Monsieur Grard Latts

La protection sociale : entre partage des risques et partage des revenus

In: Economie et statistique, N291-292, Fvrier 1996. pp. 13-31.

Citer ce document / Cite this document : Latts Grard. La protection sociale : entre partage des risques et partage des revenus. In: Economie et statistique, N291-292, Fvrier 1996. pp. 13-31. doi : 10.3406/estat.1996.6026 http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/estat_0336-1454_1996_num_291_1_6026

Rsum La protection sociale : entre partage des risques et partage des revenus Le systme de protection sociale exerce une fonction d'assurance contre les risques, mais il l'exerce aussi en organisant une certaine redistribution des ressources entre les mnages. Des rformes successives ont modifi les termes de cette redistribution. Les droits sociaux reposent de plus en plus sur la notion de citoyennet alors qu'ils dcoulaient l'origine de l'exercice d'une activit professionnelle. Le financement, o l'impt tient une place croissante, s'est tendu d'autres ressources que les revenus d'activit. La protection sociale s'est ainsi dplace de la sphre de l'entreprise vers la sphre publique. La composante redistributive du prlvement a t ds la fondation de la Scurit sociale source de tensions entre les groupes sociaux, entre les diffrents acteurs du systme. C'est par rfrence ces enjeux, aux dbats qu'ils ont suscits qu'on resitue ici les finalits assignes la protection sociale. Abstract Social Security: Between Risk Sharing and Income Sharing The social security system protects against risks not only from an insurance point of view, but also by organizing a certain redistribution of resources among households. Successive reforms have altered the terms of this redistribution. Social security entitlements are based increasingly on the notion of citizenship, whereas they originally depended on the exercise of a professional activity. Social security funding is made up of a growing proportion of tax and has spread to resources other than earned income. Social security has therefore shifted from the corporate sphere towards the public sphere. Ever since the social security system was first set up, the redistributive element of contributions has been a source of conflict between different socio-economic groups and between the system's different players. This article refers to these issues and the debates they have provoked to place the objectives of social security in a new context. Zusammenfassung Die soziale Sicherung: zwischen Risikoaufteilung und Einkommensumverteilung Das System des sozialen Schutzes dient der Absicherung von Risiken. Bei der Wahmehmung dieser Aufgabe nimmt es allerdings auch eine gewisse Ressourcenumverteilung zwischen den Haushalten vor. Dise Umverteilung ist durch verschiedene Reformen gendert worden. Die sozialen Ansprche sttzen sich immer mehr auf den Begriff der Staatsbrgerschaft, whrend sie sich ursprnglich aus der Ausbung einer Berufsttigkeit ergaben. Zur Finanzierung, die immer mehr ber die Steuern erfolgt, werden nun nicht mehr ausschlieBlich die Einknfte aus der Erwerbsttigkeit herangezogen. Somit hat sich die soziaie Sicherung von der Unternehmens- sphre hin zur ffentlichen Sphre verlagert. Die Umver- teilungskomponente der Abzge war schon bei der Grndung der Sozialversicherung Ursache von Spannungen zwischen den sozialen Gruppen, zwischen den verschiedenen Akteuren des Systems. Die Zielsetzungen der sozialen Sicherung werden in diesem Artikel vor dem Hintergrund dieser Anliegen und der damit verbundenen Dbatte n errtert. Resumen La proteccin social : entre el reparto de los riesgos y el reparto de la renta El sistema de proteccin social desempena una funcin de seguro contra los riesgos, pero la desempena tambin organizando cierta redistribution de los recursos entre los hogares. Las sucesivas reformas modificaron los trminos de dicha redistribucin. Los derechos sociales recaen cada vez mes en la notion de ciudadana, aunque procedan al principio del ejercicio de una actividad profesional. La financiacin, en la que el impuesto es cada vez ms importante, se extendi a otros recursos que los de la actividad profesional. La proteccin social se desplaz desde el mbito de la empresa hacia el mbito pblico. El componente redistributivo del impuesto fue desde la fundacin de la Seguridad social causa de tensiones entre los grupos sociales, entre los diferentes agentes del sistema. Remitimos a esas cuestiones, a los debates que crearon al repasar aqu las finalidades asignadas a la proteccin social.

PROTECTION SOCIALE

La protection sociale : entre partage des risques et partage des revenus

Grard Lattes*

redistributive sphregroupes revenus dbats qu'ilsdeprotection qu'on resituetendu dplace de de protection enjeux, aux versl'origineunel'exercice sociale activit systme mais lesqu'ilssociale o sociale. sphre ded'assurance sociale ainsi professionnelle. Le financement, en l'impt tientLa certainecroissante, la termes ded'autresrfrencel'exerce aussi exerce la la fonction deplusScurit surs'estsource destensionsressourcesles Lesdcoulaientrformes successives ontpluscontre notion les citoyennetduilprlvement a t organisant une ontplace en La du systme. Le cette redistribution. lal'entreprisedsune les diffrents acteurs composanteici C'est par entre finalits la entre ces les sociaux, entre risques, assignes que protection d'activit. ressources alors mnages. Des de droits sociaux reposent publique. d'une s'est fondation suscits modifi les la redistribution

* Grard Lattes appart ient la division tudes sociales de l'Insee.

Les noms et dates entre parenthses renvoient la bibliographie en fin d'article.

Depuis son institution en 1945, la Scurit sociale apparat comme une cration con tinue dont la lgislation s'est enrichie progres sivement en s' appliquant de faon plus large et plus diversifie la complexit du champ social. La protection sociale a mobilis des ressources financires toujours croissantes pour rpondre l'extension de son domaine. Le taux de prlvement a progress, depuis le dbut des annes cinquante, deux fois et demi plus vite que ses bases, dont la masse salariale reprsente la plus grande part (cf. encadr 1). Cette hausse continue soulve de faon rcur rente la question d'une rforme du systme de financement de la Scurit sociale. Les deux principaux arguments de cette rforme sont, d'une part, l'allgement des charges sociales qui psent trop exclusivement sur le cot de

production des entreprises et dfavorisent l'emploi salari ; d'autre part, le respect de l'quit sociale. En effet l'origine, les avan tages sociaux taient essentiellement consentis en change d'une contribution financire base sur les revenus de l'activit profes sionnelle. Cette logique assurantielle s'est inflchie dans le sens d'une plus grande redis tribution des ressources avec l'ouverture des mmes droits sociaux des populations d nues de capacit contributive. Certaines pres tations relvent mme exclusivement d'un principe de solidarit en tant rserves aux plus dmunis. En toute logique, le financement devrait davantage faire appel l'impt qui est l'expression la plus adquate de la solidarit au sein de la communaut nationale. Ces deux r flexions sont bien sr troitement dpendantes

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et convergent dans leur conclusion : l'largi ssementde l'assiette aux revenus non salariaux va de pair avec l'allgement des charges des entreprises. Cependant, c'est essentiellement sous l'angle du partage de l'effort contributif entre titulaires des diffrentes catgories de ressources que sera aborde, ici, l'volution du financement de la protection sociale. En fait, l'assurance sociale associe toujours des mcanismes contributifs une fonction redistributive. On peut parler de logique assurantielle ou contributive quand la cotisation/prime Encadr 1

est fixe hauteur de la prestation/indemnit garantie lors de l'apparition des risques. Toute disposition qui de faon intentionnelle s'carte de cette rgle de neutralit actuarielle peut tre qualifie de redistributive. Le caractre redistributif d'un systme d'assurance sociale peut s'exercer selon diffrents axes. Un pre mier axe est celui des risques : en appliquant des contrats uniformes des individus apparte nant classes de risques diffrentes, l'assu des rance opre une redistribution en faveur des plus vulnrables. Ce principe de non-discrimi nation classes de risques implique une entre

LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE EN QUELQUES CHIFFRES* Depuis la fondation de la Scurit sociale en 1945, les dpenses de protection sociale ont progress environ deux fois et demi plus vite que la richesse nationale : les prestations reprsentent aujourd'hui environ 29 % du PIB contre 12 % en 1949 (cf. gra phique A). Cette croissance exprime en premier lieu le dve loppement et l'enrichissement des droits sociaux ainsi que l'extension progressive de la couverture sociale l'ensemble de la population. Mais le poids des dpenses s'est accus partir du milieu des annes soixante-dix alors que l'volution de l'activit conomique se ralentissait. Des tendan ces lourdes et peu rversibles, en particulier l'arrive maturit des rgimes de retraite, ont maintenu la progression des prestations leur rythme antrieur. La hausse du prlvement social a suscit une politique de stabilisation des dpenGraphique A volution des prestations et des cotisations sociales En % du PIB Prestations Cotisations 30 10 1949 1955 1961 1967 1973 1979 1985 1991 1949 1955 1961 1967 1973 1979 1985 1991 Source : Comptes nationaux, Insee. Source : Comptes nationaux, Insee. Cotisations sociales d'employeurs ses sociales qui a port ses fruits ds le milieu des annes quatre-vingt. Le taux de progression des prestations s'est align sur celui de l'activit conomique. Cependant depuis 2 3 ans, les dpenses tendent nouveau s'acclrer, no tamment dans le secteur de l'assurance-maladie, creusant ainsi le dficit des rgimes sociaux. L'cart relatif entre cotisations et prestations s'est maintenu au cours du temps, les deux masses voluant un rythme semblable. La structure du financement apparat ainsi remarquablement sta ble sur l'ensemble de la priode. Les cotisations reprsentent prs des quatre cinquimes des res sources, le complment tant compos de fonds publics, contributions budgtaires ou taxes spcif iquesdirectement affectes la protection sociale (cf. graphique B). Cependant au sein des cotisa tions, la part employeur a sensiblement dcru : Graphique B Part des cotisations dans le financement de la protection sociale En % des ressources 90 Autres ressources

