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1 INTRODUÇÃO

A Lei de Responsabilidade Fiscal, a despeito das inúmeras críticas que vêm


sofrendo desde sua criação, atinge o principal objetivo de sua edificação, que é o do
controle do gasto público.
Ainda que se aponte certa rigidez em inúmeros de seus dispositivos, a
exemplo do controle dos arts. 19 a 23 com o gasto de pessoal, é louvável sua
atitude, até certo ponto pioneira, de criar uma sistemática controladora do Erário.
Outras normas também já se lançaram com mesmo impulso na empreitada
do controle do gasto público, a exemplo da Lei n. 4.320/64; todavia a LRF
demonstra, sem dúvida, possuir maior completude no alcance deste objetivo,
respaldada por todo o conjunto de normas que vão desde definições precisas de
vários elementos legais, passando por disposições sobre estes mesmos elementos,
e findando por referir-se a vários diplomas contendo sanções às atitudes públicas
ímprobas.
Esta monografia aborda o tema, “A Lei de Responsabilidade Fiscal como
subsídio para gestão e execução orçamentária no município de Inhaúma/MG” e,
busca analisar a execução do Orçamento da cidade de Inhaúma/MG com base na
lei de responsabilidade Fiscal.
O tema foi abordado sob a perspectiva de contribuir para o aperfeiçoamento
do setor governamental, pois a pesquisa revelou aspectos que podem melhorar o
conteúdo e a forma de apresentação das informações produzidas pela contabilidade
e conseqüentemente da transparência dos recursos públicos. Para tanto foi
necessário fazer um mapeamento da Lei de Responsabilidade Fiscal, buscando
entendê-la como instrumento de informação, transparência e controle dos recursos
públicos.
Os temas ligados à transparência na gestão dos administradores públicos
passaram a despertar interesse a partir do momento em que a sociedade começou a
cobrar uma administração pública eficiente que administrasse os recursos a ela
confiados de forma justa e honesta. A busca por informações úteis ao processo
decisório ganhou visibilidade perante a sociedade, que tem buscado a transparência

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na gestão fiscal, o que reforça a responsabilidade dos entes governamentais em
produzir informações compreensíveis a todos os cidadãos.
A escolha do tema foi motivada por entender que a Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF trouxe elementos inovadores e relevantes à contabilidade pública
principalmente quanto aos aspectos da transparência e controle das contas do setor
público, bem como pela aplicabilidade do referido estudo aos trabalhos
desenvolvidos pela Administração Municipal.
A monografia busca identificar os ganhos na qualidade das informações
produzidas pela contabilidade governamental após a publicação da referida lei,
analisando o quadriênio 2005-2008, com base em dados contábeis fornecidos pela
Prefeitura Municipal de Inhaúma.
Ainda, o presente estudo tem como objetivo verificar se o Orçamento Público
com vistas a Lei Complementar 101/2000 está sendo utilizado como instrumento de
planejamento e gestão ou, simplesmente está só se constituindo em um mero
documento para atender às exigências legais.
Esta monografia foi organizada nas seguintes seções: Resumo, Introdução,
Organização em estudo, Referencial Teórico, Metodologia, Desenvolvimento,
Conclusão e Referencias Bibliográficas.

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2 ORGANIZAÇÃO EM ESTUDO

A Prefeitura Municipal de Inhaúma iniciou suas atividades na data de 1º de


janeiro de 1949, a também data da instalação do município, que até então pertencia
a Sete Lagoas. A primeira sede daquela entidade pública situava-se à Rua Emílio de
Vasconcelos Costa, 143, Centro. Atualmente a sede do Poder Executivo, localiza-se
na Praça Expedicionário Claudovino Madaleno, 25, Centro, Fone (31)37164201. O
Município já foi maior do que é hoje, já que até 1963, os então distritos de Fortuna
de Minas e Cachoeira dos Macacos (hoje, Cachoeira da Prata) o compunham.
Desde sua criação, o município de Inhaúma vem transpondo obstáculos e
mostrando crescimento constante. A Administração Municipal tem, hoje, uma vida
política, social e econômica que traduz a sua vocação para o desenvolvimento
integral. Entre os municípios da região, foi o primeiro a ter uma urbanização mais
projetada, com obras de infra-estrutura que garantiram o bem-estar da comunidade.
Além dos constantes esforços dos seus administradores, a cidade contou
com vários beneméritos que interferiram positivamente para o desencadeio do
sucesso que o município conseguiu tal qual, Dr. Flávio Gutierrez, empresário e
produtor rural que resolveu se estabelecer na cidade. A atual sede da prefeitura
A cidade, atualmente conta, principalmente com empresas na área de
turismo, pecuária e agropecuária. As receitas do município são advindas de
convênios e do recolhimento de impostos (ITBI, ISSQN, etc.) direcionados a
pessoas físicas e jurídicas.
A cidade conta com uma população de 6000 habitantes. A prefeitura
Municipal é a maior empregadora e conta com mais de 400 profissionais (6% da
população), sendo 367 destes em folha, e o restante, prestadores de serviços.
O presente estudo foi desenvolvido no Departamento Municipal de
Administração, o qual abrange a contabilidade, tesouraria e controle interno.
Com efetividade este trabalho foi desenvolvido no setor de Contabilidade da
Prefeitura Municipal de Inhaúma, com a colaboração do contador do município e a
Secretaria Municipal de Fazenda. Para o trabalho serão utilizados documentos do
setor de contabilidade, mediante autorização prévia do gestor municipal.
Em campo, foram observadas as dificuldades enfrentadas pela referida
entidade municipal, bem como a sua busca para captar recursos e dessa forma,

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garantir o bem-estar da população. Para realização dos objetivos, a Administração
Municipal investe na formação continuada de suas estruturas urbanas, serviços
relativos a saneamento básico, distribuição de energia elétrica, telefonia, saúde para
toda a população e a constante busca pela captação de recursos suficientes para
suprir ou pelo menos amenizar, as carências da sociedade.

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3 REFERENCIAL TEÓRICO

Segundo Peres e Gomes (2000), a contabilidade, como um sistema de


controle do patrimônio das pessoas e das organizações, teve seu início ainda nos
primórdios do homem na terra, quando as populações nômades foram se fixando em
determinada região e começaram a cultivar a terra para produzir alimentos e
domesticar os primeiros animais. Santos (2001) observa que com esse
comportamento do homem primitivo foram surgindo os primeiros vestígios da
economia, ou seja, as coisas da natureza, aos poucos, foram se transformando em
bens, requerendo alguma forma de registro ou de controle.
A contabilidade pública, como ramo de aplicação da Contabilidade Geral,
teve uma grande evolução com a edição da Lei 4320 de 1964, que determinou o
estabelecimento das normas gerais do direito financeiro, para elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal.
A supracitada lei, em seu art. 83, estabelece que a contabilidade pública tem
por objetivo evidenciar a situação da receita, da despesa, do patrimônio e de quem
operacionalize a respectiva movimentação, quando preconiza: a contabilidade
evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer
modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela
pertencentes ou confiados.
Estudos mostram que as informações sobre Contabilidade e Administração
Pública contribuem para a cultura do setor público, considerando toda a sua
abrangência e implicações, sendo, portanto, igualmente ampla e embasada na lei
acima mencionada e revista pela Lei Complementar n° 101/2000 para dar conta da
diversidade dos processos técnico-administrativos pertinentes às esferas federal,
estadual e municipal. Essas informações estão centralizadas no relacionamento
governo-administração e suas implicações com a contabilidade do setor público, tais
como funcionamento e estrutura dos órgãos e agentes públicos, execução
orçamentária e extra-orçamentária, administração financeira e procedimentos,
conforme a lei n° 4.320/64.

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De acordo com Flores (2008: p. 01):
O departamento de contabilidade sempre foi fundamental para a gestão
pública, seja como instrumento de controle, seja como elemento
imprescindível à prestação de contas dos gestores públicos. Desde a edição
da lei n° 4.320, em 1964, até 2000, ano da lei Complementar n° 101 (LC n°
101), mais conhecida por lei de Responsabilidade Fiscal, decorreram-se 36
anos nos quais praticamente não houve mudanças na contabilidade
governamental. Ocorre que, após a edição da LC n° 101, outras exigências
emergiram a contabilidade de forma a pôr em xeque a estrutura e a gestão
desses departamentos, exigindo-lhes nova postura.

Por conta dessas exigências emergentes, na Contabilidade Pública, o


regime contábil deve ser classificado de duas maneiras. A primeira quando
se refere ao orçamento devendo adotar o regime de caixa e, na despesa, o
regime misto. A segunda, quando se faz referencia aos princípios contábeis,
pois hoje, não é mais possível que a contabilidade atue apenas como órgão
que centraliza os registros dos fatos contábeis. A contabilidade é tão
importante que deve estar onde os fatos ocorrem, ou seja, nas secretarias
da saúde, educação, obras e outras que geram pedidos, empenhos, ordem
de pagamento e liquidações, prestações de contas. Nesses termos, a
contadoria central deve ser a integradora dos dados e das informações,
gerando trabalhos de correlações e análises. É preciso pensar na
desconcentração da contabilidade como órgão e interligá-la por sistemas de
informação e procedimentos uniformes de controles internos. (IBID, 2008: p.
02).

