Ms y Mejor educacin en GuateMala (2008 - 2021) cunto nos cuesta?

Documento preparado para el Proyecto Dilogo para la Inversin Social en Guatemala de usaid-aed por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales icefi

Guatemala, junio de 2007

Diseo y edicin Magna Terra editores 5a. avenida 4-75 zona 2 Ciudad de Guatemala Tels. 2238-0175, 2251-4298, 2250-1031 magnaterraeditores@yahoo.com

Resumen ejecutivo Introduccin I. Las metas de educacin escolar en Guatemala entre 2008 Y 2021 II. La metodologa requerida para estimar los costos de alcanzar las metas de educacin en Guatemala entre 2008 y 2021 A. Diversidad de enfoques metodolgicos B. Metodologa a utilizarse en este estudio III. Los condicionantes actuales y futuros de una mayor y mejor educacin en Guatemala A. Condicionantes actuales de la cobertura y de la calidad de la educacin 1. Situacin de la cobertura de la educacin 2. Los determinantes de la cobertura de la educacin a. Antecedentes b. Funciones de produccin de la cobertura de educacin c. Cules son los determinantes de la cobertura en Guatemala? 3. La situacin de la calidad de la educacin en Guatemala 4. Los determinantes de la calidad de la educacin a. Antecedentes b. Funciones de produccin de la calidad de la educacin c. Cules son los determinantes de la calidad de la educacin en Guatemala? 5. Caractersticas de determinantes clave de la calidad de la educacin a. La desnutricin como condicionante de la calidad de la educacin b. Inequidad tnica en educacin y la situacin de la educacin bilinge e intercultural en Guatemala c. La educacin bilinge intercultural en Guatemala d. La situacin laboral de los docentes e. La gestin educativa y el papel de los directores B. Posibles condicionantes de la demanda y de la oferta de la educacin en Guatemala a futuro 1. La evolucin de la oferta escolar pblica: los costos de la educacin por alumno a. Ausencia de preasignaciones presupuestarias: un supuesto para la estimacin del costo b. El gasto del sector de educacin y el gasto en el sistema escolar c. Gasto en el sistema escolar por nivel educativo

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d. Del gasto al costo: la reduccin de costos como resultado de un mayor nivel de eficiencia 2. La evolucin de la demanda escolar pblica: las variables demogrficas a. La transicin demogrfica en Guatemala b. La poblacin escolar del 2008 al 2021 3. Dos posibles trayectorias de crecimiento econmico IV. Los costos de cumplir con las metas de educacin Introduccin A. El costo de ampliar la cobertura 1. Los problemas con las metas de cobertura: de la tasa de matriculacin a la tasa de finalizacin de primaria y secundaria a. Variaciones en las tasas de cobertura, retencin y aprobacin b. Variacin de la tasa de finalizacin neta 2. Cunto cuesta mantener las tendencias? 3. Qu pasa con los costos si aumenta o disminuye la participacin de pronade? 4. Las Transferencias Condicionadas en Efectivo: antecedentes 5. El costo de un programa de tce en Guatemala 6. Los costos de otras medidas complementarias al programa de tce 7. El cumplimiento de todas las metas de cobertura, incluyendo las de finalizacin de ciclos B. El costo de aumentar la calidad de la educacin escolar 1. La interrelacin entre cobertura y calidad 2. El costo de programas de nutricin a. Antecedentes b. Atencin a la nutricin de mujeres embarazadas y nios de 0 a 4 aos c. Costo del programa de refaccin escolar universal en preprimaria y primaria 3. Incentivos y formacin para los docentes a. Bono colectivo por resultados y programa de capacitacin b. Bonos a docentes en lugares en desventaja: bono por ruralidad c. Sustitucin de maestros multigrados en primero de primaria d. Sntesis y costo financiero de las intervenciones en el mbito docente 4. Mejoras de la gestin educativa mediante el fortalecimiento del papel de los directores a. Antecedentes b. El mejoramiento de la gestin educativa con el apoyo de los directivos de planteles escolares c. Aumento del salario de los directivos escolares d. Bono incentivo a los directivos escolares y programa de capacitacin 5. El Costo de cumplir con las metas de Educacin Bilinge e Intercultural a. Antecedentes

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b. Aumento de la cobertura de la Educacin Bilinge Intercultural c. Textos con enfoque intercultural y en todos los idiomas mayas, garfuna y xinca. d. Capacitacin de maestros bilinges 6. El costo de cumplir con las metas de equidad de gnero 7. El costo de cumplir con las metas de ciudadana C. El costo total de cumplir con las metas de educacin V. Movilizacin de recursos para el cumplimiento de las metas educativas, para el 2021 A. Brecha financiera del sector educacin B. Condicionantes de la movilizacin de recursos 1. Bajo nivel de los ingresos tributarios y del gasto pblico 2. Rigidez Presupuestaria 3. Compromisos que condicionan la movilizacin de recursos C. Gasto y financiamiento del sistema escolar 1. Gasto y financiamiento del Gobierno Central 2. Gasto en Educacin y financiamiento de los gobiernos locales 3. Gasto privado a. Familias b. Empresas D. Propuestas para la movilizacin de recursos para cubrir la brecha financiera para alcanzar las metas educativas para el 2021. 1. La reasignacin del gasto pblico del Gobierno Central 2. Recursos nuevos a. Gasto tributario b. Medidas de fiscalizacin c. Impuestos Directos d. Impuestos Indirectos e. Deuda Pblica 3. Gobierno Local a. Reasignacin del gasto b. Recursos nuevos 4. Una forma para reducir las necesidades de financiamiento 5. Opciones para la movilizacin de recursos para generar los ingresos requeridos para el cumplimiento de las metas de educacin para el 2021. a. Escenario con crecimiento econmico de acuerdo con las tendencias recientes b. Escenario con crecimiento econmico segn los Acuerdos de Paz c. Resumen de escenarios

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ANEXOS 1. Hacia una convergencia de objetivos en la educacin en Guatemala 2. Clculo de la eficiencia de las escuelas pblicas en Guatemala 3. Situacin de cumplimiento de metas de cobertura si se mantienen las tendencias actuales de aumento de la cobertura 4. Posibles costos de ampliar o reducir pronade o la modalidad tradicional 5. Alcances de la Reforma Educativa en el mbito de la gestin

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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Costo total de cumplir con las metas de educacin, 2008, 2010, 2012, 2015 y 2021 Metas basadas en las principales propuestas nacionales e internacionales ndice de desarrollo de la ept y sus componentes, pases seleccionados, 2004 Cobertura del sistema escolar en Guatemala, por nivel educativo, 2005 Tasa Neta de Finalizacin, por nivel educativo, 2002-2005 Inscritos en el sistema escolar segn condiciones econmicas del hogar y rea, 2000 Resultados obtenidos: modelo loGit para la probabilidad de estar inscrito en el sistema escolar entre los 7 y 18 aos 8. Resultados de evaluaciones aplicadas a estudiantes en Guatemala, varios aos 9. Determinantes del rendimiento escolar, mnimos cuadrados ordinarios 10. Indicadores de salud materno infantil, 2002 11. Centroamrica: Determinantes de la desnutricin crnica, mnimos cuadrados ordinarios 12. Poblacin indgena en edad escolar, 2002 13. Alumnos indgenas inscritos en el sistema escolar, 2005 14. Cobertura educativa bilinge, 2003-2005 15. Habilidades lingsticas de estudiantes de primer ingreso en escuelas bilinges, 2003 16. Remuneracin de los docentes, por tipo de contrato y clase escalafonaria, 2006 17. Salario mensual promedio de los ocupados, por rama de actividad econmica, 2003 18. Experiencia promedio de maestros de primer y tercer grado de primaria, promedio por rea, 2004 19. pib per cpita y comparacin con ingresos de profesionales universitarios y directores, 2003 y 2006 20. Recomendacin de funciones del director escolar bajo un modelo de gestin que busque la calidad 21. Rigidez presupuestaria y gastos en el sistema escolar, 2005 22. Gastos de la Administracin Central en el sistema escolar, 2005 23. Gasto del Estado por estudiantes en el sistema escolar, por rea, nivel educativo y modalidad de enseanza, 2005

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24. Gasto por estudiante de preprimaria y primaria, por oferta y demanda, 2005 25. Gasto por estudiante de bsico y diversificado, por oferta y demanda, 2005 26. Costo per cpita en educacin, por rea, nivel y modalidad de enseanza, 2010, 2015 y 2021 27. ndices de eficiencia del gasto pblico en educacin, utilizando el anlisis de la envolvente de datos 28. ndice de ineficiencia por tamao de la escuela, rea, departamento y grado 29. Metas relacionadas con la universalizacin de la educacin 30. Metas de cobertura y resultados por tendencia, 2015 y 2021 31. Gasto total del sistema escolar, por nivel de enseanza 32. Gasto total del sistema escolar, por modalidad de enseanza 33. Centroamrica: Programas de Transferencias Condicionadas en Efectivo 34. Clculo de la Transferencia Condicionada en Efectivo, escalonada por grado, 2008 35. Costos del programa de tce, por oferta y demanda, 2010, 2015 y 2021 36. Metas de cobertura y resultados por tendencia y programa tce, 2015 y 2021 37. Tasa Neta de Finalizacin, por nivel educativo, 2012, 2015, 2018 y 2021 38. Metas relacionadas con la calidad educativa y otros objetivos 39. Programa de nutricin para mujeres embarazadas y nios de cero a cuatro aos de edad, estrategias, instrumentos, beneficiarios y beneficios 40. Proyeccin de mujeres embarazadas y nios de cero a cuatro aos, totales y con probabilidad de padecer anemia, 2010, 2015 y 2021 41. Costo del programa para mujeres embarazadas y nios de cero a cuatro aos, 2010, 2015 y 2021 42. Programa de refaccin universal para preprimaria y primaria, beneficiarios y costos, 2010, 2015 y 2021 43. Costo de bonos por desempeo, 2010, 2015 y 2021 44. Costo de bonos por ruralidad, 2010, 2015 y 2021 45. Costo de eliminar el multigrado en primero de primaria, 2010, 2015 y 2021 46. Resumen de intervenciones, metas referidas a la calidad y costo de alcanzarlas 47. Costos totales de cumplir con metas en el mbito docente, 2010, 2015 y 2021 48. Costos de intervenciones dirigidas a directivos escolares, 2010, 2015 y 2021 49. Hablantes de lenguas mayas, xinca, garfuna y espaol, 2002 50. Poblacin en edad escolar, por idioma materno, 2002 51. Estimacin de alumnos y docentes que requerirn educacin bilinge, 2010, 2015 y 2021 52. Costo de brindar educacin bilinge a poblacin que habla lenguas mayas, xinca y garfuna, 2010, 2015 y 2021 53. Costo de formar nuevos docentes de Educacin Bilinge Intercultural, 2010, 2015 y 2021 54. Costo estimado de textos para alumnos, 2005 55. Costo de incrementar los textos de la Educacin Bilinge Intercultural, 2010, 2015 y 2021 56. Costo de la capacitacin a docentes bilinges, 2010, 2015 y 2021

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57. Tasa de matriculacin equivalente de mujeres por hombre inscrito, por nivel educativo, 2010, 2015 y 2021 58. Costo del Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia, 2010, 2015 y 2021 59. Costo de establecer un Sistema de Informacin Educativa, 2010, 2015 y 2021 60. Costo total de cumplir con las metas de educacin, 2008, 2010, 2012, 2015 y 2021 61. Brecha presupuestaria acumulada por perodo, 2008-2021 62. Gasto total en el Sistema Escolar, 2005 63. Presupuesto aprobado del Ministerio de Educacin, segn fuente de financiamiento, 2006 64. Financiamiento local, 2005 65. Gasto de hogares en educacin, por decil de ingreso y segn grupo tnico del jefe de hogar 66. Rigidez presupuestaria y gastos en el Sistema Escolar, 2005 67. Brecha presupuestaria y endeudamiento por perodo, escenario Acuerdos de Paz, 2008-2021 68. Brecha presupuestaria y endeudamiento por perodo, escenario de tendencia, 2008-2021

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Grados, por tipo de maestro que lo atiende, 2005 Maestros de primaria, por escalafn y tipo de contrato, 2005 Evolucin esperada del Producto Interno Bruto -pib-, 2008-2021 Composicin de alumnos en valores absolutos, entre 3 y 21 aos, inscritos en el sistema escolar, 2010, 2015 y 2021 5. Tasa Neta de Finalizacin, por nivel, 2012, 2015, 2018 y 2021 6. Composicin y monto, actual y propuesto, del salario promedio de un director y de un profesional universitario, 2006 y 2008 7. Costo de implementar las intervenciones relacionadas con directores y nmero de directores necesarios en el sistema escolar, 2008-2021 8. Docentes bilinges necesarios para una cobertura de ebi del 100%, 2008-2021 9. Costo total del sistema escolar en us dlares, con intervencin y sin intervencin para alcanzar metas, 2008-2021 10. Costo total del sistema escolar en porcentaje del pib, con intervencin y sin intervencin para alcanzar las metas, 2008-2021 11. Comparacin de brechas presupuestaria para alcanzar las metas, 2008-2021 12. Carga Tributaria, 1995-2009 13. Gasto del Gobierno Central, 1996-2006 14. Flujo de recursos para el Ministerio de Educacin, segn fuente de financiamiento, 2002-2006 15. Gasto municipal total y en educacin, por departamento, 2005 16. Fuentes de financiamiento de las transferencias de capital a las municipalidades, 2005 y 2006 10