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contrainte d'affiliation qui prmunit l'assu Ces deux critres de la redistribution n'ont pas rance sociale contre les phnomnes de slec reu la mme adhsion. La parit de traitement tion adverse auxquels sont exposs les entre individus diversement exposs aux ri 1. La lgislation inclut systmes d'assurances prives (1). Il interdit sques a t l'objet d'un large consensus. C'est certaines clauses avan par l mme la formation d'un march concurr elle sans doute qui fonde l'image de solidarit tageuses en faveur de qui s'attache la Scurit sociale. Mais ici la travailleurs plus exposs entiel o une tarification plus avantageuse aux risques sociaux, par pourrait tre propose aux bas risques . solidarit ne correspond pratiquement qu' une exemple la possibilit de L'quilibre du march se raliserait alors par forme de rciprocit des droits et des devoirs dpart anticip la re des contrats actuariellement neutres n'oprant implique par une permutation des rles entre traite offerte aux salaris ayant effectu des tr aucun transfert de ressources entre classes de malades et bien-portants, entre jeunes et vieux. avaux pnibles. Loin de risques. La redistribution s'exerce galement En revanche, le dsaccord sur les modalits de s'opposer au principe de participation des diffrents groupes sociaux au non-discrimination, cette entre classes de revenus lorsque les titulaires de mesure le confirme puis ressources leves sont plus sollicits sans financement d'une organisation commune a qu'elle vise rtablir une bnficier pour autant de droits suprieurs. fait chec au projet d'un rgime universel soli parit de traitement C'est le cas quand la cotisation est proportion darisant l'ensemble des membres de la commun l'adresse de ceux dont l'activit sociale a rduit ne la capacit contributive, alors que la pres aut nationale. La mutualisation des risques l'esprance de vie. tation correspondante est d'un montant s'est effectue dans le cadre plus homogne de forfaitaire (2). On voit bien que ces deux modal groupes socio-professionnels. La lgislation 2. La distinction entre contributif et redistributif its la redistribution n'ont pas le mme sta sociale, en imposant une conception plus de est cependant complexe, tut : le principe de non-discrimination entre citoyenne des droits sociaux, s'est souvent notamment quand clas classes de risques est au fondement mme de construite en opposition avec les dispositions sesde risques et classes de revenus tendent l'assurance sociale et l'oppose l'assurance initiales. L'orientation actuelle cherche clari concider. Ainsi, l'ass prive tandis qu'une tarification diffren fierles divers objectifs que s'assigne la protec urance-chmage rpond cie la classe de revenus ne constitue tionsociale en distinguant une fonction selon une logique contributive sous l'angle des revenus : qu'une disposition contingente. d'assurance d'une fonction de solidarit. Elle l'allocation est proportion neperte de salaire la via la cotisation. Mais Encadr 1 ( suite) comme les travailleurs les moins qualifis sont ga un peu moins des deux tiers de l'ensemble des co qui relvent de la solidarit nationale (presta lement les plus sujets tisations l'heure actuelle contre 80 % l'origine, tions familiales, allocation aux adultes des priodes de ch cette baisse s'accentuant depuis la fin des annes handicaps, minimum vieillesse, etc.). mage, elle se rvle de fait redistributive entre soixante-dix. Au sein du financement public, la prise classes de revenus. Sur en charge des dficits des rgimes particuliers a ces questions, voir l'article dclin avec l'institution de la compensation gn de D. Blanchet dans ce Graphique C ralise alors que les dpenses de solidarit que numro. les pouvoirs publics financent de faon directe ou Structure de financement par groupe de rgimes par le canal du rgime gnral ont pris une place en 1993 grandissante. La structure de financement des rgimes est trs diffrencie selon les types de prestations qu'ils distribuent (cf. graphique C). Les rgimes pu blics (aide sociale, RMI, etc.) sont intgralement financs par des ressources d'origine fiscale. l'oppos, les rgimes complmentaires (retraites complmentaires, mutuelles, rgimes d'em ployeurs) ne reoivent aucun concours public et trouvent l'essentiel de leurs recettes dans les contributions des adhrents ou de leurs em ployeurs. Ils sont galement les seuls pratiquer une politique de placement des fonds collects telle que les produits financiers consti tuent une part non ngligeable de leurs ressources. Le rgime gnral et les rgimes particuliers combinent des degrs variables cotisations et fonds publics. Ces derniers cou vrent les dficits structurels des rgimes particuliers. Ils servent le cas chant l'quili bre comptes du rgime gnral, mais ils des sont le plus souvent affects des prestations *En collaboration avec P. Volovitch du Sesi.

Rgime gnral Rgime complmentaire (986 milliards) (31 3 milliards) Rgime particuliers Rgimes publics (601 milliards) (21 9 milliards) D Cotisations 0 Financement publics Autres ressources

Source : Comptes de la protection sociale, Sesi.

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revenu des individus favoriss les sommes n ces aires pour complter les ressources des tr avail eurs ou familles dfavorises. Envisage sous cet angle, la scurit sociale appelle l'amnagement d'une vaste organisation natio naled' entraide obligatoire qui ne peut attein dre pleine efficacit que si elle prsente un sa 1945 : les principes fondateurs caractre de trs grande gnralit la fois quant aux personnes qu 'elle englobe et quant aux risques qu 'elle couvre . Cet objectif est r La Scurit sociale s'inscrit parmi les af irm dans l'expos de la loi du 22 mai 1946 grands projets qui, issus du programme qui porte gnralisation de la Scurit sociale : La ralisation de la scurit sociale se traduit du Conseil national de la Rsistance, devaient fonder la Rpublique sur des assises rnoves. conomiquement par une redistribution des L'ide-force du plan de scurit sociale labo revenus ; celle-ci ne peut tre satisfaisante et r 1945 rside dans la volont de runir l'e quitable que si elle englobe l'ensemble de la en nsemble du corps social en un seul et mme population, ce qui suppose une large solidarit organisme de prvoyance couvrant la totalit nationale . des risques. Pierre Laroque, dont le nom reste attach la fondation de la Scurit sociale, a pu voquer son propos la ralisation d'un L'ide d'un budget social... ordre social nouveau . L'unit du rgime doit entraner la centralisa tion du financement. Le principe d'une caisse Un objectif de solidarit unique est affirm afin d'empcher que des affiliations slectives ne rduisent le champ Les assurances sociales, cres en 1930 comme d'une mutualisation que l'on veut la plus ou les allocations familiales rendues lgales en verte possible. Une seule et mme cotisation 1932, restaient ancres dans un terrain profes doit couvrir l'ensemble des risques : C'est sionnel et ne regroupaient, par le biais d'un pla seulement ainsi qu 'on peut esprer oprer une fond d'affiliation, que les salaris modestes. redistribution rationnelle de la part du revenu Sur une base socialement homogne, solidarit national affecte la Scurit sociale, quili et assurance tendaient spontanment conci brer part des enfants et celle des vieillards, la der comme dans les premires socits de celle des malades et celle des chmeurs (Pr secours mutuels o l'entraide se ralisait entre face de Laroque dans Galant, 1955). Cette pr travailleurs de mme condition. Le plan de quation des risques assimile la Scurit sociale scurit sociale envisage, au-del d'un simple un vritable budget analogue, sur le plan partage des risques sur une base de rciprocit, social, au budget de l'tat : les ressources mi une redistribution en faveur de ceux qui sont le ses en commun sont rparties de la faon juge moins aptes faire face par eux-mmes aux ri la plus quitable entre les diverses catgories de sques sociaux. De nombreux textes assignent personnes atteintes par les risques sociaux. Ou la Scurit sociale un objectif de solidarit, plus prcisment, c'est toujours la mme per objectif d'autant mieux atteint qu'elle reposera sonne qui peut au cours de sa vie subir ces diff sur une assise sociale plus large. Par exemple, rents risques. Ceux-ci ne sont pas considrs l'expos des motifs de l'ordonnance du 4 octo dans leur spcificit mais ramens une cons bre1945 qui institue la Scurit sociale : // quence unique : une perte de ressources dont la demeure toujours des circonstances dans le cause est indpendante de la volont de l'assu squelles un travailleur se trouve priv de ses r Par son universalit, la cotisation a tou (3). moyens d'existence, ou tout du moins dans le tes les caractristiques d'un impt. Tel tait squelles ses ressources sont insujfisantes pour d'ailleurs le sentiment qui prvalait, ces deux pourvoir aux besoins de sa famille. Il en va ainsi, modes de prlvement tant pratiquement ident d'une part lorsque le travailleur se trouve obli ifis, du moins dans la perspective d'une orga g d'interrompre son activit par suite notam nisation de la protection sociale tendue toute la population : partir du moment o le promentde maladie, de maternit, de vieillesse ou d'accident, d'autre part lorsqu 'il supporte des charges de famille particulires. Le problme qui se pose alors est celui d'une redistribution 3. Mis part le manque de revenus rsultant des charges du revenu national destine prlever sur le familiales, l'enfant n'tantpas proprement parler un risque . 16 CONOMIE ET STATISTIQUE N 291-292, 1996 - 1/2

s'inscrit dans un processus visant rendre cohrentes les conditions de financement avec celles qui rgissent l'attribution des avantages sociaux.

blme de la scurit sociale est pos dans le cadre d' une politique d' ensemble et d'un mca nisme gnral, il importe relativement peu que les ressources destines assurer le fonction nement ces mcanismes (...) aient leur ori de gine dans des cotisations ou dans des ressources fiscales. C'est toujours en effet l'conomie du pays, prise dans son ensemble, qui supporte cette charge, et ce n'est plus qu 'une question d'opportunit conomique ou psychologique que de savoir si, pour recouvrer les ressources ncessaires la couverture de la masse des dpenses de la scurit sociale, il est prfrable d'adopter telle mthode plutt que telle autre. Dans tous les cas, le rsultat est le mme ; il y a toujours, d'une part, un service public fonctionnant au profit de la collectivit tout entire et dont la collectivit assume les frais et, d'autre part et surtout, une rparti tion voie d'autorit du revenu national par (Laroque, 1948). ... dans une logique assurantielle

que la vrit sociale se trouve dans la formule amricaine, car il n'y a pas de scurit vrita ble les travailleurs si les prestations ne pour sont pas dans une certaine mesure proportion nes aux revenus perdus. Mais, par contre, il semble qu 'il soit ncessaire de limiter la varia tiondes prestations par un plafond. En effet, au-dessus d'un certain revenu, c'est le devoir des intresss eux-mmes de faire un effort volontaire de prvoyance libre. C'est pourquoi notre systme repose sur l'ide de cotisations et de prestations proportionnelles aux revenus dans la limite d'un plafond. Cette solution laisse un large champ aux institutions de pr voyance libre, spcialement aux organismes mutualistes (Laroque, 1946). L'opposition apparente entre ces deux con ceptions prsentes simultanment dans le plan de scurit sociale sera plus tard souli gne : la volont redistributive parat contre dite la fixation de droits proportionns par l'effort contributif comme l'ouverture toutes les classes de revenus par le plafonnement des cotisations (5). Cependant, on ne pouvait gure escompter un engagement de l'ensemble des groupes sociaux en faveur d'un rgime unique en ne leur proposant que des mesures en faveur des seules catgories dfavorises. Sous cet angle, le principe d'une contribution plafonne peut s'interprter comme un compromis limi tant la mise des titulaires de hauts revenus en vue de recueillir leur adhsion au rgime unique. Le mme plafond limitait en retour le niveau des prestations qu'ils pouvaient en attendre.

