Você está na página 1de 23

TEXTO PARA DISCUSSO No 1080

NOTAS SOBRE O SISTEMA NACIONAL DE CULTURA


Frederico A. Barbosa da Silva
Braslia, maro de 2005

TEXTO PARA DISCUSSO No 1080

NOTAS SOBRE O SISTEMA NACIONAL DE CULTURA*


Frederico A. Barbosa da Silva**
Braslia, maro de 2005

* Este texto nasceu das reflexes desencadeadas no Grupo de Trabalho (GT) institudo pelo Minc com o objetivo de elaborar o desenho do Sistema Nacional de Cultura. Agradeo especialmente as sugestes de Yara Mitsue Igushi e a leitura atenta de Gustavo Tostes Gavineelli. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.

Governo Federal Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto


Ministro Paulo Bernardo Silva Secretrio-Executivo Nelson Machado

TEXTO PARA DISCUSSO


Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou o do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

A produo editorial desta publicao contou com o apoio financeiro do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), via Programa Rede de Pesquisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas Rede-Ipea, o qual operacionalizado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), por meio do Projeto BRA/97/013.

Presidente Glauco Arbix Diretora de Estudos Sociais Anna Maria T. Medeiros Peliano Diretor de Administrao e Finanas Celso dos Santos Fonseca Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Luiz Henrique Proena Soares Diretor de Estudos Regionais e Urbanos Marcelo Piancastelli de Siqueira Diretor de Estudos Setoriais Mario Sergio Salerno Diretor de Estudos Macroeconmicos Paulo Mansur Levy Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Comunicao Murilo Lbo

URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL H 59, H 72

SUMRIO

SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUO 7 7

2 OS DISPNDIOS PBLICOS COM CULTURA: AS TRS ESFERAS DE GOVERNO 3 FINANCIAMENTO E SISTEMA NACIONAL DE CULTURA 4 CONSELHOS E SISTEMA NACIONAL DE CULTURA 5 CONCLUSES ANEXO 20 19 15 10

SINOPSE
Este texto descreve os gastos pblicos com cultura nas trs esferas de governo no ano de 2002, analisando o montante dos dispndios culturais e explorando as possibilidades de aplicao da Emenda ao artigo 216 da Constituio Federal (CF), isto , a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 310/2004. Tambm tece algumas consideraes a respeito do papel dos conselhos no Sistema Nacional de Cultura (SNC), procurando justificar a necessidade do concertamento poltico na elaborao de um sistema nacional e descentralizado, fundado na participao e na co-gesto da sociedade em relao s polticas culturais.

ABSTRACT
This paper describes the public expenditure in culture of the three levels of government in the year 2002, analyzing the amount of the cultural expenditures and the possibilities for the application of the Amendment, article 216 of the Federal Constitution, meaning, PEC 310/04. It also makes some considerations in respect to the role of the cultural councils in the National Cultural System. Therefore, it intends to justify the need for a political agreement in the elaboration of a national and decentralized system, funded in the social participation and co-management of cultural policies.

1 INTRODUO
O Ministrio da Cultura (Minc) tem origem nas articulaes polticas dos secretrios de cultura dos estados, que aproveitaram as oportunidades decorrentes do fim do regime militar e dos processos de democratizao poltica da dcada de 1980 para dar incio criao deste ministrio. Os secretrios estaduais, com outros atores polticos e sociais, vislumbraram a possibilidade de uma atuao federal consistente na dinamizao das atividades culturais e no apoio de aes e iniciativas de mbito nacional. Depois disso, os municpios passaram tambm a se organizar de forma mais intensa para atuar na rea cultural. A federao uma forma de organizao poltica territorial que articula poderes nacionais com os nveis estaduais e municipais e, em pases como o Brasil heterogneo e profundamente desigual, social e espacialmente o papel do financiamento pblico de importncia crucial, e a estruturao de poder entre os nveis de governo pressupe transferncias de recursos entre regies para reduo de desigualdades sociais e econmicas. Tambm pressupe-se o empenho de cada nvel de poder no financiamento de reas que so consideradas importantes socialmente. O mesmo vale para a rea cultural. No Brasil, o que se observa que os municpios ampliaram sua participao no financiamento das polticas culturais e passaram a ser o principal pilar em termos dos montantes agregados de recursos financeiros. Tornou-se impossvel falar de financiamento da cultura ou de sistema nacional de cultura sem a constatao desse fato. As notas que se seguem procuram explorar as possibilidades de um sistema nacional de cultura. Tal forma de organizao pressupe vnculos entre as diversas estruturas polticas e institucionais dos estados, dos municpios e do governo federal. Pode-se, ainda, admitir que a presena de um desenho de financiamento, que articule as esferas de governo e oferea incentivos ao coordenada, seria um vetor importante para efetividade e consolidao de um Sistema Nacional de Cultura (SNC).

2 OS DISPNDIOS PBLICOS COM CULTURA: AS TRS ESFERAS DE GOVERNO


Delimitar o campo cultural e suas fronteiras algo to controvertido quanto afirmar qual deve ser a atuao institucional na rea. Alguns dizem que a cultura no deve estar sob estmulo institucional, alegando a possibilidade de se perderem os significados culturais como elementos constitutivos da criatividade e espontaneidade cultural. Outros admitem que a cultura um bem que deveria estar disponvel a todos de forma universal e, por essa razo, o papel das instituies pblicas garantir os direitos culturais. Assim, as atribuies e as polticas culturais so percebidas de forma heterognea nos diversos espaos administrativos e sociais. Esse campo de controvrsias ser contornado, deixando registradas as dificuldades na delimitao da rea. Em seguida, dimensionam-se os dispndios culturais e a participao das esferas de governo no financiamento oramentrio da cultura. Os dispndios culturais pblicos no Brasil isto , recursos da Unio, dos estados e dos municpios somam mais de 2 bilhes de reais, em 2002. Conforme apre-

ipea

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

sentado a seguir, os dispndios culturais representam um valor per capita de R$ 11,78, em 2002, e a participao dos gastos pblicos culturais no Produto Interno Bruto (PIB) foi de 0,15%.
TABELA 1

Brasil: dispndios culturais1


Populao residente em mil habitantes PIB total em R$ milhes correntes Dispndios culturais em R$ mil correntes Dispndios culturais R$ per capita Participao no PIB (%) 174.632.960 1.346.027.553 2.056.955 11,78 0,15

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Nota: 1Total per capita e em relao ao PIB.