Entende-se, nos tempos atuais, a Contabilidade com uma visão gerencial


que tem técnica capaz de produzir relatórios que sirvam à administração pública e
privada no processo de tomada de decisões e de controle de seus atos de gestão no
patrimônio das empresas ou das entidades. Essa técnica tem ramificações, entre
elas a Contabilidade Pública que enquanto uma das divisões de Ciências Contábil e
possuidora de características especiais pode ser classificada como o ramo da
contabilidade que estuda, controla, orienta e demonstra a organização e execução
da administração pública.
Tomando por base Flores (2008), é necessário salientar que as demandas
operacionais e novas ferramentas gerenciais e de controle impõem-se ao
profissional da contabilidade pública nos tempos atuais. O foco do orçamento
público é dispor das receitas previstas e despesas fixadas. Exigências como: a nova
estrutura de planos de contas; o controle da receita, da despesa e das contas
bancárias por vínculo de recursos; o detalhamento das despesas em nível de
desdobramentos, o que aumenta significativamente o número de empenhos
realizados e emitidos; as prestações de contas a órgãos estaduais e federais, tais
como a Secretaria do Tesouro Nacional – STN e o Ministério da Saúde, da
Previdência e da Educação, e os convênios.

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Eis algumas das conseqüências advindas da LC n° 101 do ponto de vista
operacional. Além desse aumento do volume de trabalho, em nível de relatórios e
execução operacional, a Lei trouxe à Administração Pública a necessidade da
utilização de ferramentas de gestão que se relacionam diretamente com a
contabilidade, como a necessidade de gerenciamento de sistema de custos, a
gestão do fluxo de caixa e a avaliação dos programas governamentais por meio de
indicadores de desempenho. Em face de todas essas demandas, os departamentos
de contabilidade não têm se demonstrado preparados.
Por esta razão, a contabilidade deve assumir que existe a necessidade de
uma visão sistêmica da gestão, compreendendo todos os processos e a forma como
ocorrem os relacionamentos entre pessoas e departamentos que resultam nos
números gerados pela contabilidade. Com o avanço tecnológico, é imperioso que a
Administração Pública entenda o gerenciamento sem as barreiras departamentais
hoje existentes, superando a visão dos departamentos como silos fechados nas
paredes que o cercam fisicamente e evoluindo para uma visão por processos de
trabalho, em que o foco é eficiência, eficácia e efetividade das ações para o usuário-
cidadão.
De acordo com Flores (2008 p. 03):
Os processos de compras, recebimentos, pagamentos, gestão de
patrimônio, materiais e outros, devem ser integrados e informatizados de
maneira que possibilitem evitar mais trabalho, permitindo a contabilização
automática dos eventos contábeis. Sendo os processos conhecidos e
integrados, a contabilidade deveria exercer o papel de articulador dos
processos e seus controles, e não apenas, como hoje é, o de responsável
pela etapa final, que é registro, oportunidade na qual, não raras vezes, se
observam irregularidades não mais passíveis de correção.

Estudos mostram que as informações sobre Contabilidade e Administração


Pública contribuem para a cultura do setor público, considerando toda a sua
abrangência e implicações, sendo, portanto, igualmente ampla e embasada na lei
4320/64 e revista pela Lei Complementar n° 101/2000 para dar conta da diversidade
dos processos técnico-administrativos pertinentes às esferas federal, estadual e
municipal. Essas informações estão centralizadas no relacionamento governo-
administração e suas implicações com a contabilidade do setor público, tais como
funcionamento e estrutura dos órgãos e agentes públicos, execução orçamentária e
extra-orçamentária, administração financeira e procedimentos, conforme a lei n°
4.320/64.

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A partir da edição desta norma legal, ocorreu a padronização das normas
relativas às demonstrações contábeis à que os órgãos públicos estavam sujeitos,
obrigando a todos os entes governamentais a obrigatoriedade de elaboração dos
Balanços Orçamentário, Financeiro e Patrimonial, em conjunto com Demonstrações
das Variações Patrimoniais.
De acordo com Silva (2003, p. 194), os sistemas de contabilidade pública
teriam como função precípua à realização do controle para resolver dois problemas
distintos:
a) fornecer à direção da organização todas as informações necessárias
para orientar de maneira mais econômica as opções de gestão; e
b) permitir aos gestores que controlem o processo de gestão em seu
aspecto econômico.
Desta forma, tornou-se necessário ocorrer o avanço das normas sociais, que
aliado à melhoria tecnológica, possibilitou a implementação de sistemas mais
adequados à realidade nacional, que culminaram com a edição da Lei
Complementar nº. 101 de 2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal.
A referida Lei traz em seu Artigo 1º:
Art. 1º. Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo
II do Título VI da Constituição.
§ 1º: A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Como se pode observar, a partir da edição da Lei de Responsabilidade


Fiscal, ocorreu uma mudança na qual a Contabilidade Pública teve papel
fundamental, promovendo a busca pelo equilíbrio das contas públicas e uma maior
transparência das informações governamentais para a sociedade.
Em um aspecto amplo, pode-se considerar a Contabilidade Pública como
integrante da área de estudos das finanças públicas, que estuda um dos aspectos
ou atividades do Estado: a obtenção e emprego dos meios materiais e serviços para
a realização de seus fins, sendo a atividade financeira do Estado envolvendo as
funções de obtenção, criação e gestão do dinheiro público, visando à satisfação das
necessidades da sociedade assumidas pelo Estado (AZEVEDO, 2004).

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Desta forma, na atualidade, a Contabilidade Pública é tida como o ramo da
ciência contábil aplicado à Administração Pública, tendo como instrumento para a
execução de seus fins, as técnicas de registro e apuração contábeis geralmente
aceitas, os princípios e as normas que lhe são pertinentes, de acordo com as
normas gerais do Direito Financeiro, acrescido daqueles estabelecidos para que
possa atingir os objetivos da gestão fiscal responsável.
Para Kohama (2003, p. 47),
A Contabilidade Pública é considerada como um dos mais complexos ramos
da Ciência Contábil, uma vez que é constituída de quatro sistemas inter-
relacionados: Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e de Compensação,
tendo como objetivo captar, registrar, acumular, resumir e interpretar todos
os fenômenos que afetem as situações orçamentárias, financeiras e
patrimoniais das entidades de direito público, através de uma metodologia
específica.

3.1 Instrumentos de Controle das Finanças Públicas

Com a finalidade de manter o controle das finanças públicas a Constituição


Federal instituiu em seu artigo 165, três leis visando dotar o setor público de um
processo de planejamento a curto, médio e longo prazo, sendo estas:
a) PPA - lei do Plano Plurianual: é o plano de governo no que tange a
investimentos públicos e programas de duração continuada, estabelecendo
as diretrizes e metas da administração durante o seu mandato;
b) LDO - Lei das Diretrizes Orçamentárias: representam a parte do plano
plurianual que pretende-se realizar para o próximo ano, servindo assim,
para orientar a elaboração do orçamento e sua execução, dispondo, ainda,
sobre as alterações na legislação tributária; e
c) LOA - Lei do Orçamento Anual: parte dos objetivos traçados nas
diretrizes orçamentárias fixando valores para as despesas projetadas e, de
igual forma para as receitas.

Para SERRA (1997, p. 186):


Imprime-se com isso, maior racionalidade no processo orçamentário, na
medida em que estas três leis não constituem peças estanques, mas são
dispostas de maneira hierárquica e vinculada de forma a orientar o
planejamento da atividade administrativa, repercutindo, diretamente, na
situação financeira.

