Rapport Sur La Dépense Publique Et Son Évolution 2010

PROJET
DE
LOI
DE
FINANCES
POUR
RAPPORT SUR LA DPENSE PUBLIQUE ET SON VOLUTION
2 0 10
RappoRt suR la dpense publique et son volution
Sommaire
Introduction - La notion de dpense publique p. 5
Premire partie : L volution et les dterminants de la dpense Aperu de lvolution de la dpense publique La partition de la dpense par sous-secteur Les dterminants conomiques et sociaux de la dpense publique
p. 10 p. 10 p. 16 p. 22
Deuxime partie : La dpense publique par nature et les leviers daction Les dpenses de fonctionnement Les transferts dautres agents conomiques Les charges dintrt L investissement
p. 27 p. 27 p. 33 p. 35 p. 37
Troisime partie : La dpense publique par type dadministration et les leviers daction Les dpenses de ltat Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC) Les dpenses des administrations de scurit sociale (ASSO) Les dpenses des administrations locales (APUL)
p. 39 p. 42 p. 49 p. 53 p. 55
Zooms : Le volet dpense du plan de relance franais Dterminants et projection des dpenses de sant Les dpenses des tablissements de sant et mdico-sociaux L emploi dans les collectivits locales p. 59 p. 61 p. 66 p. 68
Quatrime partie : Perspectives 2009-2013 Perspectives 2009-2010 Perspectives moyen terme
p. 70 p. 70 p. 72
Liste des sigles
p. 73
Le prsent rapport, dinitiative gouvernementale1, complte linformation du Parlement dans le cadre du projet de loi de finances. Il analyse les volutions de la dpense publique et ses dterminants, par nature et par sous-secteur de ladministration publique, dans le pass et dans un futur proche. Il contribue mieux apprhender les leviers de matrise de la dpense publique, qui dtermine pour partie le solde et lendettement de lensemble des administrations publiques.
Introduction La notion de dpense publique
Selon lconomiste amricain Richard Musgrave, la dpense publique peut rpondre trois fonctions : une fonction dallocation des ressources (pour financer les biens et services publics), une fonction de redistribution (pour corriger les ingalits) et une fonction de stabilisation macroconomique (pour lisser les variations cycliques de lactivit). L existence dun grand nombre dacteurs publics ne facilite pas lidentification de leffet conomique des choix effectus en matire de dpense publique. Il importe donc de clarifier le concept de dpense publique et ses fonctions.
administrations publiques. Cette classification peut, linverse, tre complexe pour de nombreux organismes la frontire de lactivit publique et prive et dont le contrle par la puissance publique nest pas vident ; la seconde est celle de la dfinition de la notion de dpense. titre illustratif, le prlvement sur recettes destination des collectivits territoriales napparat pas comme une dpense dans le budget de ltat. Pourtant, sa nature diffre peu dune dotation budgtaire en dpense au bnfice des collectivits territoriales. La mesure de la dpense est donc fonction des rgles comptables adoptes. Pour faciliter les comparaisons internationales, cinq organisations internationales (Commission europenne, FMI, OCDE, ONU et Banque mondiale) ont harmonis au dbut des annes quatre-vingt-dix les concepts employs au sein du Systme des comptes nationaux (SCN93). Les critres dfinis par le trait de Maastricht pour ladoption de la monnaie unique et le dveloppement de la coordination des politiques conomiques dans le cadre de la zone euro ont augment le besoin dun cadre
La comptabilit nationale : un cadre normatif commun de la dpense publique

La dpense publique est la dpense de lensemble des administrations publiques. Cette dfinition simple en apparence soulve en ralit deux difficults mthodologiques pralables : la premire est lie la dtermination des administrations publiques prises en compte. Il est ais didentifier ltat ou les collectivits territoriales comme des
1 Ce rapport nest prvu ni par une disposition de la loi organique relative aux lois de finances (contrairement, par exemple, au rapport sur les prlvements obligatoires et leur volution), ni par une disposition de loi de finances.
normatif commun applicable aux dpenses et aux recettes publiques des pays europens. Le Systme europen de comptes (SEC95)2 constitue ce cadre normatif pour lensemble des pays de lUnion europenne. La dpense publique est entendue dans ce rapport comme une dpense engage au sens du SEC95 par lensemble des administrations publiques. Elle nest donc pas limite ltat et elle scarte trs sensiblement de la notion de dpense budgtaire puisquelle obit des normes comptables distinctes de la comptabilit de caisse (voir infra).
Le primtre des administrations publiques

Le SEC 95 propose une dfinition prcise des administrations publiques. Celles-ci comprennent : les organismes publics qui grent et financent un ensemble dactivits consistant pour lessentiel fournir la collectivit des biens et services non marchands ; les institutions sans but lucratif (producteurs non marchands) contrles et majoritairement finances par des administrations publiques. Par consquent, les coles prives sous contrat sont considres comme des administrations publiques. linverse, les entreprises publiques produisant des biens et services marchands, telles que la SNCF en , sont exclues. La ligne de partage nest pas toujours facile tracer. Par exemple, le fonds cr en 2006 pour collecter la taxe solidaire sur les billets davion, destine financer la lutte contre les grandes pandmies dans les pays en dveloppement, est gr par lAgence franaise de dveloppement, qui nest pas une administration publique3. Pour autant, le comptable national (lInsee) a considr que le fonds lui-mme faisait partie des administrations publiques en tant quorganisme divers dadministration centrale.
2 Adopt en juin 1996 par le Conseil de lUnion europenne.
Concrtement, quatre sous-secteurs au sein de lensemble administrations publiques (APU) sont habituellement distingus, dont les dpenses sont susceptibles dtre des dpenses publiques : ltat pour les oprations retraces dans le budget gnral, les budgets annexes, les comptes spciaux et les oprations patrimoniales du Trsor ; les organismes divers dadministration centrale (ODAC), qui composent avec ltat lensemble des administrations publiques centrales (APUC). Ces organismes sont financs principalement soit par des subventions de ltat, soit par affectation de recettes vote en loi de finances. Ils peuvent grer directement un service public, dans le domaine de lemploi (ANPE jusquen 20084), de lenseignement suprieur (CNRS, universits, grandes coles). L tat peut leur confier la gestion de la politique dintervention dans le domaine de linnovation (Oso innovation), du transport (AFITF) ou de la solidarit (Fonds de solidarit). Les ODAC comprennent galement les tablissements publics grant des actifs financiers (Fonds de rserve des retraites) ou des passifs financiers (Caisse damortissement de la dette sociale) ; les administrations publiques locales (APUL) qui incluent lensemble des collectivits territoriales (rgions, dpartements, communes et groupements de communes) mais aussi les organismes divers dadministration locale (ODAL : centres communaux daction sociale, caisses des coles, services dpartementaux dincendie et de secours, collges et lyces, syndicats de collectivits, chambres consulaires) ; les administrations de scurit sociale (ASSO) qui regroupent les hpitaux et lensemble des rgimes de scurit sociale rgime gnral et rgimes spciaux5 ainsi que les rgimes de retraite complmentaire (Agirc, Arrco, Ircantec) ; elles comprennent aussi lassurance chmage (Unedic, devenu Ple emploi en 20096).
3 Les institutions financires ne font pas partie des administrations publiques. 4 La cration de Ple emploi rsulte de la fusion de lAgence nationale pour lemploi (ANPE) avec le rseau oprationnel de lUnion interprofessionnelle pour lemploi dans lindustrie et le commerce (Unedic) en 2009. Le nouvel tablissement public est dsormais class dans le sous-secteur des administrations de scurit sociale. 5 lexception des rgimes demployeur par lesquels celui-ci assure par lui-mme ses salaris contre les risques sociaux. 6 Voir note n 4
La nature des dpenses publiques

La comptabilit nationale cherche dterminer ce qui, par nature, est une dpense, quel que soit son intitul, quelle se traduise ou non par un flux de trsorerie. Le critre essentiel est quune dpense est un flux qui appauvrit ladministration concerne au sens o son actif financier net se dtriore (soit par une baisse de lactif, soit par une augmentation du passif). Cette dfinition est conventionnelle notamment dans la mesure o seul lactif financier est pris en compte, lexclusion par exemple de lactif immobilis (patrimoine immobilier, routes, ports). Concrtement, cette dfinition conduit exclure du champ des dpenses publiques certaines oprations qui sont des dpenses au sens budgtaire : les oprations dacquisition de titres ne constituent pas une dpense publique au sens de la comptabilit nationale. En effet, elles nimpliquent aucune diminution de lactif financier net des administrations, mais seulement une rallocation dactifs au sein du patrimoine des administrations entre trsorerie et titres ; les dotations en capital peuvent aussi tre exclues de la dpense publique si elles conduisent une augmentation de la valeur de lentreprise dont ltat est actionnaire, et donc in fine du patrimoine de ltat. En revanche, si ces dotations sont fonds perdus, elles seront considres comme de la dpense. linverse, des oprations sans impact budgtaire, telles que labandon dune crance (par exemple la suite dune annulation de dette pour des pays cranciers du Club de Paris), sont enregistres par la comptabilit nationale comme des dpenses publiques. Un abandon de crance par une administration conduit en effet une baisse due concurrence de son actif financier net. Dans le cas dune garantie de crance par ltat venant tre exerce, la dette garantie devient une dette de ltat, dont le passif augmente. Il sagit donc dune dpense au sens de la comptabilit nationale.
L emploi de ce critre par la comptabilit nationale peut conduire enregistrer des dpenses qui nont jamais eu de contreparties en caisse. L absence de flux de trsorerie ne fait pas obstacle lexistence dune dpense ds lors quune somme, pour laquelle la dette est juridiquement constitue, augmente le passif dune administration. Ceci sapplique entre autres lorsquune prestation a t verse pour le compte de ltat mais ne sest pas traduite par une dpense du budget de ltat faute de crdits disponibles un niveau suffisant (par exemple pour certaines prestations verses par la scurit sociale pour le compte de ltat). La comptabilit nationale conduit aussi dautres corrections qui loignent le concept de dpenses de celui retenu en comptabilit budgtaire ou gnrale. On peut en particulier mentionner les trois corrections suivantes :
La notion de droits constats

Cette notion implique que la dpense publique en comptabilit nationale est rattache lanne au cours de laquelle lobligation juridique constitutive dune dette a pris naissance ( fait gnrateur ). En comptabilit budgtaire, la dpense est rattache lanne au cours de laquelle elle a conduit un dcaissement. La comptabilit nationale est donc proche dune comptabilit dengagement. Nanmoins, la comptabilit dengagement de ltat enregistre des oprations qui ont terme vocation le rendre dbiteur dune obligation de payer. Elles ne seront juridiquement constitues quune fois le service fait. Cest ce moment-l que la comptabilit nationale constatera le droit dun tiers tre pay. Cest en raison de cette rgle que, par exemple, la charge dintrts enregistre en dpense publique au titre de lanne N ne correspond pas aux sommes verses aux cranciers des administrations lors des dtachements de coupons7.
Les cotisations sociales imputes

L tat se verse lui-mme des cotisations pour quilibrer les rgimes de pensions civiles et militaires. Ces flux napparaissent pas dans le budget de ltat. Mais ils apparais-
7 Elle est majore, en premier lieu, des intrts courus reprsentatifs des droits rmunration acquis par le crancier, calculs au prorata du temps coul entre le dtachement du dernier coupon et la fin de lanne civile. Elle est ensuite minore des intrts courus enregistrs au titre de lanne prcdente et qui ont t effectivement pays au cours de lanne N.
sent comme des dpenses en comptabilit nationale, principalement pour des raisons de comparabilit internationale.
Les prlvements sur recettes

Les comptables nationaux les considrent en majorit comme une dpense. par exemple, la 4e ressource verse lUnion europenne rentre dans cette catgorie (voir dtails dans lencadr infra). Les conventions qui conduisent la comptabilit nationale scarter dune comptabilit de caisse concernent les quatre sous-secteurs composant les administrations publiques. Pour ltat en particulier, elles expliquent la diffrence qui existe entre le solde budgtaire de ltat et sa capacit de financement au sens de la comptabilit nationale. La liste de ces retraitements est appele cl de passage . Sur le primtre ainsi tabli, la nomenclature de la comptabilit nationale permet de classer les dpenses publiques en fonction de
leur nature. Les principaux postes de dpense comprennent : la rmunration des agents publics qui recouvre les salaires et traitements bruts ainsi que les cotisations sociales ; les consommations intermdiaires (CI) ou autres dpenses de fonctionnement, cest--dire les produits incorpors ou dtruits loccasion de la production des services des administrations publiques (carburant, frais de tlphone, fournitures de bureau) ; la formation brute de capital fixe (FBCF), qui se compose des acquisitions nettes des cessions dactifs fixes, corporels ou incorporels ; elle traduit en comptabilit nationale la notion dinvestissement (infrastructures portuaires ou routires, immeubles) ; les charges dintrt ; les transferts en capital, tels que les aides linvestissement ; les transferts aux mnages (prestations sociales par exemple).
Les normes comptables applicables la dpense de ltat La notion de dpense varie selon les conventions comptables adoptes. Pour ltat, trois comptabilits coexistent, qui appliquent des normes diffrentes et poursuivent des finalits distinctes : la comptabilit budgtaire, la comptabilit gnrale et la comptabilit nationale. La comptabilit budgtaire Pour les dpenses, la comptabilit budgtaire comprend une comptabilit des engagements et une comptabilit des paiements. La comptabilit des engagements retrace les engagements juridiques pris par ltat (passation de marchs par exemple), lesquels, une fois le service fait, donneront lieu obligation de payer le crancier de ladministration. La comptabilit des paiements retrace les dcaissements. Elle est rgie par un principe de caisse qui enregistre les dpenses autorises en lois de finances au moment o elles sont dcaisses (articles 27 et 28 de la LOLF)8. Les dpenses et les recettes ainsi excutes permettent de dgager, en fin de priode, le solde dexcution des lois de finances, autrement appel dficit budgtaire lorsquil est ngatif. Destine assurer le respect du vote du Parlement relativement aux plafonds de dpenses, elle est utilise par les gestionnaires pour le suivi de la consommation de leurs crdits et de lexcution de leurs dpenses. Elle sert galement au contrle du besoin en trsorerie de ltat. La comptabilit gnrale La comptabilit gnrale de ltat ne droge aux rgles de la comptabilit dentreprise quen raison des spcificits de son action (article 30 de la LOLF). Elle vise dcrire sa situation patrimoniale, cest--dire ses actifs (terrains, immeubles, crances) et ses passifs (emprunts,
8L article 28 prvoit notamment un amnagement au principe de caisse : durant la priode complmentaire 20 jours en dbut danne N+1 , des dpenses (et des recettes) correspondant lanne N peuvent encore tre comptabilises sur lexercice N.
dettes non financires) permettant de dgager sa situation nette. Il sagit dune comptabilit en droits constats et en partie double. Outre la dtermination de la situation nette de ltat, elle donne lieu, en fin de priode, au calcul du rsultat patrimonial (ensemble des produits constats sur lexercice diminu des charges) qui apporte, sur lactivit de ltat affrente lexercice coul, un clairage complmentaire au solde dexcution des lois de finances. Les oprations dexcution de la dpense de ltat donnent lieu des vnements, concomitants ou non, en comptabilits gnrale et budgtaire. Ainsi, lengagement juridique impacte la comptabilit budgtaire des engagements alors quil naura une incidence en comptabilit gnrale que lorsque la prestation lie sera ralise, ltat ayant ou non reu la facture. Lorsque ltat rgle ensuite la facture reue, les comptabilits gnrale et budgtaire sont impactes simultanment. Pour illustration, les oprations dinvestissement sont traites en comptabilit gnrale diffremment des comptabilits budgtaire et nationale. Une opration dinvestissement de ltat, quelle soit immobilire ou financire par exemple, ne se traduit pas par un appauvrissement de sa situation financire. Elle ne dgrade pas son rsultat comptable mais modifie la composition de sa situation patrimoniale : si lopration est ralise au comptant, la valeur de lactif reste inchange mais celui-ci devient plus stable (trsorerie convertie en immobilisation) ; si lopration est ralise crdit, lactif augmente autant que le passif (comptabilisation pour un montant identique dune immobilisation et dune dette). Au final, la situation nette de ltat (diffrence entre ses actifs et ses passifs) nest donc pas non plus impacte. Il existe une autre diffrence majeure entre les comptabilits gnrale et budgtaire : conformment aux rgles de la comptabilit prive, la nouvelle comptabilit gnrale de ltat enregistre des charges calcules (amortissements, dprciations et provisions pour risques et charges) que ne connat pas la comptabilit budgtaire. La comptabilit nationale La dpense de ltat en comptabilit nationale est celle qui fait foi pour le calcul de la capacit ou du besoin de financement de ltat dans le cadre des engagements europens de la France. La comptabilit nationale a pour objet de retracer les flux entre les diffrents secteurs institutionnels qui composent lconomie nationale : mnages, administrations publiques, socits non financires, socits financires, institutions sans but lucratif au service des mnages et reste du monde. Cest pourquoi les critures comptables correspondantes sont dites en partie quadruple , en ralit deux oprations en partie double. Par exemple, lorsque ltat verse les traitements aux fonctionnaires, la comptabilit nationale enregistre au compte de ltat une dpense ayant pour contrepartie une diminution de sa trsorerie. Elle enregistre aussi, au compte des mnages, une recette ayant pour contrepartie une augmentation de leur trsorerie. La comptabilit nationale permet ainsi de mesurer limpact des dpenses de ltat et de leur volution sur la consommation des mnages et sur la production des biens et services des entreprises. Par ailleurs, en comptabilit nationale, lenregistrement des flux entre les diffrents secteurs institutionnels a vocation reflter la ralit conomique . Cette caractristique peut entraner des diffrences de traitement significatives par rapport aux autres comptabilits. Ainsi par exemple, le prlvement sur recettes au profit de lUnion europenne fait lobjet de traitements comptables diffrents. Il nest pas considr comme une dpense de ltat en comptabilit budgtaire ; en revanche, la partie de ce prlvement correspondant la quatrime ressource de lUE est intgre dans la dpense de ltat en comptabilit nationale. Les autres ressources propres sont considres comme des prlvements obligatoires directement perus par lUE. Des volutions rcentes tendent faire converger les traitements comptables. Ainsi, le PSR au profit de lUE est intgr dans la norme de dpense largie, suivie en comptabilit budgtaire, depuis le PLF 2008. compter du PLF 2010, le montant du prlvement sur recettes tabli au profit de lUnion europenne est minor de la part correspondant aux droits de douane et cotisation sucre. Collectes par la France pour le compte de lUnion, ces ressources propres
de lUnion transiteront dsormais par un compte de trsorerie, et ne seront donc plus traites en prlvement sur recettes. En comptabilit nationale, linterprtation de la ralit conomique des diffrentes oprations reflte les principes gnraux dicts par le systme europen des comptes nationaux (SEC 95), ainsi que les dcisions ponctuelles des comptables nationaux, dans un but de clarification ou dharmonisation des comptes. Ainsi, suite une dcision dEurostat de 2006, les dpenses dquipement militaire de ltat sont comptabilises, compter de 2005, au moment de la livraison des matriels. Avant 2005, elles taient enregistres au moment des versements. Les dpenses budgtaires effectues au titre de livraisons futures ne sont donc plus prises en compte. Il en rsulte mcaniquement, dans les premires annes dapplication de cette nouvelle modalit de comptabilisation, une correction la baisse du besoin de financement de ltat pour les annes 2005 2008. De mme, lapport direct de capitaux de ltat en faveur dune entit extrieure (qui constitue toujours une dpense en comptabilit budgtaire), tel que la dotation de ltat au Fonds stratgique dinvestissement en 2009, nest pas considr comme une dpense en comptabilit nationale et naugmente donc pas le besoin de financement de ltat si celui-ci reoit en contrepartie un actif financier de mme valeur. En pratique, ce traitement sappliquera condition que ltat agisse en investisseur avis , cest--dire sil attend en retour des revenus de la proprit. Dans le cas contraire (par exemple, lorsque lapport en capital a pour but de combler une perte dune entreprise publique), une telle opration conduira augmenter la dpense de ltat en comptabilit nationale.
1 Lvolution et les dterminants de la dpense
Aperu de lvolution de la dpense publique

En 2008, les dpenses des administrations publiques consolides slvent 1 027 milliards deuros, soit 52,7 % du PIB. Elles se composent pour 44,1 % de prestations sociales, pour 6,4 % dinvestissements, pour 9,7 % de subventions diverses et pour 5,3 % des intrts de la dette publique. Les dpenses de fonctionnement (masse salariale publique et consommations intermdiaires) reprsentent 34,5 % du total. La rpartition des dpenses entre les diffrents sous-secteurs traduit la spcialisation relative des administrations publiques. Le poids de la masse salariale et des dpenses de fonctionnement est relativement important dans le budget de ltat, en lien avec son activit dans les domaines rgaliens (par exemple justice, dfense) et dans lducation. Les dpenses relatives
la charge de la dette reprsentent plus de 10 % des dpenses de ltat. Les dpenses des collectivits locales sont constitues pour moiti de dpenses de fonctionnement. Elles se caractrisent en outre par une fraction leve de dpenses dinvestissement, linvestissement des APUL reprsentant prs des trois quarts des investissements publics (voir infra). Les dpenses sociales reprsentent dsormais une part significative de la dpense locale. Les dpartements sont gestionnaires de certaines prestations sociales (la partie du RSA qui correspond au RMI, lallocation personnalise dautonomie, la prestation de compensation de handicap et divers dispositifs daide sociale). Les dpenses des organismes de scurit sociale sont essentiellement composes de prestations sociales (elles reprsentent plus des trois quarts de la dpense). Elles comportent aussi la masse salariale et linvestissement des hpitaux.
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Rpartition des dpenses publiques par catgorie (2008)

Rpartition de la dpense des administrations publiques
Subventions et autres transferts courants 9,7 % Charges dintrt 5,3 % Investissement 6,4 % Masse salariale 24,1 %
Rpartition de la dpense des administrations publiques centrales

Investissement 2,6 % Subventions et autres transferts courants 29,3 % Masse salariale 30,7 %
Prestations sociales 44,1 %
Consommations intermdiaires 10,3 %
Charges dintrt 11,4 %
Rpartition de la dpense des administrations publiques locales

Subventions et autres transferts courants 17,9 % Charges dintrt 2,3 % Prestations sociales 8,3 %
Rpartition de la dpense des administrations de scurit sociale

Subventions et autres transferts courants 4,6 % Charges dintrt 0,4 % Investissement 1,4 % Masse salariale 11,7 %
Investissement 21,7 %
Masse salariale 29,0 %
Source : Insee
Note : Les subventions et autres transferts courants intgrent, except pour le total toutes APU, les transferts entre soussecteurs des administrations publiques (donnes non consolides ; la somme des sous-secteurs est donc suprieure au total APU).
Sur les cinquante dernires annes, la part des dpenses publiques dans le PIB a augment sensiblement. Elles reprsentaient environ 35 % du PIB au dbut des annes soixante. Au dbut des annes quatre-vingt-dix,
la valeur des dpenses publiques atteint prs de la moiti de la richesse nationale produite en un an. Elle dpasse dsormais ce seuil depuis 1991.
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La dpense publique dans le PIB depuis 1959