No h legislao especfica que trate da repartio de responsabilidades ou competncias no investimento e financiamento de aes pelos entes de governo na rea cultural. A legislao brasileira afirma, de modo geral, a importncia do setor pblico em todas as suas dimenses no fomento produo, difuso e preservao cultural. Ao longo do tempo, estados e municpios, por intermdio de suas secretarias, fundaes e rgos setoriais, vm aumentando suas participaes na gesto e no apoio das atividades na rea cultural.1 O grfico 1, a seguir, apresenta a participao das trs esferas de governo nos dispndios pblicos culturais. Nota-se a importncia dos dispndios municipais, em 2002.
GRFICO 1

Dispndios culturais por nvel de governo


Estadual 36% Federal 13%

Municipal 51% 2002


Fontes: STN, Siafi e Sidor.

A esfera municipal de governo foi responsvel por aproximadamente R$ 1 bilho, em 2002, desempenhando papel fundamental no fomento da vida cultural. Esse montante representa 51% dos dispndios totais, significativamente superiores ao aporte dos

1. Os dispndios administrativos e de pessoal dos governos estaduais e municipais no foram aferidos e correspondem funo cultura mas, a julgar pelas caractersticas das instituies federais, imagina-se, seriam maiores em pelo menos 20%. Os dispndios do nvel federal correspondem aos dispndios do Ministrio da Cultura.

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

Ipea

estados, que alcanou 36%. Observa-se que a participao relativa federal nos dispndios culturais bastante reduzida. A tabela 2, a seguir, apresenta esses dispndios culturais tambm desagregados por Grandes Regies e Unidades da Federao.
TABELA 2

Dispndios culturais por nvel de governo, Grandes Regies e estados em 2002


(Em R$ mil) Regio/UF Norte AC AM AP PA RO RR Nordeste AL BA CE MA PB PE PI RN SE Centro-Oeste TO DF GO MS MT Sudeste ES MG RJ SP Sul PR RS SC Nacional Total Federal (A) 1.017 48 300 0 350 319 0 2.066 0 50 560 100 90 1.118 98 0 50 3.643 1.298 1.996 349 41.095 551 1.509 24.823 14.212 5.740 3.258 2.363 120 223.712* 277.274 Fontes: STN, Siafi e Sidor. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: *No regionalizvel. Municipal (B) 59.501 1.149 33.110 313 16.734 759 7.435 212.547 14.271 64.065 26.342 15.458 13.849 61.042 8.460 11.755 11.576 33.522 5.513 12.428 10.266 5.315 561.372 14.231 97.375 120.424 329.342 157.169 59.206 58.275 39.688 0 1.038.381 Estadual (C) 101.574 7.430 47.270 4.866 40.336 184 1.488 186.705 6.105 63.458 57.078 24.860 4.097 15.675 4.862 11.647 5.029 66.058 1.039 35.034 9.901 16.965 3.119 310.635 5.378 28.469 70.598 206.191 70.223 25.121 34.119 10.983 0 741.301 Total D = A+B+C 162.092 8.628 80.680 5.179 57.421 1.261 8.923 401.318 20.375 127.573 83.979 40.418 18.036 77.836 13.421 23.402 16.655 103.224 6.552 36.332 24.325 27.230 8.784 913.102 20.160 127.352 215.845 549.744 233.132 87.585 94.757 50.790 223.712 2.056.956 A/D 0,6 0,6 0,4 0,6 25,3 0,5 0,0 0,7 0,2 0,5 1,4 0,7 0,3 3,5 4 8 4 4,5 2,7 1,2 11,5 2,6 2,5 3,7 2,5 0,2 13,5 B/D 36,7 13,3 41,0 6,0 29,1 60,2 83,3 53,0 70,0 50,2 31,4 38,2 76,8 78,4 63,0 50,2 69,5 32,5 84 51 38 61 61,5 70,6 76,5 55,8 59,9 67,4 67,6 61,5 78,1 50,5 C/D 62,7 86,1 58,6 94,0 70,2 14,6 16,7 46,5 30,0 49,7 68,0 61,5 22,7 20,1 36,2 49,8 30,2 64,0 15,9 96,4 40,7 62,3 35,5 34,0 26,7 22,4 32,7 37,5 30,1 28,7 36,0 21,6 36,0

A participao municipal nos dispndios culturais mais significativa nas regies Sudeste e Sul, onde ultrapassa 60%; enquanto, na regio Nordeste, responsvel por mais da metade dos recursos aplicados. Por sua vez, a participao dos estados relativamente mais importante nas regies Norte e Centro-Oeste. Outro aspecto relevante a concentrao dos recursos na regio Sudeste, que alcana 54% do total dos dispndios municipais e 42% dos estaduais. Essa regio tambm a principal beneficiria da transferncia de recursos federais. A anlise dos dados apresentados na tabela 2 no ser alongada. Note-se, entretanto, que o comportamento dos dispndios municipais e estaduais em relao mdia

Ipea

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

regional varivel. Assinale-se, ainda, a importncia dos nveis estaduais e municipais na maior parte das regies.