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17. Escenario base de financiamiento de brecha, crecimiento por tendencia, 2008-2021 18. Financiamiento de brecha con reforma en gasto tributario, crecimiento por tendencia, 2008-2021 19. Financiamiento de brecha con reforma en gasto tributario e isr, crecimiento por tendencia, 2008-2021 20. Financiamiento de brecha con reforma en gasto tributario e iusi, crecimiento por tendencia, 2008-2021 21. Financiamiento de brecha con reforma en gasto tributario e iva (15%), crecimiento por tendencia, 2008-2021 22. Escenario base de financiamiento de brecha, crecimiento Acuerdos de Paz, 2008-2021 23. Financiamiento de brecha con reforma en gasto tributario, crecimiento Acuerdos de Paz, 2008-2021 24. Financiamiento de brecha con reforma en gasto tributario e isr, crecimiento Acuerdos de Paz, 2008-2021 25. Financiamiento de brecha con reforma en gasto tributario e iusi, crecimiento Acuerdos de Paz, 2008-2021 26. Financiamiento de brecha con reforma en gasto tributario e iva (14%), crecimiento Acuerdos de Paz, 2008-2021

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CCRE CNPRE CELADE DIGEBI EBI EDUBECAS ENCOVI ENEI I, II, III y IV ENIGFAM EPT FIS FONAPAZ ICEFI IDE INCAP IUSI ISR IVA MAGA MINEDUC PAE PAEPI PIB PRAF PRONADE PRONERE RSF RPS SIAF SOSEP

Comisin Consultiva para la Reforma Educativa Comisin Nacional Permanente para la Reforma Educativa Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa Direccin General de Educacin Bilinge Educacin Bilinge Intercultural Programa Nacional de Becas para la Educacin Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida, ao 2000 Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos I, II, III y IV, aos 2002 y 2003 Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares, ao 1999 Educacin Para Todos Fondo de Inversin Social Fondo Nacional para la Paz Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales ndice de Desarrollo de la Educacin para todos Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam Impuesto nico Sobre Inmuebles Impuesto Sobre la Renta Impuesto al Valor Agregado Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin Ministerio de Educacin Programa de Alimentacin Escolar Programa de Atencin y Educacin de la Primera Infancia Producto Interno Bruto Programa de Asignacin Familiar, Honduras Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo Programa Nacional de Evaluacin del Rendimiento Escolar Programa Red Solidaria a la Familia, El Salvador Programa Red de Proteccin Social, Nicaragua Sistema Integrado de Administracin Financiera Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente 13

TCE TNE TNF UNESCO UNICEF USAID

Transferencias Condicionadas en Efectivo Tasa Neta de Escolarizacin Tasa Neta de Finalizacin Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Fondo de Naciones Unidas para la Infancia Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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ada ao, entre el 2008 y el 2021, debern entrar entre 700 y 825 mil nios a primer grado de primaria, despus de haber pasado por la educacin preprimaria. La sociedad y el Estado guatemalteco deben garantizarles a estos nios el acceso a una educacin de calidad. Por lo tanto, hay que aumentar la cobertura y la calidad de la educacin escolar. Debe hacerse de manera que sea congruente con los requisitos de competitividad que surgen de la globalizacin y tomando en cuenta la necesidad de extender la educacin bilinge intercultural, de impulsar la equidad de gnero y de promover un sentido de ciudadana entre toda la poblacin. Alcanzar las metas que diversas organizaciones pblicas, privadas y sociales han convenido en estas reas requiere casi duplicar el reducido presupuesto actual, de aproximadamente Q 5 mil millones en el 2005, a aproximadamente Q 9.3 mil millones en el 2008, suponiendo un tipo de cambio que se mantendr de 2008 a 2021 en Q7.65 por US$1.0 (de 2.0% del pib en el 2005 a entre 3.6 y 3.7% del pib ese ao), con un aumento gradual del presupuesto posteriormente. Correspondera aumentar el gasto en educacin escolar a casi Q 12.5 mil millones para el 2012, lo cual sera equivalente a entre 3.6 y 4.1% del pib, proporcin que sera algo mayor o menor dependiendo del crecimiento de la economa. Este aumento gradual del gasto tendra que continuar hasta alcanzar un 4.6% del pib en el 2021 si la economa creciera a las mismas tasas de crecimiento que en los ltimos diez aos, o podra mantenerse alrededor del 3.2% del pib si ste creciera ms rpidamente, a un 6.0% por ao, meta indicativa de crecimiento econmico establecido en los Acuerdos de Paz. Expresado en dlares corrientes de cada ao, el presupuesto en educacin escolar tendra que aumentar de aproximadamente US$ 0.5 mil millones en el 2005 a US$ 1.2 mil millones en el 2008, para luego seguir aumentando a US$ 2.0 mil millones en el 2015 y a US$ 2.7 mil millones en el 2021. Con estos recursos se podrn enfrentar varios desafos. Se podr ampliar significativamente la cobertura de la educacin preprimaria, primaria y secundaria, lo cual requiere no slo incluir mayores gastos en materiales, docentes e infraestructura, sino tambin modestas transferencias de dinero en efectivo para las familias ms pobres a condicin de que enven a sus hijos a la escuela y que participen en programas de nutricin. Ello es el resultado de reconocer que la participacin de la niez en el sistema escolar no depende solamente de la disponibilidad de escuelas y maestros, sino tambin de las condiciones de los hogares. Los hogares ms pobres no envan a sus hijos e hijas a la escuela porque no tienen recursos para cubrir los costos que existen, o porque reciben ingresos y apoyo domstico como resultado del trabajo infantil. Este hecho tambin explica que aun cuando asistan inicialmente a la escuela, los nios y nias despus la abandonen, fenmeno que se refleja en una cifra de matriculacin en primaria del 93.5% en 2005, pero con una tasa neta de finalizacin de la primaria que alcanz solamente el 39.1% ese ao. Compensar el efecto negativo de la pobreza y del trabajo infantil mediante las transferencias condicionadas de efectivo, como se ha hecho en otros pases centroamericanos y del resto de Amrica Latina con xito, y como ya se hace en algn grado en Guatemala mediante intervenciones todava modestas como las becas para nias, requiere un aumento de recursos para cubrir este tipo de programa. La educacin bilinge intercultural tambin contribuira a reducir la repeticin de grados y el abandono, y aumentara as la tasa de finalizacin de la primaria y posteriormente de la secundaria. Aparte de contribuir a la educacin de nios y jvenes, ello tambin contribuira a reducir las probabilidades de que stos sean inducidos a participar en actividades ilegales y violentas, contribuyendo as a mejorar la situacin de seguridad en Guatemala. 17

Atendiendo solamente a los nios y nias de las familias extremadamente pobres con transferencias condicionadas de dinero en efectivo -tce-, inicialmente de preprimaria y primaria, para luego extenderlo gradualmente al ciclo bsico y diversificado, tendra un costo inicial de US$ 41.0 millones en el 2008, pero aumentara con relativa rapidez en aos subsiguientes hasta alcanzar US$ 145.4 en el 2012. Se elevara posteriormente al extenderse a los nios y jvenes de familias extremadamente pobres que estaran pasando de la primaria al ciclo bsico y diversificado, llegando a costar US$ 490.0 millones en el 2021. Paralelo con el aumento de este gasto dirigido a estimular la demanda de la educacin, los recursos previstos tambin serviran para cubrir los costos de aumentar la oferta, incluyendo materiales, docentes e infraestructura, que estara satisfaciendo la nueva demanda que se estara fomentando. El costo adicional de este aumento de la oferta de servicios de educacin para atender la mayor demanda sera de entre US$ 33.0 y 63.5 millones entre el 2008 y el 2012, pero luego se estabilizara en torno a US$ 100.0 millones por ao. Esto ltimo es el resultado de una demanda que tiende a estabilizarse como consecuencia de un flujo ms equilibrado, en los siguientes aos, entre el nmero de nuevos ingresos de nias y nios y el nmero de jvenes egresados. La estimacin de los recursos requeridos para cubrir la oferta de servicios educativos se basa en una estimacin de costos por alumno que toma en cuenta el gasto pasado en educacin, aunque ajustndolo en el caso de la educacin secundaria hacia abajo, ya que la evidencia de una mayor ineficiencia en la secundaria que de la primaria permite suponer que podran ahorrarse recursos por alumno al aumentar el nmero de estudiantes en este nivel. Aparte de lo anterior, tambin existe evidencia de cierta ineficiencia en la primaria, equivalente a entre un 20 y 26% de los recursos utilizados, lo cual permite suponer que mejoras en la gestin del sistema escolar en su conjunto podran dar lugar a un mayor rendimiento escolar o a ahorrar recursos, que podran invertirse en mejoras tecnolgicas futuras que actualmente es difcil o imposible predecir o que podran servir para cubrir los costos de ampliar la enseanza del ingls, altamente deseada por la mayora de hogares en Guatemala, o para atender otras necesidades imprevistas. Adems de atender los problemas de cobertura, el monto de recursos que se estim como necesario tambin permitira mejorar la calidad y el rendimiento escolar de manera decisiva. Reconociendo que la desnutricin crnica que afecta a casi la mitad de la poblacin escolar del pas impide el desarrollo pleno de las capacidades de aprendizaje se justifica tambin el financiamiento de programas amplios de nutricin. El costo de programas que cubren el perodo de 0 a 4 aos de los nios y nias, junto con la atencin a la madre embarazada, as como el ciclo de preprimaria y los primeros aos de primaria, tendran un costo de aproximadamente US$ 200.0 millones por ao en los primeros aos hacia el 2010. El programa para preprimaria y primaria aumentara gradualmente de US$ 83.1 millones en el 2008 a 106.1 millones en el 2012 y continuara aumentando de manera gradual posteriormente, mientras que el de atencin a nios de 0 a 4 aos se estabilizara en torno a US$ 100.0 millones y comenzara a reducirse despus del 2012. Las estimaciones economtricas y los anlisis hechos sobre la calidad de la educacin en Guatemala, incluyendo los realizados como parte de este estudio, adems de las investigaciones en otros pases, demuestran el papel central de los docentes en relacin con la calidad de la educacin. Tambin reconocen que cualquier poltica de mejoras en este mbito debe combinar evaluaciones universales y peridicas con incentivos que premien el desempeo y el trabajo en los lugares menos atractivos, y que debe drsele atencin prioritaria al primer grado de primaria. En el caso de Guatemala, adems, el rendimiento escolar de las escuelas multigrado es claramente inferior al de aquellas con grados nicos, lo cual sugiere necesidades de reforma en este mbito tambin. Los recursos propuestos permitiran sustituir a los maestros de multigrado por maestros de grado nico en primer grado de primaria, y cubriran el costo de bonos para docentes en reas rurales, as 18

como del bono colectivo por resultados combinado con programas de capacitacin para aquellos equipos de docentes que no hubieran alcanzado los resultados que les hubiera permitido beneficiarse del bono correspondiente. La existencia de este bono no es contraria a la continuidad de los actuales programas de capacitacin dirigidos a los maestros. El costo del bono por resultados (o la capacitacin que se suministra como alternativa), ascendera gradualmente de US$ 105.7 millones en el 2008 a US$ 146.2 en el 2012, para culminar con US$ 253.0 millones en el 2021. El bono para docentes en el rea rural tendra un costo equivalente a aproximadamente la mitad del bono anterior (de US$ 51.2 millones en el 2008 a US$ 94.1 en el 2021), y sustituir los maestros multigrado en primero de primaria por maestros de un solo grado tendra a su vez un costo equivalente a aproximadamente la mitad de este ltimo bono (de US$ 25.2 millones en el 2008 a US$ 71.5 en el 2021). Puesto que los directores y las directoras de los establecimientos escolares son las figuras clave para asegurar la colaboracin de todos los miembros de la comunidad educativa y tomando en cuenta que ello es fundamental para mejorar la gestin de la educacin, los recursos propuestos tambin permitiran financiar dos intervenciones para mejorar sus capacidades e incentivos. La primera sera aumentar sus ingresos para volverlo un trabajo atrayente para profesionales universitarios con liderazgo y capacidad de gestin. La segunda consistira en otorgar un bono que premiara el desempeo de los directores o, de no cumplir con las metas de desempeo establecidas, dedicar los recursos correspondientes a su capacitacin. El aumento de salarios de los directores tendra un costo que pasara de US$ 29.2 millones en el 2008 a US$ 71.8 millones en el 2021, mientras que el costo del bono o de la capacitacin ascendera de US$ 9.4 millones en el 2008 a US$ 23.0 millones en el 2021. Las diversas propuestas de organizaciones pblicas, privadas y sociales de Guatemala reconocen la importancia de que la educacin escolar tome en cuenta la naturaleza multitnica, pluricultural y multilinge del pas, aunque no se ha precisado en gran detalle lo que podra ser la estrategia de educacin bilinge e intercultural. Los avances logrados en este mbito en Guatemala y la experiencia en otros pases, junto con las propuestas de entidades como la Comisin de Oficializacin de las Lenguas Indgenas, sugieren que se podra contemplar un escenario con cuatro idiomas territoriales (kiche, kaqchikel, qeqchi y mam) y otros comunitarios o especiales. Con los recursos propuestos, los idiomas territoriales seran reconocidos en aquellos lugares en que tuvieran mayor importancia, lo cual se reflejara en una educacin bilinge (con espaol y otro idioma nacional) en esos territorios de primero a sexto grado de primaria, combinado con educacin bilinge durante los tres primeros aos del mismo nivel escolar en aquellos territorios donde los idiomas comunitarios o especiales tuvieran mayor importancia. La educacin intercultural se impulsara mediante reformas del currculo que reflejaran la realidad multilinge, pluricultural y multitnica de Guatemala y ello se reforzara con la enseanza de uno de los idiomas territoriales, como segunda lengua, en todas las escuelas del pas que no tuvieran un sistema bilinge ya establecido. Avanzar con la conformacin de territorios con educacin bilinge o con la enseanza de un idioma nacional (que no fuera el espaol) como segunda lengua en aquellos territorios donde no existiera una educacin bilinge requerira una formacin de numerosos maestros bilinges. Ampliar esta formacin, contratar maestros bilinges, reconocer un salario ms alto como incentivo para favorecer este tipo de docencia, y crear textos con enfoque intercultural y en todas las lenguas nacionales, tendra un costo inicial ms alto ante la escasez actual de maestros bilinges. Pero el dficit de maestros bilinges se eliminara para el 2016, de manera que los nios y nias que se graduaran de la primaria en el 2021 habran tenido para entonces una plena educacin primaria bilinge e intercultural, o se habran beneficiado de una educacin intercultural junto con la enseanza de un idioma nacional que no fuera el espaol como segunda lengua. 19

