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Para Uma Nova Cartografia da Justia no Brasil

Para uma nova cartografia da justia no Brasil

Observatrio da Justia Brasileira

Para uma nova cartografia da justia no Brasil / Leonardo Avritzer et al Belo Horizonte Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas, 2010. 103 p. ISBN: 978-85-62707-22-3

CDD: 340.11

Para Uma Nova Cartografia da Justia no Brasil

CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS AMRICA LATINA OBSERVATRIO DA JUSTIA BRASILEIRA UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS UFMG FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

Para uma nova cartografia da justia no Brasil


Instituio proponente: Universidade Federal de Minas Gerais ( UFMG )

Leonardo Avritzer et al
Belo Horizonte junho de 2011

Autores

Observatrio da Justia Brasileira

Observatrio da Justia Brasileira Leonardo Avritzer


Coordenador Geral Observatrio da Justia Brasileira Criado em fevereiro de 2010, o Observatrio da Justia Brasileira (OJB) integra o Centro de Estudo Sociais Amrica Latina (CES-AL), com sede no Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (DCP-UFMG), tendo tambm como parceiro o Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra. Alm deste relatrio Para uma Nova Cartografia da Justia no Brasil, desenvolvido pelo DCP-UFMG, o Observatrio da Justia Brasileira apresenta mais quatro trabalhos nesta sua primeira etapa1: I) Judicializao da poltica e demandas por juridificao: o Judicirio frente aos outros poderes e frente sociedade, desenvolvido pela Sociedade Brasileira de Direito Pblico; II) Judicializao e Equilbrio de poderes no Brasil: eficcia e efetividade do direito sade, desenvolvido pela PUC/RS; III) Acesso ao direito e justia: entre o Estado e a comunidade, desenvolvido pelo DCP-UFMG; e IV) Judicializao do direito sade: o caso do Distrito Federal, desenvolvido pelo Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero. A proposta do Observatrio da Justia Brasileira, que, por ora, se concretiza neste conjunto de relatrios desenvolver anlises sobre o sistema de justia brasileiro, visando a orientar o Ministrio da Justia atravs da Secretaria de Reforma do Judicirio em suas polticas pblicas e reformas normativas, bem como apresentar sugestes para o aperfeioamento do sistema de justia nacional. Assumindo o pressuposto de que por mais imperfeito que seja nosso sistema jurdico no podemos ignorar os avanos institucionais adquiridos ao longo dos anos, colocamo-nos o desafio de aportar conhecimentos e propor reformas no aprimoramento deste.

Todos eles financiados pela Secretaria de Reforma do Judicirio.

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Expediente
Instituio Proponente Universidade Federal de Minas Gerais ( UFMG )

Coordenador: Leonardo Avritzer

Co-Coordenadores: Lilian Cristina B. Gomes Andr Rubio Marjorie Marona

Pesquisadores: Dbora Vales Helena Dolabela Pereira Joo Pedro Meira Reis Lidiane Neves Nogueira Lilian Bernardes Rafaela Lacerda Vanderson Carneiro

Projeto Grfico, Diagramao e Capa Leandro Carlos de Toledo

Observatrio da Justia Brasileira

NDICE

Observatrio da Justia Brasileira ................................................................................ 11 Para uma Nova Cartografia da Justia no Brasil ....................................................... 13 I. Organizao do Poder Judicirio Brasileiro ............................................................. 16 II. Geografia da Justia a partir da Anlise de Mapas: Incluses e Excluses Estruturais ..................................................................................................... 18 O caso da Defensoria Pblica (Minas Gerais) ....................................................... 40 III. Acesso aos Tribunais: Desigualdade no acesso, Atores Recorrentes .................... 45 Justia Estadual - Primeira Instncia: Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo ............................................................................................................ 45 Justia Estadual - Tribunais: Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo ........ 60 Justia Federal - Minas Gerais e Distrito Federal.................................................. 69 IV. Consideraes Finais ............................................................................................... 93 Apndices.......................................................................................................................... 96 Apndice 1 - Nota Metodolgica.......................................................................... 97 Apndice 2 - Juizados Especiais ............................................................................ 98 Referncias bibliogrficas ................................................................................................. 102

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SUMRIO DE QUADROS, TABELAS, MAPAS, GRFICOS E FIGURAS QUADROS Quadro 1: Organizao e Diviso Judicirias ................................................................... 18 Quadro 2: Requisitos para Criao de Comarcas ............................................................. 19 Quadro 3: Relao entre Total de Municpios e a Diviso Judiciria (ordem decrescente do total de municpios) ................................................................................. 20 Quadro 4: Relao da populao exigida em lei e diviso judiciria (sede de comarca) . 22 Quadro 5: Distribuio dos intervalos do Indce de Desenvolvimento Humano (IDH) por Estado ......................................................................................................................... 24 Quadro 6: Sntese da relao entre a diviso judiciria e a variao no intervalo de IDH .. 35 Quadro 7: Distribuio do IDH entre Sede de Comarcas e No Sede de Comarcas e existncia de Defensoria Pblica ...................................................................................... 44 Quadro 8: Acervo do Tribunal de Justia de Minas Gerais (2009) ................................... 61 MAPAS Mapa 1: Diviso Judiciria Estado Minas Gerais ............................................................. 20 Mapa 2: Diviso Judiciria Estado Rio Grande do Sul..................................................... 21 Mapa 3: Diviso Judiciria Estado Par ........................................................................... 21 Mapa 4: Diviso Judiciria Estado Rio de Janeiro ........................................................... 22 Mapa 5: Diviso Judiciria Estado Pernambuco .............................................................. 22 Mapa 6: Sedes de comarcas x Populao acima do exigido em lei - PA .......................... 23 Mapa 7: Sedes de comarcas x Populao acima do exigido em lei - RJ .......................... 23 Mapa 8: Sedes de comarcas x Populao acima do exigido em lei - MG ........................ 23 Mapa 9: Sedes de comarcas x Populao acima do exigido em lei - RS .......................... 23 Mapa 10: Sedes de comarcas x Populao acima do exigido em lei - PE ........................ 23 Mapa 11: IDH Municpios Estado de MG ....................................................................... 25 Mapa 12: IDH Municpios Estado de RS ........................................................................ 25 Mapa 13: IDH Municpios Estado de RJ ......................................................................... 26 Mapa 14: IDH Municpios Estado de PA ......................................................................... 26 Mapa 15: IDH Municpios Estado de PE ......................................................................... 27 Mapa 16: IDH somente Municpios Sede de Comarcas - MG ......................................... 28 Mapa 17: IDH somente Municpios No Sede de Comarcas - MG .................................. 28 Mapa 18: IDH somente Municpios Sede de Comarcas - RS ........................................... 29 Mapa 19: IDH somente Municpios No Sede de Comarcas - RS ................................... 30 Mapa 20: IDH somente Municpios Sede de Comarcas - RJ............................................ 31 Mapa 21: IDH somente Municpios No Sede de Comarcas - RJ .................................... 31 Mapa 22: IDH somente Municpios Sede de Comarcas - PA ........................................... 32 Mapa 23: IDH somente Municpios No Sede de Comarcas - PA.................................... 33 Mapa 24: IDH somente Municpios Sede de Comarcas - PE ........................................... 34 Mapa 25: IDH somente Municpios No Sede de Comarcas - PE ................................... 34 7

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Mapa 26: Sedes com populao acima do exigido em lei - MG ...................................... 38 Mapa 27: Sedes com populao abaixo do exigido em lei - MG ..................................... 38 Mapa 28: Sedes com populao acima do exigido em lei - RS ........................................ 39 Mapa 29: Sedes com populao abaixo do exigido em lei - RS ....................................... 39 Mapa 30: Distribuio das Defensorias Pblicas MG ...................................................... 41 Mapa 31: Sede de comarcas e existncia de Defensorias Pblicas .................................. 42 Mapa 32: No Sede de comarcas e existncia de Defensorias Pblicas ........................... 42 Mapa 33: Existncia de Defensoria x IDH ....................................................................... 43 TABELAS Tabela 1: Movimentao Processual na Comarca de Belo Horizonte (Varas de Interesse) ........................................................................................................... 47 Tabela 2: Movimentao Processual na Justia Estadual de Minas Gerais - 2009 ........... 52 Tabela 3: Acervo do Tribunal de Justia do Rio Grande doSul (2009)............................. 61 Tabela 4: Distribuio dos feitos do TJMG por natureza (cvel ou criminal) - 2009 ....... 62 Tabela 5: Distribuio processual por natureza de ao - TJRS (2009) .......................... 65 Tabela 6: Movimento Judicirio TJSP (2009) .................................................................. 66 Tabela 7: Fluxo Processual do TRF1 (2004-2009) (Recursos originrios de Minas Gerais) .................................................................................................................... 71 Tabela 8: Fluxo processual do TRF1 (2004-2009) (Recursos originrios do Distrito Federal) ................................................................................................................ 72 Tabela 9: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009) (Recursos de natureza econmica originrios de Minas Gerais) ............................................................................................. 73 Tabela 10: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009) (Recursos de natureza econmica originrios do Distrito Federal)......................................................................................... 74 Tabela 11: Tabela 11: Litigantes Frequentes no TRF1 (2009) (Recursos originrios de Minas Gerais) .................................................................................................................... 77 Tabela 12: Tabela 12: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ao 79 Tabela 13: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo de ao .. 81 Tabela 14: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ao ................. 82 Tabela 15: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ao ................ 83 Tabela 16: Litigantes Frequentes no TRF1 (2009) (Recursos originrios do Distrito Federal) ................................................................................................................ 85 Tabela 17: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ao.................. 86 Tabela 18: Demanda Processual por categoria de parte (Unio) e tipo de ao ............... 87 Tabela 19: Demanda Processual por categoria de parte (Administrao Indireta) e tipo de ao .................................................................................................................... 89 Tabela 20: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ao ................ 92

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GRFICOS: Grfico 1: Evoluo do Movimento Processual - Justia Comum - 1 Instncia.............. 45 Grfico 2: de Distribuio do Acervo Total 2009 por instncias do Poder Judicirio de Minas Gerais ..................................................................................................................... 46 Grfico 3: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte - Justia Comum ........ 52 Grfico 4: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte pela categoria de Bancos ............................................................................................................................... 53 Grfico 5: Demanda Processual no Rio Grande do Sul por categoria de partes - Pessoa Jurdica .............................................................................................................................. 54 Grfico 6: Demanda Processual por categoria de partes - Pessoa Jurdica como demandada/requerida ........................................................................................................ 54 Grfico 7: Demanda Processual por categoria de partes - Pessoa Fsica e Jurdica ......... 55 Grfico 8: Demanda Processual por categoria de parte - Estado ..................................... 55 Grfico 9: Demanda Processual por categoria de parte - Bancos ..................................... 56 Grfico 10: Demanda processual por categoria de parte autora - Pessoa fsica e Jurdica56 Grfico 11: Demanda Processual - Pessoa Fsica x Pessoa Jurdica ................................. 57 Grfico 12: Demanda Processual por categoria de demandados - Pessoa Jurdica .......... 57 Grfico 13: Demanda Processual na Justia Estadual de So Paulo ................................. 58 Grfico 14: Demanda Processual por categoria de partes ................................................. 59 Grfico 15: Demanda Processual por categoria de parte - Atores macroeconmicos ...... 59 Grfico 16: Demanda Processual por categoria de ator - Empresas de Telefonia ............ 60 Grfico 17: Acervo do Tribunal de Justia de So Paulo (2000-2010) ............................. 62 Grfico 18: Acervo dos Tribunais de Justia (Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo) ...................................................................................................................... 63 Grfico 19: Demanda Processual por categoria de atores - Bancos e Estado ................... 64 Grfico 20: Demanda Processual por categoria de ator - Bancos ..................................... 64 Grfico 21: Demanda Processual por categoria de atores - Estado e Macroatores econmicos ....................................................................................................................... 67 Grfico 22: Demanda Processual por categoria de atores (Estado) - TJSP/2009 ............. 68 Grfico 23: Demanda Processual por categoria de atores (Prefeituras) - TJSP/2009 ....... 68 Grfico 24: Eficincia dos Tribunais (processos distribudos X julgados) - 2009 ............ 69 Grfico 25: Demanda Processual por Grupos de Ao (Assunto) - Recursos de natureza econmica originrios de Minas Gerais ............................................................................ 75 Grfico 26: Demanda Processual por Grupos de Ao (Dados desagregados) Recursos de natureza econmica originrios de Minas Gerais ......................................... 75 Grfico 27: Demanda Processual por Grupos de Ao (Assunto) - Recursos de natureza econmica originrios do Distrito Federal........................................................................ 76 Grfico 28: Demanda Processual por Grupos de Ao (Assunto) - Recursos de natureza econmica originrios do Distrito Federal........................................................................ 77 Grfico 29: Litigantes Frequentes no TRF1 - 2009 - (Recursos originrios de Minas Gerais) .................................................................................................................... 78

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Grfico 30: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ao ................ 80 Grfico 31: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo de ao 81 Grfico 32: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ao ................ 82 Grfico 33: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ao ............... 83 Grfico 34: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ao ............... 87 Grfico 35: Demanda Processual por categoria de parte (Unio) e tipo de ao .............. 89 Grfico 36: Demanda Processual por categoria de parte (Administrao Indireta) e tipo de ao .................................................................................................................... 91 Grfico 37: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ao ............... 93 Grfico 38: Evoluo do Movimento Processual - Juizado Especial em Minas Gerais (1998-2009)....................................................................................................................... 100 Grfico 39: Evoluo do Movimento Processual - Justia Comum de primeira instncia em Minas Gerais (1994-2009) ........................................................................... 101 Figuras Figura 1: Mapas IDH municpios sede e no sede ............................................................ 36 Figura 2: Mapa da Diviso Judicirio da Justia Federal brasileira ................................. 70 Figura 3: Organograma da Tramitao de um processo no Juizado Especial................... 99

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Criado em fevereiro de 2010, o Observatrio da Justia Brasileira (OJB) integra o Centro de Estudo Sociais Amrica Latina (CES-AL), com sede no Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (DCP-UFMG), tendo tambm como parceiro o Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra.2 Alm deste relatrio Para uma Nova Cartografia da Justia no Brasil, desenvolvido pelo DCP-UFMG, o Observatrio da Justia Brasileira apresenta mais quatro trabalhos nesta sua primeira etapa3: i) Judicializao da poltica e demandas por juridificao: o Judicirio frente aos outros poderes e frente sociedade, desenvolvido pela Sociedade Brasileira de Direito Pblico; ii) Judicializao e Equilbrio de poderes no Brasil: eficcia e efetividade do direito sade, desenvolvido pela PUC/RS; iii) Acesso ao direito e justia: entre o Estado e a comunidade, desenvolvido pelo DCP-UFMG; e iiii) Judicializao do direito sade: o caso do Distrito Federal, desenvolvido pelo Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero. A proposta de todos esses relatrios desenvolver anlises sobre o universo jurdico brasileiro, visando orientar o Ministrio da Justia em suas polticas pblicas e reformas normativas, bem como apresentar sugestes para o aperfeioamento do sistema de justia nacional. O Observatrio da Justia pretende dar sequncia a uma preocupao expressa por Cappelletti e Garth ao final de Access to Justice (1978). Assim, por mais imperfeitos que sejam nossos sistemas jurdicos, no podemos ignorar os avanos institucionais adquiridos ao longo dos anos; de que maneira ento reformar sem corromper nossas conquistas?

