só confere direito ao

candidato à frequência de um estágio e não de colocação numa vaga de técnico
superior.

D - O acto de revogar a abertura desse concurso não violou qualquer direito

constituído do candidato, uma vez que o estágio foi ministrado e concluído com a
correspondente avaliação.

E - A nomeação para a vaga de técnico superior é uma acto administrativo

juridicamente distinto do da celebração de um contrato de provimento para estágio,
com requisitos e formalidades autónomas.

F - Mas é a própria lei que define a extensão, os limites e o objecto da expectativa de

um estagiário admitido num concurso e até já mesmo graduado, ao dispor o artigo
16°, n°4 do DL 427/89 que o contrato administrativo de provimento dos estagiários
aprovados no estágio para os quais existam vagas considera-se automaticamente
prorrogado até à data da aceitação da nomeação.

G - Significa isto, inevitavelmente, que a administração não fica obrigada, ope legis
ou automaticamente a nomear um candidato, mesmo que aprovado, e na contra face
significa isto que o candidato não detém qualquer direito subjectivo a essa
nomeação.

H - Numa situação de ruptura financeira em que o Município corre mesmo o risco

de não dispor de meios financeiros para pagar as remunerações dos funcionários
que já integram o quadro a título definitivo, parece evidente que a opção por não
contrair mais custos de carácter definitivo é não só proporcional como adequada a
proteger o interesse público.

I - E é mesmo a única que uma gestão responsável pode assumir, sendo a

comparação exigível a que compara a impossibilidade de assegurar as remunerações
já devidas com a possibilidade que o candidato detinha de regressar ao seu posto de
trabalho de origem, uma vez que se encontrava numa situação de licença sem
vencimento que poderia fazer cessar a qualquer momento, regressando ao seu posto
de trabalho, o que aliás fez.

J - Em 2006 o Município de Ourique apresentava uma situação de falência técnica,

com 20 milhões de euros de dívida e impossibilidade de pagamento aos fornecedores
e incumprimento generalizado, mesmo de pagamentos acordados judicialmente.

K - Pelo que assunção de quaisquer compromissos futuros, ademais em áreas não

essenciais como eram as Relações Publicas, revelar-se-ia uma decisão contrária a
qualquer gestão prudente e violadora do interesse público que as Câmaras
Municipais devem prosseguir ao serviço dos Munícipes.

L - Sendo que a não nomeação pelo não preenchimento da vaga, tivesse ela a forma
de revogação do concurso ou de anulação da vaga era a única decisão conforme ao
interesse público, sem que tal decisão violasse qualquer interesse relevante do
candidato detentor de uma relação laboral estável com o Estado, que ainda hoje
mantém.

M - Termos em que não padece a decisão recorrida de qualquer vício, devendo

manter-se na íntegra e consequentemente considerar-se o acto de revogação de
abertura do concurso válido.»

Neste Tribunal Central, o DMMP notificado nos termos do disposto nos

artigos 146.º e 147.º do CPTA, não se pronunciou.

Colhidos os vistos legais, importa apreciar e decidir.

I. 2. Questões a apreciar e decidir:

A única questão suscitada pelo Recorrente, delimitada pelas alegações de

recurso e respectivas conclusões, traduz-se em apreciar se a sentença
recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter considerado que não
padece de qualquer invalidade o ato de revogação de um concurso externo
de ingresso para preenchimento de uma vaga de técnico superior, expressa
e exclusivamente baseado em razões de oportunidade e conveniência,
depois de o procedimento haver sido tramitado durante cerca de dois anos
e existir um candidato admitido, classificado, ordenado em 1.° lugar e que
realizou estágio probatório durante um ano, com aproveitamento de Bom,
nas seguintes vertentes:

i) por frustração inadmissível do investimento de confiança realizado pelo

candidato, com base numa antecedente conduta do município que a gerou,
pelo que o despacho impugnado viola os princípios gerais da
proporcionalidade - art. 5.°, n.° 2 -, da justiça e imparcialidade - art. 6.° -, da
boa-fé e proteção da confiança dos administrados - art. 6.°-A – todos do
CPA de 1991;