Até a institucionalização da Lei de Responsabilidade Fiscal estes


instrumentos eram elaborados para atender a uma exigência legal. As diretrizes, na
maioria das vezes, continham matérias estranhas ao plano plurianual ou
simplesmente representavam uma cópia deste, o orçamento não contemplava todos
os objetivos das diretrizes em termos financeiros e, muitas vezes, o valor orçado
para a realização dos programas de trabalho era menor do que o seu real custo.
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Os governantes realizavam os programas de trabalho sem observar o
processo de planejamento, provocando desequilíbrio na execução orçamentária que
refletia-se nos crescentes déficits públicos.
O inciso I do artigo 59 da LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL,
2000), aponta que “O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais
de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público,
fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que
se refere a: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes
orçamentárias [...]”.
A LRF introduz a obrigatoriedade de verificação da realização das metas
estabelecidas na LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nota-se, assim, a
preocupação não só quanto ao aspecto legal dos atos do governo, mas também
quanto ao acompanhamento, de maneira ampla, das ações do gestor público, a fim
de que assegurar a eficácia e o cumprimento das metas do programa de trabalho. O
orçamento deve ser visto não apenas como uma disposição legal como també m
como uma ferramenta gerencial que, segundo Horngren (1996), mostra expectativas
definidas, que são o melhor gabarito para o julgamento do desempenho a posteriori.
Nessa perspectiva, Kohama (1998) afirma que o setor público “tem a
obrigação de fornecer serviços públicos e gratuitos com o intuito de satisfazer um
amplo leque de necessidades sociais em contínua expansão, exigindo uma gestão
rigorosa dos recursos públicos para poder cumprir suas obrigações sociais”.
Portanto, o gestor público deve ater-se com disciplina não somente aos limites dos
recursos orçados, mas também otimizar a aplicação desses recursos em políticas
que atendam efetivamente às necessidades das organizações de direito público.
A Lei 4.320/64 aponta uma preocupação com a evidenciação e
transparência dos resultados obtidos pelas entidades públicas (BRASIL, 1964). O
controle da execução do orçamento visa à consecução de seus objetivos mediante a
utilização ótima dos recursos colocados a sua disposição. Deste modo, o controle
assume um caráter norteador das ações executadas e, quando acompanhado de
maneira sistemática, possibilita a avaliação.
Em sua maior parte, os sistemas de avaliação utilizados pelos órgãos
públicos consideram economicamente, pela sua expressão monetária, apenas os
custos incorridos, utilizando-se apenas os Demonstrativos exigidos pela Lei
4.320/64. Quando o foco é retirado da função controle e colocado na gerência e,

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conseqüentemente, no planejamento das ações governamentais, a utilização de
indicadores no processo orçamentário ganha importância (VARELA; MARTINS
2005).

3.2 O Orçamento e seu Papel no Controle Financeiro

O orçamento é um instrumento relacionado com a possibilidade de controle


dos gastos públicos, por meio dos quais os cidadãos podem limitar e controlar a
ação dos governantes.
A crescente preocupação no controle dos recursos públicos contribuiu para o
desenvolvimento de formas de elaboração e execução dos orçamentos e criação de
regras que submetem a administração pública. Historicamente as primeiras idéias
sobre orçamento público surgiram no continente europeu.
[...] O orçamento público remonta à Constituição Inglesa, outorgada em
1217 pelo rei João Sem Terra, e que em seu Artigo 12 estabelecia
restrições para a criação de tributos, os quais deveriam ser aprovados pelo
Conselho Comum do Reino. Os barões feudais e o clero, integrantes deste
conselho, órgão de representação da época, não estavam preocupados
com as despesas do rei, mas com os tributos que este lhes impusera. Para
vários autores, foi a partir dali que se iniciou a luta pelo controle parlamentar
das finanças públicas. Desse modo, as origens do orçamento público estão
associadas à natureza de controle, já que a nobreza se interessava por
controlar o então poder ilimitado do rei em matéria tributária.(FREITAS,
2003, p.9)

De acordo com Souza, hoje em dia o orçamento público, é um dos


instrumentos mais importantes e corriqueiros de gestão dos negócios de uma
coletividade politicamente organizada"
Como reflexo de tal afirmação, o orçamento constitui, a partir do ponto de
vista político-institucional, de acordo com SILBERSCHNEIDER (1998), a síntese do
compromisso de contribuições da sociedade e de realizações do governo, tal como
um contrato firmado entre governo e sociedade que reflete, em termos monetários, o
que o governo faz pelo povo e o que o povo contribui para o governo.
Para Silva (1996, p.37), “o orçamento é um plano de trabalho governamental
expresso em termos monetários, que evidencia a política econômico-financeira do
Governo e em cuja elaboração foram observados os princípios da unidade,
universalidade, anualidade, especificação e outros”.
Machado Jr. e Reis (2000), em comentários à Lei 4.320/64, dizem que o
orçamento desempenha sua função no momento em que se alia ao planejamento,

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com isso tornando-se possível a operacionalização dos planos, porque os
monetariza, isto é, coloca-os em função dos recursos financeiros disponíveis,
permitindo que o planejador tenha os pés no chão, em face das disponibilidades dos
recursos financeiros. Os referidos autores definem que:
O orçamento, portanto, é uma técnica cujo maior significado moderno
consiste, precisamente, em ligar os sistemas de planejamento e finanças
pela expressão quantitativa financeira e física dos programas de trabalho do
governo, valendo este conceito também para o orçamento empresarial.
(MACHADO JR. e REIS, 2000, p. 12)

Para finalmente atingir seu papel de controlador das finanças é de


fundamental importância que o orçamento expresse a realidade, da forma mais
precisa possível, quanto à previsão das receitas e à fixação das despesas. Além
disso, deve haver o constante acompanhamento da execução orçamentária, pois o
resultado orçamentário representa o principal indicador da situação financeira a
curto prazo.
Podem-se ter três situações distintas no orçamento quanto ao resultado
financeiro, tendo em vista que, segundo a Lei 4.320/64, em seu artigo 35, adota-se o
regime de caixa para as receitas e de competência para as despesas:
a) superávit: quando as receitas arrecadadas excedem as despesas
empenhadas;
b) déficit: quando as receitas arrecadadas são menores que as despesas
empenhadas; e
c) equilíbrio: quando o montante das receitas arrecadadas é igual o
montante das despesas empenhadas.

3.2.1 Receitas públicas

Conforme Resolução do Conselho Federal de Contabilidade nº. 1121, de 28


de março de 2008, que dispõe sobre a estrutura conceitual para elaboração e
apresentação das demonstrações contábeis,
Receitas são aumentos nos benefícios econômicos durante o período
contábil sob a forma de entrada de recursos ou aumento de ativos e
diminuição de passivos, que resultem em aumento do patrimônio líquido e
que não sejam provenientes de aporte de proprietários da entidade. .(STN,
V I, 2008, p.16)

De acordo com a Lei 4.320/64, em seu artigo 9º, a receita se classifica em


sentido lato ou restrito, tal classificação fica claramente evidenciada segundo SILVA
(1996, p. 86), que:
Ingressos ou receitas correspondem a todas as quantias recebidas pelos
cofres públicos, ao passo que receitas públicas correspondem aos

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ingressos que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas,
condições ou correspondências no passivo, vem acrescentar o seu vulto
como um elemento novo e positivo.

KOHAMA (1998. p. 132), diz que a receita pública pode ser dividida em dois
grupos:
a) receitas orçamentárias: estão consubstanciadas no orçamento público,
consignadas na Lei Orçamentária, cuja especificação deverá obedecer a
discriminação constante do Anexo nº. 3, da Lei Federal n. 4.320/64; e
b) receitas extra-orçamentárias: compreendem os recolhimentos feitos que
constituirão compromissos exigíveis, cujo pagamento independe de
autorização orçamentária e, portanto, independe de autorização legislativa.

3.2.2 Despesas públicas

Segundo Silva (1996, p. 101), “...desembolsos ou despesas correspondem a


todas as quantias despendidas pela Fazenda Pública , ao passo que as despesas
públicas correspondem ao desembolso que, dentro de uma autorização legislativa
para a execução do trabalho do Governo, vem a diminuir o patrimônio como um
elemento novo e negativo”.
De acordo com a Resolução do Conselho Federal de Contabilidade nº 1.121,
de 28 de março de 2008, que dispõe sobre a estrutura conceitual para a elaboração
e apresentação das demonstrações contábeis,
As despesas são decréscimos nos benefícios econômicos durante o
período contábil sob a forma de saída de recursos ou redução de ativos ou
incremento de passivos, que resultem em decréscimo do patrimônio líquido
e que não sejam provenientes de distribuição aos proprietários da
entidade.(STN, 2008, p.13)

As despesas, de acordo com KOHAMA (1998, p. 134), classificam-se em:


a) despesas orçamentárias: a realização depende de autorização legislativa
não podendo se realizar sem crédito orçamentário correspondente; em
outras palavras, é a que integra o orçamento; e
b) despesas extra-orçamentárias: são pagas à margem da lei orçamentária
e, portanto, independente de autorização legislativa, pois se constituem em
saídas do passivo financeiro, compensatórias de entradas no ativo
financeiro, oriundas de receitas extra-orçamentárias, correspondendo à
restituição ou entrega de valores recebidos, como cauções, depósitos,
consignações e outros.

A partir dos referidos conceitos, evidencia-se que as receitas e despesas


orçamentárias são as reais responsáveis pela formação do resultado financeiro, haja
vista, que as receitas e despesas extra-orçamentárias são compensatórias e,
somente, quando houver entradas extra-orçamentárias maiores do que as saídas
extra-orçamentárias e vice-versa tais valores influenciarão efetivamente o resultado.