2 Sob coordenao do Professor Boaventura de Sousa Santos, o CES Coimbra gere h mais de dez anos o Observatrio Permanente da Justia Portuguesa. Por meio de um protocolo de cooperao, a metodologia utilizada pelo CES Coimbra foi cedida ao CES Amrica Latina e ao Observatrio da Justia Brasileira. 3 Todos eles financiados pela Secretaria de Reforma do Judicirio.

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Esta pesquisa pretende mostrar uma cartografia da justia brasileira, pensando o territrio como chave para a produo da igualdade social. Nosso principal objetivo estabelecer um marco analtico para estudar o acesso justia no Brasil, adotando como ponto de partida a tenso que existe entre o conjunto das relaes de conflito vivenciadas por grupos e indivduos e o processo seletivo de uma parte desses conflitos pelo sistema de justia. Nas sociedades modernas, possvel analisar a estrutura de conflitos levando em conta um conjunto abrangente de reas: i) as relaes privadas, que so fortemente desiguais e marcadas pelas relaes de gnero e de raa/etnia (Fraser, 2007); ii) as relaes privadas e econmicas, que so fortemente marcadas por uma regulao seletiva do direito de propriedade (Santos, 2001; Holston, 2008); iii) uma viso estruturalmente estreita da sociedade civil que tenta reduzir esta ltima ao mercado (Avritzer, 2009); iv) uma regulao estatal seletiva das relaes entre o indivduo e o Estado (Santos, 2001). Esse conjunto de relaes complexas entre indivduos, grupos sociais e Estado mostra que o conflito social motivado pela identidade, pelo reconhecimento desigual de atores sociais ou pela excluso social uma das caractersticas mais fortes das sociedades contemporneas. A pergunta que colocamos ento nesta pesquisa a seguinte: at que ponto o equacionamento dessas relaes, feito pelo sistema formal de justia, pode conduzir a formas perversas de seletividade? Uma das maneiras de abordar essa questo por meio de uma anlise crtica do conceito de sistema de justia. Podemos defini-lo como as formas de administrao do consenso e do dissenso, interindividual e coletivo, no interior de um determinado territrio, a partir de um conjunto de regras historicamente estabelecidas. Apesar de imperfeita, como toda definio, essa tentativa pode trazer algumas virtudes analticas: (1) Pelas noes de histria e territorialidade: muito alm do universo linear da justia estatal, h um pluralismo jurdico, abrangendo diferentes espaos, cada uma com sua especificidade. Dessa forma, a ideia de que a justia est associada de forma homognea a um determinado territrio e que para cada territrio existe apenas um sistema de justia pode ser questionada de duas maneiras: primeiro, necessrio levar em conta que os atores sociais, atravs das suas prticas, criam direitos e exercem mediaes nas questes de justia (Offe, 1988; Santos, 2001) e, em segundo lugar, que mais de um sistema de justia, da escala microlocal internacional, pode existir em um territrio (Santos, 2001; Wolkmer, 2001). (2) Pela referncia coletividade: a justia no se limita defesa dos direitos individuais. Isso significa que atores coletivos frequentemente procuram o Poder Judicirio, mas este ltimo responde estabelecendo uma assimetria entre atores individuais e atores coletivos. 13

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Assim, demandas de gnero, de grupos raciais e de atores que atuam coletivamente em relao propriedade urbana e rural tendem ou a serem ignoradas ou a serem indivudalizadas pelos magistrados. Quando pensamos na economia e nos direitos coletivos, estes foram fortemente subestimados seja na organizao da estrutura territorial do Poder Judicirio, seja pelos analistas do sistema de justia (Trubek, 2006; Faria, 1993). (3) Pela ideia de regras advindas da relao entre o consenso e o dissenso: ao contrrio de algo esttico, assente num normativismo abstrato, a justia um movimento em busca do equilbrio social. Nesse sentido, fcil perceber que as regras de conduta, com forte enraizamento histrico e social, frequentemente acabam impedindo o prprio processo de equilbrio entre o consenso e o dissenso. Elas so, muitas vezes, colonizadas por um formalismo que impede a renovao social ou a inovao poltica (Avritzer, 2009). Dito de outra forma, novas prticas criam novas regras e/ou desafiam regras constitudas, sendo que a justia estatal nem sempre consegue absorver a complexidade dessa relao ou incorporar a inovao social (Santos, 2001). (4) Pelo conceito de formas de administrao: a justia depende de uma organizao estrutural, em especial, e no exclusivamente, de corpos burocrticos dispostos de forma hierrquica. Frequentemente o interesse desses corpos administrativos prevalece em relao ao reconhecimento de novos direitos e demandas. Essa constatao importante para nos lembrar que existe uma relao direta entre a capacidade de justia e a forma como os mecanismos administrativos esto organizados (Sousa Junior et al., 1996). Esse exame crtico do conceito de sistema de justia vem sendo feito nas ltimas dcadas por diversas correntes de pensamento, buscando superar as incongruncias do modelo jurdico advindo da modernidade ocidental. A esse respeito, no h como deixar de analisar, como ponto de partida, a colocao weberiana acerca do que torna o direito vlido: a probabilidade de que um conjunto de pessoas engajadas em um tipo de ao social (...) subjetivamente considere uma norma existente vlida e aja praticamente a partir dela de maneira a orientar a sua conduta (Weber, 1968: 311). A colocao weberiana acerca do direito centra-se unicamente, como sabido, na capacidade que ele tem de orientar aes e de, consequentemente, torn-las previsveis do ponto de vista sociolgico. Podemos, contudo, questionar a perspectiva weberiana em dois sentidos bastante claros: em primeiro lugar, existe um conjunto bastante amplo de formas de racionalidade, baseadas no hbito e no costume, que no so normativamente codificadas e que tambm tornam a ao previsvel (Pitkin, 1967); em segundo lugar, o conjunto de conflitos e de formas de ao nas quais os indivduos se envolvem so muito mais amplos do que o direito positivo supe (Santos, 2001). Portanto, a linearidade racional do modelo jurdico proposto por Weber aparece corrompida desde a sua base, inviabilizando uma perspectiva legal e sociolgica mais ampla da justia que, nos ltimos anos, vem despontando. 14

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Ou ainda seria possvel defender, sem ressalvas, que a sociologia capaz de descobrir regularidades estatsticas que correspondem a um sentido (...) compreensvel de uma ao social (Weber, 1995: 39), para que essas regularidades, em seguida, possam ensejar a construo dogmtica de normas jurdicas teoricamente aplicveis (Weber, 1977: 133), visando a colocar em relao todos os princpios jurdicos elaborados pela anlise de modo que eles formem um sistema logicamente claro, sem se contradizer, e (...) sem lacuna (Weber, 1986: 44)? No se trata de negar as conquistas advindas desse modelo, mas de mostrar a existncia dos seus limites, alm de investigar os meios para atingir uma nova realidade. Remetendo nossa definio de sistema de justia: (1) Como valorizar ou recuperar juridicidades alternativas, legitimando cada vez mais um pluralismo organizacional? (2) Como dar ateno maior aos atores e s causas coletivas, observando questes de gnero, de raa, de poder econmico, de representatividade? (3) Como ampliar os canais de comunicao, constituindo formas de poder compartilhado, para que a justia contemple cada vez mais o equilbrio social? (4) Como promover inovaes administrativas, sobretudo transformando a formao e a organizao dos corpos burocrticos de justia? Essas questes, complexas e heterogneas, integram o conjunto das atividades do Observatrio da Justia Brasileira. No foi nosso objetivo responder a todas elas. Este relatrio um primeiro passo. Nosso objetivo foi levantar um conjunto de dados empricos, em seis Estados da federao, referentes organizao e aos usurios do sistema formal de justia, para ajudar a refletir sobre toda a dinmica referente ao prprio conceito de sistema de justia. A justificativa de que, por um lado, no h como analisar questes to abrangentes, como a necessidade de uma viso mais ampla de justia, sem dialogar com a realidade emprica e, por outro, no recomendvel instituir polticas pblicas no mbito jurdico, como sugere Jacques Commaille (2005), sem o auxilio de uma cartografia detalhada do universo judicirio. No Brasil, apesar dos esforos que vm sendo feitos pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ), no h dvidas de que esse levantamento estrutural ainda bastante limitado, o que acaba gerando um dficit analtico para a visibilidade sociolgica. O presente relatrio visa, ento, contribuir da seguinte forma para essa dinmica: (1) Em primeiro lugar, necessrio, tanto do ponto de vista analtico quanto emprico, determinar a distribuio e a localizao das estruturas administrativas da justia estatal e relacion-las com algumas variveis que organizam a populao e seus conflitos. Ser que existe uma relao entre a desigualdade social (medida pelo ndice de Desenvolvimento Humano - IDH) e a ausncia de estruturas administrativas do sistema de justia (verificada pelo tipo e nmero de corpos burocrticos-administrativos do sistema de justia nas comarcas)? Comearemos este relatrio com uma srie de mapas que nos levam emprica e topograficamente a responder essa questo de forma afirmativa. Esses mapas tentam demonstrar que a questo do acesso justia no se resume existncia de normas jurdicas, 15

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mas tambm presena de estruturas administrativas capazes de torn-la realidade. De que forma ento analisar a relao entre a oferta institucional e as diferentes configuraes scioespaciais e econmicas no territrio brasileiro? Seria possvel, a partir da, pensar uma poltica de democratizao do acesso justia? (2) Em segundo lugar, vale a pena realizar uma diferenciao entre os atores que fazem uso do sistema judicirio. Supostamente, a perspectiva weberiana no realiza nenhum tipo de distino entre os atores sociais no que diz respeito utilizao da norma para a ao social. Ser que atores sociais diferenciados seja com relao ao subsistema poder ou ao subsistema direito (Habermas, 1984; Luhmann,1982) podem ter acesso privilegiado aos rgos jurisdicionais? Na segunda parte deste relatrio, mostraremos uma srie de dados, em especial no que toca aos atores financeiros, que parece comprovar essa hiptese. Esses atores, seja pela facilidade de acessar ao judicirio, seja pela capacidade de financiar tal acesso, tornam-se litigantes habituais, criando uma srie de assimetrias no universo jurdico (Galanter, 1974). Quem so esses atores? De que forma eles criam desigualdades no sistema judicirio? Qual o volume e a natureza de suas aes? Seriam eles os principais responsveis pelo congestionamento deste sistema? Este relatrio inaugura a proposta de uma geografia da justia que visa contribuir com o debate acerca do acesso justia, a partir de uma perspectiva sociolgica, buscando compreender os processos de incluso e de excluso que a organizao e o funcionamento do sistema de justia implicam. Ao longo da histria do Brasil, o processo de organizao do sistema de justia passou por diversas fases, sendo que o marco regulatrio atual foi inaugurado com a promulgao da Constituio da Repblica de 1988 (CR/88). Buscamos compreender como esse marco regulatrio impactou no processo de incluso e excluso de atores e demandas. Realizamos este trabalho em seis Estados: Minas Gerais, So Paulo, Rio Grande do Sul, Par, Pernambuco e Rio de Janeiro. Esses seis Estados representam bem a diversidade brasileira, na medida em que esto distribudos por quatro regies que expressam as desigualdades, as variaes entre atores sociais e tambm a concentrao de atores econmicos. Para trs desses seis estados apresentaremos dados sobre o uso do judicirio feito por macroatores importantes, em especial atores estatais e macroatores econmicos. Com o objetivo de apresentar essas questes, o presente relatrio est organizado em trs sees. Nas duas primeiras sees, apresenta-se a organizao e distribuio do sistema de justia formal do ponto de vista do territrio. Na terceira seo, apresenta-se o uso do Poder Judicirio no Brasil do ponto de vista dos macroatores.

