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corredores de ônibus
AN P Eduardo A. Vasconcellos
E-mail: eduardo@antp.org.br
jetos de integração de redes de ônibus e de construção de corre-
dores de ônibus. A primeira experiência com corredores ocorreu
em Curitiba, a partir de 1974, tendo-se seguido ações em outras
Adolfo Mendonça cidades, principalmente Porto Alegre e São Paulo. O sucesso do
E-mail: adolfo@antp.org.br projeto de Curitiba transformou-o em caso mundial, mencionado
Instituto Movimento, São Paulo em toda a literatura internacional e inspirando projetos semelhan-
tes em outros países. A partir desta experiência o Brasil foi alçado
à categoria de “país dos corredores de ônibus”.
O objetivo deste estudo é analisar e resumir a história deste processo,
buscando tanto suas virtudes quanto suas limitações. O período de
Uma das discussões mais importantes sobre a vida nas cidades
referência dos estudos vai de 1960 a 2008.
dos países em desenvolvimento é aquela relativa ao transporte
cotidiano das pessoas. O Brasil, por suas dimensões continentais
e elevado número de cidades de médio e grande porte, tem, há Condicionantes históricos
muito tempo, grandes sistemas de transporte coletivo por ônibus Crescimento urbano e de motorização
nas áreas urbanas.
A análise da política de transporte público no Brasil requer um bom
Conforme analisado em detalhes por Orrico et all (1986) e por Brasi- entendimento de dois processos quase simultâneos: a urbanização e
leiro e Henry (1999), ao contrário dos vizinhos latino-americanos – a constituição da indústria automotiva no país.
bem como da maioria dos países em desenvolvimento da Ásia e
África –, o Brasil adotou, desde a década de 1960, um modelo regu- O processo de urbanização deve ser analisado, pois ele recolocou
lamentado de transporte público por meio do qual o Estado define as pessoas em ambientes urbanos nos quais elas passam a necessi-
condições de prestação dos serviços – tipo de veículo, rotas, frequên- tar de transporte público regular. Ademais, o processo aumentou
cia, tarifa – e o setor privado os opera (com algumas exceções ao as dimensões das cidades, fazendo crescer as distâncias e a
longo da história), sendo então controlado pelo setor público. Com a necessidade de transporte público para as pessoas. O processo de
crescente urbanização do país após a II Guerra Mundial e com a constituição da indústria automobilística é importante por repre-
implantação da indústria automobilística a partir de 1956, o sistema sentar o início da oferta regular e mais acessível de veículos de
de transporte no país tornou-se cada vez mais motorizado, seja com transporte individual, que passaram a disputar o mercado com o
o uso dos ônibus, seja com o uso dos automóveis (e, mais recente- transporte público. Sendo adquiridos por grupos sociais de renda
mente, de motocicletas). A demanda por transporte público aumentou média e alta tornaram-se um tema politicamente importante devido
muito, situando-se entre as maiores do mundo – alcançando, em ao poder de pressão destes grupos sobre as decisões das políticas
2007, cerca de 16,2 bilhões de viagens por ano apenas nas cidades públicas. Ademais, sendo fonte importante e crescente de receitas
com mais de 60 mil habitantes (ANTP, 2008). Desta demanda, 14,3 de impostos, a indústria automobilística tornou-se muito importan-
bilhões de viagens foram atendidas por uma frota de 98 mil ônibus, te para o governo federal.
mostrando as enormes dimensões do sistema. O crescimento da população urbana do Brasil pode ser visto na
tabela 1 e na figura 1. No período entre 1960 e 1991 a população
urbana foi multiplicada por 3,5, tendo sido acrescentados 80 milhões
1. Estudo financiado pela Volvo Foundations da Suécia, como parte do estudo geral mais amplo de três de habitantes. Nas nove metrópoles pesquisadas, esta população
políticas de transporte no Brasil (organização do transporte público, segurança de trânsito e controle
da emissão de poluentes por veículos). O estudo teve o apoio administrativo e técnico da ANTP. aumentou 2,8 vezes, incorporando 28 milhões de pessoas. No caso
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Figura 1
Evolução da população urbana no Brasil, total e áreas metropolitanas,
1950-2005
Figura 3
Licenciamento de veículos no Brasil
Fonte: IBGE.