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O art. 12 da Lei n. 4.320/64 classifica a despesa em despesas correntes,
subdividindo-se em despesas de custeio e transferências correntes, e em despesas
de capital, que por sua vez englobam os investimentos, as inversões financeiras e
as transferências de capital.
As despesas de custeio se destinam à manutenção de serviços públicos,
inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens
imóveis. As transferências correntes são despesas que não possuem
contraprestação direta, seja em bens ou em serviços, inclusive destinadas a outras
entidades de direito público ou privado.
São subvenções as transferências que cobrem despesas de custeio das
entidades beneficiadas, distinguindo-se em sociais e econômicas. Investimentos
são, de modo geral, as despesas destinadas ao planejamento e à execução de
obras. As inversões financeiras destinam-se à aquisição de imóveis ou bens de
capital já em utilização, à aquisição de títulos de empresas ou entidades, já
constituídas, desde que não importe aumento do capital, e à constituição ou
aumento do capital de entidades ou empresas. Transferências de capital, por fim,
são investimentos ou inversões financeiras que devam se realizar
independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços.
Como regra, toda e qualquer despesa deverá ser previamente autorizada
pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, isto é, nenhuma autoridade pode
efetuar ou ordenar despesa sem autorização legislativa, ou acima dos
limites estabelecidos, nem empregar a outra finalidade, ainda que mais
relevante, quando despesa especificada (BALEEIRO, 1996, p. 73);
obedecendo ao mandamento constitucional sobre o processo legislativo
(arts. 60-74).

Baleeiro (1996, p. 82-9) ainda aponta três causas de crescimento real da


despesa pública, constatando que é crescente a extensão da rede de serviços
públicos, motivando maior destinação das rendas à satisfação destas necessidades:
a) o incremento da capacidade econômica do homem contemporâneo,
sobretudo devido ao aperfeiçoamento da técnica de produção e, portanto,
da produtividade;
b) a elevação do nível político, moral e cultural das massas sob o influxo de
idéias-forças, que levam os indivíduos a exigir e a conceder mais ampla e
eficaz expansão dos serviços públicos;
c) as guerras, que de lutas entre grupos armados, restritos, assumiram o
caráter de aplicação total das forças econômicas e morais, humanas, enfim,
do país na sorte do conflito.

Tomando por base o autor supracitado, nota-se ainda como causa para o
aumento da despesa pública os erros e vícios políticos e administrativos,
entendendo estes sem significação percentual de relevo. Exemplifica com as ações

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demagógicas, onde as decisões dos órgãos de poder público quanto às dotações
orçamentárias sofrem, por vezes, a influência de interesses eleitorais, distorcendo o
ideal de interesse público.
Ressalte-se que, a título de ilustração de aumento desnecessário da
despesa pública, as bruscas alterações que diferentes governos que se sucedem à
proa da entidade federativa impõem aos planos de ação pública.
Seja por motivação ideológica, finalística ou política, o início de um novo
governo tem por costume, ao menos na tradição brasileira, romper com parte do
planejamento traçado pelo governo anterior, imprimindo nova direção aos trabalhos
da Administração Pública.
Com razão, pois, veio o Plano Plurianual a coibir esta prática, ao estender
um horizonte de metas e programas além dos três últimos anos de mandato do
governante que o propôs, atingindo o primeiro quarto do governo sucessor,
permitindo racionalização e estabilidade nas ações administrativas.

3.2.3 Dívida pública

A dívida pública decorre dos déficits orçamentários, das despesas extra-


orçamentárias e das contratações de obrigações a longo prazo constantes no
passivo permanente, sendo que, segundo a Lei Federal 4.320/64, em seus artigos
92 e 98 a dívida pública divide-se em fundada e flutuante.

3.2.3.1 Dívida Fundada

O artigo 98 da Lei nº 4.320/64 trata da dívida fundada e em consonância cm


isso:.
- A dívida fundada abrange os compromissos de exigibilidade superior a 12
(doze) meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a
financiamento de obras e serviços públicos.
A lei 4.320/64 estabelece, ainda, que a dívida fundada será escriturada com
individuação e especificações que permitam verificar, a qualquer momento, a
posição dos empréstimos, bem como os respectivos serviços de amortização e
juros.

23
3.2.3.2 Dívida Flutuante

O artigo 92 da Lei nº 4.320/64 trata da dívida flutuante. De acordo com este


artigo, a dívida flutuante abrange:

I - os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;


II - os serviços da dívida a pagar (parcelas de amortização e de juros da
dívida fundada);
III - os depósitos (consignações ou cauções e garantias recebidas em
função de execução de obra pública, por exemplo);
IV - os débitos de tesouraria (ARO – operações de crédito por antecipação
de receita destinadas a cobrir insuficiências de caixa ou tesouraria).

3.3 Lei de Responsabilidade Fiscal e sua Influência no Controle das


Finanças Públicas

Vivendo em uma era da administração pública marcada por governantes que


administram as contas públicas gastando mais do que arrecadam a Lei
complementar 101 de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), vem
cobrir importante lacuna para a obtenção do equilíbrio fiscal do país, ao estabelecer
regras claras para a adequação de despesas públicas em níveis compatíveis com as
receitas de cada ente da federação, envolvendo todos os poderes.
Segundo Khair (2000), a Lei de Responsabilidade Fiscal apóia-se em quatro
eixos para cumprir sua função de reguladora das finanças públicas: planejamento,
transparência, controle e responsabilização.
O planejamento é aprimorado pela criação de novas informações, metas,
limites e condições para a renúncia da receita e para a geração de despesas,
inclusive com pessoal e de seguridade, para assunção de dívidas, para realização
de operações de crédito e para concessão de garantias.
A transparência é concretizada com a divulgação ampla, de quatro relatórios
de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar receitas e despesas:
anexo de metas fiscais, anexo de riscos fiscais, relatório resumido da execução
orçamentária e relatório de gestão fiscal.

24
O controle caracteriza-se pela maior transparência e pela qualidade das
informações, exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos tribunais
de contas e a criação de sistemas de controle interno nos órgãos.
A responsabilização deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento
das regras, com a suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da
permissão para contratação de operações de crédito, inclusive ARO (adiantamento
da receita orçamentária). Os responsáveis sofrerão as sanções previstas na
legislação que trata dos crimes de responsabilidade fiscal (Lei Federal 10.028/2000).
Dentre o conjunto de normas e princípios estabelecidos pela Lei em
comento, merecem destaque os seguintes:
 Limites de gasto com pessoal
 Limites para o endividamento público: compreendendo a dívida pública,
as operações de crédito, as operações de crédito por antecipação de receita
orçamentária, a concessão de garantias e a inscrição em restos a pagar.
 Definição de metas fiscais anuais: para os três exercícios seguintes.
 Mecanismos de compensação para despesas de caráter continuado.
 Mecanismos para controle das finanças públicas em anos de eleição.

3.3.1 Gastos com Pessoal

A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 42, expressa uma de suas


mais importantes restrições, criando limitações de empenho no último ano de
mandato, ou seja, nos últimos oito meses de mandato os governantes não poderão
contrair obrigações de despesas que não possam ser cumpridas integralmente
nesse período ou que tenham parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem
que haja suficiente disponibilidade de caixa para esse efeito.
A lei também preocupou-se em regular os gastos nos demais períodos
exigindo em seu artigo 8º que até 30 dias após a publicação dos orçamentos, o
poder executivo deverá estabelecer a programação financeira e o cronograma
mensal de desembolso, sendo este último, um instrumento de controle de tesouraria
ou de caixa, em que se prevêem as receitas e os pagamentos das obrigações, que
vão sendo assumidas à medida que o orçamento vai sendo executado.

