Você está na página 1de 10

ARTIGOS INDITOS

JAN/JUN

2010

103

Desafios para as avaliaes em polticas sociais Challenges for evaluation in social policies Desafos para la evaluacin de las polticas sociales Dfis pour lvaluation de la politique sociale
Adriana Maiarotti Justo* Rosana Freitas Arantes** Mnica de Castro Maia Senna***

Resumo: As reformas no sistema de proteo social brasileiro, iniciadas na dcada de 1980, conquistaram marco jurdico legal com a Constituio Federal de 1988. Algumas das principais diretrizes que instituram os novos contornos do sistema de proteo social estiveram relacionadas aos processos de descentralizao, intersetorialidade, participao e controle social. Entretanto, tais diretrizes constitucionais apesar de fundamentais e norteadoras das polticas sociais formuladas ps-1988, demarcam importantes desafios aos processos avaliativos no campo social, principalmente no que tange a complexidade desse campo e a aplicabilidade das diretrizes constitucionais. Palavras-chave: Avaliao, polticas sociais, descentralizao, intersetorialidade, participao e controle social.

Abstract: Reforms in the Brazilian Social Protection System, initiated in the 1980s, won legal framework with the Federal Constitution of 1988. Some of the main guidelines that established the new contours of the Social Protection System were related to the processes of decentralization, intersectorality, participation and social control. However, such constitutional guidelines, though fundamental and responsible for determining the social policies formulated post 1988, mark important challenges in the evaluation processes in the social field, especially regarding the complexities of that field and the implementation of constitutional guidelines. Keywords: Evaluation, social policies, decentralization, intersectorality, social participation and control

* Doutoranda do Programa de Poltica Social da Universidade Federal Fluminense UFF/RJ. E-mail: adrianamjusto@gmail.com ** Doutoranda do Programa de Poltica Social da Universidade Federal Fluminense - UFF/RJ. E-mail: roarantes12@yahoo.com.br *** Professor Adjunto da Escola de Servio Social e do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da Universidade Federal Fluminense UFF/RJ. E-mail: monica.senna@globo.com

104

JAN /JUN

2010

ARTIGOS INDITOS

Introduo

O movimento de reformas no sistema de pro-

teo social brasileiro enunciado a partir da dcada de 1980 suscitou a incorporao de princpios e diretrizes na Constituio Brasileira de 1988, dentre eles, a descentralizao, a intersetorialidade, a participao e controle social, os quais formataram o arcabouo legal de diversas polticas sociais. A definio desses princpios como referncia fundamental para as polticas sociais imprimiu grandes desafios aos processos de avaliao na rea social, especialmente ao se considerar a complexidade do processo de constituio e operacionalizao das polticas sociais e dos seus princpios ordenadores na realidade social brasileira, bem como a complexidade que permeia os processos de formulao e implementao de tais polticas. Estudos recentes que se dedicaram ao processo de avaliao de polticas sociais avanaram bastante nas ltimas dcadas. Contudo, apesar dos esforos que vm sendo empreendidos por estudiosos da rea, muitos destes ainda se mostram insuficientes para dar conta da complexidade que constituem as polticas sociais. A par disso, o propsito deste artigo trazer contribuies reflexo sobre alguns dos desafios inerentes ao processo de avaliao na rea social, especialmente considerando a complexidade dos princpios ordenadores das polticas sociais, bem como a interferncia das mltiplas dimenses, contextos e sujeitos envolvidos no processo de deciso poltica, sobretudo nos processos de formulao e implementao. Nessa perspectiva, o artigo delineia o debate sobre os desafios postos aos processos de avaliao no campo das polticas sociais a partir do dilogo com estudiosos do campo da avaliao na rea social.