3 FINANCIAMENTO E SISTEMA NACIONAL DE CULTURA


No h propriamente descentralizao ou desconcentrao nas polticas culturais, mas sim a preocupao em consolidar um sistema descentralizado. Os recursos necessrios para a consecuo do SNC so de ordens diversas e, sobre eles, o nvel federal poder atuar de forma significativa, criando-os ou qualificando-os, como por exemplo: i) recursos humanos capacitados para a gesto cultural; ii) capacidade de gesto ou funcionamento das diversas polticas especficas (patrimnio, audiovisual, msica, artes cnicas, plsticas etc.); iii) recursos institucionais variados (com espaos fsicos, equipamentos, quadros tcnicos e de atividades-meio etc.); iv) capacidades de articulao com instituies ou agentes diversos, sejam eles da administrao pblica ou entidades da sociedade civil; e v) recursos financeiros. Para a implementao do Sistema, o importante definir as competncias das diversas esferas governamentais em relao a cada tipo dos recursos mencionado anteriormente. Essa definio deve ver respeitadas as autonomias dos governos federal, estaduais e municipais, mas tambm deve estar carregada de uma viso estratgica sobre o papel de cada um deles no desenvolvimento de capacidades sistmicas. As necessidades de recursos variados para suprir as carncias em situaes radicalmente heterogneas impem a idia de gradualismo na construo do Sistema Nacional de Cultura. Desse modo, so importantes a definio de estratgias e a delimitao clara de competncias para a sua consolidao, alm da atuao pblica sobre certos problemas estruturais enfrentados pelas polticas culturais. A escolha entre a resoluo de problemas estruturais ou conjunturais pode fazer a diferena no ritmo e na consistncia da construo de um sistema nacional. 3.1 RECURSOS FINANCEIROS FEDERAIS Em termos de recursos econmicos, as transferncias feitas pela Unio para estados e municpios so pequenas. importante ver nas transferncias federais um indicador das formas e tendncias de atuao do governo federal, que o privilegiamento das aes compartilhadas com outros agentes sociais, seja na execuo ou no financiamento. Alguns elementos da execuo oramentria do Minc, que esto na tabela 3 merecem ser salientados. O primeiro aspecto a ser destacado foi a baixa execuo oramentria, que corresponde, em parte, s exigncias das metas macroeconmicas e por suas implicaes no contingenciamento de recursos do Ministrio, fazendo que a execuo dos itens Investimento e Outras despesas correntes sofressem alto grau de frustrao. Apesar de um volume de execuo maior, embora no possa ser considerada alta (74%), as transferncias a instituies privadas so muito superiores comparativamente s destinadas para instituies pblicas. Para estas, percebe-se reduzida execuo das transferncias para estados, municpios e Distrito Federal.

10

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

Ipea

TABELA 3

Execuo oramentria do Ministrio da Cultura em 2002, por natureza da despesa


rgo/Natureza da despesa Ministrio da Cultura Pessoal Pessoal e encargos sociais Outras despesas Juros e encargos da dvida Outras despesas correntes Investimentos Inverses financeiras Transferncias Transferncias a estados e ao Distrito Federal Transferncias a municpios Transferncias a instituies privadas Transferncias ao exterior A classificar Total Fontes: Siafi e Sidor. Elaborao: Disoc/Ipea. Dotao inicial (A) Autorizado (lei+crditos) (B) Liquidado (C) Nvel de execuo (%) (D=C/B)

102.563.977 2.221.748 128.102.612 17.856.781 38.077 15.803.708 82.591.916 31.871.171 5.793.353 4.434.000 391.277.343

123.924.165 2.221.748 126.896.664 14.605.919 38.077 15.945.445 76.302.656 44.835.281 8.540.658 1.921.349 415.231.962

123.630.953 2.221.748 85.379.602 2.750.707 34.992 2.639.804 22.150.145 32.988.293 5.476.702 277.272.946

99,76 100,0 67,3 18,8 91,9 16,6 29,0 73,6 64,1 75,2

A criao de um sistema nacional e descentralizado representa o reconhecimento da autonomia das trs esferas de governo na execuo ou no fomento de aes culturais e tambm dos efeitos sinrgicos e potencializadores na atuao conjunta. Reconhece a autonomia na definio de prioridades e na execuo de aes dos nveis de governo, mas aposta na possibilidade de que o nvel nacional coordene processos no nvel dos estados e dos municpios, e que os estados coordenem processos nos municpios e entre os municpios, sem esquecer as possibilidades de co-gesto e de cofinanciamento de polticas, programas e aes. Para tal, pressupem-se no apenas transferncias intergovernamentais de recursos financeiros, mas tambm recursos de tcnicos e de gesto. Entretanto, ao considerar-se que os recursos financeiros so uma parte fundamental nesse processo e que ainda no so suficientes para dinamizar a rea cultural do pas, um outro desafio coloca-se neste cenrio: o aumento dos recursos globais do setor. 3.2 ESTADOS E MUNICPIOS As atividades culturais concentram-se espacialmente nas regies mais ricas. Uma ao compensatria exigiria no apenas polticas de desenvolvimento regionais, com as conseqentes transferncias de recursos inter-regionais, sobretudo das regies de maior PIB para as de menor, ou transferncias de um nvel de governo a outro, mas tambm estmulos a maior fluxo e circulao dos bens simblicos e culturais produzidos de forma concentrada. A tabela 4 apresenta o dispndio cultural dos municpios e dos estados e sua participao nos oramentos executados:

Ipea

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

11

TABELA 4

Cultura nos municpios, estados e no DF. Participao nos dispndios totais (2002)
UF Norte AC AM AP PA RO RR Nordeste AL BA CE MA PB PE PI RN SE Centro-Oeste TO DF GO MS MT Sudeste ES MG RJ SP Sul PR RS SC Total Fonte: STN. Elaborao: Disoc/Ipea. Municpios Dispndio em R$ 59.501.325 1.149.466 33.110.499 313.180 16.734.487 758.899 7.434.793 212.547.006 14.270.547 64.064.648 26.341.512 15.458.120 13.849.145 61.042.414 8.460.444 11.754.854 11.575.869 33.522.128 5.513.051 12.428.152 10.265.564 5.315.362 561.371.696 14.230.783 97.374.646 120.424.192 329.342.075 157.168.707 59.206.172 58.274.883 39.687.652 1.038.381.409 Participao nos gastos em % 0,3 2,2 0,1 0,7 0,1 2,8 1,0 1,1 0,7 0,8 1,1 1,9 0,6 0,8 1,3 0,7 0,4 0,6 0,3 0,7 0,9 1,1 1,1 0,9 0,8 1,1 1,0 Estados Dispndio em R$ 101.574.096 7.430.245 47.269.616 4.865.830 40.336.373 183.848 1.488.185 186.705.483 6.104.868 63.457.915 57.077.638 24.859.713 4.096.655 15.675.389 4.862.093 11.646.991 5.029.089 66.058.070 1.038.969 35.034.066 9.900.739 16.964.821 3.119.474 310.635.087 5.378.149 28.468.610 70.597.656 206.190.673 70.223.240 25.121.109 34.119.275 10.982.856 741.300.844 Participao nos gastos em % 0,6 1,3 0,5 1,0 0,0 0,2 0,3 0,7 0,9 0,7 0,2 0,2 0,3 0,5 0,3 0,1 0,5 0,2 0,7 0,1 0,1 0,2 0,3 0,4 0,3 0,3 0,2 0,4

A primeira lio deste exerccio que a definio do que dispndio cultural ainda no suficientemente clara na organizao das informaes disponveis, e que estados e municpios, provavelmente, no aplicam os mesmos critrios de classificao. Assim, esses critrios devero ser discutidos e a programao oramentria dever ser padronizada para a rea cultural, inclusive para o acompanhamento dos dispndios administrativos e de pessoal. A outra lio refere-se ao fato de que muitos dos pequenos municpios no teriam capacidade para cumprir a determinao de vinculaes de recursos para a rea cultural dadas as suas dificuldades fiscais. Desse modo, a situao exige que se considerem as heterogeneidades das condies das municipalidades e que se imprimam estratgias especficas, conduzidas pelos governos federal e estaduais, que permitam a incluso daqueles municpios no mundo da ao pblica cultural. Como pode-se perceber, os dispndios culturais dos municpios da regio Centro-Oeste tm, em mdia participao inferior a 1% nos recursos totais. As demais regies j atingiram o dispndio de 1% com a cultura, embora seja verdade que, as situaes dos municpios nos estados so heterogneas. Os municpios, na mdia nacional, usam 1% dos seus recursos oramentrios em cultura.

12

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

Ipea

Contudo, a situao inverte-se quando se trata dos estados. A participao dos dispndios culturais sempre inferior a 1%, e apenas o Amazonas e o Par atingiram a marca. Ao analisarem-se as informaes de dispndio pelo tamanho dos municpios, ser visto que a situao mais desigual, com os menores deles bem abaixo das mdias regionais e distantes de 1%. Na realidade, as mdias so puxadas pelos grandes municpios, sobretudo das capitais.
TABELA 5

Dispndios culturais, por tamanho dos municpios 2002


Municpios por tamanho (no de habitantes) At 10.000 De 10 a 20.000 De 20 a 50.000 De 50 a 100.000 De 100 a 500.000 De 500 e mais Fonte: STN. Elaborao: Disoc/Ipea. No de municpios 2688 1456 883 307 194 32 Cultura 60.407.925 94.433.321 125.103.124 121.545.207 249.209.244 387.682.588 Participao mdia nos dispndios totais 0,6 0,9 1,0 1,2 1,1 1,1

A tabela 5 mostra que os 4.144 municpios com menos de 20 mil habitantes teriam dificuldades no cumprimento imediato de vinculaes, dadas as situaes econmico-financeiras e o adicional de recursos que teriam de ser alocados. Os dispndios dos municpios com menos de 50 mil habitantes, em termos per capita, esto abaixo da mdia nacional, revelando que essa mdia puxada pra cima pelos investimentos dos maiores municpios. Os municpios com mais de 100 mil constituem 4% do total dos municpios e agregam 61% dos recursos. 3.3 AS POSSIBILIDADES DA PROSPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL (PEC) 310/2004 Para contornar essas dificuldades, o Congresso Nacional discute vinculaes de recursos de impostos cultura nas trs esferas de governo. A Proposta de Emenda ao artigo 216 da Constituio destina 2% dos recursos da Unio, 1,5% dos estados e do Distrito federal e 1% dos municpios a aes e polticas culturais. Embora o texto ainda no seja explcito quanto aos critrios de aplicao da lei, tem como princpio geral dotar a cultura de recursos significativos e protegidos em todos os nveis de governo. Ademais, ainda determina que dos recursos a serem vinculados cultura pela Unio, sero transferidos 25% aos estados e ao Distrito Federal e 25% aos municpios, com critrios a serem definidos em lei complementar. A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) est assim redigida:
As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3o do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional: Art. 1o acrescentado o art. 216-A Constituio Federal, com a seguinte redao: Art. 216-A A Unio aplicar anualmente nunca menos de dois por cento, os Estados e o Distrito Federal, um e meio por cento, e os Municpios, um por cento, da receita resultante de im-

Ipea

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

13

postos, compreendida a proveniente de transferncias, na preservao do patrimnio cultural brasileiro e na produo e difuso da cultura nacional. 1o Dos recursos a que se refere o caput, a Unio destinar vinte e cinco por cento aos Estados e ao Distrito Federal, e vinte e cinco por cento aos Municpios. 2o Os critrios de rateio dos recursos destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios sero definidos em lei complementar, observada a contrapartida de cada Ente.