El costo por la contratacin de nuevos maestros bilinges para el 2008 ascendera a US$ 53.2 millones, mientras que para el 2021 se situara en US$ 100.3 millones. La intervencin destinada a motivar la docencia bilinge a travs de un aumento del salario tendra un costo que pasara de US$ 12.0 millones en 2008 a US$ 65.7 en el 2021, mientras que la capacitacin y ampliacin de la formacin de estos docentes pasara de US$ 8.4 millones en 2008 a US$ 8.8 millones durante el mismo perodo. Estas contrataciones de nuevos maestros obedecen al aumento de la demanda como resultado de lograr una mayor cobertura. Finalmente, la elaboracin de textos con enfoque intercultural en espaol y en los idiomas mayas, garfuna y xinca, tendr un costo estimado de US$ 33.5 millones en 2008, que ir en aumento hasta llegar a US$ 45.8 millones en 2021. El mayor monto de recursos para el presupuesto de educacin escolar tambin permitira favorecer la equidad de gnero en la enseanza, incluyendo cuotas en la asignacin de transferencias condicionadas en efectivo para garantizar una cobertura equivalente de nias en la escuela, especialmente de nias indgenas, la canalizacin de estos recursos por la va de la madre de familia, y programas de nutricin que cubran a las madres embarazadas que padezcan anemia. Los costos de estas acciones ya estn cubiertos en cada uno de los programas mencionados. Los recursos propuestos tambin permitiran cubrir la modificacin del currculo para tomar en cuenta criterios de equidad de gnero, as como la operacin de un Consejo Consultivo de la Mujer y de la Nia para asegurar que esta revisin fuera congruente con estos criterios. Los recursos propuestos contribuiran a que la educacin escolar favoreciera la construccin de la ciudadana en Guatemala, financiando la revisin del currculo para que refleje los deberes y derechos de los ciudadanos, la regionalizacin por reas educativas sociolingsticas, las prioridades de la comunidad tomando en cuenta sus propias caractersticas y la generacin de espacios de participacin democrtica. Lo anterior se complementara con un sistema de informacin educativo que sera til tanto para los interesados en conocer la realidad educativa y en promover la transparencia y la rendicin de cuentas, como para favorecer la planificacin y elaboracin del presupuesto de educacin. Como parte del aporte de la educacin a la ciudadana, y como ingrediente de una mejor gestin, tambin se extendera el proceso de participacin comunitaria, incluyendo la participacin de los padres de familia en el seguimiento de los procesos de educacin escolar. El monto total de recursos requeridos para cumplir con las metas de educacin se muestra en el cuadro siguiente. Cuadro 1 Costo total de cumplir con las metas de educacin
Costo asociado Millones de us dlares Metas Cobertura por tendencia Intervenciones para alcanzar las metas (sin ninguna intervencin) Ampliacin de la oferta educativa Universalizar la cobertura Programa de transferencias condicionadas en efectivo Programa de atencin a la nutricin de mujeres embarazadas y nios de 0 a 4 aos Programa de refaccin universal para preprimaria y primaria 2008 625.4 33.0 41.0 94.0 2010 711.9 46.7 81.8 95.7 2012 774.0 63.5 145.4 96.0 2015 895.8 93.5 288.5 94.9 2021 1,167.5 101.2 490.0 87.8

83.1

94.6

106.1

123.5

159.6

20

Metas

Intervenciones para alcanzar las metas

2008 105.7

2010 125.8

2012 146.2

2015 180.8

2021 253.0

Mejorar la calidad educa- Bonos por resultados y programa de tiva en todos los niveles capacitacin de enseanza Bonos a docentes en lugares en desventaja: bono por ruralidad Sustitucin de maestros multigrados en primero de primaria Aumento del salario al director escolar Bono incentivo a los directores y programa de capacitacin Contribuir al reconoci- Nuevas contrataciones de maestros bimiento de una nacin linges multitnica, pluricultural y multilinge Salario extra a maestros bilinges Ampliacin de la formacin de maestros bilinges Textos con enfoque intercultural y en todas las lenguas mayas, garfuna y xinca Capacitacin de maestros bilinges Promover la equidad de Consejo Consultivo de la Mujer y la gnero en la enseanza Nia Otras intervenciones ya incluidas en otras metas (programa de tce y de nutricin) Construir ciudadana Establecer un Sistema de Informacin Educativa COSTO TOTAL Relacin con el Producto Interno Bruto Segn Acuerdos de Paz Segn Tendencia Brecha presupuestaria (Costo Total menos cobertura por tendencia) Relacin con el Producto Interno Bruto Segn crecimiento contemplado en Acuerdos de Paz Segn Tendencia histrica de crecimiento

51.2 25 29.2 9.4 53.2

57.2 26.7 35.2 11.3 61.3

63.2 35.2 41.2 13.2 68.6

75.2 38.1 51.4 16.5 79.2

94.1 71.5 71.8 23.0 100.3

12.0 5.0 33.5 3.4 0.1 -6.3

18.3 5.4 36.6 3.9 0.1 -6.7

25.2 5.7 39.1 4.4 0.1 -7.1

36.8 6.2 42 5.1 0.1 -7.7

65.7 2.4 45.8 6.4 0.1 -9.0 2,749.2 3.1 4.6

1,210.6 1,419.1 1,634.1 2,035.3 3.6 3.7 3.6 3.9 3.6 4.1 3.5 4.5

585.2

702.2

860.1 1,139.5

1,581.7

1.7 1.8

1.8 2.0

1.9 2.2

2.0 2.5

1.8 2.6

Debe considerarse que la estimacin de recursos que se realiz no toma en cuenta que estos recursos, al favorecer la educacin, pueden contribuir a aumentar el crecimiento econmico, lo cual a su vez puede reducir el costo, como proporcin del ingreso nacional, de lograr ms y mejor educacin en Guatemala. A su vez, el mayor crecimiento econmico y el mayor nivel de educacin podran reducir la pobreza extrema y as disminuir significativamente el costo de las transferencias condicionadas de efectivo y de otros programas de apoyo para reducir la desnutricin. Mejoras en la gestin que resultan de fortalecer el papel de los directores y de mejorar la capacidad docen21

te podran aumentar la eficiencia del gasto, con lo cual se ahorraran ms recursos que estaran reduciendo las necesidades de recursos en el mediano plazo. Este conjunto de efectos virtuosos, de fortalecimiento recproco, podrn ser ms fuertes en la medida que se realice un esfuerzo ms decidido para contar con los recursos requeridos en el corto plazo. Se proponen dos escenarios en relacin con el financiamiento a la educacin escolar. En el primero de ellos, el ms probable, el crecimiento econmico sera similar a la tendencia de los ltimos diez aos, y en el segundo, menos probable, habra un crecimiento acorde a lo establecido en los Acuerdos de Paz, del 6% anual. El gasto adicional necesario para alcanzar las metas en educacin oscilara entre 2.4 y 1.9% del pib por ao durante el perodo 2008 al 2021, dependiendo de los escenarios. Realizar el gasto adicional sin generar ingresos adicionales dara lugar a un incremento en el endeudamiento anual en promedio del 2.2% al 1.7% del pib, dependiendo del escenario del que se trate. Existen distintas medidas para financiar el gasto adicional, exploradas por este trabajo sin inclinarse por ninguna en particular. En la medida que la economa crezca segn el escenario positivo, o sea el de los Acuerdos de Paz, se requerira un menor esfuerzo en incrementar tasas impositivas, y podra aumentarse el endeudamiento, dentro de ciertos lmites, sin afectar la solvencia y sostenibilidad de las finanzas del gobierno. Si se da el escenario alternativo, de menor crecimiento pero que sera ms probable, los mrgenes para endeudarse seran menores, el aumento de la recaudacin generado automticamente como resultado del crecimiento sera menor, y tendra que acudirse en mayor medida a un incremento de los impuestos. Las medidas identificadas como opciones para aumentar los ingresos tributarios son cuatro, adems de la alternativa de aumentar el endeudamiento. Incluyen, en primer lugar, la reduccin o eliminacin las exenciones, privilegios, incentivos y exoneraciones fiscales, conocidas como gasto tributario, ya que equivalen a entregarle a las empresas y personas beneficiarias cierto monto de recursos que en ausencia de estas disposiciones podran ser parte del gasto pblico. En segundo trmino comprende el incremento en la tasa del isr aplicable a renta bruta, con posibles alteraciones de este rgimen, dependiendo del escenario que se evale. Una tercera opcin sera el fortalecimiento del Impuesto nico sobre Inmuebles, lo cual estara dirigido a fortalecer el gasto local en educacin escolar. Finalmente, una opcin sera el incremento en la tasa del iva con tasas que varan segn se trate del escenario ms optimista o ms pesimista. Cada una de estas medidas tiene pros y contras. La reduccin del gasto tributario (exenciones y exoneraciones) podra contribuir con un incremento de los ingresos pblicos de hasta 1% del pib, con lo cual la brecha cubierta por endeudamiento se reduciran en promedio al 1.7-1.1% del pib anualmente, con un menor endeudamiento en la medida que la economa creciera ms. Si la reduccin de las exenciones y exoneraciones fiscales se combinara con el incremento del isr aplicable a la renta bruta, el endeudamiento podra bajar hasta al 1.3-1.1% anual como proporcin del producto, dependiendo del crecimiento que se observe. Otra opcin de reducir el gasto tributario con mejoras en el iusi permitira incrementar su recaudacin en 10 aos a niveles parecidos a pases latinoamericanos con un grado de desarrollo similar, como ocurre actualmente en Paraguay. En este caso, las necesidades de acudir al endeudamiento para reducir la brecha se reducen en promedio al 1.3-0.7% del pib. Finalmente, si se combinara la eliminacin de exenciones y deducciones con el incremento del iva, se contribuira a reducir el endeudamiento necesario al 0.4-0.3% del pib, aunque tendra que aplicarse una tasa del 15% si la economa crece acorde con la tendencia pasada, y tendra que ser del 14% si se creciera conforme al 6% de los Acuerdos de Paz. Si no se elimina el gasto tributario, los resultados anteriores alcan-

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zados acudiendo solamente al iva requeriran tasas del 17% y 16%, dependiendo del escenario del que se trate. Es evidente, entonces, la necesidad de avanzar con la reduccin de exenciones, privilegios y exoneraciones, como lo establece el Pacto Fiscal, y evitar a toda costa el otorgamiento de mayores beneficios fiscales, ya que esto alejara an ms la disponibilidad de financiar las metas en educacin. En el cuadro siguiente se identifican las opciones existentes en el escenario futuro que surge de suponer que se mantiene el crecimiento econmico observado en el pasado. Brecha presupuestaria y endeudamiento por perodo*/ Escenario segn tendencia de crecimiento econmico Porcentajes del pib
Concepto 2008 2009-2010 2011-2012 2013-2015 2016-2021 Brecha anual total 20082021a/ 2.2 1.7 1.3 1.3 0.5

Base (sin medidas) Reduccin exenciones Reduccin exenciones + isr (7%-9%) Reduccin exenciones +
iusi

1.8 1.8 1.8 1.8 1.8

1.8 1.4 1.2 1.3 0.3

2.0 1.5 1.3 1.4 0.4

2.3 1.7 1.4 1.4 0.5

2.5 1.7 1.1 1.0 0.5

Reduccin exenciones + iva (14%-15%)

Fuente: Elaboracin propia con base en costos estimados y proyecciones del pib. */ Para el clculo de la brecha como porcentaje del pib, se ha procedido a dividir la brecha agregada dentro de la suma del pib de cada uno de los aos considerados en el perodo. a/ Equivale al monto de endeudamiento al que tendra que acudirse para cubrir la brecha. Nota: el primer valor de cada columna corresponde a la proyeccin utilizando el crecimiento segn Acuerdos de Paz y el segundo valor corresponde a la tendencia.