Princpios ordenadores das polticas sociais: avanos e desafios


A organizao de um sistema federativo calcado nas diretrizes da descentralizao, intersetorialidade, participao e controle social, no Brasil, aps 1988, se constituiu como uma forma inovadora de lidar com a organizao poltico territorial do pas, configurando-se em possibilidades para a redemocratizao e articulao das diferentes heterogeneidades. Nesse contexto, a descentralizao compe uma das diretrizes mais essenciais ao processo de democratizao do pas, pois visa reestruturar o Estado e a gesto das polticas, dentre elas as sociais, a partir da modificao do padro centralizador e vertical caracterstico do perodo ditatorial. Assim, com a descentralizao, busca-se fortalecer e democratizar o planejamento e gesto das aes, bem como tornar a gesto das organizaes mais eficazes, nos diversos setores sociais e nas diferentes esferas de governo. A descentralizao oferece perspectivas de integrao entre os diferentes setores e de articulao entre os diversos atores sociais. Assim, tambm busca alterar o papel desempenhado pelas autoridades locais, ou gestores sociais, que passam a ter uma importante funo na definio de polticas e na execuo de programas sociais (Dowbor, 1998; 1999). Dessa forma, a descentralizao colocase como um processo poltico-administrativo de transferncia de poder, viabilizado, sobretudo, atravs do reordenamento do aparato estatal desenvolvido em cada nvel de governo. Nesse sentido, com a incorporao da descentralizao como diretriz constitucional, reformas importantes foram implementa-

ARTIGOS INDITOS

JAN/JUN

2010

105

das a partir dos anos 1980, contribuindo para alterar o modelo centralizado de polticas pblicas existente no perodo ditatorial, emergindo um novo desenho institucional para as polticas pblicas a partir da descentralizao. Nesse contexto, o governo federal vem delegando aos estados e municpios grande parte das funes de gesto das polticas, contribuindo para a institucionalizao no plano local de condies tcnicas para a implementao de tarefas de gesto de polticas sociais (Arretche, 1999). Contudo, apesar de o processo de descentralizao das polticas pblicas ser operacionalizado no Brasil h mais de duas dcadas, este requer o rompimento com velhas concepes e prticas que ainda permeiam as aes assistenciais e de gesto em diferentes reas. Nessa perspectiva, ainda que a Constituio Federal de 1988 e suas leis complementares tenham estabelecido as orientaes gerais para reconfigurao das relaes intergovernamentais, alguns desafios ainda persistem operacionalizao da descentralizao como princpio norteador das polticas sociais recentes, tais como: ausncia de estrutura de incentivos/induo do governo federal aos municpios para aderir descentralizao; baixa capacidade fiscal e administrativa (gesto) nos municpios; baixo quantitativo de recursos humanos qualificados nos municpios; falta de definio de responsabilidades; falta de avaliao e controle; flutuaes frequentes entre os dirigentes nos cargos de poder, gerando instabilidade da descentralizao j que esta requer um afinamento entre os entes; estabelecimento de relaes homogneas entre os estados, apesar das assimetrias do pas; forte disparidade entre os entes federativos (cultural, poltico, econmico) e enraizamento de uma cultura hierarquizante/ verticalizante na gesto das polticas pblicas (Abrucio e Costa, 1998; Arretche, 1999; Abrucio, 2005). Apesar dos limites apontados, preciso reconhecer que a diretriz da descentralizao

trouxe ganhos importantes, como o aumento da autonomia local, o aperfeioamento dos padres da administrao local e a ateno s inmeras diferenas regionais, ainda que de forma incipiente. Nessa perspectiva, a descentralizao no pas ainda se apresenta inconclusa, no se constituindo em uma obviedade no futuro, sendo necessrias estratgias que superem seus desafios. Compondo as diretrizes constitucionais de 1988, a intersetorialidade foi pensada como uma estratgia de interao entre os diversos setores com vistas a favorecer os processos de descentralizao e qualificar as aes pblicas mediante a integralidade das aes, conforme determina o texto constitucional. Dentro desse contexto, a intersetorialidade objetiva promover a articulao entre os novos atores que integram o campo de aes pblicas, mediante a diretriz de descentralizao; compor a ideia de integrao territorial, equidade, integralidade, ou seja, direitos sociais; oferecer melhor alternativa para lidar com o objeto e estruturas complexas do campo das cincias sociais; potencializar o efeito das polticas, tornando-as mais eficazes; otimizar recursos e esforos; superar a fragmentao; buscar integrao e troca de saberes; diminuir a superposio de aes e clientes; respeitar a diversidade, espaos comunicativos, negociao e intermediao (Wimmer e Figueiredo, 2006; Commerlatto et al, 2007; Motta e Aguiar, 2007; Burlandy, 2009). Todavia, assim como ocorre com os processos de descentralizao, alguns desafios so colocados para a operacionalizao da intersetorialidade.Dentre eles, possvel destacar: partilhamento de poder entre as inmeras instituies que compem o campo social; dificuldade de estabelecer um planejamento integrado de aes e recursos entre as instituies, buscando uma agenda de negociaes e comunicao interinstitucional; baixo consenso para a articulao de problemas; instabilidade institucional; polticas de governo e no de Estado; percepes privatistas que levam a atitudes