I ORGANIZAO DO PODER JUDICIRIO BRASILEIRO


A Constituio da Repblica contm uma ampla regulamentao do Poder Judicirio brasileiro, que determina a estrutura, a organizao, os princpios gerais e a fixao de competncia para juzes e tribunais, dedicando 35 artigos (art.92 a 126) ao Captulo intitulado 16

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Do Poder Judicirio. Alm disso, o Captulo IV (Das Funes Essenciais Justia) conta com mais oito artigos que tratam do Ministrio Pblico, da Advocacia Pblica, da Advocacia Privada e da Defensoria Pblica. Portanto, em boa parte, a prpria Constituio da Repblica fixa a estrutura e a competncia dos rgos do Poder Judicirio brasileiro, podendo-se extrair diretamente da Carta Magna a organizao bsica de diversos tribunais, como, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justia. A organizao interna dos tribunais brasileiros, por outro lado, , de regra, fixada nos respectivos regimentos internos dos mesmos, conforme previso do art. 96, I, a, da CR/88. Por fim, os Estados membros da Federao tm a estrutura fundamental de seus sistemas judicirios estabelecidos em suas respectivas Constituies estaduais, bem como nos Regimentos Internos dos Tribunais de Justia e nos Cdigos de Organizao e Diviso Judiciria de cada Estado. Os rgos que exercem a jurisdio no Brasil podem ser divididos em: Tribunais Superiores, Justia Comum (Federal e Estadual) e Justia Especializada (Trabalhista, Eleitoral e Militar), integrando o Poder Judicirio, nos termos do art. 92 da CR/88. O Supremo Tribunal Federal (STF), com sede na Capital Federal, o rgo de cpula do Poder Judicirio brasileiro, composto por 11 ministros nomeados pelo Presidente da Repblica. Compete precipuamente ao STF a guarda da Constituio, embora possua, conforme o art. 102 da Carta Magna, uma ampla competncia originria e recursal. Tambm sediado na Capital Federal, o Superior Tribunal de Justia (STJ), conforme determina o art. 104 da CR/88, composto por 33 ministros, nomeados pelo Presidente da Repblica, sendo 1/3 dentre juzes dos Tribunais Regionais Federais, 1/3 dentre desembargadores dos Tribunais de Justia e 1/3, em partes iguais, dentre advogados e membros do Ministrio Pblico Federal, Estadual, do Distrito Federal e Territrios. O STJ tem como funo precpua a uniformizao da jurisprudncia no mbito da Justia Comum (Federal e Estadual), mediante o julgamento de Recursos Especiais, alm de outras competncias originrias, fixadas no art. 105 da CR/88. Enquanto as Justias Trabalhista, Eleitoral e Militar possuem competncia limitada s respectivas matrias e, por isso, so consideradas especializadas, a Justia Federal e a dos Estados podem julgar matrias variadas, pertinentes a direito civil, penal, administrativo, tributrio, ambiental, motivo pelo qual so classificadas como integrantes da Justia Comum. Ressalte-se, contudo, que a competncia da Justia Federal encontra-se taxativamente prevista na Constituio da Repblica, enquanto a competncia das Justias Estaduais residual, ou seja, abrange tudo o que no for de competncia dos Tribunais Superiores, da Justia Especializada ou da Justia Federal, sendo definida, portanto, por excluso. De acordo com o que determina o art. 125 da CR/88, os Estados membros organizaro 17

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seu respectivo sistema judicirio, observando-se os princpios da prpria Constituio, que fornece um modelo que compreende a existncia de um Tribunal de Justia em cada Estado membro, com competncia definida na Constituio de cada Estado, e uma organizao e diviso judiciria baseada em comarcas, que podem abranger um ou mais municpios. Dentro de cada comarca pode haver apenas uma vara, com competncia ampla para todas as matrias da Justia Estadual, ou vrias varas, especializadas, em regra, em termos de varas Cveis, Criminais, de Execues Penais, de Tribunal do Jri, de Famlia, de Sucesses, de Falncias e Concordatas, Agrrias, da Fazenda Pblica e de Juizados Especiais (para causas de menor complexidade). As varas possuem um juiz titular e, por vezes, um substituto, denominados juiz de direito e os integrantes do Tribunal de Justia so designados desembargadores. A organizao e diviso judiciria dos Estados devem ser disciplinadas em leis estaduais, normalmente designadas Cdigo de Organizao e Diviso Judicirias do Estado, podendo ser criada, ainda, uma Justia Militar.

II. GEOGRAFIA DA JUSTIA A PARTIR DA ANLISE DE MAPAS: incluses e excluses estruturais


Nesta seo, a perspectiva analtica que nos orienta consiste na ideia de uma cartografia do sistema de justia. O Poder Judicirio no est organizado de forma igual no territrio, que, por sua vez, tambm no estruturado homogeneamente. Assim, o modo como o sistema judicirio se estrutura pode gerar excluses de atores e demandas. Consequentemente, nem todos os conflitos sociais, econmicos e polticos que tm lugar no territrio so processados pelo Poder Judicirio, devido forma de organizao deste ltimo. Como dito anteriormente, os Estados membros, atravs da Constituio de cada Estado, organizam seus respectivos sistemas judicirios, nos quais h uma organizao e diviso judiciria. Neste relatrio, apresentada a organizao e diviso judicirias dos Estados do Par, Pernambuco, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, conforme Quadro 1 abaixo. Quadro 1: Organizao e Diviso Judicirias

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Para efeitos da administrao da Justia Comum, o territrio de cada Estado dividido em comarcas, que podem abranger um ou mais municpios, e esto distribudas de forma desigual pelo territrio. nas comarcas que se encontram os principais servios jurisdicionais, sendo os distritos, subdistritos e demais divises administrativas criadas em cada Estado vinculados a determinada comarca, frequentemente denominada sede de comarca. Neste relatrio, adotamos a definio municpio sede de comarca para os municpios que possuem algum servio jurisdicional, e municpio no sede de comarca para os municpios que no possuem servios jurisdicionais e esto vinculados determinada sede de comarca. As leis estaduais de organizao e diviso judicirias determinam os limites geogrficos de cada comarca. Nessas leis so definidos os critrios e requisitos para que os municpios sejam considerados sede de comarcas. De acordo com as Leis Estaduais dos respectivos Estados analisados neste relatrio, para a criao das comarcas os municpios devem atender aos seguintes critrios ou requisitos.

Quadro 2: Requisitos para Criao de Comarcas

A primeira orientao de pesquisa que seguimos foi contextualizar a diviso judiciria (municpios sede e no sede de comarcas) de cada Estado em relao ao nmero de municpios e distribuio da populao.4 No caso da distribuio da diviso judiciria em relao ao total de municpios, podemos encontrar duas configuraes, conforme Quadro 3 abaixo.

4 No caso da populao, tivemos como parmetro o mnimo exigido nas leis estaduais. Utilizamos a estimativa populacional de 2008 (IBGE).

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Quadro 3: Relao entre Total de Municpios e a Diviso Judiciria (ordem decrescente do total de municpios)

De acordo com o Quadro 3, uma primeira configurao corresponde aos Estados de MG e RS, que, no total de municpios, possuem menor nmero de sedes em relao ao nmero de municpios no sede, sendo que do total dos municpios respectivamente em cada Estado, 38% e 33% so sedes e 62% e 67% no so sedes. Uma segunda configurao corresponde aos Estados de PE, RJ e PA, que no total de municpios possuem maior nmero de sedes em relao aos municpios no sede, sendo em PE uma relao de 82% para sedes e 18% para municpios no sede; no PA uma relao de 81% para sedes e 19% para no sedes; e no RJ uma relao de 72% para sedes e 28% para no sedes. Os mapas abaixo mostram territorialmente a diviso judiciria presente nos respectivos Estados.5 Mapas Diviso Judiciria (1 a 5) Mapa 1: Diviso Judiciria Estado Minas Gerais

Os mapas indicam municpios sede e no sede, sendo verde escuro para municpios sede de comarcas e verde

claro para municpios no sede.

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Mapa 2: Diviso Judiciria Estado Rio Grande do Sul

Mapa 3: Diviso Judiciria Estado Par

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Mapa 4: Diviso Judiciria Estado Rio de Janeiro

Mapa 5: Diviso Judiciria Estado Pernambuco

No caso da relao entre a populao exigida em lei e a distribuio dos municpios sede, tambm encontramos duas configuraes, conforme Quadro 4 abaixo. Quadro 4: Relao da populao exigida em lei e diviso judiciria (sede de comarca)

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De acordo com o Quadro 4, podemos constatar, em primeiro lugar, que a distribuio das sedes nos Estados, quando relacionada com a populao e tendo como parmetro o mnimo exigido em lei, indica que em todos os Estados a criao de sedes no obedece a esse critrio especificamente, uma vez que encontramos municpios sede com populao menor do que a exigida em lei. Em segundo lugar, essa distribuio desigual nos diferentes Estados. Os mapas abaixo mostram territorialmente a distribuio dos municpios sede de comarcas, nos respectivos Estados, em relao populao acima do exigido em lei (cor verde) e abaixo (cor laranja).6 Mapas Sedes de comarcas x Populao acima do exigido em lei (6 a 10)
Mapa 6: PA Mapa 7: RJ

Mapa 8: MG

Mapa 9: RS

Mapa 10: PE

Os espaos em branco nos mapas indicam municpios no sede de comarcas.

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A segunda orientao de pesquisa que seguimos foi relacionar a lei que estabelece a diviso judiciria com variveis empricas que diagnosticam caractersticas da organizao da populao, entre as quais destacamos a desigualdade medida pelo ndice de Desenvolvimento Humano - IDH. A nosso ver, o IDH, ainda que no seja o melhor ndice possvel para determinar a desigualdade, o mais recorrente.7 Utilizamos diferentes intervalos de IDH (conforme Quadro 5), respeitando as particularidades de cada Estado. Esses intervalos foram medidos a partir de uma distribuio estatstica (quintil), que dividiu os municpios em um conjunto ordenado de IDH em cinco partes iguais. Assim, a distribuio do IDH corresponde realidade de cada Estado, sendo o primeiro intervalo correspondente aos 20% de muncipios com IDH mais alto no Estado e o quinto intervalo corresponde aos 20% dos muncpios com IDH mais baixo no Estado. Na confeco dos mapas, cada intervalo relacionado a uma cor especfica. Dessa forma, os mapas tm uma mesma identidade visual. Os intervalos para cada Estado foram distribudos da seguinte forma: Quadro 5: Distribuio dos intervalos do Indce de Desenvolvimento Humano (IDH) por Estado

Lembramos que essa variao de IDH deve ser analisada separadamente nos Estados, no podendo ser utilizada para compar-los, uma vez que a distribuio nos intervalos de um Estado diferente de outro. Por exemplo, o quinto intervalo no Estado do RJ corresponde ao IDH de 0,679 a 0,732, sendo que no Estado de PE essa variao est contida no primeiro intervalo correspondente ao IDH de 0,669 a 0,862. Por fim, cabe ressaltar que a distribuio a partir do quintil possibilita analisar, na comparao com a diviso judiciria, se h ou no variao na distribuio do IDH. Ou seja, tendo uma distribuio igual em cinco partes no IDH nos muncipios, veremos se essa distribuio sofre alguma variao quando filtramos pela diviso judiciria (muncipios sede de comarcas e muncipios no sede), e com isso verificar se h alguma relao entre a desigualdade social (medida pelo IDH) e a ausncia ou presena de estruturas jurdicas (diviso judiciria). Para isso, foram feitos, para cada Estado, trs mapas que correspondem: ao IDH dos muncipios; ao IDH somente das sedes; e ao IDH somente dos mnicpios no sede.
7 Foram utilizados os dados de IDH do ano de 2000 (PNUD).

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Abaixo indicamos a distribuio territorial do IDH, tendo como referncia os muncipios dos Estados pesquisados. Mapas Indce de Desenvolvimento Humano dos Muncipios (11 a 15) Mapa 11: IDH Muncipios do Estado de MG

Mapa 12: IDH Muncipios do Estado do RS

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Mapa 13: IDH Muncipios do Estado do RJ

Mapa 14: IDH Muncipios do Estado do PA

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Mapa 15: IDH Muncipios do Estado de PE

Como podemos perceber nos mapas (11 a 15), h uma distribuio desigual no territrio quanto ao IDH. Por um lado, a distribuio desigual pode ser identificada a partir dos intervalos selecionados (Quadro 5), ou seja, ao selecionar os intervalos necessariamente distribumos os municpios em cinco grupos. Por outro lado, essa diviso, quando analisada topograficamente, demonstra que ainda h uma distribuio desigual no territrio que divide os Estados em regies que possuem IDH mais alto e regies que possuem IDH mais baixo. Essa diviso no perfeita, como podemos observar no caso dos municpios do estado do Par que aparecem com forte presena de azul devido ao seu tamanho e obscurece as fortes zonas de desigualdade presentes naquele estado. Ainda assim, quando observamos os mapas, podemos identificar regies nos Estados que concentram municpios com IDH mais alto e regies que concentram municpios com IDH mais baixo e tal distino nos auxilia a pensar os padres de acesso justia. A pergunta, portanto, que nos colocamos como essa concentrao regional est relacionada ao acesso justia. Assim, a partir desses questionamentos sobre a distribuio desigual do IDH no territrio, procuramos analisar se a mesma desigualdade se apresenta na distribuio dos municpios sede e no sede de comarcas. Como se trata de dinmicas estaduais, descreveremos caso a caso o acesso justia nos estados. No caso do Estado de Minas Gerais, e como visto anteriormente no quadro 3, os municpios sede de comarcas correspondem a 38% do total dos municpios mineiros e os municpios no sede somam 62%. Entre os municpios sede de comarcas, a porcentagem de municpios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de IDH) somam aproximadamente 62% do total das sedes, enquanto que, nos municpios no sede, a porcentagem de municpios com IDH nesses mesmos intervalos somam apenas 25% dos no sede. No caso de MG, podemos observar que h variaes significativas entre os intervalos e que a distribuio nos cinco intervalos tem direo inversamente proporcional quando comparamos os municpios sede de comarcas com os municpios no sede de comarcas. Podemos assim perceber que o acesso justia obedece s estruturas de desigualdade social do Estado, na medida em que IDH baixo e municpios no sede praticamente coincidem. 27