25
A programação das contas pelos instrumentos antes citados visa,
principalmente, manter o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada
no decorrer do exercício, pois de nada adianta o governo não aumentar suas contas
no último ano de mandato se já encontra-se com uma situação deficitária em
decorrência de períodos anteriores.
A não observância nas regras de controle das despesas públicas poderá
acarretar aos governantes penas de detenção ou reclusão que variam de 6 meses a
4 anos. Com relação às punições Khair ( 2000, p. 70) afirma: “Para que a Lei torne-
se efetiva, é preciso garantir a responsabilização efetiva e ágil de seus
transgressores, sob pena de cair em descrédito”.
Desde a edição da Constituição Federal se observa a intenção do legislador
constituinte para depois completá-la, de fixar limites de gastos com pessoal. A
previsão inicial estava no artigo 38 dos ADCT, que foi seguido pela lei complementar
n. 82/95 e depois pela LC n. 96, de 31 de maio de 1999. Entretanto, esta última lei
impunha seus efeitos apenas sobre o executivo, diferentemente da LRF que o impôs
para todos os Poderes.
Os limites de gastos com pessoal, tomado o conceito retratado acima,
constitui-se num percentual do total das receitas correntes líquidas (RCL), dispostos
no artigo 19 da lei complementar 101/2000. Observe-se:
União - limite máximo de gastos = 50% (cinqüenta por cento) da receita
corrente líquida, assim distribuídos: 2,5% - Poder Legislativo e TCU; 6% - Poder
Judiciário; 0,6 - Ministério Público da União; 3% - custeio das despesas do Distrito
Federal e ex-territórios; 37,9% - Poder Executivo;
Estados - limite máximo de gastos = 60% (sessenta por cento) da receita
corrente líquida, assim distribuídos: 3% - Poder Legislativo e TCE; 6% - Poder
Judiciário; 2% - Ministério Público; 49% - Poder Executivo;
Municípios - limite máximo de gastos = 60% (sessenta por cento) da receita
corrente líquida, assim distribuídos: 6% - Poder Legislativo; 54% - Poder Executivo.
Há uma regra de transição, disciplinada pelo artigo 71 da LRF, que
estabelece - ressalvando a revisão geral anual prevista no inciso X, do artigo 37 da
CF - que até o final do terceiro exercício seguinte ao da edição da lei, (até o final de
2003, portanto), a despesa totaL com pessoal não poderá ultrapassar, segundo a
RCL, 10% (dez por cento) da despesa verificada no exercício anterior, na hipótese

26
de o limite de gastos com pessoal estar aquém do limite máximo previsto no artigo
20.
Outra regra de transição (prescrita no artigo 70 da LRF) permite que o
excesso de despesa eventualmente verificado no exercício anterior ao da publicação
da lei (1999), portanto) deve ser reduzido nos dois exercícios seguintes (que só se
pode entender 2001 e 2002, dado que a lei entrou em vigor em maio de 2000,
quando em vigência leis orçamentárias aprovadas em 1999, em atenção aos
princípios da anualidade dos orçamentos e da segurança jurídica), na proporção de
50% (cinqüenta por cento) de redução do excesso, para cada ano.
O artigo 22 da LRF, que deve ser interpretado de acordo com os artigos 54 e
55 da mesma lei - relatório da gestão fiscal, estabelece que, se o administrador
verificar que foi ultrapassado o limite de despesa com pessoal, constatado a cada
quatro meses (para municípios com população inferior a 50 mil habitantes esse
prazo poderá ser a cada seis meses - art. 63 da LRF), deverá adotar, nos próximos
dois quadrimestres, medidas para a redução do excesso, diminuindo-se, no mínimo,
um terço no primeiro quadrimestre, adotando-se as providências, dentre outras,
previstas nos parágrafos 3º e 4º, do artigo 169 da CF. Essas medidas consistem
sucessiva e condicionalmente na redução em, pelo menos, vinte por cento das
despesas com cargos em comissão e funções de confiança; exoneração de
servidores não estáveis, (aqueles admitidos sem concurso público após 5 de outubro
de 1983); demissão de servidores estáveis com extinção de cargos, hipótese
disciplinada pela lei 9801, de 14 de junho de 1999.
Saliente-se que ao se constatar ter a despesa com pessoal excedido 95% do
limite, estarão limitadas a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou
readequação a qualquer título, criação de cargo, emprego ou função, provimento ou
contratação de pessoal, contratação de horas extras, exceção feita à despesa
oriunda de decisão judicial, ou causada pela revisão geral e anual da remuneração e
subsídio.
Se a redução não for atingida no prazo estabelecido pela LRF e enquanto o
excesso perdurar, o ente sofrerá sanção institucional consistente em percebimento
de recursos das transferências voluntárias; não obtenção de garantia, direta ou
indireta, de outro ente e a não contratação de operações de crédito, exceto a
destinada às despesas visando outras necessárias para redução de pessoal, como
demissão incentivada, por exemplo.

27
Vale complementar, ainda, que, concernentemente ao limite de despesas
com pessoal, não se pode olvidar a prescrição do artigo 21 da LRF, que reafirma o
seu caráter conceitual, ao estabelecer que “é nulo de pleno direito” o aumento de
despesa com pessoal que não atenda ao disposto nos artigos 16 e 17 da LRF,
especialmente a estimativa de impacto orçamentário e financeiro e a declaração do
ordenador de que o aumento de despesa tem adequação orçamentária e financeira.
Com efeito, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Crimes Fiscais
integram o que se pode denominar estatuto da cidadania, por se constituírem em
instrumentos de defesa do povo, na medida em que permitem a transparência, não
retórica, mas concreta, da gestão dos recursos, escassos recursos, acentue-se uma
vez mais, produzidos pela sociedade.

3.3.2 Transparência pública

A Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal foi editada para regulamentar


os artigos 163, 165, 167 e 169 da Constituição Federal. Esta Lei é dirigida aos Entes
Políticos (União, Estados-membros, Distrito Federal, e Municípios); aos três Poderes
que exercem as funções Executiva Legislativa e Judiciária; a todos os Órgãos da
Administração Direta e Indireta (Autarquia, Fundações, Fundos); a todas as Estatais
controladas e dependentes (assim entendidas as que recebem, do órgão Político a
que estão vinculadas, recursos financeiros para o custeio); ao Ministério Público; aos
Tribunais de Contas (da União, dos Estados e dos Municípios – onde houver,
exemplo: cidade de São Paulo).
As regras de conduta fiscal estabelecidas na LRF se aplicam à União, aos
Estados e aos Municípios de modo irrestrito. No caso do limite para a despesa com
pessoal, Estados e Municípios são tratados de forma igual, ambos devendo cumprir
o limite de 60% da receita corrente líquida. Em relação aos Estados, limitar este item
de despesa do orçamento público trouxe o resultado esperado em termos de
contribuição para o ajuste fiscal, como constatam Rocha e Giuberti (2004). De fato,
os dados acima indicam que a despesa com pessoal era excessiva e uma das
fontes do problema fiscal. Entretanto, pergunta-se qual era a situação geral dos
Municípios brasileiros, tanto em relação aos déficits e ao endividamento, quanto do
ponto de vista do gasto com pessoal, quando a LRF foi promulgada. Em particular, é
importante saber se a situação dos Municípios nos últimos anos era tão grave

28
quanto à dos Estados e, dada a sua situação fiscal, se os Municípios se
beneficiaram com o tratamento dado pela LRF, em especial no caso da despesa
com pessoal. Isto porque, existe um “trade-off” associado à imposição de uma regra.
Ao mesmo tempo em que limitar o gasto público pode trazer benefícios para a
sociedade, este limite pode reduzir as políticas à disposição dos governantes para
enfrentar crises econômicas.
Com relação ao Planejamento, prevê a Lei de Responsabilidade Fiscal a
obrigatoriedade de elaboração de quatro anexos, que deverão acompanhar a Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LDO. São eles: o Anexo de Metas Fiscais, oAnexo de
Riscos Fiscais, o Anexo de Compatibilidade do Orçamento com os objetivos e as
metas fiscais e, finalmente, o Anexo de Política Econômica (obrigatório somente
para a União).
Com efeito, outros têm sido utilizados para um melhor desempenho das
ações de planejamento municipal. O objetivo de se levantar tais informações é de
verificar com quais instrumentos os municípios efetivamente estão trabalhando, com
a finalidade de melhor elaborar o planejamento municipal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe um novo horizonte e, também,
adaptou-se à nova normatização da lei de crimes contra a administração pública –
lei n° 10028/00. A par das sanções administrativas previstas no corpo da Lei
Complementar 101/00, tais como a que fulmina de nulidade determinados atos,
quando praticados em detrimento da boa e regular gestão de recursos públicos
(despesa de pessoal, desapropriação de imóvel urbano sem observância do
disposto no art. 182, § 3º da Constituição Federal), ou ainda, a que veda o
recebimento de transferências voluntárias de outros entes políticos e realização de
operações de crédito, dentre outras, o art. 73 prevê a responsabilização pessoal dos
Agentes Públicos.
Na maioria das vezes, o executivo municipal desconhece o que é
orçamento, deixando a cargo das Secretarias de Finanças a incumbência da
preparação orçamentária. Na condição de responsável, o executivo municipal deve
ter presente o que a Lei considera como crime de responsabilidade:
− deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos
prazos estabelecidos em lei (Lei Complementar 101/00), quando o montante
ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado
Federal;

29
− ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de

− deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a


amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de
crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido
em lei;
− deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de
crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e
demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;
− ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de
crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades
da administração indireta, ainda que na forma de inovação, refinanciamento ou
postergação de dívida contraída anteriormente;

contribuição, cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;


− ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de
títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;

condição estabelecida em lei.