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ste informe incluye las metas de la educacin en Guatemala, los recursos presupuestarios que se requeriran para alcanzar esas metas, lo cual constituye el grueso del informe, y finalmente una exploracin de las opciones para cubrir los costos que permitan el cumplimiento de las metas trazadas. El estudio que se presenta a continuacin tiene cinco partes. La primera incluye un breve resumen de las metas de educacin para el perodo 2008-2021, y la segunda incluye una descripcin de la metodologa utilizada para la estimacin de los recursos. La tercer parte incluye una evaluacin de los determinantes actuales y futuros de la cobertura y de la calidad de la educacin. La cuarta parte determina los recursos requeridos para alcanzar las metas planteadas, y la quinta propone las opciones que permitiran financiar el gasto adicional que permitira cumplir con las metas de educacin. Como parte de los determinantes actuales se realizan breves diagnsticos de la cobertura y de la calidad y se acude a funciones de produccin para identificar los condicionantes actuales ms importantes de ambos aspectos. Las estimaciones resultantes permiten identificar factores clave como los que se derivan de las condiciones de los hogares de los nios y nias que atienden la escuela (incluyendo la pobreza y la desnutricin), la inequidad tnica y de gnero, la situacin laboral y las capacidades de los docentes, y la gestin educativa y el papel de los directores de los establecimientos escolares. Por el lado de los condicionantes futuros, se toma en cuenta lo probables costos por alumno, de extender la educacin escolar con base en una evaluacin de los gastos actuales del presupuesto, as como de posibles fuentes de ineficiencia, que tambin se calcula en el estudio. Adems, se realizan estimaciones de la futura evolucin de la demanda escolar pblica con base en proyecciones de poblacin que toman en cuenta la transicin demogrfica por la que est pasando Guatemala. Por ltimo, se presentan dos escenarios de crecimiento econmico, uno basado en las tendencias del crecimiento del pib en los ltimos diez aos, y otra en la meta indicativa de crecimiento planteada por los Acuerdos de Paz (crecimiento anual del pib de 6% anual). Estas proyecciones sirven de base para que los clculos de recursos puedan expresarse como proporciones del pib en el futuro. En la cuarta parte se determinan los costos o recursos necesarios para alcanzar las metas de educacin. Primero se evala el costo de ampliar la cobertura, tomando en cuenta que uno de los determinantes fundamentales de la cobertura es el nivel de pobreza de las familias. En este caso, y con base en experiencias de otros pases, se incluye una estimacin de lo que costara aumentar la cobertura mediante un programa de transferencias condicionadas en efectivo dirigido a las familias en situacin de pobreza extrema, que son las que menos envan a sus hijos a la escuela. Puesto que este aumento de la demanda de servicios educativos tambin debe ir acompaado de un aumento de la oferta de estos servicios con su correspondiente costo de infraestructura, materiales, docencia y gestin, tambin se toma en cuenta este costo como parte de lo que cuesta extender la cobertura. Partiendo de la interrelacin entre la cobertura y la calidad, el estudio incluye a continuacin una determinacin de los costos de aumentar la calidad de la educacin mediante programas de 25

nutricin, tomando en cuenta que el rendimiento de nios y nias es significativamente menor cuando estn desnutridos. Estos programas incluyen apoyos, tanto en la etapa de 0 a 4 aos como en los primeros aos de educacin en el sistema escolar. Tomando en cuenta que la docencia es uno de los factores fundamentales en la determinacin de la calidad de la educacin, tambin se hacen estimaciones de lo que costara la entrega de bonos por resultados y por lugares en desventaja, adems de programas de capacitacin, junto con lo que costara eliminar el sistema de multigrados y sustituirlo por un sistema de grado y docente nico, al menos en primer grado de primaria. Posteriormente se determinan los costos de una mejor gestin educativa, colocando un nfasis especial en el fortalecimiento del papel de los directores, lo cual tambin tendra costos adicionales por la necesidad de contar con incentivos y mayor capacitacin. Asociados a la mejora en la calidad, tambin se estiman los costos de establecer una educacin bilinge e intercultural, de impulsar la equidad de gnero y de fomentar la construccin de ciudadana. En Guatemala todava no existe un pleno consenso o claridad acerca de la naturaleza que debera tener la educacin bilinge e intercultural en las prximas dcadas, por lo que se toma como referencia tentativa y punto de partida la propuesta hecha por la Comisin de Oficializacin de los Idiomas Mayas en Guatemala en esta rea. Ello sirve para distinguir entre diversos territorios que tendran diferentes regmenes de educacin bilinge intercultural, y se estiman los costos de avanzar en este sentido. Por ltimo, se hacen estimaciones del costo que significara promover una mayor equidad de gnero as como la construccin de ciudadana. El estudio termina con el clculo consolidado de los recursos necesarios para establecer, durante el perodo 2008-2021, una educacin de mayor cobertura, mayor calidad, con educacin bilinge e intercultural, y con equidad de gnero y promocin de ciudadana. En cuanto a las opciones de financiamiento se plantean dos escenarios, desarrollados en la quinta parte. En el primer escenario, el crecimiento econmico sera similar con la tendencia de los ltimos diez aos, y en el segundo escenario, se estima un crecimiento acorde con lo establecido en los Acuerdos de Paz, del 6% anual. Para ambos escenarios se aplican las distintas medidas que permitiran financiar el gasto adicional, entre las que estn, en primer lugar, la reduccin o eliminacin las exenciones, privilegios, incentivos y exoneraciones fiscales, conocidas como gasto tributario. En segundo trmino estara el incremento en la tasa del isr aplicable a renta bruta, con posibles alteraciones de este rgimen, dependiendo del escenario que se evale. Una tercera opcin sera el fortalecimiento del Impuesto nico sobre Inmuebles -iusi-, lo cual estara dirigido a fortalecer el gasto local en educacin escolar. Finalmente, una opcin sera el incremento en la tasa del iva con tasas que variaran segn se trate del escenario de crecimiento. En este apartado se aprovecha para discutir los argumentos a favor y en contra de cada medida.

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partir de un anlisis del conjunto de propuestas que se han hecho en los ltimos aos en Guatemala se identificaron los principales objetivos y metas de educacin para los prximos 15 aos (Anexo 1). Ello se hizo con base en un reordenamiento dirigido a alcanzar el mximo de coherencia del conjunto de objetivos, evitando traslapes al tiempo que se tomaba en cuenta la frecuencia con que fueron reconocidos en las 22 propuestas analizadas, entre las que destacan Reforma Educativa y Visin Educacin, a nivel nacional y, a nivel internacional, las propuestas resultantes del Foro Mundial sobre la Educacin Dakar 2000 y la Declaracin del Milenio. Para facilitar la identificacin de aquellos objetivos de la educacin en Guatemala que cuentan con mayor apoyo, se evaluaron aquellos aspectos que se repetan con mayor frecuencia en cada una de las propuestas. Al establecer niveles jerrquicos se pudieron identificar cinco objetivos generales, con sus respectivos objetivos especficos y metas de fcil seguimiento a travs del tiempo. Los objetivos generales seran universalizar la educacin, mejorar la calidad educativa en todos los niveles, construir ciudadana, promover la equidad de gnero y contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge. Para avanzar en la definicin de metas se hizo un esfuerzo por determinar objetivos ms especficos, ubicndolos dentro de los cinco objetivos generales ya identificados. En cuanto a las metas, estas se identificaron tomando en cuenta que fueran cuantificables, que tuvieran fecha de cumplimiento y que estuvieran ms orientadas a productos que a insumos. Como puede observarse en el cuadro siguiente, se identificaron 30 metas, de las cuales 9 corresponderan a metas para universalizar la educacin, 7 para mejorar la calidad, 7 para construir ciudadana, 3 para contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge y 4 para promover la equidad de gnero. Para ms detalle vase el Anexo 1.

Cuadro 2 Metas basadas en las principales propuestas nacionales e internacionales

Objetivo Metas

Universalizar la educacin

Mejorar la calidad educativa en todos los niveles de enseanza

1.1 Tasa de cobertura de la preprimaria del 100% para 2.1 Tasa de retencin de todos los niveles del 100% 2025 (90.0% para 2021) en 2015 1.2 Tasa de cobertura de la primaria del 100% para 2009 1.3 Tasa de cobertura del ciclo bsico del 100% para 2015

2.2 Tasa de aprobacin de la primaria del 100% en 2015. 2.3 Tasa de cobertura del programa de evaluacin de calidad educativa del 100% de escuelas, docentes y estudiantes e implementacin de medidas derivadas de las mismas en 2009.

1.4 Tasa de cobertura del ciclo diversificado del 41% para 2.4 Aumentar anualmente los porcentajes de apro2023 (38.4% para 2021) bacin de las Evaluaciones Educativas en todos lo

niveles.
1.5 Tasa de alfabetizacin del 93% para 2023 (91.0% 2.5. Cobertura del programa de profesionalizacin para 2021) y especializacin permanente de docentes de 100%

en 2009

29

Objetivo

Universalizar la educacin

Mejorar la calidad educativa en todos los niveles de enseanza

1.6 Tasa de cobertura de educacin extraescolar de 80% 2.6 Poltica laboral y salarial de docentes actualizada para jvenes y adultos (15-24 aos) fuera del sistema por quinquenio, a partir de 2009 escolar para 2021 1.7 Tasa de cobertura de capacitacin tcnica o profesional 2.7 Sistema de incentivos aplicado a los docentes en del 100% de jvenes y adultos de 18-45 aos en 2021 todo el pas a partir de 2009 1.8 Tasa de cobertura de alimentos del 100% para escuelas urbanas marginales y para escuelas rurales en 2021 1.9 Tasa de cobertura de programas de becas y bolsas de estudio del 80% para nios en hogares en situacin de pobreza para 2021
Objetivo

Construir ciudadana

Contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge

Metas

3.1.Programa de descentralizacin financiera del Mi- 4.1 Tasa de cobertura de la educacin bilinge internisterio de Educacin operando a partir de 2008 cultural de 100% en 2025 (90.0% para 2021) 3.2.Nuevo currculo que refleje: a) deberes y derechos 4.2 Porcentaje de textos de preprimaria y primaria de los ciudadanos; b) regionalizacin por reas edu- con enfoque intercultural de 100% en 2021 cativas sociolingsticas, c) prioridades de la comunidad tomando en cuenta caractersticas lingsticas, tnicas, de gnero, de productividad, econmicas y socioculturales propias; y d) construccin de espacios democrticos en 2021 3.3.Modelo de gestin consensuado operando en 4.3 Cobertura de capacitacin docente en idiomas 2009 mayas, garfunas, xinca y en castellano de 100% en 2013. 3.4.Cobertura de instancias locales de educacin funcionando en los 22 departamentos en 2013 3.5.Informes quinquenales de cumplimiento de las metas educativas en conocimiento de organizaciones polticas y sociales (publicados en 2009, 2014, 2019 y 2023) 3.6.Sistema de informacin educativa (con metas e indicadores consensuados) operando en 2009.

Objetivo

Promover la equidad de gnero en la enseanza 5.1 Tasa de matriculacin equivalente de hombres y mujeres en todos los niveles de enseanza en 2015 5.2 Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia funcionando en el Mineduc a partir de 2009 5.3 Porcentaje de textos de preprimaria y primaria con enfoque de equidad de gnero del 100% en 2021 5.4 100% de egresados de preprimaria, primaria, bsico y diversificado con orientacin a la equidad de gnero (derivado de incorporacin de meta 3.2) en 2021

Metas

Fuente: icefi (2006) Las metas educativas para efecto del clculo de costos tienen un carcter ilustrativo.

Estos objetivos y metas son el marco de referencia para determinar los costos que deben incurrirse. A continuacin se describen los elementos metodolgicos ms importantes para determinar el costo que tendra alcanzar estos objetivos y metas. 30

n indicador de la complejidad de los ejercicios de determinacin de costos de alcanzar metas de la educacin, as como de sus resultados inciertos, es que existen al menos cuatro modelos o enfoques metodolgicos para identificar estos costos.1 En los Estados Unidos, donde se ha desarrollado ms este tipo de ejercicio ante la necesidad de determinar ante los juzgados si un Estado tiene o no suficientes recursos para garantizar una educacin adecuada, se pueden encontrar estados, como Nueva York, para los cuales se han desarrollado no menos de siete estudios de costeo de la educacin, y en una revisin reciente de las caractersticas de estos estudios se analizaron cerca de 40 para diferentes Estados.2 Los estudios hechos sobre este tema en Guatemala tambin demuestran esta diversidad metodolgica.3 Los cuatro enfoques o modelos que en la literatura ms especializada se destacan incluyen: a) el modelo llamado de juicio profesional, en que se acude a un grupo de expertos conocedores del tema del financiamiento de la educacin para que de manera consensuada suministren una estimacin de los costos correspondientes; b) el modelo de escuelas exitosas, que consiste en tomar como base los costos de aquellas escuelas o distritos escolares ms exitosos en alcanzar ciertas metas definidas por pruebas escolares, suponindose entonces que otras escuelas podran tener costos similares para alcanzar metas semejantes; c) el modelo basado en evidencia, donde consultores identifican intervenciones o prcticas (como aulas con pocos alumnos, por ejemplo) que la investigacin ha demostrado que son efectivas, y suman los costos que resultaran de utilizar estas prcticas o estrategias en todas las escuelas; y d) el enfoque basado en la funcin de costos, en que se examina la relacin entre gasto en educacin y resultados alcanzados por los alumnos. Todos estos enfoques tienen limitaciones que han sido objeto de severas crticas.4 El del juicio profesional tiende a exagerar los costos, considerndosele anlogo a una lista de deseos de expertos en educacin. El de escuelas exitosas, al no tomar en cuenta determinantes no escolares del xito, como las familias o el rea geogrfica, ha sido calificado de manera sarcstica como el mtodo de los estudiantes exitosos, puesto que estara midiendo ms el desempeo de los estudiantes que el de las escuelas. La crtica al modelo supuestamente basado en evidencia sera que la evidencia a la que se acude para justificar las intervenciones recomendadas (como el tamao del aula) no es realmente slida. Finalmente, la limitacin del modelo basado en la funcin de costos sera que no toma en cuenta que el gasto no es lo mismo que el costo mnimo, que debiera ser lo que se tome en cuenta.