Malgr cette apparente interchangeabilit, les raisons invoques rencontre d'un finance ment fiscalis sont profondes. En premier lieu, l'ide de dmocratie sociale marque fortement les rformes de la Libration : l'impt, prlev par voie d'autorit, serait contraire l'esprit d'une institution dont l'tat se fait le promoteur auprs des diffrentes fractions de la socit civile, mais dont il entend leur laisser la respons 4. Sans doute faut-il ajou abilit (4). En outre, la protection sociale ten terl'hostilit dclare du drait s'tablir un niveau proche de corps mdical l'gard l'assistance et sur une base purement redistrid'une tutelle tatique qui porterait atteinte l'exer butive. cette conception minimaliste - celle Par ailleurs, ces deux conceptions ne sauraient cicelibral de la profess d'un simple filet de scurit, le mme pour tous - tre considres comme exclusives l'une de ion. Laroque oppose un projet d'assurance plus am l'autre. Ainsi, le rgime d'assurance- vieillesse bitieux o ceux qui cessent de travailler, de qui s'institue repose sur une conjugaison des faon provisoire ou dfinitive, peuvent trouver deux logiques. Dans l'immdiat, il doit prendre un revenu de remplacement en rapport avec en compte les besoins des personnes ges qui, leur revenu d'activit : Nous rencontrons en raison du dveloppement trop rcent de dans le monde, l'heure actuelle, deux concept l'assurance-vieillesse cre en 1930, sont ions la scurit sociale. La conception bri dnues de toutes ressources. En 1941, le de tannique, d'abord, tend donner tout le rgime de Vichy a cr leur intention une all monde un minimum uniforme. C'est le rgime ocation aux vieux travailleurs salaris (AVTS) du plan Beveridge, comportant des cotisations en prlevant les fonds dposs dans les caisses comme des prestations uniformes, et ne garant de capitalisation. Trs tt, par une ordonnance issant qu 'un minimum vital. Une autre concept en date du 2 fvrier 1945, l'AVTS est recon ion, est celle de la plupart des lgislations duite avec un financement prennis dans le qui amricaines, tend au contraire modeler les cadre de la nouvelle cotisation unique. Quant prestations de la scurit sociale sur la situa aux rgles de l'assurance-vieillesse appeles tiondes intresss et proportionner les pres tations aux revenus perdus. La formule que nous entendons appliquer en France est inte 5. Sur ce point, voir les critiques formules par Dupeyroux rmdiaire entre ces deuxformules. Nous croyons (1993 et 1995). CONOMIE ET STATISTIQUE N 291-292, 1996 - 1/2 17

fonctionner en rgime permanent, elles rel vent d'une logique assurantielle en liant le niveau des pensions de retraite l'effort contri butif. C'est d'ailleurs la reprise de l' AVTS qui entrane l'adoption dfinitive d'un systme par rpartition, la situation conomique ne permet tant un double prlvement. L'assurancepas vieillesse de 1930 n'tant pas parvenue maturit, l' AVTS se rvlera longtemps l'avan tage plus courant reu par les retraits et le constituera de fait le minimum de pension du rgime gnral. Entre ces deux logiques d'affectation, les prestations qui socialisent certaines dpenses, comme les soins de sant ou l'entretien des enfants, constituent un moyen terme : elles sont contributives car l'ou verture des droits reste soumise cotisation, mais leur montant forfaitaire ne dpend pas du niveau des contributions.

collective leur garantissant des avantages comp lmentaires plus en rapport avec leurs rmunr ations. Cela donnera lieu, en mars 1947, la cration de l'Association gnrale des institu tions retraite des cadres (Agirc). de

La loi du 22 mai 1946 porte gnralisation de la Scurit sociale. L'application en est subordon ne la ralisation d'un niveau d'activit cono mique suprieur celui de l' avant-guerre. Une allocation temporaire destine aux personnes ges qui ne touchent aucune pension est verse par l'tat dans l'attente de la gnralisation. Ce pendant, l'Assemble sortante vote la mise en uvre de la loi avec effet au lerjanvier 1947. L'allocation temporaire servie sur fonds d'tat doit donc tre fusionne avec l' AVTS dans le ca dre d'une allocation gnralise aux personnes ges sans ressources laquelle les travailleurs indpendants doivent contribuer. La gnralisa tion se heurte une forte opposition des profes sionsconcernes qui refusent le rattachement une caisse unique et jugent excessive la cotisation Le dveloppement exige. Celle-ci est fixe en prenant comme base de la Scurit sociale le revenu professionnel qui constitue l'assiette de l'impt cdulaire, ceci dans la limite du plafond. L'ordonnance du 4 octobre 1945 trace le Toutefois, on prend comme plancher le salaire de cadre institutionnel de la Scurit so l'ouvrier le mieux rmunr ou, dfaut, le ciale, mais ne met en place qu'un rgime gnr salaire du manuvre ordinaire travaillant au al propre aux seuls salaris de l'industrie et du chef-lieu de dpartement. L'un des membres du commerce. Certains rgimes spciaux prexis Conseil suprieur de la Scurit sociale oppos taient la loi de 1930, principalement dans le la gnralisation rsumera ces craintes : ... l domaine des retraites. Ils garantissent leurs encore, on pose en principe que le petit artisan de adhrents des revenus de remplacement sup village (couturire domicile par exemple) ou le rieurs ceux consentis par le rgime gnral. professeur de piano du chef-lieu du canton gagne L'ordonnance en prvoit le maintien titre autant que le salari de la grande ville. Singulire provisoire avant qu'un dcret pris l'anne sui observation de la ralit! (Viatte, 1955). vante n'en prennise l'indpendance. De la mise en place d'un rgime unique... ... son abandon au profit d'une base socio-professionnelle... Dans leur grande majorit, artisans et commer ants taient rticents la perspective de ctoyer les salaris au sein d'un mode d'orga nisation socialise des retraites. Leur vieillesse leur paraissait mieux assure par les rentes d'un patrimoine accumul tout au long de la vie ac tive. De plus, la coupure entre ces deux mo ments de l'existence n'tait pas aussi franche que chez les salaris. Devant le refus massif de la loi, un compromis entrine l'abandon du principe d'unit. Avec la loi du 17 janvier 1948 sont crs autant de rgimes d'assurancevieillesse qu'il y a de groupements de tra vail eurs indpendants : les industriels et commerants, les artisans, les professions lib rales, ainsi que les exploitants agricoles pour

Les cadres n'taient pas concerns par la lgis lation mise en place en 1930, et leurs organisa tions dvelopp des rgimes de prvoyance ont de nature conventionnelle. Mais, postrieurs la lgislation de 1930, ces rgimes ne sont pas reconnus au mme titre que les rgimes sp ciaux, et les cadres se trouvent intgrs de fait au nouveau rgime. Certaines de leurs organi sations contestent ce rattachement, exprimant la crainte de perdre leurs avantages catgoriels. Cependant, les cadres obtiendront, en contre partiede leur ralliement au rgime gnral, des avantages particuliers : le rachat des condi tions trs favorables des cotisations de retraite et, surtout, la conclusion d'une convention

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lesquels le rgime n'est effectivement organis que quatre ans plus tard par la loi du 10 juillet 1952.

phique ou sectoriel. L'indemnisation du chmage devient alors la contrepartie incitative une prise de risque.

L'chec de la gnralisation de l' assurancevieillesse donne un coup d'arrt au d ... renforce par la protection velop ement du plan de scurit sociale. complmentaire L'assurance-maladie, l'instar de l' assurancevieillesse, va se dvelopper sur une base socio L'organisation d'une protection complment professionnelle : la loi du 21 dcembre 1961 aire pas en contradiction avec l'esprit n'tait institue un rgime pour les exploitants agricoles, du plan de scurit sociale qui, on l'a vu plus celle du 12 juillet 1966 pour les autres catgories haut, encourageait un effort de prvoyance de travailleurs indpendants. L'assurance contre volontaire au-del des rgles communes un le chmage, dont l'importance avait t reconnue rgime obligatoire. Les rgimes complment parce qu'il est le risque propre aux travailleurs aires se rpandre dans le domaine de qui vont l'assurance- vieillesse, dveloppent des logi manuels, n'est pas organise. Il est vrai que la s ituation de plein emploi que connaissait alors ques beaucoup plus contributives que les rg l'conomie franaise n'en prcipitait pas le be imes de base. Ces derniers retiennent diverses soin et l'aide publique en vigueur pouvait appar dispositions qui rduisent l'chelle des pen atre suffisante. Ce n'est que fin 1958 qu'un sions par rapport celle des salaires qui servent accord interprofessionnel conclu en marge de la de base aux cotisations (par exemple, la rgle Scurit sociale institue une assurance-chmage des dix dernires annes tablie par le rgime dans une optique de gestion de la main-d'uvre. gnral). Les pensions servies par les rgimes L'ouverture europenne risquait de fragiliser les complmentaires reproduisent de faon plus emplois mais elle requrait aussi de la part des fidle le profil des carrires : un systme de salaris une mobilit accrue sur le plan points assure une correspondance assez stricte