106

JAN /JUN

2010

ARTIGOS INDITOS

mais individualistas; tendncia histrica fragmentao institucional e seletividade das aes pblicas; formao dos profissionais ainda calcada no trabalho disciplinar; complexidade do objeto de interveno das polticas sociais que demanda constante diversidade e pluralidade; alocao insuficiente de recursos; superposio de aes e disputa de poder (Wimmer e Figueiredo, 2006; Commerlatto et al, 2007; Motta, Aguiar, 2007; Burlandy, 2009). Nesse sentido, assim como apontado para a descentralizao, a intersetorialidade ainda se apresenta como um processo em construo, sendo almejada para que as diversas instncias governamentais, os diversos setores de operacionalizao das polticas sociais, bem como os profissionais que nelas atuam, pactuem um projeto integrado que identifique determinantes-chave dos problemas em pauta, visando assim a formulao de estratgias que transcendam os programas fragmentados e aes verticalizadas. Outra diretriz constitucional relevante a ser observada aquela que prev constitucionalmente a participao da sociedade civil nas aes do Estado. Assim, por controle social entende-se a participao da sociedade nos processos de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da gesto pblica e na execuo das polticas e programas pblicos, avaliando objetivos, processos e resultados. Trata-se de uma ao conjunta entre Estado e sociedade em que o eixo central o compartilhamento de responsabilidades, debatidas em arenas polticas. Com a promulgao da Constituio em 1988 e a passagem de um Estado ditatorial para um Estado democrtico, alm das esferas subnacionais terem garantido aumento de poder com a descentralizao, e terem sido propostas aes integradas atravs de estratgias intersetoriais, foram criados, na esfera local, mecanismos de participao social, com vistas a democratizar e empoderar a sociedade civil, alm de controlar as aes realizadas nos nveis locais e os recursos pblicos destinados a elas.

A participao e controle social nascem da utopia e desejo de participao social que vem em contraponto ao sistema ditatorial, anterior a redemocratizao do pas. Entretanto, a efetivao da participao e controle social no se configura como um cenrio simples, uma vez que a cultura cvica do pas encontra-se arraigada a processos de no incluso ou participao social. Nesse sentido, para fortalecer o processo de descentralizao, ou seja, a transferncia de responsabilidade para os diferentes entes governamentais, a participao e controle social se constituram como estratgias indutivas de criao de novas arenas, ou microcampos de comunicao pblica para o debate acerca das polticas pblicas. Bem como corroborou para que estados e municpios conformassem um novo formato de debate acerca das polticas pblicas, favorecendo a criao de estratgias de induo da democracia local com vistas participao e controle na gesto das polticas pblicas. A descentralizao exerceu papel importante no caminho para viabilizar a participao e controle social, visto que as instncias locais se tornaram mais acessveis e permeveis, alm de estarem mais prximas dos usurios e seus representantes. Os processos de intersetorialidade tambm favoreceram e dinamizaram a participao e controle social, na medida em que possibilitam a troca de experincia e imputam na arena pblica a relevncia e necessidade da participao de diversos e diferentes atores nos processos de formulao, operacionalizao e controle de polticas pblicas. Tal debate apresentado por Burlandy (2009), em estudo realizado sobre o Conselho Nacional de Segurana Alimentar CONSEA, no qual ressalta que apesar das iniciativas no terem rompido com a fragmentao ou com as contradies presentes nas polticas governamentais, esta instncia possibilitou a aproximao entre diferentes setores de governo e sociedade, conjugando pactuao poltica e controle social.

