Pagamentos por servios ambientais: contextualizao conceitual e a sua valorao ecolgica luz do Direito Ambiental Paulo Santos de Almeida1

1 Flvio Borbino Klein2

Professor EACH/USP, paulo.almeida@psa.adv.br; 2Acadmico PLANGEA-EACH/USP, fbklein@usp.br

Abstract: This work make a consideration that need the State in areas of environmental goods in care to the dictates of the Constitution of Brazil at 1988 and the limitation of the instruments of command and control regime as supervisory mechanisms of the protected, compensatory since significant portion of the national ecosystems in private property is located generates negative environmental impacts, especially in relation to forests. Through legislative proposals (Law Project No. 792/2007) that inattention to the export of commodities, which are prioritized under economic perspectives to the detriment of degradation of ecosystems, providing various services and cycle of water, carbon storage and conservation of biodiversity. Accordingly, the preservation and conservation require the use of legal and economic instruments and payment for environmental services, to be respected by doctrine and applied by jurisprudence used the right to property and its social function in the face of maintenance services environmental systemic policy incentives for remuneration of monetary value by mandatory protection surplus of the legal system regarding the environmental conservation in your property to the reserves and standing conservation area according law. The importance of environmental services payment depends on an ecological valuation comprising technical and social characteristics as the experience of Extrema/MG instrument in. Thus it jus an approach on how the principles of user-pays principle and protector-grantee norteariam the formulation and implementation of this current economic instrument Brazilian legislation. The ecological economics shows key role as the theoretical basis of valuation for environmental services rely on strong relations between sustainability, the incompatibility of economic growth and the misfortunes of the capital produced and natural capital (natural resources). Keywords: environmental legal responsibilities; ecological valuation; hermeneutics; protector-grantee; sustainability. A Constituio Federal de 1988 em seu artigo 225 determina e ordena ao sistema jurdico brasileiro a garantia do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo, sem deixar de exigir a atuao estatal e social para esta que esta finalidade seja alcanada (FIORILLO, 2009; SIRVINSKAS, 2008). De tal forma, todos ns estamos obrigados a manter o equilbrio ambiental para as presentes e futuras geraes. A atuao do Estado deve, portanto, fiscalizar, monitorar e sancionar os sujeitos infratores e poluidores assim como, viabilizar polticas pblicas que permitam a maior proteo ambiental, inclusive pelo incentivo quele que protege e harmoniza o ecossistema sem abusos sobre os recursos naturais.

Neste sentido nos ltimos anos globalmente se adota medidas de incentivo aos usurios protetores do meio ambiente, mesmo que por benefcios extrafiscais ou meios de cooperao entre sociedade e governo, como se verifica da experincia da Costa Rica que admite beneficiar os protetores ambientais apoiada pela iniciativa privada com fundos de pagamentos por servios ambientais. No Brasil, h projetos de leis que buscam a mesma finalidade em mbito nacional. O principal deles o PL 792/2007, que dispe sobre a definio de servios ambientais e d outras providncias e mantm em apensos outros cinco projetos: (i) PL 1190/2007 que cria o Programa Nacional de Compensao por Servios Ambientais Programa Bolsa Verde, destinado transferncia de renda com condicionalidades; (ii) PL 1667/2007 que dispe sobre a criao do Programa Bolsa Natureza e d outras providncias; (iii) PL 1920/2007 que institui o Programa de Assistncia aos Povos da Floresta Programa Renda Verde; (iv) PL 5487/2009, que institui a Poltica Nacional dos Servios Ambientais, o Programa Federal de Pagamento por Servios Ambientais, estabelece formas de controle e financiamento desse Programa, e d outras providncias e o (v) PL 5528/2009 que dispe sobre o Programa Bolsa Floresta. O Deputado Jorge Khouri (PL 792, 2007), atravs de Substitutivo ao PL 792/2007 englobando a essncia do PL 1190/2007, projeto o "pagamento ou a compensao por servios ambientais e cria o Programa Bolsa Verde. Em sua justificativa alm de apresentar um retrospecto histrico-legal sobre o PSA no Brasil, ainda conceitua servios ambientais como
funes inestimveis e imprescindveis oferecidas pelos ecossistemas para a manuteno de condies ambientais adequadas para a vida na Terra, incluindo a da espcie humana. Como exemplos, podem ser citados: a produo de oxignio e a purificao do ar pelas plantas; a estabilidade, mesmo que parcial, das condies climticas, com a moderao das temperaturas, das precipitaes e da fora dos ventos e das mars; a capacidade de produo de gua e o equilbrio do ciclo hidrolgico, com o controle, ainda que parcial, das enchentes e das secas; a decomposio e a limpeza dos dejetos, com a ciclagem de nutrientes; a produo, a manuteno e a renovao da fertilidade do solo; o controle da eroso e dos deslizamentos; a polinizao da vegetao, a disperso de sementes e o controle biolgico e de pestes; a proteo contra os raios ultravioletas do sol e o controle de enfermidades humanas; enfim, a manuteno da biodiversidade e do patrimnio gentico, da vitalidade dos ecossistemas, da paisagem, da diversidade cultural humana e de outros valores imateriais.