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A combinação destes dois processos resultou em um aumento do índi- que o uso do automóvel aumentou de 8 para 137 viagens por habitan-
ce de motorização privada no país: o número de automóveis por cem te, por ano (figura 5). Estas transformações podem ser consideradas
habitantes aumentou de 0,4 em 1950 para 14,3 em 2005 (figura 4). representativas da maioria das grandes cidades brasileiras.
Figura 4 Figura 5
Evolução do índice de motorização por automóveis no Brasil Alterações no uso dos meios de transporte, Rio de Janeiro, 1950-2005
Fonte: Denatran (frotas) e IBGE (população). Fontes: Barat (1986) e ANTP (SI-2005).
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Outro elemento importante presente na década de 1970 foram os movi- municipal pelas Empresas Metropolitanas de Transportes Urbanos -
mentos populares surgidos nos grandes centros urbanos. De uma manei- EMTUs. À EBTU era atribuída uma função central, de promoção da
ra geral voltados a combater a elevação do custo de vida, os movimentos política nacional dos transportes urbanos, com poderes de decisão
populares se organizaram em diversas áreas específicas, como saúde, sobre propostas e investimentos. Ela passou a administrar o Fundo de
educação, habitação e transporte urbano. Especificamente no caso do Desenvolvimento dos Transportes Urbanos, cujos recursos provinham
transporte urbano, os movimentos populares eclodiram de forma até principalmente da Taxa Rodoviária Única (TRU) e do Imposto Único
violenta, com diversos episódios de destruição de trens e estações dos sobre Lubrificantes e Combustíveis Líquidos e Gasosos (IULCLG).
sistemas de trilhos, e também de ônibus urbanos. Com as reivindicações Assim, com a criação da EBTU e do Sistema Nacional de Transportes
baseadas em melhoria da qualidade e redução do custo (tarifa), a com- Urbanos, o governo federal articulou a sua ação para lidar com os
ponente de redução de custo era preponderante, em função do movi- elementos associados à crise internacional do petróleo, à dificuldade
mento geral de contenção da elevação do custo de vida. de realizações dos governos locais nos transportes urbanos e às prin-
O marco institucional do início da participação federal no setor de cipais reivindicações dos movimentos populares de transporte, prin-
transporte urbano foi a edição da Lei nº 6.261 de 14/11/1975, que cipalmente quanto à qualidade e à tarifa. Os projetos desenvolvidos
criou a EBTU e instituiu o Sistema Nacional de Transportes Urbanos adotando os princípios de eficiência (definição de modalidades e sis-
(SNTU). O governo federal passou a assumir a corresponsabilidade temas operacionais mais adequados às necessidades de transporte,
pelos transportes urbanos, em particular na formulação de políticas e condicionada aos recursos disponíveis) e de equidade (igualdade de
diretrizes, além de apoio técnico e financeiro. atendimento aos diversos extratos da população e de justiça social).
Em relação ao processo de crescimento acelerado e desordenado A criação da EBTU veio juntar-se a uma maior atuação do Grupo Exe-
das grandes cidades, a ação federal concentrou-se na criação de cutivo de Implantação da Política de Transportes - Geipot, do Minis-
mecanismos para planejamento conjunto do crescimento urbano e tério dos Transportes, na questão do transporte urbano, uma vez que
sua infraestrutura. Havia uma preocupação com o agravamento do este historicamente concentrara sua atuação no estudo dos proble-
“alastramento urbano” e com as tendências de maiores pressões pela mas estratégicos do transporte de cargas no país.