ARTIGOS INDITOS

JAN/JUN

2010

107

Entretanto, a participao e o controle social no podem ser entendidos como uma obviedade, na medida em que alguns desafios que sero descritos ainda se colocam para a sua prtica. Seguindo o debate quanto aos desafios postos aos processos de participao e controle social, Santos (1994) chama a ateno para o fato que uma grande parcela da populao, absorvida pela dinmica da acumulao econmica, sujeita a carncias de todos os tipos e ausente da possibilidade de participao poltica do pas, possivelmente negar qualquer tipo de confronto (na medida em que este impe decises e custos) como uma estratgia de preservao mnima de sua dignidade pessoal. Nessa perspectiva, o mundo social percebido como hostil, a vida pblica com desconfianas, favorecendo o retorno a uma sociedade de natureza hobbesiana, na qual inexistem normas gerais universalmente aceitas. Segundo Santos (1994), a eroso das normas de convivncia favorece a que a segurana e confiabilidade s existam no mbito privado; assim, os indivduos se isolam e passam a contar apenas consigo mesmos e com suas prprias regras. Tal formao social destitui a arena pblica de qualquer carter simblico positivo, desfavorecendo assim a incluso, participao e controle social. Mediante isto, alguns dos desafios postos aos processos de participao e controle social podem assim ser descritos, como, por exemplo, a passagem de uma democracia tradicional para formas inovadoras de participao e cogesto em estruturas governamentais descentralizadas; a prtica recente que vem substituir uma postura antiga de submisso e no participao; a existncia formal de uma Constituio que prev a democracia, mas que no institui automaticamente mecanismos democrticos; a baixa cultura cvica; a histrica falta de tradio na participao social; a complexidade dos instrumentos de prestao de contas com detalhamento que contm imbricada com-

preenso; a partilha e disputa por poder nas arenas pode existir uma modalidade autoritria por parte de representantes do governo; o formato poltico institucional dos processos decisrios que no favorecem a participao social; o baixo fortalecimento das arenas de deciso; a criao de Conselhos meramente formais; a composio das representaes, que em muitos casos acabam elencando pessoas com baixa representatividade e/ou baixa capacitao para o cargo; os problemas estruturais da descentralizao que desfavorecem os processos de participao e controle social (Guizardi e Pinheiro, 2006). Apesar dos desafios que esto colocados ao processo de participao e controle social, so tambm inegveis os avanos alcanados com os Conselhos de polticas pblicas que ocorreram de forma expressiva nos anos 1990. A conquista desses espaos participativos foi um fator decisivo na organizao de uma institucionalidade democrtica. Os Conselhos de Sade renem, por exemplo, milhares de usurios, profissionais e gestores na definio de polticas de sade em suas localidades, havendo um inegvel e indito movimento de democratizao das relaes da sociedade e do Estado, inserindo a sade como pioneira na luta pela participao na histria das polticas sociais e na consolidao dos direitos sociais (Labra, 2007). Contudo, as inconcluses no Brasil so muitas. Apesar de ter havido aumento na distribuio de poder com a diretriz da descentralizao, seu potencial de dotar a gesto pblica de carter democrtico exige a conjugao com mecanismos efetivos de participao e controle social para o acompanhamento, monitoramento e qualificao das aes desenvolvidas no mbito local, bem como o incentivo s aes intersetoriais para a dinamizao das aes pblicas. A construo desses princpios orientadores da poltica social a par o avano que representam no desenho organizacional

108

JAN /JUN

2010

ARTIGOS INDITOS

do padro histrico de interveno do Estado brasileiro no campo social confere enorme complexidade ao processo de produo de polticas pblicas e introduz um conjunto de desafios de ordem terico-metodolgica avaliao das intervenes pblicas na rea social.