Encadr 2 L'ASSURANCE-VIEILLESSE Les rgimes lgaux d'assurance-vieillesse, rgime de base ou rgimes complmentaires, fonctionnent selon le principe de la rpartition : les pensions sont finances par un prlvement sur les revenus des actifs. Les rgimes de base, comme le rgime gnral, se distinguent des rgimes complmentaires. Les pre miers sont, en gnral, des rgimes en annuits : chaque anne de cotisation donne droit un taux de remplacement du salaire de rfrence. Taux d'annuit, dure d'assurance, priode de prise en compte du salaire de rfrence sont, avec le taux des cotisations, les principaux paramtres permett ant d'assurer l'quilibre des rgimes. Les rgimes complmentaires sont, au contraire, le plus souvent des rgimes en points : pour un taux de cotisation donn, le salari achte des points qui seront convertis en prestations de re traite lors de la liquidation des droits. Prix d'achat et valeur de service du point sont avec les taux de cotisations les paramtres ajuster pour atteindre l'quilibre financier. Ces rgimes complmentaires peuvent tre considrs comme plus contributifs que les rgimes de base : les pensions y sont proportionnes de faon plus d irecte au montant des cotisations verses au long de la vie active. Le rgime gnral volution des principales dispositions Le montant de la pension verse par le rgime g nral est dtermin par la formule : P = Sx(D/N)xT(D) avec P = Pension verse S = Salaire de rfrence D = Nombre de trimestres valids N = Nombre maximum de trimestres d'affiliation pris en compte T(D) = Taux de liquidation variable selon la dure d'affiliation Ordonnance du 19 octobre 1945 Le salaire de rfrence est le salaire moyen revalor is dix dernires annes d'activit, et ce dans des les limites du plafond de la Scurit sociale. Le droit pension est ouvert ds l'ge de 60 ans. Pour une dure d'affiliation de 120 trimestres, le montant de la pension est gal, cet ge, 20 % du salaire de rfrence. Chaque anne d'activit au-del de 60 ans donne droit 4 points d'augmentation. 65 ans, la pension peut atteindre le taux plein de 40 % du

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entre le montant des pensions et l'intgralit des rmunrations perues sur l'ensemble de la vie professionnelle (cf. encadr 2). L'intrt des cadres pour un rgime distinct ne procdait pas seulement du souhait de s'assurer une retraite plus en rapport avec leur revenu pass. Ce rgime leur offrait la perspective d'un meilleur rendement - entendu comme le rapport prestation/cotisation - que le rgime gnral. En premier lieu, les cadres pouvaient tabler sur une expansion de leur nombre qui garantirait leurs pensions futures. Mais par ailleurs, le rgime gnral devait dans l'immdiat astreindre ses affilis un effort contributif soutenu afin de financer

l'AVTS. l'oppos, le rgime des cadres n'exigeait son origine qu'une faible mobil isation des cotisants en raison du petit nomb rede retraits : de fait, jusqu'en 1965, les cotisations n'ont t appeles qu' un taux infrieur 100 %. Ainsi, la situation prsente incitait dj les cadres rduire au minimum leur participation au rgime gnral et rserver l'essentiel de leur contribution l'Agirc. Cela se traduira par des prises de positions rgulires rencontre d'un relve mentsystmatique du plafond de la Scurit sociale. On estimait l'origine que la masse des salaires soumise cotisation est environ 90 95 % de la masse totale des salaires (Alvin, 1947, p. 328). L'option en faveur

Encadr 2 (suite) salaire de rfrence. La valeur de l'annuit est de 1,33 % (0,40/30). Loi du 31 dcembre 1971 (loi Boulin) Celle-ci modifie divers paramtres de calcul de la pension : - le salaire de rfrence correspond aux dix meilleurs annes et non plus aux dix dernires ; - le taux plein est relev de 40 % 50 % (le taux applicable 60 ans passe de 20 25 % et cha que anne au-del de 60 ans vaut 5 points au lieu de 4 points) et la dure maximale d'assurance prise en compte passe de 120 150 trimestres. La valeur de l'annuit reste ainsi fixe 1,33 % (0,50/37,5). Loi du 31 juillet 1983 Elle offre aux salaris la possibilit de prendre leur retraite 60 ans en leur accordant ds cet ge une pension taux plein (au lieu de 25 %). L'assur doit justifier comme par le pass de 150 trimestres d'affiliation. Si la liquidation de la retraite se fait l'ge de 65 ans, l'intress bnficie auto matiquement du taux plein , mme s'il ne justifie pas de 150 trimestres (en pareil cas, la pen sion est calcule au prorata). Loi du 22 juillet 1993 Le salaire de rfrence devient le salaire moyen des 25 meilleures annes dans les limites du plafond de la Scurit sociale. Pour bnficier d'une pension taux plein il faut justifier de 160 trimestres d'affiliation au lieu de 150. Le taux plein reste acquis si la liquidation intervient partir de 65 ans. Cependant, la dure maximale d'assurance retenue pour le calcul de la pension reste fixe 150 trimestres, ce qui intro duit une dconnexion par rapport au nombre de trimestres retenu pour dterminer le taux de la pen sion. Cette dconnexion maintient la valeur de l'annuit 1 ,33 %. dfaut elle serait descendue 1,25% (0,50/40). Une priode de transition assure le passage pro gressif au nouveau rgime qui entrera intgralement en vigueur en 2008. Les rgimes complmentaires Les cotisations portent sur la totalit du salaire. L'e nsemble des cotisations verses tout au long de la carrire sont transformes en points de retraite. Le nombre de points acquis au cours d'une anne don ne est calcul ainsi : Nombre de points acquis = TC x S / PA o TC = Taux de cotisation contractuel du rgime S = Salaire de l'affili PA = Prix d'achat du point Le prix d'achat du point (ou salaire de rfrence) est rvis chaque anne. Les cotisations peuvent tre appeles un taux diffrent du taux contractuel sans que cela modifie le montant des droits acquis. Si le taux d'appel est infrieur 100 % le montant de la cotisation est plus faible. Il est plus fort dans le cas contraire mais le nombre de points acquis reste le mme dans les deux cas. Le montant de la pension est gal au nombre de points accumuls multipli par la valeur de service du point lors de la liquidation des droits. La valeur de service du point est calcule afin d'quilibrer le rgime et fait l'objet d'une rvision annuelle. Ainsi, le cot d'achat du point (prix d'achat x taux d'appel) comme la valeur de service du point constituent des variables de pilotage permettant d'arbitrer entre les intrts des cotisants et ceux des retraits.

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d'un plafond lev est confirme par la loi du 23 aot 1948 qui stipule qu'il doit tre gal 6 000 fois le salaire horaire minimum lgal du manuvre ordinaire de l'industrie mtallurgique de la rgion pa risienne. Cependant, le plafond rajust sans rgle prcise progressera moins vite que les salaires. Le principe d'une indexation auto matique sur l'volution observe des taux de salaire ouvrier sera raffirme par les ordon nances de dcembre 1958 et celle-ci deviendra effective partir de 1963. La progression du Smic, les mesures prises en vue de revaloriser le travail manuel vont par la suite se rvler par trop favorables au rgime gnral. la fin de l'anne 1977, un nouveau dcret viendra modifier nouveau la base d'indexation en la faisant reposer sur l'volution d'ensemble des salaires.

Un conflit d'attribution : les charges indues

L'chec d'une protection sociale sans rivages aboutit la multiplication des rgimes catgor iels la mutualisation des risques comme la o rpartition des ressources s'effectuent dans le cadre de solidarits restreintes au groupe pro fessionnel. Ce cloisonnement a deux cons quences majeures auxquelles les pouvoirs publics tenteront de remdier au cours du temps : d'une part, ceux dont le lien avec l'acti vit professionnelle est mal dfini, distendu ou a fortiori inexistant, vont se trouver l'cart de toute couverture sociale ; en second lieu, les r gimes sociaux tablis sur des bases profession nelles troites vont tre galement prcariss par la dtrioration du rapport dmographique entre cotisants et pensionns. Dans ce contexte Les rgimes complmentaires d'assuranceclat, le rgime gnral va tre amen, sous la vieillesse vont se gnraliser sur la base pression des pouvoirs publics, faire office de d'accords de branche et d'entreprise. En 1953, rgime unique. Certaines charges qui lui sont les agents de matrise crent leur propre rgime attribues vont tre considres comme indues divers titres par les gestionnaires dans la mtallurgie. Avec les accords Renault de 1955 puis la cration de l'Union nationale des du rgime gnral : absence ou insuffisance de institutions de retraite des salaris en 1957, l'e contreparties contributives, dpenses extrieu nsemble des salaris se trouvent concerns. La res au champ de dfinition de la Scurit cration de caisses interentreprises constitue sociale, ou au profit de bnficiaires extrieurs l'un des lments les plus favorables la con au rgime gnral. clusion de la ngociation des conditions de tra Progressivement, la couverture sociale de l' assu vail. Le patronat juge prfrable de recourir des accords paritaires avec les organisations rance-maladie du rgime gnral est ouverte des syndicales plutt que de participer une amlio catgories de population qui, en raison de leur rationdu rgime de base de la Scurit sociale faible solvabilit, cotisent a minima : tu o il est faiblement reprsent, du moins jus diants, invalides, orphelins et veuves de guerre, qu' ce que les ordonnances de 1967 ne renfor handicaps adultes, chmeurs, titulaires de l' AVTS,mres de famille nombreuse, etc. Cre cent poids. En 1961, un accord entre les son partenaires sociaux tend l'ensemble des sala par les ordonnances de 1967, l'assurance volont ris la retraite complmentaire et donne nais aire permet la prise en charge, risque ouvert , sance l'Association des rgimes de retraite de toute personne non affilie. Elle a eu pour effet complmentaire (Arrco) qui coordonne les dif de transfrer au rgime gnral les dpenses ju frentes caisses. Enfin, la loi du 29 dcembre squ'alors supportes par les budgets d'aide 1972 rend obligatoire l'adhsion un rgime sociale, charge pour ces derniers de verser les complmentaire de tous les salaris du rgime cotisations fixes au taux le plus bas pour des gnral. Une certaine compensation est par la personnes dmunies de ressources. suite assure entre le rgime des cadres et celui des non-cadres, les salaris relevant de l' Agirc En matire de prestations familiales, les pou tant galement affilis l' Arrco. Alors que la voirs publics amnent le rgime gnral pren cotisation l' Arrco est prleve ds le premier dreen charge les ayants droits inactifs et franc, elle ne commence l' Agirc qu'au-del du couvrir le dficit des autres rgimes par plafond de la Scurit sociale. L'affiliation des l'institution, en 1953, d'un Fonds national cadres l' Arrco s'est effectue par une cotisa de surcompensation. Dans le domaine de la tion portant sur la fraction du salaire inf vieillesse, il semble en aller autrement avec la rieure au plafond. Cela a permis de rsoudre le cration, par la loi du 10 juillet 1952, d'un Fonds spcial d'assurance-vieillesse - appel problme des cadres dont le salaire n'tait que Fonds des exclus car il regroupe ceux qui ne lgrement suprieur au plafond et qui, de ce fait, auraient peru une retraite complmentaire ressortent d'aucun rgime professionnel - dont infrieure celle des non-cadres. le financement est partag entre les diffrents CONOMIE ET STATISTIQUE N 291-292, 1996 - 1/2 21