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Nos mapas abaixo (16 e 17), podemos ver essas relaes, bem como a distribuio territorial da relao diviso judiciria versus IDH. Mapa 16: IDH somente Municpios Sede de Comarcas MG

Mapa 17: IDH somente Municpios No Sede de Comarcas MG

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No caso do Estado do Rio Grande do Sul, os municpios sede de comarcas correspondem a 33% do total dos municpios gachos e os municpios no sede somam 67%. Entre os municpios sede de comarcas, a porcentagem de municpios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de IDH) somam aproximadamente 52% do total das sedes, enquanto que nos municpios no sede a porcentagem de municpios com IDH nesses mesmos intervalos somam apenas 29% do total dos municpios no sede. Assim, como em MG, no Estado do RS a distribuio nos cinco intervalos tem direo inversamente proporcional quando comparamos os municpios sede de comarcas com os municpios no sede de comarcas. Nesse sentido, tambm percebe-se a relao entre a estrutura de desigualdade social do Estado com a diviso judiciria, na medida em que IDH baixo e municpios no sede praticamente coincidem. Nos mapas abaixo (18 e 19), podemos ver essa relao, bem como a distribuio territorial da relao diviso judiciria versus IDH. Mapa 18: IDH somente Municpios Sede de Comarcas RS

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Mapa 19: IDH somente Municpios No Sede de Comarcas RS

No caso do Estado do Rio de Janeiro, os municpios sede de comarcas correspondem a 72% do total dos municpios fluminenses e os municpios no sede somam 18%. Entre os municpios sede de comarcas, a porcentagem de municpios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de IDH) somam aproximadamente 44% do total das sedes, enquanto que nos municpios no sede a porcentagem de municpios com IDH nesses mesmos intervalos somam 23% do total dos municpios no sede. No caso do Estado do RJ, a distribuio dos intervalos nos municpios sede de comarcas tem uma reduo importante no quinto intervalo (valor mais baixo), assim como esse mesmo intervalo tem um aumento importante nos municpios no sede de comarcas. Nos mapas abaixo (20 e 21), podemos ver essas variaes, bem como a distribuio territorial da relao diviso judiciria versus IDH.

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Mapa 20: IDH somente Municpios Sede de Comarcas RJ

Mapa 21: IDH somente Municpios No Sede de Comarcas RJ

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No caso do Estado do Par, os municpios sede de comarcas correspondem a 81% do total dos municpios paraenses e os municpios no sede somam 19%. Entre os municpios sede de comarcas, a porcentagem de municpios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de IDH) somam aproximadamente 44% do total das sedes, enquanto que nos municpios no sede a porcentagem de municpios com IDH nesses mesmos intervalos somam 22% do total dos municpios no sede. No caso do Estado do PA, a distribuio dos intervalos nos municpios sede de comarcas tem pouca variao, j nos municpios no sede de comarcas h diferenas significativas entre os intervalos. Nos mapas abaixo (22 e 23), podemos ver essas relaes, bem como a distribuio territorial da relao diviso judiciria versus IDH.

Mapa 22: IDH somente Municpios Sede de Comarcas PA

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Mapa 23: IDH somente Municpios No Sede de Comarcas PA

Por fim, no caso do Estado de Pernambuco, os municpios sede de comarcas correspondem a 82% do total dos municpios pernambucanos e os municpios no sede somam 18%. Entre os municpios sede de comarcas, a porcentagem de municpios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de IDH) somam aproximadamente 42% do total das sedes, enquanto que nos municpios no sede a porcentagem de municpios com IDH nesses mesmos intervalos somam 24% do total dos municpios no sede. Em PE, temos uma pequena variao dos intervalos nos municpios sede de comarcas. Destaca-se, no entanto, uma importante variao entre o primeiro intervalo (valor mais alto de IDH) e o quinto intervalo (valor mais baixo de IDH), principalmente nos municpios no sede. Nos mapas abaixo (24 e 25), podemos ver essa variao, bem como a distribuio territorial da relao diviso judiciria versus IDH no Estado de Pernambuco. 33

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Mapa 24: IDH somente Municpios Sede de Comarcas PE

Mapa 25: IDH somente Municpios No Sede de Comarcas PE

Assim, a partir desses mapas, podemos fazer uma reflexo que responda s duas perguntas mencionadas anteriormente, a saber, se a distribuio desigual do IDH no territrio se mantm ou sofre alteraes significativas quando relacionamos a diviso judiciria com o IDH; e se a concentrao regional do IDH permanece quando relacionamos a diviso judiciria. Em relao ao primeiro questionamento, percebe-se que a distribuio do IDH no territrio tem alteraes quando dividimos os municpios por sedes e no sedes e observamos a partir dessa diviso a variao nos intervalos de IDH. Podemos fazer duas observaes a partir dessa relao entre a diviso judiciria e a variao no intervalo de IDH, conforme ilustrado no Quadro 6: 34

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Quadro 6: Sntese da relao entre a diviso judiciria e variao no intervalo de IDH (%)

A primeira observao tem a ver com uma variao interna da proporo de municpios pertencentes a cada intervalo de IDH (colunas B e C). Nesse sentido, tendo como filtro a diviso judiciria, quando observamos a variao, em cada intervalo, em comparao ao 1/5 (quintil) do IDH dos municpios (mapas 11 a 15), percebemos que em todos os intervalos a proporo dos municpios tende a ser diferente de 20%. No entanto, necessrio observar que nos intervalos de IDH mais alto (primeiro intervalo) a proporo de municpios muito maior naqueles que so sede de comarcas do que nos municpios no sede de comarcas. Sendo que o inverso tambm encontrado, ou seja, nos intervalos de IDH mais baixo (quinto intervalo), a proporo de municpios muito maior naqueles que so no sede de comarcas do que nos municpios sede de comarcas. Em ambos os casos, constata-se que h uma distribuio desigual em relao diviso judiciria, uma vez que a distribuio igual por intervalo sofre alteraes significativas quando tomamos como filtro a diviso judiciria. Uma segunda observao refere-se variao externa entre os intervalos e comparao dessa variao entre os muncipios sede e no sede (coluna A). Como vimos nos mapas (16 a 25), h variaes significativas entre os intervalos, o que configura em alguns Estados (MG, RS) uma distribuio nos cinco intervalos inversamente proporcional quando comparamos os municpios sede de comarcas com os municpios no sede de comarcas. Ainda em relao comparao entre sedes e no sedes, o Quadro 6 mostra que em todos os Estados a proporo de municpios com IDH no primeiro e segundo intervalos (valores mais altos de IDH) maior nos municpios sede do que nos municpios no sede. Podemos assim perceber que o acesso justia obedece s estruturas de desigualdade do Estado, na medida em que IDH baixo e municpios no sede praticamente coincidem. Por fim, como mencionado anteriormente, a distribuio desigual no territrio em relao ao IDH sugere um segundo questionamento. Nesse caso, procuramos analisar se a concentrao regional encontrada nos Estados permanece quando relacionamos a diviso judiciria com o IDH. 35

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Topograficamente podemos dizer que essa concentrao se mantm, principalmente quando observamos nos mapas de IDH somente dos municpios sede que a distribuio do IDH agrupa-se nos intervalos 1 e 2, e estes concentram-se em regies com ndices mais elevados de desenvolvimento humano. Em termos visuais podemos perceber isso quando comparamos os mapas do IDH dos municpios com os mapas do IDH correspondentes diviso judiciria. Veremos uma predominncia das cores azul e verde nos mapas dos municpios sede, e das cores vermelho, laranja e amarelo nos mapas dos municpios no sede. A figura 1 abaixo agrupa os mapas do IDH dos municpios, sede e no sede, com o intuito de facilitar a visualizao topogrfica e a comparao da distribuio territorial. Figura 1: Mapas IDH municpios sede e no sede

(continua)

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Essa distribuio desigual das estruturas administrativas do sistema de justia no territrio percebida ainda com mais intensidade quando dividimos os municpios sede em dois grupos: sedes com populao acima do exigido em lei; e sedes com populao menor do que exigido em lei. Esses casos parecem ser exemplificados nos Estados de MG e RS. Os mapas abaixo (26 a 29) descrevem esses casos.

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Mapa 26: Sedes com populao acima do exigido em lei - MG

Mapa 27: Sedes com populao abaixo do exigido em lei - MG

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Mapa 28: Sedes com populao acima do exigido em lei - RS

Mapa 29: Sedes com populao abaixo do exigido em lei - RS

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possvel observar nos mapas que os municpios sede de comarcas com populao abaixo do exigido em lei esto localizados em regies do Estado que possuem IDH mais elevado e, em alguns casos, esto prximos de sedes com populao acima do exigido em lei que tambm tm IDH elevado. No caso de MG, por exemplo, esse recorte exemplar. Encontramos poucos municpios sede de comarca com populao abaixo do exigido em lei em regies como o Vale do Jequitinhonha e Norte de Minas (regies conhecidas como as mais carentes do Estado e que possuem baixo IDH, conforme indicado no mapa dos municpios). Pelo contrrio, os municpios sede se concentram na regio do Tringulo Mineiro, Sul de Minas e regio Central (regies com o melhor IDH do Estado). Esse dado importante, pois, nos municpios sede com populao abaixo do previsto em lei, a criao da comarca evidencia o peso do IDH mais elevado, bem como da desigualdade territorial que concentra municpios e sedes de comarcas em regies de melhores ndices de desenvolvimento humano. Podemos assim perceber uma relao entre a desigualdade social (medida pelo ndice de Desenvolvimento Humano - IDH) e a ausncia ou presena de estruturas administrativas do sistema de justia (verificada pela diviso judiciria).

O caso da Defensoria Pblica (Minas Gerais)


Alm dessa anlise feita a partir do sistema judicirio, possvel investigar o acesso justia por meio de uma cartografia da Defensoria Pblica. Tal cartografia nos permite no s pensar o acesso justia da populao de baixa renda pela presena de comarcas, mas tambm pela presena de meios para acionar o sistema de justia, entre os quais a defensoria um dos mais importantes instrumentos. Criada na Constituio de 1988, a Defensoria Pblica, conforme o art. 134 da Carta, instituio essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados. Tratase de uma conquista institucional. Afinal, embora a origem do direito defesa seja antiga, a criao de uma instituio pblica especializada na assistncia s pessoas vulnerveis representa um avano considervel na luta pela justia social. A partir da emenda constitucional n 45, de 2004, as Defensorias Pblicas estaduais ganharam autonomia funcional e administrativa. Cada Estado da federao responsvel por lei que dispe sobre sua organizao, desde que em consonncia com a lei complementar n 80, de 2004, que dispe sobre as regras gerais de organizao. Nesta ltima srie de mapas, gostaramos de analisar o caso de Minas Gerais, partindo do mesmo estudo sociolgico feito anteriormente: ser que existe uma relao entre a desigualdade social, medida pelo IDH, e a ausncia de Defensorias Pblicas nos municpios mineiros?

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Segundo a lei complementar 65/2003, que dispe sobre a organizao da Defensoria no Estado de MG, obrigatria a instalao de Defensoria Pblica em todas as comarcas do Estado (art. 41). No entanto, a partir dos mapas 30 a 32 abaixo, podemos observar que ainda baixa a presena de Defensoria Pblica nos municpios mineiros, e que sua distribuio territorial no atende especificamente obrigatoriedade citada pela lei 65/20038. De acordo com o mapa 30, temos 399 municpios com Defensoria Pblica, o que representa 47% dos municpios mineiros. Mapa 30: Distribuio das Defensorias Pblicas MG

J em relao ao Mapa 31, podemos observar que das 320 comarcas de Minas Gerais, temos a presena de Defensoria Pblica em 195 comarcas, o que representa 61% dos municpios que so sede de comarcas.

8 As informaes sobre as Defensorias Pblicas foram coletadas na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Munic, do IBGE, ano 2009.

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Mapa 31: Sede de comarcas e existncia de Defensorias Pblicas

Por sua vez, o Mapa 32 mostra a presena de Defensorias Pblicas em municpios no sede de comarcas. De acordo com o mapa 32, temos 204 municpios no sede de comarcas com Defensorias Pblicas, o que representa 38% desses municpios. Mapa 32: No Sede de comarcas e existncia de Defensorias Pblicas

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Esses dados nos levam a analisar se existe uma relao entre a desigualdade social, medida pelo IDH, e a distribuio de Defensorias Pblicas nos municpios mineiros. O mapa 33 abaixo apresenta a distribuio das Defensorias Pblicas nos municpios sede e no sede de comarcas em relao ao IDH: Mapa 33: Existncia de Defensoria x IDH9

De acordo com esse mapa, os municpios com Defensorias Pblicas possuem aproximadamente 45% de municpios com IDH no primeiro e segundo intervalos (ndices mais altos de IDH), levando ao entendimento da existncia de uma relao entre a desigualdade social e a distribuio de Defensorias Pblicas nos municpios mineiros. Podemos dizer ainda que esse mapa se assemelha ao mapa dos municpios sede de comarcas (mapa 16), apesar da relao entre a desigualdade social e Defensoria Pblica ser menos intensa do que aquela encontrada entre a desigualdade social e diviso judiciria. Por sua vez, essa relao se intensifica quando dividimos a presena e ausncia de Defensoria Pblica entre os municpios sede de comarcas e municpios no sede de comarcas. o que podemos observar no quadro 7 abaixo:
9 Tendo como base a distribuio do quintil de todos os municpios, similar ao que foi feito para os mapas de comarcas. Analisa a variao dentro de cada estrato.