Desafios a serem considerados nas avaliaes das polticas sociais


Nos ltimos anos, assiste-se a uma valorizao crescente do campo das avaliaes das polticas sociais. Esse interesse est, em grande medida, relacionado ao prprio avano das polticas sociais no Brasil, ao mesmo tempo em que cresce a preocupao com o uso mais eficiente e eficaz dos escassos recursos pblicos. Um ponto que merece destaque diz respeito necessidade de construo de novos aportes terico-metodolgicos, capazes de acompanhar a complexidade de que se revestem as polticas pblicas de corte social no contexto contemporneo. Mais do que avaliar o cumprimento ou no de metas, ou ainda estabelecer parmetros para medir o sucesso ou o fracasso dos resultados finais de uma dada interveno social, diversos autores (dentre eles Arretche, 2001; Draibe, 2001; Rua, 1997 e Senna et al., 2007) tm chamado a ateno para o imperativo de considerar aspectos relativos ao processo decisrio e prpria formao da poltica social, englobando a, elementos relativos construo da agenda, formulao e implementao de polticas. Trata-se de considerar, portanto, que o ciclo de vida da poltica no segue um percurso linear e nem possui ponto de partida definido. Ao contrrio, o processo de produo de polticas pblicas de corte social demonstra a combinao de fatores complexos, de aes e decises que envolvem governantes, stakeholders e inmeros de-

safios relativos sustentao poltica dos programas, coordenao interinstitucional e capacidade de recursos (Silva et al., 1999, p. 7). Os desafios a serem considerados nas avaliaes de polticas sociais so, portanto, inmeros, haja vista que esse campo deve tambm contemplar a complexidade que permeia o processo de constituio e operacionalizao dessas polticas. Nessa direo, Arretche (2001) alerta para o fato dos processos avaliativos tradicionalmente centrarem esforos para identificar se os objetivos dos programas foram cumpridos ou no, sem levar em conta, que nem sempre um programa, projeto ou at mesmo uma poltica so implementados conforme foram formulados, tal como enfatizado nas avaliaes de resultados. Por estas razes, a autora refora a ideia de que os desenhos de programas no so peas internamente coesas e ajustadas, dado o fato de que estes so formulados em condies de razovel incerteza, com base nos efeitos esperados de uma dada estratgia de operao. Assim, a diversidade de contextos de implementao pode fazer com que a operacionalizao dos princpios ordenadores das polticas sociais produza resultados inteiramente diversos nas diferentes realidades sociais. Considerando essas questes, Arretche (2001) afirma que uma adequada metodologia de avaliao no deve concentrar-se em concluir pelo sucesso ou fracasso de um programa, pois a distncia entre formulao e implementao uma contingncia da ao pblica. Nessa direo, Labra enfatiza a complexidade do processo de produo de polticas sociais, elencando diversos fatores que influenciam esse processo:
[...] o ambiente internacional e o domstico; a conjuntura poltica, a capacidade de mobilizao dos atores, a influncia da mdia, a natureza da questo, o grau de dificuldade e abrangncia

ARTIGOS INDITOS

JAN/JUN

2010

109

e, muito importante, a profundidade da transformao que se pretende com a poltica, especialmente quando, para seu sucesso, se requer de mudanas comportamentais e culturais enraizados na sociedade. Adicionalmente, para a incerteza concorre o fato de que qualquer questo potencialmente objeto de uma deciso poltica envolve conflitos de interesses e lutas entre atores pelo poder de influenciar os resultados, que nem sempre podem ser contornados (Labra, 2007, p. 16).