rgimes professionnels au prorata de leurs effectifs. Cependant, les difficults financires des rgimes particuliers conduisent dj l'tat les subventionner, et c'est vers le seul rgime gnral qu'il se tourne en vue d'largir le champ de la protection sociale, de rattacher les isols un rgime obligatoire ou de financer des avantages nouveaux. L'exemple le plus notoire de charges indues consiste dans le transfert du financement du mi nimum vieillesse au, rgime gnral. Ce min imum a t institu par la loi du 30 juin 1956 afin de relever le niveau encore trs faible des avan tages vieillesse. Il se prsente sous la forme d'une allocation diffrentielle compltant les avantages contributifs ou non pour les porter hauteur d'un certain plafond de ressources. Les pouvoirs publics donnent ainsi acte aux propos itions rptes en faveur d'une amlioration de la situation des personnes ges par la mobil isation de ressources budgtaires. Un Fonds national de solidarit (FNS) est charg de verser cette allocation supplmentaire dont le financement, exclusivement d'origine fis cale, provient surtout de l'institution de la vignette automobile . Cependant, les ordon nances du 31 dcembre 1958, conformment aux recommandations de la commission Rueff, transfrent la charge de l'allocation suppl mentaire au rgime gnral pour ce qui con cerne ses propres ressortissants. Ce transfert, sans vritable justification, est d'autant plus mal accept qu'il ne concerne pas les autres rgimes de retraite.

aujourd'hui encore une charge considre comme indue par les responsables du rgime gnral. La compensation : le rgime gnral et les autres L'tat amne galement le rgime gnral partager le soutien qu'il accorde aux rgimes dficitaires : lors de la cration du budget annexe des prestations sociales agri coles par la loi de Finances de 1963, le rgime des salaris agricoles est disjoint de celui des exploitants et intgr au rgime gnral. Il en est de mme l'anne suivante pour la branche accidents du travail du rgime minier. Nombre de rgimes spciaux de salaris correspondent des secteurs d'activit dclinants. La rarfaction des cotisants entrane un dsquilibre financier croissant alors que le rgime gnral s'enri chit l'apport de jeunes travailleurs qui de sont aussi les propres enfants des retraits de corporations tombes en dshrence.

La compensation entre rgimes de salaris sera conteste dans son principe mme, au nom d'un juste retour des choses l'gard de corporations qui avaient refus l'intgration au sein d'un rgime unique. Mais elle l'est aussi quant aux modalits de calcul, de nombreuses diffrences tenant l'htrognit des assiettes n'tant pas l imines. La contestation sera plus ouverte lorsque la loi du 24 dcembre 1974 tend la D'autres charges sont galement classes compensation aux rgimes de non-salaris. comme indues parce qu'elles couvrent certai Celle-ci doit s'accompagner d'une harmon nes interventions qui ne s'intgrent pas parmi isation progressive afin de s'tablir sur les risques expressment prvus par les ordon des bases quitables. Ds auparavant, la loi nances de 1945 : entre autres, l'allocation de du 3 juillet 1972 avait align le rgime logement qui relve aussi de l'aide la cons d'assurance-vieillesse des commerants et truction et dont le financement prvu l'origine artisans sur le rgime gnral. Au terme devait comporter une participation du Fonds d'un processus d'harmonisation fix au national d'amlioration de l'habitat, certains 1er janvier 1978, le dficit des rgimes encouragements la maternit qui relvent en dclin sera rparti entre le rgime gnr d'une politique nataliste plutt que de l'aide al les autres rgimes riches . Bien que et aux familles, etc. Le rgime gnral se trouve l'harmonisation ait marqu le pas, la com galement investi de missions qui relvent pensation gnralise deviendra effective traditionnellement de l'assistance : ainsi l'all partir de 1979. L'absence de prise en compt ocation aux adultes handicaps est transfre, en e diffrences de capacits contributi des 1971, des budgets de l'aide sociale la Caisse vessalaris et non-salaris renforcera entre nationale d'allocations familiales. La charge en les objections rencontre de la compensat est d'autant plus conteste que l'allocation est ion. Cependant, les transferts imputables porte en 1975 hauteur du minimum aux carts entre les capacits contributives vieillesse. Celle-ci ne sera reprise par l'tat ont t limits par le jeu d'une compensat s' effectuant sur la base de prestations qu' partir de 1983. Mais les soins de sant ion procurs aux adultes handicaps restent minimales de rfrence (cf. encadr 3).

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sociale, il reste qu'en l'absence d'un rgime unique et universel, la cotisation se rvle moins approprie que l'impt pour porter des La question des charges indues fera l'objet de dpenses nouvelles mettant en uvre des mca nombreux rapports administratifs, dont l'au nismes de solidarit envers les exclus ou teur du plus important d'entre eux, le rapport entre groupes socio-professionnels. Grgoire (1975), avait reu pour mission d'ta blir responsabilits respectives des rgimes les Le repli sur des positions assurantielles chez de Scurit sociale et de l'tat dans la cou les gestionnaires du rgime gnral s'est ex prim dans la notion de salaire diffr : verture des dpenses sociales. Il reconnat le caractre indu de certaines charges, et ses r les cotisations sociales donnent droit des ecom andations amenrent, en particulier, la prestations qui correspondent la restitution reprise par l'tat partir de 1979 du finance du salaire l'apparition des risques. Ces pres ment minimum vieillesse. Cependant, le du tations doivent donc tre rserves aux seuls rapport penchait dans ses conclusions en faveur cotisants et l'assurance soigneusement dis d'une conception ouverte de la Scurit so tingue de l'assistance. Les dpenses au titre ciale, laquelle les textes de 1945 ne pouvaient de la solidarit doivent tre exclues du champ tre opposs comme un butoir. Mais si ces tex d'attribution de la Scurit sociale et incom tes prsentaient une vision volutive de la Scurit bent budget de l'tat. Cette position se au Le salaire diffr : assurance versus assistance

Encadr 3 LA COMPENSATION INTER-RG1MES Le mcanisme de la compensation entre rgimes de Scurit sociale consiste organiser une pr quation de leurs rsultats financiers aprs avoir neutralis les disparits d'ordre dmographique et dans certains cas contributives. La compensation se distingue de l'intgration pure et simple qui se caractrise par la mise en commun des recettes et des dpenses de certains rgimes qui sont ratt achs au rgime gnral (par exemple, les agents de l'tat et des collectivits locales par ce qui cou vre l'assurance-maladie). Il existe plusieurs types de compensation. La loi du 24 dcembre 1974 a institu une compensation dmographique gnrali se l'ensemble des rgimes de base sans entre supprimer pour autant les compensations bilatra les antrieurement tablies entre certains rgimes des salaris. - on prend comme prestation de rfrence la pen sion moyenne du rgime des salaris agricoles ; - le montant de cette prestation est multipli par le nombre de titulaires de droits directs de 65 ans et plus ; - le volume des prestations ainsi obtenu est rappor t masse salariale sous plafond des rgimes la afin d'en dduire un taux de cotisation fictif. En appliquant ces paramtres chaque rgime, on obtient des soldes crditeurs ou dbiteurs qui sont ensuite compenss, le solde gnral tant nul par construction.

Un second niveau organise une compensation entre le bloc des salaris et les rgimes des non-salaris. La compensation bilatrale Cette compensation porte sur l'assurance-maladie et l'assurance-vieillesse. On cre un rgime fictif o Elle porte uniquement sur les prestations en nature de prestations et cotisations sont uniformes. La presta Passurance-maladie et opre un transfert financier en tion rfrence est celle du rgime le moins de tre le rgime gnral et certains rgimes spciaux favorable. (SNCF, Mines, RATP, etc.). La technique utilise con siste calculer le solde financier propre chaque Cette compensation entre salaris et non-salaris rgime en lui appliquant les cotisations et les presta reste purement dmographique : on ne calcule pas tionsqui sont de droit dans le rgime gnral. un taux de cotisation mais le montant de la cotisa tion moyenne ncessaire pour quilibrer les La compensation gnralise comptes. Les ingalits de capacit contributive ne sont donc pas prises en compte. Cette compensation porte sur l'assurance-maladie et l'assurance-vieillesse. Elle s'effectue de faon spare Enfin, depuis la loi de Finances pour 1986, un com d'abord entre rgimes de salaris puis entre le bloc des pensation spcifique de l'assurance-vieillesse salaris et les rgimes non salaris. Un premier niveau concerne les rgimes spciaux. Elle permet l'tat opre une compensation de l'assurance-vieillesse entre de se dsengager partiellement vis--vis de certains rgimes de salaris. Cette compensation repose sur la rgimes dficitaires en partageant la couverture du cration d'un rgime fictif : dficit avec les rgimes excdentaires.