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Quadro 7: Distribuio do IDH entre Sede de Comarcas e No Sede de Comarcas e existncia de Defensoria Pblica.

A partir do quadro 7, podemos observar que as variveis sede de comarca com Defensoria Pblica e no sede de comarca sem Defensoria Pblica refora as anlises realizadas na relao entre a desigualdade social (medidas pelo IDH) e a ausncia ou presena de estruturas administrativas do sistema de justia (verificada pela diviso judiciria), realizada anteriormente na anlise das comarcas. No caso das Defensorias Pblicas, podemos dizer que quanto maior o IDH, maior a presena de Defensorias Pblicas e quanto menor o IDH menor a presena de Defensorias Pblicas. Alm disso, a associao entre a presena de Defensorias Pblicas e municpios sede de comarcas faz intensificar a relao entre altos ndices de desenvolvimento econmico e a presena de estruturas administrativas do sistema de justia. Neste sentido, no h como no apontar a existncia de uma forte estrutura de desigualdade social influenciando o acesso a justia no Brasil.

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III. ACESSO AOS TRIBUNAIS: desigualdade no acesso, atores recorrentes


Justia Estadual Primeira Instncia: Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo A Justia Comum notadamente conhecida pela falta de celeridade, atrasando a prestao jurisdicional pleiteada. O Grfico 1 abaixo, que apresenta a movimentao processual na justia estadual de Minas Gerais, no perodo situado entre 1994 e 2009, corrobora a afirmao. O acervo tende a crescer, enquanto os processos julgados e encerrados obedecem a certa ordem de estagnao. No entanto, importante saber quem so os usurios do sistema judicirio e, principalmente, os usurios mais frequentes, para entender como a falta de celeridade tem impacto diferenciado entre os diferentes grupos sociais. Grfico 1: Evoluo do Movimento Processual - Justia Comum - 1 Instncia

O aumento da capacidade de julgamento, verificado ao longo dos anos, no tem sido suficiente para atender demanda, tambm crescente, havendo um maior acmulo de feitos no acervo da justia estadual de Minas Gerais, aumentando a carga de trabalho das secretarias de juzo. O acervo processual de Minas Gerais de 4,2 milhes de processos, sendo que 96,6% encontram-se na Justia Comum de primeira instncia e nos Juizados Especiais, como demonstra o Grfico 2 a seguir. 45

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Grfico 2: Distribuio do Acervo Total 2009 por instncias do Poder Judicirio de Minas Gerais

Em 2009 o acervo total da primeira instncia em Minas Gerais era de 3.422.250, enquanto o acervo apenas da comarca de Belo Horizonte era de 670.854. Tal dado demonstra que a capital concentra um grande volume de processos. Utilizaremos em nossa anlise os feitos cveis que correspondem a 74% do acervo de primeira instncia da Justia de Minas Gerais.

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Tabela 1: Movimentao Processual na Comarca de Belo Horizonte (Varas de Interesse)

* Obs: ndices e Taxas: 1) Conceituao: IJ = ndice de Julgamento = Proc. Julgados / Proc. Distribudos e IE = ndice de Encerramento = Proc. Encerrados / Proc. Distribudos; 2) Avaliam a quantidade de processos julgados e de encerrados em relao s distribuies, ou seja, os novos processos. Os resultados desejveis devem ser iguais ou maiores que 1. Estes resultados indicam que a unidade jurisdicional julga e encerra processos na mesma proporo ou acima do que recebe. Nmero ndice abaixo de 1 indica acmulo de processos carecendo de sentena e acmulo de processos no acervo.

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Tabela 1: Movimentao Processual na Comarca de Belo Horizonte (Varas de Interesse) (continuao)

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Tabela 1: Movimentao Processual na Comarca de Belo Horizonte (Varas de Interesse) (continuao)

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Tabela 1: Movimentao Processual na Comarca de Belo Horizonte (Varas de Interesse) (continuao)

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Tabela 1: Movimentao Processual na Comarca de Belo Horizonte (Varas de Interesse) (continuao)

Quanto natureza dos feitos, a Tabela 2 abaixo representa a movimentao processual no ano de 2009.

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Tabela 2: Movimentao Processual na Justia Estadual de Minas Gerais - 2009

Verifica-se que as execues fiscais so as aes judiciais distribudas mais representativas em nmeros (juntamente com as aes de famlia que no so objeto de anlise da presente pesquisa), o que embasa nossa hiptese de que o Estado um dos maiores atores judicantes, dado que aes desse tipo envolvem necessariamente o Estado. Para determinarmos se, de fato, o Estado e os atores econmicos so os principais litigantes, necessrio estabelecermos a relao quantitativa entre atores e demandas. fundamental conhecer e caracterizar quem mais demanda e contra quem demanda, uma vez que na litigncia cvel indispensvel a manifestao de vontade da parte autora para dar incio demanda, pondo em marcha a prestao jurisdicional, que mobiliza o judicirio com o fito de resolver o conflito gerado no mbito da sociedade. O Grfico 3, abaixo, apresenta os maiores atores da Justia Comum (sem distinguir se autor ou ru), isso , aqueles que mais mobilizam a justia estadual, no mbito de competncia da comarca de Belo Horizonte. Grfico 3: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte - Justia Comum

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Tal representao grfica nos mostra que o Estado, parte necessarimante envolvida nos feitos das Varas da Fazenda Pblica Estadual e Municipal e nos feitos tributrios, sem dvidas um dos atores processuais mais frequentes. Considerando especificamente o grupo BANCOS, como representativos dos macroatores econmicos, observamos que no h muita divergncia entre o percentual de demandas que envolve o Banco do Brasil (empresa de economia mista) e as que envolvem os principais bancos privados, tais como o Bradesco ou o Ita. Grfico 4: Demanda Processual da Comarca de Belo Horizonte pela categoria de Bancos

Por outro lado, no Rio Grande do Sul, o volume total de processos da primeira instncia da Justia Comum de 2.996.551, sendo 2.770.070 os feitos cveis, representando 92% do total. Segundo o relatrio anual do TJRS de 2002 a 2005, houve grande crescimento no acervo geral do TJ, visto que a quantidade de processos distribudos superava muito a quantidade de processos extintos. Porm, a partir de 2006, notou-se a diminuio de tal diferena, apesar do acervo ter quase dobrado a partir de 2004. A fonte por ns utilizada para anlise dos dados no Rio Grande do Sul, diferentemente de Minas Gerais, agrupa os dados de Juizados Especiais, juntamente com os demais feitos de primeira instncia da Justia Comum. Fato esse que nos d um panorama mais amplo da primeira instncia do judicirio no Rio Grande do Sul. Como se observa nos Grficos a seguir, o Estado e os bancos, assim como em Minas Gerais, tambm figuram como os maiores litigantes no sistema judicirio estadual do Rio Grande do Sul, quando considerado somente as pessoas jurdicas.

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Grfico 5: Demanda Processual no Rio Grande do Sul por categoria de partes Pessoa Jurdica

Quando se considera apenas os processos em que um conjunto de atores figuram no plo passivo, ou seja, na qualidade de rus/demandados, o Estado e os bancos seguem sendo as pessoas jurdicas que aparecem de forma mais significativa, pois dos 55% de aes movidas contra pessoas jurdicas, 42% so movidas contra o Estado ou contra alguma instituio financeira. Grfico 6: Demanda Processual por categoria de partes Pessoa Jurdica como demandada/requerida

Nota-se que os dados do Rio Grande do Sul agrupam as Varas Cveis e as Varas dos Juizados Especiais, razo pela qual aparecem, de modo mais evidente, as empresas de telefonia.10 Estas, na qualidade de rs/demandadas, representam 6% das aes movidas contra
10 Em inas Gerais as demandas contra as empresas de teleonia so, em grande medida, desloca das para a competncia dos Juizados Especiais. Em Belo Horizonte oi criado um Juizado Especial para atender especificamente demandas desse tipo.

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pessoas jurdicas. Tal fato ocorre pois, geralmente, os litgios contra empresas de telefonia derivam-se de relaes de consumo e contratos de adeso, questes recorrentemente tratadas em Juizados Especiais. Grfico 7: Demanda Processual por categoria de partes - Pessoa Fsica e Jurdica

Por outro lado, o Grfico 8 abaixo nos mostra que, quando consideramos apenas as aes que envolvem o Estado, a administrao pblica direta (Estado do Rio Grande do Sul) que sobressae em relao administrao pblica indireta, envolvendo-se em 82% das demandas judiciais. Da administrao indireta, destaca-se o IPERGS, que o Instituto de Previdncia do Estado do Rio Grande do Sul, autarquia estadual que atua na rea de assistncia (sade e previdncia). Grfico 8: Demanda Processual por categoria de parte - Estado

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Quando consideramos as demandas que envolvem especificamente os bancos, observamos, conforme o Grfico 9 abaixo, que o Banco do Estado do Rio Grande do Sul (Banrisul S/A), empresa de economia mista, acumula percentual um pouco superior (18%) ao dos mais significativos bancos privados, o HSBC (13%), o Unibanco (12%) e o Bradesco (11%). Grfico 9: Demanda Processual por categoria de parte - Bancos

Observa-se, ainda, a partir da anlise do Grfico 10 abaixo, que, em 73% dos casos, as demandas so iniciadas por pessoa fsica, ou seja, elas veiculam pretenso individual.

Grfico 10: Demanda processual por categoria de parte autora - pessoa fsica e jurdica

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Ademais, o Grfico 11 abaixo demonstra que, no caso da Justia Estadual do Rio Grande do Sul, 50% das demandas iniciadas por pessoa fsica tm como rs/demandas pessoas jurdicas. Grfico 11: Demanda Processual Pessoa Fsica X Pessoa Jurdica

Mais uma vez, o Grfico 12 abaixo demonstra que, dentre as pessoas jurdicas mais demandas no Estado do Rio Grande do Sul, o prprio Estado representa 60% do total, seguido pelos grandes atores econmicos, tais como bancos (17%), empresas de telefonia (10%) e financeiras (5%). Grfico 12: Demanda Processual por categoria de demandados - Pessoa Jurdica

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Em relao justia estadual de So Paulo, observa-se que o Estado e os bancos, do mesmo modo como ocorre em Minas Gerais e no Rio Grande do Sul, so os maiores litigantes, contudo, o Estado tem uma participao expressiva, figurando em 55% da demandas de primeira instncia, conforme se observa do Grfico 13. Note-se, ademais, que esse percentual considera to somente aquelas demandas nas quais a participao do Estado obrigatria (as Execues Fiscais), de modo que se pode pressupor uma participao ainda maior, j que o Estado pode figurar como ru em inmeras aes de natureza cvel, mesmo as que tramitam nos Juizados Especiais, considerando a responsabilidade civil dos agentes estatais e das prestadoras de servios pblicos (concessionrias). Grfico 13: Demanda Processual na Justia Estadual de So Paulo

A anlise mais detalhada da demanda processual na justia estadual paulista aponta para uma pluralidade de atores, desconsiderando as Execues Fiscais j mencionadas. Dos 45% das demandas que no so de natureza fiscal e, portanto, no envolvem obrigatoriamente o Estado , os bancos aparecem como os litigantes mais frequentes (5%), seguindos das empresas de carto de crdito e financeiras (1%), alm das empresas de telecomunicaes (1%) e fornecimento de gua e energia (1%), conforme se observa do Grfico 14. Dois dados parecem importantes: o primeiro deles, j mencionado, diz respeito pluralidade dos atores, j que 37% da demandas foram categorizadas como outros, reunindo inmeras e distintas partes; alm disso, as demandas que envolvem as empresas de telecomunicaes e fornecimento de gua e energia que juntas somam 2% da demandas na justia estadual paulista podem envolver o Estado, j que se trata da prestao de servio pblico, via concesso. 58

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Grfico 14: Demanda Processual por categoria de partes

Os atores macroeconmicos (bancos e empresas de cartes de crdito, financeiras e leasing) somados integram 6% das demandas; desse total o Santander, ABN Amro e Aymor figuram em mais de 30% delas. O BV figura, por sua vez, em quase 24% da demandas que envolvem bancos, empresas de cartes de crdito e financeiras. Observe-se o Grfico 15, abaixo.

Grfico 15: Demanda Processual por categoria de parte - Atores macroeconmicos

Por fim, dentre as empresas de telefonia, as quais integram 1% das demandas no Estado de So Paulo, destaca-se a participao da Telefnica que, do total de demandas que se referem ao setor, figura em 83,5% delas, conforme se observa do Grfico 16, abaixo. 59

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Grfico 16: Demanda Processual por categoria de ator - Empresas de Telefonia

Justia Estadual Tribunais: Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo

A segunda instncia, ou segundo grau, responsvel pela reapreciao das demandas judiciais. Os atores judiciais, insatisfeitos com o resultado obtido no juzo de primeiro grau, recorrem aos tribunais, a fim de obter uma nova resposta do sistema judicirio. Neste tpico, vamos limitar nossa anlise aos feitos cveis, realizando uma comparao dos dados de movimentao processual nos Tribunais de Justia de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, no ano de 2009, e no Tribunal de Justia de So Paulo, a partir de um comparativo dos dados referentes aos anos 2000 e 2010. O levantamento de dados, realizado nos Tribunais de Justia desses dois Estados, demonstra uma participao muito reduzida dos processos que tramitam na segunda instncia na composio do acervo de processos em tramitao no rgo jurisdicional. Compem o acervo da segunda instncia, no TJMG, um total de 124.294 processos, o que corresponde a 2,93% do acervo da Justia Comum de Minas Gerais, conforme se observa no Quadro 8 abaixo.