ii) por violação do direito à aprovação e nomeação do candidato que, em

estágio probatório, cumpre com sucesso todas as exigências legais e
contratuais que sobre ele recaíam, sendo exclusivamente imputável ao ente
administrativo a não verificação daquelas formalidades – cfr. art. 5.°, n.° 1,
alínea f), do Decreto-Lei, n.° 265/88, de 28.07., conjugado com os art.s 4.°, n.°
3 do Decreto-Lei n.º 427/89, de 07.12. e art. 41.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.°
204/98, de 11.07.; e, por fim,

iii) por violação do art. 140.°, n.° 1, alínea b), do CPA de 1991;

II. Fundamentação
II.1. De facto

A matéria de facto constante da sentença recorrida é aqui transcrita ipsis

verbis:
«(…)
A) Em 11/08/2004, o Município de Ourique determinou, por despacho, a abertura
de Concurso Público Externo de Ingresso para a admissão de estagiário com vista
ao provimento de um lugar de Técnico Superior de 2ª Classe, na área das Relações
Públicas e Publicidade - cfr. doc. n° 1 junto a pi;
B) Em 10/09/2004, foi publicado no Diário da República sob o n.° 26/2004, do DR
n.° 214, III Série, o aviso de abertura do concurso;
C) Em 05/09/2005, o Município de Ourique divulgou lista de classificação final, da
qual consta que concorreram ao concurso J... e M..., os quais foram seleccionados,
graduados e classificados, respectivamente, com 16,44 e 11,86 valores e de que
foram notificados - cfr. doc. n.° 2 junto com a pi;
D) Em 27/09/2005, o Município de Ourique celebrou contrato administrativo de
provimento com o primeiro classificado, o referido J..., que consistia na frequência
de estágio com vista ao preenchimento de um lugar de Técnico Superior de 2ª
Classe do quadro de pessoal da CMO - cfr. doc. n.° 3 junto com a pi;
E) O contrato foi celebrado com efeitos a partir de 30/09/2005 e com a duração de
um ano, considerando-se automaticamente prorrogado até à data da posse, por um
período não superior a seis meses, desde que o segundo outorgante - J... - fosse
aprovado no estágio com a classificação mínima de 14 valores;
F) Em 16/10/2006, J... foi sujeito à classificação provisória do estágio que
frequentou durante um ano -cfr. doc. n.° 4 junto com a pi;
G) Em 25/10/2006, foi elaborada a lista de classificação final, findos os trâmites de
selecção e admissão do referido estágio - cfr. doc. n.° 5 junto com a pi;
H) Da lista apenas constava como único candidato admitido e aprovado o referido
J..., o qual obteve a classificação final de 15,82 valores - cfr. doc. n° 5 junto com a pi;
I) Na mesma data, foi elaborada a Acta n° 2 que continha a referida lista de
classificação final - cfr. doc. n° 5 e n° 6 juntos com a pi;
J) Em 31/10/2006, o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Ourique proferiu
o Despacho n° 19/2006 no qual determinou a revogação do Acto de Abertura do
Concurso Público Externo de Ingresso para admissão de estagiário com vista ao
provimento de um lugar de Técnico Superior 2a classe, na área das Relações
Públicas e Publicidade, publicado sob o n.° 26/2004, da III Série do Diário da
República n° 214, de 10/09/2004, nele referindo que “... efectuada uma nova
valoração administrativa à luz do interesse público, constata-se que o Município de
Ourique quedou-se para uma situação de ruptura financeira, não apresentado,
actualmente, condições para suportar encargos financeiros adicionais com a
contratação de pessoal, sobretudo quando destinado, tal como no presente caso, ao
preenchimento de vagas em áreas não fundamentais para o funcionamento desta
Câmara (relações públicas e publicidade). (...) a presente decisão atende
inexoravelmente ao interesse público e não deixa de ter em conta que os interesses
do particular por ela afectado estão salvaguardados, na medida em que o Sr. J...
mantém, desde 20.01.2005, um contrato de trabalho com a Empresa de
Desenvolvimento do Aeroporto de Beja, S.A. (EDAB) , no âmbito do qual lhe foi
concedida uma licença sem retribuição de longa duração, pelo período de tempo
necessário para a conclusão do estágio nesta Câmara.” - cfr. doc. n° 7 junto com a
pi;

K) Em 30/10/2007, deram entrada os presentes autos neste Tribunal

Administrativo e Fiscal.