Education Week (2005). baker (2006). 3 Vase, en particular, lavarreda et al (2005), porta/usaid (2006), seGeplan (2006a), y Saqbichil Copmagua (2001). 4 HanusHek (2005).
1 2

33

Frente al difcil desafo metodolgico que existe surge la necesidad de definir con cierta precisin la metodologa a ser utilizada en este estudio, al tiempo que se reconoce sus limitaciones y se intenta enfrentar sus peores defectos. En este estudio se utiliza una metodologa basada en una funcin de costos, fundamentada en funciones de produccin de la educacin en Guatemala y luego aplicada con base en estimaciones del gasto pblico en educacin en el pasado en el pas. Las funciones de produccin se estiman para identificar los determinantes de la cobertura y de la calidad de la educacin, tomando en cuenta factores de demanda y de oferta. Estas estimaciones son de importancia fundamental, ya que si no se identifican los determinantes ms importantes de los objetivos y las metas de cobertura y calidad (las cuales estn asociadas con los otros objetivos y metas de interculturalidad, gnero y ciudadana) se corren dos tipos de riesgos. Por una parte se corre el riesgo de realizar un ejercicio mecnico que simplemente multiplique el costo actual de educar un alumno por el nmero de alumnos que se estime que habr en el futuro, sin centrarse en los factores que realmente determinan la posibilidad de avanzar con el cumplimiento de metas de cobertura y calidad. Por otra parte, se corre el riesgo alternativo de hacer una larga lista de intervenciones cuyo costo se podra determinar pero sin establecer de antemano cules intervenciones son de mayor importancia y cules no tienen mayor incidencia. La estimacin de las funciones de produccin permite identificar las intervenciones que, mediante cambios en la oferta y la demanda de educacin, permitirn cumplir con las metas de educacin que se han planteado.5 La distincin que en el estudio se hace entre la oferta y la demanda de educacin, y de cmo cada uno de estos aspectos incide en las metas, es especialmente importante. Primero se identifican los factores de la oferta basados en el gasto pblico por alumno. El gasto pblico por alumno se estima con base en datos del presupuesto, desagregando lo que es el gasto en educacin preprimaria, primaria, bsica y diversificada. Para utilizar estas estimaciones como base de los clculos de costos futuros se acude a algunos supuestos simplificadores, como lo es el de mantener una relacin constante gasto/alumno en el futuro.6 Al mismo tiempo se ajusta el costo para tomar en cuenta consideraciones de eficiencia, lo cual se hace con base en evaluaciones de las relaciones entre insumos y resultados, incluyendo estimaciones economtricas, y se acude a estimaciones internacionales que comparan la eficiencia de Guatemala con otros pases.7 Las estimaciones de ineficiencia sirven para ajustar los costos de la educacin secundaria y dan una idea de lo que se podra ahorrar en recursos en la primaria, aunque en este caso, y reconociendo que el proceso de aumentar la eficiencia es un proceso gradual con una trayectoria futura difcil de precisar, se plantea que el eventual ahorro de recursos que ello generara permitira cubrir necesidades imprevistas, especialmente inversiones en futuras innovaciones tecnolgicas que son imposibles de predecir. Por el lado de la demanda de la educacin se proyectan cifras de matriculacin y desercin de acuerdo con tendencias pasadas y proyecciones demogrficas. Con base en las funciones de produccin de la educacin estimadas se toma en cuenta, adems, el nivel de ingreso y de pobreza de los hogares como condicionante de su demanda de educacin. Las funciones de produccin tambin sirven para identificar intervenciones por el lado de la oferta vinculados el papel de los docentes y la gestin de las escuelas.

La estimacin de funciones de produccin permite determinar lo que han sido los condicionantes de cumplir o no con las metas de educacin en el pasado. A futuro estas condiciones pueden cambiar, lo cual conduce en trminos metodolgicos, a tener que realizar algunos supuestos sobre el futuro que no pueden comprobarse empricamente. 6 Sobre este tema vase lavarreda et al (2005) as como el anlisis que se hace ms adelante, sobre los determinantes futuros de los costos de aumentar la cobertura y calidad de la educacin. 7 roberts (2003), Herrera y panG (2005) y baker (2006).
5

34

Para calcular los costos de cumplir con las metas de educacin se realiza un primer ejercicio dirigido a alcanzar las metas de cobertura, para luego evaluar el costo de alcanzarlas con calidad, incluyendo como parte de stas las metas de interculturalidad, equidad de gnero y ciudadana. Se trata de una distincin analtica, aunque la estimacin del costo del cumplimiento integral de las metas de cobertura y calidad (incluyendo interculturalidad, ciudadana y equidad de gnero) es el ejercicio pertinente. La distincin analtica entre cobertura y calidad resulta til como una primera aproximacin del estudio, aunque es evidente la interdependencia entre ambas, lo cual se refleja en el hecho de que las dos obedecen a variables comunes y que convergen en torno a metas en que hay traslapes (como la equidad tnica y de gnero). Ello justifica la necesidad de contar con una visin integral de lo que se necesita para ampliar tanto la cobertura como la calidad, as como otras metas de educacin bilinge e intercultural, equidad de gnero y ciudadana, lo cual se vuelve ms evidente a medida que avanza el estudio. As, tomando en cuenta estimaciones economtricas y la incidencia de factores por el lado de la oferta y de la demanda, se determina en qu medida debe aumentarse y distribuirse el gasto pblico para aumentar la cobertura de acuerdo con las metas establecidas. El anlisis realizado demuestra que resulta fundamental tanto un aumento del gasto para incrementar a) la oferta de servicios pblicos de educacin, especialmente para completar la primaria y para aumentar la cobertura en la secundaria), como b) un aumento de transferencias de recursos para las familias ms pobres con el fin de superar los obstculos derivados de los bajos ingresos o pobreza, reflejados en trabajo infantil que genera ingresos que no favorecen el inters de los padres para que sus hijos atiendan la escuela. Establecidos los costos de aumentar la cobertura, con eficiencia, se procede entonces a establecer el costo de mejorar la calidad de la educacin. Las funciones de produccin de educacin que miden su rendimiento sugieren que estas intervenciones nuevamente involucraran la demanda para atender problemas de desercin y repitencia, que son en parte temas de cobertura y de calidad,8 pero que los esfuerzos ms grandes deben centrarse en mejorar la calidad de la oferta de educacin, especialmente en lo que se refiere a fortalecer las capacidades de los maestros, para tomar en cuenta la diversidad tnico-cultural de Guatemala, y para establecer nuevos mtodos de gestin. En estos casos los desafos principales no son necesariamente de ndole financiera, puesto que se requieren decisiones polticas y gerenciales para impulsar reformas que enfrentan intereses contrarios a estas reformas, pero el estudio por los trminos de referencia se centra en los costos financieros de este tipo de reformas.

Aunque la mayor parte propuestas las incluye como metas de calidad. Vase icefi (2006).

35

El Informe de Seguimiento de la ept (Educacin para Todos) en el Mundo destaca los progresos considerables que se han realizado para lograr la universalizacin de la enseanza primaria, pero seala que queda mucho por hacer para acabar con la exclusin y ofrecer amplias posibilidades de aprendizaje a todas las personas.9 El informe crea el ndice de Desarrollo de la Educacin para Todos (ide),10 que sirve para ordenar a los pases en relacin con sus logros en materia de cobertura de la educacin. El informe ubica a Guatemala en la posicin 94 de 125 pases en el 2004, clasificndose como un nivel medio en el logro de la cobertura educativa, aunque entre los ms rezagados en Amrica Latina. Cuadro 3 ndice de desarrollo de la ept y sus componentes Pases seleccionados, 2004
Ranking de acuerdo al valor del ide
ide

Pases

ide

de primaria
tne

Tasa de alfabetizacin de adultos 0.998 0.998 0.957 0.949 0.919 0.811 0.691 0.767

ndice de la paridad entre los sexos 0.990 0.980 0.979 0.981 0.963 0.965 0.886 0.949

Tasa de finalizacin del 5to. grado 0.990 0.977 0.990 0.924 0.843 0.728 0.779*/ 0.588

Alto 1 27 35 41 Medio 65 87 94 96 Panam El Salvador Guatemala Nicaragua 0.928 0.861 0.825 0.811 0.988 0.941 0.945 0.942 Reino Unido Cuba Chile Costa Rica 0.994 0.981 0.969 0.956 1.000 0.968 0.950 0.970

ide

*/ Esta tasa de finalizacin muestra alguna discrepancia con la observada en el estudio de rubio y reGo/usaid (2006). Fuente: unesco (2006) Education For All Global Monitoring Report 2007.

(2006). El ide es un promedio simple de las tasas netas de matriculacin en primaria, las tasas de alfabetizacin, un indicador de la paridad entre los sexos y la tasa de supervivencia del quinto grado (Survival rate to grade 5). Vase unesco (2006).
9

unesco

10

39

No obstante este rezago, la cobertura de la educacin en Guatemala ha avanzado de manera importante en los ltimos aos. Los mayores avances se han centrado en el nivel primario, donde la tasa neta de escolarizacin (tne) alcanz el 93.5% en el 2005 para los nios y nias entre 7 y 12 aos, de acuerdo con el Anuario Estadstico 2005 del Ministerio de Educacin. En el resto de niveles los logros no son tan significativos. En 2005 la tne fue del 47.0% para preprimaria, del 33.2% para bsica, y del 19.0% para diversificado. Sobre la base de las estimaciones de poblacin que presenta el Anuario Estadstico 2005 se estima que alrededor de 1.2 millones de nios entre 5 y 18 aos no estn dentro del sistema escolar, lo cual representa el 26.5% de la poblacin de dicha edad (ver cuadro 4). Cuadro 4 Cobertura del sistema escolar en Guatemala Por nivel educativo en 2005
Total dentro del sistema 436,154 Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Sexto Bsica Primero Segundo Tercero Diversificado Cuarto Quinto Sexto Sptimo Total 595,764 473,073 402,411 338,921 291,465 243,667 211,647 157,283 138,703 106,270 88,629 51,635 329 3,535,951

Nivel Preprimaria Primaria

Grado

Edad exacta 353,705 269,694 162,777 126,933 103,867 88,974 78,126 58,973 49,454 42,767 33,944 27,981 16,622 132 1,413,949

Distorsin neta a 61,740 190,789 163,814 141,281 117,803 107,299 89,443 73,020 58,745 51,132 39,002 33,385 20,764 146 1,148,363

Extra edad 20,709 135,281 146,482 134,197 117,251 95,192 76,098 79,654 49,084 44,804 33,324 27,263 14,249 48 973,636

Fuera del sistema b 343,830 29,874 6,875 -1,742 1,601 23,639 23,390 60,140 11,953 171,815 167,995 176,155 197,099 n.d. 1,212,624

Total 779,984 625,638 479,948 400,669 340,522 315,104 267,057 271,787 169,236 310,518 274,265 264,784 248,734 220,124 4,968,370

a/ Por distorsin neta se entiende la distorsin menos la extra-edad. Los datos de distorsin para preprimaria se refieren a sub-edad (3-4 aos). b/ Inverso de la tne menos extra-edad y distorsin neta etrea. La poblacin fuera del sistema es un estimado que resulta de la matriculacin y la proyeccin de poblacin, es por ello que en algunos grados pueden existir datos negativos, debido a la imprecisin de la proyeccin. Fuente: elaboracin propia sobre la base del Anuario Estadstico 2005 del Ministerio de Educacin.

Las tasas promedios esconden las disparidades existentes entre los distintos grupos. Mujeres, indgenas y hogares rurales no tienen igual acceso a la educacin que los hombres, no indgenas y que los hogares urbanos. De acuerdo con el Anuario Estadstico 2005, por cada 100 nios en primaria nicamente se inscribieron 97 nias. Finalmente, no existen datos actualizados para rea rural y urbana, pero al desagregar la cobertura por departamento, aquellos con menor cobertura

40

son Alta Verapaz, Huehuetenango, Quich, Baja Verapaz y Totonicapn, caracterizados por tener mayor poblacin indgena y rural. El serio problema de sobre-edad resultante del ingreso tardo a la primaria o de la repitencia ha sido destacado recientemente.11 Lo ilustra el hecho de que el 19.0% de los alumnos de 15 aos todava estaban en primaria. Como puede verse en el cuadro 4, haba casi un milln de nios y jvenes en condiciones de sobre edad en el 2005. El ingreso tardo tiende a ser mayor entre indgenas y, especialmente mujeres indgenas. A su vez, el abandono tiende a ser mayor entre indgenas y mujeres indgenas.12 A estos fenmenos debe agregarse la baja tasa neta de finalizacin de los ciclos escolares. Esta tasa indica el porcentaje de nios que terminan cada nivel en el tiempo establecido (no incluye repitentes). Para el 2005, esta tasa se ubic en 39.1% para la primaria y en 50.1% para el nivel bsico.13 Este indicador permite medir la calidad del sistema escolar por medio de las tasas de retencin y aprobacin, determinantes de la finalizacin. Asimismo, permite visualizar el enorme desafo que tiene el sistema escolar, puesto que adems de atraer a los nios y jvenes al sistema escolar tambin debe realizarse un esfuerzo especial por asegurar que no lo abandonen y avancen dentro del mismo, ya que de cada 100 nios que ingresaron a primero de primaria en 2000, solamente 39 lograron finalizarlo en los seis aos establecidos, en el 2005.14 En el caso del nivel bsico, el nmero es ms alto (en 2005 finalizaron 50 de cada cien nios inscritos en 2003), pero el acceso a este nivel continua siendo muy limitado. Cuadro 5 Tasa Neta de Finalizacin Por nivel educativo, en porcentaje 2002-2005 Nivel Primario Bsico Diversificado */ 2002 38.0 43.3 38.4 2003 37.4 47.2 s.d. 2004 36.1 47.0 s.d. 2005 39.1 50.1 s.d.

s.d. = sin dato disponible. */ Se refiere a la promocin del quinto grado del nivel diversificado. Fuente: rubio y reGo/usaid (2006).

edwards (2002). Adems de Edwards (2002), vase tambin K. HallMan et al (2006). 13 rubio y reGo/usaid (2006). La frmula para calcular la Tasa Neta de Finalizacin es la siguiente:
11 12

TNF = Total de alumnos promovidos en el ao t+n x (1 -(repitentes del ao t+n / inscripcin del ao t+ n)) Total de alumnos inscritos en el ao t Donde: TNF= Tasa Neta de Finalizacin t=1 n = 1,2, 5 ( dependiendo si la tasa es de diversificado, bsico o primaria)
14

rubio y reGo/usaid (2006).