melhora das condições de mobilidade, que “...reforçará as tendências
de alteração na repartição modal em favor do automóvel, o que pode- Área de atuação da EBTU
rá comprometer os esforços no sentido da redução do consumo de Do ponto de vista espacial, foi definido, como objeto de atuação, os
combustíveis derivados de petróleo”. (EBTU, 1981). Por outro lado, corredores urbanos de transporte, definidos como “um conjunto de
era enfatizado que o transporte coletivo não se apresentava como vias e facilidades com aspectos físicos e operacionais próprios ao
alternativa ao transporte individual, em função da baixa qualidade de atendimento de uma determinada estrutura de demanda”. Foram
prestação do serviço, prevendo-se “medidas em favor do transporte identificados 63 corredores nas nove regiões metropolitanas, que res-
coletivo e restritivas ao uso indiscriminado do automóvel” (EBTU, pondiam, em 1976, por 31 milhões de viagens/dia de um total de 37
1981). Era destacada explicitamente a necessidade de garantir a prio- milhões. Estes corredores apresentavam uma divisão modal de via-
ridade ao transporte coletivo, visando a economia de combustível e gens motorizadas que era amplamente favorável ao transporte coleti-
de dispêndio de divisas e a redução de poluição ambiental. vo, que tinha 68% das viagens (62% nos ônibus e 6% nos demais
No caso do SNTU, ele foi constituído de forma ampla, abarcando a modos coletivos), contra 32% das viagens feitas em automóvel e táxi.
infraestrutura viária expressa e as de articulação com os sistemas viá- Foram definidos quatro níveis de comunidades urbanas a serem aten-
rios federal, estadual e municipal; os sistemas de transportes públicos didas, com a seguinte prioridade - regiões metropolitanas, demais
sobre trilhos, sobre pneus, hidroviários e de pedestres, operados nas capitais, aglomerados urbanos e cidades de porte médio. Conside-
áreas urbanas; as conexões intermodais de transportes; e a estrutura rando este público alvo, foram selecionadas como potencial de atua-
operacional, na forma do conjunto de atividades e meios estatais de ção nove regiões metropolitanas; 17 capitais; 14 aglomerados urba-
administração, regulamentação, controle e fiscalização que atuam dire- nos; e 86 cidades de porte médio. A ação da EBTU foi estruturada
tamente em cada modo de transporte, nas conexões intermodais e nas através da elaboração de estudos de curto, médio e longo prazo (Fon-
infraestruturas viárias. No campo institucional, o SNTU era composto seca, 1986), resumidos na tabela 3. Ao todo foram 17 planos de curto
no nível nacional pela EBTU e nos níveis estadual, metropolitano e prazo, nove planos de médio prazo e 12 planos de longo prazo.
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uma política de elevado subsídio à tarifa, cobrando valores inferiores ao não havia, na verdade, uma política nacional com diretrizes e linhas de
custo operacional e, em muitos casos, inferiores aos valores cobrados ação definidas para orientar a ação da própria EBTU neste setor”.
pelas tarifas dos sistemas de ônibus das localidades.
Como consequência da estratégia de financiamento adotada, a segunda
Nos demais sistemas de transporte urbano, em que não exercia dire- metade da década de 1980 observa uma crescente pressão dos encar-
tamente a gestão e operação, o governo federal estruturou a ação no gos financeiros, com uma redução da participação dos investimentos no
sentido de elaborar estudos e investir em, ou ajudar a financiar, inter- dispêndio global. A partir de 1985, segundo Fagnani e Cadaval (1988), “a
venções de melhorias dos sistemas de transporte. Em relação à tarifa, estratégia do governo procura “caracterizar o transporte urbano como
foi definida uma metodologia de cálculo tarifário e o valor cobrado uma questão local, atuando o governo federal em caráter complementar
passou a ser controlado por um órgão do governo federal (Conselho às ações empreendidas pela municipalidade, organismos metropolitanos
Interministerial de Preços - CIP2). e estaduais, cabendo ao estado o papel de elo de ligação entre as esfe-
ras federal e municipal” (Brasil, Presidência da República, Seplan, 1985,
Ainda em relação ao tema do custo da tarifa e seu impacto nas popula-
p. 177). Nesse sentido, um dos objetivos prioritários é “consolidar o sis-
ções de baixa renda, no final deste período foi criado o vale-transporte
tema nacional de transportes urbanos, através de estruturações, reorga-
(em 1985 em forma opcional e em 1987 em forma obrigatória). A legisla-
nização e aperfeiçoamento das entidades que compreendem os siste-
ção do vale-transporte obriga todo empregador a adquirir certa quanti-
mas locais” (Brasil, Seplan-PR, 1985, p. 181).