Ainda enfocando os desafios postos s avaliaes, Senna et al. (2007) revelam que estudos recentes sobre a implementao de polticas sociais vm exigindo um refinamento das perspectivas de anlise, sobretudo no que se refere compreenso das intervenincias dos agentes implementadores nos rumos de tais polticas no nvel local. Assim, longe de ser uma etapa subsequente formulao da poltica e restrita mera execuo de objetivos predeterminados, a implementao de polticas envolve decises altamente relevantes, configurando um cenrio de incertezas, em que distintos interesses se interpem. Tal caracterstica do processo de implementao contribui para a conformao de resultados que tendem a modificar a formulao original das polticas e programas sociais (Senna, 2007). Este quadro muitas vezes agravado em razo da ausncia de uma cultura de cooperao entre os nveis de governo (fundamental para a operacionalizao da descentralizao e intersetorialidade) e da debilidade de mecanismos que envolvam a participao de distintos atores sociais nos processos decisrios (essencial para o fortalecimento do controle social). Desse modo, para o avaliador fundamental ter em mente que a implementao modifica o desenho original das polticas principalmente em se tratando de polticas sociais pois esta ocorre em um ambiente demasiadamente complexo e caracterizado por contnua mutao e, mais que isto, os

implementadores que fazem a poltica e a fazem segundo suas prprias referncias. O que se quer salientar, sob esse ponto de vista, a necessidade de considerar questes que atravessam tanto o contexto social mais amplo sob o qual as polticas sociais so gestadas como tambm aquelas relativas trajetria especfica da rea de cada poltica e ainda a dinmica do nvel local onde a interveno implementada e onde decises cruciais so tomadas. Do ponto de vista metodolgico, essa perspectiva exige considerar, assim, aspectos relativos ao contexto de produo e implementao das polticas, as condies poltico-institucionais que constrangem ou favorecem o curso de determinada interveno e os atores sociais envolvidos, em maior ou menor grau, nesse processo. Na busca de evidncias capazes de apontar fatores que constrangem e/ou favorecem a implementao de polticas sociais, Burlandy (2009) sugere possveis indicadores de potencialidades e fragilidades, que podem compor o processo avaliativo no campo social, relacionados operacionalizao dos princpios de descentralizao, intersetorialidade, participao e controle social do Sistema nico de Sade (SUS). Quanto descentralizao, a autora chama ateno para os seguintes indicativos: incentivos dos nveis subnacionais de governo para a adeso dos demais; apoio tcnico-financeiro; existncia de mecanismos de monitoramento local da utilizao dos recursos e do processo de implementao; existncia de canais institucionais de dilogo entre os nveis de governo; grau de participao dos governos estaduais e municipais na implementao da poltica; iniciativas de formao de gestores locais pelos demais nveis de governo. Em relao intersetorialidade, destacamse os seguintes indicativos: existncia de aes conjuntas desenvolvidas por diferentes setores de governo; existncia de espaos institucionais de pactuao entre gestores de diferentes setores na formulao das polticas e existncia de espaos institu-

110

JAN /JUN

2010

ARTIGOS INDITOS

cionais para articulao intersetorial cotidiana grupos de trabalhos operativos integrados por representantes de diferentes setores. E por fim, quanto participao e controle social: existncia de espaos institucionais de participao no processo de implementao da poltica; recursos de poder dos diferentes atores e a correlao de foras entre os diversos atores envolvidos; decises dos espaos de controle social que redundam em aes concretas.

Concluso
As reformas no sistema de proteo social brasileiro, iniciadas na dcada de 1980, conquistaram seu marco jurdico legal com a Constituio Federal de 1988. Algumas das principais diretrizes que instituram os novos contornos do sistema de proteo social estiveram imbricadas aos processos de descentralizao poltico-administrativa, com vistas a fortalecer os governos subnacionais, a estratgia de intersetorialidade, preconizada como fundamental na otimizao de recursos e de esforos direcionados a suprir, de forma integral, as necessidades da populao, e a participao e controle social, pensados como fundamentais e complementares aos processos de descentralizao, constituindo instrumentos efetivos de controle das contas e aes pblicas, bem como, democratizao e participao da sociedade civil nas atividades do Estado. A definio de tais diretrizes constitucionais, que a partir de ento passam a nortear as aes de proteo social no pas, constituem referncias fundamentais s polticas sociais. Nessa perspectiva, a avaliao no campo de tais polticas deve contemplar a compreenso e debate acerca dos desafios que tais diretrizes impem ao processo de implementao das polticas pblicas e, em especial, as polticas sociais. Os processos de descentralizao apesar de terem avanado de forma significativa nos ltimos anos e de terem favorecido a auto-