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trouve exprime dans une note remise par la CGT-FO auprs de la commission des presta tionssociales du Ve Plan : La CGT-FO ne saurait admettre que les travailleurs accept ent la part de salaire diffr que les tr que avail eurs acceptent de consacrer leur Scurit sociale soit dtourne de son objet et utilise supporter les insuffisances ou ca rences du budget de la nation (...). Elle consi dre que sous plusieurs formes, notamment les prlvements pour financer V allocation de logement ou pour assurer l'quilibre de certains rgimes dficitaires notamment non salaris, une contribution fiscale supplment aire est impose aux salaris sous le couvert de cotisations sociales (Commissariat gnral du Plan, 1966).

nationale . De fait, la gnralisation repr sente un tournant dcisif dans l'orientation de la Scurit sociale en instaurant une dcon nexion de principe entre l'attribution des pres tations et l'ancrage professionnel. La gnralisation de la couverture sociale...

compter du 1er janvier 1978, les derniers liens qui relient encore l'octroi des prestations familiales une condition d'activit sont sup primes. Ds la loi du 22 aot 1946, les presta tions familiales ont t quasi gnralises l'ensemble de la population. Elles ont t cres l'initiative du patronat afin de moduler le salaire de base selon les besoins familiaux des ouvriers, d'o leur dnomination originelle Cette conception se retrouve formule en te de sur-salaire . La prquation des charges rmes proches au sein des organisations patrona au sein de caisses patronales assurait les em les souhaiteraient ramener les charges qui ployeurs contre le risque d'un surcot salarial sociales dans le strict giron de l'assurance pro par rapport leurs concurrents. Sans doute fes ionnel e. Ainsi, un rapport de l'Association assurait-elle par l mme l'emploi des chargs des grandes entreprises ayant recours l'par de famille. Rendues obligatoires en 1932 puis gne au financement (Agref) prconise le et codifies par l'tat en 1939, les prestations dsengagement de la Scurit sociale l'gard familiales perdent tout caractre assurantiel et de toute dpense de solidarit : Les allo sont simplement destines aider au renouvel cations familiales et plus gnralement les lement gnrations en subventionnant le des allocations non contributives telles que l'all cot de l'enfant. Les prestations en nature de l' assurance-maladie, autrement dit les rem ocation supplmentaire du Fonds national de solidarit, les prestations destines aux handi boursements des dpenses de sant, sont ouver caps, etc., sont avant tout des mcanismes cor tesdiverses catgories d' exclus , comme recteurs d'ingalits conomiques, fonds sur les jeunes demandeurs d'emplois, par intgra la volont de promouvoir une politique concer tionun rgime obligatoire existant. La loi du te revenus et le dsir d'assurer aux plus des 2 janvier 1978 entend parachever la gnralisa dfavoriss un minimum dcent. ce titre, elles tion couverture-maladie avec la cration de la devraient tre intgres dans un service public de l'assurance personnelle ouverte toute per unifi, un vritable rgime de solidarit natio sonne ne relevant d'aucun rgime obligatoire. nale, administr par l'tat et financ par le En cas de ressources insuffisantes, les cotisa budget (Thomas, 1971). tionssont prises en charge par l'aide sociale ou les caisses d'allocations familiales. Cette assu rance personnelle prend le relais de l'assurance volontaire de 1967 dont elle amliore les condi Une rforme encore inacheve tions d'affiliation. Cependant, elle demeure l'initiative des intresss, et les plus dmunis restent de fait hors de son champ, ce que le dis positif du RMI entreprendra de corriger plus Au cours des annes soixante-dix, un im portant travail lgislatif va crer les bases tard par une procdure d'affiliation systmati d'une gnralisation de la Scurit sociale. La que. population active tant intgralement affilie un rgime d'assurance professionnelle, l'ex L'assurance- vieillesse tait dj pratiquement tension de la couverture sociale ne concerne gnralise travers un dualisme marqu : d'un plus qu'une population interstitielle . Les ct une assurance contributive o les droits grandes lois de gnralisation du 24 dcembre s'acquirent de faon continue tout au long de 1974 et du 4 juillet 1975 donnent lieu une r la vie professionnelle ; de l'autre, un minimum eformulation du premier article du Code de la sous condition de ressources qui constitue une Scurit sociale qui affirme que son organisa allocation de solidarit nationale. En fait, l'assurance- vieillesse se trouve progressivement tion est fonde sur le principe de la solidarit

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assortie, et notamment par la loi Boulin du 31 dcembre 1972, de dispositions qui affai blissent le principe initial de contributivit. Les pensions sont majores pour conjoint charge de faon forfaitaire, de 10 % pour ceux qui ont lev au moins 3 enfants, etc. Les priodes d'inactivit ne donnant pas lieu cotisation (maladie, chmage, ducation parentale au foyer, etc.) sont prises en compte dans le calcul des droits. Les avantages sociaux s'ouvrent ain siles uns aux autres. Le dualisme du rgime vieillesse donne naissance une forme hybride dnomme minimum contributif par oppos ition au minimum vieillesse. Ce dernier, fort ement relev partir de 1974 puis encore en 1981, se rvle nettement suprieur ce que rapporte dans le rgime gnral une carrire complte effectue au voisinage du salaire mi nimum. Situation d'autant plus paradoxale que le cotisant du rgime gnral contribue au financement de l'AVTS qui constitue le pre mier tage du minimum vieillesse. La loi du 3 1 mars 1983 met fin cette anomalie en fixant le minimum de la pension contributive un n iveau qui resterait nanmoins infrieur celui du minimum vieillesse sans l'adjonction d'une retraite complmentaire. relever davantage le niveau du minimum contributif, on n'et fait que dplacer le problme en resserrant l'vent ail pensions du rgime gnral. des ... et la cration de droits nouveaux partir du milieu des annes soixante-dix, alors que le niveau de l'activit conomique connat un ralentissement prononc, des facteurs exognes, insensibles au retournement de tendance, pous sent l'expansion des dpenses sociales : l'arr ive maturit des rgimes de retraite, la diffusion d'une demande de soins plus sophistiqus ou l'apparition de techniques mdicales coteuses, etc. La politique familiale, entre en dclin dans les annes soixante, est relance au dbut des annes soixante-dix par la cration d'allocations sous condition de ressources qui conjuguent inci tations natalistes et objectifs sociaux. En outre, le paralllisme qui s'tablissait spontanment entre l'volution des dpenses et celle des recettes grce la monte de l'activit fminine cde la place un profil en forme de ciseaux : le dvelop pement du chmage tasse le nombre de cotisants alors que les dispositifs destins l'endiguer se rvlent coteux. La prcarisation de l'emploi et l'instabilit des modes de vie attisent le besoin de protection sociale. De nouvelles allocations vont prendre la forme de minima sociaux (allocation aux adultes handicaps, allocation de parent CONOMIE ET STATISTIQUE N 291-292, 1996 - 1/2

isol). Les besoins croissants des budgets sociaux appellent un largissement des ressources. Ces dernires vont tre diversifies afin de rpondre aux nouvelles conditions d'ouverture des droits. La rforme du prlvement va s'oprer par dsagrgations successives. On va d'abord spa rer risques, dissocier l'assurance- vieillesse de les F assurance-maladie. On distinguera ainsi les ri sques selon qu'ils sont lis ou non aux gains pro fes ionnels. On isolera ensuite les avantages non contributifs au sein des revenus de remplace ment. Du plafonnement... La mise en place d'un plafond de cotisation n'a pas t considre l'origine comme contraire au principe de solidarit affich par le plan de scurit sociale. Aucune organisation ouvrire n'en a demand le retrait, et c'est plutt dans les milieux patronaux, hostiles la gnralisation de l'assurance sociale tous les salaris, que des voix s'lvent contre une trop grande ou verture estimant que toute procdure d'exten sion s'accompagner d'un plafond de doit cotisation assez bas pour que la solidarit s 'tablisse de manire juste et qu 'il n 'y ait pas de confusion entre la cotisation d'assurances sociales et l 'impt (6). Progressivement le plafonnement des cotisa tionsva devenir l'objet de critiques de plus en plus vives. On souligne son aspect antiredistributif, le taux de prlvement diminuant mesure que le salaire s'lve. Cependant, l'i ncidence du plafond change avec l'objet des prestations. Lorsque celles-ci assurent le risque d'une perte de revenu - assurance- vieillesse, indemnits journalires de maladie, assurancechmage - le montant de l'indemnit est pro portionn la contribution et le contrat s'impose dans les mmes termes l'ensemble des assurs. Quand les prestations couvrent de faon forfaitaire certaines charges - soins de sant, cot d'entretien des enfants -, elles op rent une certaine redistribution en faveur des bas revenus puisque le prix pay pour la mme assurance est diffrenci selon le niveau des ressources. Dans le premier cas, le plafonne ment signifie simplement que la fraction du salaire qui excde ce seuil n'est pas garantie du moins dans le cadre d'un rgime de base. Le dplafonnement de la contribution impliquerait symtriquement celui de la prestation corres6. Cit dans Barjot (1988). 25

pondante. Dans le second cas, le plafond n'in tervient que pour limiter l'ampleur de la redis tribution entre les cotisants. Cependant, l'volution de la lgislation subvertit la logique initiale du systme. Depuis la cration de la Scurit sociale, le cercle des bnficiaires s'est largi des populations non contributives. Une part importante des aides aux familles a t assortie de clauses de ressources. Les presta tionsprennent davantage l'allure d'un revenu social indpendant de toute participation de l'assur l'activit conomique. Le lien origi nel entre prestation et contribution disparais sant,maintien d'un plafond de cotisation le perd sa lgitimit. De nombreuses tudes ont tabli que les titulaires de revenus moyens sont particulirement pnaliss par l'existence de seuils : leur salaire est infrieur au plafond de cotisation, mais il est trop lev pour qu'ils puissent prtendre des avantages sociaux sou mis conditions de ressources. ... au dplafonnement des cotisations... La dtrioration de la situation financire de l' assurance-maladie va conduire la remise en cause du plafond de cotisation. Pour mobiliser des ressources supplmentaires, le dplafonne ment plus quitable qu'un relvement s'avre indiffrenci du taux de base. Ce dernier parat frapper indistinctement l'ensemble des salaris et leur faire supporter part gale l'effort sup plmentaire en vue d'quilibrer les comptes. Mais comme les cotisations prleves la source sont dductibles du revenu imposable, la hausse du taux est plus sensible quand le niveau des rmunrations est faible. Elle se rpercute plein sur les salaris dont le revenu est infrieur au seuil d'imposition. Elle est d'au tantplus amortie pour les hauts salaires que leur fraction suprieure aurait support un taux d'imposition lev. En revanche, le dplafon nementcharge les seuls titulaires de salaires levs de l'augmentation de l'effort contributif. Il rduit ainsi les disparits de revenu entre salaris, alors que le relvement des taux en accrot l'amplitude. La Commission des presta tionssociales du Ve Plan (1966-1970) se pro nonce en faveur d'un dplafonnement de la fraction de la cotisation venant en contrepartie des prestations en nature l' assurance-maladie. Les reprsentants d'organisations de cadres s'y dclarent hostiles. Le dplafonnement substi tue, selon eux, une solidarit entre malades et bien-portants une solidarit entre titulaires de revenus diffrents, incompatible avec la con ception assurantielle de la Scurit sociale. Cet