60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0
59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20
Autres
Source : Insee
Investissement
Fonctionnement
Prestations sociales
Charges d'intrt
La dpense publique sur trs longue priode La connaissance du niveau et de la composition de la dpense publique sur plus longue priode, avant 1959, se heurte des difficults mthodologiques fortes (cration plus rcente dun appareil et de mthodes statistiques robustes et permettant des comparaisons dans le temps, absence totale de donnes pour les priodes de guerre). dfaut danalyses fines et dtailles, il est possible de dgager, moyennant certaines approximations, de grandes tendances depuis la fin du XVIIIe sicle9. Cette histoire de la dpense publique reflte celle de lintervention de ltat au sens large. Durant la priode qui spare la Rvolution de la Premire Guerre mondiale, le poids de la dpense publique nexcde gure 10 13 % de la production nationale. Il se caractrise par une forte stabilit, module par une lgre acclration partir de 1870 et jusqu la veille de la Premire Guerre mondiale. Cette stabilit tient en grande partie la contrainte montaire impose par le respect de la rgle de ltalon or (rgle de maintien de la convertibilit or) et de la naissance du droit budgtaire qui consacrera le vote annuel des dpenses publiques par la reprsentation nationale. En 1872, les trois quarts de la dpense publique sont pris en charge par le budget de ltat. Tout au long du XIXe sicle, les budgets consacrs la dfense nationale et la dette reprsentent plus de la moiti du budget de ltat (respectivement environ 40 % et 25 % en 1900). hauteur du quart de la dpense publique, les dpartements et les communes assument alors lessentiel des dpenses caractre social (assistance, hpitaux, enseignement primaire). La Premire Guerre mondiale marque une premire rupture radicale. Les dpenses publiques atteignent prs du tiers de la production nationale en 1920, principalement en raison de leffort de reconstruction. Elles dcroissent au cours des annes vingt. La dfense, la dette, mais galement les anciens combattants (12 % du budget) sont les trois premiers postes du budget de ltat en 1930. La dpense publique repart la hausse avec la crise conomique des annes trente et le dveloppement de nouvelles dpenses (politique de grands travaux, aides
9 Voir notamment C. ANDR et R. DELORME, L tat et lconomie. Un essai dexplication de lvolution des dpenses publiques en France, 1870-1980 et L. FONTVIEILLE, volution et croissance de ltat franais de 1815 1969.
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spcifiques certains secteurs, soutien de prix agricoles) jusqu la veille de la Seconde Guerre mondiale. Hors du budget de ltat, les premires lois sur lassurance maladie et lassurance vieillesse de 1928 et 1930 font merger de nouvelles dpenses qui prfigurent la mise en place de la scurit sociale. En 1938, la dpense publique slve un peu plus du quart de la production nationale, soit un niveau infrieur celui au sortir de la Grande Guerre. La fin de la Seconde Guerre mondiale, avec linstauration puis la gnralisation du systme de scurit sociale, constitue une seconde rupture, plus profonde et plus prenne, pour le niveau comme pour la rpartition de la dpense publique. La dpense publique atteint plus de 40 % de la production intrieure brute10. La dpense de ltat continuera crotre durant les annes cinquante, nourrie par leffort de reconstruction et les guerres dIndochine et dAlgrie, pour diminuer ensuite. La rduction des dpenses lies la guerre et des charges de la dette va permettre un accroissement et une diversification des dpenses civiles, par exemple en matire dducation. L universalisation et llargissement croissants du champ couvert par la scurit sociale induisent une croissance vive et constante de la dpense, plus rapide que celles de ltat. Alors quen 1947 les dpenses de la scurit sociale reprsentaient moins de 10 % de la richesse nationale et celles de ltat prs de 30 %, les dpenses de scurit sociale dpassent celles de ltat partir du milieu des annes quatre-vingt.
Cette volution est en premier lieu imputable la forte progression des prestations sociales, principalement maladie et vieillesse, premier contributeur laugmentation de la dpense publique tout au long de la priode. La charge de la dette a galement augment, en lien avec la hausse de la dette publique. Sur la priode rcente cependant, la baisse des
taux a fait reculer la contribution des charges dintrt. Les dpenses de fonctionnement sont restes stables en part de PIB. Le poids de linvestissement public a plutt recul partir des annes quatre-vingt bien que la tendance se soit interrompue entre 2001 et 2008 (+0,2 point de PIB) sous leffet du dynamisme de linvestissement local.
Contributions la croissance en volume, en rythme annuel, de la dpense

Contributions Croissance de la dpense totale Investissement Fonctionnement Dont rmunration des salaris Prestations sociales Charges d'intrt Autres
Source : Insee, calculs DGTPE
1965-1975 6,5 % 0,5 % 2,5 % 1,7 % 2,7 % 0,1 % 0,7 %
1976-1988 3,3 % 0,1 % 1,2 % 0,8 % 1,6 % 0,3 % 0,1 %
1989-1997 2,3 % 0,0 % 0,8 % 0,6 % 1,0 % 0,3 % 0,2 %
1998-2008 2,0 % 0,2 % 0,5 % 0,4 % 1,0 % 0,0 % 0,3 %
Le poids relatif des diffrents sous-secteurs a volu, avec une forte croissance de la taille des budgets locaux lie. Cette volution nest quen partie seulement due la dcentrali-
sation et la hausse rapide des dpenses sociales. En consquence le poids relatif de ltat dans la dpense publique sest rduit.
10 La production intrieure brute est un agrgat qui tait utilis dans les anciennes bases de lInsee. Il correspond environ au primtre du PIB marchand et est donc sensiblement moins large que lagrgat du produit intrieur brut, dsormais utilis par lInsee.
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volution de la dpense publique en valeur (base 100 en 1978)

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 TAT APUL ASSO
La progression moyenne en volume de la dpense publique a globalement ralenti mais son rythme de progression sest stabilis aux alentours de 2 % par an depuis le
dbut des annes quatre-vingt-dix. Certains pics sont aisment reprables au moment notamment des grandes relances budgtaires (1975, 1981).
Croissance de la dpense publique en volume depuis 1970

14 %
12 %
10 %
8%
6%
4%
2%
0% 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Source : Insee, calculs DGTPE
Sur la priode rcente, cette tendance sest poursuivie, la progression en volume des dpenses publiques atteignant 2 % par an en moyenne sur les dix dernires annes,
soit un rythme proche de la croissance du PIB. Depuis 2000, la plus forte augmentation des dpenses en valeur est observable du ct des collectivits locales, avec une progression
11 Pour toutes les donnes en volume, le dflateur utilis est lindice des prix la consommation hors tabac (IPCHT).
14
de 57 % due en partie seulement aux transferts de comptences (voir infra). Les dpenses des administrations de scurit sociale ont
galement augment sensiblement (+43 % en valeur12). Sur la mme priode, les dpenses de ltat nont progress que de 21 %.
Niveau des dpenses par sous-secteur entre 2002 et 2008

(en milliards deuros courants) La dpense de l'TAT (2002-2008) 400 390 380 370 360 350 340 330 Budgtisation de l'ancien FOREC Transfert du panier de recettes aux ASSO 80 70 60 50 40 30 20 10 0 La dpense des ODAC (2002-2008)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 La dpense des APUL (2002-2008)
2008
2002 2003 2004 2005 2006 2007 La dpense des ASSO (2002-2008)
2008
250 Dcentralisation du RMI Acte II de la dcentralisation 230 aux dpartements 210 190 170 150 130 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Source : Insee
490 470 450 430 410 390 370 350 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2008
L interprtation de ces statistiques par catgories dadministrations ncessite des prcautions mthodologiques. En effet, les donnes publies par la comptabilit nationale sont construites primtre courant. Or le primtre des administrations a connu des volutions sensibles sur la priode rcente : la gestion du RMI a t confie aux collectivits territoriales par la loi du 18 dcembre 2003. Ce transfert de comptence, compens par un transfert de TIPP a , contribu au rebond des dpenses des collectivits locales en 2004. De plus, la loi relative aux liberts et responsabilits locales du 13 aot 2004, dite acte II de la dcentralisation, transfre de nouvelles comptences aux collectivits. Ainsi, les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lyces et collges sont
recruts et grs par la collectivit dont ils relvent (dpartement pour les collges, rgion pour les lyces) ; la prise en charge directe par ltat des allgements de charges sur les bas salaires en 2004, avec la dissolution du Forec (Fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale) et laffectation en 2006 de recettes fiscales la scurit sociale au titre de la compensation des allgements gnraux de cotisations sociales ont eu un impact direct sur les dpenses de ltat en comptabilit nationale13. Enfin, il nest pas ais de remonter partir des dpenses des sous-secteurs lagrgat global des dpenses publiques. En effet, la simple addition des dpenses constates
12 Elles ont connu par ailleurs la plus forte augmentation en niveau : 142 milliards deuros. 13 Cet impact est neutralis lorsquon sintresse la dpense publique consolide (toutes administrations publiques confondues) : il ny a alors aucun impact sur la dpense totale, les allgements de charges nayant un impact que sur le niveau des prlvements obligatoires.
15
pour chacune des administrations publiques nest pas gale la dpense publique totale, car les dpenses des sous-secteurs contiennent les transferts ventuels dune administration publique vers une autre. Il est donc ncessaire de consolider ces transferts pour reconstituer la part respective de chacun des secteurs dans la dpense publique.
des dpenses du Fonds conduirait une double comptabilisation de la mme dpense. Consolider la dpense publique consiste liminer ces flux croiss entre administrations publiques. Par convention, la dpense est impute au secteur destinataire du transfert, cest--dire celui qui liquide et mandate in fine la dpense. Dans lexemple prcdent, lASS est donc impute au Fonds de solidarit et non ltat. Cette convention selon laquelle la dpense est impute au compte du secteur receveur est lgitime car les diffrents sous-secteurs des administrations publiques disposent gnralement dune forte autonomie de dcision sur le niveau et la nature de leur dpense comme les administrations territoriales en vertu du principe de libre administration ou les organismes de scurit sociale, grs en partie par les partenaires sociaux14.
La partition de la dpense par sous-secteur

Le mcanisme de consolidation des dpenses entre administrations publiques
Un exemple simple peut illustrer la notion de consolidation comptable. L allocation spcifique de solidarit (ASS) est verse aux bnficiaires par le Fonds de solidarit, qui est un ODAC, financ en partie par une subvention de ltat. L addition de la subvention de ltat et
Consolidation des dpenses publiques en 2008

500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 TAT ODAC Dpenses consolides
Source : Insee En milliards d'euros
La dpense publique totale est gale la somme des zones bleues. transferts vers d'autres APU
autres dpenses (consolides)
APUL
ASSO
Transferts entre APU
La consolidation permet donc davoir une vue cohrente sur une anne de lensemble des sous-secteurs. Toutefois, pour pouvoir comparer lvolution des dpenses, un second retraitement des donnes est ncessaire : il faut rendre le primtre de la dpense homogne dune anne sur lautre par sous-
secteurs15. Aprs retraitement des effets de primtre, lvolution de la dpense est calcule champ constant glissant , cest--dire que le taux de croissance de lanne 2008 est calcul sur la base du primtre de la dpense de lanne 2007 .
14 Cette convention pourrait tre discute pour les oprateurs de ltat. Il pourrait tre envisag de rattacher dans certains cas la dpense au sous-secteur lorigine du versement, ce qui ncessiterait dapprcier au cas par cas la plus ou moins grande autonomie de gestion des oprateurs. Par souci de simplicit, cette option nest pas explore ici. 15 Cest cette opration, dlicate, qui limite principalement la reconstitution de sries remontant loin dans le pass.
16
Les retraitements concernent ainsi les transferts de comptence dun sous-secteur un autre (par exemple, la dcentralisation de la gestion du RMI en 2004 ou la dbudgtisation de linvestissement en faveur des transports par la cration de lAFITF) ou le reclassement dune administration publique dun sous-secteur vers un autre (lOrganisation autonome nationale de lindustrie et du commerce (Organic) a ainsi intgr en 2005 le secteur des administrations de scurit sociale et quitt celui des ODAC)16.
La contribution des sous-secteurs lvolution de la dpense

La consolidation de la dpense publique et la correction des changements de primtre permettent dobtenir une partition de la dpense publique qui reflte les poids respectifs de chacun des sous-secteurs dans la dpense totale, et o la somme des contributions est bien gale lvolution de lensemble. Cette partition montre que les organismes de scurit sociale couvrent un peu moins de la moiti de la dpense publique, ltat prs de 30 %, les APUL 20 % et les ODAC 6 %. Par ailleurs, le niveau des dpenses de ltat se rduit sensiblement, car il est la principale source des transferts vers les autres administrations publiques.
Parts respectives des diffrents sous-secteurs dans la dpense publique (2008)

Comptabilit nationale Md Dpenses APU TAT ODAC APUL ASSO Total sous-secteurs
Partition Md 1 027,0 290,0 62,9 212,8 461,3 1 027,0 en % 28,2 6,1 20,7 44,9 100,0
en % 37 ,7 6,6 21,5 46,0 111,8
1 027,0 387 ,2 68,3 220,6 472,2 1 148,3
L volution en volume des dpenses publiques peut tre dcompose de manire isoler la contribution de chacun des sous-secteurs cette volution. Sur la priode rcente, les administrations de scurit sociale restent le premier contributeur laugmentation de la dpense publique. La part qui leur est imputable est cependant en recul en 2006 et connat un inflchissement plus marqu encore en
2008, en lien avec le ralentissement de lobjectif national de dpenses dassurance maladie (Ondam), et en raison du repli du chmage. La priode 2002-2007 est galement caractrise par le dynamisme des dpenses locales ; leur croissance dclrant en 2008, anne des lections municipales o les dpenses dinvestissement ont t stables en valeur.
Contributions la croissance en volume de la dpense publique*

2004 Croissance de la dpense publique (en volume, en %) Contribution de ltat Contribution des ODAC Contribution des APUL Contribution des ASSO 2,2 % 0,5 -0,4 0,7 1,3 2005 2,6 % 0,5 0,1 0,7 1,1 2006 1,6 % 0,1 0,2 0,7 0,7 2007 2,6 % 0,1 0,2 0,9 1,2 2008 0,8 % 0,2 0,0 0,0 0,5
* Les contributions de chaque sous-secteur sont calcules hors transferts entre APU et champ constant glissant. Source : Insee, calculs DGTPE 16 Il en est de mme pour certaines oprations exceptionnelles qui modifient durablement ou temporairement le primtre de la dpense des administrations publiques. Peuvent tre cites cet gard la sortie de la direction des Constructions navales du champ des APU en 2003 ou encore les prestations servies compter de 2005 par lassurance vieillesse du rgime gnral suite ladossement du rgime de retraite des lectriciens et des gaziers.
17
La contribution des administrations centrales

Aprs un point haut atteint en 2002, la croissance de la dpense de ltat en volume a t contenue, et les niveaux de dpenses vots en loi de finances initiale ont systmatiquement t respects entre 2003 et 200717. Sur lensemble de la priode, la dpense budgtaire a volu globalement au mme rythme que les prix. Cependant la dpense de ltat en comptabilit nationale ne recouvre pas parfaitement la dpense budgtaire, ce qui explique pourquoi, entre 2003 et 2008, la contribution de ltat la dpense publique est lgrement positive, de lordre dun quart un demi-point : la participation de la France au budget europen ( 4e ressource ) nest pas une dpense budgtaire mais une moindre recette ; elle constitue cependant une dpense en comptabilit nationale ; son dynamisme a pes dans la contribution de ltat au dynamisme de la dpense publique, notamment en 2003 et 2005 ; la croissance des cotisations sociales imputes18, lie principalement lvolution des dpenses de pension des agents de ltat, constitue un autre lment dexplication ; il sagit dune convention dcriture qui a une contrepartie du ct des recettes de ltat donc neutre sur le solde, mais qui contribue mcaniquement alourdir les dpenses publiques en comptabilit nationale ; un troisime ensemble de facteurs joue galement, notamment les remises de dette aux tats trangers et les charges dintrts courus non chus. L augmentation de ces charges dintrts explique la contribution positive de ltat la hausse de la dpense publique en volume hauteur de 0,1 point en 2006. lexception de 2004, la contribution des ODAC lvolution de la dpense publique est relativement stable. L anne 2004 avait en revanche t marque par la forte baisse des subventions verses par le CNASEA au
titre des contrats aids19. En 2005, le retour une contribution positive des ODAC sexplique essentiellement par la monte en charge de lANRU (Agence nationale pour la rnovation urbaine) et de lAFITF (Agence de financement des infrastructures de transport de France), ainsi que par lvolution des prestations logement servies par le FNAL (Fonds national daide au logement).
La contribution des administrations locales

La contribution des collectivits territoriales la dynamique de la dpense publique a t soutenue depuis 2002, bien que la croissance des dpenses ait t davantage matrise en 2008, augmentant en volume de +0,7 % contre +5,7 % en 2007 En 2008, la contribution des . APUL est nulle, ralentissement qui sexplique notamment par la stabilit de linvestissement et par le choc dinflation positif. Sur longue priode, lvolution de la contribution des APUL reflte linfluence de trois phnomnes : la monte en charge de nouvelles politiques confies par la loi : dpenses conscutives la rgionalisation ferroviaire gnralise, cration de lallocation personnalise pour lautonomie (APA)20, dcentralisation du RMI dsormais remplac par le RSA depuis le 1er juillet 2009 ; le cycle lectoral communal : une certaine atonie des dpenses locales dinvestissement marque lanne des lections municipales et la suivante, ce qui explique quen 2008 les dpenses dinvestissement soient stables en valeur, pesant pour 0,1 point dans la baisse de la contribution des APUL au dynamisme de la dpense publique. Les excutifs locaux commencent ensuite mettre en uvre les projets de leurs mandats. Le pic de dpenses est atteint lanne qui prcde les chances suivantes, phnomne illustr par lacclration de linvestissement local en 2007 contribuant , hauteur de 0,3 point la croissance de la dpense publique, sur les 0,9 point de contribution des APUL en 2007 ;
17 Si le budget excut en 2008 a t suprieur de 4 millions deuros celui vot en loi de finances initiale pour 2008, notamment en raison de la hausse de lindice des prix la consommation qui a pes sur le service de la dette, les dpenses de ltat ont progress un rythme proche de linflation ralise. 18 Voir introduction pour une prsentation des cotisations sociales imputes. 19 Contrats emploi solidarit et contrats emploi consolid, remplacs en 2005 par les contrats daccompagnement dans lemploi et les contrats davenir crs par la loi de cohsion sociale. 20 La monte en charge de lAPA a ainsi eu un impact relativement important et durable, puisquelle participe lvolution de la dpense publique hauteur de 0,3 point en 2002 et de 0,2 point en 2003. Sans tre ngligeable, son influence postrieure est moins significative.
18
laccroissement des dpenses de personnel : son influence a t sensible et continue depuis 2002. Cette progression nest cependant pas intgralement retranscrite dans la contribution des APUL la dpense publique, car les dpenses lies la dcentralisation dune partie des personnels de lducation et de lquipement ont t rattaches la dpense de ltat, afin de raisonner primtre constant lanne du transfert. On observe que le
dveloppement de lintercommunalit ne sest ainsi pas traduit par lapparition des conomies dchelle attendues (voir zoom lemploi dans les collectivits locales) ; enfin, le service de la dette locale a fortement augment en 2006 et 2007 (respectivement +19 % et +28 %), aprs une dcroissance en volume entre 2002 et 2005. 2008 a marqu le retour un rythme de croissance beaucoup plus modr que les deux annes antrieures (+2,3 %).
Limpact de la dcentralisation sur les dpenses des APUL depuis 1980 Le poids des dpenses des administrations locales a augment de manire marque de 1980 2008 : rapportes au PIB, ces dpenses sont en effet passes de 7 % en 1980 11,3 % ,9 en 2008. Cette augmentation rsulte pour moins de la moiti seulement des transferts de comptences conscutifs au mouvement de dcentralisation luvre depuis 1982. Hors transferts de comptences21, la part des dpenses locales dans le PIB aurait augment, entre 1980 et 2008, de 1,8 point de PIB, 9,7 %. volution compare de la dpense totale des APUL et de la dpense locale hors transferts de comptences en points de PIB
11,5 % 11,0 % 10,5 % 10,0 % 9,5 % 9,0 % 8,5 % 8,0 % 7,5 %
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Dpenses totales
Dpenses hors transferts de comptences
Sources : Insee et DGCL, donnes en comptabilit nationale Sources : Insee et DGCL, donnes en comptabilit nationale
Trois priodes se dtachent assez nettement lissue de lanalyse des finances locales entre 1980 et 2008 : 1980-1990 (croissance leve des dpenses) ; 1990-1999 (ralentissement des dpenses) ; 2000-2008 (nouvelle acclration des dpenses).
21 Les transferts de comptences pris en compte ici recouvrent la formation professionnelle et lapprentissage, les dpenses de fonctionnement et dinvestissement des collges et lyces, les dpenses daide sociale relatives lAPA, au RMI/RSA et la prestation de compensation du handicap (PCH), la rgionalisation ferroviaire et enfin les transferts rsultant de la loi relative aux liberts et la responsabilit locales du 13 aot 2004, dont le transfert des routes nationales et le fonds social pour le logement.
19
volution de la dpense APUL en points de PIB

1980-2008 Dpenses APUL Dpenses APUL hors transferts de comptences 3,4 1,8 1980-1990 1,1 0,6 1990-1999 0,6 0,4 1999-2008 1,7 0,8
Taux de croissance annuel moyen en volume

1980-2008 Dpenses APUL Dpenses APUL hors transferts de comptences 3,3 % 2,7 % 1980-1990 3,7 % 3,1 % 1990-1999 2,2 % 2,0 % 1999-2008 4,1 % 3,1 %
Entre 1980 et 1990, les dpenses locales ont connu un rythme de progression soutenu avec une croissance de +1,1 point de PIB. Cette volution est lie la premire vague de transferts de comptences (formation professionnelle et apprentissage, quipement des collges et des lyces), mais elle traduit galement limpact des frais financiers : le niveau dendettement reste important et les taux dintrt levs. Entre 1990 et 1999, le ralentissement de la dpense locale est prononc, entranant une quasistabilit de la dpense en part de PIB. Il rsulte avant tout du ralentissement sur la priode des dpenses dquipement qui passent de 2,4 points de PIB en 1990 2,1 points de PIB en 1999 notamment dans les collges et les lyces ; il sen est suivi un assainissement des finances locales li une rduction du niveau dendettement dans un contexte de baisse des taux dintrt qui a conduit, in fine, une baisse des frais financiers. Entre 1999 et 2008, les dpenses locales connaissent une nouvelle acclration, le taux de croissance annuel moyen en volume stablissant +3,1 % contre +2 % entre 1990 et 1999. Le dbut de la priode est marqu par limpact de la tempte de 1999 , les dpenses hors transfert croissant en volume de 6,1 % en 2000 avant de ralentir fortement en 2001 par contrecoup (+1,2 %). Plus gnralement, lvolution de la dpense locale traduit une nette reprise de linvestissement qui a cr plus vite que la richesse nationale pour atteindre 2,3 points de PIB en 2008, mais aussi un accroissement important des frais de fonctionnement (masse salariale, consommations intermdiaires). Enfin, durant cette priode, le Parlement a transfr de nombreuses comptences au bnfice des collectivits territoriales, que ce soit en matire sociale (APA, RMI/RSA), de transport (trains express rgionaux) ou de gestion de certains personnels de lducation nationale (agents techniciens, ouvriers et de service des collges et lyces publics). Les dpenses de fonctionnement amorcent nanmoins en 2008 une lgre dclration par rapport aux annes prcdentes et les dpenses dinvestissement, au cours de cette anne lectorale pour les communes, se stabilisent.
20
La contribution des administrations de scurit sociale

