O CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA EXECUO ORAMENTRIA

1.1) O Controle no contexto da Administrao Em que pese as diversas correntes doutrinrias sobre o significado de Administrao, a que nos parece mais abrangente e que aceita, com facilidade, o entendimento de que administrar um misto de arte e cincia, e reproduz de forma mais aproximada as tarefas inerentes ao administrador, a que define os princpios gerais de Administrao em planejar, organizar, dirigir e controlar. Administrao , dentro desse conceito, uma atividade essencial a todo esforo humano coletivo na busca dos objetivos estabelecidos. Dessa forma, diz-se que, sem controle, no h Administrao, pois os quatro elementos da administrao interagem dinamicamente. As funes administrativas, quando consideradas como um todo, formam o processo administrativo; quando consideradas isoladamente, so denominadas de funes administrativas. Em especial quanto ao controle, este faz-se fundamental para o planejamento, pois sem dados fidedignos inviabiliza-se o processo oramentrio. , portanto, objeto de concluso de que a responsabilidade pelos controles, por integrar o conceito de administrao, pertena ao administrador do rgo/entidade. 1.1.1) A Origem e Conceito do Controle A palavra "controle", do francs controle, significa o ato ou poder de controlar, verificar, averiguar.Na Frana do Sc. XVII, rol era um registro oficial em que se escreviam nomes, e contra-rol um outro registro que efetuava o confronto com o original e servia para a verificao dos dados. A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, j prescrevia que:" A sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente pblico de sua administrao". O dever de prestar contas inerente a toda a atividade pblica e, sendo assim, de extrema importncia os meios postos disposio, ou a servio da sociedade para o exerccio do controle do poder.

1.1.2) A Forma Sistmica de Controle na Constituio Federal A expresso controle interno entra como matria constitucional no Brasil, atravs da Constituio de 1967, a exemplo de pases como a Frana, Itlia, Espanha e Alemanha. Constituio de 1967: "Art. 70. A fiscalizao financeira e oramentria da Unio ser exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, institudos por lei." (grifamos) Constituio Federal de 1988: "Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder." (grifamos) A comparao entre a redao constitucional anterior e a atual demonstra a amplitude dos controles a serem exercidos pelo Sistema de Controle Interno, trazidos a partir da CF/88. Dessa forma, para uma correta compreenso do que seja "Sistema de Controle Interno", necessrio o entendimento do que seja sistema, assim como, do que seja controle interno, e a conseqncia deste controle organizado na forma de sistema. Definio de Sistema:

"Conjunto de partes coordenadas (articuladas entre si) com vistas consecuo de objetivos bem determinados".
Definio de Controle Interno:

"Conjunto de recursos, mtodos e processos, adotados pelas prprias gerncias do setor pblico, com vista a impedir o ERRO, a FRAUDE e a INEFICINCIA."
Com as definies transcritas, Sistema de Controle interno significa:

"Conjunto de unidades tcnicas, articuladas a partir de um rgo central de coordenao, orientadas para o desempenho das atribuies de controle interno indicados na Constituio e normatizados em cada nvel de governo."
Significa dizer que o sistema de controle interno o conjunto de setores em atuao, que no decorrer de seus trabalhos normais, fiscalizam-se uns aos outros. Essa fiscalizao recproca deve ser orientada a partir de um rgo central de controle, no caso do Estado do Rio Grande do Sul, a Contadoria e Auditoria Geral do Estado.

Importante, ainda, se faz destacar a diferena conceitual entre sistema de controle interno, controle interno e auditoria:
Sistema

o funcionamento integrado dos Controles Internos. so os meios a que se utiliza um rgo/setor para a verificao das atividades.

Controles Internos Auditoria Interna

uma tcnica de Controle Interno, no caso, utilizada pela Unidade Central de Controle - CAGE.
1.2) A responsabilidade pelo Controle A Resoluo TCE/RS 414/92, art. 3, dispe sobre a possibilidade de emisso de parecer desfavorvel sobre as contas do administrador, quando: "VIII - Deficincia do sistema de controle interno mantido pelo Executivo, sempre que essa circunstncia tenha impedido ou dificultado a criao das condies indispensveis para assegurar eficcia ao controle externo e regularidade realizao da receita e da despesa, ou seja:" 1.3) A Responsabilidade no Controle A responsabilidade pela instituio e manuteno dos controles do Administrador do rgo/entidade; contudo, uma vez existindo os controles, a responsabilidade pela qualidade deste, e pelas operaes a que tem conhecimento o servidor em razo de sua atividade profissional, a responsabilidade em caso de irregularidade ou ilegalidade cometida no mbito de atuao dos integrantes do controle, estende-se a seus servidores, nos termos da CF, art. 74, 1. CF, Art. 74: " 1. Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria."