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Quadro 8: Acervo do Tribunal de Justia de Minas Gerais (2009)

No TJRS esse nmero de 312.132 processos, correspondendo a 8,49% do acervo da Justia Comum do Rio Grande do Sul. Dentre os processos em segunda instncia, os feitos cveis correspondem a 93,49% do acervo do TJRS, conforme Tabela 3. Tabela 3: Acervo do Tribunal de Justia do Rio Grande doSul (2009)

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J no Estado de So Paulo, o que se observa em relao ao acervo comparandose os nmeros referentes ao ano 2000 e ao ano 2010 que em matria cvel houve um crescimento de mais de 100% das demandas, que passaram de 1,5 milho para pouco mais de 4 milhes. O mesmo fenmeno ocorre quando se observa a evoluo das demandas fiscais, que totalizavam quase 4 milhes em 2000 e saltaram para algo em torno de 10 milhes de feitos em 2010. Os Juizados Especiais Cveis tambm apresentaram crescimento expressivo de seu acervo, ultrapassando mais de 1 milho de processos no ano de 2010, conforme se verifica do Grfico 17. Grfico 17: Acervo do Tribunal de Justia de So Paulo (2000-2010)

Por outro lado, em Minas Gerais, os feitos cveis correspondem a 80,91% do acervo dos processos do Tribunal, conforme Tabela 4 abaixo. Tabela 4: Distribuio dos feitos do TJMG por natureza (cvel ou criminal) - 2009

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Comparando-se o acervo de cada um dos trs tribunais estaduais, observa-se que o de So Paulo o que apresenta um maior nmero de demandas, conforme Grfico 18, abaixo.

Grfico 18: Acervo dos Tribunais de Justia (Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo)

A evoluo da movimentao processual nos tribunais aponta para um crescimento no nmero de processos distribudos e julgados, o que no caracteriza um maior ndice de recursos nas aes, j que tal crescimento tambm se d na primeira instncia, conforme j observado. O crescimento do fluxo processual apresentou, na ltima dcada, um aumento vertiginoso, experimentando, entre os anos de 2003 e 2008, um intenso crescimento no nmero de aes iniciadas/distribudas. No TJMG, o nmero de processos iniciados em 2003 era de 62.641, passando a 242.228 em 2008 e chegando a 256.753 em 2009. No TJRS, em 2003, foram iniciados 254.198 processos, em 2008 foram 590.203, chegando ao total de 674.331 em 2009. Outra constatao que, apesar de Minas Gerais, em comparao com o Rio Grande do Sul, ter uma populao maior e uma participao mais relevante no PIB nacional, o fluxo processual na segunda instncia da Justia Estadual no Rio Grande do Sul pelo menos trs vezes maior do que em Minas Gerais. Por outro lado, se analisarmos os feitos cveis em tramitao na segunda instncia, considerando os diferentes atores processuais, ainda que sem distino entre autor e ru, observamos a recorrncia dos entes pblicos e dos grandes agentes econmicos, em especial os integrantes do sistema bancrio.

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Grfico 19: Demanda Processual por categoria de atores - Bancos e Estado

A recorrncia dos entes pblicos pode ser explicada pela obrigatoriedade de recorrer que recai sobre eles. Chama ateno, contudo, a recorrncia dos bancos, que integram a lide em 30% das demandas que chegam segunda instncia de julgamento. Os dados da primeira instncia, Comarca de Belo Horizonte, apontam uma participao dos bancos em 6% das demandas, o que demonstra um exessivo grau de litigiosidade destes, recorrendo sempre que a deciso lhes desfavorvel. Grfico 20: Demanda Processual por categoria de ator - Bancos

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O Banco do Brasil (34%), seguido pelo Banco Bradesco (27%) e pelo Banco Ita (26%), so os atores mais recorrentes no segundo grau da justia estadual em Minas Gerais. J havamos observado que eram tambm os atores mais recorrentes do grupo BANCOS, o que denota que, em boa medida, as aes que envolvem esses atores so analisadas em duas instncias de jurisdio, mobilizando exausto o aparato da justia estadual, que engloba os juzos (primeira instncia) e os tribunais (segunda instncia). Os dados referentes ao TJMG representam a participao dos atores no universo do acervo processual cvel em dezembro de 2009. J os dados do TJRS tomam como referncia os processos iniciados no ano de 2009. Apesar da diferena na natureza dos dados, a predominncia dos mesmos atores recorrente: ambos os sistemas judicirios apresentam predominncia dos entes pblicos e do sistema bancrio. Tabela 5: Distribuio processual por natureza de ao - TJRS (2009)

(continua)

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Tabela 5: Distribuio processual por natureza de ao TJRS (2009) - (continuao)

Esses dados, comparados com a participao dos mesmos atores na justia de primeira instncia, demonstram uma taxa de recorribilidade muito maior do que a apresentada nas aes envolvendo outros entes econmicos ou apenas pessoas fsicas. Da percebe-se uma cultura de litgio entre os macroatores econmicos. Entre os entes pblicos, deve-se atentar para o fato de que a lei processual determina o reexame necessrio sempre que o Estado for vencido em primeira instncia. Ainda assim ,no deixa de surpreender a forte presena das fazendas municipais. Em relao ao movimento processual na segunda instncia do Estado de So Paulo, verifica-se valores muito mais expressivos, em comparao com os outros dois tribunais observados, o que talvez possa ser explicado pelo fato de So Paulo ser o principal centro populacional e econmico do pas. Tabela 6: Movimento Judicirio TJSP (2009)

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Nos dados da demanda processual da segunda instncia do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, observa-se o mesmo fenmeno verificado em outros Estados, qual seja, uma predominncia dos entes pblicos, devido obrigatoriedade de recorrer que recai sobre eles sempre que vencidos na primeira instncia. Por outro lado, no TJSP, a fatia representada pelos bancos e outros grandes prestadores de servios bem reduzida (em comparao com o TJMG, por exemplo), o que pode ser justificado pelo fato de que a maior parte das aes em que figuram esses entes veicula demandas provenientes de relaes de consumo, as quais sero dirimidas nos Juizados Especiais.

Grfico 21: Demanda Processual por categoria de atores - Estado e Macroatores econmicos

Considerando apenas as demandas que envolvem o Estado, observa-se que o Estado de So Paulo, em especial a Fazenda Pblica do Estado, reunindo causas de servidores pblicos e execuo fiscal, ocupa o lugar mais proeminente dentre os usurios recorrentes. Esse cenrio se repete em outros tribunais.

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Grfico 22: Demanda Processual por categoria de atores (Estado) - TJSP/2009

Em segundo lugar, encontram-se as prefeituras municipais. Dentre estas, a Prefeitura de So Paulo concentra 50% das aes, o que de se esperar da maior cidade do pas, que concentra grande parte da atividade econmica nacional. Grfico 23: Demanda Processual por categoria de atores (Prefeituras) - TJSP/2009

Em terceiro lugar, figura o governo federal. Neste grupo, o INSS concentra mais de 99% das aes que tratam de benefcio de aposentadoria e penso.

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Diante dessas informaes, possvel observar que a maior parte dos litgios se encerra na primeira instncia e que na segunda instncia predominam os entes pblicos devido obrigatoriedade de recorrer. Quanto aos grandes atores econmicos, eles figuram nas turmas recursais com maior proeminncia. Por fim, comparativamente, o que se observa que o Tribunal de Justia de Minas Gerais, pelo menos durante o ano de 2009, obteve a menor taxa de eficincia, embora assim como os outros dois tribunais tenha julgado um maior nmero de processos do que os que foram distribidos.

Grfico 24: Eficincia dos Tribunais (processos distribudos X julgados) - 2009

Justia Federal Minas Gerais e Distrito Federal

Regulamentada pela Lei n. 5010, de 1966, a Justia Federal brasileira se organiza de forma autnoma e distinta dos demais mbitos do judicirio brasileiro. A Justia Federal tem por competncia o julgamento de aes em que a Unio, as fundaes, as empresas pblicas federais e as autarquias da Unio figurem na condio de autoras ou rs. Alm disso, de competncia da Justia Federal o julgamento de questes de interesse da Federao. 69

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As instncias de primeiro grau da Justia Federal so representadas pelos juzos federais monocrticos e esto presentes em todo territrio nacional por meio das sees judicirias. Cada ente federado contemplado por uma seo judiciria, que composta por subsees judicirias, presentes em cidades de mdio e grande porte. No que se refere organizao da segunda instncia da Justia Federal, observa-se a existncia de cinco regies que contemplam todos os Estados brasileiros, mas que no correspondem diviso padro instituda territorialmente, ficando a critrio da prpria Justia Federal a diviso dos Estados pertencentes a cada regio.

Figura 2: Mapa da Diviso Judicirio da Justia Federal brasileira

Fonte: Site do Tribunal Regional Federal/1 Regio

O presente relatrio apresenta anlises que se limitam aos dados referentes ao movimento processual no Tribunal Regional Federal da Primeira Regio (TRF1), especificamente em relao aos recursos originados das Sees de Minas Gerais e Distrito Federal. Os resultados apresentados a seguir concentram-se em trs vertentes de anlise, sendo elas: o fluxo processual de todos os recursos e daqueles de natureza econmica; os temas/ tipos de litgios mais frequentes (ainda no universo dos recursos de natureza econmica); e os litigantes mais frequentes. 70

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Observando os recursos originrios de Minas Gerais, no TRF1, ao longo dos ltimos anos, verifica-se certa estabilidade em relao ao volume. Se compararmos o volume dos que foram efetivamente julgados com o volume total de recursos protocolados, ao longo dos anos, observamos tambm que no h grandes alteraes nessa relao, razo pela qual o volume de recursos que permanece em tramitao (aguardando soluo judicial) muito alto em comparao com as demais vertentes do fluxo processual, conforme se observa na Tabela 7 abaixo. Tabela 7: Fluxo Processual do TRF1 (2004-2009) (Recursos originrios de Minas Gerais)

O panorama no se altera muito quando consideramos o fluxo processual do TRF1, no mesmo perodo, em relao aos recursos originrios do Distrito Federal, conforme Tabela 8 abaixo.

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Tabela 8: Fluxo processual do TRF1 (2004-2009) (Recursos originrios do Distrito Federal)

Em relao aos recursos protocolados, no entanto, observa-se aumento ano a ano; alm disso, o volume de recursos em tramitao muito maior em relao aos julgados e protocolados, chegando, em alguns casos, a representar um volume trs vezes maior em comparao s demais vertentes do fluxo processual (recursos distribudos e julgados). Nota-se tambm o baixo e estvel volume de recursos julgados. No ano de 2008, por exemplo, foram distribudos 59.710 recursos, sendo que apenas 26.307 foram julgados. Alm disso, aproximadamente 160 mil processos permaneciam em tramitao, naquele ano, no TRF1. Anualmente, quase duas vezes mais recursos so protocolados do que julgados, o que colabora para a ampliao do nmero de processos que permanecem em tramitao, ou seja, sem resoluo. Por outro lado, se recortarmos os dados para analisarmos apenas os recursos referentes a causas de natureza econmica, os dados se alteram substancialmente. Segundo a organizao da Justia Federal, os recursos protocolados, em tramitao e julgados, referentes a causas de natureza econmica, so classificados em trs grandes grupos de tipo de litgio: (1) Contrato/Civil/Comercial/Econmico, que engloba os recursos que versam sobre Crdito Rotativo, Linha de Crdito, Mtuo Habitacional, Emprstimo, Conta Corrente, Carto de Crdito, Cheque Bancrio, Prestao de Servios, Arrendamento Mercantil, Compra e Venda, Extrato Bancrio, Consrcio, Seguro, Agendamento Eletrnico, Depsito, Locao e Penhor; (2) Interveno no Domnio Econmico, que engloba os recursos que versam acerca de Expurgos Inflacionrios e Controle de Preos; (3) Contratos de Consumo/Direito do Consumidor, que engloba os recursos referentes a relaes de consumo. 72

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Tabela 9: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009) Recursos de natureza econmica originrios de Minas Gerais

Observa-se um aumento expressivo no volume de recursos protocolados no ano de 2007, seguido por uma considervel diminuio desse volume nos anos seguintes que, no entanto, ainda so muito superiores aos patamares anteriores. Em relao aos recursos julgados, notrio o aumento de volume ano a ano de maneira regular. Contudo, a comparao entre essas duas vertentes do fluxo processual demonstra que o volume de recursos julgados ainda infinitamente inferior ao de recursos protocolados, tendo representado algo em torno de 10% nos anos de 2007 e 2008, ampliando-se para pouco mais de 30% no ano de 2009, da porque o volume dos processos em tramitao bastante superior queles protocolados e julgados.

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Tabela 10: Fluxo Processual do TRF1 (2005-2009) Recursos de natureza econmica originrios do Distrito Federal

Quanto ao fluxo processual referente aos recursos vinculados a causas econmicas, originrios da Seo Judiciria do Distrito Federal, nota-se um crescente aumento nas trs vertentes: ano a ano mais recursos so protocolados, amplia-se o nmero de recursos julgados, mas tambm o nmero de recursos em tramitao, provavelmente em razo da amplitude do acervo j constitudo anteriormente. A anlise dos dados acima explicitados mostra um crescimento no volume de recursos protocolados a partir de 2007, nmeros que tm uma pequena baixa nos anos seguintes. No entanto, assim como no caso de MG, o volume de recursos protocolados continua a significar um expressivo aumento relativo aos anos anteriores a 2007. No ano de 2006 possvel identificar um significativo aumento no nmero de recursos julgados, seguido por uma pequena diminuio nesse volume. Posteriormente, possvel perceber um aumento crescente e regular. Por outro lado, se considerarmos os recursos de natureza econmica por grupos de causas (assuntos/temas), em Minas Gerais, observamos que a maioria desses recursos se insere na categoria Contrato Civil, conforme Grfico 22 abaixo, o qual indica que 45% do total de recursos protocolados esto nessa categoria, enquanto 36% so representativos do grupo Interveno do Domnio Econmico/Administrativo, e apenas 19% do total referem-se a Contratos de Consumo/Direitos do Consumidor.