Les administrations de scurit sociale sont les premiers contributeurs la dpense publique, expliquant en moyenne la moiti de la croissance totale des dpenses sur la priode 2002-2008. La contribution des dpenses dassurance vieillesse a t trs dynamique, notamment partir de 2004, en lien avec larrive lge de la retraite des gnrations du baby-boom et la mise en uvre des mesures nouvelles favorisant les dparts anticips. Aprs 2004, les dpenses de la branche vieillesse survie ont systmatiquement pes pour plus de 0,5 point sur la dpense totale et expliquent elles seules la contribution des ASSO en 2008. La dgradation de la conjoncture conomique explique la contribution importante surtout au vu du montant relatif des prestations verses des dpenses dassurance chmage
en dbut de priode, qui ont contribu pour environ un quart de point en 2002 et 2003 la croissance de la dpense publique. Au contraire, la baisse du chmage entre 2006 et 2008 a contribu la baisse de la croissance de la dpense publique. La contribution des dpenses de sant est trs variable dune anne lautre. Particulirement leve en 2002 et 2003, en raison des revalorisations tarifaires, elle flchit partir de 2004, atteignant un point bas en 2006, en lien notamment avec les dispositions du Plan mdicament , dont le contrecoup en 2007 explique le retour une contribution plus dynamique. Les dpenses de sant ralentissent nouveau en 2008, sous leffet notamment de lintroduction de franchises mdicales. Les effets de la rduction du temps de travail lhpital ainsi que la mise en uvre du plan Hpital 2007 constituent les facteurs explicatifs rsiduels de la hausse des dpenses sociales sur la priode 2002-2005.
Retour sur la prvision 200822 dvolution des dpenses publiques Le rapport conomique, social et financier joint en annexe au projet de loi de finances pour 2009 anticipait, pour lanne 2008, une volution des dpenses publiques en volume gale 0,9 %. Lors de la publication par lInsee du compte provisoire 2008 en mai 2009, lvolution en volume des dpenses publiques sest tablie un niveau trs proche de 0,8 % (voir tableau). Comparaison entre le PLF 2009 et le compte provisoire 2008
Prvision du PLF 2009 volution en volume de la dpense publique Inflation 0,9 % 2,9 % Donnes ralises 0,8 % 2,8 %
L inflation ayant t lgrement infrieure la prvision, les dpenses publiques ont au total augment en 2008 de 0,2 % en valeur moins vite quanticip au moment du dpt du projet de loi de finances pour 2009. Cet cart en valeur est plus faible que les annes prcdentes et se rpartit sur les diffrents sous-secteurs. Il sexplique notamment pour ltat par de moindres intrts courus non chus et de moindres remises de dettes aux tats trangers ( hauteur de 0,05 point). Ct ASSO, les dpenses de consommations intermdiaires, notamment celles des hpitaux, ont progress moins vite que prvu (+4,2 % en valeur au lieu de +5,2 %). Enfin, si linvestissement local sest au final stabilis en valeur alors quun lger repli tait attendu (-1,1 %), les dpenses de personnel ont t lgrement moins dynamiques quanticip (+6,4 % au lieu de +6,7 %).
22 2008 est lanne la plus rcente pour laquelle un compte provisoire de lensemble des administrations publiques est publi par lInsee.
21
Les dterminants conomiques et sociaux de la dpense publique

Des facteurs spontans dvolution de la dpense
court terme, la conjoncture conomique influence sensiblement plus le niveau des recettes publiques que celui des dpenses. Les bases sur lesquelles sont assises les recettes sont en effet troitement lies au niveau de lactivit. Les dpenses sont pour lessentiel lies aux montants vots. Certaines dpenses sont nanmoins sensibles aux volutions conjoncturelles. Les dpenses dindemnisation chmage augmentent en cas de dgradation de lactivit et denvole du chmage. Les dpenses lies au revenu minimum dinsertion, et dsormais au revenu de solidarit active, suivent avec retard ce phnomne : lissue dune priode de basse conjoncture, les chmeurs en fin de droits sont plus nombreux et les dpenses lies au RMI/RSA plus importantes. En phase de redmarrage, la dcrue des dpenses de RMI/ RSA est plus lente que celle des dpenses de chmage. Dautres dpenses sous conditions de ressources (allocation logement par exemple) sont aussi affectes par lactivit avec retard
(environ une anne) dans la mesure o elles sont lies au montant des revenus perus lanne qui prcde leur versement. La conjoncture conomique a aussi une influence sur les dpenses via lvolution des prix. Les dpenses sont en effet fixes en niveau en euros courants dans la loi de finances. Si, in fine, linflation est plus forte que celle prvue dans la loi et que le niveau de dpense vot est respect, le volume des dpenses sera mcaniquement plus faible quanticip. Toutefois, de manire gnrale, si les prix augmentent plus vite quanticip, les dpenses de consommation des administrations publiques deviennent plus coteuses (et rciproquement), mme si le lien nest pas automatique court terme. Les prestations sociales des branches famille et vieillesse constituent des exceptions notables puisquelles sont indexes sur linflation prvisionnelle de lanne en cours et peuvent tenir compte de rattrapage au titre des annes passes, ce qui permet aux bnficiaires de conserver leur pouvoir dachat. moyen terme, on observe que lvolution des dpenses publiques a tendu suivre celle de lactivit et des prix, et donc le PIB nominal. Le taux de croissance de la dpense publique peut bien sr diverger de celui du PIB nominal pendant des priodes spcifiques lies des choix politiques majeurs.
volution compare de la dpense publique (en valeur) et du PIB (en valeur)
25 %
20 %
15 %
10 %
5%
0%
1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Moyenne glissante (sur 3 ans) de la croissance de la dpense Moyenne glissante (sur 3 ans) de la croissance du PIB
22
La dformation au cours du temps de la part des dpenses publiques dans le PIB ne sest pas faite de faon progressive en France, mais correspond des chocs sur la dpense au cours des annes 1974-1976 et 1981-1982 qui ont conduit des augmentations de la part des dpenses dans le PIB jamais rsorbes depuis. Les dpenses nouvelles de ces priodes sont venues sadditionner aux dpenses existantes de faon prenne. Le lien entre croissance du PIB et fourniture de services publics peut sinterprter de diffrentes faons. Si lactivit du pays crot rapidement, il est logique que les dpenses dinvestissement augmentent aussi un rythme comparable dans la mesure o les besoins en matire dinfrastructures publiques (routes, ports, aroports, etc.) sont lis au dveloppement conomique du pays. Il est aussi difficile de ne pas indexer moyen terme la valeur des dpenses de fonctionnement sur linflation.23
La ventilation des dpenses publiques par fonction nomenclature internationale dite CFAP24 pour classification des fonctions des administrations publiques permet de rpartir la dpense publique par politique publique, abstraction faite des catgorisations traditionnelles de la comptabilit nationale (par acteurs, sous-secteurs des administrations publiques, ou par nature de flux). La classification de premier niveau comprend dix fonctions, elles-mmes ventiles en sous-fonctions. Cest dornavant ce deuxime niveau que progresse la collecte dinformation au niveau international : ltude de la dpense par sous-fonctions permet en effet disoler la dpense selon des thmatiques transversales, un exemple souvent voqu tant celui des dpenses de recherche et dveloppement (clates entre les diffrentes catgories de premier niveau de la classification). L Institut national de la statistique et des tudes conomiques (Insee) a publi cette anne le deuxime niveau de cette classification pour les fonctions protection sociale et sant qui reprsentent plus de 55 % de la dpense publique.
Des facteurs structurels

plus long terme, les dpenses publiques sont influences par des facteurs structurels. L volution des structures conomiques, et surtout dmographiques, a un effet sur le niveau des dpenses et sur leur composition.
Ventilation de la dpense publique par fonction (France, 2008)

45 % 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5% 0%
5,3 % 3,6 % 3,3 % 2,9 % Loisir, culture et religion 2,4 % 14,9 % 13,5 % 11,1 % Part du total 41,4 %
1,6 %
Protection sociale Source : Insee
Sant
Services publiques gnraux
ducation
Affaires Logement et Dfense conomiques dveloppement urbain
Ordre et Protection de sret l'environnement publics
23 Le lien reste cependant lche et peut masquer des mouvements contraires. Les dpenses de sant tendent augmenter plus vite que le revenu national : leur demande crot plus que proportionnellement au revenu. 24 L acronyme anglais de CFAP est COFOG pour Classification of the functions of Government
23
Il est noter, lorsque lon observe la dpense publique rpartie par fonction, que la fonction services publics gnraux regroupe certaines dpenses par dfaut. Elle inclut notamment les transferts courants, les transferts en capital et surtout les charges dintrt (36,6 % du total des dpenses de cette fonction), ds lors quils ne peuvent tre affects une fonction prcise25 ; linverse, les
charges dintrt des ASSO ne sont pas comptabilises en services publics gnraux mais rparties entre les fonctions sant et protection sociale . Cette ventilation permet dobserver des volutions des postes de dpenses publiques moyen et long termes, qui refltent en rgle gnrale des phnomnes structurels.
Comparaison des dpenses totales des APU par fonction 1995-2001-2008

Protection sociale ducation Loisirs, culture et religion Sant Logement et dveloppement urbain Protection de l'environnement Affaires conomiques Ordre et sret publics Dfense Services publiques gnraux 0 50 100 150 1995 200 250 300 2008 350 400 450
Source : Insee
2001
Ainsi, le poste li la couverture des risques sociaux26 (fonctions protection sociale et sant ), premier poste de dpense publique en France, a augment de 3,4 points entre 1995 et 2008. En 2008, cette dpense reprsente 56,3 % de la dpense publique totale pour un montant de 578 milliards deuros. Pour ce champ de dpense, le vieillissement se traduit par une acclration sensible des dpenses de retraite en raison de la dgradation du ratio de dpendance conomique (nombre de retraits sur le nombre dactifs), et par une augmentation du cot des dpenses de sant et de la prise en charge de la dpendance, en partie lie lallongement de lesprance de vie. Mais la dynamique des dpenses de sant est aussi lie dautres facteurs comme llva-
tion du niveau de vie ou le progrs technique (Voir zoom Dterminants et projection des dpenses de sant). Les dpenses dducation reprsentent le 3e poste de dpense, aprs la fonction services publiques gnraux , avec 11,1 % de la dpense publique totale. L tat, qui rmunre directement les enseignants du secteur public, du secteur priv et les enseignants-chercheurs des universits, y prend la plus large part hauteur denviron 70 %. la suite de la dcentralisation, les dpartements et les rgions contribuent dsormais pour plus de 25 % au financement de lducation, en entretenant les btiments et en rmunrant les personnels techniciens, ouvriers et de service.
25 En ce qui concerne les dpenses du seul sous-secteur tat, la dotation globale de fonctionnement verse aux APUL est ainsi comptabilise au sein de la fonction services publics gnraux . 26 La couverture des risques sociaux est une notion plus large que celle de prestations sociales et inclut notamment le cot des structures qui en sont charges.
24
Des prfrences nationales

Le niveau et la rpartition de la dpense publique traduit galement certaines prfrences sociales nationales. niveau de richesse par tte comparable, les diffrences de niveau de dpense publique dans les pays de lOCDE traduisent surtout des arbitrages politiques entre dpenses socialises et dpenses prives mais aussi lefficacit des dpenses. Le poids des dpenses publiques dans le PIB en 2008 varie ainsi de 30,3 % du PIB pour la Core du Sud 57 % pour lIslande, soit un cart de plus ,7 de 25 points de PIB. Ces carts refltent essentiellement les prfrences collectives de chaque nation en termes de socialisation des besoins et de biens publics. La dpense en matire de sant est plus leve aux tats-Unis que dans les grands pays de lUnion europenne (15 % du PIB contre environ 10 % en France, 11 % en Allemagne, 8,5 % en Italie, et 7 % au Royaume,7 Uni27), mais la part de ces dpenses finances au moyen de prlvements obligatoires est plus faible aux tats-Unis (44 %, contre 76 % en France, 78 % en Allemagne, 75 % en Italie et 83 % au Royaume-Uni). L cart du poids de la dpense publique avec les tats-Unis reflte
pour lessentiel des modes de financement de la protection sociale trs diffrents. Le systme europen sappuie largement sur des institutions faisant appel aux prlvements obligatoires. La protection sociale amricaine relve surtout de linitiative prive. Les comparaisons internationales doivent donc tre menes avec prudence puisque le poids dune catgorie de dpense peut varier fortement en fonction de son plus ou moins grand niveau de prise en charge par la puissance publique. Au sein de la zone euro, si les carts sont moins marqus, des disparits significatives existent nanmoins. titre dexemple, le poids des dpenses publiques dans le PIB est par exemple historiquement plus important en France quen Allemagne. Cet cart, qui atteint 8,8 points de PIB en 2008 peut notamment tre reli : aux dpenses de dfense, qui reprsentent en France 1 point de PIB de plus quen Allemagne ; aux dpenses dinvestissement des administrations publiques notamment en matire de logement qui sont suprieures en France denviron 1 point ; aux dpenses de personnel (13,3 points de PIB en France en 2005 contre 7 points ,5 en Allemagne)28.
Part de la dpense publique dans le PIB en Sude, en France, en Italie, en Allemagne et au Royaume-Uni
70 % 65 % 60 % 55 % 50 % 45 % 40 % 35 % 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Allemagne France Italie Sude Royaume-Uni
En % du PIB
Source : Eurostat
27 Source : donnes OCDE, 2003. 28 Cet cart sexplique notamment par le fait que le personnel hospitalier allemand nentre pas dans la sphre publique. En contrepartie, les dpenses de prestations de sant sont plus leves en Allemagne quen France (2,6 points de PIB dcart en 2005). Par ailleurs, la France, en raison notamment dune scolarit qui commence plus tt (trois ans contre six ans dans la plupart des Lnder allemands) compte un nombre plus important denseignants. Au total, ces diffrences expliquent lcart de dpenses de personnel entre la France et lAllemagne hauteur de 3,5 points de PIB.
25
En outre, linstar de la Sude qui a rduit de faon quasi constante ses dpenses publiques depuis 1995, lAllemagne a fortement rduit la part de ses dpenses publiques dans le PIB depuis 2003. linverse, la part de la dpense dans le PIB franais demeure stable depuis plus de dix ans autour de 53 % de la richesse nationale. Aussi, lcart entre le niveau de dpense publique France et en Allemagne sest accru de 4,8 points de PIB entre 2001 et 2008. Cependant, il est noter que la crise conomique et financire va doublement peser sur le niveau des dpenses publiques : dune part via un effet dnominateur li la baisse du PIB et dautre part via le jeu des stabilisateurs automatiques en dpense et la mise en uvre de mesures exceptionnelles dans le cadre des plans de relance nationaux. L impact de la conjoncture sur le niveau de dpense sera surtout visible en 2009 (voir infra), mme si ce phnomne est dj perceptible en 2008 pour le Royaume-Uni (+3,6 points de PIB entre 2007 et 2008). Les comparaisons par fonction de dpenses au sein des 27 tats membres de lUnion font apparatre le poids important de la dpense
publique en France dans la plupart des fonctions du COFOG29. Ainsi, limportance des dpenses de protection sociale en France tmoigne dun choix de socit : celui dune forte socialisation de ce type de dpenses. La situation franaise rappelle cet gard celle des pays du modle nordique . Toutefois, dans ces pays, les dpenses publiques de protection sociale accusent actuellement une nette baisse en points de PIB : sur seulement quatre ans (2003-2007), les reculs atteignent respectivement 1,9, 2,7 et 1,3 points au Danemark, en Sude et en Finlande. Il en va de mme en Allemagne et en Autriche, avec des baisses de 2,3 et 1,5 points de PIB. Le niveau des dpenses de dfense en France reflte essentiellement le rle historiquement jou par notre pays sur la scne internationale. Le classement de notre pays en matire de dpenses de logement et quipements collectifs est quant lui dautant plus notable que les pays qui nous prcdent ou nous suivent sont gnralement contrairement la France caractriss par un phnomne de rattrapage.
Positionnement de la France dans lUE en 2007 fonction Logements et quipements collectifs

3
2,5
Dpenses en points de PIB
1,5
0,5
0
Ch yp Irl re an Fr de Ro anc um e a Bu nie lg L ar R ett ie on p. i tc h e q Po ue Ro ya log um ne eU Ho ni n Es grie pa g Pa ne ys -B Al a le m s a Sl gn e ov aq ui e Es to ni Ita e lie M al Su te Au de Da trich Lu nem e xe m ark bo N urg or v Po ge rtu Sl gal ov Be ni lg e iq u Fi nl e an de G r Li ce tu an ie
Source : Eurostat
29 Eurostat publie en anne N des donnes sous le format COFOG pour lanne N-2. 2007 est donc lanne la plus rcente disponible pour la comparaison europenne.
26
2 La dpense publique par nature et les leviers daction
La dcomposition de la dpense par nature, issue de la comptabilit nationale fournit un cadre danalyse des leviers daction mobilisables pour inflchir la dynamique de la dpense publique.
L analyse permet de distinguer les dpenses de fonctionnement au sens large (incluant rmunration des personnels et fonctionnement courant), les transferts dautres agents conomiques (essentiellement les mnages), les charges dintrt de la dette et linvestissement.
Augmentation entre 1978 et 2008 des dpenses publiques par nature

(en points de PIB)
-0,6 %
+0,9 %
+0,7 %
+0,3 %
+0,2 %
-0,1 %
+0,2 %
+1,8 %
+5,1%
dpenses de transfert
dpenses de fonctionnement
Augmentation de la dpense publique totale entre 1978 et 2008 : +8,3 points de PIB
Quatrime ressource de l'UE
Autres transferts
Rmunrations des personnels
Fonctionnement courant
Investissement
Prestations sociales
Subventions
Transferts courants aux ISBLSM*
Source : Insee * ISBLSM : institutions sans but lucratif au service des mnages30.
De 1978 2008, on observe une augmentation des dpenses publiques de 8,3 points de PIB. Cette augmentation est principalement explique par la progression des dpenses de transferts qui augmentent de 6,3 points de PIB sur la priode alors que les dpenses de fonctionnement sont demeures stables.
Les dpenses de fonctionnement

Les dpenses de fonctionnement (rmunrations plus fonctionnement courant) reprsentent en 2008 plus dun tiers (34,5 %) des dpenses des administrations publi-
ques. Cette part a diminu depuis 30 ans : elle reprsentait plus de 40 % de la dpense publique en 1978. Mais cette baisse nest due qu laugmentation de lensemble des dpenses : en effet, sur la mme priode, les dpenses de fonctionnement exprimes en points de PIB sont stables (18,1 %), malgr une lgre hausse des dpenses de rmunration (passes de 12,5 % 12,7 % du PIB sur la mme priode). Cette hausse des dpenses de rmunration est surtout imputable au dynamisme de lemploi public depuis le dbut des annes quatre-vingt.
30 Elles regroupent lensemble des units prives dotes de la personnalit juridique produisant des biens et services non marchands au profit des mnages (associations sans but lucratif par exemple). Leurs ressources principales proviennent de contributions volontaires en espces ou en nature effectues par les mnages en leur qualit de consommateurs, de versements provenant des administrations publiques, ainsi que de revenus de la proprit. Le mcanisme de la quatrime ressource de lUnion europenne est expliqu infra dans le paragraphe relatif aux dpenses de transfert.
Paiements des charges dintrt
27
volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense de rmunration des salaris

100 % Part des APUL 80 % Part des ASSO (hors hpitaux compter de 2000) 60 % Part des ODAC compter de 2000 : hpitaux
40 % Part de l'tat 20 %
0% 1980 1981 1989 1990 1991 1992 1994 1985 1986 1987 1988 1995 1996 1997 1998 2001 1999 2000 2003 2004 1983 1984 2002 2005 2006 2007 1978 1979 2008 1982 1993
Source : Insee
L volution de la rpartition des dpenses de rmunration reflte en partie lvolution de la rpartition des comptences, qui a donn lieu des transferts de personnels de ltat vers les collectivits territoriales. Ainsi, la fin 2009 plus de 120 000 agents de ltat auront t transfrs depuis 2006, date des premiers transferts dans le cadre de lacte II de la dcentralisation. Mais mme aprs neutralisation de cet effet, la dynamique de la masse salariale locale demeure toujours suprieure celle de ltat (voir zoom lemploi dans les collectivits locales). Les dpenses de personnel, rigides court terme, ne sont pas des dpenses aussi contraintes que la charge de la dette ou les pensions. Des rformes structurelles peuvent
permettre de rationaliser lorganisation des administrations, de gagner en efficience et damliorer lallocation des moyens. Le choix ou la slection des rformes peut varier selon que lon sintresse aux fonctions mtiers ou aux fonctions support : les fonctions mtiers de ladministration concourent la production des services aux usagers et les fonctions support regroupent lensemble des activits de gestion concourant de manire homologue dans les ministres au fonctionnement de ladministration (gestion des ressources humaines, affaires juridiques, communication). Pour ltat, de telles rformes permettent de matriser la masse salariale (voir encadr infra).
La matrise des effectifs et de la masse salariale de ltat Les dpenses de personnel de ltat comprennent la fois les rmunrations dactivit (traitements, indemnits, primes ministrielles et interministrielles), les cotisations et contributions sociales (hors cotisations de ltat employeur) et diverses prestations sociales et allocations. On peut schmatiquement distinguer trois grands dterminants la dpense de personnel : lvolution des effectifs de la fonction publique dtat ; la politique salariale dans la fonction publique, au travers des mesures gnrales (volution du point fonction publique, qui impacte les rmunrations mais galement les indemnits,
28
primes et cotisations assises sur la rmunration) et des mesures catgorielles (ministrielles et interministrielles) ; les effets de carrire, lis lexistence de grilles pour chaque corps de fonctionnaires et leffet glissement-vieillesse-technicit (GVT) qui en dcoule. Chaque agent relve en effet dun corps, lequel comprend un certain nombre de grades. Chaque grade est dcompos en chelons, la rmunration principale tant dtermine par le niveau dchelon. Le GVT se dcompose en deux effets : une composante vieillesse lie aux passages quasiautomatiques dchelons en fonction de lanciennet. Il existe galement un GVT ngatif ( effet noria ), li au remplacement des personnels partant en retraite par des agents en dbut de carrire, dont la rmunration est infrieure. Au total, les dparts en retraite trs importants sur la priode actuelle conduisent estimer que le solde du GVT rsultant de ces deux effets demeurera globalement nul pour les annes venir. Pour ltat, le non-remplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite constitue le premier levier daction structurel de matrise de la masse salariale. La rduction des effectifs a t initie dans le budget 2003 et amplifie depuis. Rduction des effectifs de ltat 1998-2010 (emplois budgtaires puis quivalents temps plein compter du PLF 2006)
Variation des effectifs ETP en loi de finances
30 000 20 000 13 675 10 000 0 -10 000 -20 000 -22 921 -30 000 -40 000 -50 000 -30 627 -33 749 6 553 4 973 5 378 -993 17 214
-4 537
-7 392
-9 865
-11 244
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
PLF 2010
Source : direction du Budget
Ainsi, dans le cadre du PLF 2010, la suppression de 31 930 quivalents temps plein travaill correspond, en termes d quivalents temps plein , la suppression de 33 749 postes de fonctionnaires (en incluant les effectifs financs sur les budgets annexes). Les suppressions demplois prvues dans le PLF 2010 correspondent au non-remplacement dun dpart la retraite sur deux. linverse dune logique purement arithmtique, leffort demand sappuie sur des rformes clairement identifies (dcides dans le cadre des trois premiers conseils de modernisation des politiques publiques).
Le deuxime levier daction concerne la politique salariale mise en uvre dans la fonction publique.
Son volution dpend tout dabord des mesures gnrales dont le calendrier de discussion a t profondment rnov en 2008 afin dassurer une meilleure articulation avec la programmation budgtaire pluriannuelle. Dsormais les mesures gnrales sont planifies sur une priode triennale, mme si les rendez-vous annuels, qui sont maintenus, pourront aboutir des ajustements. La tenue en juillet dune ngociation salariale pour la priode 2009-2011 a permis ainsi dintgrer dans le budget pluriannuel une hausse du point fonction publique de 0,5 % par an au 1er juillet chaque anne de la priode de programmation, ainsi quune hausse
29
supplmentaire de 0,3 % au 1er octobre 2009. Le rendez-vous salarial annuel tenu lt 2009 a confirm la hausse de 0,5 % du point fonction publique au 1er juillet 2010 qui est donc intgre dans le PLF 2010. La politique salariale dans la fonction publique passe par ailleurs par lattribution aux ministres denveloppes de crdits catgoriels proportionnes en grande partie aux efforts raliss en termes de rduction demplois. Le Gouvernement a en effet dcid dintresser les fonctionnaires aux gains de productivit gnrs par les rformes structurelles arrtes dans le cadre de la RGPP Ces enveloppes catgorielles financeront les mesures arrtes au niveau minis. triel (rformes statutaires et indemnitaires, amlioration de la part des agents promus sur lensemble des agents promouvables permettant des volutions de carrire plus rapides), mais aussi les mesures interministrielles (refontes des grilles indiciaires, dveloppement de lintressement collectif et de la rmunration la performance, rachats de jours de rduction du temps de travail).
volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense de fonctionnement hors rmunration