41

a. Antecedentes Los estudios que analizan la relacin entre gasto pblico, cobertura y calidad destacan la necesidad de tomar en cuenta tanto la oferta de servicios educativos (reflejada en maestros, aulas y materiales educativos) como la demanda de esos servicios por parte de las familias. La importancia de la demanda ya es reconocida como determinante fundamental de la cobertura en numerosos pases,15 y tanto la oferta como la demanda son determinantes de la cobertura (evaluada para pases en desarrollo) y de la calidad.16 Entre los factores de demanda que determinan la cobertura estn el nivel de ingreso de las familias y la educacin de los padres, adems de otras condiciones del hogar o de sus alrededores, incluyendo la distancia entre el hogar y la escuela. Un determinante importante, por el lado de la demanda, son los ingresos que los nios y nias pobres dejaran de ganar al asistir a la escuela al dejar de trabajar. Adems, al crecer y volverse potencialmente ms productivos en el hogar o fuera de l, el costo de oportunidad de enviar a las nias o jvenes a la escuela aumenta para los padres.17 Un anlisis transversal de pases en desarrollo sugiere que dos terceras partes de la varianza de tasas de primaria completa y casi la mitad de la varianza de tasas brutas de matriculacin son explicadas por dos factores de demanda: la alfabetizacin de adultos y el ingreso por habitante.18 Esto conduce a identificar acciones que inciden en estos factores, y no slo los factores que aumentan o mejoran la oferta de los servicios educativos, como fundamentales. Tambin explica por qu aumentar el gasto pblico en la oferta de educacin no necesariamente contribuir a aumentar la cobertura, y obliga a precisar la forma en que se debe orientar el gasto pblico para afectar tanto la oferta como la demanda de los servicios de educacin. En Guatemala, un determinante fundamental de la cobertura es el nivel de ingreso y, por consiguiente, de pobreza, de las familias. Como puede observarse en el cuadro siguiente, mientras ms pobres sean las familias, menor es el nivel de asistencia escolar de los nios y nias. El efecto negativo que ejerce la pobreza sobre la asistencia aumenta con el nivel de enseanza.19 Edwards concluye que Una estimacin gruesa es que al menos la mitad de los nios que no estn inscritos s tienen acceso a una escuela que podran atender. Esto significa que suministrando ms o mejores escuelas no se puede resolver ms que aproximadamente la mitad del problema de cobertura. Es un problema de demanda tanto como uno de oferta.20 Aunque Edwards tiende a centrarse ms en el tema de la inscripcin tarda como manifestacin de estos problemas de demanda, que a su vez reflejan condiciones del hogar, sexo y etnia, otro estudio encuentra que la pobreza, adems de la etnicidad y la etnia, es el principal determinante de la no inscripcin.21

roberts (2003) y coady y parker (2004). bedi y MarsHall (2002) encuentran alguna evidencia de que factores de oferta inciden en la asistencia a la escuela en Honduras y fucHs y woessMann (2004) en relacin con la calidad. 17 Aunque el rendimiento de la educacin tambin aumenta, especialmente en el ciclo diversificado, como han demostrado porta et al/usaid (2005). 18 roberts (2003). 19 edwards (2002). Como consecuencia de lo anterior, el acceso a la educacin preprimaria y primaria es menos desigual que en los niveles de secundaria y diversificado. 20 edwards (2002). 21 HallMan et al (2006).
15 16

42

Cuadro 6 Inscritos en el sistema escolar segn condiciones econmicas del hogar y rea Ao 2000-Cifras como porcentaje
Condiciones econmicas del Hogar / rea Pobre Extremo Urbano Rural Pobre No Extremo Urbano Rural No Pobre Urbano Rural
Fuente: Elaboracin propia con base en la encovi 2000.

Inscritos 48.0 51.0 67.1 62.4 84.1 69.7

La Organizacin Internacional del Trabajo tambin seala a la pobreza como uno de los principales determinantes de que los nios y nias trabajen y asistan o no a la escuela. La cuarta parte de los hogares guatemaltecos tienen nios y nias trabajando, y los hogares ms pobres son lo que tienen el mayor nmero de nios y nias trabajadores. El trabajo infantil es el doble en los hogares de extrema pobreza que en los hogares no pobres, siendo la pobreza la principal causa que arrastra a los nios y nias al trabajo y a empleos peligrosos.22 De acuerdo con el Banco Mundial, el trabajo infantil proviene de hogares pobres (75%) y reside en reas rurales (80%).23 As, de los nios y nias trabajadores, que constituyen el 20.3% del total de trabajadores del pas, aproximadamente siete de cada diez son hombres, ms de la mitad son indgenas, la mayora vive en el rea rural, y son trabajadores no calificados en actividades principalmente agrcolas. Solamente tres de cada diez nios y nias trabajadores estudian y los que no se inscribieron en el ao 2000 cifras tomadas de encovi 2000 opinan que la razn principal es el trabajo (38.8%), seguida de los problemas econmicos (24.8%) y de los problemas relacionados con la escuela y la educacin (25.9%).24 Una forma de precisar el efecto de la pobreza sobre la cobertura es estimar una funcin de produccin de la cobertura de la educacin, lo cual se hace a continuacin.

b. Funciones de produccin de la cobertura de educacin En general, la decisin de las familias de enviar a sus hijos a la escuela ha sido el centro de varios estudios que estiman funciones de produccin de la educacin. Kakwani y otros analizan la decisin de enviar a los nios a la escuela en varios pases africanos como un proceso de maximizacin de la funcin de utilidad familiar, donde el hogar elige entre invertir en la educacin de los nios y el consumo actual.25 A partir de la funcin de utilidad y de la restriccin presupuestaria de la familia,

Organizacin Internacional del Trabajo (2003a). Banco Mundial (2004), pg. 98. 24 Organizacin Internacional del Trabajo (2003b).
22 23

43

construyen la demanda de educacin. Bajo este ejercicio se determinan tres vectores principales: las caractersticas del jefe de hogar (sexo, educacin, etc.), las caractersticas del nio (edad, sexo, etc.) y las caractersticas del hogar (principalmente el consumo). Los resultados indican que si el hogar del nio es rural, si el jefe de hogar es analfabeto, si el nio no es hijo del jefe de hogar y si el jefe de hogar es hombre, la probabilidad de que el nio asista a la escuela es menor. Por otro lado, el gasto per cpita del hogar y no tener hermanos menores de 5 aos incrementa la probabilidad que el nio asista a la escuela. Un estudio sobre la cobertura de la educacin primaria en Honduras utiliza el esquema de funcin de produccin de educacin para examinar el total de das que los nios asisten a clases.26 Los determinantes explorados son las caractersticas de los nios, las caractersticas de la familia y las caractersticas de la escuela. Los resultados sealan que la edad, el sexo (si es nia), la baja educacin de los padres y la distancia de la escuela tienen un efecto negativo en la probabilidad de asistir a la escuela. Por el contrario, la existencia de programas de alimentacin escolar, que las escuelas cuenten con servicios bsicos y el ingreso tienen un efecto positivo en la probabilidad de ir a la escuela. Un estudio que explora los determinantes de la asistencia a clases en Guatemala es el Informe Final sobre el Diseo de Modelos de Prediccin del Cumplimiento de los Objetivos del Milenio en Guatemala.27 Al analizar el cumplimiento del objetivo del milenio de lograr la educacin primaria universal, se calcula un modelo que intenta explicar la probabilidad de estar cursando primaria entre los 7 y 12 aos de edad. Se concluye que las condiciones socioeconmicas de la familia (como el acceso a servicios bsicos y el gasto per cpita), a la participacin en programas sociales de incentivos28 y las caractersticas del hogar tienen un alto impacto. Sobre la base de los estudios mencionados previamente se presenta a continuacin un ejercicio para explorar los determinantes para que los hogares enven a sus hijos a la escuela. Los datos utilizados provienen de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2000 (encovi 2000). Se utiliza un modelo de regresin logstica29 que, dado cierto nmero de variables, busca explicar la probabilidad de que un nio asista a la escuela.

La funcin a estimar es:

Cit = f (Sit , E it , Ait , Neit , Fit )+ Vit

(1)

kakwani et al (2005). bedi et al (2002). 27 beltrn et al (2005). 28 El impacto medido de los programas sociales de incentivos est sobre valorado ya que todos los nios que fueron beneficiarios estaban efectivamente inscritos, por lo que su efecto en los no inscritos es nulo, perdiendo as la capacidad discriminante requerida para el modelo loGit. Una mejor manera de medir este impacto es con datos de panel, donde haber sido beneficiario en el ao t implique que el nio va a la escuela en el ao t + 1. Para ms detalles consultar scHultz (2004). 29 El modelo loGit est basado en un modelo de probabilidades no lineales que permite, a partir de un conjunto de variables explicativas que pueden ser cuantitativas o cualitativas, predecir una variable respuesta de tipo dicotmico para el caso la inscripcin o no de un nio entre 7 y 12 aos al nivel primario. El modelo tiene la siguiente expresin matemtica:
25 26

Cit =

1 1 + e( 0 + 1 X it )

44

Donde:

Cit: Variable dicotmica que indica si un nio i, en el perodo t se inscribi a la primaria. Sit: Sexo del nio. 1 si es nio y 0 si es nia. Eit: Edad del nio Ait: rea de residencia. 1 si es rural y 0 si es urbano. Neit: Nivel educativo del jefe de hogar. 1 si es analfabeta y 0 si no lo es. Fit: Vector de variables que recogen la situacin socioeconmica de la familia. Las variables incluidas en este vector son:

I: Ingreso per cpita anual I2: Ingreso per cpita al cuadrado Pobre extremo Variable dicotmica, donde 1 implica que el hogar es pobre extremo y 0 que no lo es. Electricidad: Variable dicotmica, donde 1 implica que en el hogar cuentan con energa elctrica y 0 el caso contrario. Saneamiento Variable dicotmica, donde 1 implica que el hogar est conectado a drenaje y 0 el caso contrario.

Vit: Trmino estocstico

Cuadro 7 Resultados obtenidos: modelo logit para la probabilidad de estar inscrito en el sistema escolar entre 7 y 18 aos
Inscripcin al sistema educativo (7 a 12 aos) Constante Hombre Edad rea Pobre extremo Ingreso per capita Ingreso per capita Electricidad Saneamiento Jefe analfabeta Nia sin luz y sin agua
2

Variable

Inscripcin al sistema educativo (13 a 18 aos) 7.4700 0.3738 -0.4799 -0.6126 -0.4769 0.0001 -8.65 0.2909 0.6280 -0.5031 -0.2512 Sig. *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** * e 1,754.6 1.4532 0.6189 0.5419 0.6207 1.0001 1.00 1.3376 1.8739 0.6047 0.7778

Sig. * *** *** ** *** *** *** *** *** ***

e 0.6504 1.2668 1.1642 1.2242 0.5404 1.0002 1.0000 1.7544 1.6677 0.5101 0.8615

-0.4301 0.2365 0.1521 0.2023 -0.6155 0.0002 -1.92 0.5621 0.5114 -0.6731 -0.1491

45

 Regiones Regin metropolitana Regin norte Regin nororiente Regin suroriente Regin central Regin suroccidente Regin noroccidente R2 (Nagelkerke R Square) Porcentaje de aciertos
Nivel de significancia: *** 1%; ** 5%; *10%. Fuente: elaboracin propia sobre la base de pronere (2005).

Sig.

e 0.7548

Sig. *** 0.9427 ** 0.8797 *** ** ***

e 0.6045 0.7145 0.4772 0.7399 0.6015

-0.2814 -0.3009 -0.0295 0.0748 -0.1402 0.0231 -0.29286 0.2088 82.6935 ** **

-0.5033 -0.0590 -0.3361 -0.1282 -0.7399 -0.3012 -0.50829 0.3363 71.4957

0.7401 0.9709 1.0777 0.8692 1.0234 0.7461

c. Cules son los determinantes de la cobertura en Guatemala? Los efectos marginales calculados por la regresin30 indican que: * La pobreza extrema es uno de los factores que mayor impacto tienen en la cobertura educativa. Los nios entre 7 y 12 aos que pertenecen a hogares extremadamente pobres presentan un efecto marginal negativo del 68.5%. Esto significa que si se controlara el resto de variables la probabilidad que un nio de un hogar pobre extremo asista a la escuela sera 61.5% menor que la del resto. Para los nios de 13 a 18 aos el impacto negativo es 47.7%.31 * Las nias tiene una menor probabilidad de asistir a la escuela que los nios. Los nios tienen un efecto marginal positivo del 23.7% para nios de 7 a 12 aos y de 37.4% para nios de 13 a 18 aos. * Para los nios de 7 a 12 aos es ms probable que los enven a la escuela mientras mayores sean y el efecto marginal de un ao ms de edad es de 15.2%, no as para los nios de 13 a 18 aos, donde la edad influye negativamente en la decisin de que asistan a la escuela. * Ser del rea rural no tiene fuerte impacto en los nios de 7 a 12 aos. Sin embargo, para los nios de 13 a 18 aos su probabilidad de inscribirse al sistema disminuye si son rurales. El efecto marginal negativo es de 61.2%.
Los parmetros estimados por un modelo loGit representan los parmetros de una relacin no lineal entre las variables explicativas y la probabilidad de ocurrencia del acontecimiento, que el nio est matriculado en el sistema educativo para este caso. De modo que, cuando aumenta la variable explicativa los incrementos en la probabilidad no son siempre iguales por que dependen del nivel original de la misma. Para una mejor interpretacin se utiliza el cociente entre probabilidades (Odds), definido por e_k. sta ratio se interpreta en funcin de que el valor sea igual, menor o superior a 1. Si toma el valor 1 significa que la probabilidad de que el nio se matricule es igual a la de que no se matricule (para nuestro caso las variables del gasto); si el ratio es menor que 1 indica que tiene menor probabilidad de ocurrencia, es decir que hay menos probabilidades que el nio se matricule (para nuestro caso si el jefe de hogar es analfabeta y si el nio en pobreza extrema es urbano); y finalmente si es mayor que 1 indica que al aumentar en una unidad el valor de las variables aumenta la probabilidad de ocurrencia (para nuestro caso las variables de acceso a electricidad, si es nio y la edad). 31 La variable que representa el ingreso en esta regresin presenta un impacto nulo en la probabilidad de asistencia por razones metodolgicas de estimacin. El resto de variables recogen con mayor detalle las caractersticas socioeconmicas de los hogares, las cuales tiene un mayor impacto que el ingreso monetario. Sin embargo, es conveniente mantener la variable ingreso porque controla en alguna medida la heteroscedasticidad.
30