*
A convicção do Tribunal assentou nos documentos juntos pelas partes aos autos e
que não foram objecto de qualquer forma de impugnação, assim como aqueles que
constam do citado Processo Disciplinar que se encontra apenso a este.».

II.2. De direito

Do erro de julgamento em que incorreu a sentença recorrida ao ter

considerado que não padece de qualquer invalidade o ato de revogação de
um concurso externo de ingresso para preenchimento de uma vaga de
técnico superior, expressa e exclusivamente baseado em razões de
oportunidade e conveniência, depois de o procedimento haver sido
tramitado durante cerca de dois anos e existir um candidato admitido,
classificado, ordenado em 1.° lugar e que realizou estágio probatório
durante um ano, com aproveitamento de Bom, nas seguintes vertentes:

i) por frustração inadmissível do investimento de confiança realizado pelo

candidato, com base numa antecedente conduta do município que a gerou,
pelo que o despacho impugnado viola os princípios gerais da
proporcionalidade - art. 5.°, n.° 2 -, da justiça e imparcialidade - art. 6.° -, da
boa-fé e proteção da confiança dos administrados - art. 6.°-A – todos do
CPA de 1991;

ii) por violação do direito à aprovação e nomeação do candidato que, em

estágio probatório, cumpre com sucesso todas as exigências legais e
contratuais que sobre ele recaíam, sendo exclusivamente imputável ao ente
administrativo a não verificação daquelas formalidades – cfr. art. 5.°, n.° 1,
alínea f), do Decreto-Lei, n.° 265/88, de 28.07., conjugado com os art.s 4.°, n.°
3 do Decreto-Lei n.º 427/89, de 07.12. e art. 41.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.°
204/98, de 11.07.; e, por fim,

iii) por violação do art. 140.°, n.° 1, alínea b), do CPA de 1991.

As questões a conhecer estão umbilicalmente interligadas e, por esse

motivo, das mesmas se conhecerá de uma forma global.

Vejamos.

À data dos factos, o bloco de legalidade que importa ter presente para a
decisão do recurso em apreço, resulta, muito sumariamente, da leitura
conjugada das seguintes disposições legais:
1- Decreto-Lei n.° 265/88, de 28.07., designadamente, o art. 5.°, sob a
epígrafe “Regime dos estágios”, ao dispor que:

«(…) 1 - O estágio para ingresso nas carreiras técnica superior e técnica obedece às
seguintes regras:

a) A admissão ao estágio faz-se de acordo com as normas estabelecidas para os

concursos de ingresso na administração central e local, definidas pelo Decreto-Lei
n.º 44/84, de 3 de Fevereiro, e diplomas regulamentadores;

b) O estágio tem carácter probatório e deverá, em princípio, integrar a frequência

de cursos de formação directamente relacionados com as funções a exercer;

c) O número de estagiários não pode ultrapassar em mais de 30% o número de

lugares vagos existentes na categoria de ingresso da respectiva carreira;

d) A frequência do estágio será feita em regime de contrato além do quadro, no caso

de indivíduos não vinculados à função pública, e em regime de requisição, nos
restantes casos;

e) O estágio tem duração não inferior a um ano, a fixar no aviso de abertura de

concurso, findo o qual os estagiários serão ordenados em função da classificação
obtida;

f) Os estagiários aprovados com classificação não inferior a Bom (14 valores) serão
providos a título definitivo, de acordo com o ordenamento referido no número
anterior, nos lugares vagos de técnico superior de 2.ª classe ou de técnico de 2.ª
classe;

g) A não admissão, quer dos estagiários não aprovados, quer dos aprovados que
excedam o número de vagas, implica o regresso ao lugar de origem ou a imediata
rescisão do contrato, sem direito a qualquer indemnização, consoante se trate de
indivíduos vinculados ou não à função pública.