100 % Part des APUL
80 %
60 %
Part des ASSO (hors hpitaux compter de 2000) Part des ODAC
40 %
compter de 2000 : hpitaux
20 %
Part de l'tat
0% 1980 1981 1989 1990 1991 2001 1999 2000 2003 2004 1985 1986 1987 1988 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1983 1984 2002 2005 2006 2007 1978 1979 2008 1982 1993
Source : Insee
Les dpenses de fonctionnement courant (soit les dpenses de fonctionnement hors rmunration) correspondent pour plus de 95 % de la consommation intermdiaire, soit la valeur des biens et des services achets
et utiliss dans le processus de production (lectricit, essence, papier), lexclusion des actifs fixes utiliss sur longue priode.
30
Lvolution de la dpense informatique et de tlcommunication de ltat En 2008, la dpense informatique de ltat reprsentait, sur le budget gnral, 1,9 milliard deuros (hors dpense de personnel), dont 31 % au titre de linvestissement et 69 % au titre du fonctionnement. Cette dpense inclut la bureautique gnrale, les applications de gestion (dont la reprographie) et les applications relatives aux mtiers, ainsi que les rseaux de tlcommunications, tlphonie incluse. La dpense informatique par nature (primtre BG) en 2008 Le montant de la dpense informatique varie fortement entre les ministres, en fonction entre autres de la taille de leur rseau dconcentr. Ainsi, en 2008, la dpense informatique
Fournitures 4,8 % Logiciels et assimils 13,3 % Autres 1,8 % Prestations 30,7 %
Frais de tlcommunications 20,7 %
Matriel 28,6 %
du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, du ministre de la dfense et ministre de lintrieur, de loutre-mer et des collectivits territoriales reprsentait 1,3 milliard deuros soit 70 % de la dpense totale. De mme, il est noter que la rpartition entre les dpenses de fonctionnement et celles dinvestissement diffre substantiellement selon la nature de leurs activits. Ainsi, les dpenses dinvestissement culminent 41 % au ministre de la dfense, alors quelles reprsentent moins de 20 % dans les ministres sociaux (19 % au ministre de la sant, de la jeunesse, des sports et de la vie associative et 10 % au ministre du travail, des relations sociales, de la famille et des solidarits). Cette dpense est en augmentation constante, en euros courants, depuis quelques annes (+215 millions deuros, soit 12,8 % entre 2006 et 2008). Cette hausse significative rsulte notamment du financement de grands projets, comme Chorus31. Le parc dquipements informatiques dont disposent les ministres volue avec les besoins des usagers et les progrs technologiques. Le parc des ordinateurs fixes, des imprimantes personnelles et des grands systmes est dsormais orient la baisse (-6,1 % pour les PC fixes et -54 % pour les imprimantes personnelles entre 2004 et 2007), au profit respectivement des ordinateurs mobiles (+42 % entre 2004 et 2007), des imprimantes partages et des serveurs dapplication mtiers. ces dpenses sajoute la rmunration des personnels de ltat affects dans les directions des systmes dinformation des diffrents services de ltat (en 2007 de lordre de 900 millions , deuros pour un total de 19 000 agents).
31 Le projet Chorus vise rnover le systme dinformation qui permet de grer la dpense, les recettes non fiscales et la comptabilit de ltat.
31
L valuation de la dpense informatique
Les dpenses informatiques font lobjet dun suivi spcifique en loi de finances, laide dindicateurs ou de mthodes danalyse ddis, permettant dassurer un suivi et une matrise de la dpense, dans une perspective pluriannuelle. Un indicateur defficience de la bureautique, constitu dun ratio rapportant la dpense bureautique au nombre de postes de travail, a vocation permettre des comparaisons entre les programmes et la mise en uvre de dmarches de progrs. Les tablissements publics sont dsormais incits mesurer ce mme ratio. La mthode Mareva32, utilise dans les projets annuels de performances, vise caractriser les projets complexes selon cinq axes danalyse : la rentabilit, la matrise du risque, la ncessit, les internalits et les externalits. Mareva vise informer sur la soutenabilit de lavancement et des consquences dune opration pluriannuelle. Cet indicateur composite figure en partie justification au premier euro des documents budgtaires (zone Grands programmes et cots transversaux).
Leviers
Les dpenses de fonctionnement des administrations publiques correspondent aux dpenses ncessaires pour faire fonctionner les administrations. Compte tenu de leur poids, il est difficilement concevable de matriser de faon stricte et durable la dpense publique sans agir sur elles. Des gains de productivit doivent donc tre recherchs pour produire le mme service ou un service meilleur avec des moyens financiers infrieurs. Plusieurs leviers sont disponibles : optimiser lutilisation des moyens en fonction des besoins : il sagit par exemple doptimiser la rpartition des hpitaux sur le territoire, ou celle des forces de scurit. La suppression des doublons administratifs, via la rforme de ladministration territoriale de ltat et la recherche dune meilleure articulation entre chelons de collectivits territoriales, constitue un autre exemple dutilisation de ce levier ; rformer en profondeur les processus dutilisation des moyens de production
et rduire le cot de lunit duvre utilise. L utilisation des nouvelles technologies (par exemple, le recouvrement lectronique de limpt ou la mutualisation des achats des administrations de ltat grce la cration du service des achats de ltat) montre quil est possible de fournir un meilleur service au citoyen moindre cot ; dvelopper la sous-traitance et les appels doffres concurrentiels par les administrations (sous rserve dun examen au cas par cas) peut faire baisser le cot de fourniture des biens publics de lordre de 10 % 30 % selon les tudes33. Ces conomies rsultent dconomies dchelle, dune meilleure spcialisation et de la mise en concurrence de plusieurs entreprises.
32 La mthode Mareva est en cours de dploiement dans les services de ltat depuis 2007. Elle est galement applique par dautres organismes publics (CNAM, conseils gnraux). 33 Voir les nombreuses tudes comparatives de lOCDE en la matire, rsumes dans Joumard I., P .M.Kongsrud, N. YoungSook, R. Price (2004), Enhancing the effectiveness of public spending : experience in OECD countries , OECD Economics Department Working paper, 380.
32
Les transferts dautres agents conomiques

Les transferts dautres agents conomiques reprsentent 54 % de la dpense publique. Ces transferts sont composs 82 % de prestations sociales34. Le reste se dcompose en transferts courants (10,5 %), subventions (5 %) et transferts en capital (2,5 %). Les prestations sociales sont des transferts aux mnages en espces ou en nature verss afin dallger la charge financire lie certains besoins ou risques sociaux dfinis limitativement (maladie, accidents du travail, invalidit, vieillesse et survie, maternit et famille, chmage, logement, pauvret et exclusion sociale). Avec cette dfinition, les tarifs prfrentiels dans les cantines dentreprises par exemple ne sont pas des prestations sociales mais un lment de la rmunration des salaris. Les subventions sont des transferts courants verss des producteurs rsidents dans le but dinfluer sur leur niveau de production ou de prix ou sur la rmunration des facteurs de production. On distingue subventions sur les produits (verses par unit de bien ou service) et subventions dexploitation (subventions sur rmunrations, bonifications dintrts). Les transferts courants comprennent notamment : pour prs dun quart, la 4e ressource de lUnion europenne, calcule comme la diffrence entre la contribution due aux institutions europennes et les impts qui leur sont verss ; pour plus de 10 %, la coopration internationale courante , cest--dire tous les transferts courants (hors impts et subventions) destination des administrations publiques trangres et organisations internationales. Il sagit par exemple de laide au dveloppement, des salaires verss aux cooprants ou enseignants expatris ; les primes nettes dassurance dommage verses par les ODAC ou les APUL (ltat tant son propre assureur).
Les transferts en capital sont : soit des aides linvestissement, cest-dire des transferts des units institutionnelles pour leur permettre dacqurir des actifs fixes (btiments, terrains, matriels dquipement ou de transport), par exemple : versements budgtaires RFF , primes dpargne logement verses aux mnages sous condition dachat ou de construction ; soit des versements des socits destins couvrir des pertes exceptionnelles, ou encore des rgimes dassurance sociale pour quils reconstituent leurs rserves ou encore titre de ddommagement ou dindemnisation en cas de dgts exceptionnels rsultant par exemple de catastrophes naturelles. De manire gnrale, les dpenses de transferts dautres agents conomiques ont t particulirement dynamiques au cours des trente dernires annes. Elles ont augment de 6,3 points de PIB entre 1978 et 2008 passant de 22,1 28,4 points.
34 Certaines rductions dimpts sapparentent en ralit des prestations sociales, mais ne sont pas pour autant comptabilises dans ces dpenses.
33
volution de la rpartition par nature des prestations et autres transferts des administrations publiques
(en points de PIB)
30 % Transferts en capital
25 %
Subventions
Autres transferts courants
20 %
15 % Prestations sociales 10 %
5%
0% 1980 1981 1989 1990 1991 1992 1994 1995 1996 1997 1998 2001 2003 2004 1985 1986 1987 1988 2002 2005 2006 2007 1979 1999 2000 1978 2008 1983 1984 1982 1993
Source : Insee
Pour lessentiel, cette hausse reflte celle des prestations sociales, dont 79 % sont verses par les administrations de scurit sociale et 13 % par ltat.
Pour les autres prestations, une rflexion plus large sur leur bien-fond implique de mener une analyse en termes de cots/bnfices. Les dispositifs relevant de la solidarit nationale poursuivent les objectifs suivants : redistribution dite horizontale entre personnes aux revenus comparables mais avec des charges diffrentes (par exemple, allocations familiales destines compenser les charges lies aux enfants) ; redistribution dite verticale entre personnes aux revenus diffrents (par exemple, minima sociaux). Leur efficacit peut tre mesure laune de lobjectif recherch, en se demandant si lobjectif poursuivi est atteint, si le dispositif retenu nentrane pas deffets daubaine ou deffets pervers, et si le mme objectif naurait pas pu tre obtenu avec des moyens plus faibles ou avec dautres modes dintervention publique (fiscalit notamment). Il convient galement damliorer la cohrence des dispositifs entre eux, de mieux cibler les bnficiaires selon les objectifs, dinciter aux comportements responsables de la part des agents bnficiaires (exemple : parcours de soins pour les dpenses dassurance maladie) et de lutter contre les fraudes et abus. Compte tenu de leur part dans les dpenses publiques, il parat invitable de matriser
Leviers
La matrise des dpenses de transferts prsente des caractristiques trs diffrentes de celle applicable aux dpenses de fonctionnement. Il ne sagit pas principalement de chercher des gains de productivit, mais damliorer lefficacit, voire dexaminer la lgitimit, des dispositifs en place. Une distinction doit tre tablie entre les prestations dassurance verses par un rgime contributif qui sont les contreparties de cotisations et les transferts relevant de la solidarit nationale. La distinction entre ces dpenses nest pas toujours aise. ct des rgimes strictement contributifs (retraites, chmage, accidents du travail et maladies professionnelles) existent des rgimes mixtes o le financement par impt connat une monte en charge depuis plusieurs annes (assurance maladie, famille). Pour les prestations strictement contributives, les rformes entreprises visent prioritairement assurer lquilibre financier des rgimes et garantir le fonctionnement de la logique assurantielle pour viter les effets dsincitatifs.
34
la dynamique des dpenses de transfert si lon souhaite rduire de faon durable le poids des dpenses publiques dans la richesse nationale, ce qui est lobjectif du Gouvernement.
augment depuis 1980, consquence directe de laccroissement de la dette publique : elles reprsentaient en effet 2,8 points de PIB en 2008, contre 1,2 point de PIB en 1980. Alors que le ratio de la dette publique dans le PIB a cr de manire quasi continue depuis le dbut des annes 1980, le poids des charges dintrt a atteint un point haut en 1996, hauteur de 3,6 % du PIB avant de se replier et de se stabiliser partir de 2006 aux alentours de 2 points de PIB.
Les charges dintrt

En 2008, les charges dintrt de la dette de lensemble des administrations publiques ont atteint 54,6 milliards deuros, soit un montant suprieur celui du produit net de limpt sur le revenu. Ces charges dintrt ont fortement
volution des charges dintrt (% PIB) (chelle de gauche) et du taux dintrt apparent sur la dette publique (chelle de gauche), et dette publique (% PIB) (chelle de droite)
9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Dette publique
80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0%
1%
Taux d'intrt apparent sur la dette publique
Charges d'intrt
Cet cart de trajectoire entre le niveau de dette et le poids des charges dintrt sexplique par lvolution du taux dintrt apparent sur la dette publique. Jusquen 1992, les charges dintrt ont cr globalement en ligne avec la dette dans un contexte dendettement li des oprations patrimoniales de grande ampleur (nationalisations) et de maintien des taux dintrt niveau lev. Entre 1992 et 1996, en lien avec une conjoncture conomique dgrade et laccumulation des dficits, la dette augmente fortement de prs de 20 points de PIB en seulement quatre ans. Mais lenclenchement du mouvement de baisse des taux dintrt permet de limiter la croissance du poids des charges dintrt. Aprs 1996, les charges dintrt commencent baisser sous leffet dune part de la baisse des taux dintrt et dautre part dune croissance de la dette publique un rythme plus modr.
La croissance de la dette publique, dont le poids dans le PIB a plus que tripl en moins de trente ans, reflte dabord la croissance de la dette de ltat, qui a augment de plus de 40 points de PIB sur la priode. La part des prlvements obligatoires de ltat consacre au paiement des charges dintrt a ainsi fortement cr jusquau milieu des annes quatre-vingt-dix pour se stabiliser environ 15 %. Sur la priode, lendettement des collectivits territoriales stablit entre 7 et 9 points de PIB ; le mouvement de dsendettement amorc au milieu des annes quatre-vingt-dix sest toutefois interrompu en 2002. La part dendettement supporte par les administrations de scurit sociale est reste limite, 1,4 point en moyenne, ce qui sexplique en partie par le transfert dune partie de la dette sociale la Cades. Cette dernire tant classe en ODAC, sa cration explique laugmentation de la dette des ODAC partir de 1995.
35
volution de la dette des diffrentes administrations publiques (% PIB)

80 70 60 50 40 30 20 10
2000 2002 2004 2006
2006 2007
tat Administrations locales

Source : Insee
Organismes divers d'administration centrale Administrations de scurit sociale
volution des charges dintrt par rapport aux prlvements obligatoires perus par chaque sous-secteur des APU
20 %
15 %
10 %
5%
0%
2000
2002
2003
2004
2005
tat
APUL
ASSO
APU
36
2008
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1998
1999
1999
2001
2008
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Leviers
niveau donn de dette, des leviers techniques permettent dattnuer la charge de la dette et lAgence France Trsor (AFT), qui est responsable de la gestion de la dette de ltat35, sest employe ces dernires annes en optimiser le cot et gnrer ainsi des conomies. Mais le levier le plus efficace pour rduire les charges dintrt de la dette reste la matrise du dficit public. Cet objectif guidera la stratgie du Gouvernement lors de la sortie de crise, qui appellera une consolidation rsolue des finances publiques.
Linvestissement
La part de linvestissement public dans le PIB est globalement stable 3 points de PIB depuis 1978.
Dpenses dinvestissement des administrations publiques

(FBCF en % du PIB)
4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 2000 2002 2004 2006 2008 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 Nota : 0,1 point de PIB reprsente l'quivalent de 1,95 milliard d'euros 2008
Source : Insee
En revanche, la part des diffrentes administrations dans le financement de linvestissement a volu, consquence notamment de la dcentralisation. Aujourdhui, le sous-secteur des administrations publiques locales ralise plus de 70 % de linvestissement public. L in-
vestissement des administrations de scurit sociale correspond quasi totalement linvestissement hospitaliers et reprsente plus de 10 % de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.
35 L AFT nest pas le gestionnaire de lensemble de la dette publique : la dette issue de la scurit sociale est gre par la caisse damortissement de la dette sociale (Cades), qui est un ODAC. Les collectivits territoriales grent par ailleurs leur propre dette.
37
volution de la rpartition par sous-secteur de la dpense dinvestissement

100 % Part de l'tat 80 %
Part des ODAC Part des ASSO (hors hpitaux compter de 2000)
compter de 2000 : hpitaux
60 %
40 % Part des APUL 20 %
0% 1980 1981 1989 1990 1991 1992 1994 1985 1986 1987 1988 1995 1996 1997 1998 2001 1999 2000 2003 2004 1983 1984 2002 2005 2006 2007 1978 1979 2008 1982 1993
Source : Insee
Leviers
L investissement public ne peut constituer une variable dajustement budgtaire en tant que telle, mme si cette solution a pu tre retenue par le pass compte tenu de sa facilit de mise en uvre, cette dpense tant moins rigide36 que les autres catgories de dpenses. En effet, un investissement constitue, pour autant quil rponde des critres defficacit socio-conomique, une dpense qui bnficiera aux gnrations prsentes et futures, et recouvre ainsi un caractre prioritaire Cest pourquoi le Gouvernement a fait le choix de centrer le plan de relance franais (voir zoom le volet dpense du plan de relance franais) en priorit sur linvestissement (amlioration et cration dinfrastructures, enseignement suprieur et recherche, patrimoine) dont limpact sur lconomie est
lev court terme et qui renforce les capacits de production moyen terme. En outre, les collectivits locales qui se sont engages maintenir leur niveau dinvestissement malgr la crise bnficient du remboursement anticip en 2009 du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA) au titre de 2008. Ce versement vient sajouter au FCTVA peru en 2009 au titre de 2007 Enfin, il convient de . sassurer systmatiquement de la rentabilit socio-conomique des investissements. cette fin, une systmatisation des valuations ex ante et ex post des projets dinvestissement est ncessaire. Cette dmarche doit encore se dvelopper, en gnralisant par exemple une approche en termes de retour sur linvestissement (RSI) comparant le cot complet dun investissement aux conomies attendues. La matrise des cofinancements entre acteurs publics est galement essentielle et passe par une bonne coordination entre tous les acteurs.
36 Une dpense est dite rigide si elle trs fortement contrainte par les choix passs. Cet effet dinertie ne laisse alors quune faible marge de manuvre dans le cadre du pilotage. La contribution de ltat au financement des retraites des fonctionnaires et la charge de la dette sont classiquement considres comme les dpenses rigides (voir infra).
38
3 La dpense publique par type dadministration et les leviers daction
La prsentation de la dpense publique par type dadministration et la capacit matriser son volution appellent trois constats pralables : le degr de matrise de la dpense publique par ltat est variable et donc plus ou moins pilotable selon les sous-secteurs des administrations publiques ; les politiques publiques mobilisent trs frquemment plusieurs sous-secteurs des administrations publiques. Une tude de la dpense publique par sous-secteur ncessite donc dapprhender la complexit des circuits de la dpense et de raisonner selon une approche multisectorielle ; une analyse fine de lensemble des dpenses est ncessaire afin de dterminer des gisements dconomies importantes et durables. La dmarche de rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) conduit cette analyse pour la dpense de ltat et dune partie de ses oprateurs.
Le primtre de la politique budgtaire et son pilotage

Le primtre de la politique budgtaire peut tre dfini comme le primtre des dpenses sur lesquelles ltat a un pouvoir important de contrle. Cest sur ce primtre que laction du Gouvernement pour matriser la dpense publique est la plus directe et la plus efficace. La reprsentation laide de cercles concentriques ci-dessous permet dillustrer la gradation dans la capacit de ltat matriser la dpense des diffrentes administrations publiques.
Degr de pilotage des dpenses par l'tat