Inúmeras foram as divulgações nos meios de comunicação, marcadas por
explicações a respeito da nova lei, medidas tomadas pelos governantes para
adequação às suas regras, bem como protestos quanto à rigidez do seu conteúdo,
evidenciando-se manchetes tais como: “Novos prefeitos, velhos problemas – a
primeira semana dos novos prefeitos foi marcada por reclamações em relação à
herança recebida... dívidas deixadas pelo antecessor...”. (ARAÚJO, 2001, p. 6)
“Prefeitos limitam gastos com pessoal”. (ARAÚJO, 2001, p. 6)
Desde a aprovação da lei, porém, o governo foi inflexível, e a medida, agora,
é adaptar-se a era da responsabilidade fiscal.

3.3.3 A lei de responsabilidade fiscal e sua implantação a nível municipal

Desde a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal a maior preocupação


foi com a sua aplicação a nível municipal, o que ficou expresso em seu artigo 64:

30
A União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos
Municípios para a modernização das respectivas administrações tributária,
financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das
normas desta Lei Complementar”. (Lei Complementar 101 de 04.05.2000)

Tomando como referência, o censo de 1996 (Fonte IBGE), existem 5.507


Municípios, dos quais 5.027 (91,3%) com uma população menor que 50.000
habitantes, recebendo estes um tratamento mais favorecido nas regras da lei de
responsabilidade fiscal. Logo, a preocupação justifica-se pelo fato do elevado
número de prefeituras de pequeno porte e de interior, as quais não possuem infra-
estrutura tecnológica faltando um sistema eficaz para administração de suas
finanças, bem como, deficiência de pessoal qualificado.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, a despeito das inúmeras críticas que vêm


sofrendo desde sua criação, atinge o principal objetivo de sua edificação, que é o do
controle do gasto público.
Ainda que se aponte certa rigidez em inúmeros de seus dispositivos, a
exemplo do controle dos arts. 19 a 23 com o gasto de pessoal, é louvável sua
atitude, até certo ponto pioneira, de criar uma sistemática controladora do Erário.
Outras normas também já se lançaram com mesmo impulso na empreitada
do controle do gasto público, a exemplo da Lei n. 4.320/64; todavia a LRF
demonstra, sem dúvida, possuir maior completude no alcance deste objetivo,
respaldada por todo o conjunto de normas que vão desde definições precisas de
vários elementos legais, passando por disposições sobre estes mesmos elementos,
e findando por referir-se a vários diplomas contendo sanções às atitudes públicas
ímprobas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é, pois, norma que deve ser preservada
como requisito fundamental no tratamento sério da coisa pública e,
conseqüentemente, no objetivo de uma nação estável e desenvolvida; ainda que
sejam necessários ajustes na própria lei, sua meta de racionalizar a despesa pública
não deve ser deixada a segundo plano, mas sim entendida como razão da lei e do
esforço daqueles que a cumprem.

31
4 METODOLOGIA

Na perspectiva de Beuren (2004), a pesquisa é apresentada como forma de


investigação que tem como finalidade buscar respostas às indagações da sociedade
por meio de procedimentos metodológicos.
Segundo Beuren (2004, p.76), “no rol dos procedimentos metodológicos
estão os delineamentos, que possuem um importante papel na pesquisa cientifica,
no sentido de articular planos e estruturas a fim de obter respostas para os
problemas de estudo”.
“Com o intuito de identificar procedimentos metodológicos aplicáveis às
ciências sociais, particularmente à contabilidade, observou-se que diversas
tipologias de delineamentos de pesquisas são preconizadas por diferentes autores”
(BEUREN, 2004, p.76).

4.1 Procedimentos de Pesquisa

Para o desenvolvimento deste trabalho foi utilizada pesquisa descritiva e


documental.
De acordo com Gil (1999) apud Beuren, “a pesquisa descritiva tem como
principal objetivo descrever características de determinada população ou fenômeno,
ou estabelecimento de relações entre as variáveis. Uma de suas características mais
significativas está na utilização de técnicas padronizadas de coleta de dados”.
Conforme Beuren (2004, p.89), “... a pesquisa documental baseia-se em
materiais que ainda não receberam um tratamento analítico ou que podem ser
reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa”.
A pesquisa documental visa, selecionar, tratar e interpretar a informação
bruta, buscando extrair dela algum sentido e introduzir-lhe algum valor. (BEUREN,
2004).
Segundo Beuren (2004,p.92), a pesquisa qualitativa concebem-se análises
mais profundas em relação ao fenômeno que está sendo estudado. A abordagem
qualitativa visa destacar características não observadas por meio de estudo
qualitativo.

32
Os dados foram coletados na Prefeitura Municipal de Inhaúma, traçando-se
uma relação dos anos de 2005-2008, com o objetivo de verificar: o impacto da Lei de
Responsabilidade Fiscal na eficiência orçamentária.

33
5 DESENVOLVIMENTO

O serviço contábil junto à Administração Pública, em quaisquer de seus


níveis de governo, são organizados de forma a permitir o acompanhamento da
execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação
dos custos dos serviços prestados a sociedade, o levantamentos dos balanços
gerais, a analise e interpretação dos resultados econômicos e financeiros. Com o
advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 2000), a área
conquistou uma maior importância e visibilidade em toda a sociedade.
De posse dos dados contábeis da Prefeitura Municipal de Inhaúma, foi
possível verificar e, posteriormente avaliar o processo de adaptação da
contabilidade na Prefeitura Municipal de Inhaúma às exigências da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal –
LRF.

5.1 Análise e Interpretação dos dados

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF/2000), foram


instituídos os limites máximos para gastos com pessoal em relação à Receita
Corrente Líquida nos municípios.
A Receita Corrente Líquida constitui base para estabelecimento do montante
máximo de endividamento, de serviços de terceiros, das despesas com pessoal e da
reserva de contingência.
As questões abordadas neste trabalho envolvem a análise do orçamento
público da cidade de Inhaúma/MG, no que concerne ao planejamento e à execução
do orçamento, depois da edição da LRF, especificamente no quadriênio 2005-2008.

34
A tabela 1 apresenta as execução da receita e da despesa no período de
2005 a 2008, quando se percebe que nos últimos anos houve déficit orçamentário.

TABELA 1
Execução da Receita e Despesa orçamentária
Quadriênio 2005-2008
RECEITA R$
EXECUÇÃO
ESPECIFICAÇÃO 2005 AV% 2006 AV% 2007 AV% 2008 %
RECEITAS
CORRENTES 6.471.916,67 110,93% 7.692.990,99 110,36% 8.440.514,07 106,54% 9.580.308,52 111,81%
RECEITA TRIBUTÁRIA 634.428,00 10,87% 387.440,26 5,56% 468.226,90 5,91% 389.691,68 4,55%
RECEITA DE
CONTRIBUIÇÕES 257.083,83 4,41% 252.931,13 3,63% 135.934,35 1,72% 119.815,78 1,40%
RECEITA PATRIMONIAL 15.107,43 0,26% 149.452,09 2,14% 17.578,31 0,22% 24.313,78 0,28%
RECEITA DE SERVIÇOS 690,24 0,01% 190.944,53 2,74% 208.895,48 2,64% 187.331,91 2,19%
TRANSFERÊNCIAS
CORRENTES 5.526.887,67 94,73% 6.637.521,99 95,22% 7.566.386,94 95,51% 8.772.970,21 102,38%
OUTRAS RECEITAS
CORRENTES 37.719,50 0,65% 74.700,99 1,07% 43.492,09 0,55% 86.185,16 1,01%

RECEITAS DE CAPITAL 56,99 0,00% - 0,00% 393.725,00 4,97% 185.028,14 2,16%


ALIENAÇÃO DE BENS - 0,00% 42.820,28 0,54% 0,00%
TRANSFERÊNCIAS DE
CAPITAL 56,99 0,00% - 0,00% 350.904,72 4,43% 185.028,14 2,16%
DEDUÇÕES DA -
RECEITA CORRENTE -637.758,54 -10,93% -721.982,21 -10,36% -912.028,99 -11,51% 1.196.673,56 -13,97%
TOTAL 5.834.215,12 100,00% 6.971.008,78 100,00% 7.922.210,08 100,00% 8.568.663,10 100,00%
DESPESA R$
EXECUÇÃO
ESPECIFICAÇÃO 2005 AV% 2006 AV% 2007 AV% 2008 AV%
CRÉDITOS
ORÇAMENTÁRIOS E
SUPL. 5.721.696,50 98,07% 7.011.189,91 100,58% 8.376.735,70 105,74% 9.861.469,45 115,09%
CRÉDITOS ESPECIAIS 0,00 0,00% 0,00% 0,00 0,00% 0,00%
SUBTOTAL 5.721.696,50 98,07% 7.011.189,91 100,58% 8.376.735,70 105,74% 9.861.469,45 100,00%
-
SUPERÁVIT/DÉFICIT 112.518,62 1,93% -40.181,13 -0,58% -454.525,62 -5,74% 1.292.806,35 -15,09%
TOTAL 5.834.215,12 100,00% 6.971.008,78 100,00% 7.922.210,08 100,00% 8.568.663,10 100,00%
Fonte: Prefeitura Municipal de Inhaúma/MG – Balanço Orçamentário- Quadriênio 2005-2008 -Disponível
em site:www.tesouro.fazenda.gov.br -

Esta tabela demonstra que, em valores nominais, tanto a receita quanto a


despesa orçamentária cresceram. Comparando-se o ano de 2008 com 2005, houve
uma evolução da receita de 46,87%, que pode ser justificado, principalmente pela
conta transferências correntes, que no quadriênio analisado, este grupo foi o mais
representativo, cerca de 95% da arrecadação total.