2 - O disposto na alínea g) do número anterior não prejudica a possibilidade de

nomeação dos estagiários aprovados, desde que a mesma se efective dentro do prazo
de validade do concurso para admissão ao estágio.

3 - A avaliação e classificação final dos estagiários será feita nos termos a fixar no
aviso de abertura do concurso, devendo respeitar os seguintes princípios gerais:

a) A avaliação e classificação final competem a um júri de estágio;

b) A avaliação e classificação final terão em atenção o relatório de estágio a

apresentar por cada estagiário, a classificação de serviço obtida durante o período de
estágio e, sempre que possível, os resultados da formação profissional;

c) A classificação final traduzir-se-á na escala de 0 a 20 valores;

d) Em matéria de constituição, composição, funcionamento e competência do júri,

homologação, publicação, reclamação e recursos aplicam-se as regras previstas na lei
geral sobre concursos na função pública, com as necessárias adaptações.

4 - A requisição a que se refere a alínea d) do n.º 1 não carece de autorização do

membro do Governo ou órgão executivo que superintenda no serviço de origem.

5 - Os estagiários serão remunerados pelas letras G ou J, conforme se trate de

estágio para ingresso na carreira técnica superior ou na carreira técnica, sem
prejuízo do direito de opção pelo vencimento do lugar de origem, no caso de pessoal
já vinculado à função pública.

6 - Os contratos e as requisições dos estagiários aprovados no estágio, para os quais

existam vagas, consideram-se automaticamente prorrogados até à data da posse na
categoria de ingresso, não podendo, contudo, a prorrogação ultrapassar seis meses.

7 - O disposto no presente artigo não prejudica os estágios de duração superior a

um ano, fixados em legislação orgânica dos serviços para as carreiras abrangidas
pelo presente diploma.»

2 - Assim como o Decreto-Lei n.º 427/89, de 07.12., cujo art. 4.°, sob a
epígrafe “Noção e efeitos”, inserido na secção II, “Nomeação”, regia nos
seguintes termos:

«(…)

1 - A nomeação é um acto unilateral da Administração pelo qual se preenche um

lugar do quadro e se visa assegurar, de modo profissionalizado, o exercício de
funções próprias do serviço público que revistam carácter de permanência.

2 - Para efeitos do presente diploma, consideram-se funções próprias do serviço

público aquelas cujo exercício corresponda à aplicação de medidas de política e à
concepção, execução e acompanhamento das acções tendentes à prossecução das
atribuições de cada serviço.

3 - É obrigatória a nomeação dos candidatos aprovados em concurso para os quais

existam vagas que tenham sido postas a concurso.

4 - A eficácia da nomeação depende da aceitação do nomeado.»

3 - O Decreto-Lei n.° 204/98, de 11.07., cujo art. 41.°, sob a epígrafe

“Provimento”, determinava ainda que:

«(…) 1 - Os candidatos aprovados são nomeados segundo a ordenação das

respectivas listas de classificação final.

2 - Não podem ser efectuadas quaisquer nomeações antes de decorrido o prazo de

interposição do recurso hierárquico da homologação da lista de classificação final
ou, sendo interposto, da sua decisão expressa ou tácita.

3 - Os candidatos são notificados por ofício registado para, no prazo máximo de 10

dias úteis, procederem à entrega dos documentos necessários para o provimento que
não tenham sido exigidos na admissão a concurso.
4 - O prazo estabelecido no número anterior pode ser prorrogado até 15 dias úteis,
em casos excepcionais, quando a falta de apresentação de documentos dentro do
prazo inicial não seja imputável ao interessado.