Domaine de responsabilit des collectivits territoriales, relve ventuellement dune contractualisation avec ces dernires Collectivits territoriales Accidents du travail* Assurance vieillesse* Assurance chmage Emploi & formation professionnelle Maladie * Logement Famille* Solidarits *
Dpenses de nature assurantielle pour lesquelles les rformes jouent avant tout sur le financement, la part du risque indemnise et la dure de cotisation
Dpenses + ou pilotables, dont la part non budgtaire relve dune responsabilit partage avec dautres acteurs
tat + oprateurs
Dpenses fiscales
Dpenses de ltat ou trs largement contrles par ltat
NB : les dpenses marques (*) relvent en tout ou partie de la LFSS
39
Les dpenses de ltat sont encadres par une norme de dpense qui fixe chaque anne, indpendamment de la conjoncture, un taux dvolution des dpenses du budget gnral. Un tel outil permet de ne pas augmenter les dpenses en haut de cycle, quand les recettes sont plus importantes grce la croissance conomique. L assainissement budgtaire peut ainsi tre maximis par la dconnexion des dpenses et des recettes. Cette norme est respecte, en volume, depuis 200337. Depuis le projet de loi de finances pour 2008, le Gouvernement a renforc loutil de pilotage que constitue la norme de dpense de ltat en largissant son primtre aux prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales et de lUnion europenne et aux nouvelles affectations de recettes. Ce faisant, le primtre de la norme est accru de plus de 20 %, se rapprochant ainsi du primtre retenu pour le compte de ltat en comptabilit nationale et dans le cadre europen. Dans le mme esprit, les dpenses dassurance maladie sont encadres par un objectif national de dpenses dassurance maladie (Ondam), vot chaque anne par le Parlement. La rforme de lassurance maladie inscrite dans la loi du 13 aot 2004 a en outre institu un comit dalerte charg de notifier au Parlement, au Gouvernement et aux caisses nationales dassurance maladie tout risque srieux de dpassement de lOndam, dclench lorsque lobjectif de dpense de lanne risque dtre dpass de plus de 0,75 %. Le comit dalerte a ainsi notifi en 2007 un risque de dpassement de plus de 2 milliards deuros, et des mesures correctrices ont t prises. En 2008 et en 2009, le comit dalerte na pas notifi de risque de dpassement La loi du 9 fvrier 2009 de programmation des finances publiques (LPFP) pour la priode 2009-2012 a franchi une nouvelle tape dans la programmation prcise des dpenses des administrations publiques en dfinissant : des objectifs dvolution des dpenses de ltat (avec un budget dtaill en dpense au niveau de la mission sur 2009-2011), des concours de ltat aux collectivits territoriales et de lobjectif national dassurance maladie pour chaque anne de la priode 2009-2012 ;
avec un niveau de dtail plus grand sur les dpenses que ltat matrise le mieux (tat, ODAC, rgime gnral de la scurit sociale et concours de ltat aux collectivits locales) et une programmation indicative pour les autres secteurs (collectivits locales notamment). La rapidit de la crise conomique et financire ainsi que son ampleur, si elles nont pas remis en cause ces instruments dencadrement de la dpense, ont cependant conduit revoir les prvisions macroconomiques et les trajectoires de finances publiques associes la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012.
Les politiques publiques mobilisent souvent plusieurs administrations

L tat est la seule collectivit publique qui a une comptence gnrale de principe. Les dpenses des autres administrations rsultent des comptences qui leur sont confies par la loi, mme si les collectivits territoriales ont galement une comptence gnrale pour les affaires de leur ressort gographique. Les dpenses des ODAC et des ASSO sont rgies par le principe de spcialit et ninterviennent donc que dans un champ de comptence dfini. Cette rpartition des comptences se traduit en pratique par le fait que de nombreuses politiques publiques sont partages et finances par plusieurs administrations. titre dexemple, sagissant de la politique de la famille, qui a pour objectifs de compenser les charges de famille (redistribution horizontale), daider les familles vulnrables (redistribution verticale) et de favoriser la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle : ltat est charg de dfinir les objectifs et de cibler les bnficiaires. Par ailleurs, ltat prend en charge pour ses personnels en activit (supplment familial de traitement) ou en retraite les avantages lis aux enfants ; enfin, pour mmoire, il mobilise galement le levier fiscal (quotient familial notamment) ; les organismes de scurit sociale prennent en charge les allocations familiales (12 milliards deuros environ) et des pres-
37 la seule exception des dpenses lies la relance pour les annes 2009 et 2010.
40
tations (notamment la prestation daccueil jeune enfant PAJE) verses par les caisses dallocations familiales (CAF) ; ils financent galement les aides au logement destines aux familles ; les collectivits territoriales (communes, dpartements) interviennent notamment dans le financement de laide sociale lenfance et des crches (avec le concours des CAF), tout en finanant les avantages familiaux de leurs personnels.
L organisation et le financement des tablissements mdico-sociaux illustrent aussi cette complexit. Les 30 000 tablissements intervenant dans le domaine du handicap, de la dpendance, de la petite enfance ou de lhbergement durgence emploient prs de 600 000 personnes. Ils relvent de statuts juridiques trs divers et sont financs conjointement par ltat, les organismes de scurit sociale, la caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA) et diffrents niveaux de collectivits locales.
Exemple 1 : la politique familiale

Levier fiscal
tat
(quotient familial notamment)
RSA major Supplment familial de traitement
Aide sociale l'enfance
Avantages familiaux de retraite
Allocations familiales
ASSO
Prestations d'entretien Accueil jeune enfant
Collectivits locales
Financement des crches
Exemple 2 : le financement des tablissements mdicaux-sociaux

CNAM + CNSA
Autres ASSO
Personnes ges 10 000 structures
Personnes handicapes 8 000 structures
Accueil des jeunes enfants 9 000 structures
Personnes en difficult 1 300 CHU et CHRS
APUL
TAT
41
La dmarche de rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) a permis danalyser en profondeur lensemble des dpenses de ltat et entre dans une nouvelle phase
La rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), lance officiellement le 10 juillet 2007 par le Premier ministre, a permis de livrer un diagnostic approfondi des principales politiques publiques, poursuivant deux objectifs : amliorer en profondeur la qualit, lefficacit et la ractivit ainsi que lefficience des services publics, pour lensemble des citoyens ; rpondre lengagement dassainir durablement nos finances publiques, par la dfinition de rformes structurelles issues dune rflexion sur lensemble de la dpense. Les travaux ont port sur les dpenses du budget gnral de ltat, mais aussi sur les dpenses de certains des oprateurs de ltat, ainsi que sur une partie des dpenses des administrations de scurit sociale. La rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) a permis de livrer un diagnostic approfondi de lefficacit des politiques publiques et sest traduite par 374 mesures annonces au cours des trois conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP) prsids par le prsident de la Rpublique entre dcembre 2007 et juin 2008. Le 11 juin 2008, le troisime CMPP a port son terme la premire phase dannonce des rformes : la RGPP est ainsi entre dans la phase de mise en uvre des mesures dcides. Prenant systmatiquement leur source dans des audits de laction publique effectus ds le mois de juillet 2007 ces dcisions , concernent lensemble des ministres et visent rendre plus efficaces non seulement les services rendus par ltat ses usagers, mais galement les moyens quil y consacre, par la rationalisation des organisations et par la volont de respecter lobjectif gnral de nonremplacement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite. La RGPP constitue en ce sens le socle du budget pluriannuel 2009-2011. Une seconde phase de la RGPP va sinscrire dans la continuit des orientations dfinies depuis le lancement de la dmarche. Ainsi, lobjectif global de non-remplacement dun dpart la retraite sur deux au sein de
la fonction publique dtat, initi par la RGPP est maintenu au-del de la priode couverte par le budget triennal 2009-2011. Il ncessite didentifier les gains de productivit et les possibilits dadaptation des missions qui sont ncessaires ces nouvelles rductions demplois, afin que la rationalisation de lappareil productif prserve, voire amliore, la qualit du service rendu dans des conditions accrues defficience. Un effort particulier sera fait dans chaque ministre pour ce qui concerne la rationalisation et la mutualisation des fonctions support de ltat, la fois en termes demploi et en crdits de fonctionnement courant. De la mme manire, les ministres sont invits revoir les processus oprationnels (dmarches des usagers) pour amliorer la qualit de service. L exemplarit de ltat en matire notamment de logements de fonction et de parc automobile doit tre encore accrue, ce qui passe par ldiction de principes clairs destins encadrer les avantages en nature et assurer la transparence complte sur leurs conditions dattribution par le biais dune plus forte responsabilisation des administrations. Il est aussi prvu lors de cette deuxime phase lexploration des primtres non concerns par les premires dcisions de la RGPP . Dans la continuit de la communication du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 28 janvier 2009 relative au pilotage des oprateurs de ltat, le nouveau cycle de RGPP tendra aux oprateurs la mthode applique ltat lors de la premire phase de la RGPP : examen systmatique des missions, tude des possibilits dvolution des structures pour amliorer lefficience des services rendus et lorganisation de leurs fonctions support.
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Les dpenses de ltat

Les dpenses de ltat, hors transferts aux autres administrations publiques, ne reprsentent que 28 % de la dpense publique totale en 2008. Les dpenses de ltat sont autorises par le Parlement chaque anne par le vote de la loi de finances. Les crdits autoriss pour lanne sont, sauf exception38, limitatifs : il nest pas possible de dpenser plus que lautorisation parlementaire, sauf dans des cas exceptionnels et devant tre rgulariss en loi de finances. Le
Gouvernement est charg dassurer le respect de la loi de finances initiale en excution, en particulier par la mise en rserve de crdits laquelle il est procd ds le dbut de lanne et, le cas chant, par des mouvements de crdits, en principe gags. Le budget de ltat offre un exemple particulirement clairant des diffrentes natures de dpenses publiques. Ces dernires obissent des dterminants variables et prsentent un niveau de rigidit ingal, qui doit conduire diffrencier les leviers daction envisageables pour les matriser ou les rduire.
Prsentation du budget de ltat en projet de loi de finances pour 2010

en milliards deuros39 Prlvements sur recettes 102,8 dont impact transitoire de la rforme TP 31,6
Autres dpenses de l'tat 121,6
Charges de la dette 42,5 Personnel (hors pensions) 82,0
Pensions 35,1
Les dpenses nettes du budget gnral de ltat (hors remboursements et dgrvements, lis au volet recettes du budget mme sils font juridiquement lobjet de crdits budgtaires), prsentes par nature dans le graphique ci-dessus, slvent, en projet de loi de finances pour 2010, 281,1 milliards deuros et 383,9 milliards deuros en incluant les prlvements sur recettes oprs au profit des collectivits territoriales (84,6 milliards deuros) et de lUnion europenne (18,2 milliards deuros). Les dpenses nettes du budget gnral sont chaque anne corriges des changements de primtre intervenus depuis le prcdent PLF de faon assurer la comparabilit entre , exercices conscutifs.
Les retraitements effectus correspondent principalement aux frquents ajustements des relations financires avec les collectivits territoriales, sous leffet de nouvelles tapes de la dcentralisation ou de lvolution de la fiscalit. En PLF 2010 par exemple, le prlvement sur recettes tabli au profit des collectivits locales est affect, titre transitoire, par la rforme de la taxe professionnelle. Les collectivits se verront compenser en 2010 lintgralit de la perte de recettes lie la rforme par une dotation de ltat, verse sous la forme dun prlvement sur recettes, dun montant de 31,6 milliards deuros. Une mesure de primtre de sens contraire interviendra en 2011, lorsque le nouveau panier de recettes aura t transfr aux collectivits locales. Les
38 Il sagit des crdits valuatifs : charges de la dette (42,5 milliards deuros en PLF 2010), incluses dans les 383,9 milliards deuros de la dpense prise en compte sur le primtre de la norme largie (budget gnral et prlvements sur recettes) et remboursements et dgrvements dimpts (94,8 milliards deuros) hors primtre pris en compte dans la norme de dpense. 39 Dpenses en euros courant 2010, dont cot de la rforme de la taxe professionnelle.
43
volutions des relations financires avec les administrations de scurit sociale peuvent galement avoir un impact important40. Le passage de la structure constante la structure courante des dpenses de ltat suppose aussi des mesures de transfert, internes au budget de ltat, qui peuvent affecter la rpartition des crdits par grands postes de dpenses. Ainsi, dans le PLF 2010, la poursuite du passage lautonomie financire des universits se traduit par un transfert demplois de ltat vers les universits et donc par la transformation de dpenses de personnel en subventions des oprateurs. Les dpenses de fonctionnement, intervention et investissement de ltat augmentent ainsi de 3,6 milliards deuros, tandis que la masse salariale de ltat diminue dautant (-3,6 milliards deuros, dont -1,1 milliard deuros sur les dpenses de pensions). La mise en place des agences rgionales de sant (ARS) se traduit par un mouvement similaire mais de moindre ampleur (0,2 milliard deuros).
Sagissant des pensions, les dterminants de la dpense sont relativement simples et font intervenir, principalement, un effet volume (laugmentation du nombre de pensionns soit lcart annuel entre les personnes partant la retraite et les dcs) et un effet prix41 (la revalorisation des pensions de retraites civiles et militaires). Du fait, pour lessentiel, de leffet volume, les dpenses lies aux pensions restent dynamiques en PLF 2010 : les charges de pensions progresseront de plus dun milliard deuros par rapport la LFI 2009 (soit une progression de prs de 3 %). Les dpenses que ltat consacre au financement des pensions de retraites de ses fonctionnaires sont, depuis le 1er janvier 2006 et conformment la LOLF retraces en recettes , dans le compte daffectation spciale (CAS) pensions . L tat employeur est le principal financeur du rgime des pensions civiles et militaires de retraite et assure lquilibre du CAS pensions : il verse ainsi, chaque anne, une contribution permettant dassurer lquilibre entre les dpenses (essentiellement les dpenses de pensions, mais aussi des transferts vers les rgimes au titre de la compensation dmographique) et les recettes (outre la participation de ltat, figurent en recettes les cotisations salariales et les contributions des autres employeurs publics, tels La Poste ou France Tlcom). Toutes choses gales par ailleurs, lvolution tendancielle des charges du rgime sur les cinq annes venir restera leve.
Les dpenses de ltat ont un degr de rigidit variable

Si lon sen tient au budget gnral, trois types de dpenses peuvent tre distingus :
Les dpenses hrites des choix passs (77,6 milliards deuros)

Les charges dintrt de la dette et la contribution de ltat au financement des pensions de retraites des fonctionnaires sont des dpenses qui ne peuvent faire lobjet dajustements court terme et rsultent principalement de dcisions prises il y a parfois plusieurs dcennies. Seul un assainissement de la situation des finances de ltat pour ce qui concerne la dette ou des rformes structurelles de long terme pour ce qui concerne les pensions peuvent permettre de les inflchir. La description de la charge dintrt de la dette fait lobjet dun zoom spcifique pour lensemble des administrations publiques dans la deuxime partie du rapport (voir supra).
Les dpenses de personnel (82 milliards deuros, hors pensions)

Les dpenses de personnel comprennent la fois les rmunrations dactivit (traitements, indemnits, primes ministrielles et interministrielles), les cotisations et contributions sociales (hors cotisations de ltat employeur) et diverses prestations sociales et allocations. L volution de ces dpenses est rgie, principalement, par le nombre de fonctionnaires et la politique salariale.
40 La dcision de budgtisation du fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale (Forec), intervenue en 2004, a ainsi reprsent un surcrot de dpenses de 17 milliards deuros. Le Forec a t mis en place dans le cadre de la rduction du temps de travail afin de compenser les manques gagner en rsultant pour les rgimes de scurit sociale du fait des allgements de charges sociales. 41 La rforme de 2003 a conduit dcoupler lvolution des pensions de retraites du point fonction publique, pour les indexer sur linflation.
44
La prsentation dtaille de la politique de ltat en matire de matrise des dpenses de personnel fait lobjet dun encadr spcifique dans la deuxime partie du rapport (voir
Les autres dpenses de ltat (121,6 milliards deuros)

Ces dpenses sont de nature plus htrogne et prsentent un degr de rigidit variable. La rpartition suivante permet disoler six catgories distinctes de dpenses.
supra).
Autres dpenses de ltat

(donnes PLF 2010, hors mission relance) en milliards deuros
Dotations rgies par des textes 11
Prestations de guichet finances par l'tat 28
Autres interventions 27,6
Subventions aux oprateurs 24,2
Fonctionnement tat 18,4 Investissements tat 12,5
Les interventions de guichet finances par ltat (28 milliards deuros) Il sagit de dpenses non discrtionnaires, dont les droits sont automatiques (ouverts) pour leurs bnficiaires finaux, qui sont gnralement des mnages, ds lors que les conditions dligibilit dfinies sont remplies. Elles obissent galement, dans la plupart des cas, des rgles dindexation annuelle. Il convient de souligner que seules sont ici retraces les dpenses budgtaires de ltat. Les dpenses fiscales rpondent la mme logique mais ne relvent pas du prsent rapport. Les principales interventions finances par le budget de ltat sont les minima
sociaux qui sont financs, en tout ou partie, par ltat : allocation adultes handicaps (AAH 6,2 milliards deuros), revenu de solidarit active (RSA). La subvention de ltat au fonds national des solidarits actives (FNSA), qui finance le RSA depuis le 1er juillet 2009, date de lentre en vigueur du dispositif, slvera en 2010 1,7 milliard deuros. On peut citer galement les aides au logement (APL et ALS 5,4 milliards deuros), les prestations verses aux anciens combattants (3,2 milliards deuros), les bourses scolaires (0,7 milliard deuros) et universitaires (1,5 milliard deuros), les exonrations de charges sociales spcifiques des secteurs gographiques (1,6 milliard deuros), au profit dentreprises ou dautres structures
45
collectives, compenses par ltat la scurit sociale, les primes dpargne logement verses par ltat (1,3 milliard deuros), les subventions de ltat au fonds de solidarit (1,5 milliard deuros), qui finance des dispositifs spcifiques en matire de politique de lemploi, au bnfice de personnes ne pouvant prtendre lassurance chmage (ASS notamment) et enfin certains dispositifs daide lemploi, comme par exemple les contrats en alternance (1 milliard deuros). En dpit de lhtrognit de leur caractre, ces dpenses ont pour point commun une forte rigidit court terme et une dynamique dicte par lvolution de paramtres exognes laction de ltat, au moins court terme (croissance, taux de chmage, dmographie des populations concernes, etc.). Les dpenses rgies par des textes et indexes (11 milliards deuros) Cette catgorie regroupe des dotations sur lesquelles ltat dispose de peu de leviers daction dans le cadre de llaboration annuelle de son budget. Il sagit notamment des dotations aux pouvoirs publics (1 milliard deuros), des subventions dquilibre verses par ltat certains rgimes spciaux de retraite (5,7 milliards deuros), ainsi que des transferts de ltat aux collectivits territoriales (4,2 milliards deuros)42. Ces derniers recouvrent les concours aux collectivits non intgrs dans les prlvements sur recettes. Les autres interventions de ltat (27,6 milliards deuros) Ces dpenses prsentent un caractre discrtionnaire plus affirm, permettant un pilotage annuel plus ais. Nanmoins, certaines dentre elles se rapprochent, par leur logique, des dpenses de guichet : cest le cas, par exemple, dune grande partie des dpenses dintervention agricole nationales (lesquelles slvent environ 1,6 milliard deuros) ou encore de certaines dpenses daide publique au dveloppement (APD), qui atteignent 3,2 milliards deuros au total. Les autres dpenses dintervention de ltat sont rparties dans de trs nombreux
secteurs, parmi lesquels lemploi (5,4 milliards deuros), notamment le financement par ltat des contrats aids, les transports (3 milliards deuros), essentiellement via le financement par ltat du secteur ferroviaire (subvention RFF 2,7 milliards deuros). Peuvent tre cites les politiques de solidarit (1,9 milliard deuros hors minima sociaux) pour lesquelles lintervention de ltat prend des formes diverses (prises en charge de personnes vulnrables, subventions aux tablissements spcialiss daide au travail ESAT, etc.), le secteur de la ville et du logement (2,1 milliards deuros hors aides personnelles au logement), via les diffrentes aides la pierre (logement social, aides aux bailleurs privs, rnovation urbaine, interventions sociales de la politique de la ville, qui comprennent en particulier le financement des centres dhbergement et de rinsertion sociale CHRS) ou encore la culture (0,9 milliard deuros). Il est noter que les dispositifs dinterventions sont souvent mis en uvre in fine par des oprateurs de ltat et peuvent, le cas chant, faire lobjet dune contractualisation. Les subventions pour charges de service public verses aux oprateurs (24,2 milliards deuros) Cette dpense dpasse aujourdhui 24 milliards deuros43 et contribue financer les nombreux oprateurs destins mettre en uvre les politiques publiques de ltat. Les crdits prvus en projet de loi de finances ce titre financent la fois les dpenses de personnel, le fonctionnement courant et le petit investissement (immobilier pour lessentiel) des oprateurs. Les dpenses dintervention quils grent entrent dans la catgorie prcdente quand elles sont finances depuis le budget de ltat, elles peuvent galement ltre par des taxes affectes, non retraces directement dans le budget de ltat. Si les subventions pour charges de service public bnficient un trs grand nombre doprateurs, rpartis dans lensemble des secteurs dintervention de ltat, les masses financires sont relativement concentres, notamment sur le secteur de lenseignement suprieur et de la recherche (les universits et
42 Dpenses de la mission Relations avec les collectivits territoriales et dotation gnrale de dcentralisation pour la formation professionnelle. 43 +3,8 milliards deuros depuis le PLF 2009 du fait du passage lautonomie financire des universits et de la cration des ARS.
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les tablissements de recherche sont en effet des oprateurs de ltat), qui bnficie de prs de 70 % de ces subventions (16,9 milliards deuros), le service public de lemploi (Ple emploi, AFPA 1,6 milliard deuros) ou encore la culture (1,1 milliard deuros). Les dpenses de fonctionnement de ltat (18,4 milliards deuros) Ces dpenses couvrent le fonctionnement courant des services de ltat, hors rmunration des fonctionnaires (voir supra). Au-del des dpenses communes tous les ministres (immobilier, fluides, frais de
dplacement, etc.) que lon regroupe sous le terme fonctions support , une part substantielle correspond des logiques mtiers particulires : ainsi, sur 18,4 milliards deuros de dpenses de fonctionnement, plus de la moiti (9,6 milliards deuros) est consacre au fonctionnement du seul ministre de la dfense (7 milliards deuros) et la politique ,8 de scurit (police / gendarmerie : 1,8 milliard deuros) et correspond, pour une large part, des activits trs spcifiques. Il en va de mme pour les dpenses de fonctionnement consacres la scurit civile ou ladministration pnitentiaire, par exemple.
Les fonctions support de ltat en 2008 (hors dfense et hors loyers budgtaires) Au sein du budget de ltat, 13,3 milliards deuros correspondent en 2008 aux fonctions dites support , dont 7 milliards deuros pour les ministres civils. ,6 Rapporte au total de la dpense de ltat hors mission dfense44, cette dernire somme ne reprsente que 2,4 % du total. Le bon usage des crdits concerns nen demeure pas moins fondamental. L tat peut et doit tre gr selon les meilleurs standards et ainsi faire uvre dexemplarit. Ce volet de la dpense publique sera particulirement analys lors de la deuxime phase de la RGPP . Que recouvrent les fonctions support de ltat ? La dpense affrente aux fonctions support peut tre subdivise en cinq grands postes (paiements 2008 du budget gnral, hors mission dfense) : 1 limmobilier et les locaux (loyers, investissement immobilier, travaux, gardiennage, chauffage) : 2,5 milliards deuros, dont 1,9 milliard deuros en dpenses de fonctionnement et 0,6 milliard deuros en dpenses dquipement ; 2 transports et dplacements (achats de vhicules, carburants, frais de dplacement) : 1 milliard deuros ; 3 la fonction communication au sens large, interne et externe (frais de communication stricto sensu, abonnements, impressions, affranchissement) : 0,9 milliard deuros ; 4 linformatique et les tlcommunications : 1,3 milliard deuros ; 5 les prestations et fournitures gnrales (mobilier, matriels divers) : 1,8 milliard deuros. L interprtation de ces chiffres doit, naturellement, faire lobjet de prcautions mthodologiques. Le partage entre fonctions support et fonctions mtiers peut dans certains cas tre difficile. De plus, le plus ou moins grand degr dexternalisation de certaines fonctions peut impacter la dpense dachats : en cas dexternalisation, cette dpense augmente, mais le cot complet de la fonction (achats + masse salariale) peut tre, en ralit, moins important quen cas de gestion directe ; en matire immobilire, les dpenses de constructions neuves ou de grosses rparations peuvent avoir un caractre cyclique, susceptible de brouiller la comprhension de lvolution de la dpense.
44 La partition des achats de la dfense entre achats mtiers et fonctions support est particulirement dlicate.
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Sous ces rserves, la rpartition dtaille de la dpense affrente aux fonctions support a, en 2008, t la suivante, en millions deuros.
Communication Affranchissement et impression Reprographie Abonnement et documentation Communication Total Communication Fournitures et prestations gnrales Fournitures de bureau Mobilier Autres fournitures Crdit-bail de matriel Formation Restauration Huissiers Autres prestations Total Fournitures et prestations gnrales Immobilier Loyers et charges locatives Prestations de btiment nergies et fluides Investissements immobiliers Travaux publics Gardiennage Nettoyage Total Immobilier* Informatique et tlcommunications Logiciels Matriel informatique Matriels rseaux & data Prestations informatiques Tlcommunications Total Informatique et tlcommunications Transport (y.c. carburants) Vhicules Dplacements & indemnits Transport Total Transport (y.c. carburants) Total 534 56 184 218 992 330 85 314 56 124 97 38 799 1 842 922 453 274 117 435 87 203 2 491 215 276 143 491 198 1 323 301 636 44 981 7 629
* noter que les montants ci-dessous sont, comme les autres lignes, donns hors dfense, hors loyers budgtaires, hors travaux en cours sur constructions de biens non contrles par ltat (qui ne fait quassurer la matrise douvrage) et hors autres dpenses relatives limmobilier spcialis.
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Pour les dpenses de fonctionnement classiques, communes lensemble des ministres, les leviers daction reposent sur la rationalisation et la rduction du nombre des structures, la mutualisation des moyens, le recours des marchs globaliss le plus souvent nationaux (achats), lapplication de ratios defficience et bien videmment la rduction des effectifs, puisquil sagit pour une grande part de cots directement lis aux agents. La cration du service des achats de ltat, dans le cadre de la RGPP participe par exemple de , cette logique. Ses attributions portent sur lensemble des achats courants de ltat (fournitures et mobilier de bureau, entretien immobilier, parc automobile), soit 10 milliards deuros par an. Son rle est de dfinir et de mettre en place une politique globale des achats qui permette, via la mutualisation et la conclusion de marchs cadre, doprer une rationalisation sans prcdent de la fonction achat au sein de ltat. L objectif est denregistrer des conomies de 10 % sur les achats courants de ltat et de raliser des gains de structure en professionnalisant et en rduisant le nombre des acheteurs au sein des services.
lconomie, qui reprsente prs de 1 milliard deuros de crdits dinvestissements supplmentaires en 2010). Les autres secteurs dinvestissement direct de ltat sont la scurit (0,4 milliard deuros), ladministration pnitentiaire et judiciaire (0,5 milliard deuros) et les transports (0,2 milliard deuros). Nanmoins, une part importante des investissements est aujourdhui ralise par des oprateurs de ltat et nest pas comptabilise dans les investissements de ltat : cest le cas par exemple de lAgence de financement des infrastructures de transport ferroviaire (AFITF), ou de lAgence nationale pour la rnovation urbaine (ANRU). Il convient aussi de souligner que, parmi les prlvements sur recettes, le fonds de compensation de la TVA (FCTVA, 6,23 milliards deuros en PLF 2010) constitue un encouragement linvestissement physique ralis par les collectivits territoriales. Le niveau dinvestissement de ltat sera particulirement lev en 2009, et dans une moindre mesure en 2010 du fait de la mise en uvre du plan de relance de lconomie. Face la dtrioration rapide de la conjoncture, le Gouvernement a en effet fait le choix de centrer les mesures de relance sur linvestissement (voir zoom Le volet dpense du plan de relance).
La dmarche de modernisation du patrimoine immobilier de ltat et sa gestion unifie par France Domaine vont galement dans ce sens. Des nouveaux outils de gestion ont t mis en place, tels que les schmas pluriannuels de stratgie immobilire des administrations ou la gnralisation, dans le PLF 2010, des loyers budgtaires tous les immeubles occups majoritairement par des bureaux. Les investissements de ltat (12,5 milliards deuros) Les dpenses dinvestissement de ltat sont particulirement concentres sur le secteur de la dfense (10,1 milliards deuros, soit plus des trois quarts des investissements raliss par ltat, hors plan de relance de
Fonction Dfense Ordre et scurit publics Affaires conomiques Protection de lenvironnement Logements et quipements collectifs Sant Loisirs, culture et culte Enseignement Protection sociale
Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC)