nomia e qualificao das aes dos governos subnacionais, ainda se apresenta como um processo inconcluso, na medida em que a Constituio Federal instituiu seu arcabouo legal, mas em ltima instncia no fundamentou de forma efetiva instrumentos de fortalecimento da gesto municipal. As estratgias intersetoriais, na mesma medida, avanaram no debate que legitima a relao entre os setores governamentais e a necessidade de otimizao e qualificao das aes. Todavia, a relevncia na superao de duplicidade de servios prestados, bem como a necessidade de serem elaboradas agendas estratgicas comuns entre os setores de governo ainda esbarram nas disputas de poder e no legado histricocultural que desfavorece a integrao entre as aes do Estado. A participao e controle social, apesar de, como demonstrado para as outras diretrizes constitucionais, ter papel fundamental na democratizao do pas, permitir o envolvimento da sociedade civil nas atividades do Estado e servir de instrumento de controle e qualificao das aes descentralizadas pelo pas, tambm se encontram arraigados a uma baixa cultura cvica de participao social, alm das arenas de debate ainda serem pouco permeveis s representaes capacitadas e consistentes da sociedade civil. Tais desafios apontados para as diretrizes constitucionais referenciadas por esse artigo, estaro fortemente arraigados aos processos de formulao e implementao de polticas pblicas. A complexidade do campo em questo, ou seja, do campo social, se apresenta imbricado e deve ser continuamente considerado nos processos avaliativos em polticas sociais. A complexidade da realidade brasileira constitui desafio aplicao de tais polticas e, assim, aos seus processos avaliativos, que mais do que considerar a complexidade dos processos decisrios, da intersetorialidade, descentralizao e participao social deve priorizar a escolha por avaliaes direcionadas a investigar processos em contraposio a avaliaes estritamente relacionadas iden-

ARTIGOS INDITOS

JAN/JUN

2010

111

tificao de resultados, ou melhor, avaliaes que apenas estabeleam relaes unvocas entre as diretrizes previamente estabelecidas por uma poltica ou programa e a sua simples aplicao na realidade. Por fim, na perspectiva apresentada, uma avaliao direcionada s polticas sociais,

alm de considerar como base fundante de seu debate os princpios constitucionais que direcionam tais polticas e a remodelagem do sistema de proteo social brasileiro, deve ainda considerar a complexidade do campo em questo, considerando suas mltiplas faces e diversas demandas sociais.