Vale ressaltar que o PL 792/2007 tramita na Cmara dos Deputados desde 19/4/2007 e em sua ltima movimentao em 09/7/2009 tratou de mais uma adeso, que foi a do PL 5528/2009. Mas ainda assim, no h outra conceituao mais ampla e definidora dos servios ambientais e o pagamento por eles luz do Direito Ambiental que esclarea sua figura e importncia. As funes ecossistmicas so consideradas relevantes pois por meio dessas que so gerados os servios ecossistmicos, que so os benefcios diretos e indiretos obtidos pelo homem a partir dos ecossistemas. Dentre eles pode-se citar, por exemplo, a proviso de alimentos, a regulao climtica, a formao do solo(ANDRADE e ROMEIRO, 2009). So, em ltima instncia, fluxos de materiais, energia e informaes oriundos dos ecossistemas naturais e cultivados. Tratam-se do capital natural o qual, combinado com o capital produzido pelo homem (como estradas, fbricas e mquinas) produzem bens e servios necessrios humanidade (DALY, 2005). Segundo Andrade e Romeiro (2009), os servios ambientais (classificados como: proviso, regulao, culturais e de suporte). A economia ambiental ou economia ambiental neoclssica considera que os recursos naturais no representam, a longo prazo, um limite expanso da economia. Isso porque tal corrente baseia-se na substitutio entre o capital produzido e o capital natural. Mesmo com a crescente escassez dos recursos naturais, o capital produzido pelo homem permitiria a sua substituio, o que levaria num crescimento econmico de maneira infinita. Tal corrente econmica conhecida como sustentabilidade fraca uma vez que no so reconhecidas as caractersticas nicas de certos recursos naturais que no podem ser produzidos pelo homem

(ROMEIRO, 2003; DALY, 2005). Por outro turno a economia ecolgica considera necessrio impor uma restrio ao crescimento econmico. Esta corrente econmica considera o capital produzido pelo homem e o capital natural (recursos naturais) como complementares por entender que diversos recursos naturais jamais podero ser substitudos pelo progresso tecnolgico baseiando-se, na insubstituvel ligao entre o capital produzido e o capital natural, relacionando-se ao conceito de sustentabilidade forte (ROMEIRO, 2003; DALY, 2005). Quanto aos mtodos de valorao, tambm h diferenas entre as correntes: a economia ambiental considera que todos os bens e servios ambientais podem ter valor econmico. Por outro lado, a valorao pertinente na economia ecolgica baseia-se numa avaliao multicriterial, isto , a integrao de vrias abordagens na qual se leve em considerao os objetivos de sustentabilidade ecolgica, justia distributiva1 e eficincia ecolgica (DALY, 2005; MARTIZEZ ALIER, 2007).2 Deve-se enfatizar que, apesar da economia ecolgica ter uma abordagem multicriterial, esta corrente, no que tange a tica econmica, utiliza-se dos mtodos de valorao utilizados pela economia ambiental (MARTINEZ ALIER, 2007). Sob a tica da economia ambiental, comum encontrar o valor econmico dos recursos ambientais (VERA) na literatura de forma desagregada em valor de uso (VU) e valor de no uso (VNU). Os valores de uso podem ser desagregados em: valor de uso direto (VUD); valor de uso indireto (VUI); e valor de opo (VO) (SEROA da MOTTA, 1998; ORTIZ, 2003; MULLER, 2007). O VUD seria aquele valor atual dos recursos utilizados pelos indivduos, seja este uso sob a forma de extrao, produo, consumo direto ou visitao. O VUI, por sua vez, seria o valor (ou beneficio) derivado de funes ecossistmicas (estabilidade climtica, proteo do solo, etc.) decorrentes da preservao das florestas. O VO pode ser entendido como sendo o valor obtido quando um indivduo atribui um preo, em usos diretos ou indiretos, a recursos que podero ser utilizados futuramente (SEROA da MOTTA, 1998). Por fim, define-se ainda o valor de no-uso, podendo ser denominado valor passivo, representa o valor de existncia (VE) dissociado do uso. Este valor deriva-se de uma posio cultural, moral, tica ou altrusta em relao aos direitos de existncia de outras espcies e riquezas naturais, independente de terem valor de uso atual ou futuro como fator de produo (ORTIZ, 2003; MULLER, 2007). Assim, uma expresso do VERA seria: VERA= (VUD + VUI + VO) + VE. Existem diversos estudos sobre valorao dos recursos e servios ecosistmicos baseados na expresso acima. Um exemplo pode ser extrado do trabalho de Moraes (2008), realizado no ecossistema Pantanal . O autor realizou uma anlise de custo-benefcio, a qual considerou os benefcios valorados a partir da floresta em p como o uso de recursos no-madeireiros e ecoturismo, alm de servios ecossistmicos de uso indireto como controle da eroso, oferta de gua, entre outros. Por outro lado, o autor estimou o ganho econmico dos pecuaristas pela pecuria, a partir do desmatamento da vegetao inserida em suas propriedades. Os resultados demonstraram que a os custos do desmatamento (benefcios locais privados e pblicos perdidos) so de US$ 7.387/ha, enquanto que os benefcios ao pecuarista so de apenas US$