dade de passes de transporte coletivo e repassar aos empregados,
descontando um valor equivalente a no máximo 6% do salário. Desta Em função dos elementos descritos anteriormente, durante o final da déca-
forma, parte do custo do transporte coletivo foi repassada do orçamento da de 1980, a EBTU transformou-se numa agência de fomento, priorizando
individual dos trabalhadores para os empregadores e para o próprio ações de baixo custo, visando à racionalização dos sistemas existentes,
governo federal, na medida em que parte do valor gasto com o vale- sobretudo na infraestrutura viária do transporte de ônibus, além de atuar
transporte poderia ser deduzida dos impostos pagos pelo empregador. na organização e capacitação dos órgãos locais de controle e fiscalização.
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Da Constituição Federal de 1988 até o Plano Real de 1994 dades para as administrações municipais. A responsabilidade sobre o
transporte público local passou explicitamente para a esfera munici-
O final da década de 1980 e início da década de 1990 apresentam um
pal. Segundo Belda (1988)
quadro bastante distinto daquele de meados dos anos 1970, que pro-
piciaram a entrada do governo federal na questão do transporte urba- a responsabilidade quanto à prestação de serviços de transportes de
passageiros aparece como sendo dos estados e municípios....
no. O início da década de 1990 já apresentava taxas de crescimento
(mas)....o governo federal continua a ter a função normativa sobre
populacional inferiores àquelas registradas nos anos 1960 e 1970. A
todo serviço de transporte coletivo nas cidades, pois o ...(artigo 21) ...
redução do ritmo da atividade econômica nos anos 1980 e 1990 con- indica que é atribuição da União instituir as diretrizes para o desenvol-
tribuiu para a “contenção” dos índices de mobilidade urbana, garan- vimento do transporte urbano.
tindo uma sobrevida à infraestrutura instalada e reduzindo a pressão
sobre o poder público para expansão de oferta. Em relação à crise Dentre estas alterações destacam-se também o fechamento da EBTU
internacional do petróleo, a década de 1990 apresenta uma normali- e do Geipot, retirando do poder federal qualquer capacidade de pla-
zação dos preços do petróleo, a redução do consumo de derivados nejamento e ação na área do transporte urbano. O início da década
do petróleo e o aumento da produção nacional desta matéria-prima. de 1990 marca, assim, a formalização da retirada do governo federal
Neste período, também são implantadas diversas medidas que contribu- como ator principal na questão dos transportes urbanos.
íram para uma alteração da matriz energética nacional, com redução da
dependência dos derivados de petróleo. Entre estas medidas, pode-se Transporte público: legalidade e ilegalidade
destacar o programa do Proálcool, que desenvolveu uma alternativa de
A natureza do transporte público – de atendimento a uma necessidade de
combustível não derivado do petróleo para os automóveis, possibilitando circulação de muitas pessoas – fez com que ele surgisse, em todas as socie-
a redução do consumo de gasolina, independente dos projetos da EBTU. dades, na forma de indivíduos dirigindo pequenos veículos, como um negócio
As maiores transformações aconteceram com a Constituição de 1988. privado de pequena escala. Com o crescimento das cidades e das necessida-
des de transporte, tanto a quantidade de veículos quanto o seu tamanho
A alteração da estrutura tributária vigente, com aumento da capacida- médio tenderam a crescer. A partir de certo ponto, a oferta de transporte cole-
de de arrecadação dos governos locais, colocou novas responsabili- tivo começou a tornar-se caótica, principalmente em grandes cidades, levan-
do à sua reorganização. Esta mudança ocorreu na maior parte dos casos pelo
inicialmente construídos cinco protótipos, envolvendo as maiores uso predominante de veículos maiores (com cerca de 40 assentos e capaci-
indústrias atuantes no país: Marcopolo, Volvo, Mercedes, Caio e Scania. dade máxima de 70 a 80 pessoas), agrupados em empresas ou cooperativas
A operação experimental dos veículos foi efetuada em linhas de de operadores, submetidos a algum grau de controle por parte do estado.