Referncias bibliogrficas
ARRETCHE, M. T. S. Polticas sociais no Brasil: descentralizao em um Estado federativo. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 14, n. 40, junho, 1999. ARRETCHE, M. Uma contribuio para fazermos avaliaes menos ingnuas. In: BARREIRA & CARVALHO (ORGS). Tendncias e perspectivas na avaliao de polticas e programas sociais. SP: IEE/PUC-SP, 2001. ABRUCIO, F. L. A. e COSTA, V. M. F. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 1998. ABRUCIO, F. L. A. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios do governo Lula. Revista Sociologia Poltica, n. 24, 2005. BURLANDY, L. A. construo da poltica de segurana alimentar e nutricional no Brasil: estratgias e desafios para a promoo da intersetorialidade no mbito federal de governo. Cincia e Sade Coletiva, vol.14, n. 3, p.851-860. Jun 2009. COMMERLATTO, D. et al. Gesto de polticas pblicas e intersetorialidade: dilogo e construes essenciais para os conselhos municipais. Katalisys, vol. 10, n.2, 2007. COSTA, B. L. D. A avaliao nas polticas de assistncia social: desafios para sua consolidao e para sua relevncia. In: FAHEL, M. e NEVES, JAB. Gesto e Avaliao de Polticas Sociais no Brasil. Belo Horizonte: PUC Minas, 2007. DRAIBE, S. M. Avaliao de implementao: esboo de uma metodologia de um trabalho em polticas pblicas. In: BARREIRA & CARVALHO (ORGS). Tendncias e perspectivas na avaliao de polticas e programas sociais. SP: IEE/PUC-SP, 2001. DOWBOR, L. A reproduo social. Propostas para uma Gesto Descentralizada, Editora Vozes, Petrpolis, 1998. ______. O que poder local. So Paulo: Brasiliense, 1999. GUIZARDI, F. L. e PINHEIRO, R. Dilemas culturais sociais e polticos da participao dos movimentos sociais nos conselhos de sade. Cincia & Sade Coletiva, 11(3), 797-805, 2006. LABRA, M. E. Existe uma poltica de participao e controle social no setor sade? Contribuies para um debate urgente. Rio de Janeiro, Cebes, 2007. LOBATO, L. Avaliao de polticas sociais: notas sobre alguns limites e possveis desafios. Trabalho, Educao e Sade, 2(1):95-106, 2004. ______. Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas. In: Saravia, E. e Ferrarezi, E. (orgs). Polticas Pblicas. Coletnea. Braslia: ENAP, vol. 2, pp: 289-311. 2008. MOTTA, L. B. e AGUIAR, A. C. Novas competncias profissionais em sade e o envelhecimento brasileiro: integralidade, interdisciplinaridade e intersetorialidade. Cincia & Sade Coletiva, 12 (2), 363-372, 2007.

112

JAN /JUN

2010

ARTIGOS INDITOS

RUA, M. G. Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos. Mimeo, 1997. Disponvel em: http://www.ufba.br/~paulopen/AnalisedePoliticasPublicas.doc SENNA, M. C. M. et al. Implementao da integralidade na organizao dos sistemas municipais de sade: um estudo na regio metropolitana do Rio de Janeiro. Relatrio de Pesquisa, 2007. SILVA, P. L. B. et al. Modelo de avaliao de programas sociais prioritrios. Relatrio Final. Campinas: Ncleo de Avaliao de Polticas Pblicas (NEPP)/UNICAMP, 1999. SANTOS, W. G. Razes da desordem. 3 Edio. Rocco, 1994. VIANA, A. L. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica n 05, 1998. WIMMER, G. F. e FIGUEIREDO, G de O. Ao coletiva para a qualidade de vida: autonomia, transdisciplinaridade e intersetorialidade. Cincia & Sade Coletiva, 11 (1), 145-154, 2006.

Resumen: Las reformas en el sistema de proteccin social brasileo, que comenz en la dcada de 1980, conquistado el marco legal con la constitucin legal de 1988. Algunas de las principales directrices que han establecido nuevos contornos del sistema de proteccin social se relaciona con los procesos de descentralizacin, colaboracin intersectorial, la participacin y control social. Sin embargo, esas directrices constitucionales fundamentales y rectores las polticas sociales formuladas a partir de 1988, marcan importantes desafos en los procesos de evaluacin social, especialmente en relacin con la complejidad de este mbito y la aplicabilidad de las directrices constitucionales. Palabras-claves: evaluacin, polticas sociales, descentralizacin, interseccionalidad, participacin y control social.

Rsum: Dbutes dans les annes 1980, les rformes du systme de protection sociale brsilienne ont remport le cadre juridique seulement depuis lavnement de la Constitution Fdrale de 1988. Quelques-unes des principales lignes directrices qui ont tabli de nouveaux contours du systme de protection sociale se liaient aux processus de dcentralisation, de la collaboration intersectorielle, de la participation sociale et du contrle social. Si, dun ct, ces lignes directrices constitutionnelles ont orient les politiques sociales formuls pres 1988, toutefois ils marquent des dfis importants dans les processus dvaluation sociale, en particulier en ce qui concerne la complexit de ce domaine et lapplicabilit des principes constitutionnels. Mots cls: valuation, politiques sociales, dcentralisation, intersectorielle, participation social.