46

* Otra caracterstica socioeconmica que tiene un impacto positivo es el acceso a servicios bsicos. Si el hogar tiene acceso a electricidad el efecto marginal es de 56.2% y 29.1% para nios de 7 a 12 y de 13 a 18 aos, respectivamente. El acceso a saneamiento tiene un efecto del 51.1% y 62.8%. El acceso a servicios tambin se relaciona con la decisin de mandar a la escuela a la nia, al disminuir el tiempo dedicado a tareas domsticas. Esta variable es significativa solamente para las nias de 13 a 18 aos, donde el impacto negativo del cruce de las variables asciende a 94.7% (el impacto se obtiene de la suma de para sexo, servicios, rea y el de la variable cruzada). Ello significa que una nia del rea rural que no tiene acceso a los servicios de luz ni agua tiene una probabilidad de no asistir a la escuela del 94.7%. * Al analizar el comportamiento de la cobertura educativa en las diferentes regiones del pas, resulta que los nios de 7 a 12 aos de la regin norte y la regin noroccidente tienen menos probabilidades que el resto de nios de ser inscritos en la escuela. Para los nios de 13 a 18 aos no existe evidencia de que hallan diferencias territoriales en el acceso. Todo lo anterior confirma que las condiciones socio-econmicas del hogar, incluyendo la pobreza y la educacin de los padres, es un determinante decisivo de la cobertura de la educacin en Guatemala. Estas variables, que afectan la demanda de educacin, justifican intervenciones que contribuyan a superar este tipo de obstculos, que no necesariamente estn vinculados con la oferta de educacin por parte del Estado. En otras palabras, aumentar los servicios pblicos de educacin, y extenderlos a todo el pas, no basta para aumentar la cobertura de la educacin en Guatemala. En particular, es necesario estimular la demanda de los hogares mediante polticas de transferencias de recursos a las familias pero condicionadas a que enven a los nios y nias a la escuela. Esto ya se hace, parcialmente, mediante la entrega de becas, pero la magnitud de los problemas de cobertura que persisten sugieren la necesidad de aumentar el nmero y valor de becas o, mejor, de implementar un sistema de transferencias de efectivo con mayor impacto. Como parte de estas transferencias existe la posibilidad de incluir otros componentes que van desde la atencin a la nutricin y la salud de la madre y de los nios,32 hasta mecanismos de asistencia para favorecer la generacin de empleo productivo de los padres. Estas intervenciones se analizarn ms adelante, pero deben ser consideradas como ingredientes fundamentales de cualquier propuesta integral de ampliar la cobertura escolar en las condiciones actuales.

En la literatura especializada no existe consenso sobre qu es una educacin de calidad. La calidad puede ser evaluada desde distintos enfoques, tomando en cuenta la eficiencia, la excelencia, la calidad integral o la calidad total. En todo caso, un comn denominador de estos enfoques es que la educacin de calidad debe permitir la insercin del educando en la sociedad, tanto en su vida familiar y laboral como poltica, permitindole as a cada persona ser un ciudadano y desarrollar al mximo sus capacidades.33 Para lograr este objetivo la educacin debe desarrollar el saber cognitivo y actitudinal, pero estas competencias no se pueden medir nicamente por medio de las tasas de desercin y repitencia, justificndose entonces medir el rendimiento escolar por medio de la aplicacin de pruebas independientes, an cuando todava no permitan evaluar el desarrollo del conjunto de capacidades que la educacin debera favorecer.

Tambin conocidos como programas de Atencin y Educacin de la Primera Infancia (aepi), tiene por objeto prestar apoyo a la supervivencia, crecimiento, desarrollo y aprendizaje del nio lo cual comprende ocuparse de su salud, nutricin e higiene, as como de su desarrollo cognitivo, social, fsico y afectivo desde su nacimiento hasta su ingreso en la escuela primaria, en contextos formales, no formales e informales, de acuerdo con unesco (2006b). 33 seibold (2000).
32

47

El uso de evaluaciones del aprendizaje escolar es reciente. En el mbito internacional las pruebas desarrolladas en la dcada de 1990 se han vuelto referentes en materia evaluativa: el programa Tendencias de las Matemticas y las Ciencias a nivel Internacional (tiMss, por sus siglas en ingls), el Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (pisa, por sus siglas en ingls), el Estudio sobre Educacin Cvica, la Prueba sobre el Progreso Internacional en el Aprendizaje de la Lectura (pirls, por sus siglas en ingls) y, en el contexto latinoamericano, el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (llece). Vase el recuadro siguiente, donde se detalla el objetivo de cada una de estas. Recuadro 1 Pruebas internacionales para evaluar la calidad de la educacin
Programa Tendencias de las matemticas y las Ciencias a nivel Internacional (timss) Evala el rendimiento de los estudiantes en matemticas y ciencias para aprender ms de la naturaleza y el alcance del aprendizaje de los estudiantes en estas dos materias, as como del contexto en que ello ocurre. Pretende encontrar factores directamente relacionados con el aprendizaje de los estudiantes en ambas materias que puedan modificarse por la poltica educativa, tales como el currculo, la asignacin de recursos o las prcticas de enseanza. Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (pisa) Proporciona un anlisis de las habilidades que la educacin provee a los nios de 15 aos para afrontar los retos de la actual sociedad del conocimiento, se realiza en 41 pases 31 de los cuales pertenecen a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (oecd por sus siglas en ingls) y proporciona un anlisis del desempeo educativo a partir de sus determinantes. Estudio de Educacin Cvica Tiene el propsito de analizar y comparar en trminos de conocimientos y actitud cvica la forma en que los jvenes se preparan para asumir su papel de ciudadanos y los factores que influyen en este proceso de formacin. La evaluacin se enfoca en las nociones, representaciones, actitudes, destrezas y acciones de los estudiantes en temas tales como diversidad, democracia, economa, identidad nacional y cohesin social. Prueba sobre el Progreso Internacional en el Aprendizaje (pirls) Evala la competencia en lectura de nios entre los 9 y 10 aos y las prcticas escolares asociadas al aprendizaje de la lectura y los hbitos de lectura en el hogar. El estudio busca analizar la capacidad de comprender y usar aquellas formas del lenguaje escrito requeridas por la sociedad y a su vez valoradas por la persona. Se centra en los procesos de comprensin, los propsitos de la lectura y los comportamientos y actitudes de los estudiantes respecto a ella. Proyecto Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (llece) Busca establecer las variables que inciden en la calidad de la educacin en los pases latinoamericanos. En 1997, se realiz el primer estudio internacional comparativo en las reas de lenguaje y matemticas que se aplic a estudiantes de tercer y cuarto grado de educacin bsica. El estudio, dirigido por unesco a travs de su Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe orealc, tiene en cuenta las necesidades particulares culturales y educativas de Amrica Latina y el Caribe y pretende establecer indicadores tiles para la formacin de polticas educativas en los pases evaluados.

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Guatemala an no ha participado en ninguna prueba internacional. Sin embargo, a nivel nacional se han realizado evaluaciones del rendimiento en lectura y matemticas a nios de primero y tercero de primaria y en los ltimos aos a graduandos de cada nivel con el fin de medir adecuadamente la calidad de la educacin. Las evaluaciones realizadas de forma independiente indican un bajo rendimiento en todos los niveles y una gran disparidad entre regiones, reas y sexo. Las evaluaciones del sistema han sido hechas por el Programa Nacional de Evaluacin del Rendimiento Escolar (pronere) y por el Sistema Nacional de Evaluacin e Investigacin Educativa. Cuadro 8 Resultados de evaluaciones aplicadas a estudiantes en Guatemala, varios aos Cifras como porcentajes
Lenguaje Nivel Reprobados / Debe mejorar / Insatisfactorios 52.0 61.1 78.3 84.5 Aprobados / Satisfactorios 48.0 39.0 21.7 15.5 Matemtica Reprobados / Debe mejorar / Insatisfactorios 72.5 83.8 56.9 83.0 Aprobados / Satisfactorios 27.5 16.2 43.1 17.0

1er grado de Primaria a/ 3er grado de Primaria b/ 6to grado de Primaria b/ Egresados de diversificado c/

a/ usaid (2005). Evaluacin del rendimiento en lectura y matemtica de estudiantes de primer grado primaria de escuelas oficiales de Guatemala. b/ pronere (2001). Informe de resultados del Programa nacional de Evaluacin del Rendimiento Escolar Ao 2001. El dato corresponde a los alumnos que tuvieron ms del 62.5% de los tems correctos. c/ Sistema Nacional de Evaluacin e Investigacin Educativa (2005). Informe de la Evaluacin a Estudiantes Graduandos 2005. Mineduc. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informes de resultados de las evaluaciones.

La evaluacin del primer grado realizada por usaid en 2004 indic que nicamente el 48.0% de los nios era capaz de leer y comprender una oracin sencilla de cinco palabras que contuviera un lxico adecuado, el 45.3% alcanz el criterio de sumas, el 38.6% el de restas y un 27.5% el criterio global de matemticas. Los departamentos con los resultados ms bajos fueron Jutiapa, Baja Verapaz, Zacapa, Huehuetenango, Totonicapn, San Marcos y Alta Verapaz. La poblacin indgena obtuvo 7 puntos menos que los no indgenas en lectura y 2 puntos menos en matemtica, y la poblacin rural 16 puntos menos en lectura y 10 puntos menos en matemticas frente a la poblacin urbana. Las diferencias respecto al sexo no fueron significativas. La evaluacin a estudiantes graduandos en 2005 indica el mismo nivel de desigualdades y bajo rendimiento. Las reas con menos porcentajes de satisfactorio fueron lgica, con el 7.3%, y gramtica con el 12.5%. Las carreras con los resultados ms bajos fueron los tcnicos y peritos en el rea de lenguaje, y magisterio y secretariado en el rea de matemticas. Las personas que hablan un idioma maya tuvieron un menor rendimiento en ambas pruebas: en matemticas el promedio fue de 52.63% frente a un 62.03% de los que no hablan idiomas mayas, y en lenguaje el promedio fue de 51.2% para los que hablan un idioma maya y 62.05% para los que no. Territorialmente se mantuvieron las diferencias, siendo la Ciudad Capital la que tuvo los mayores puntajes y los departamentos con menores puntajes fueron Jutiapa, Jalapa, Chiquimula, Zacapa e Izabal. Los

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resultados por sexo, al contrario que en la primaria, s presentaron diferencias significativas. En lenguaje las mujeres que aprobaron satisfactoriamente la prueba fueron el 16.9% mientras que los hombres fueron el 14.1%, y en matemticas los resultados se invirtieron, siendo los hombres los que mayormente aprobaron la prueba satisfactoriamente, con un 21.7%, mientras las mujeres que aprobaron fueron el 12.1%.

a. Antecedentes As como la funcin de produccin de la educacin puede utilizarse para evaluar su cobertura, tambin puede utilizarse como marco analtico para el anlisis de la calidad educativa. La funcin de produccin analiza los insumos que se combinan para obtener un determinado nivel de aprendizaje. En numerosos pases los datos de pisa han sido utilizados para examinar los diferentes factores que determinan los resultados en las pruebas de matemticas, ciencia y lectura.34 En la prueba se identifican 5 grandes factores condicionantes de la calidad: las caractersticas inherentes del estudiante, los antecedentes familiares, los recursos del hogar, los recursos de las escuelas y las caractersticas de los profesores y, finalmente, los modelos institucionales de gestin. La evaluacin de los resultados de pisa en 2003 para varios pases desarrollados indican que los antecedentes familiares, tales como la educacin de los padres, la ocupacin y el nmero de libros en el hogar, tienen mayor impacto en los resultados de lectura.35 Dentro de las caractersticas del estudiante el sexo es determinante para los resultados en ciencia y matemticas (a favor de los nios) y en lectura (a favor de las nias). El equipamiento, el material de instruccin y la formacin de los maestros se encuentra positivamente correlacionada con los estudiantes de alto desempeo. Finalmente, un resultado novedoso del anlisis de esta prueba es que permite evaluar la organizacin de los diferentes sistemas educativos entre pases. Aquellas escuelas que aplican evaluaciones externas y que tienen autonoma en la seleccin de los textos escolares, en decidir el destino del presupuesto escolar y en contratar sus maestros tienen mejores resultados en el rendimiento de sus alumnos, al contrario de la escuelas sin evaluaciones estrictas pero con autonoma para formular su propio presupuesto y para despedir a los docentes, que presentan rendimientos negativos de sus alumnos.36 Anlisis similares han sido utilizados en Honduras y Nicaragua. Los avances hechos por Honduras en materia de cobertura de la educacin primaria han sido atenuados por las altas tasas de repitencia y desercin as como por los bajos logros acadmicos.37 Bedi y Marshall calculaban la funcin de produccin de educacin para Honduras suponiendo que los bajos niveles de asistencia de los nios a las escuelas explicaban parte del bajo rendimiento en las pruebas, provocando a su vez altos niveles de reprobacin y desercin. Los factores utilizados para explicar el rendimiento se agruparon en 4 reas: las caractersticas de los nios, de las familias, de los profesores y del saln de clases. Las variables ms influyentes fueron el retorno de la educacin esperado por las familias, la facilidad del acceso a la escuela (medida por la distancia y las condiciones de la infraestructura), el nivel educativo de los maestros, los recursos del hogar y el involucramiento de los padres.