transportes coletivos durante o período de 28/07/1980 e 27/03/1981, em No caso do Brasil esta mudança ocorreu a partir dos anos 1940, no Rio de
cinco regiões metropolitanas: São Paulo, Porto Alegre, Recife, Belo Janeiro e em São Paulo e foi sendo progressivamente ampliada, até criar
Horizonte e Rio de Janeiro. A primeira operação regular com ônibus no país um dos maiores sistemas de transporte público por ônibus do
Padron foi feita em Recife, em 1981. A partir de então seu uso ampliou-se mundo. O sistema experimentou grande crescimento no período entre
muito, passando a ser utilizado em todo o país. 1960 e 1990, em função do crescimento urbano das maiores cidades do
país, conforme explicitado no início deste artigo.
O segundo salto tecnológico ocorreu com a criação do ônibus
articulado (dois corpos separados por um pequeno salão com “sanfona” Ameaças ao modelo regulamentado
flexível para facilitar as curvas). Sua primeira aparição pública ocorreu A partir do início da década de 1990, com as mudanças estruturais e econô-
em 1978 durante o I Congresso Nacional de Transportes Públicos, micas no nível global e dentro do país, surgiu, com grande intensidade, um
organizado pela Associação Nacional de Transportes Públicos - ANTP. movimento de oferta ilegal de transporte coletivo de pequena capacidade,
Este veículo podia ter capacidade entre 150 e 180 passageiros. na forma de kombis e pequenas vans. Logo denominado de “transporte
O terceiro salto tecnológico foi a criação do ônibus biarticulado (três clandestino”, este novo sistema cresceu exponencialmente, a ponto de cap-
tar até 20% da demanda do sistema legalizado nas grandes cidades. Pes-
corpos), em 1991, por encomenda feita à Volvo pela Urbs, responsável pela
quisa realizada em Recife, em 1999, mostrou que os veículos kombi e vans
operação do sistema de ônibus de Curitiba. Os primeiros veículos atuando na região metropolitana transportavam 272 mil passageiros por dia,
circularam em outubro de 1992 no corredor Boqueirão. Estes veículos têm dos 1,4 milhão de passageiros totais (19,4%) (Cavalcanti, 2000). Foi concluído
capacidade de até 250 passageiros, mas suas características de tamanho no estudo que este volume de passageiros havia praticamente triplicado em
e peso fazem com que seu uso se limite a corredores de grande demanda. relação ao observado em 1994, demonstrando a força do fenômeno.
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Do Plano Real (1994) aos dias de hoje (2009) para o Desenvolvimento Econômico - CIDE, saída das receitas da
indústria de petróleo e sua utilização como mecanismo de manu-
A partir do plano de estabilização econômica implantado em 1994
tenção de preços mesmo com flutuações do preço internacional
(Plano Real), a maior preocupação do governo federal passou a ser o
do petróleo.
desenvolvimento econômico, considerando que uma dos principais
obstáculos era o processo inflacionário que assolava o país até então. Esta política de incentivo à aquisição de veículos individuais, associa-
Assim, no correr das décadas de 1990 e 2000, o governo federal pas- da ao período de crescimento econômico observado no início dos
sou a atuar de forma decisiva no incentivo ao uso do transporte indivi- anos 2000, acabou contribuindo para a volta da questão dos trans-
dual, visto como importante setor econômico no Brasil, gerador de portes urbanos para a pauta política, em função da elevação dos
empregos e de uma “onda” de crescimento econômico em diversos congestionamentos e, consequentemente, da piora das condições de
segmentos associados. As sérias consequências para a mobilidade mobilidade urbana no Brasil.