argument est, en partie, contrebalanc par le constat d'une consommation de soins plus im portante chez les cadres que chez les autres catgories salaries. Mais une telle conclusion induit l'ide d'une contribution module selon la position des assurs l'gard du risque, ide htrodoxe par rapport au principe de nondiscrimination. Les ordonnances de 1967 vont trancher le dbat en instaurant un dplafonne ment de la cotisation d'assurance-malad partiel ie. s'inscrit dans le cadre d'une Cette mesure rorganisation de la Scurit sociale : spara tion risques avec cration de caisses dis des tinctes pour les diffrentes branches. La cotisation unique maladie- vieillesse de 1945 est scinde en deux et le dplafonnement s'exerce sur la nouvelle cotisation maladie. Il se fera par paliers pour devenir intgral en 1980 s'agissant de la part salari, puis en 1984 de la part employeur. Le dplafonnement porte sur l'ensemble de la cotisation bien que les indemn its journalires restent plafonnes, celles-ci ne reprsentant gure plus de 5 % 10 % du volume total des prestations de sant. ... et l'allgement des charges Dans un premier temps, un argument sera oppo sun dplafonnement total de la cotisation aux allocations familiales : certaines presta tionssont accordes depuis 1972 sous condi tionsde ressources et c'est galement le cas de l'allocation de logement institue ds 1948 au sein mme de la loi sur les loyers. Ce plafond d'exclusion exerce dj une premire redistr ibution dans l'affectation des ressources qu'il serait excessif de redoubler en dplafonnant la cotisation correspondante. Cependant, la coti sation est exclusivement patronale, en sorte que son dplafonnement n'aurait pas d'incidence marque sur l'ventail des salaires nets. Le d plafon ement de la cotisation totalement rali s 1990 s'accompagne d'une baisse du taux en de base comme prcdemment pour la cotisa tion patronale l' assurance-maladie. L'opra tion tre neutre sur l'ensemble du secteur doit marchand conformment l'engagement des pouvoirs publics pris en 1983 de stabiliser les charges des entreprises (7). Si le dplafonne ment part salari s'inscrit dans une de la logique d'quit, celui de la part employeur 7. On peut observer que la part des cotisations employeur rgresse au cours des annes quatre-vingt alors que les personnes protges sont davantage sollicites (cf. encadr 1, graphique B). CONOMIE ET STATISTIQUE N 291-292, 1996 - 1/2

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8. Ces rapports ont fait l'objet d'une pr sentation dtaille par Dupuis (1989).

quer un phnomne d' autodestruction propos des cotisations sociales. Les tudes se porteront d'abord sur l'largissement de l'assiette aux autres facteurs de production. Ces tudes ont Ce dernier objectif se retrouve dans la pratique surtout pour objet d'en dterminer l'incidence des exonrations de cotisations patronales macro-conomique en termes de prix et de dveloppe partir de la seconde moiti des comptitivit des entreprises et ne concernent annes soixante-dix. Les exonrations sont ci qu'indirectement la question du partage des bles sur des catgories dont l'insertion est pro ressources. Aussi se bornera-t-on en rappeler brivement quelques enseignements. L'exten blmatique (jeunes, chmeurs de longue dure) et plus gnralement les travailleurs dont l'em sion la cotisation l'ensemble de la valeur de ploi est le plus menac par des effets de substi ajoute des entreprises a fait l'objet de plu tution. Les exonrations ont un caractre sieurs examens. Cette base apparat comme neutre l'gard des combinaisons productives. temporaire et se prsentent aussi comme une prime l'embauche dans des emplois nou Elle vite ainsi les distorsions pnalisantes veaux : pour le premier, puis le deuxime et le l'gard des industries de main-d'uvre. Mais troisime salari, pour les emplois familiaux, les simulations conomtriques signalent le ri sque de transferts de charges en dfaveur des ceux temps partiel. La priorit accorde la lutte contre le chmage a fait prvaloir une con entreprises les plus dynamiques et l'ventuel centration des allgements sur les bas salaires freinage de l'investissement. Une autre propos plutt qu'un systme de franchise portant sur ition rside dans une majoration de la taxe sur la valeur ajoute se substituant, en partie, la les n premiers francs de tout salaire prconis au dbut des annes quatre- vingt. L'opposition cotisation patronale. Mais ici le changement entre un allgement cibl et une baisse gnra d'assiette risque d'tre plus apparent que rel. lise s'est manifeste en particulier lors du En effet, la valeur ajoute est gale la somme dbat parlementaire prcdent le vote de la loi de la masse salariale et du profit brut. Comme quinquennale sur l'emploi du 27 juillet 1993. ce profit brut est rinvesti pour l'essentiel et Cette loi prvoit l'extension sur cinq ans de que la TVAest dductible sur l'investissement, l'exonration totale des cotisations d'alloca la taxe reposerait toujours sur le seul facteur tions familiales pour les salaires hauteur de travail. Par ailleurs, des effets inflationnistes 1,5 Smic, partielle (50 %) pour les salaires sont craindre si la baisse des cotisations em compris entre 1,5 et 1,6 Smic. Cette loi, si elle ployeurs n'est pas rpercute sur les prix. Un concerne dans un premier temps les bas salai argument plus favorable l'adoption d'une res,ouvre la voie un allgement plus diffus TVA sociale rside dans sa dductibilit des charges. Au terme de cinq annes, c'est en l'exportation, alors que les charges sociales viron la moiti des salaires du secteur priv qui constituent un handicap. Par ailleurs, d'autres seront atteints. En outre, l'exonration est cou critiques portent sur le principe mme d'un ple avec la budgtisation des prestations famil changement d'assiette : la fiscalisation des re cettes irait rencontre de la conception assuiales. Cette rforme du financement donne l'exonration un caractre irrversible qui rantielle de la Scurit sociale comme salaire s'oppose l'aspect temporaire des autres exo diffr. nrations. Elle combine ainsi deux objectifs : l'allgement permanent des charges sociales et le transfert effectif de la branche famille dans le ... la contribution sociale gnralise champ de la solidarit nationale. L'ide d'une contribution inscrite dans la sphre de production est abandonne et se Une fiscalisation croissante : trouve remplace par la proposition d'un prl de la TVA sociale ... vement tendu toutes les composantes du revenu des mnages. Plusieurs rapports d'tu partir des annes soixante-dix, de nombreux des montrent favorables : l'ide est lance s'y rapports seront consacrs l'examen d'une r dans une note du Commissariat gnral du Plan forme de l'assiette du prlvement (8). Les (CGP) l'automne 1981, reprise par le rapport consquences du choix de 1945 d'tablir le Louvot (avril 1986) et le rapport du Comit des financement des cotisations sur la masse sala Sages (octobre 1987) tabli dans le cadre des riale s'avrent l'exprience prjudiciables tats gnraux de la Scurit sociale. Ce trans l'emploi puisqu'elles conduisent substituer le fertde charges aux mnages prsente l'avan capital au travail. C'est ainsi qu'on a pu tage concilier deux objectifs : un premier de combin avec une baisse du taux de base relve d'une politique visant abaisser le cot du tra vail non qualifi.

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objectif d'efficacit conomique puisque cette mesure permettrait d'allger le cot du travail, et un second objectif d'quit en mobilisant des ressources qui sont normalement appeles financer la solidarit nationale dans le cadre de l'imposition fiscale.

Une prfiguration de la CSG peut tre trouve dans la cration lors de la loi de Finances pour 1983 d'une contribution de 1 % sur le revenu imposable des personnes physiques. Celle-ci est appele couvrir le dficit de la Caisse na tionale d'allocations familiales conscutif la forte augmentation du volume des prestations partir de 1979, les revenus de remplace intervenue en 1982. Plutt que de recourir au ment tre soumis une cotisation-maladie. relvement de la cotisation patronale, les pou vont Il s'agit dans un premier temps des pensions voirs publics prfrent transfrer aux mnages de vieillesse du rgime gnral et des rgimes la couverture du dficit. Si cette contribution avait un caractre transitoire - elle n'a t complmentaires ainsi que des garanties de ressources accordes en cas de sortie antici maintenue que sur les seuls revenus mobiliers pe d'activit. En 1982, la mesure est tendue la CSG a vocation devenir un mode de fina aux indemnits de chmage et aux prretrait ncement ordinaire de la protection sociale. L'in es. La cotisation reste nanmoins d'un taux tention d'en prenniser le prlvement se trs rduit par rapport celle des salaris. En retrouve dans le fait qu'elle se substitue des outre, les retraits commes les chmeurs dont cotisations existantes. Mais la CSG se rvle les revenus ne sont pas imposables ne sont plus redistributive qu'une cotisation car son pas concerns. L'extension de l'assiette de la produit n'est pas dductible du revenu imposab Elle cotisation maladie aux revenus de remplace le. a donc pour consquence de resserrer l'ventail des revenus nets du prlvement ment dveloppe une logique contributive, puisqu'il s'agit de faire participer aux dpens socio-fiscal l'inverse de l'effet provoqu par es F assurance-maladie l'ensemble de ses le relvement du taux de base des cotisations. de L'affectation de la CSG la branche bnficiaires ds lors qu'ils disposent d'une solvabilit suffisante. L'institution de la con Famille s'inscrit dans un ciblage progressif des contributions publiques sur des prestations tribution sociale gnralise (CSG) par la loi de Finances pour 1991 s'inscrit, en revanche, correspondant des revenus sociaux dissocis dans une logique redistributive en appelant de toute contrepartie de la part des bnficiaires l'ensemble des revenus des mnages pour puisque c'est mme l'absence de capacit voirau financement des prestations familial contributive qui est, dans certains cas, le facteur es encadr 4). (cf. dclenchant.