5 - A documentação pode ser enviada, por correio registado, até ao último dia do
prazo, relevando neste caso a data do registo.»

E, por fim, dispunha o CPA1991, cujo art. 140.º, sob a epígrafe,

Revogabilidade dos actos válidos, aqui aplicável atendendo à data dos factos,
ao dispor que:

«(…) 1. Os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis,

excepto nos casos seguintes:

a) Quando a sua irrevogabilidade resultar de vinculação legal;

b) Quando forem constitutivos de direitos ou interesses legalmente

protegidos;

c) Quando deles resulte, para a Administração, obrigações legais ou direitos

irrenunciáveis.

2. Os actos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos

são, contudo, revogáveis:

a) Na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários;

b) Quando todos os interessados dêem a sua concordância à revogação do acto e

não se trate de direitos ou interesses indisponíveis.»

E, bem assim, o art. 141.º do CPA1991, sob a epígrafe, Revogabilidade dos actos
inválidos, dispunha ainda o seguinte:

«(…) 1. Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com
fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso
ou até à resposta da entidade recorrida.

2. Se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que

terminar em último lugar.»

Destas últimas disposições legais, lidas conjugadamente, decorre que não

podem ser revogados com fundamento na sua inconveniência os atos
válidos constitutivos de direitos e de interesses legalmente protegidos
praticados no âmbito de poderes discricionários da Administração. Estes
atos apenas podem ser revogados - para além, naturalmente, das duas
exceções previstas nas alíneas a) e b) do n.º 2 do citado art. 140.º do
CPA1991 - com fundamento na sua invalidade e dentro do respetivo prazo
de impugnação contenciosa - ou até à apresentação da contestação da
entidade demandada, caso o ato tenha sido judicialmente impugnado – cfr.
disposições conjugadas dos art.s 140.º e 141.º do CPA1991 (1).
Chegados aqui, e atendendo ao sentido decisório seguido na sentença
recorrida, não é demais destacar que, durante muito tempo, no silêncio da
lei sobre os efeitos do provimento, a doutrina dividiu-se sobre a questão de
saber se o mesmo conferia um direito subjetivo à ocupação do respetivo
lugar ou a uma mera expectativa jurídica.

Para tal resenha, socorremo-nos de um Parecer do Conselho Consultivo da

PGR, proferido no processo n.º P000382002, em 26.09.2002, Relatora:
Fernanda Maçãs, aqui transcrevendo, na parte que releva, o seguinte:

«(…) No Parecer nº 39/86, de 17 de Junho (2), conclui este Conselho que

“atingindo um concurso de provimento a fase de aprovação, com a homologação da
lista de classificação final e respectiva publicação, sem que tenha sido interposto
recurso, fica a Administração vinculada ao dever de fazer a nomeação dentro do
processo aberto para o efeito, desde que haja candidatos em condições de serem
nomeados”.

E no Parecer nº 53/99, pode ler-se que o “provimento, na referida forma de

despacho de nomeação, surge como o efeito do recrutamento que se inicia com a
abertura do concurso, pela Administração, para o preenchimento de determinada(s)
vaga(s) dos respectivos quadros. Daqui decorre, logicamente, a obrigação de nomear
por parte da Administração, que tem como contraponto o correlativo direito de ser
nomeado por parte do candidato aprovado no concurso, relativamente às vagas
existentes a cujo preenchimento o concurso se destinava. Isto é, ao candidato assiste
um direito subjectivo de nomeação para a vaga que, surgida no período de validade
do concurso, corresponda à sua ordem de graduação, e não uma mera expectativa
de provimento”.

Também no Supremo Tribunal Administrativo tal vinculação passou a constituir

jurisprudência reiterada, a partir do Acórdão de 12 de Abril de1984 (3).

Significa que “uma vez consolidada na ordem jurídica a lista de classificação final,
os candidatos classificados nos lugares que dão acesso às vagas postas a concurso
têm o direito de serem nomeados” (4).