urbana advindas desta ação (congestionamento, poluição, acidentes)
No entanto, o governo federal somente passou a se envolver de
pareceram não sensibilizar o governo federal. Entre as ações mais des-
forma mais acentuada com o tema na segunda metade da década
tacadas aparece a introdução do veículo popular em 1993, com as
de 2000, acenando com investimentos federais no setor de mobili-
reduções tributárias que a acompanharam, a contenção dos preços
dade urbana dentro da perspectiva de superação de gargalos para
dos combustíveis através da criação da Contribuição Independente
megaeventos esportivos patrocinados pelo país, como a realização
dos jogos Pan-Americanos no Rio de Janeiro (2007), a candidatura
à realização dos Jogos Olímpicos de 2016 e a realização da Copa do
Após 30 anos de operação contínua e de grande rentabilidade, o sistema Mundo de futebol de 2014.
regulamentado de transporte coletivo por ônibus enfrentou seu primeiro
concorrente real. Como salientam Nassi et all (2003), o serviço regular de
transporte não servia adequadamente aos interesses dos usuários, abrindo Corredores de ônibus no Brasil
a possibilidade de uma oferta alternativa para superar as deficiências. Torna-
As figuras 6 e 7 mostram dados do mercado de ônibus no Brasil. A
va-se claro, independente da análise da legalidade do novo transporte, que
o transporte regular tinha criado um descontentamento relacionado à sua figura 7 mostra que o licenciamento de ônibus no país (urbanos e
baixa qualidade de serviços, abrindo amplo espaço para a entrada de um rodoviários) passou por ciclos de grande crescimento (1972-77; 1986-
concorrente. O processo de crescimento do transporte clandestino foi extre- 89) e de estagnação ou queda (1979-85). A figura 8 mostra a frota
mamente tumultuado, marcado por violência física nas ruas (disputa de existente de ônibus (urbanos) em regiões metropolitanas no período
passageiros e linhas) e queima de ônibus, com intervenção policial frequen- 1974-1978, de aumento de veículos.
te. Na mídia, o assunto dividiu-se entre os que apoiavam o novo transporte
– usuários de periferia e políticos associados ao novo negócio – e aqueles Figura 6
que o criticavam, como os operadores do transporte regular, as autoridades Licenciamento de ônibus no Brasil, 1957-2007
de transporte e entidades civis como a Associação Nacional de Transportes
Públicos - ANTP. O transporte público no Brasil viveu então mais uma etapa
de alternância dos ciclos de oferta de transporte, quando o ciclo estável do
transporte regulamentado operado por empresas passou a ser atacado
pelos defensores do ciclo operado por indivíduos em pequenos veículos,
sem regulamentação (Vasconcellos, 2002).
Nos anos em que ocorreu esta tentativa de substituição de um modelo pelo
outro, as autoridades públicas e os defensores do modelo tradicional conse-
guiram uma crescente organização na sua defesa do modelo existente.
Na maioria dos casos, os operadores do transporte clandestino foram
sendo paulatinamente absorvidos pelo sistema regular, como serviços
alimentadores do sistema tradicional (operando nas áreas periféricas). A
única diferença referiu-se à forma de inserção: como contratados dos
operadores tradicionais ou do governo (como outros operadores do sis-
tema já existente). Fonte: Anfavea 2009.
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Figura 7 zonte entre 1977 e 1980. Entre 1985 e 1988, são implantados
Frota de ônibus em áreas metropolitanas, 1974-78 corredores em Campinas, Goiânia, Recife, São Paulo e Região Metro-
politana de São Paulo (corredor ABD). Após 1991, há um longo perío-
do sem novos corredores até que, em 1999 e 2001, são feitos novos
corredores em Manaus e Fortaleza; em São Paulo, o projeto Passa-
Rápido, este um dos maiores projetos da história dos corredores
(embora sem as características de corredores completos, com ultra-
passagem entre veículos). Mais recentemente, apenas dois casos
novos surgiram – o corredor da avenida perimetral de Porto Alegre em
2004 e a Linha Verde de Curitiba em 2009.
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