Les ODAC ont pour point commun dexercer une comptence fonctionnelle spcifique qui leur est dvolue au niveau national, si bien que ces organismes couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations publiques dfinies dans la classification COFOG :
Exemples dODAC45 Institut des hautes tudes de la dfense nationale tablissement public du palais de justice de Paris Ademe, AFITF Afnor, AMF CEA, INPI, Inra, Oso , , INERIS, ONCFS, parcs nationaux ANAH, ANRU Agences rgionales dhospitalisation, INSERM, INTS, InVS BNF CNC, Comdie-Franaise, IMA, RMN, thtres nationaux , IUFM, universits, na CMU, FNAL, FRR, FSI, Fonds de solidarit
Services gnraux des administrations publiques Cades, CDP CNES, CNRS, Collge de France, INED ,
45 Les ODAC mentionns ont t choisis de faon reflter la diversit des entits et non en raison de leur importance en termes de politiques publiques. Les acronymes sont dtaills en annexe.
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De plus, ces entits sont de forme juridique et de statuts varis : certaines sont des oprateurs de ltat, dots de la personnalit morale et le plus souvent du statut dtablissement public, dautres encore ne sont pas oprateurs de ltat (il peut sagir dtablissements publics ou dautres catgories juridiques) et/ ou ne disposent pas systmatiquement de la personnalit morale. Ces ODAC non oprateurs de ltat, souvent de taille importante, obissent des logiques conomiques varies : on trouve parmi eux aussi bien des organismes de gestion de la dette sociale (Cades) ou daccumulation de rserves pour le financement des retraites (FRR) que des fonds de garantie, des organismes de dfaisance, ou encore des holdings.
La nature de la dpense des ODAC illustre leur htrognit en termes de poids et dactivit (ci-dessous chiffres 2008, en milliards deuros). Les charges dintrt des ODAC sont par exemple dbourses pour prs de 80 % par la Cades. Concernant les subventions, il est noter limportance des subventions au domaine de lemploi en 2007 (68 %), travers le CNASEA46 dont lactivit majoritaire concerne dsormais ce domaine et non les activits agricoles. Enfin, plus du tiers des transferts en capital est le fait de lAFITF qui , concourt ainsi la dpense de ltat en matire de transports, essentiellement ferroviaires.
Dpense des ODAC par nature, en 2008 (donnes non consolides)
Investissement 3,8 % Transferts en capital 5,3 % Autres transferts courants 4,2 % Transferts vers d'autrs APU 3,9 % Subventions 7,1 %
Fonctionnement courant 10,7 %
Rmunration 11,6 %
Charges d'intrt 3,9 % Prestations sociales 17,8 %
Source : Insee
De faon gnrale mme sils sont de nature trs diverse les ODAC sont pour lessentiel contrls par ltat : travers leurs ressources, dont plus de la moiti est constitue de subventions budgtaires et prs dun quart de taxes affectes leur profit par ltat. Parmi les principaux ODAC bnficiaires de taxes affectes peuvent tre cits la Cades (avec la contribution pour le remboursement de
la dette sociale (CRDS) et une fraction de CSG), le FNAL, le FRR, le Fonds CMU ou le Fonds de solidarit ; travers les conseils dadministration, o sigent le plus souvent des reprsentants de ltat (ministre assurant la tutelle dite technique et ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de ltat).
46 Centre national pour lamnagement des structures des exploitations agricoles. Il est noter quen 2009, le CNASEA a fusionn avec lagence unique de paiement (AUP) au sein de lagence de service et de paiement (ASP).
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Les dpenses des administrations de scurit sociale

Les primtres institutionnels des dpenses sociales
En matire de dpense sociale, coexistent plusieurs primtres danalyse possibles. Outre celui des administrations de scurit sociale (ASSO), qui correspond celui de la dpense publique sociale, existent titre principal : un primtre plus large, sans couvrir lensemble des ASSO : le champ de la protection sociale ;
un primtre plus restreint, celui du champ de comptences des lois de financement de la scurit sociale (LFSS). Il couvre plus de 70 % des dpenses des ASSO : le rgime gnral de scurit sociale qui comprend les caisses nationales qui assurent la gestion des diffrents risques et le recouvrement des recettes pour les salaris du secteur priv. Il inclut aussi les autres rgimes obligatoires de base (rgimes spciaux, rgime des non-salaris non agricoles, rgimes agricoles) et les fonds concourant leur financement, en particulier le Fonds de solidarit vieillesse, qui assure le financement des avantages non contributifs relatifs au risque vieillesse.
Organismes dpendant des assurances sociales (ODASS) au sens de la comptabilit nationale ASSO Rgime d indemnisation du chmage Rgimes complmentaires
Rgime gnral de scurit sociale Autres rgimes obligatoires de base de scurit sociale Fonds concourant au financement des rgimes obligatoires de base de scurit sociale
LFSS
Protection sociale
Rgimes supplmentaires d employeurs, publics et privs (prestations extralgales) Rgimes de la mutualit, de la retraite supplmentaire et de la prvoyance Interventions sociales des pouvoirs publics Interventions sociales des ISBLSM
Les administrations de scurit sociale (ASSO) comprennent, au-del du champ de financement de la scurit sociale : dune part, les rgimes de retraite complmentaires obligatoires (Agirc, Arrco) et du rgime dassurance chmage (Unedic, 6 % des dpenses des ASSO) ; dautre part, les organismes dpendant des assurances sociales (ODASS) constitus principalement des hpitaux financement public et, compter de 2009, de Ple emploi.
En revanche, les rgimes dintervention sociale des pouvoirs publics, financs principalement par limpt, qui dveloppent des actions de solidarit nationale en faveur de certaines populations (familles, personnes ges, personnes handicapes, victimes de la pauvret ou de lexclusion sociale) au travers des prestations spcifiques telles que le revenu de solidarit active (RSA), la CMU complmentaire, lallocation aux adultes handicaps, des allocations logement, lallocation personnalise dautonomie, les allocations chmage au titre du rgime de solidarit ne
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font pas partie du sous-secteur ASSO bien que faisant partie du secteur des APU. Enfin, ne font par partie des APU la fois les rgimes demployeurs qui versent des prestations extralgales lies au contrat de travail, les rgimes de la mutualit, de la retraite supplmentaire et de la prvoyance, qui versent des prestations qui compltent celles verses par les rgimes dassurance sociale (par exemple, dans le domaine de la sant, prise en charge du ticket modrateur, du forfait journalier, dune partie des dpassements, etc.) et les rgimes dintervention sociale des institutions sans but lucratif au service des mnages (ISBLSM), intervenant essentiellement dans les risques invalidit et pauvret-exclusion sociale, ne font ni partie de la sphre des ASSO, ni du secteur APU. La dtermination des leviers de matrise des dpenses des administrations de scu-
rit sociale suppose dtablir une premire distinction entre ce qui relve des prestations sociales verses aux individus et ce qui relve des dpenses dun appareil de production (tablissements de sant, tablissements mdico-sociaux, gestion administrative des caisses). Les dpenses des administrations de scurit sociale sont trs majoritairement composes de prestations sociales ( 76 %) ; les dpenses de fonctionnement ne reprsentent que 18 % du total (voir supra, partie 2). Les leviers de matrise sont diffrents selon le type de dpense considr. Une seconde distinction tient la rpartition de la dpense des ASSO parmi plusieurs rgimes, avec une prdominance du rgime gnral reprsentant la moiti environ des dpenses des administrations de scurit sociale.
Dcomposition de la dpense des ASSO hors transferts, par rgimes

Rgime des non-salaris 7% Rgimes complmentaires de salaris 12 % Autres rgimes (rgimes particuliers de salaris et fonds) 16 % Rgime gnral 48 % Rgimes d'indemnisation du chmage 5% ODASS 12 %
Source : Drees, comptes de la protection sociale 2007 et Insee, comptes nationaux 2007
Les leviers daction dont disposent les pouvoirs publics pour matriser lvolution des dpenses des administrations sont ingaux en fonction des rgimes, compte tenu des modalits de gouvernance propres chacun deux.
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Rpartition des comptences entre ltat et les organismes de protection sociale
Maladie
(CNAM, CCMSA, CANAM ; CNSA
Dfinition des politiques de sant et dassurance maladie Soins de ville : admission au remboursement et fixation des prix des mdicaments et dispositifs mdicaux, encadrement des taux de remboursement. tablissements de sant et mdicosociaux : organisation, fixation des tarifs et rpartition des dotations, gestion des agents de la FPH. Pilotage des ARS
Famille
(CNAF)
Vieillesse
(plusieurs dizaines de rgimes)
Assurance chmage
(Undic)
Agrment des conventions dassurance chmage
tat
Dfinition de la politique familiale Dpenses fiscales Prestations familiales/logement : les lois et rglements fixent lensemble des paramtres. Action sociale : crdits valuatifs encadrs par la COG.
Rgimes de base : les lois et rglements fixent lensemble des paramtres. Retraites complmentaires : pour certains rgimes spciaux, ltat fixe (agriculteurs, indpendants) ou approuve les paramtres.
Organismes de protection sociale
Soins de ville : le directeur gnral de lUNCAM ngocie et signe les conventions avec les professionnels de sant (conditions dexercice des professionnels, formation, tarifs et rmunrations, objectifs de matrise mdicalise, etc.). tablissements mdico-sociaux: la CNSA rpartit sur le territoire le montant total des dpenses de soins verses aux tablissements accueillant des personnes ges ou handicapes. 1,7 million de professionnels de sant 3 000 tablissements de sant. Conseils gnraux (planification).
Prestations familiales et logement : les CAF accueillent les allocataires, instruisent les dossiers et versent les prestations. Action sociale : contractualisation et cofinancement avec les communes.
Rgimes de base : accueil, instruction des dossiers et versement des pensions. Retraites complmentaires (AGIRC/ARRCO) : les partenaires sociaux fixent les cotisations et les paramtres des pensions.
Les partenaires sociaux fixent dans les conventions les recettes (taux et assiettes de cotisations) ainsi que les paramtres de calcul des allocations chmage.
Autres acteurs
Communes
Les dpenses des ASSO qui entrent dans le champ des lois de financement de la scurit sociale Les rgimes obligatoires de base de scurit sociale et les fonds concourant leur financement
Sur ce champ, lessentiel des dpenses est constitu de dpenses de prestations sociales qui rpondent des droits objectifs dfinis par des lois ou des rglements. Les pouvoirs publics disposent ainsi de davantage de leviers de matrise de la dpense que sur le champ non couvert par les lois de financement : les paramtres des prestations familiales et des pensions sont fixs par ltat, tandis quen
matire dassurance maladie une partie des comptences est dvolue aux partenaires conventionnels (conditions dexercice des professionnels, formation, tarifs et rmunrations, objectifs de matrise mdicalise, etc.) dans le respect toutefois de lobjectif national dassurance maladie (Ondam) fix annuellement par le Parlement. L volution des dpenses est en premier lieu conditionne par les ajustements du champ couvert par les prestations publiques : prise en compte nouvelle par le lgislateur de certains besoins collectifs, rvision des taux de prise en charge de certaines dpenses au vu de critres sanitaires et defficience, volution des priorits dallocation des deniers publics en fonction de critres defficacit, etc. (voir encadr).
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Financement des dpenses de sant et reste charge des mnages La France est lun des pays dvelopps o la prise en charge des dpenses de sant par les fonds publics est la plus importante et le pays o le reste charge des mnages est le plus limit, avec le Luxembourg. Si la Rpublique tchque, les pays scandinaves (Danemark, Norvge, Sude) et le Japon consacrent davantage de fonds publics au financement des dpenses de sant47, cest avec un reste charge des mnages plus lev. Financement des dpenses individuelles de sant (hors soins de longue dure), en 2006
100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
En France, les dpenses de sant48 sont finances en 2008 plus de trois quarts par la scurit sociale ou dautres financeurs publics (tat notamment). Le quart restant est en partie couvert par les organismes complmentaires de sant (13,7 %). Des dispositifs daide (CMU complmentaire, aide la complmentaire sant (ACS) facilitent laccs une couverture complmentaire, et donc aux soins, pour les personnes les plus modestes. Ainsi, 93 % de la population est couverte par une complmentaire sant. Le reste charge des mnages est de 9,4 %, soit lun des taux les plus faibles parmi les pays dvelopps, et ce malgr une lgre hausse depuis 200549 rsultant de diverses mesures dconomies visant limiter le dficit de lassurance maladie et responsabiliser les acteurs. Ces mesures dconomies concernent principalement les soins de ville (participation forfaitaire [plafonne] de un euro pour chaque consultation ou acte ralis par un mdecin ou analyse de
47 CSBM : consommation de soins et de biens mdicaux. 48 CSBM : consommation de soins et de biens mdicaux. 49 Reste charge des mnages 2005 : 8,4 %.
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C t hyp at re sU Bu ni lg s Pa ari ys e -B Su as Be iss lg e iq Li ue tu a Po nie lo Sl g ov ne aq Po uie rtu Es ga pa l g Es ne to Sl ni ov e H nie on Ro g um rie Fi ani nl e an Is de A lan lle d m e ag n Fr e a N nc or e v g Su e d J e D ap a R ne on p m Lu . t ar xe ch k m q bo ue ur g *
Autres Reste charge Assurances prives Scurit sociale tat
* Donnes 2005. Source : Eco-sant OCDE 2009, juin 2009
biologie mdicale, modulation du taux de remboursement en fonction du respect ou non du parcours de soins, instauration de franchises [galement plafonnes] sur les mdicaments, les actes des auxiliaires mdicaux et les transports sanitaires). Le reste charge lhpital, mme sil peut ponctuellement peser sur le budget de certains mnages sans contrat complmentaire, reste en moyenne trs faible (2,8 % de la dpense de soins hospitaliers). En effet, le ticket modrateur et le forfait journalier hospitalier font lobjet de nombreuses exonrations (patients en affectation de longue dure, femmes enceintes, hospitalisations dues un accident du travail ou une maladie professionnelle, personnes hospitalises plus de 30 jours).
Lvolution de ces dpenses, droit constant, est en deuxime lieu conditionne par des facteurs dordre dmographique (natalit, vieillissement), particulirement sensibles pour les risques vieillesse et famille-maternit. Cette volution est galement lie aux changements de comportements des acteurs : pratiques des professionnels de sant, comportements des patients en matire de risque maladie, ou des salaris et des employeurs en matire de dparts la retraite, daccidents du travail ou de maladies professionnelles. La matrise des dpenses sociales passe ncessairement, dans ces conditions, par une action sur les comportements de lensemble des acteurs (matrise mdicalise des dpenses de sant, responsabilisation des assurs dans laccs aux soins, responsabilisation des employeurs en matire de prvention des accidents du travail et des maladies professionnelles, lutte contre la fraude, incitation au retour lemploi en matire de politique de lemploi et dinsertion sociale, etc.).
Les dpenses des administrations locales

Les dpenses non consolides des administrations publiques locales sont plus de 85 % composes de dpenses des collectivits territoriales ; le solde correspond aux dpenses dtablissements publics et dorganismes locaux. Au sein des collectivits locales, le secteur communal (communes et groupements de communes) reprsente prs de 60 % des dpenses des collectivits locales, les dpartements reprsentant autour de 30 % de ces dpenses et les rgions environ 10 % de celles-ci. La Constitution garantit aux collectivits territoriales leur libre administration. Celles-ci sont soumises une rgle dor de nature lgislative : leur section de fonctionnement doit tre quilibre et lendettement ne leur est possible que pour financer des investissements.
Structure des dpenses des collectivits locales en 2008

100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0% Total Rgions Dpartements Communes Groupements
Remboursements d'emprunt Intrts quipement Subventions d'quipement Transferts verss Personnel Achats et charges externes Autres dpenses
Source: DGFIP donnes en comptabilit publique ,
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Les dpenses des collectivits locales se concentrent principalement sur trois domaines : les dpenses de personnel, les transferts verss (dpenses dintervention) et les dpenses dquipement. On constate des diffrences importantes dans la structure des dpenses entre les diffrentes catgories de collectivits locales, qui refltent en partie les comptences exerces de manire privilgie par chacune dentre elles. Ainsi les communes se distinguent par limportance de leur masse salariale (35 % du total des dpenses) et de leurs dpenses dquipement (24 %). Les dpenses des dpar-
tements se concentrent sur les dpenses dintervention (48 %), reflet de leur comptence sociale. Et enfin les rgions se caractrisent par limportance de leurs dpenses dintervention (40 %) et des subventions dquipement verses (20 %). Hors transferts de comptences, le secteur communal contribue pour environ deux tiers la hausse des dpenses des collectivits locales50 depuis dix ans (1998-2008). Y compris transferts de comptences, la contribution du secteur communal reprsente encore prs de la moiti de la hausse des dpenses des collectivits locales sur cette priode.
Contribution par catgorie de collectivit la hausse des dpenses locales entre 1998 et 2008
Md constants Contribution la hausse des dpenses champ constant
35 30
70 %
25 20 15 10
18 % +29 Md +8 Md 12 % +5 Md +7 Md Secteur communal Dpartements Rgions
+14 Md
5 0
Hausse des dpenses lie la dcentralisation Hausse des dpenses champ constant
Source : Rapports de lObservatoire des finances locales, donnes en comptabilit publique (non consolides pour le secteur communal)
Laction de ltat passe avant tout par les recettes