A orientação mencionada obteve acolhimento legal no artigo 4º do Decreto-Lei nº

427/89, que prescreve no seu nº 3: “É obrigatória a nomeação dos candidatos
aprovados em concurso para os quais existam vagas que tenham sido postas a
concurso” (5).

2.2. Se com a aprovação o candidato passa a ter o direito de exigir a nomeação, tal
significa que a partir daí a Administração fica vinculada a estabelecer uma relação
de emprego público com o mesmo.

Resulta desta forma do exposto que, embora a nomeação seja o acto final
constitutivo através do qual, como melhor será analisado de seguida, se estabelece
a relação de emprego público e define a situação jurídica estatutária do trabalhador,
a verdade é que o direito a essa situação jurídica estatutária constitui-se
na sua esfera jurídica em momento anterior do procedimento, mais
propriamente com a aprovação.» (6)

Importa ter presente que um ato constitutivo de direitos será aquele que
investe alguém «(…) numa posição estatutária favorável» ou que «(…) remove
obstáculos à titularidade ou ao exercício de direitos dos administrados». Por seu
turno, o ato constitutivo de interesses legalmente protegidos corresponderá
àquele ato que investe o seu titular numa posição jurídica estável e consistente,
ou seja, que já se aproxima de um verdadeiro direito, por constituir uma posição de
vantagem concretamente subjetivada na esfera jurídica de alguém. (7)

Em face do que, imperioso se torna concluir que, embora, em geral, não

poder afirmar-se que um ato que decide a abertura de um concurso seja um
ato constitutivo de direitos ou de interesses lealmente protegidos, para efeitos
do disposto no citado art. 140.º, n.º 1, do CPA1991, porém, conforme decorre
de todo o exposto e da doutrina que dimana, a título de exemplo, mas
porque particularmente indicado no caso em apreço, também do ac. STA de
08.05.1997, P. 039809, no qual se sumariou, «(…) após a homologação da lista
que aprovou e graduou os candidatos, pela entidade competente, [é que] eles têm o
direito subjetivo de serem nomeados não podendo a autoridade administrativa
recusar a promoção invocando razões económicas ou de oportunidade, para
o fazer.»

Idêntica orientação jurisprudencial se retira, a contrario, do ac. STA de

22.06.2006, P. 01164/04, do Pleno da Secção, de onde se destacam, pela sua
pertinência para o caso vertente, as seguintes conclusões:

«(…) O despacho que revoga todos os atos do procedimento de um concurso de

provimento, determinando a sua anulação, quando tinham sido já realizadas todas
as operações de seleção, classificação e graduação dos candidatos, tendo a respectiva
lista de classificação final sido organizada e notificada aos concorrentes (entre os
quais figuravam os recorrentes, graduados em 1º e 2º lugar, respectivamente),
reveste a natureza de ato administrativo que produz efeitos externos atingindo a
esfera jurídica dos recorrentes, lesando-os na medida em que os priva da posição de
vantagem que adquiriram no decurso do procedimento do concurso.

Na verdade, o princípio da boa-fé, consagrado no artigo 6°-A do CPA, impõe, que a

Administração atue ponderada e coerentemente, na medida em que quando decide
abrir um concurso suscita nos candidatos que a ele se apresentam a confiança de
que visa prossegui-lo até à decisão final, sendo que tal confiança se vai consolidando
à medida que vão sendo praticados sucessivos atos, provocando, do lado dos
candidatos, sucessivas manifestações de vontade e a aquisição de posições de
vantagem merecedoras de tutela jurídica.»

Retomando o caso em apreço.