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Grfico 25: Demanda Processual por Grupos de Ao (Assunto) Recursos de natureza econmica originrios de Minas Gerais

Desagregados, os dados revelam configurao pouco semelhante encontrada nos dados agregados. O assunto mais recorrente entre os recursos de natureza econmica que so protocolados Expurgos Inflacionrios, representando 36% do total de recursos dessa natureza. Na sequncia, nota-se o grande volume de recursos referentes a Conta Poupana/ Contrato Civil, os quais representam 21% do total de recursos de natureza econmica, seguidos por Expurgos Inflacionrios/Direito do Consumidor e Emprstimos-Contrato Civil, representativos de 19% e 12%, respectivamente, do total de recursos de natureza econmica. Grfico 26: Demanda Processual por Grupos de Ao (Dados desagregados) - Recursos de natureza econmica originrios de Minas Gerais

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Em relao ao volume de recursos de natureza econmica protocolados na Justia Federal originrios da Seo Judiciria do Distrito Federal, observa-se acentuado volume de recursos que esto inseridos na categoria Contratos Civis, com quase 70% do total de recursos protocolados. J Interveno no Domnio Econmico/Administrativo, com 28%, o segundo que mais aparece. Os demais 3% se enquadram no tipo de litgio Contratos de Consumo. Grfico 27: Demanda Processual por Grupos de Ao (Assunto) Recursos de natureza econmica originrios do Distrito Federal

Por outro lado, a partir da anlise dos dados desagregados, isto , classificados por tipo de litgios mais especficos, possvel observar que a maioria dos recursos protocolados so aqueles que correspondem categoria Conta Poupana, com 24%, seguidos por aqueles representados por Expurgos Inflacionrios, com 17% do total de recursos de natureza econmica. E, representando 12% do total de recursos dessa natureza, aparecem os relacionados a litgios acerca de Linha de Crdito, conforme Grfico 25, abaixo.

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Grfico 28: Demanda Processual por Grupos de Ao (Assunto) Recursos de natureza econmica originrios do Distrito Federal

Os dados que seguem referem-se no mais ao tipo de recurso que aporta no TRF1 ou ao fluxo processual, mas especificamente aos litigantes mais frequentes, aqueles que fazem uso recorrente do Tribunal Regional Federal da primeira regio. Tabela 11: Litigantes Frequentes no TRF1 - 2009 (Recursos originrios de Minas Gerais)

(continua)

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Grfico 29: Litigantes Frequentes no TRF1 - 2009 (Recursos originrios de Minas Gerais)

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A anlise sistemtica dos recursos em tramitao no Tribunal Regional Federal/1 Regio, originrios da Seo Judiciria de Minas Gerais, mostra que o maior litigante a Caixa Econmica Federal, sendo parte em quase 20% dos recursos em tramitao. Outros grandes litigantes so o Banco Central do Brasil, a Empresa de Correios e Telgrafos e o Instituto Nacional de Seguridade Social. A Receita Federal, as instncias de administrao indireta e a Unio Federal aparecem como parte nos recursos em quase 1% do total. importante ressaltar que, na categoria Demais Litigantes, encontram-se especialmente pessoas fsicas. Tabela 12: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ao

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No que toca os dados desagregados dos recursos em tramitao no TRF1/MG, que tm como parte a Caixa Econmica Federal, possvel observar que o tema recorrente Expurgos inflacionrios/Planos Econmicos, Bancrios, Contratos de Consumo, Direito do Consumidor, representando quase 48% do total; seguido por Crdito Rotativo; Contratos Civil/Comercial/Econmico/Financeiro, responsvel por 24%; e em seguida Linha de crdito, Contratos Civil/Comercial/Econmico/Financeiro, Civil, com pouco mais de 8% do total, conforme Tabela 12, acima. Por outro lado, ao avaliarmos os dados agregados nas trs grandes classificaes por tipos de litgios de causas econmicas, possvel mensurar ainda a persistncia do tema Direito do Consumidor, representativo de 48% do total de recursos de natureza econmica que envolve a CEF. Contudo, o grupo de recursos agregados pelo tema Contrato Civil Comercial e Econmico representa mais da metade (51%) do total dos recursos, conforme Grfico 27, abaixo. Grfico 30: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ao

Por outro lado, considerando os recursos de natureza econmica em que o Banco Central do Brasil parte, observa-se que h uma distribuio um pouco mais uniforme em comparao com aqueles dados referentes participao da Caixa Econmica Federal. De fato, do total de recursos em tramitao, 60% so classificados como sendo Direito do Consumidor, enquanto pouco mais de 23% esto englobados pela categoria Interveno no Domnio Econmico Administrativo, seguida pela categoria Contratos Civis, representativa de 17% do total, conforme Grfico 28. 80

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Grfico 31: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo de ao

Em relao aos dados desagregados, observamos que o volume de recursos classificados como Direito do Consumidor representa quase 60%, Expurgos Inflacionrios/Interveno no Domnio Econmico Administrativo pouco mais de 22,7 %, e Conta Poupana/Contratos Civis quase 15%, conforme Tabela 13. Tabela 13: Demanda Processual por categoria de parte (Banco Central) e tipo de ao

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Em relao aos recursos de natureza econmica que tm como parte a Empresa de Correios e Telegrficos, pode-se observar, conforme Tabela 14, os seguintes temas, presentes nesses recursos: o primeiro deles, identificado em quase 98% dos dados analisados, consiste em Contratos Civis; 4% do total so referentes a Crdito Rotativo e quase 2% a Linha de Crditos. J os recursos que tm por tipo de litgio Direito do Consumidor representam mais de 2% do total. Tabela 14: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ao

Considerando os dados agregados, observa-se que 98% do total de recursos que envolvem a ECT veiculam temas categorizados como Contrato Civil e Econmico, conforme se observa no Grfico 29, abaixo. Grfico 32: Demanda Processual por categoria de parte (ECT) e tipo de ao

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Por fim, a anlise dos dados referentes aos recursos de natureza econmica em que o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) figura como parte mostra que 46% dos referidos recursos veiculam temas atrelados ao Direito do Consumidor, sendo todos eles relacionados aos chamados expurgos inflacionrios, conforme dados ilustrados pelo Grfico 30 e Tabela 15.

Grfico 33: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ao

De fato, os recursos em tramitao, referentes a Expurgos Inflacionrios, so o segundo maior tipo de litgio entre os dados do INSS (ver Tabela 15 abaixo), no entanto, inserem-se em causas de Interveno do Domnio Econmico e, juntamente com os demais recursos enquadrados no referente tipo de litgio, representam 36% do total (ver Grfico 30, acima). Por fim, aparecem os recursos referentes a Contrato Civil, com os demais 18%. Tabela 15: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ao

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Se considerarmos, por outro lado, os recursos em tramitao no TRF1 no ano de 2009, originrios do Distrito Federal, observamos que, apesar de ser um universo menor, que totaliza 9.120 recursos, a composio dos recursos em tramitao no Tribunal Regional Federal/1 Regio, referente Seo Judiciria do Distrito Federal, no ano de 2009, no difere muito do que foi apresentado anteriormente quanto Seo Judiciria de Minas Gerais. Sumariamente, pode-se dizer que os litigantes mais frequentes so praticamente os mesmos, nos dois casos, apenas em propores diferentes. Conforme Tabela 16, dos 9.120 recursos em tramitao, quase 62 % tm como parte a Caixa Econmica Federal. A Unio aparece como segundo maior litigante em mais de 8% dos recursos em tramitao. Chama ateno a larga participao da Fundao Habitacional do Exrcito (FHE), que parte em quase 7% dos recursos. possvel pensar que se trata de um fato isolado, j que a Fundao Habitacional do Exrcito no aparece como litigante frequente nos anos anteriores. O Banco Central e a Empresa de Correios e Telgrafos so parte em torno de 1% dos recursos em tramitao; a Receita Federal e o Ministrio Pblico aparecem entre os litigantes recorrentes, com, respectivamente, 0,63% e 0,13% do total de recursos analisados. Quanto ao conjunto dos bancos, eles representam 2,8% dos recursos, sendo que, desse total, 1% representa a participao de bancos privados.

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Tabela 16: Litigantes frequentes no TRF1 - 2009 (Recursos originrios do Distrito Federal)

Quando confrontamos, por outro lado, a participao dos litigantes mais frequentes com o tipo de demanda em que esto envolvidos, temos os seguintes resultados:

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Tabela 17: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ao

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A apreciao dos recursos em tramitao no TRF1, originrios da Seo Judiciria do Distrito Federal, indica como mais frequentes trs tipos de litgios: Emprstimo, Linha de Crdito e Compra e Venda/Contratos Civis, representando, respectivamente, 52,4%, 14,6% e 7,8% do total de recursos em que a CEF parte, conforme Tabela 17, acima. Ao mensurar os dados agregados, possvel identificar Contratos Civis como representativo de 97% do total de recursos, seguido por Direito do Consumidor, 3%, conforme Grfico 34, abaixo. Grfico 34: Demanda Processual por categoria de parte (CEF) e tipo de ao

Quando consideramos os recursos originrios do Distrito Federal, nos quais a Unio Federal parte, observamos que 30% destes esto classificados em Conta Poupana, seguidos por 13,6% de Prestao de Servios, ambos enquadrados em Contratos Civis, conforme Tabela 18, abaixo. Tabela 18: Demanda Processual por categoria de parte (Unio) e tipo de ao

(continua)

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Tabela 18: Demanda Processual por categoria de parte (Unio) e tipo de ao


(continuao)

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Agregados, os dados apontam que 66% do total de recursos veiculam temas referentes a Contratos Civis. Na sequncia, 30% dos recursos em tramitao se enquadram entre os recursos de Interveno do Domnio Econmico, seguido por 3% daqueles referentes a Direito do Consumidor, conforme Grfico 32, abaixo. Grfico 35: Demanda Processual por categoria de parte (Unio) e tipo de ao

Ao confrontarmos a participao da administrao indireta (autarquias e fundaes) no volume total de recursos originrios do Distrito Federal, com o tipo de demanda que veiculam, observamos que se destacam aqueles que se referem a Prestao de Servios, com 18,1%, e a Conta Poupana e a Conta Corrente, com 17,2% e 15,5%, respectivamente, conforme Tabela 19, abaixo. Tabela 19: Demanda Processual por categoria de parte (Administrao Indireta) e tipo de ao

(continua)

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Tabela 19: Demanda Processual por categoria de parte (Administrao Indireta) e tipo de ao
(continuao)

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Os dados agregados nas trs vertentes classificatrias de tipos de litgio apontam para a proeminncia da participao da Administrao Indireta em recursos que veiculam assuntos ligados a Contratos Civis, 83%, seguidos por Direito do Consumidor e Interveno do Domnio Econmico, referentes a 11% e a 6% do total de recursos, respectivamente, conforme ilustra o Grfico 33 abaixo. Grfico 36: Demanda Processual por categoria de parte (Administrao Indireta) e tipo de ao

No que toca o Instituto Nacional de Seguridade Social, observa-se que cerca de 50% dos recursos referem-se a Conta Poupana/Contrato Civil, enquanto 15% enquadramse na categoria Expurgos Inflacionrios dentro do grupo temtico Interveno do Domnio Econmico. Os outros tipos de litgios mais recorrentes, ambos com 7%, so referentes aos seguintes temas: Extrato Bancrio e Prestao de Servios, todos dois enquadrados na categoria Contratos Civis, conforme Tabela 20, abaixo.

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Tabela 20: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ao

Agregados, os dados apresentam configuraes no muito distintas do que foi exposto acima: observa-se que 80% so recursos referentes a Contratos Civis. J aqueles referentes a Interveno do Domnio Econmico representam 16%. Por fim, 4% dos recursos enquadramse entre os atrelados a Direito do Consumidor, como bem ilustra o Grfico 34, abaixo. 92

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Grfico 37: Demanda Processual por categoria de parte (INSS) e tipo de ao

Feitas as principais consideraes acerca dos grandes litigantes referentes a causas econmicas em tramitao no TRF1 (Seo Judiciria do Distrito Federal), interessante mencionar sinteticamente dados de tipos de litgios relativos a outros importantes litigantes. Dentre aqueles cujos recursos incluem-se majoritariamente na categoria Contratos Civis, destacam-se o Banco Central, a Empresa de Correios e Telgrafos, o Poder Judicirio, os Estados federados e as Prefeituras Municipais. Entretanto, nos recursos em que o Ministrio Pblico parte, todos esto categorizados como Crimes contra a Ordem Econmica. Considerando os recursos em que a Receita Federal parte, observa-se a predominncia de recursos que veiculam temas includos na categoria Interveno no Domnio Econmico.