O movimento pela justia ambiental refere-se aos conflitos em nvel global, regional, nacional e global causado pelo crescimento econmico e pela desigualdade social. Alguns exemplos seriam o conflito pelo uso da gua, pelo acesso s florestas, e a emisso das cargas de contaminao que produzem diversas externalidades sociedade (MARTINEZ ALIER, 2007). No Brasil, o movimento dos atingidos por barragens, os movimentos extrativistas representados pelas quebradeiras de coco e pelos seringueiros e os contaminados pela indstria de amianto nas zonas industriais urbanas representam a busca por justia ambiental (ZHOURI et al., 2005). 2 A eficincia ecolgica se trata de maximizar a produtividade no uso dos recurso naturais, bem como na reduo na gerao de resduos. Romeiro (2003), afirma que a eficincia ecolgica deve partir do aumento nos investimentos na cincia e tecnologia.

28,2/ha. Assim, os benefcios da conservao compensam o custo de oportunidade3 de fazer a converso da vegetao para pastos cultivados. O ganho econmico privado da atividade que provoca o desmatamento no Pantanal no justifica socialmente as perdas ambientais envolvidas (MORAES, 2008 p. 223, grifos acrescidos). Em outras palavras, este trabalho demonstra que o pecuarista continuar a derrubar a floresta para destin-la pecuria por seguir a tica do mercado, isto , a produo de commodities4. Como a maior parte dos ganhos com a conservao do Pantanal (U$ 7.387/ha) so em relao aos bens e servios ambientais no transacionados no mercado, mas que geram benefcios sociais, logo, por se tratarem de bens ambientais (SIRVINSKAS, 2008), a nica forma de conciliar a conservao do Pantanal seria mediante o pagamento direto ao pecuarista, porm, com valor acima do que o mesmo obteria pela agropecuria. Isso s poderia ser realizado mediante a interveno do Estado no direito propriedade privada, o que configuraria no que Bobbio (1996) define como primado do pblico que, neste caso, seria a partir do pagamento por servios ambientais (PSA). A valorao dos recursos e servios ambientais, realizadas sobre a tica da economia ambiental, servem como subsdio tomada de decises, nas quais devem ser considerados tambm aspectos culturais e sociais, estes j inerentes economia ecolgica. Entendemos que uma das formas de investimento no capital natural e social seria a partir do PSA como forma de precauo em busca da sustentabilidade forte. Em outras palavras, a realizao do PSA seria uma tentativa de evitar que ocorra o crescimento deseconmico: quando a expanso desenfreada da economia comea a sacrificar o capital natural, produzindo males mais rapidamente do que bens, o que tornaria a sociedade mais pobre e no mais rica, mesmo que aumentassem os investimentos no capital manufaturado (DALY, 2005). Quanto s propostas para a consecuo do PSA, em um pas como o Brasil onde, em 2005, a carga tributria era equivalente a 35% do PIB (GIAMBIAGI, 2008) no teria muito sentido criar um novo imposto relativo ao pagamento por servios ambientais. Para que o Estado gere dividendos que possam ser convertidos no PSA requer, indubitavelmente, uma reforma tributria. Uma das formas de evitar o uso excessivo dos recursos naturais, bem como a sua degradao seria a partir da tributao ambiental pelo critrio do custo-efetividade5. Assim, o sobrepreo imposto uma correo do custo de oportunidade do recurso natural, sendo, portanto, o primeiro dividendo do tributo ambiental ao permitir uma reduo da degradao ambiental. Nota-se que ser gerada uma receita a qual poder permitir a reduo do esforo fiscal ao cobrir gastos antes realizados com recursos governamentais. Assim, a tributao ambiental, alm de reduzir o custo social, tem sido defendida como o modo mais eficiente de alterar a carga fiscal das coisas boas como o capital e o trabalho para as coisas ms como a poluio e a exausto dos recursos naturais (SEROA DA MOTTA, 2006). Os tributos convencionais que incidem sobre a renda, salrios e vendas tendem a distorcer o custo de oportunidade dos bens e fatores, gerando distores no que concerne maximizao do mercado na busca do bem-estar social. Assim, a substituio de receita destes tributos distorcidos pelos tributos ambientais geraria o segundo dividendo ou dividendo duplo: seria