L action de ltat sur les dpenses des collectivits territoriales ne peut tre quindirecte, via les ressources que ltat leur transfre. L tat dispose dune capacit daction sur environ un tiers des ressources locales, au travers des dotations quil verse aux collectivits (notamment la dotation globale de fonctionnement) et la prise en charge de rductions dimpts (compenses soit par voie de
prlvements sur les recettes de ltat, soit par le biais de remboursements et dgrvements dimpts locaux galement financs par le budget gnral). Pour le reste, les ressources des collectivits locales sont constitues de la fiscalit locale, de la fiscalit transfre par ltat loccasion de la dcentralisation de comptences, et de ressources propres, ensemble sur lequel ltat ne dispose pas de capacit de pilotage.
50 Ces calculs ont t effectus partir des donnes disponibles dans les Rapports de lObservatoire des finances locales (OFL), Les finances des collectivits locales .
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Les concours de ltat en faveur des collectivits locales, qui reprsentaient en LFI 2009 56,3 milliards deuros51, hors dgrvements, subventions diverses des ministres et fiscalit transfre, voluent en 2010 au rythme de linflation prvisionnelle (+1,2 %). Ces concours progresseront ainsi de +700 millions deuros primtre constant, pour atteindre 57 mil,1 liards deuros (88,9 milliards deuros primtre courant compte tenu des mesures de transfert et de primtre pour 31,8 milliards deuros, notamment du fait de la rforme de la taxe professionnelle). Cette progression, qui recouvre, en ralit, une volution diffrencie des concours financiers aux collectivits locales (notamment une hausse limite 0,6 % hors Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoute), est identique la norme dvolution globale des dpenses de ltat. Au sein des concours financiers aux collectivits locales, le PLF 2010 donne la priorit linvestissement local en permettant une progression des dotations dinvestissement de 1,2 % alors que la dotation globale de fonctionnement, principal concours de ltat aux collectivits locales, verra sa revalorisation limite la moiti de linflation. Enfin, certaines dotations de compensation dexonrations de fiscalit locale verront leur montant ajust, pour respecter un objectif de progression de 0,6 % des dotations hors Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoute.
pour les finances publiques et la comptitivit des entreprises. Au total, la complexit des structures territoriales et lenchevtrement des comptences ont contribu accrotre la dpense des collectivits locales. Dans ce cadre, le prsident de la Rpublique a souhait que soit mise en uvre une rforme ambitieuse des collectivits locales, afin de moderniser lorganisation territoriale de la France et den renouveler le fonctionnement et a mis en place, le 22 octobre 2008, un comit pour la rforme des collectivits locales, prsid par douard Balladur, ancien Premier ministre. Ce comit tait compos de parlementaires (qui taient parfois aussi des lus locaux), de reprsentants de la socit civile et de reprsentants de ltat. Le comit Balladur a rendu son rapport au prsident de la Rpublique le 5 mars 2009. Y figurait une liste de vingt propositions visant en particulier la redfinition du paysage institutionnel local, la rationalisation et au renforcement de lintercommunalit, la modernisation de la fiscalit locale et la clarification du rle local de ltat. Suite la remise de ce rapport une phase de concertation a t ouverte avec le Parlement et les lus locaux. Faisant suite ce rapport, le projet de loi actuellement en prparation, qui doit tre prsent au Parlement lautomne 2009, retiendrait notamment de nombreuses propositions issues du rapport Balladur. La mise en uvre de ces mesures permettrait de limiter les principales sources de surcots et dinefficacit au niveau local.
La rforme des collectivits locales annonce par le prsident de la Rpublique permettrait une rationalisation et une plus grande efficacit des politiques locales
Le paysage institutionnel franais se compose actuellement de nombreux niveaux administratifs qui se superposent : 36 682 communes (dont prs de 34 000 comptent moins de 4 500 habitants), 15 688 syndicats intercommunaux dont 2 406 communauts de communes, 371 pays , 100 dpartements, 26 rgions. Par ailleurs, lenchevtrement des comptences est source dinefficacit et dun manque de lisibilit qui nuit la clart des choix des lus. Plus prcisment, lenchevtrement des comptences entre les diffrents chelons dadministration territoriale a un cot financier
Les collectivits territoriales disposent de marges damlioration dans la matrise de leurs dpenses, avec le soutien de ltat
En premier lieu, lintercommunalit offre des opportunits en termes de matrise et de pilotage des dpenses travers les possibilits quelle offre de mutualiser et de rationaliser les dpenses communales. ce titre les mesures prvues dans le cadre de la rforme des collectivits locales devraient contribuer la consolidation et la rationalisation de lintercommunalit.
51 Y compris dotation gnrale de dcentralisation pour la formation professionnelle.
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Ensuite, rien ninterdit aux collectivits locales, dans une dmarche analogue celle mene par ltat dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), dinterroger la pertinence de leurs interventions et lefficacit de leur mode de fonctionnement. L ouverture dune telle rflexion pourrait ainsi contribuer modrer les volutions de la dpense locale. L tat contribuera, pour ce qui le concerne, la matrise des dpenses locales : dabord en associant les lus locaux la ngociation pluriannuelle des mesures gnrales des trois fonctions publiques, lesquelles se situent en de de linflation pour 2009-2011. Les nouvelles possibilits offertes, depuis la loi n 2008735 du 28 juillet 2008, par lutilisation des partenariats public/priv pourront contribuer rationaliser linvestissement local. Enfin, ltat, suite aux recommandations du rapport confi au snateur Alain Lambert, a mis en place depuis octobre 2008 une commission consultative dvaluation des normes, afin de chiffrer (et limiter terme) le cot pour les collectivits locales des normes dcides par le lgislateur et le Gouvernement.
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Zooms
Zoom 1 : Le volet dpense du plan de relance franais

Face laggravation de la crise financire et sa propagation lconomie relle lautomne 2008, la Commission europenne a invit les tats membres de lUnion europenne adopter des plans de relance significatifs et coordonns afin de soutenir la demande. Pour tre efficaces, les mesures adoptes au niveau national devaient rpondre une triple exigence appele rgle des 3T pour Timely, Targeted et Temporary : les rponses des tats membres devaient pouvoir tre mises en uvre rapidement et au bon moment ( Timely ), tre cibles sur les secteurs et les mnages les plus touchs ( Targeted ) par la crise et tre temporaires afin de ne pas peser long terme sur les finances publiques ( Temporary ). Chaque pays tait invit dfinir les mesures les mieux adaptes la situation prcise de son conomie : dune part en tenant compte de lampleur de la crise et des secteurs les plus durement touchs par la rcession ; dautre part en fonction du poids de ses stabilisateurs automatiques, cest--dire les mcanismes non discrtionnaires qui permettent aux finances publiques dattnuer spontanment limpact des chocs conomiques sur la croissance via laugmentation des dpenses sociales (essentiellement lindemnisation du chmage) pour compenser la diminution de lemploi et la baisse des recettes fiscales lies lactivit.
et qui permet de renforcer les capacits de production de lconomie moyen terme. En outre, ce plan contenait des mesures daide la trsorerie des entreprises et daide au maintien de lemploi permettant de prserver le potentiel de lconomie en termes de capital physique et de capital humain. Les mesures de justice sociale du plan de relance, prvues ds lannonce du plan, ont t par la suite renforces lissue du sommet social de fvrier 2009, pour un montant total de 2,6 milliards deuros. Le plan de relance de lconomie a ensuite t complt par un programme de soutien spcifique au secteur automobile de 6,7 milliards deuros. Le plan de relance agit donc sur lensemble des leviers disponibles pour soutenir lactivit conomique et lemploi. Ce faisant, il fdre de nombreux acteurs autour dune forte mobilisation des services de ltat, central comme local, et des collectivits territoriales. Les organisations internationales notamment le FMI et la Commission europenne ont dailleurs soulign, outre la ractivit du Gouvernement laborer une rponse efficace la crise, la bonne diversification du plan franais et le ciblage appropri des mesures retenues. Elles ont aussi salu, dune part, le caractre temporaire de la mission Plan de relance de lconomie et la totale tanchit entre ses crdits et ceux des autres missions du budget gnral et, dautre part, les modalits retenues pour la gestion et le suivi des crdits du plan afin de sassurer de lutilisation effective et rapide des fonds mobiliss.
La logique conomique du plan de relance

Le plan de relance franais, annonc le 4 dcembre 2008 par le prsident de la Rpublique, slve 26 milliards deuros et contient des mesures la fois en recettes et en dpense. Compte tenu de la spcificit de notre systme de protection sociale, le Gouvernement a fait le choix de centrer en priorit ce plan sur linvestissement, dont limpact sur lconomie est lev court terme
Le volet dpense du plan de relance

En dpense, les mesures du plan de relance ont t centres sur linvestissement et les populations fragilises. La mission Plan de relance de lconomie a t dote en 2009 de 13,3 milliards deuros en autorisations dengagement (AE) et de 12,6 milliards deuros en crdits de paiement (CP), rpartis en trois programmes :
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le programme exceptionnel dinvestissement public (4,1 milliards deuros en AE et 2,8 milliards deuros en CP) regroupant les crdits consacrs aux dpenses dinvestissement et dquipement de ltat, notamment les acclrations de projets dj identifis dans les infrastructures et les quipements civils, lenseignement suprieur et la recherche, les quipements de dfense et le patrimoine de ltat ; le programme soutien exceptionnel lactivit conomique et lemploi (6,6 milliards deuros en AE et 7 milliards ,6 deuros en CP) destin desserrer les contraintes de financement des entreprises, notamment les PME, par la mise en place dun fonds de garantie gr par Oso. Il apporte galement un soutien au secteur automobile en finanant laide au remplacement de vhicules anciens. Au titre de la politique de lemploi, les crdits du programme sont consacrs des mesures destines favoriser la cration demplois, maintenir lemploi existant et accompagner les salaris privs demploi ; le programme effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarit (2,6 milliards deuros en AE et 2,2 milliards deuros en CP) consacr aux mesures en faveur du logement, de la rnovation urbaine et de lamlioration de lhabitat ainsi quau revenu supplmentaire temporaire dactivit pour les salaris des dpartements doutre-mer. Outre les dpenses finances sur le budget gnral, le plan de relance implique les collectivits locales, premier investisseur public. Celles qui se sont engages maintenir leur niveau dinvestissement malgr la crise ont bnfici du remboursement anticip en 2009, au lieu de 2010, du Fonds de compensation de la TVA au titre de 2008. Le succs rencontr par cette mesure devrait renchrir son cot, initialement estim 2,5 milliards deuros puisque 3,8 milliards deuros ont dj t verss aux collectivits territoriales.
1,454 milliard deuros en CP sur le programme exceptionnel dinvestissement public ; 2,050 milliards deuros en AE et en CP sur le programme soutien exceptionnel lactivit conomique et lemploi ; 0,290 milliard deuros en AE et 0,598 milliard deuros en CP sur le programme effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarit . Ces crdits correspondent, tout dabord, au solde de la couverture en paiement des oprations engages en 2009, hauteur de 1,751 milliard deuros. Ils permettent en outre de prolonger certains dispositifs en 2010 et, ce faisant, de poursuivre de manire slective les efforts de relance engags en 2009. Ainsi, les actions en faveur de lemploi seront poursuivies : laide lembauche dans les TPE sera proroge jusquau 30 juin 2010, avec une dotation de 410 millions deuros en AE et en CP ; le Fonds dinvestissement social disposera de 1,4 milliard deuros supplmentaires en AE et en CP . La prime au remplacement des vhicules anciens sera maintenue en 2010 avec un montant dgressif : 700 euros au premier semestre, 500 euros au second, pour un cot de 240 millions deuros. Le revenu supplmentaire temporaire dactivit pour les salaris des dpartements doutremer sera reconduit, avec une enveloppe de 280 millions deuros. Dans le prolongement des dcisions du Pacte automobile, 100 millions deuros sont par ailleurs inscrits pour permettre de poursuivre le financement de prts aux constructeurs destins des projets verts . Sur le plan fiscal, plusieurs dispositions sont prolonges : pour soutenir la trsorerie des entreprises qui innovent, le remboursement anticip du crdit dimpt recherche sera reconduit en 2010 pour un cot estim 2,5 milliards deuros ; le doublement du prt taux zro sera maintenu pour faciliter laccession sociale la proprit.
Les perspectives en 2010

En PLF 2010, la mission Plan de relance de lconomie sera dote de 2,34 milliards deuros en AE et 4,10 milliards deuros en CP . Les crdits du PLF 2010 sont rpartis de la manire suivante sur les trois programmes de la mission :
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Zoom 2 : Dterminants et projection des dpenses de sant

La part du revenu national consacre la sant est en forte croissance depuis plusieurs dcennies. Cette dpense tant largement socialise, il est capital dvaluer si cette tendance a des chances de se poursuivre, quelles en sont les causes profondes, et si les politiques publiques peuvent linflchir. Ce zoom passe en revue les dterminants possibles de laugmentation des dpenses de sant. Si certains facteurs passs pourraient peser moins lourdement lavenir, la sant reste fondamentalement une industrie en croissance tire par linnovation technologique et mdicale. Par ailleurs, parmi les facteurs qui vont
contribuer au dynamisme des dpenses de sant, le vieillissement de la population semble de nature plus prvisible que les autres.
Depuis le dbut des annes soixante, la croissance des dpenses de sant a rgulirement excd celle de la richesse nationale
L cart de croissance moyen entre un agrgat reprsentatif de la dpense de sant disponible sur longue priode (la consommation de soins et biens mdicaux, CSBM52) et le PIB sest tabli en moyenne 2 points sur les 45 dernires annes, puis 1 point sur les 25 dernires annes, et 1 point sur la priode rcente 2000-2007 .
volutions de la consommation de soins et biens mdicaux et du PIB (en valeur)

1961-2007
30
25
20
15
10
0 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Source : DREES, calculs DGTPE
Consommation de soins et biens mdicaux
PIB
cart de croissance entre consommation de soins et biens mdicaux et PIB (en valeur)
1961-2007
14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4
1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Source : DREES, calculs DGTPE
52 La consommation de soins et biens mdicaux est lun des principaux agrgats des comptes nationaux de la sant. Il est reprsentatif des autres grandeurs caractristiques de la dpense de sant.
61
De fait, dans son rapport publi en amont de la rforme de 2004, le Haut conseil pour lavenir de lassurance maladie (HCAAM) retenait des projections spontanes , sans rforme, situant entre 1 % et 2 % le surcrot de croissance des dpenses de sant par rapport au PIB.
Sur le pass, ce diffrentiel a entran un accroissement important du poids des dpenses de sant dans le PIB : la CSBM reprsentait 3,4 % du PIB en 1960, 6,3 % en 1980 et 8,7 % en 2007 (un agrgat plus large, la dpense courante de sant, sest tabli 10,9 % en 2005).
Part de la consommation de soins et biens mdicaux dans le PIB

1960-2005
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004
Source : Drees, calculs DGTPE
Ainsi lcart de croissance enregistr depuis 25 ans conduit approximativement une hausse de 1 point par dcennie de la part des dpenses de sant dans le PIB.
plexe car double sens (si lesprance de vie augmente, cest notamment du fait dune dpense de sant plus leve) ; 2. le niveau de vie (dans une acception large du terme) : en un sens troit, une hausse du revenu entrane une lvation de la demande de soins. Bien que certaines estimations agrges concluent une forte liaison entre ces deux variables (lasticit proche ou suprieure lunit), il apparat difficile de conclure un lien direct de cause effet. Plus vraisemblablement, une hausse gnrale du niveau de vie saccompagne dun ensemble dvolutions de nature stimuler la dpense de sant, tant du ct de loffre (hausse des ressources collectives permettant de mettre plus facilement en place de grands programmes publics) que de la demande (lvation du niveau
Les dterminants macroconomiques de la dpense de sant sont nombreux et leur effet respectif a priori difficile isoler.
Trois facteurs fondamentaux paraissent entretenir en amont le dynamisme de la dpense et devraient continuer de le faire un horizon de moyen-long terme : 1. les volutions sanitaires (notamment pidmiologie et vieillissement) : lvolution de ltat sanitaire de la population faonne les besoins et donc la demande en matire de soins. La liaison entre dpense de sant et vieillissement est cet gard com-
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dducation et plus gnralement des murs suscitant de nouvelles attentes de la population) ; 3. lavance des connaissances mdicales / le progrs technique : elle peut tre considre comme le facteur le plus dcisif. Cest avant tout parce que cest un secteur innovant que lindustrie de la sant est une industrie en croissance. Le progrs technicomdical permet la fois de mieux diagnostiquer des pathologies et de mieux les soigner, ce qui en mme temps suscite de nouveaux besoins de soins et offre de nouvelles thrapeutiques pour y rpondre. Les innovations ont de surcrot souvent un cot trs lev ; il sagit majoritairement dune innovation de produits (gnratrice de dpense) plutt que de procds (facteur dconomies de cots).
diffusion des molcules succs. Des phnomnes de saturation pourraient en outre peser sur la demande de soins, relativement aux consommations dautres biens et services, au-del dun certain seuil des revenus consacrs la sant. Enfin, les politiques publiques de rgulation et de prise en charge pourraient aussi contribuer modrer les ressources consacres la sant. Dun autre ct, dautres tendances lourdes devraient se maintenir ou se renforcer, en allant dans le sens dun accroissement soutenu de la dpense. Y figure au premier rang la poursuite de linnovation technologique et mdicale plusieurs champs recleraient des potentialits cet gard 54 : lutte contre les maladies rares, mdecine gntique, nouvelles formes de prvention et de diagnostic prcoce, mdecine de rgnration Plus largement, on peut faire lhypothse que la poursuite de la croissance des revenus, la monte des aspirations une vie longue et sans souffrances, et la rencontre de cette demande sociale avec la dynamique innovante de loffre continueront dtre un puissant facteur de croissance du secteur de la sant. Globalement, on ne peut tablir avec assurance le bilan quantitatif des facteurs de dynamisme futur de la dpense de sant relativement au PIB. La puissance du principal facteur de croissance une offre en renouvellement continu rpondant une forte demande potentielle conjugue linfluence du vieillissement, amnent toutefois tabler sur le maintien dune dpense spontanment plus dynamique que les revenus (ou que le PIB). Des valuations disponibles, gnralement fondes sur une reproduction raisonne des tendances passes, il ressort un large ventail de projections : lhorizon 2050, la part dans le PIB de la dpense de sant en France augmenterait de 0 plus de 10 points. titre illustratif, le point moyen de cette fourchette (5 points de PIB), qui na pas de raison dtre plus probable que les autres, correspond une croissance annuelle de la dpense de sant excdant en moyenne de 1 point celle du PIB (5 % de dpense de sant contre 4 % de PIB par exemple).
Si ces trois facteurs fondamentaux se situent en amont du champ des politiques publiques de sant53, dautres dterminants de la dpense de sant sont galement souligns par la littrature. En particulier, les modes dorganisation et de rgulation de loffre de soins jouent un rle significatif, tout comme lexistence ou non dune couverture assurantielle large de la dpense (de nature publique ou prive).
Il ressort des valuations disponibles un large ventail de projections long terme des dpenses de sant.
Projeter lvolution long terme des dpenses de sant est un exercice dlicat. Si le poids dans le PIB de la sant a trs fortement cr depuis 50 ans, la poursuite dune telle hausse dans les prochaines dcennies ne peut tre demble tenue pour acquise ; surtout, lampleur de ce mouvement apparat trs incertaine. Dun ct de la balance, des volutions ayant favoris la croissance de la dpense de sant par le pass ne joueront plus le mme rle entranant lavenir : lextension des couvertures assurantielles, la cration et linvestissement dans les structures hospitalires, la
53 L innovation technico-mdicale (et les dveloppements pidmiologiques suscits en retour par celle-ci) nest videmment pas indpendante des choix publics et notamment des politiques en matire de recherche (plutt au niveau mondial). 54 Voir D. Tabuteau (2007), Solidarit et sant, Droit social N 2, fvrier.
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Rcapitulatif des projections

Agrgat projet Point de dpart Part initiale Priode Croissance annuelle dans destimation de la dpense en volume le PIB Croissance du PIB en volume Part dans le PIB en 2050
Projections de lOCDE Projections du Ageing Working Group de lUnion europenne Prolongement des projections ralises pour le Snat Projections de la DREES
dpenses publiques de sant dpenses publiques de sant dpenses totales de sant dpenses totales de sant
2005
7,0 %
1970-2002 1980-2002
entre 2 % et 2,8 %
1,8 % (1,5 % par tte) 1,6 %
entre 7,3 % et 10,6 %
2004
7,7 %
1970-2001
1,8 %
9,5 %
2000
9,3 %
1970-2001
2,5 % (si croissance PIB 2 de 1 %) ou 4,3 % (si hypothses : 17,4 % 19,4 % croissance PIB de 3 %) 1 % ou 3 % 2,8 % 3,7 % 2,0 % 14,9 % 22,3 %
2004
10,4 %
1971-2002
Source : Albouy, V., Bretin, E., Carnot, N. et Deprez, M. (2009) Les dpenses de sant en France : dterminants et impact du vieillissement lhorizon 2050 , Document de travail n 11 de la DGTPE, juillet.
Il convient par ailleurs dinsister sur le caractre spontan de cette tendance prsume des cots de sant. Les politiques publiques notamment peuvent vraisemblablement inflchir cette dynamique, que ce soit par des politiques defficience ou par des formes plus ou moins contraignantes de responsabilisation des patients.
Un impact du vieillissement sur la dpense de sant compris entre et 2 points de PIB dici 2050
Mme si lvolution de la structure dmographique de la population est peu prs prvisible, les effets attendre du vieillissement restent particulirement difficiles cerner. Tout dabord, il convient de distinguer conceptuellement les deux composantes du vieillissement, savoir lallongement de lesprance de vie et la bosse engendre par les classes nombreuses des baby-boomers. L influence de cette seconde composante sur la dpense est indubitablement positive moyen terme, dans la mesure o les cots de sant sont fortement corrls lge et croissant avec celui-ci. Le profil dvolution de la consommation mdicale par ge est en effet trs marqu : une personne de 80 ans consomme en moyenne quatre fois plus quune personne entre 30-40 ans. Il importe cependant de noter que cette incidence est par nature temporaire (jusque vers 2050).
L influence des gains desprance de vie sur la dpense de sant est beaucoup plus incertaine. En effet, lallongement de la vie conduit repousser dans le temps les cots mdicaux souvent levs prcdant le dcs, ce qui modre la dpense. Par ailleurs, si les annes de vie gagnes sont des annes en bonne sant , elles ne saccompagnent pas ncessairement de dpenses plus leves. On constate ainsi que la consommation mdicale moyenne lanne prcdant le dcs avoisine 20 000 euros, tandis que la consommation mdicale dune personne de 80 ans sans risque vital important55 est de lordre de 3 000 euros. L effet net du vieillissement sur les dpenses de sant traduit donc deux effets de sens contraire : larrive de classes nombreuses aux ges levs soutient les dpenses par un effet de structure direct mais lallongement de lesprance de vie modre celles-ci en repoussant dans le temps les cots levs prcdant le dcs. Selon les hypothses retenues sur le mode de vieillissement (bonne sant ou pas, prise en compte du dplacement des cots de dcs ou pas), on peut aboutir des scnarios dvolution trs divers de la dpense de sant par tte.
55 Point de conjoncture de la CNAM n15, juillet 2003 ; les chiffres de consommation mdicale couvrent la priode 1992-2002. On entend par ne pas avoir un risque vital important le fait de ne pas dcder dans les deux ans.
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Globalement, lestimation de limpact du vieillissement dmographique diffre sensiblement selon les exercices de projection, dans une fourchette allant de 2 points de PIB dici 2050. Plusieurs hypothses sur la sant des seniors (healthy ageing : vieillissement en bonne sant, ou non) ou certaines diffrences mthodologiques (traitement des cots lis aux dcs) sont de nature expliquer ces carts. Le chiffre de point de PIB est obtenu en faisant lhypothse que la sant des seniors va samliorer paralllement lallongement de leur vie. Le chiffre de 2 serait plus proche de la ralit si au contraire, les soins aux personnes ges sintensifiaient lavenir. Entre les deux, si le profil des dpenses par ge reste constant, le vieillissement majorerait de 1 point de PIB les dpenses de sant dici 205056.
56 Ces valuations sont reprises de Albouy, V., Bretin, E., Carnot, N. et Deprez, M. (2009) Les dpenses de sant en France : dterminants et impact du vieillissement lhorizon 2050 , Document de travail n 11 de la DGTPE, juillet
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Zoom 3 : Les dpenses des tablissements de sant et mdico-sociaux