Embora a operacionalizao e os critrios ainda no tenham sido definidos, como j afirmado anteriormente, foi possvel realizar um pequeno exerccio com as informaes existentes. A tabela 6 apresenta um exerccio com diferentes interpretaes da PEC: a) a situao atual, com esforo de dispndio para a rea cultural; b) a aplicao das alquotas conforme previsto na PEC, sobre os impostos brutos, dentro de cada esfera de governo; e c) finalmente, a aplicao das alquotas propostas sobre os impostos lquidos de cada esfera de governo, isto , considerando as transferncias constitucionais.
TABELA 6

Estimativas de aplicao da Proposta de Emenda Constitucional 310/2004


Esfera de governo Situao atual em bilhes R$ (a) 0,3 1,0 0,7 2,1 Sobre impostos brutos (b) 2,1 1,7 0,2 4,0 Incremento em Incremento com relao situao aplicao da EC em atual (a) bilhes R$ (d) = (c) = (b) (a) (b)/(a) 1,8 0,7 2,5 7,6 1,6 1,9 Sobre impostos lquidos (e) 0,9 1,5 0,6 3,0 Incremento com aplicao da EC em bilhes R$ (f)= (e) (a) 0,6 0,5 1,1 Incremento em relao situao atual (a) (g)= (e)/(a) 3,2 1,4 1,5

Federal Municipal Estadual Total

Fonte: STN. Elaborao: Disoc/Ipea.

Com a aplicao das alquotas da PEC sobre os impostos brutos, os recursos praticamente dobrariam, chegando a R$ 4 bilhes. Ao considerarem-se os impostos lquidos, o aumento de recursos seria mais conservador, ou seja, apenas 1,5 vezes os recursos atuais, com um incremento de R$ 1,1 bilho, chegando ao total de R$ 3 bilhes. Em qualquer dos cenrios, os estados deveriam manter os investimentos atuais (o mnimo de R$ 700 milhes). Os municpios investiriam R$ 1,7 bilho (incremento de 1,6 vezes em relao aos recursos atuais ou um adicional de R$ 700 milhes) no caso de aplicao de alquota sobre os impostos brutos e R$ 1,5 bilho sobre os impostos lquidos (um adicional de R$ 500 milhes ou 1,4 vezes os recursos atuais. Os recursos federais chegariam, caso cumpridos os critrios da Emenda, a um incremento de R$ 1,8 bilho (7,6 vezes os recursos atuais ou R$ 2,1 bilhes) sobre os impostos brutos. Portanto, so recursos significativos para estimular o desenvolvimento regional as transferncias seriam de aproximadamente R$ 500 milhes (25%) para os estados, sendo o mesmo valor e percentual para os municpios. No caso de aplicao de alquotas sobre impostos lquidos, o governo federal adicionaria R$ 600 milhes aos recursos atuais. No caso de aplicao das alquotas sobre impostos brutos, a participao do governo federal nos recursos totais seria de 53%, e nos impostos lquidos no passaria de

14

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

Ipea

30%. Em qualquer dessas situaes, no entanto, a aplicao da Emenda representaria um aumento da participao relativa da Unio no aporte de recursos cultura. Assim, a atuao federal poderia funcionar no sentido de transferncia de recursos e desenvolvimento de aes em regies de menor PIB funes e objetivos que esto explicitados nas legislaes de cultura, mas que no encontram, na situao vigente, plenas condies de realizao. Entretanto, um problema apresenta-se para o cumprimento dos critrios da PEC. Na atual situao das finanas estaduais e municipais, difcil imaginar alguma capacidade dessas esferas de governo para o cumprimento da PEC. No caso dos municpios, alm das dificuldades similares s enfrentadas pelos estados, no que se refere s contas pblicas, adicione-se o problema dos recursos reduzidos e insuficientes nos pequenos municpios, muitos deles dependentes de transferncias de recursos, em especial da Unio, na forma de transferncias constitucionais obrigatrias. Dessa forma, sero necessrios prazos de adeso e criao de condies polticas para cumprimento da emenda.

4 CONSELHOS E SISTEMA NACIONAL DE CULTURA


Os sistemas de financiamento pblico para a cultura tm sido organizados; as polticas culturais tm sido valorizadas em seus prprios termos, por seu papel de produo de valores, mas tambm na funo de geradoras de renda e emprego. No existe nada, do ponto de vista lgico, que antagonize essas funes com a idia de incluso social e simblica: os valores de incluso e cidadania no levantam muitas polmicas, so valores amplamente disseminados. Portanto, hoje mais claro o papel da cultura quando inserida em um desenvolvimento social integrado. Na primeira parte deste trabalho, foi demonstrada a participao do setor pblico no financiamento desse desenvolvimento, e alguns pontos conclusivos da seo 3 sero salientados: a) Os estados e os municpios das regies Sudeste e Sul so os que dispem de maior volume de recursos na rea cultural mais da metade dos recursos pblicos da rea circulavam nessas regies em 2002. b) Os municpios tm desenvolvido grande esforo de financiamento cultura. Entretanto, as capacidades de gasto dos municpios so heterogneas entre as regies e entre os prprios municpios, os quais so muito diferenciados e em grande nmero. Por tal razo, a articulao de polticas mais gerais deveria contar com aes de coordenao federal, estadual ou mesmo microrregional. c) Os movimentos de descentralizao autnoma, nos quais as esferas de governo organizam suas aes locais, so promissores. No entanto, em uma rea de recursos escassos e fragmentrios, muito precisa ser feito em relao s aes que racionalizem os investimentos e os dispndios e que tambm facultem melhor sistema de produo e circulao de bens simblicos entre cidades e regies. Muito h para se fazer a fim de que possibilite a democratizao e o acesso das populaes aos bens culturais.