O ato impugnado, que revogou o ato de abertura do concurso externo de

ingresso para admissão vista ao provimento de um lugar de técnico superior de 2.ª
classe na área de relações públicas e publicidade – cfr. alíneas A) e J) da matéria
de facto -, baseado em razões de oportunidade e conveniência – a saber: “…
efectuada uma nova valoração administrativa à luz do interesse público, constata-se
que o Município de Ourique quedou-se para uma situação de ruptura financeira,
não apresentado, actualmente, condições para suportar encargos financeiros
adicionais com a contratação de pessoal, sobretudo quando destinado, tal como no
presente caso, ao preenchimento de vagas em áreas não fundamentais para o
funcionamento desta Câmara (relações públicas e publicidade) . (…) a presente
decisão atende inexoravelmente ao interesse público e não deixa de ter em conta que
os interesses do particular por ela afectado estão salvaguardados, na medida em que
o Sr. J... mantém, desde 20.01.2005, um contrato de trabalho com a E…, no âmbito
do qual lhe foi concedida uma licença sem retribuição de longa duração, pelo
período de tempo necessário para a conclusão do estágio nesta Câmara .”- cfr.
alínea J) da matéria de facto -, depois de o procedimento haver sido
tramitado durante cerca de dois anos e existir um candidato admitido, ora
Recorrente, classificado, ordenado em 1.° lugar e que realizou estágio
probatório durante um ano, com aproveitamento de Bom, reveste a
natureza de ato administrativo que produz efeitos externos atingindo a
esfera jurídica do Recorrente, lesando-o na medida em que o priva da
posição de vantagem que adquiriu no decurso do procedimento concursal –
nos termos das disposições conjugadas dos art.s 4.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º
427/89, de 07.12 e art. 5.º, n.º 1, alíneas c) e f), e n.º 6, do Decreto-Lei n.º
265/88, de 28.07., supra citados e transcritos - , de onde decorre que, ao
abrigo do disposto no art. 140.º, n.º 1, alínea b), do CPA1991, o ato de
abertura deste concreto procedimento deixou de ser, face a todo o exposto,
livremente revogável nos termos deste preceito legal, pois não se verifica no
caso em apreço nenhum das exceções previstas no n.º 2 da mesma
disposição legal.

Na verdade, se é certo que a decisão de abertura do concurso criou apenas

expectativas jurídicas na esfera jurídica do candidato, ora Recorrente, tais
expectativas assimilaram-se a direitos ou interesses legalmente protegidos
quando atingiram um certo grau de substanciação, o que sucedeu no caso
em apreço.

Na verdade, à data em que foi praticado o ato impugnado, que revogou o

ato de abertura do concurso, já tinham sido praticadas todas as operações
de seleção, classificação e graduação dos candidatos, já existia uma decisão
final sobre o resultado do concurso – cfr. alíneas D), E), F), G), H), e I) da
matéria de facto - , que se projetou externamente, na esfera jurídica do
Recorrente, colocando-o numa posição de vantagem que corresponda à
aprovação que obteve no estágio e à consequência legal que da mesma
decorre nos termos do art. 5.º, n.º 1, alíneas c) e f), e n.º 6, do Decreto-Lei n.º
265/88, de 28.07., supra citados e transcritos, o que lhe conferiu o direito a
ser nomeado na vaga posta a concurso, de técnico superior de 2.ª classe.

É ponto assente que a prossecução do interesse público é o objetivo

constitucional da administração pública, e constitui, por isso, momento
teleologicamente necessário de qualquer atividade administrativa, de tal
forma que a vontade da administração deve expressar o interesse público
em cada caso concreto, mas esse objetivo deve ser sempre prosseguido no
quadro da definição da lei, que é o núcleo central relevante do dizer
normativo do interesse público. (8)

A conciliação entre estes dois parâmetros legais do proceder administrativo,

exige, no caso de concurso público para recrutamento e seleção de pessoal,
que a ponderação do interesse público tenha o seu momento privilegiado
aquando da apreciação da necessidade e oportunidade de abrir o concurso,
e da determinação das vagas a preencher dentro do prazo de validade do
mesmo.