IV Consideraes finais
possvel apresentar trs grandes concluses preliminares sobre a organizao do sistema de justia e o seu uso no Brasil. A primeira concluso diz respeito territorialidade dos conflitos e sua relao com a organizao da justia. Os mapas sobre a localizao das comarcas apontam em duas direes: em primeiro lugar, de uma coincidncia entre a organizao das comarcas e altos ndices de desenvolvimento humano. Em segundo lugar, eles apontam na direo de uma no coincidncia entre baixo IDH e sede de comarca. Essa no coincidncia ainda mais grave quando constatamos a ausncia da defensoria pblica em uma poro considervel dos municpios que no so sedes de comarcas. Em conjunto, a localizao territorial do acesso justia no Brasil aponta para um problema grave, a saber, quanto menor a renda e a educao dos brasileiros, expressa pelo IDH, menos eles podem contar com o sistema de 93

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justia, ao passo que a lgica da justia social deveria ser contrria, uma vez que os locais onde a pobreza incide de modo mais intenso so tambm os locais onde a populao de baixa renda sofre injustias de difcil reparao. Nesse sentido, nos parece importante alterar a lei de formao de comarcas, estabelecendo critrios mais finos, alm da densidade populacional, para determinar a formao de comarcas. O acesso da populao de baixa renda ao sistema formal de justia fundamental para que este desempenhe um papel positivo na alterao das fortes desigualdades que ainda afligem o pas, sendo a cartografia da justia um elemento essencial para tanto. Como defendeu Milton Santos, as divises e subdivises territoriais, atravs da conformao dos Estados, municpios e outras configuraes, no so apenas uma moldura, um dado passivo, mas constituem um elemento ativo no quadro de vida. Das relaes territoriais depende cada vez mais a orientao e a eficcia das demais relaes sociais (Santos, 2000: 34). No caso do acesso justia, o territrio se mostra mais uma vez local de produo de fortes desigualdades. Em segundo lugar, vale a pena observar o papel que o Estado e o mercado desempenham ao acessar de modo recorrente o sistema judicirio. Os dados apresentados para os Estados do Rio Grande do Sul e So Paulo e para a cidade de Belo Horizonte so contundentes. As fazendas municipais e estaduais so hoje os grandes usurios do sistema judicirio brasileiro. No caso de Belo Horizonte, a fazenda municipal representa 38% do total das aes na comarca da cidade. No caso do Rio Grande do Sul, o Estado representa 60% do total das aes. No caso do estado de So Paulo, as fazendas municipais tambm representam perto de 60% do total das aes. No foi possvel ainda estudar o contedo dessas aes para alm da observao de uma enorme incidncia de feitos tributrios, cujo valor ainda no sabemos. No que toca o mercado, vale a pena observar a enorme presena das empresas do setor financeiro no total das aes. As aes de bancos, de outras empresas ligadas ao sistema financeiro e de concessionrios de servios pblicos, em especial de telefnicas, se destacam no conjunto das causas analisadas. No caso da comarca de Belo Horizonte, elas representam 6% do total das aes e, no caso do Rio Grande do Sul, elas representam 16% do total das aes. Quando olhamos para os recursos, percebemos um aumento desproporcional da presena de grandes atores financeiros. Essa situao acaba por ensejar uma colonizao do Poder Judicirio, tendo o Estado e os macroatores econmicos como principais protagonistas. No que toca o mercado, preciso alertar que essa reincidncia dos atores econmicos, como mostrou Marc Galanter num estudo precursor (1974), pode trazer efeitos perversos. Afinal, esses litigantes habituais adquirem uma srie de vantagens: 1) maior experincia com o Direito possibilita-lhes melhor planejamento do litgio; 2) o litigante habitual tem economia de escala, porque tem mais casos; 3) o litigante habitual tem oportunidade de desenvolver relaes informais com os membros da instncia decisora; 4) ele pode diluir os riscos da demanda por maior nmero de casos; e 5) pode testar estratgias com determinados casos, de modo a garantir expectativa mais favorvel em relao a casos futuros (Cappelletti, 1998: 25). No que toca 94

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o Estado, preciso balancear a sua ao, de modo que ele no acabe se constituindo no principal obstculo ao prprio acesso justia. Uma poltica de soluo administrativa de causas fazendrias municipais, por exemplo, poderia contribuir para desafogar o volume de processos. Nesse sentido, como sugere Boaventura Santos, preciso instaurar um processo de desjudicializao, sendo o estudo comparado um dos melhores caminhos. Ele cita o caso da Dinamarca, onde aes que no exigem complexidade jurdica, como a cobranas de dvidas, so resolvidas nas prprias secretarias dos tribunais (2007: 28). Este pode ser um passo inicial para um pacto de desobstruo da justia brasileira. Em terceiro lugar, vale a pena mencionar que, at este momento, so poucas as evidncias que apontam na direo de um uso mais cidado do sistema judicirio, ainda que algumas causas no Rio Grande do Sul sugiram um nmero um pouco maior de aes envolvendo os cidados e o sistema de previdncia do Estado. No entanto, os locais de maior incidncia de desigualdade social e os conflitos gerados pela desigualdade ainda no encontram um respaldo forte no sistema de justia, devido, entre outras coisas, sua distribuio desigual no territrio, conforme apontaram os dados deste relatrio. Pelo menos em um sentido, a judicializao da poltica foi identificada com a atuao mais garantista do Poder Judicirio que, por meio de uma reinterpretao do direito ordinrio a partir do texto constitucional, permitia a incluso de setores historicamente discriminados, pelo reconhecimento de um conjunto de direitos de cidadania. Contudo, se a judicializao da poltica reflete, de fato, a crescente utilizao do judicirio como meio de resoluo de conflitos e desigualdades sociais, nas democracias liberais contemporneas, a incidncia de conflitos envolvendo setores organizados da sociedade civil deveria ser mais evidente. At onde avanamos no foi possvel identificar o crescente protagonismo social e poltico dos tribunais com o estabelecimento de um novo padro de intervencionismo judicial, assente em um entendimento mais amplo e profundo do controle de legalidade, que inclui, por vezes, a reconstitucionalizao do direito ordinrio, como meio de fundar um garantismo mais ousado dos direitos dos cidados (Santos, 1996: 20). certo que a expanso do sistema judicirio, expressa pelo aumento do nmero de processos, tal qual apontam os dados coletados, no necessariamente se traduz em ampliao do acesso justia, que passa pela anlise mais aprofundada do processo de ampliao da cidadania e do acesso ao judicirio como estratgia de acesso aos direitos (Rifiotis; Matos, 2010). At o presente momento, entretanto, os dados que coletamos no nos permitem afirmar a existncia desse processo no Brasil; isto , a organizao do Poder Judicirio no territrio brasileiro e a presena recorrente do Estado e de atores macroeconmicos, em demandas individuais, indicam a persistncia de uma lgica organizada em torno do binmio civilcontratual ou criminal-controle social. Ainda no encontramos no sistema de justia no Brasil uma presena, expressa em dados quantitativos sobre a mobilizao do judicirio por causas, que aponte mais claramente para a incluso cidad. Para concluir, acreditamos que esse conjunto de medidas propostas neste relatrio pode produzir uma maior democratizao territorial e associar de modo mais forte, mais democrtico e mais justo a cidadania e o sistema de justia no pas. 95

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APNDICES

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APNDICE 1 NOTA METODOLGICA


Tendo em vista os objetivos de pesquisa estabelecidos em Para uma Nova Geografia da Justia, a coleta dos dados foi, inicialmente, circunscrita s estruturas judiciais estaduais de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo, bem como estrutura da justia federal na 1 Regio. Em relao justia estadual no Rio Grande do Sul, os dados foram enviados pela Corregedoria do Tribunal de Justia do Estado, em consonncia com solicitao feita pelo Observatrio da Justia. Nesse caso, os dados refletem a dinmica de atuao da justia estadual, em primeira e em segunda instncias, em todo territrio do Estado, includos os dados referentes aos Juizados Especiais. Em Minas Gerais, os dados foram coletados diretamente a partir de relatrios publicados do site do Tribunal de Justia do Estado, no que se refere segunda instncia e comarca de Belo Horizonte. A metodologia estabelecida no permitiu uma coleta mais ampla dos dados, mas uma solicitao foi encaminhada ao setor competente do TJMG para que fosse franqueado acesso mais abrangente ao Observatrio da Justia. Inicialmente, buscou-se construir uma lista com os supostos usurios mais frequentes do judicirio estadual em Minas Gerais, a partir de pesquisas j realizadas por outros rgos e de discusses com os demais membros do Observatrio da Justia Brasileira e com vrios funcionrios do Poder Judicirio em Minas Gerais. O passo seguinte foi levantar o real nmero de processos existentes em nome de nossa lista de atores, o que foi realizado artesanalmente, a partir dos dados disponveis no site do TJMG. Os dados referentes ao fluxo processual dos Juizados Especiais foram coletados separadamente, tendo em vista o fato de no serem disponibilizados pelo portal do TJMG. Nesse caso, um conjunto genrico de dados nos foi enviado diretamente pela Presidncia dos Juizados Especiais de Consumo. Enfim, com relao aos dados referentes justia estadual de So Paulo, eles foram enviados em consonncia com solicitao encaminhada presidncia do TJSP e abrangem o movimento processual no prprio tribunal e tambm na primeira instncia do Estado. Quanto Justia Federal, a coleta de dados foi feita a partir tanto dos relatrios publicados no site do TRF (Transparncia em Nmeros) quanto a partir de dados enviados pelo prprio tribunal, mediante solicitao formal Diviso de Estatstica. Devido ao imenso nmero de informaes que o universo emprico inicial abordava, foi necessrio um recorte e, assim, as informaes sobre fluxo processual, grandes litigantes e temas da Justia Federal, apesar de contemplados em primeira e segunda instncias, se restringiram aos litgios de causas econmicas e seo judiciria de Minas Gerais e do Distrito Federal. 97

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Os elementos referentes ao volume de processos julgados, em tramitao e protocolados na Justia Federal, foram coletados a partir dos dados disponveis no site do TRF1; tais dados esto separados por jurisdio (primeiro e segundo graus), por ano, por rgo julgador e por subseo judiciria. No entanto, no h qualquer tipo de comparao ou agregao entre os dados, de modo que os grficos e tabelas gerados no relatrio so fruto da anlise dos dados disponibilizados na internet. As informaes do volume de processos da Seo Judiciria de Minas Gerais e do Distrito Federal foram disponibilizadas pela Diviso de Estatstica do Tribunal Regional Federal/1 Regio, bem como as demais informaes presentes no relatrio no tocante Justia Federal. As dificuldades que se colocaram ao longo dos trabalhos da pesquisa esto centradas no baixo volume de informaes e no alto grau de desagregao dos dados disponveis na internet.

APNDICE 2 Juizados Especiais


JUIZADOS ESPECIAIS EM BELO HORIZONTE / MINAS GERAIS Atualmente, parte das demandas que tramitam na primeira instncia das justias estaduais so encaminhadas para os Juizados Especiais, que foram criados pela Constituio da Republica de 1988 e regulamentados pela Lei n 9099/95, visando a dar maior celeridade e eficcia prestao jurisdicional. Sua competncia abarca as causa cveis de menor complexidade e as infraes penais de menor potencial ofensivo, conforme a CR/88, arts. 24 e 98, I. Os Juizados Especiais engendram um processo menos formal, podendo a demanda ser proposta de forma oral. Outra vantagem observada a economia, tanto procedimental quanto pecuniria, pois as audincias, que em geral demandam tempo e so muito dispendiosas, so feitas de forma una e concentrada. A Lei 9.099/95, que orienta o funcionamento dos Juizados Especiais, determina sua forma de atuao, tendo por critrios a oralidade, a simplicidade, a informalidade, a economia processual e a celeridade, buscando sempre que possvel a conciliao ou a transao. A composio dos Juizados feita por um juiz de direito, juntamente com escrives, escreventes, oficiais de justia, dentre outros serventurios. Alm disso, h conciliadores e juzes leigos, ambos considerados auxiliares da justia. Os primeiros so recrutados dentre os bacharis em direito e os segundos dentre advogados com mais de cinco anos de experincia. 98

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O organograma abaixo apresenta visualmente o fluxo das demandas nos Juizados Especiais. Figura 3: Organograma da Tramitao de um processo no Juizado Especial

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A Competncia dos Juizados Especiais Cveis est especificada no pargrafo 3 da Lei 9099/95 e abarca, basicamente, as causas cujo valor no exceda a quarenta vezes o salrio mnimo. No cabe s pessoas jurdicas de direito pblico, s empresas pblicas da Unio, dentre outras, a propositura de ao nos Juizados. Estes, em boa medida, so mobilizados por pessoas fsicas em busca da prestao jurisdicional. Os Juizados surgiram da tentativa de estender a prestao jurisdicional, possibilitando um acesso menos burocrtico ao sistema judicirio e reduzindo os custos desse acesso, ao tornar dispensvel a presena de advogado em causas cujo valor no exceda ao equivalente a vinte salrios mnimos. De fato, se observarmos a evoluo do movimento processual dos Juizados Especiais em Minas Gerais, poderemos notar que o nmero de processos julgados cresceu em proporo maior do que o nmero de processos distribudos, no perodo de 1998 a 2009, chegando a se igualar nesse ltimo ano. Isso mostra a capacidade crescente dos Juizados Especiais de pr fim s demandas que lhes so apresentadas. Grfico 38: Evoluo do Movimento Processual - Juizado Especial em Minas Gerais (1998-2009)

O mesmo no se pode dizer em relao Justia Comum de Minas Gerais, que, de um modo geral, no tem apresentado o mesmo desempenho. Observando-se a evoluo do movimento processual, no mesmo perodo de 1998 a 2009, percebe-se um aumento significativo da busca da prestao jurisdicional, mas no se observa um correlato aumento no nmero de processos julgados ou encerrados, ainda que estes tenham apresentado um leve crescimento. 100

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Grfico 39: Evoluo do Movimento Processual - Justia Comum de primeira instncia em Minas Gerais (1994-2009)

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