Ipea

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

15

d) Em um contexto de perene restrio oramentria e fiscal, para que aes mais efetivas ocorram, importante que os sistemas institucionais tenham ligaes e sejam capazes de responder de forma coordenada s demandas por cultura. e) Contudo, o papel do nvel federal na sua capacidade de gerao dos mais diversos tipos de recursos econmicos, gerenciais, normativos etc. imprescindvel. Gerar esses recursos e distribu-los um desafio para o qual o governo federal apenas comeou a se preparar. O arranjo institucional das diversas reas de polticas procurou superar a segmentao tradicional e props a multiplicao de entrecruzamentos de poderes, funes de governo e atores sociais, que passaram a se encontrar no sistema de conselhos. Apresentou pelo menos quatro princpios gerais, presentes em um bom nmero de experincias de conselhos e que garantem a influncia no apenas sobre os recursos financeiros, mas sobre os recursos polticos: a) poder de aprovao ou reprovao dos oramentos do executivo; b) estabelecimento de diretrizes e aprovao de planos; c) princpio de prioridade entre os poderes, ou seja, um deles deve se responsabilizar pela deciso sobre a linha de ao, considerando os recursos disponveis; e d) alcance de suas responsabilidades, sendo centrais no presente trabalho, a definio da amplitude da composio dos conselhos e a paridade entre governo e sociedade. O primeiro e o segundo pontos levantam questes a respeito das atribuies dos conselhos e, se eles deliberam sobre os aspectos fundamentais dos sistemas em questo: se so capazes efetivamente de influenciar e de se constiturem em atores no jogo decisrio. So competncias para serem usadas, destinam-se a ter desdobramentos e a influenciar o comportamento dos atores principais, isto , aqueles posicionados no Executivo. O terceiro ponto garante a preeminncia de uma instituio, normalmente o Executivo, pela sua capacidade e para dispor dos dispositivos institucionais e das prerrogativas de deciso legal e, normalmente, de palavra ltima na elaborao de critrios de alocao oramentria. A participao do Executivo nos conselhos, entretanto, indica uma responsabilidade de ambos na negociao e na tomada de deciso. Outro ponto refere-se legitimidade e aos critrios de escolha dos atores que participaro do conselho. Sobre esse tema, cabe ter claro que sua finalidade no simplesmente a de representar a totalidade dos atores sociais, mas responder a um problema histrico: qual a finalidade do conselho? Ora, se a consolidao do setor pblico na forma de sistema um problema importante, a participao dos segmentos governamentais o centro, e a participao da sociedade e dos diversos segmentos ganha relevncia pelo papel provisrio e estratgico na realizao desse objetivo. O ltimo ponto o da participao dos conselhos nas estruturas do Poder Executivo, com atribuies e capacidades de controle social e de deliberao sobre a implementao de poltica e programas, a alocao de recursos e a definio de estratgias gerais. Para tal, importante um papel deliberativo sobre as questes centrais, bem com a presena de atores externos ao Poder Executivo.

16

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

Ipea

A seguir esto listados, a ttulo de ilustrao, alguns verbos que definem as competncias institucionais e as aes do setor pblico, do conselho ou do Executivo. a) Aprovar, estabelecer, definir e regulamentar tm relao com as normas escritas, com a lei, no sentido de que caberia ao conselho produzir ou aprovar regras formais que sero aplicadas ao sistema de cultura. b) Criar, coordenar, supervisionar, desenvolver, atuar, participar, articular, e acompanhar esto vinculados execuo de algo, no qual o conselho exerceria (ou poderia exercer) um papel. c) Propor, opinar, solicitar e deliberar, manifestar e, divulgar contm a idia de que h algo que o conselho no regulamenta nem executa e, no entanto, pode, de alguma forma, estabelecer uma posio, criar opinio e, sugerir a realizao de algo. Esses verbos modificam alguns elementos, recursos, estruturas, instituies ou, o comportamento de agentes. Ou, de outra forma, a associao entre o verbo e o elemento constitui a competncia do agente ou instituio. Tambm como ilustrao, alguns aspectos que so objeto de ao esto apresentados, como exemplo de atribuies concernentes a um possvel Conselho Nacional de Poltica Cultural: a) Recursos pblicos: nesta categoria, classificam-se todas as competncias que diretamente versem sobre recursos pblicos, dos critrios de repasses at os valores pagos pelos procedimentos. b) Sistema: competncias que no versem sobre os recursos, mas que digam respeito diretamente forma de funcionamento ou gesto do Sistema de Cultura. c) Recursos humanos: competncias que se referem aos recursos humanos. d) tica: competncias relacionadas com a observao ou o desenvolvimento de princpios e de regulamentos ticos. e) Articulao: competncias que versem sobre articulao do Conselho Nacional de Poltica Cultural com outras instituies e/ou agentes, sejam eles da administrao pblica ou entidades da sociedade civil, ou mesmo particulares. f) Conferncia nacional: uma competncia especial que estabelece o papel do Conselho nas Conferncias Nacionais de Cultura, nas quais est presente grande nmero de instituies estatais e, ainda, representantes da sociedade civil. g) Comunicao: competncias que se refiram exclusivamente opinio do Conselho. Assim, por exemplo, o Conselho pode aprovar recursos; estabelecer critrios; convocar reunies ampliadas (conferncias, fruns etc.); estabelecer aes ou estratgias para os recursos humanos ou para articulaes; e assim por diante. O conjunto de verbos associados aos objetos de interveno constitui as competncias. Geralmente, o papel das articulaes ganha relevo em momentos de construo institucional e na carncia de recursos financeiros. Essas articulaes significam aes de otimizao dos recursos polticos e, em muitos casos, financeiros. Possivelmente, seria o caso de se criar um Conselho Nacional de Poltica Cultural, que po-