Ao estabelecer a regra – n.º 1, alínea b), do art. 140.º. CPA1991 -, da

irrevogabilidade dos atos constituídos de direitos ou de interesses
legalmente protegidos, com fundamento em inconveniência para o interesse
público - salvas as exceções do n.° 2 - o legislador já realizou a ponderação
entre o princípio da prossecução do interesse público e o princípio da
proteção da confiança. (9)

Nestes termos e por todos os fundamentos expostos, conclui-se, assim, que

o Recorrido não podia revogar o ato de abertura do concurso sem
fundamento (i.e., por puro arbítrio), assim como poderia ser obrigado a
indemnizar pelos danos eventualmente causados caso pudesse revogar tal
ato licitamente, mas, como se viu, no caso em apreço, não se verificando
nenhuma das exceções previstas no n.º 2 do art. 140.º do CPA1991, nunca o
poderia fazer, em virtude de, pelo decurso do tempo e dos termos do
concurso em apreço, se ter consolidado na esfera jurídica do Recorrente o
direito à nomeação como técnico superior de 2.ª classe, categoria para qual
concorreu e foi aprovado – cfr. alíneas A), C), e H), da matéria de facto - por
violação do n.º 1 do artigo 140.º do CPA1991, não se acompanhando, pois, o
discurso fundamentador da sentença, que, nestes termos, se revoga.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo

deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao
recurso, revogar a decisão recorrida e, conhecendo em substituição, anular
o ato impugnado na ação.

Custas pelo Recorrido em ambas as instâncias.

Lisboa, 02.07.2020.

Dora Lucas Neto

Pedro Nuno Figueiredo

Ana Cristina Lameira

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(1) Neste sentido, v. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES E J.
PACHECO DE AMORIM in Código de Procedimento Administrativo – Comentário, 2.ª
Edição, Almedina, pgs. 677 ss.
(2) Publicado no BMJ, nº 362, pgs. 290 ss. Esta doutrina encontra-se reproduzida no Parecer nº
53/99, de 11 de novembro de 1999
(3) Cfr. Recurso nº 16819/16963, Apêndice ao Diário da República de 22 de dezembro de 1986,
pgs. 2025 ss. Ficou consignado neste acórdão que “a Administração está vinculada ao dever
de fazer a nomeação dentro do processo administrativo iniciado para o efeito desde que haja
candidatos em condições legais de serem nomeados”.
(4) Para os candidatos classificados nos lugares que dão acesso às vagas postas a concurso, a
decisão homologatória é constitutiva, pois eles passam a ter o direito a serem nomeados, cfr.
PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública, 2ª ed., Coimbra, Editora, Coimbra, 2001, 1º
Volume, pgs. 185 ss. Também para SANDULLI, Manuale di Diritto Amministrativo, XV
Edizione, Jovene Editore, Nápoles, 1989, vol.1, pg. 293, quando haja vagas, a Administração
encontra-se vinculada à nomeação e aos candidatos assiste o direito subjetivo à nomeação.
(5) A mesma conclusão se retira do n.º 1 do artigo 41º do Decreto-Lei 204/98, de 11 de julho,
quando estabelece que “Os candidatos aprovados são nomeados segundo a ordenação das respectivas
listas de classificação final”, bem como do artigo 42º, ao explicitar em que condições os
candidatos são retirados da lista de classificação final, diz-se expressamente que se encontram
nessas condições aqueles que “recusem ser providos no lugar a que têm direito de acordo com a sua
ordenação” [cfr. alínea a)].
(6) v. igualmente o art. 5º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de junho, diploma que estabelecia os
princípios gerais em matéria de emprego público.
(7) MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES E J. PACHECO DE
AMORIM in, Código de Procedimento Administrativo – Comentário, 2ª edição, Almedina, 1997,
pgs. 678 e ss.
(8) GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, in Constituição da República Portuguesa
Anotada, Coimbra Editora, 3ª edição, pg. 946, em anotação ao artigo 266.º, n.º 1 e n.º 2 da CRP.
(9) António Lorena de Sèves, in Os concursos na função pública, Seminário permanente de
direito constitucional e administrativo / Associação Jurídica de Braga, Departamento
Autónomo de Direito da Universidade do Minho ; coord. António Cândido de Oliveira.-
Braga: Associação Jurídica Braga, 1999, pg. 63.