Les dpenses des organismes dpendant des assurances sociales (ODASS), constitus principalement des hpitaux et des tablissements mdico-sociaux financement public, reprsentent 15,8 % de la dpense des ASSO. Si les dpenses des ODASS ne figurent pas proprement parler dans les comptes des organismes de base de scurit sociale et des fonds concourant leur financement, ce sont bien les lois de financement de la scurit sociale qui dterminent lessentiel de leurs ressources (via la fixation de lOndam hospitalier et mdico-social), les modalits de prise en charge des prestations quils dlivrent, etc. Les dpenses des tablissements de sant et mdico-sociaux relvent dune logique dappareil de production. Les dpenses de fonctionnement, qui reprsentent 89 % du total, sont constitues pour plus des deux tiers de dpenses de personnel. La dynamique des dpenses de fonctionnement sexplique donc principalement par une progression soutenue de la masse salariale lie tant des effets prix (mesures gnrales et catgorielles) qu des effets volume (progression des effectifs). En 2007, les personnels des hpitaux publics et tablissements autonomes dhbergement pour personnes ges reprsentent, hors emplois aids, 1,035 million de personnes fin 2007 : 93,5 % travaillent dans les hpitaux et 6,5 % dans les tablissements pour personnes ges. En 2007, les effectifs de la FPH, hors emplois aids, ont augment sensiblement (+1,6 %, soit +17 000 emplois), trs proche de la tendance observe depuis 1998 (+1,4 % en moyenne annuelle). La hausse concerne aussi bien les personnels des hpitaux (mdecins dans une forte proportion : + 4,7 %, et paramdicaux dans une moindre mesure : + 1 %), que les personnels des tablissements dhbergement pour personnes ges (+ 5,1 %).
L emploi dans la fonction publique hospitalire a cr fortement au cours des dernires annes : les effectifs physiques ont augment, entre 1998 et 2007 de 161 000 personnes, soit , une augmentation de 18,5 %. Cette progression, particulirement dynamique en 2002 et 2003 pour le personnel non mdical, sexplique en partie par la mise en place de lamnagement et de la rduction du temps de travail (ARTT) en 2002. L impact de cette mesure est estim 35 000 crations de postes de personnels non mdicaux entre 2002 et 2005. L volution de lactivit (+10,5 % sur la priode 2000-2007 pour les activits de mdecine, de chirurgie et dobsttrique des tablissements publics de sant (voir note du Haut conseil pour lavenir de lassurance maladie sur la situation des tablissements de sant, avril 2009) contribue galement cette volution dynamique des personnels hospitaliers. Corrlativement, la situation financire des tablissements sest dgrade, comme latteste la persistance de dficits depuis 2006.
66
volution du rsultat comptable des tablissements publics de sant depuis 2002

en millions deuros
600
400
406,1 238,7
478,0
200
180,0
-200
-192,4 -338,5
-400
-480,7
-600 2002
Source : DGFIP
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Si la priode 2002-2005 a enregistr pour chacune de ses annes un rsultat net comptable globalement positif, les rsultats deviennent globalement dficitaires partir de 2006. Les situations dficitaires existaient cependant avant 2006 mais, du fait de la rgle des crdits limitatifs se traduisaient par des reports de charges sur les exercices suivants et taient peu lisibles dans les comptes. Cette situation a t apure en 2006 grce la mise en place de ltat des prvisions de recettes et de dpenses (EPRD). En 2008, le rsultat comptable stablit au niveau national -338,5 millions deuros et samliore donc par rapport 2007 . La matrise des dpenses du secteur peut ds lors trouver deux points dappui : dune part, la recomposition de loffre ; dautre part, lorganisation interne des tablissements et la recherche de gains defficience.
loffre hospitalire est mal rpartie gographiquement : le taux dquipement en lits pour 1 000 habitants de lIle-de-France est de 38 % suprieur la moyenne nationale, celui de Poitou-Charentes infrieur de 36 % ; La mise en place, dans le cadre du projet de loi Hpital, patients, sant, territoires , des agences rgionales de lhospitalisation (ARS), dont le champ de comptence couvre dsormais tout la fois les soins de ville, les soins hospitaliers et les tablissements mdico-sociaux, permettra de rpondre ces enjeux. De mme, pour les tablissements, la cration de groupements hospitaliers de territoires doit permettre de mieux rpartir au plan gographique loffre de soins.
La recherche de lefficience au sein des tablissements

La cration par la loi Hpital, patients, sant, territoires dune agence nationale dappui la performance des tablissements de sant et des tablissements mdico-sociaux (ANAP) mettant en commun les comptences de la Mission nationale dexpertise et daudit hospitalier (MEAH), de la Mission nationale dappui linvestissement hospitalier (MAINH) et du Groupement pour la modernisation des systmes dinformation des tablissements de sant (GMSIH) constitue une nouvelle tape vers la recherche de gains defficience dans lorganisation interne des tablissements et dans les processus de dlivrance des soins.
La recomposition de loffre
L offre hospitalire franaise est importante, mais elle est mal rpartie : le nombre dtablissements par habitant (4,77 tablissements pour 100 000 habitants) est le plus lev au monde aprs la Finlande ; la taille moyenne des tablissements de sant franais (156 lits) est trs infrieure celle des autres pays europens : Allemagne (205), Espagne (196)
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Zoom 4 : lemploi dans les collectivits locales

Les trois fonctions publiques runies emploient 5,268 millions de personnes au 31 dcembre 2007 soit 21,1 % de lemploi , total (salari et non salari) en France. Prs de la moiti appartient la fonction publique de ltat (FPE, 47 %), un tiers (33 %) la fonction publique territoriale (FPT) et 20 % la fonction publique hospitalire (FPH).
Le principal employeur public local est le secteur communal

Au 31 dcembre 2007 la fonction publique , territoriale emploie 1,75 million dagents (hors emplois aids). Le secteur communal reprsente 70 % de la FPT, dont 58 % pour les communes et 12 % pour les tablissements intercommunaux. Les dpartements regroupent 14 % de la FPT et les rgions seulement 3 % de celle-ci. Les tablissements locaux reprsentent quant eux 14 % de la FPT. Ces tablissements locaux comprennent notamment les CCAS57, les caisses des coles, les SDIS58 ou encore les OPHLM59.
Rpartition de la fonction publique territoriale en 2007

tablissements locaux 13 % Rgions 3% Dpartements 14 %
Communes 58 %
Intercommunalit 12 %
Source : DGAFP Rapport annuel 2008-2009. ,
La rpartition des agents de la FPT sur le territoire est trs htrogne

En effet, le taux dadministration (nombre dagents de la FPT pour 1 000 habitants) est trs variable dun dpartement lautre (de 15 agents pour 1 000 habitants en 2006 en HauteSane presque 38 Paris pour une moyenne de 23,9 agents). On observe notamment une forte concentration des effectifs territoriaux en rgion parisienne, dans le Sud et dans les dpartements doutre-mer.
La fonction publique territoriale a enregistr une forte progression de ses effectifs au cours des dix dernires annes
Les effectifs de la fonction publique territoriale ont augment de prs de 34 % en moins de dix ans, entre 1998 et 2007 ce qui repr, sente 440 000 agents de plus, alors que sur la priode, les transferts de personnels lis la dcentralisation nont contribu cette croissance qu hauteur de moins de 49 200 agents (impact sur les annes 2006 et 2007).
57 Centres communaux daction sociale 58 Services dpartementaux dincendie et de secours 59 Offices publics de lhabitat
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Entre 2003 et 2007 les effectifs de ltat , (corrigs des transferts oprs au titre de la dcentralisation en 2006 et 2007) ont lgrement diminu, alors que ceux de la fonction publique hospitalire et surtout ceux de la fonction publique territoriale (retraits des mmes transferts au titre de la dcentralisation) ont connu une nette augmentation. En 2007 la ,
volution des effectifs physiques des trois fonctions publiques depuis 2003
(base 100 en 2003) Les donnes de la fonction publique dEtat et de la fonction publique territoriale ont t corriges des transferts lis la dcentralisation (en ETP)
114 112 110 108 106 104 102 100 98 96 94 92 2003 FPH FPT 2004 FPE 2005 2006 2007
Source : DGAFP rapport annuel 2008-2009. ,
cration annuelle nette dpasse le chiffre de 40 000 agents (hors transferts), et confirme les tendances observes depuis 2001.
69
4 Perspectives 2009-2013
Perspectives 2009-2010
Aprs avoir cr de 0,8 % en volume en 2008, la dpense publique progresserait de 4,1 % en 2009 avant de crotre un rythme nettement plus modr en 2010 (1,3 %). La variation 2009 rsulte dabord dune certaine inertie de la dpense publique en valeur face une surprise dinflation ngative (la LFI 2009 a t construite partir dune prvision dinflation de 1,5 % en 2009 alors que celle-ci est ce stade de 0,4 %). Elle traduit aussi la progression des dpenses de chmage et dinsertion dans un environnement conomique dgrad et, galement, lampleur du plan de relance. A contrario, le fort repli du taux de croissance de la dpense en 2010 sexplique par le contrecoup du plan de relance dont la majeure partie des crdits est concentre sur lanne 2009. limage de la priode 2002-2008, les administrations de scurit sociale resteraient le premier contributeur la croissance de la dpense publique. les intrts courus non chus, laugmentation relative de la quatrime ressource par rapport aux autres ressources propres au sein du prlvement sur recettes pour lUnion europenne (PSR UE)60, et les cotisations sociales imputes pour pensions de retraite des agents de ltat, chacun de ces trois facteurs contribuant hauteur de 0,15 point. Par ailleurs, la contribution de 0,3 point des ODAC la croissance des dpenses publiques est rattacher aux dpenses exceptionnelles de gestion de crise et dachat de vaccins contre la grippe A, ainsi qu la monte en charge du RSA partir du 1er juillet. La dpense des collectivits locales acclrerait et contribuerait pour 0,7 point la croissance de la dpense publique. Le plan de relance de lconomie expliquerait un peu moins de la moiti de cette volution. Son impact passerait notamment par la mesure davance de FCTVA aux APUL, qui induirait une acclration prcoce de linvestissement local par rapport au cycle lectoral habituel. Hors dpenses exceptionnelles, la contribution des APUL progresserait lgrement en anne post-lectorale. Enfin, en dpit dun Ondam matris en valeur, les administrations de scurit sociale resteraient le premier contributeur la croissance de la dpense publique, hauteur de 2 points sur 4,1. Ce dynamisme sexpliquerait dabord par le jeu des stabilisateurs automatiques, port par les dpenses dindemnisation chmage qui progresseraient de 18 % en termes rels. Par ailleurs, les mcanismes dindexation soutiendraient le pouvoir dachat des prestations vieillesse et famille. En effet : la revalorisation 2009 des prestations famille et retraite comporte un rattrapage au titre du choc dinflation non anticip de 2008 ; et lindexation des prestations familiales a intgr en dbut danne une hypothse dinflation plus leve pour 2009 que celle retenue dsormais.
Pour faire face la crise conomique, les dpenses publiques progresseraient de 4,1 % en volume en 2009
En 2009, les mesures de gestion de crise contribueraient hauteur de 1,1 point la croissance des dpenses publiques. Bien que les dpenses du plan de relance soient intgralement finances par ltat, elles sont rattaches leur ordonnateur final dans lanalyse de la dpense par sous-secteur. Ainsi, ltat gre directement 0,7 point de dpense, les APUL 0,3 point et les ODAC 0,1 point. Hors plan de relance, les dpenses budgtaires de ltat en norme largie, cest--dire y compris les prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales et de lUnion europenne, ne progressent pas en volume en comptabilit budgtaire. La contribution de ltat lvolution totale de la dpense de 0,5 point hors plan de relance en comptabilit nationale sexpliquerait essentiellement par
60 En effet, du fait de lentre en vigueur en mars 2009 de la dcision ressources propres 2007, la part des PSR UE considrs comme recettes directes de lUnion europenne diminuerait fortement de 1,3 Md, impliquant mcaniquement une augmentation quivalente de la ressource RNB, qui est considre comme de la dpense en comptabilit nationale. Ce changement de rpartition au sein des PSR, quoique neutre sur le dficit de ltat et sur les dpenses sous la norme budgtaire, contribue augmenter les dpenses de ltat en comptabilit nationale.
70
La progression des prestations vieillesse et famille contribueraient ainsi pour moiti la croissance des dpenses de scurit sociale en volume.
En 2010, le ralentissement de la croissance de la dpense publique 1,3 % sexpliquerait par lextinction dune partie des mesures du plan de relance et le moindre dynamisme de la dpense sociale
Le contrecoup du plan de relance, dont les dispositifs en dpenses sont concentrs sur 2009, correspondrait une diminution de 0,7 point des dpenses publiques. Hors plan de relance, la contribution de ltat en comptabilit nationale serait trs lgrement positive : les dpenses en norme largie et en comptabilit budgtaire ne progresseraient pas en euros constant, mais la contribution des cotisations sociales imputes de retraite serait toujours positive.
Le retour une contribution nulle des ODAC rsulterait de deux effets contraires : la poursuite de la monte en charge du RSA en anne pleine serait compense par le contrecoup des mesures exceptionnelles pour gestion de crise et achats de vaccins contre la grippe A. Hors plan de relance, la contribution des APUL acclrerait lgrement en raison de la reprise du cycle dinvestissement et du dynamisme des charges dintrt, dans un contexte de masse salariale toujours dynamique. Enfin, les administrations de scurit sociale resteraient en 2010 le premier contributeur la croissance de la dpense publique, hauteur de 1,4 point. Ce niveau est toutefois infrieur celui de 2009. En effet, la progression des dpenses sous Ondam resterait trs modre en valeur, et laugmentation des dpenses de chmage ralentirait, quoique celles-ci soient toujours dynamiques dans un contexte conomique difficile. Bien que toujours leve en raison du retrait du march du travail des gnrations du baby-boom, la croissance des dpenses de retraite serait en outre plus contenue en volume, en raison dune indexation plus proche de linflation ralise.
Contributions la croissance en volume de la dpense publique*

2008 Croissance de la dpense publique (en volume, en %) Contribution de ltat Dont plan de relance Contribution des ODAC Dont plan de relance Contribution des APUL Dont plan de relance Contribution des ASSO
Source : Calculs DGTPE
2009 4,1 % 1,2 0,7 0,3 0,1 0,7 0,3 2,0
2010 1,3 % -0,3 -0,4 0,0 -0,1 0,2 -0,2 1,4
0,8 % 0,2 0,0 0,0 0,5
* Les contributions de chaque sous-secteur sont calcules hors transferts entre APU et champ constant glissant
71
Perspectives moyen terme

Sur le moyen terme, le Gouvernement sest fix un objectif de matrise de la dpense (+1 % en volume par an en moyenne entre 2011 et 2013), ambitieux compte tenu des dpenses incompressibles et des dpenses de sant
Leffort de matrise de la dpense publique se poursuivrait tout au long de la priode 2011-2013, avec un objectif de progression de la dpense en volume un rythme moyen de 1 % par an. Cet objectif se traduirait pour ltat par une stabilit en volume des dpenses comprises dans le primtre de la norme largie. Les collectivits locales participeraient galement cet effort, tout comme les administrations de scurit sociale, avec en particulier une croissance de lObjectif national de dpenses dassurance maladie (Ondam) de 3 % en valeur sur 2010-2013. L objectif de matrise de la dpense des administrations publiques serait ralis malgr limpact non ngligeable dun ensemble de dpenses incompressibles. Par dpenses incompressibles, on entend notamment celles qui rsultent des choix antrieurs de finan-
cement des politiques publiques ou celles qui ne peuvent tre durablement inflchies en labsence de rformes structurelles. Elles regroupent notamment le service de la dette, et les pensions de retraite dont le volume de bnficiaires crot au moins court terme de manire exogne laction du Gouvernement. Ces dpenses croissent naturellement plus vite que le total de la dpense publique compte tenu : du vieillissement de la population franaise ; du niveau de la dette, et de la fin de la baisse tendancielle des taux de court terme et de long terme et de ses effets favorables sur la charge dintrt au fur et mesure des refinancements. De 2009 2013, le niveau des dpenses incompressibles ainsi que des prestations de sant devrait augmenter en moyenne de prs de 20 milliards deuros par an, pour atteindre en fin de priode 42 % de la dpense totale (contre 39 % en 2008). En consquence, lobjectif fix par le Gouvernement pour lvolution de la dpense publique moyen terme suppose un effort considrable sur les dpenses moins rigides court terme.
Rpartition de la dpense publique en 2008

(environ 1 030 Md)
Rpartition moyenne de la hausse annuelle de la dpense publique entre 2008 et 2013

(environ 34 Md / an)
100 80 60 40 20 0 dcomposition du stock initial
Autres dpenses des APUC Autres dpenses des APUL Autres dpenses des ASSO Prestations de sant Dpenses de pensions et de survie Charges dintrt
Autres dpenses des APUC
Autres dpenses des ASSO Prestations de sant
Dpenses qui croissent plus rapidement que la dpense publique totale
Dpenses de pensions et de survie Charges dintrt
Source : calculs DGTPE
72
Autres dpenses des APUC Autres dpenses des APUL
dcomposition de la variation annuelle
Autres dpenses des APUL
Liste des sigles

AAH ADEME AER AFF AFITF AFNOR AFPA AFT AGIRC ALS AMF ANAH ANAP ANPE ANRU APD APL APU APUL ARRCO ASS ASSO BNF CADES CAF CANAM CAS CCAS CDP CEA CHRS CI CMU CNASEA CNC CNES CNRS DGFiP NA EPCI ESAT ETP ETPT Allocation aux adultes handicaps Agence de lenvironnement et de la matrise de lnergie Allocation quivalent retraite Allocation de fin de formation Agence de financement des infrastructures de transport de France Association franaise de normalisation Agence pour la formation professionnelle des adultes Agence France Trsor Association gnrale des institutions de retraite des cadres Allocation de logement social Autorit des marchs financiers Agence nationale pour lhabitat Agence nationale dappui la performance des tablissements de sant et des tablissements mdico-sociaux Agence nationale pour lemploi (devient France Emploi) Agence nationale de rnovation urbaine Aide publique au dveloppement Aide personnalise au logement Administrations publiques Administrations publiques locales Association des rgimes de retraite complmentaires Allocation spcifique de solidarit Administrations de scurit sociale Bibliothque nationale de France Caisse damortissement de la dette sociale Caisse dallocations familiales Caisse nationale dassurance maladie des professions indpendantes Compte daffectation spciale Centres communaux daction sociale Caisse de la dette publique Commissariat lnergie atomique Centres dhbergement et de rinsertion sociale Consommation intermdiaire Couverture maladie universelle Centre national pour lamnagement des structures des exploitations agricoles Centre national de la cinmatographie Centre national dtudes spatiales Centre national de la recherche scientifique Direction gnrale des finances publiques cole nationale dadministration tablissement public de coopration intercommunale tablissements spcialiss daide au travail quivalent temps plein quivalent temps plein travaill
73
FBCF FCTVA FFIPSA FNAL FOREC FRR FSI FSV GMSIH GVT ICNE IMA INED INERIS INPI INRA INSEE INSERM INTS InVS IRCANTEC ISBLSM IUFM LFSS LOLF MEAH MAINH ODAC ODAL ONCFS ONDAM PAJE PPE RSA RFF RGPP RMI RMN RSA SDIS SNCF TIPP
Formation brute de capital fixe Fonds de compensation de la TVA Fonds de financement des prestations sociales des non-salaris agricoles Fonds national daide au logement Fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale Fonds de rserve des retraites Fonds spcial dinvalidit Fonds de solidarit vieillesse Groupement pour la modernisation des systmes dinformation des tablissements de sant Glissement vieillesse technicit Intrts courus non chus Institut du monde arabe Institut national dtudes dmographiques Institut national de lenvironnement industriel et des risques Institut national de la proprit industrielle Institut national de la recherche agronomique Institut national de la statistique et des tudes conomiques Institut national de la sant et de la recherche mdicale Institut national de la transfusion sanguine Institut de veille sanitaire Institut de retraite complmentaire des agents non titulaires de ltat et des collectivits publiques Institution(s) sans but lucratif au service des mnages Institut(s) universitaire(s) de formation des matres Loi de financement de la scurit sociale Loi organique relative aux lois de finances Mission nationale dexpertise et daudit hospitalier Mission nationale dappui linvestissement hospitalier Organismes divers dadministration centrale Organismes divers dadministration locale Office national de la chasse et de la faune sauvage Objectif national des dpenses dassurance maladie Prestation daccueil du jeune enfant Prime pour lemploi Revenu de solidarit active Rseau ferr de France Rvision gnrale des politiques publiques Revenu minimum dinsertion Runion des muses nationaux Revenu de solidarit active Services dpartementaux dincendie et de secours Socit nationale des chemins de fer Taxe intrieure sur les produits ptroliers
74

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PROJET

RAPPORT SUR LA DPENSE PUBLIQUE ET SON VOLUTION

RappoRt suR la dpense publique et son volution

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Quatrime partie : Perspectives 2009-2013 Perspectives 2009-2010 Perspectives moyen terme

Liste des sigles

RappoRt suR la dpense publique et son volution

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Introduction La notion de dpense publique

La comptabilit nationale : un cadre normatif commun de la dpense publique

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Le primtre des administrations publiques

RappoRt suR la dpense publique et son volution

La nature des dpenses publiques

La notion de droits constats

Les cotisations sociales imputes

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Les prlvements sur recettes

RappoRt suR la dpense publique et son volution

RappoRt suR la dpense publique et son volution

1 Lvolution et les dterminants de la dpense

Aperu de lvolution de la dpense publique

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Rpartition des dpenses publiques par catgorie (2008)

Rpartition de la dpense des administrations publiques centrales

Prestations sociales 44,1 %

Consommations intermdiaires 10,3 %

Charges dintrt 11,4 %

Prestations sociales 18,0 %

Consommations intermdiaires 7,9 %

Rpartition de la dpense des administrations publiques locales

Rpartition de la dpense des administrations de scurit sociale

Consommations intermdiaires 20,7 %

Masse salariale 29,0 %

Prestations sociales 76,1 %

Consommations intermdiaires 5,8 %

RappoRt suR la dpense publique et son volution

La dpense publique dans le PIB depuis 1959

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Contributions la croissance en volume, en rythme annuel, de la dpense

1965-1975 6,5 % 0,5 % 2,5 % 1,7 % 2,7 % 0,1 % 0,7 %

1976-1988 3,3 % 0,1 % 1,2 % 0,8 % 1,6 % 0,3 % 0,1 %

1989-1997 2,3 % 0,0 % 0,8 % 0,6 % 1,0 % 0,3 % 0,2 %

1998-2008 2,0 % 0,2 % 0,5 % 0,4 % 1,0 % 0,0 % 0,3 %

RappoRt suR la dpense publique et son volution

volution de la dpense publique en valeur (base 100 en 1978)

Source : Insee, calculs DGTPE

Croissance de la dpense publique en volume depuis 1970

RappoRt suR la dpense publique et son volution

Niveau des dpenses par sous-secteur entre 2002 et 2008

RappoRt suR la dpense publique et son volution

La partition de la dpense par sous-secteur

Consolidation des dpenses publiques en 2008

autres dpenses (consolides)

Transferts entre APU

RappoRt suR la dpense publique et son volution

La contribution des sous-secteurs lvolution de la dpense

Parts respectives des diffrents sous-secteurs dans la dpense publique (2008)

en % 37 ,7 6,6 21,5 46,0 111,8

1 027,0 387 ,2 68,3 220,6 472,2 1 148,3

Contributions la croissance en volume de la dpense publique*

RappoRt suR la dpense publique et son volution

La contribution des administrations centrales