Ipea

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

17

tencializasse as possibilidades de convergncia no que se refere s aes dos diversos agentes culturais. Parte da resposta aos desafios da construo do SNC pode ser dada pela criao de mecanismos institucionais de articulao e coordenao entre os agentes pblicos e os gestores culturais. O espao mais comumente utilizado na administrao pblica com essa finalidade so os conselhos setoriais. A Constituio de 1988 comprometeuse com o aumento da democracia e estimulou mecanismos de concertao poltica e de participao social na execuo das polticas. As polticas que se valeram dos conselhos como estratgias de consolidao e democratizao das instituies polticas procuraram superar o insulamento do Estado propondo a participao como elemento de co-gesto e de controle das polticas pblicas. Nesse sentido, organizaram-se conselhos nas estruturas do Poder Executivo, com atribuies e capacidades de controle social e de deliberao sobre a implementao de polticas e programas, a alocao de recursos e a definio de estratgias gerais. Dessa maneira, os conselhos devem aprovar recursos e oramentos, estabelecer critrios de alocao e normas, convocar reunies, estabelecer aes ou estratgias para os recursos humanos, para articulaes e assim por diante. O manejo desse conjunto de atribuies significa a possibilidade de dispor de instrumentos efetivos para a otimizao dos recursos polticos e, em muitos casos, financeiros. A tabela 7 apresenta o nmero de Conselhos municipais em funcionamento, bem como os fundos especiais de cultura existentes. primeira vista, a situao revela um sistema em formao, ou pelo menos em situao de articulao e formalizao dos mecanismos institucionais de relacionamento entre seus componentes.
TABELA 7

Proporo de municpios com Conselhos Municipais de Cultura e caracterizao das instituies participativas 2001
Existncia de Conselho Quantidade Sim Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 5.560 449 1.792 1.668 1.188 463 734 35 101 332 159 107 % 13,2 7,8 5,6 19,9 13,4 23,1 Total 570 31 72 258 124 85 Realizou reunies em 2001 Periodicidade Muito Pouco Freqente freqente freqente 279 15 39 122 62 41 107 1 14 45 29 18 37 5 5 21 4 2 Irregular 147 10 14 70 29 24 % 77,7 88,6 71,3 77,7 78,0 79,4 Sim 461 26 53 211 93 78 % 62,8 74,3 52,5 63,6 58,5 72,9 Paritrio Existncia de fundo especial na rea Sim 140 10 26 55 32 17 % 2,5 2,2 1,5 3,3 2,7 3,7

Fontes: IBGE e Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Elaborao: Disoc/Ipea.

Do total de municpios brasileiros, 13% tm Conselho instalado; deste total, 78% realizaram reunio em 2001; destes 68%, o fizeram de forma freqente. Entre os conselhos municipais existentes, 62% tm constituio paritria. Observa-se uma concentrao nas regies Sul e Sudeste, onde encontram-se 60% dos conselhos municipais de cultura. A presena dos conselhos aumenta com o tamanho dos municpios. Quanto aos fundos setoriais de cultura, apenas 2,5% dos municpios os possuem, sendo que esto nas regies Sudeste e Sul. A existncia de Conselho e de Fundo parece constituir, em convergncia, critrio razovel para o controle dos recursos transferidos,

18

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

Ipea

sobretudo, do governo federal para estados e municpios, e como pea estratgica para a institucionalizao e a consolidao de um Sistema Nacional de Cultura.

5 CONCLUSES
A melhor estratgia para a construo do Sistema Nacional de Cultura parece ser o gradualismo. As heterogeneidades entre os municpios e suas dificuldades para destinar recursos prprios cultura so significativas. A realidade poltica e financeira dos estados coloca limites semelhantes adeso imediata ao Sistema. A definio de regras gerais e de prazos largos para a adeso ao Sistema permitiriam o ajustamento gradativo dos agentes pblicos, como tambm dos privados, aos processos de construo do Sistema. Tambm importante preservar as autonomias dos mbito de governo, reservando ao governo central um papel maior em termos de coordenao da poltica nacional e dos sistemas setoriais de cultura, dada a sua maior capacidade de articulao e alocao de recursos estratgicos. Um dos pontos nevrlgicos na organizao de um sistema nacional a padronizao dos critrios de organizao e gesto oramentria em mbito nacional e sua disseminao pelas diversas esferas de governo. O outro a disseminao de recursos gerenciais e de mecanismos de controle social dos gastos por meio de fundos especficos. H, ainda, um foco a ser enfatizado: a amplificao das capacidades de articulao e pactuao poltica entre os diversos agentes pblicos e privados sobre diretrizes, critrios e estratgias de ao. A experincia exitosa em outras reas, no que diz respeito aos conselhos co-gestores e participativos, oferece um caminho que dever ser trilhado. A paridade entre governo e sociedade nas instituies de participao e controle social permite um rico processo de interlocuo entre a pluralidade de atores sociais, tanto na formao da agenda pblica quanto na redefinio da normatividade estatal e na consolidao de redes de apoio poltico. A definio dos atores que estaro presentes nesses rgos dar-se- medida que os interesses se cristalizem nos embates pblicos, contnuos e organizados. Nesse sentido, provvel que os fruns nacionais e regionais, bem como as conferncias nacionais, devero ter papel estratgico para que os atores ganhem visibilidade e comecem a fazer alianas e eleger parceiros para a construo e a consolidao de um Sistema Nacional de Cultura.