35
Pode-se perceber também que a receita tributária – grupo que representa os
tributos cobrados diretamente pelo município – apresentou queda gradativa no
período analisado e ao se comparar 2008 com 2005, houve uma variação negativa
de 38%.
A evolução das despesas foi superior às receitas, chegando-se a 2008,
comparado a 2005, ao acréscimo de 72,35%, fato que justifica os déficits no
orçamento do último triênio, demonstrando assim que, a cidade de Inhaúma tem
problemas no planejamento orçamentário, não conseguindo manter o equilíbrio na
execução orçamentária.
Para tanto é necessário comparar a previsão com a sua realização. Dessa
forma será possível analisar quais as prováveis causas desse déficit.

TABELA 2
INHAÚMA/MG - COMPARATIVO DA RECEITA COM A DESPESA R$1,00

RECEITA
EXECUTADA
RECEITA RECEITA DESPESA DESEPESA -DESPESA
EXERCÍCIO PREVISTA ARRECADADA FIXADA REALIZADA EMPENHADA RESULTADO
2005 5.900.196,50 5.834.215,12 5.900.196,50 5.721.696,50 112.518,62 SUPERAVIT
DÉFICT
2006 6.844.460,00 6.971.008,78 6.844.460,00 7.011.189,91 -40.181,13
DÉFICT
2007 9.359.380,00 7.922.210,08 9.359.380,00 8.376.735,70 -454.525,62

2008 11.134.481,00 8.568.663,10 11.134.481,00 9.861.469,45 -1.292.806,35 DÉFICT

2005 2006 2007 2008


RECEITA EXECUTADA
DESPESA EMPENHADA 1,02 0,99 0,95 0,87
Fonte: Prefeitura Municipal de Inhaúma 2005-2008;-Demonstrativo da Execução Orçamentária; Balanço
Orçamentário,Disponível em site: http: www.tesouro.fazenda.gov.br

Na tabela anterior confrontamos a despesa e a receita. Em relação à receita,


observa-se que a arrecadação, em relação à previsão é deficitária. A entidade,
sendo assim apresenta uma insuficiência no que concerne à arrecadação.
Quanto ao resultado orçamentário que é o quociente entre a receita e
despesa executadas, constatou-se comprometimento do triênio 2005-2008. na
análise dos valores referentes a este período verificou-se que gastou-se mais do que
arrecadou. Destaque para o exercício de 2008, o qual obteve o pior resultado,
mostrando que a entidade precisa de melhor planejamento e comprometimento para
seguir as regras impostas pela LRF, afinal de contas neste ano, para cada R$ 1,00
em despesa, a entidade apresenta R$0,87 para cumprir suas obrigações.

36
Este resultado foi gradativo, e, em grande parte, em virtude da previsão de
créditos orçamentários que não haviam sido não concretizados totalmente. Em
contrapartida, este quociente teve oscilação negativa no ano de 2007, apesar de
ainda apresentar superávit orçamentário. Este resultado e a falta de planejamento
corroboraram para o resultado do ano de 2008. Gastou-se mais do que devia e o
número de inadimplentes fez com que a arrecadação pública despencasse.
Na análise da execução orçamentária, mostrou-se que o gasto total, de um
modo geral, teve comportamento ascendente em todo o período que serviu como
base para nossa pesquisa, apresentando taxas médias de crescimento significativas
e evolução positiva em termos de proporção do orçamento realizado.
No gráfico 1 é feito um esboço sobre a receita orçada e arrecadada no
município de Inhaúma. A Receita Prevista para o município foi superior àquela
arrecadada em todos os anos, excetuando o ano de 2006. Verifica-se nos exercícios
de 2005, 2006 e 2007, grau de insuficiência na captação de recursos em
ascendência.
.

RECEITA ORÇADA X ARRECADADA

15000000

10000000 2005
2006
5000000
2007
0 2008

-5000000
SUFICIÊNCIA/INSU
RECEITA RECEITA
EXERCÍCIO FICIÊNCIA DA
PREVISTA ARRECADADA
RECEITA

2005 2005 5.900.196,50 5.834.215,12 -1,12%


2006 2006 6.844.460,00 6.971.008,78 1,85%
2007 2007 9.359.380,00 7.922.210,08 -15,36%
2008 2008 11.134.481,00 8.568.663,10 -23,04%

GRÁFICO 1 : Receita Orçada X Receita Arrecadada


Fonte: Balanço Orçamentário: Prefeitura Municipal de Inhaúma: Quadriênio 2005-2008

37
A Tabela 3, demonstra o cálculo da Receita Corrente Líquida, conforme
disposto na LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal -, quando se verifica que houve
uma evolução no período analisado, em valores nominais.

TABELA 3
APURAÇÃO DA RECEITA CORRENTE LÍQUIDA
ACUMULADO 12 MESES
2005 2006 2007 2008
ESPECIFICAÇÃO DA RECEITA
I - RECEITAS CORRENTES 6.471.916,67 6.272.705,28 8.773.494,66 9.981.204,92
RECEITA TRIBUTÁRIA 634.428,00 387.440,50 468.523,23 387.440,50
IPTU 32.799,87 56.150,38 32.799,87
ISS 155.578,32 190.974,10 155.578,32
ITBI 55.079,63 112.327,34 55.079,63
Outras Receitas Tributárias 143.982,68 109.071,41 143.982,68
RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES 257.082,83 126.267,72 135.683,19 119.815,78
RECEITA PATRIMONIAL 15.107,43 14.500,72 10.531,74 24.313,78
RECEITA DE SERVIÇOS 690,24 190.944,00 0,00 187.331,91
TRANSFERÊNCIAS CORRENTES 5.598.882,93 5.478.850,82 5.478.850,82 5.478.850,82
Cota Parte Fundo de Participação dos
Municípios 239.365,03 3.132.787,30 3.132.787,30 3.132.787,30
Transferência dos Estados da Cota-
Parte do ICMS 118.528,37 1.628.439,55 1.628.439,55 1.628.439,55
Transferência dos Estados da Cota-
Parte do IPVA 24.553,27 73.888,43 73.888,43 73.888,43
Transferências de Recursos do
FUNDEF 53.783,06 643.735,54 643.735,54 643.735,54
OUTRAS TRANSFERÊNCIAS 5.162.653,20 1.185.495,75 1.005.764,72
OUTRAS RECEITAS CORRENTES 37.721,50 74.700,99 35.760,67 86.185,16

II - DEDUÇÕES (637.758,54) (721.982,21) (912.028,89) (1.196.673,56)


Dedução Receita Formação do
FUNDEF (637.758,54) (721.982,21) (912.028,89) (1.196.673,56)
RECEITA CORRENTE LÍQUIDA 5.834.158,13 5.550.723,07 7.861.465,77 8.784.531,36
Fonte: Relatório Resumido da Execução Orçamentária - Prefeitura Municipal de Inhaúma –
Quadriênio 2005-2008 (SISTN)

Conforme pode-se observar através da tabela acima, a Receita Corrente


Líquida teve uma variação negativa no ano de 2006 devido a diminuição da
arrecadação (receita tributária, receita de serviços, transferências correntes).

38
Em 2007 e 2008 a Receita Corrente Líquida teve variação positiva.
Destaque para a conta Transferências Correntes que apresentam maior
representatividade, impulsionada pelo subgrupo Cota-Parte do Fundo de
Participação dos Municípios e Transferências dos Estados, as quais sofreram
oscilações relevantes e positivas.
A tabela 4, apresentada a seguir, apresenta a evolução gradual dos gastos
com pessoal no período analisado. Ela mostra os cálculos para obtenção da
despesa com pessoal para a consolidação dos gastos com pessoal na Prefeitura
Municipal de Inhaúma.