Encadr 4 LA CONTRIBUTION SOCIALE GNRALISE (CSG) La CSG a t institue par la loi de Finances pour 1991. Elle porte sur les revenus suivants : - revenus d'activit salariaux et non salariaux : ces revenus sont comptabiliss pour leur montant brut, c'est--dire avant prlvement des cotisations socia les la charge des intresss ; - revenus de remplacement : il s'agit des pensions de retraite, d'invalidit, d'allocation de chmage ou de prretraite. Toutefois sont exemptes de la CSG les personnes non imposables ou qui verraient le montant de leurs allocations rduites en de du Smic aprs application de la CSG ; - revenus du capital et du patrimoine l'exception des produits de l'pargne dfiscalise (livrets A, assurance-vie, pargne-logement, etc.). l'origine, la CSG a t prleve au taux de 1,1 % et s'est accompagne d'une modification du taux de certaines cotisations. Par ailleurs, le montant vers n'est pas dductible de l'impt sur le revenu contra irement aux cotisations. Dans la version originelle, la CSG devait accentuer le caractre redistributif du financement de la Scurit sociale sans viser l'accroissement du prlvement social. Par la loi de Finances rectificative pour 1 993, la CSG a vu son taux port de 1,1 2,4 % compter du 1er juillet 1993. Devant l'ampleur du dficit des rgimes sociaux, la majoration du taux n'a pas donn lieu une rduction concomitante de celui des cotisations. Le nouveau taux de la CSG devait tre dductible du revenu imposable pour sa partie majore, mais cette dductibilit a t annule lors du vote de la loi de Finances pour 1994. Affect d'abord la seule branche Famille, le produit de la CSG a depuis t rparti entre celle-ci et le Fonds de solidarit vieillesse.

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Assurance et solidarit : sparation... Mais cette disjonction entre ce qui relve d'une logique d'assurance de ce qui rpond une logique de solidarit s'est galement opre au sein mme des risques donnant droit des reve nus de remplacement. Cette sparation s'est exerce en premier lieu dans le domaine du chmage. Un systme d'indemnisation rgi et financ par les partenaires sociaux a t disso ci 1984 d'un rgime de solidarit propre en ment pris en charge par l'tat. Nous avons dit mentionn plus haut que l' assurance-chmage avait t conue en vue d'assurer la fluidit du march du travail et d'ajuster la main-d'uvre aux transformations conomiques. Le systme mis en place dans un contexte proche du plein emploi se rvle insuffisant pour rpondre un chmage de masse. Celui-ci s'explique, en grande partie, par l'augmentation de l'effectif des chmeurs de longue dure qui tendent sort irirrversiblement du march du travail et par les difficults rencontres par les jeunes pour y entrer. En consquence, l'tat a cr une allo cation de solidarit spcifique adresse aux chmeurs ayant puis leurs droits l'indemni sation allocation d'insertion rserve aux et une nouveaux arrivants sur le march du travail. Elles bnficient d'une subvention publique et d'une contribution spcifique dite de solidarit, institue en novembre 1982, qui est la charge des agents des administrations et tablisse ments publics dont l'emploi est statutairement garanti. Dans le domaine des retraites, la distinction entre assurance et solidarit s'est traduite par la cration d'un Fonds de solidarit vieillesse o sont domicilis depuis le lerjanvier 1994 l'ensemble des avantages dfinis comme non contributifs : allocation correspondant au mi nimum vieillesse (AVTS et allocation suppl mentaire du FNS), majoration des pensions accordes pour conjoint ou enfants charge, cotisations correspondant la validation gra tuite des priodes de chmage indemnises ou passes sous les drapeaux. Conformment la nature de ses dpenses, le Fonds bnficie d'une contribution publique qui provient essentiellement de la majoration de 1,1 2,4 % du taux de la CSG partir du 1er juillet 1993. L'ide de dissocier assurance et solidarit rpond premire vue au souci de clarifier le financement d'un ensemble de droits sociaux rendu opaque par ses dveloppements

successifs. Cependant, l'usage qui peut tre fait d'une telle distinction n'est pas sans ambigut. Il peut signifier une mobilisation systmatique de tous les revenus ds lors que la finalit redistributive d'une prestation est clairement ident ifie. Il peut conduire tout aussi bien au recentrage de l'assurance sociale vers des crit resde gestion proches de ceux de l'assurance prive avec, terme, le risque d'mergence d'un systme dual (Volovitch, 1995). Mais la volont rcemment affirme par les pouvoirs publics d'tablir un rgime universel d'assu rance-maladie tranche par rapport cette orien tation. ... ou raffirmation de l'universalit de la protection sociale ? Jusqu'ici la couverture du risque maladie est reste paradoxalement plus professionnelle que celle du chmage ou de la vieillesse. D'aprs les comptes de la protection sociale de 1993, la part des dpenses publiques est de l'ordre de 35 % pour le chmage, de 12 % pour la vieillesse et de 5 % seulement pour la sant. Les concours publics l'assurancemaladie sont essentiellement constitus par des taxes perues au profit des rgimes sociaux comme la taxe sur les assurances-automobile institue en 1967 ainsi que celles sur les en treprises pharmaceutiques ou les boissons alcoolises en 1993. Mais l'aide mdicale a dcru, notamment dans le secteur hospitalier, en raison mme d'une prise en charge plus systmatique des cotisations l'assurance personnelle. Ainsi, celle-ci est devenue auto matique pour les titulaires du RMI ainsi que pour les jeunes de moins de 25 ans placs dans les mmes conditions de vie. Mais il tait logique que la gnralisation de la cou verture sociale conduise l'largissement du financement au-del de la sphre professionn elle, l'instar de la voie adopte pour les prestations familiales. C'est dans ce sens que se sont prononcs deux rcents rapports du Commissariat gnral du Plan (Maarek, 1994 ; de Foucault, 1995) prconisant l'un comme l'autre un dsengagement progressif des entreprises et l'application aux dpenses de sant d'un financement analogue dans son principe celui de la CSG avec cependant une assiette tendue certaines sources de revenu encore exemptes. La mise en place d'un rgime universel envisage par le gou vernement impliquerait le remplacement pro gressif des cotisations par un prlvement proportionnel aux capacits contributives des

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mnages. En harmonisant les conditions d'accs aux soins et la prise en charge des dpenses, l'instauration d'un rgime universel marquerait un retour l'esprit du Plan de 1945 qui ne distinguait gure entre assurance et solidarit parmi les droits ouverts l'ensemble de la population, le tout tant rgl au moyen d'une cotisation unique. Prvenir les risques : vers une matrise des dpenses ? L'engagement des pouvoirs publics l'gard de la protection sociale s'est profondment modifi. Jusqu' la fin des annes soixantedix, l'intervention publique revtait essentie llementun caractre global qui consistait abonder les rgimes sociaux dficitaires. Elle tend dsormais se spcialiser avec la prise en charge directe des dpenses socialises ainsi que des minima sociaux dont la gamme s'est tendue au cours des vingt dernires annes. En second lieu, elle s'effectue davantage en amont des risques en suscitant des prestations nouvelles dont l'objet est de corriger certains dsquilibres macro-conomiques notamment en matire d'emploi. Les innovations tendent dpasser les objectifs traditionnels de la pro tection sociale comme les frontires entre les domaines de dfinition des risques. Il en est ainsi des prestations visant, l'oppos d'un principe assurantiel, susciter un comporte ment volontaire de la part du bnficiaire. On peut mentionner ici le systme des prretraites par dmission destines permettre l'embau che djeunes demandeurs d'emploi dans le cadre de contrats de solidarit. Ou encore l'allocation parentale d'ducation, bien que celle-ci se prsente d'abord avec une vise nataliste. Elle favorise en effet le retour au foyer en procurant un revenu de substitution aux mres qui arrtent de travailler. Cre en 1984 l'intention des mres de trois enfants, l'allocation a t tendue par la loi Famille du 25 juillet 1994 celles de deux enfants. Significatif aussi de cette orientation est l'engagement des pouvoirs publics, par la loi du 25 juillet 1994, de compenser dsormais l'intgralit du manque gagner conscutif de nouvelles exonrations de cotisations. Ils s'y taient refuss jusqu' prsent, un argument tant que l'exonration, crant l'embauche, n'entranait pas une perte de recettes du mme ordre. Bien qu'elle n'apure pas le pass, cette disposition

tend refermer l'un des chapitres du contentieux relatif aux charges indues. Mais elle n'est pas sans retombes sur les rgimes de Scurit sociale qui se trouvent rappels des rgles de bonne gestion. Il est remarquable cet gard que la mme loi rige en principe l'quilibre financier des diverses branches, chacune d'elles devant supporter la charge des intrts rsultant de son dficit au lieu de pouvoir disposer comme auparavant des excdents comptab les autres branches. Ce nouveau par des tage des responsabilits qui tend s'instaurer entre l'tat et les rgimes de Scurit sociale devrait rendre l'affectation des res sources plus transparente et mieux rpartie au regard des objectifs assigns la Scurit sociale. Il intervient en un moment o la drive des dpenses a suscit dans l'opinion le sentiment diffus de payer pour les autres . Aussi bien la matrise des flux financiers tend-elle devenir l'enjeu majeur de la mutualisation des risques. Car la rgulation des dpenses ne dpend ni de la nature de l'assiette ni de la forme du prlvement. Une cotisation n'est pas plus responsabilisante qu'un impt. Bien au con traire, une taxe peut l'tre davantage si elle vient sanctionner des comportements ri sque - consommations pathognes, prati ques de certains sports, etc. L'assurance sociale, en pratiquant une tarification indiff rencie selon le degr d'exposition au risque, s'avre plus vulnrable que l'assurance prive l'gard de comportements qui lvent la fr quence d'apparition des risques ou le cot de l'indemnisation : prolongation des priodes d'arrt maladie ou de chmage, sur-consommat ion de la part des patients (ou sur mdicale prescription de la part du corps mdical), exploitation des filires de prretraites comme mode de gestion de la main-d'uvre, etc. Sans doute l'assurance sociale inclut-elle des mcanis mes correcteurs. Le ticket modrateur en est l'exemple le plus classique, mais son incidence parat fortement contourne par la souscription d'une assurance complmentaire. De faon gnr ale, la mise en place de garde-fous trouve sa limite dans la volont de garantir le libre accs au systme de protection sociale. Des contrats plus slectifs, un recours plus conditionnel aux prestations ne doivent pas signifier le renonce ment principe de non-discrimination mais au un mode de tarification qui sensibilise da vantage les diffrents acteurs de l'assu rance sociale, les assurs eux-mmes comme les ordonnateurs de dpenses publiques. Ils

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impliquent aussi une capacit d'expertise qui est largement du ressort des rgimes sociaux. Si des gains d'efficacit en rsul taient, ils rendraient plus quitable et mieux

accepte la rpartition des efforts contri butifs, car c'est dsormais la matrise des dpenses qui garantit la prennit du pacte social autour du partage des risques.

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