Ipea

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

19

ANEXO
ANEXO1

Proporo de municpios por existncia e caractersticas dos Conselhos Municipais de Cultura segundo tamanho populacional dos municpios Brasil e grandes regies 2001
Municpios Regies e tamanhos dos municpios (Populao) Existncia Quantidade % Municpios, por existncia e caractersticas dos Conselhos Municipais de Cultura Caractersticas Realizou reunies em 2001 Existncia Paritrio de fundo Periodicidade especial na rea No No Muito Pouco Total Freqente Irregular Sim No Sim No freqente freqente 570 80 208 124 72 69 17 31 4 13 6 3 4 1 72 3 25 25 7 7 5 258 26 92 57 38 38 7 124 30 36 21 19 17 1 85 17 42 15 5 3 3 13 14 3 6 3 122 9 38 22 20 28 5 62 14 14 8 14 11 1 41 7 18 8 2 3 3 18 3 12 2 1 1 1 2 24 7 11 5 1 1 45 6 18 9 7 4 1 29 9 9 8 2 1 1 4 1 2 21 3 11 5 2 279 32 87 56 40 51 13 15 2 4 4 1 3 1 39 14 2 5 5 1 2 2 1 5 14 1 5 4 2 1 1 70 8 25 21 9 6 1 29 6 11 5 2 5 2 1 1 107 20 45 24 11 5 2 1 37 5 18 7 7 0 0 5 1 2 147 23 58 37 14 13 2 10 1 6 2 164 19 60 36 22 23 4 4 0 1 2 1 0 0 29 0 10 10 4 3 2 74 11 19 18 11 13 2 35 3 17 3 6 6 0 22 5 13 3 0 1 0 78 14 41 14 4 3 2 1 1 53 3 16 20 4 6 4 211 24 75 47 35 25 5 93 25 30 16 10 12 9 5 3 1 1 47 2 17 10 3 13 2 31 5 6 5 9 5 1 7 3 1 1 1 10 11 1 1 3 55 1 12 10 10 16 6 32 4 9 2 6 10 1 17 3 7 5 1 68 14 35 10 4 3 2 461 70 174 102 55 49 11 26 4 12 5 2 3 1 1 1 1 1 19 26 109 10 34 22 17 20 6 5 140 9 42 33 18 27 11 10 1 4 5 430 71 166 91 54 42 6 21 3 9 1 3 4 1 46 3 15 14 6 6 2 203 25 80 47 28 22 1 92 26 27 19 13 7

Sim 734 99 268 160 94 92 21 35 4 14 8 4 4 1 101 3 35 35 11 10 7 332 37 111 75 49 51 9 159 33 53 24 25 23 1 107 22 55 18 5 4 3

Brasil at 5.000 de 5.001 a 20.000 de 20.001 a 50.000 de 50.001 a 100.000 de 100.001 a 500.000 mais de 500.000 Norte at 5.000 de 5.001 a 20.000 de 20.001 a 50.000 de 50.001 a 100.000 de 100.001 a 500.000 Mais de 500.000 Nordeste at 5.000 de 5.001 a 20.000 de 20.001 a 50.000 de 50.001 a 100.000 de 100.001 a 500.000 Mais de 500.000 Sudeste at 5.000 de 5.001 a 20.000 de 20.001 a 50.000 de 50.001 a 100.000 de 100.001 a 500.000 Mais de 500.000 Sul at 5.000 de 5.001 a 20.000 de 20.001 a 50.000 de 50.001 a 100.000 de 100.001 a 500.000 mais de 500.000 Centro-Oeste at 5.000 de 5.001 a 20.000 de 20.001 a 50.000 de 50.001 a 100.000 de 100.001 a 500.000 mais de 500.000

5.560 1.371 2.688 968 307 194 32 449 98 198 108 31 12 2 1.792 262 985 401 97 38 9 1.668 427 750 270 107 98 16 1.188 428 535 132 54 37 2 463 156 220 57 18 9 3

100,0 24,7 48,3 17,4 5,5 3,5 0,6 100,0 21,8 44,1 24,1 6,9 2,7 0,4 100,0 14,6 55,0 22,4 5,4 2,1 0,5 100,0 25,6 45,0 16,2 6,4 5,9 1,0 100,0 36,0 45,0 11,1 4,5 3,1 0,2 100,0 33,7 47,5 12,3 3,9 1,9 0,6

4.825 1.272 2.419 808 213 102 11 414 94 184 100 27 8 1 1.691 259 950 366 86 28 2 1.336 390 639 195 58 47 7 1.028 395 481 108 29 14 1 356 134 165 39 13 5 0

Fontes: IBGE e Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Elaborao: Disoc/Ipea.

20

texto para discusso | 1080 | mar. 2005

Ipea

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2005


EDITORIAL
Coordenao

COMIT EDITORIAL
Secretrio-Executivo

Silvnia de Araujo Carvalho Iranilde Rego


Reviso Superviso

Marco Aurlio Dias Pires SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, 9o andar, sala 904 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 315-5374 Fax: (61) 315-5314 Correio eletrnico: madp@ipea.gov.br

Valdinea Pereira da Silva Elizabete Antunes de Souza (estagiria) Raquel do Esprito Santo (estagiria)
Editorao

Aeromilson Mesquita Andr Pires de Carvalho Elidiane Bezerra Borges

Braslia SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, 9o andar 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 315-5090 Fax: (61) 315-5314 Correio eletrnico: editbsb@ipea.gov.br Rio de Janeiro Av. Presidente Antnio Carlos, 51, 14o andar 20020-010 Rio de Janeiro RJ Fone: (21) 3804-8118 Fax: (21) 2220-5533 Correio eletrnico: editrj@ipea.gov.br

Tiragem: 130 exemplares