TABELA 4
DESPESA TOTAL COM PESSOAL
ACUMULADO R$1,00

DESPESA TOTAL 2005 ∆H% 2006 ∆H% 2007 ∆H% 2008 ∆H%
Vencimentos e
Vantagens 2.343.017,05 100,00% 2.611.354,21 111,45% 2.296.648,05 98,02% 2.797.869,35 119,41%

Inativos 135.943,46 100,00% 0,00% 213.036,91 156,71% 227.713,23 167,51%

Pensionistas 13.596,91 100,00% 0,00% 19.924,52 146,54% 23.406,91 172,15%

Salário Família 10.157,51 - 0,00% 45.955,87 0,00%


Subsídio do
Prefeito 78.000,00 100,00% 73.500,00 94,23% 78.000,00 100,00% 86.104,20 110,39%
Subsídio do Vice-
Prefeito 39.000,00 100,00% 39.000,00 100,00% 39.000,00 100,00% 43.052,04 110,39%
Subsídio Secret.
Municipais 16.800,00 100,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Obrigações
Patronais 158.417,50 100,00% 347.173,95 219,15% 506.210,39 319,54% 514.860,45 325,00%
Repasse Patronal
ao RPPS 36.568,91 100,00% 11,01 0,03% 6,00 0,02% 17.962,60 49,12%

SOMA 2.821.343,83 100,00% 3.081.196,68 109,21% 3.156.625,87 111,88% 3.756.924,65 133,16%

(-) Exclusões 0,00%


Inativos com Fonte
de Custeio Própria 149.540,37 100,00% 194.890,19 130,33% 232.961,43 155,78% 251.120,14 167,93%

SOMA 149.540,37 100,00% 194.890,19 130,33% 232.961,43 155,78% 251.120,14 167,93%


DESPESA TOTAL
C/ PESSOAL 2.671.803,46 100,00% 3.081.196,68 108,03% 2.923.664,44 109,43% 3.505.804,51 131,21%
Fonte: ANEXO 3 - Relatório de Gestão Fiscal - Prefeitura Municipal de Inhaúma – Quadriênio 2005-
2008

39
A Tabela 5, a seguir faz uma análise da despesa total com pessoal
confrontada com a Receita Corrente Líquida. Através destas informações, percebe-
se que apesar da despesa total com pessoal ter aumentado em todo o quadriênio
analisado, o seu montante está de acordo com os limites estabelecidos pela Lei de
Responsabilidade.

TABELA 5
DESPESA TOTAL COM PESSOAL (PERCENTUAL)
2005 % 2006 % 2007 % 2008 %
Receita Corrente
Líquida do
Município 5.834.215,12 100,00% 5.550.723,07 100,00% 7.861.465,67 100,00% 8.784.531,36 100,00%
Despesa Total com
Pessoal 2.671.803,46 45,80% 3.081.196,68 55,51% 2.923.664,44 37,19% 3.505.804,51 39,91%
Limite Prudencial -
LRF 101/2000 2.992.952,36 51,30% 2.847.520,93 51,30% 4.032.931,89 51,30% 4.506.464,59 51,30%
Limite Máximo -
LRF101/2000 3.150.476,16 54,00% 2.997.390,46 54,00% 4.245.191,46 54,00% 4.743.646,93 54,00%
Fonte:Prefeitura Municipal de Inhaúma- ARTS, 54 E 55 - LRF. 101/00 – Relatório de gestão Fiscal
(Despesa Total com Pessoal)

De acordo com os dados acima, verifica-se ligeira queda no percentual de


gastos, verificada, gradualmente de 2006 a 2007.
Exceção a regra foi o ano de 2006 que ultrapassou os limites, máximo (54%)
e prudencial (51,3%), dispostos pela LRF (101/2000). O município ultrapassou o
limite prudencial em 1,51% neste exercício.
Este índice, de 2005 para 2006 teve oscilação negativa, já que o percentual
de gastos com pessoal aumentou e a Receita Corrente Líquida teve seu montante
decrescido. Neste ano, o limite prudencial e o limite máximo foram ultrapassados.
No gráfico 2, a seguir foram confrontados os valores da Receita Corrente
Líquida e as Despesas com gastos com Pessoal expõe o gráfico a seguir em relação
a receita corrente líquida e aos limites máximos determinados pela LRF.

40
PERCENTUAL DOS GASTOS COM PESSOAL

9.000.000,00

8.000.000,00

7.000.000,00

6.000.000,00

5.000.000,00

4.000.000,00 2005
3.000.000,00 %
2006
2.000.000,00
%
1.000.000,00 2007
0,00 %
1 2
2008
2005 5.834.215,12 2.671.803,46 %
% 100,00% 45,80%
2006 5.550.723,07 3.081.196,68
% 100,00% 55,51%
2007 7.861.465,67 2.923.664,44
% 100,00% 37,19%
2008 8.784.531,36 3.505.804,51
% 100,00% 39,91%

GRÁFICO 2:
Fonte: Prefeitura Municipal de Inhaúma -ARTS, 54 E 55 - LRF. 101/00 – Relatório de Gestão Fiscal
(Despesa Total com Pessoal) - Quadriênio 2005-2008

A oscilação verificada em 2006, deve-se a uma diminuição na arrecadação


pela entidade, o que causou oscilação negativa na Receita Corrente Líquida e o
percentual gasto com pessoal foi maior.
Nos anos posteriores, um dos motivos para a redução da participação dos
gastos com pessoal em relação à RCL, foi a expansão da arrecadação ocorrida no
período com o crescimento, além da folha de pagamento do funcionalismo, o que
não justifica o fato do déficit orçamentário apurado no triênio 2006-2008.

41
6 CONCLUSÃO

A Lei Complementar n° 101/2000 (LRF), trouxe inúmeras mudanças à área


governamental, constituindo-se em importante instrumento legal de estabelecimento
de normas voltadas para as finanças públicas, cuja maior contribuição está voltada
para a transparência nos gastos públicos e para a responsabilidade na gestão fiscal.
Tendo em vista o estabelecimento desse novo paradigma das finanças
públicas brasileiras, por meio de procedimentos, em sua maioria, de caráter
condicionante, restritivo e punitivo institucionalmente, extensivos a todos os órgãos e
governos dos entes federados, este trabalho avaliou, mediante análise do orçamento
público, aliado aos limites fixados pela LRF, o comportamento dos gastos públicos,
no período 2005-2008 em especial os gastos públicos de Inhaúma.
É de grande relevância ressaltar que na análise do Balanço Orçamentário do
quadriênio 2005-2008, verificou-se discrepâncias entre esta demonstração obtida a
partir do sistema de Contabilidade da Prefeitura e o Relatório de Gestão Fiscal.
Sendo assim, utilizou-se os relatórios dispostos pelo site do tesouro nacional, para
que os valores constantes fossem demonstrados de forma mais fidedigna.
Contatou-se através dos relatórios disponíveis que esses dois normativos
apresentam, pelo menos na entidade analisada, incongruência quanto ao campo de
alcance das referidas legislações, neste caso na esfera municipal; em relação à
periodicidade do orçamento; a vedações da lei orçamentária; à previsão da receita;
às prestações de contas; à dívida pública; às obrigações do setor público, em
especial em relação aos restos a pagar; à consolidação das contas públicas e,
finalmente, ao cumprimento dos prazos para consolidação e divulgação das contas
dos entes da Federação.
A contabilidade da referida entidade, na pessoa do contabilista responsável
atribuíram a inexatidão dos dados aos prazos para consolidação, publicação e
divulgação das demonstrações contábeis, aos entes da legislação.
De um modo geral, na análise dos gastos públicos da administração direta
do município de Inhaúma/MG, constatou-se que, houve comportamento declinante
dos gastos com pessoal no período analisado.
Neste ínterim, no que se refere ao percentual de gastos com pessoal, a
pesquisa demonstrou que no quadriênio 2005-2008, assim como cumprimento por

42
parte do município dos limites fixados pela Lei de Responsabilidade Fiscal e seu
alinhamento com a execução da despesa/receita públicas, os gestores públicos
estão tomando maior cautela, já que as normas são mais claras e rígidas.
Em se tratando dos gastos com o serviço da dívida e com outras funções
não houve valores relevantes que pudessem ser considerados. O que se pode
dispor é que o município de Inhaúma tem baixo nível de endividamento.
Avalia-se a gestão e execução orçamentária em relação às normas da LRF,
na administração direta do município de Inhaúma, através deste estudo, da seguinte
forma:
(a) as demonstrações contábeis do orçamento público não favoreceram a
eficiência e a transparência na gestão dos recursos públicos, na medida em que não
proporcionaram maior clareza para evidenciação eficiente das informações
referentes ao planejamento e execução das receitas e despesas orçamentárias.
Exemplo disso é a informação prestada acima, nos relatórios de Gestão Fiscal e
aqueles dispostos pelo Sistema de Contabilidade Pública do Município
(b) No caso da entidade a gestão das informações, planejamento e
execução não agiram em sincronia, resultando em choque de informações que só
vêm a corroborar para questionamento das mesmas.
Em Inhaúma, o que se pode constatar é que, apesar do posicionamento da
entidade para fazer jus às normas da LRF(101/2000) no que se refere as metas
fixadas pela mesma, há divergências .
O ajuste nas contas públicas possibilitará o aumento da disponibilidade de
recursos para investimento em programas de desenvolvimento socioeconômico,
reforçando as bases do crescimento sustentado.

43

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