1.4) A Natureza das Falhas no SCI Formal e Material Na atividade pblica, como em toda a atividade humana, as pessoas esto sujeitas a cometerem irregularidades. No que diz respeito fiscalizao exercida pelo Tribunal de Contas, de uma maneira simples, as falhas cometidas pelos rgos/entidades fiscalizados podem ser divididas em formais e materiais. So, portanto, falhas formais aquelas cometidas comprovadamente de forma involuntria e que no trazem prejuzo ao Errio (Patrimnio Pblico) ou, ainda, conseqncia que possa vir a causar prejuzo. Por excluso, podemos definir como falhas materiais aquelas que, cometidas de forma voluntria ou injustificadamente involuntria, causem prejuzo ao Estado ou possam vir a causar. Os controles formais funcionam, via de regra, como um sistema de proteo a erros, fraudes e ineficincia. Nesse sentido importante ressaltar que falhas estruturais no "sistema de controle interno" no podem se caracterizar como falhas formais, pois a falha no "sistema" pode trazer prejuzos no passveis de mensurao ao Patrimnio Pblico, justamente por no cumprir o seu papel constitucional de proteo. Assim, cabe tambm ao Administrador, mesmo que com mandato limitado, avaliar a eficincia e a eficcia do sistema de controle interno e implementar medidas que visem ao aperfeioamento do sistema, sob pena de responsabilidade pessoal pelas falhas ocorridas. 1.5 Os servidores de Controle Interno e a Improbidade Administrativa

Origem e Finalidade
A Lei Federal 8.429/92, de 2 de junho de 1992, que tem por objetivos dar aplicabilidade aos artigos 37, 4 e 15, V, da CF, disps sobre a improbidade administrativa. Esse instrumento jurdico, em que pesem a existncia de defeitos tcnico-jurdicos, fornece elementos que permitem a defesa do patrimnio pblico. A expresso "improbidade", do latim improbidade, significa desonestidade. No mbito do Direito Brasileiro comete a improbidade o agente pblico que atenta contra moralidade administrativa, por ser requisito indispensvel ao agente pblico a honestidade e a competncia. Diz-se, desta forma, que a improbidade administrativa espcie do gnero "moralidade administrativa". A finalidade precpua da legislao servir de meio para o ressarcimento de prejuzos causados ao Errio e a punio aos responsveis que agirem contra improbidade, nos casos definidos na Lei.

Natureza da Lei 8.429/92 Convm frisar que a culpa ou dolo, condutas necessrias para produzir a improbidade, na Lei 8429/92, remete responsabilizao administrativa. A nica exceo natureza administrativa contida na Lei a referente ao artigo 19, que dispe sobre a representao contra agente pblico, quando o autor da denncia o sabe inocente. Portanto, quanto aos demais artigos no h como conferir-lhes natureza criminal. Sujeitos da Improbidade A Lei ora em comento distinguiu os sujeitos de improbidade em ativo e passivo. O sujeito ativo o definido no art. 2 como sendo "todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo na Administrao Direta e Indireta, em todos os poderes da Unio, Estados e Municpios." Em outras palavras sujeito ativo quem pratica o ato mprobo, podendo ser ele, ainda, estranho administrao (art. 3). O sujeito passivo, quem sofre o ato, qualquer rgo pblico ou qualquer entidade pblica ou privada que tenha participao de recursos pblicos em seu patrimnio ou receita. Os Atos de Improbidade A Lei elenca trs categorias de atos de improbidade: os que importam em enriquecimento ilcito (art. 9); os que causam prejuzo ao Errio (art. 10); e, os que atentam contra os princpios da administrao pblica (art. 11). Enriquecimento Ilcito O art. 9 e seus incisos dispem sobre o enriquecimento ilcito, significando a aferio de qualquer tipo de vantagem econmica no devida, para si ou para outrem, por parte do agente pblico, ainda que o ato no tenha ocasionado prejuzo ao Errio ou ao patrimnio pblico. Atos Lesivos ao Errio e ao Patrimnio O art. 10 e seus incisos disciplinam sobre os atos de improbidade que causam leso ao Errio e/ou ao Patrimnio Pblico. Atos lesivos ao Errio so aqueles que se relacionam ao tesouro, ao fisco. Atos lesivos ao patrimnio pblico so aqueles que ultrapassam o contedo econmico-financeiro, atingindo os valores artsticos, histricos, estticos e outros. Define o art. 10 que constitui ato mprobo, qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres. A Improbidade em Atentado aos Princpios Constitucionais Os atos que no se coadunam com os princpios explcitos no art. 37 caput da Constituio Federal (legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia) e tambm quanto aos princpios implcitos (Ex: princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado; princpio da finalidade; da razoabilidade; e, da motivao.) so configurados atos de improbidade. Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, violar um princpio muito mais grave do que violar uma norma isolada. Assim, de acordo como est definido no art. 11 da Lei, a ao ou omisso que viole os deveres da honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, caracterizam a improbidade. Elemento essencial para o enquadramento nesse artigo a conscincia da ilegalidade e/ou a vontade de realizar o ato antijurdico. Tem-se, dessa forma, que o art. 11 funciona como uma regra de reserva para os casos de improbidade que no resultam leso ao Errio nem importem em enriquecimento ilcito. 1.6 - Os Servidores do SCI e a Improbidade Os servidores (agentes pblicos) responsveis pelo SCI, por fora do 1, do art. 74 da Constituio Federal, em caso de conhecimento de irregularidade ou ilegalidade, e dela no derem cincia ao Tribunal de Contas, respondem solidariamente pela omisso.

"Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (...) 1. Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria."
Esse dispositivo constitucional, no mbito da improbidade administrativa, possui acolhimento pela Lei 8.429/92. De fato, em havendo atos irregulares e/ou ilegais na administrao, cujo desconhecimento seja inegvel aos responsveis pelo controle, estes respondero solidariamente. Vale dizer que, pelo mandamento constitucional, toda e qualquer irregularidade de que tenha conhecimento em funo de suas atribuies funcionais, ser abrangida pela solidariedade. Entretanto, a Lei 8.429/92, art. 10, cuidou de disciplinar explicitamente atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao Errio e que atingem diretamente os integrantes do SCI.

O Tribunal de Contas e a Improbidade O Tribunal de Contas, no exerccio de sua misso institucional, ao deparar-se com indcios de improbidade administrativa pode tomar providncias imediatas, nos termos do art. 85 e 95 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado - RITCE, solicitando esclarecimentos necessrios ao rgo/entidade e, se considerar procedente, encaminhar o caso ao Ministrio Pblico, para a critrio deste, adotar os procedimentos cabveis. Das Sanes As sanes decorrentes da aplicao da Lei 8429/92 so de cabimento ao Poder Judicirio que dever, certamente, fazer uso da proporcionalidade e da proibio de excesso relativamente ao dano causado ao Errio e/ou ao Patrimnio Pblico, aplicados ao caso concreto. de importncia o conhecimento de que o mesmo fato pode ensejar a responsabilizao do agente nas trs esferas (penal, civil e administrativa) e, ainda, configurar infrao probidade nas trs modalidades de que trata a Lei 8.429/92. Deve ser observado, tambm, a relativa independncia entre as responsabilidades; contudo, no demais frisar que a responsabilizao administrativa do servidor ser afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria. 1.7 O Princpio Constitucional da Motivao, o SCI e o Controle Externo

"princpio implcito tanto no art. 1, inciso II, que indica a cidadania como um dos fundamentos da Repblica, quanto no pargrafo nico deste preceptivo, segundo o qual o poder emana do povo, como ainda no art. 5, XXXV, que assegura o direito apreciao judicial nos casos de ameaa ou leso de direito."
O princpio constitucional da motivao , de acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, um Em especial na Constituio Estadual do RS, esse princpio implcito na Constituio Federal, foi inserido na Carta Gacha no art. 19:

"Art. 19. A Administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado e dos municpios, visando promoo do bem pblico e prestao de servios comunidade e aos indivduos que a compe, observar os princpios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade, da legitimidade, da participao, da razoabilidade, da economicidade, da motivao e o seguinte:"
Esse princpio impe Administrao, em todos os poderes, o dever de apontar os fundamentos da deciso administrativa tomada, de forma a comprovar a adequao com a norma que permite o ato. Com exceo aos atos administrativos vinculados, tambm segundo o mesmo autor mencionado anteriormente, em que haja a "aplicao quase automtica da lei, por no existir campo para interferncia de juzos subjetivos do administrador, a simples meno do fato e da regra de direito aplicando pode ser suficiente, por estar implcita a motivao", nos demais necessria a motivao para que se assegure a reviso judicial, e, tambm, da prpria administrao, em decises que forem contrrias ao Direito. Ao controle externo tambm interessa a motivao dos atos, em especial ao controle exercido pelo Tribunal de Contas, quando em verificao in loco, nas auditorias realizadas por esta Corte. Assim, o cumprimento desse mandamento constitucional pode permitir ao auditor o entendimento do administrador acerca de determinado caso concreto e as circunstncias que o levaram a adotar tal procedimento, o que, sem dvida, se constitui em elemento indispensvel no processo fiscalizatrio, podendo, inclusive, ser instrumento de racionalizao e aperfeioamento de processos.