O custo de oportunidade ou o custo social de produo, segundo Silva (2003) o custo que a sociedade suporta quando seus recursos so usados para produzir uma determinada mercadoria. Um exemplo seria a produo de armas (para uma economia que opta investir seus recursos na guerra) versus a produo de pes (para uma economia que prioriza o problema da fome). 4 Commodities pode ser definido como mercadorias, principalmente minrio e gneros agrcolas, que so produzidos em larga escala ,a nvel mundial e com baixos preos (MANKIW, 2005). Segundo Sera da Motta (2006), a precificao dos recursos naturais baseadas no critrio de custoefetividade referem-se a determinao no sobrepreo que resulte em um nvel de uso desejado dos recursos, com base em parmetros ecolgicos.
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uma espcie de reciclagem fiscal em que ocorreria, concomitante, a reduo da degradao ambiental e a melhora na eficincia da economia ao reduzir a carga tributria distorcida (SEROA DA MOTTA, 2006). A relevncia de uma reforma tributria que considere a gerao do dividendo duplo tem consonncia com o princpio do usurio-pagador o qual, por sua vez, permite a existncia do princpio do protetor-recebedor. Segundo Daly (2005, p. 99) parece razovel taxar o que queremos evitar (esgotamento de recursos e poluio) e deixar de taxar o que mais queremos (renda). Os usurios, ao realizarem o pagamento, geram o primeiro dividendo. Na bacia hidrogrfica de onde captada a gua que atende aos usurios, h uma enorme relevncia em preservar as nascentes e outras reas de relevncia ecolgica, as quais se localizam em propriedades particulares. O Estado, mediante a receita auferida pelos usurios, teria recursos para a realizao do PSA aos proprietrios de tais reas, aplicando o princpio do protetor-recebedor. Porm, haveria a necessidade de diminuir a tributao dos usurios em relao aos bens de subsistncia e bsicos ao consumo como forma de garantir que toda a populao tenha acesso por tal recurso. Isso configuraria no segundo dividendo, o qual ocorreria a partir de uma reforma tributria em face de alguns problemas graves apontados por Giambiagi (2008) no atual sistema tributrio brasileiro: o nvel agregado de taxao, o qual se refere forte presso tributria incidente sobre a populao; a falta de equidade no que tange a alta concentrao de riqueza no Brasil tendo, como soluo, a aplicao mais intensa e progressiva pelo Imposto de Renda da Pessoa Fsica; e a falta de competitividade do Brasil em relao a outros pases devido natureza cumulativa de impostos como ICMS e IPI, os quais oneram o mercado domstico. A alternativa legal para o pagamento por servios ambientais circunda a funo estatal de proteo ambiental e no impede que sejam criados outros meio de fomento para permitir sua funcionalidade. O Exemplo da cidade de Extrema/MG o indicador que a legislao trabalhada com participao social viabiliza a criao de mecanismos que suportem o PSA. A Lei Municipal n 2.100/2005 estabeleceu o programa Conservador das guas e o Projeto de Lei Municipal n 1.207/2009 que se transformou na Lei n 2.482, de 11/02/2009 e criou o Fundo para complementar e suportar o sistema pblico de PSA. Por fim, pode-se concluir que a economia ambiental e ecolgica partilha da mesma corrente no que tange necessidade da valorao econmica dos servios ambientais. O mtodo de valorao econmica dos recursos naturais (VERA) pode ser til para mensurar, sob a tica econmica, os ganhos potenciais em conservar o capital natural. Os ganhos privados pelo uso dos recursos naturais como a derrubada de florestas para a agropecuria em detrimento dos custos sociais em virtude das perdas dos servios ambientais demonstram que uma das formas viveis de interveno do Estado no direito propriedade privada seria mediante o PSA. Pra que o Estado consiga ter recursos para tal consecuo, necessrio ajustes tributrios como a criao do dividendo duplo, permitindo uma relao social e justa entre os princpios de usurio-pagador e protetor-recebedor. Desta forma, os pagamentos por servios ambientais, so amparados pela inicial contextualizao conceitual a ser realizada pela legislao e a sua valorao ecolgica, diante da economia ecolgica permeia a metodologia aplicvel s finalidades constitucionais previstas e necessrias diante do Direito Ambiental especialmente pelas experincias de participao e conscientizao social principalmente, na atuao municipal como competente para proteger o interesse local socioambiental suportado pelo bem maior a ser protegido pela iniciativa privada e administrao pblica. Referncias ANDRADE, Daniel Caixeta & ROMEIRO, Ademar Ribeiro. Servios ecossistmicos e sua

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