fucHs y woessMann (2004). fucHs y woessMann (2004). 36 fucHs y woessMann (2004). 37 bedi y MarsHall (2002).
34 35

50

Otro estudio examina los factores asociados con el rendimiento acadmico en tercero y sexto grado de primaria en Nicaragua.38 Los factores que componen la funcin de produccin son la habilidad innata del alumno, la habilidad del maestro para transmitir conocimientos, la eficiencia organizativa del centro escolar, el reforzamiento del hogar, la relevancia del currculo y la disponibilidad de materiales e infraestructura escolar. El ejercicio economtrico hecho revela que los factores ms importantes eran el liderazgo del director (aquellos que discuten aspectos pedaggicos y acadmicos con los maestros), la motivacin del maestro (severidad y frecuencia de la ausencia del docente y la preocupacin por aspectos pedaggicos), el nivel educativo de los padres, la etnia, el sexo y el modelo de gestin (escuelas privadas o pblicas, existencia de laboratorios de computacin y la seguridad en las escuelas). Por su parte, la evaluacin realizada por pronere39 a nios de primero y tercer grado de primaria en 2004 incluy informacin sobre los maestros, las escuelas y los nios, que permite explorar a mayor profundidad los determinantes del rendimiento escolar en matemticas y lectura. La prueba explor 9 factores externos a travs de cuestionarios y entrevistas complementarias a maestros, directores y nios que toman la prueba. Los resultados indican que el rea y la etnia son significativas para el resultado en matemticas; no as el sexo. La alimentacin, la experiencia y capacitacin docente y la infraestructura de la escuela tienen un alto impacto en el rendimiento. Sin embargo, el ambiente letrado del hogar tiene una leve correlacin con los resultados as como el bilingismo docente y el riesgo o violencia en la escuela. La asignacin de tareas y la planificacin de clases por parte del docente evidenciaron no tener un resultado estadsticamente significativo en el rendimiento. El informe de pronere explora las relaciones entre las variables a travs de Chi-cuadrados, lo que permite medir el impacto por separado de cada una de las variables dependientes. Con el fin de profundizar en el nexo de estas variables a continuacin se calculan diversas regresiones para estimar la funcin de produccin de la educacin en Guatemala, utilizando los datos de pronere 2004 y 2005, como se explica en las siguientes secciones.

b. Funciones de produccin de la calidad de la educacin A continuacin se presentan las bases de diversas estimaciones de funciones de produccin de la educacin para profundizar en los determinantes de la calidad de la educacin, entendiendo por calidad tanto el rendimiento de los nios en las evaluaciones como la eficiencia de las escuelas. En primer lugar se realizan varias regresiones bajo Mnimos Cuadrados Ordinarios ( Mco) para explorar los determinantes principales del rendimiento, con base en dos aproximaciones, ambas basadas en la funcin de produccin. Posteriormente se realiza una estimacin de la eficiencia de las escuelas pblicas en Guatemala con base en los resultados de rendimiento escolar, utilizando un modelo probit para modelar el logro educativo y aplicar tcnicas estadsticas que estiman la frontera de produccin de la educacin.

La funcin de produccin de la educacin a estimar es:

Oit = f (Nit , Fit , Dit , E it )+ Vit

(2)

38 39

usaid

arca et al (2004). (2005).

51

Donde: Oit: Desempeo del estudiante i al tiempo t. Nit: Vector que recoge caractersticas del estudiante. Las variables incluidas son:
rea en la que se ubica: Sexo del estudiante: Edad del estudiante: Etnicidad: 1 si es urbano, 0 si es rural. 1 si es nio, 0 si es nia. Aos de edad 1 si el nio se identifica como maya, 0 si no.

Fit: Insumos familiares acumulativos. Las evaluaciones realizadas no incluyen informacin consistente sobre los hogares. Las pruebas de pronere 2004 incluyeron un cuestionario a los padres de familia, pero ste nicamente se aplic a 905 de los padres, de un total de 15,688 pruebas aplicadas. Los datos del cuestionario al que se tuvo acceso fueron nicamente para el tercer grado y las reas incluidas fueron el nivel educativo del padre, un indicador de los recursos del hogar y del tamao del hogar.
Educacin del padre Electricidad Total de miembros del hogar Grado alcanzado por el padre del nio que tom la prueba 1 si el hogar cuenta con electricidad, 0 en caso contrario Nmero de personas en el hogar

Dit: Vector que recoge caractersticas del docente. Para la regresin se exploraron 3 caractersticas: aos de dar clases, aos de dar clases en el grado respectivo y la formacin del docente, pero la nica variable estadsticamente significativa es la que se refiere a los aos de experiencia del profesor. Eit: Vector que recoge los insumos acumulativos de la escuela y esquemas de gestin. Para medir esta variable se utilizan los datos proporcionados por el cuestionario al director sobre los servicios a los que la escuela tiene acceso y caractersticas de la misma.
Multigrado 1 Supervisin 1 Agua entubada Electricidad si el maestro del nivel es multigrado si la escuela ha sido visitada por un supervisor 1 si tiene acceso a agua entubada, 0 en caso contrario. 1 si tiene acceso a electricidad, 0 en caso contrario.

Vit: Trmino estocstico que incluye la habilidad innata de los alumnos y una serie de factores sociales que no es posible cuantificar. Una segunda aproximacin al anlisis del rendimiento escolar se realiza a nivel de los estudiantes y de las escuelas.40 En el nivel de los estudiantes se implementa un anlisis de regresin y modelos probabilsticos para calcular su rendimiento. En el mbito de las escuelas se utiliza un modelo

40

Basado en vsquez (2006), originalmente con datos de primer grado, y ampliado aqu con datos de tercer grado.

52

de fronteras estocsticas para medir la ineficiencia. Este enfoque tambin permite identificar los determinantes del rendimiento y la ineficiencia, basados en la funcin de produccin:
Max Oit = f (N, F , C, D, E , M ) (3) Oit

donde variables como las caractersticas de los nios (N), las caractersticas de los padres (F), las caractersticas del ambiente o de la comunidad (C), las caractersticas de la escuela (E), las caractersticas de los profesores (D) y los materiales utilizados para el proceso de aprendizaje (M), representan los insumos educativos necesarios para obtener un rendimiento educativo determinado. La ecuacin (3) resulta de aplicar un criterio de maximizacin a la ecuacin (2) y de desagregar los insumos acumulativos de la escuela en (E) y (M) y las caractersticas del nio en (N) y (C). Para medir el rendimiento de los estudiantes se utilizan los resultados de las evaluaciones de matemticas y lectura. Para estimar los efectos de los insumos educativos en el rendimiento escolar, se estima un sistema de ecuaciones lineales basadas en las notas de las evaluaciones:
M = X R = X R + e R
M

+e

(4a) (4b)

donde M y R son las notas de las evaluaciones en matemticas y lectura, respectivamente. X representa el vector de insumos educativos incluidos en la funcin de produccin de la educacin (caractersticas de los nios, de los padres, de la comunidad, de los profesores, de la escuela y de los materiales educativos). _M y _R representan los parmetros estimados y eM y eR las variaciones aleatorias no explicadas de las notas de los estudiantes. El vector X incluye las variables Hombre, Edad, Indgena y Repitente para medir las caractersticas de los nios. Las variables Experiencia, Dominio lengua de la comunidad, ndice de formacin, Programa DEV de profesionalizacin, se incluyen como caractersticas de los profesores. El tamao de la escuela, los pupitres, el programa diGebi, el programa pronade, la modalidad Multigrado y el nmero total de grados se incluyen como caractersticas de las escuelas. Se crea un ndice de Materiales para medir el uso de materiales en la clase. El rea y el departamento de la escuela se utilizan como variables binarias para controlar las caractersticas de la comunidad. Desafortunadamente la informacin no incluye datos sobre las caractersticas de los padres. Sin embargo, la visita de los padres se utiliza como una variable Proxy del inters de los padres en la educacin de sus hijos. Para estimar los parmetros de la ecuacin (4a) y (4b) se utilizan dos tcnicas economtricas. Primero, se asume que las ecuaciones son independientes, lo que permite usar mnimos cuadrados ordinarios (Mco) en cada ecuacin de manera separada. Segundo, se considera que existe interaccin entre las habilidades para matemticas y lectura, por lo que los parmetros en las ecuaciones (4a) y (4b) se estiman simultneamente utilizando regresiones aparentemente no relacionadas. Estas estimaciones permiten calcular los efectos de cada insumo educativo en las notas de los estudiantes. A pesar de que las evaluaciones estndares proveen informacin sobre el rendimiento de los estudiantes, no proveen informacin sobre el nivel de logros educativos. Es decir, sin una lnea base con la cual comparar, los resultados de las evaluaciones no tienen sentido. Para superar este problema, los valores de M y R se reemplazan por las variables binarias Maprobado y Raprobado. stas variables toman el valor de 1 cuando el estudiante ha aprobado los exmenes de matemticas y lectura y 0 en caso contrario. Esta transformacin permite utilizar un modelo probit, con el fin de 53

estimar la probabilidad de lograr aprobar el ao escolar. Los modelos probit para las ecuaciones (4a) y (4b) se estiman independientemente y simultneamente utilizando una tcnica de estimacin probit, aparentemente no correlacionada. Para estimar la ineficiencia se utilizan las calificaciones promedio de pruebas en matemticas y lectura para medir el producto de las escuelas. Se estiman dos fronteras estocsticas de produccin para evaluar el efecto de los insumos sobre el producto educativo y para calcular indicadores de ineficiencia. Primero, se supone que los insumos fuera del control de las escuelas afectan el producto educativo, como sigue:

Calificacin Media Calificacin Media = X + Z a + e

donde la Calificacin Media es el logaritmo natural de las calificaciones medias en pruebas de matemticas y de lectura; X representa insumos que controla la escuela; Z los insumos que no controla, y y a son parmetros a ser estimados. La variable de error e es igual a v - u, donde v representa variaciones no observadas en calificaciones y u es la medida de ineficiencia. Puesto que u debe ser positiva, se supone que tiene una distribucin media-normal o exponencial. Segundo, los insumos fuera del control de las escuelas no estn incluidos en la ecuacin de produccin, pero son consideradas como determinantes de ineficiencia:

Calificacin Media Calificacin Media = X + e

(6a) (6b)

u=Z d +w

donde w es ineficiencia de escuelas no sistemtica; X es un conjunto de insumos que las escuelas controlan; Z son factores del medio que afectan la eficiencia escolar; y d son parmetros a ser estimados; y el error e es igual a v - u. Las ecuaciones (6a) y (6b) son estimadas secuencialmente. Los insumos incluidos en X son el ln de la experiencia del profesor, la correspondencia de la lengua del profesor con la de la comunidad, un ndice de formacin, un ndice de materiales, la utilizacin de varios libros (libro de la Direccin General de Educacin Bilinge, libro Tejiendo, libro Camino, otro libro), el ln del nmero de pupitres y el ln del total de grados. Los factores que afectan la eficiencia de la escuela son el sexo, la edad, la etnia, los remitentes y las visitas de los padres (Ver Cuadro 2.7 del Anexo 2). Con base en la estimacin de las fronteras de produccin se estima el grado en que no se alcanza el potencial de mxima eficiencia con los insumos identificados, lo cual se refleja en un ndice de ineficiencia. En trminos ms concretos, este ndice da una idea de cunto mayor podran ser las calificaciones si los insumos se utilizaran ms eficientemente o, alternativamente, el grado en que podran utilizarse menores recursos para alcanzar las calificaciones actuales, lo cual se desarrolla ms adelante (Ver Cuadro 27, y Cuadro 2.9 y 2.10 del Anexo 2).

c. Cules son los determinantes de la calidad de la educacin en Guatemala? En el cuadro 9 se presentan los resultados de la estimacin de la funcin de produccin y en el anexo 2 se incluye el conjunto de estimaciones elaboradas para esta seccin y se profundiza en la metodologa utilizada para el clculo de la eficiencia. Las regresiones reafirman que la calidad de la educacin est determinada en gran medida por las disparidades dentro de la sociedad as como por componentes organizativos del sistema escolar, reflejando factores de la oferta y de la demanda de la educacin. 54

Cuadro 9 Determinantes del rendimiento escolar, mnimos cuadrados ordinarios a/

Modelo (Constante) Caractersticas del nio Sexo del estudiante Edad del estudiante en aos rea Urbana Etnicidad Caractersticas del hogar Educacin del padre Electricidad Total de miembros del hogar Caractersticas del docente Aos como docente Caractersticas de la escuela Maestro es multigrado Ha recibido visitas del cta (o del supervisor) en su escuela este ao? Hay agua entubada en el establecimiento? Hay electricidad en el establecimiento? R R
2

Lectura 1er grado 57.11 -0.46 1.05 *** 9.06 *** -5.12 *** ... ... ... 0.19 *** -10.14 *** 1.94 ***

Matemtica 1er grado 33.99 1.80 *** 1.71 *** 6.51 *** -1.72 *** ... ... ... 0.12 *** -7.81 *** -0.43

Lectura 3er grado 70.86 *** 1.34 -1.03 ** 4.36 *** -10.95 *** 0.55** 4.13* -0.73 ** 0.16* -4.18 *** 2.54 *

Matemticas Lectura Matemticas 3er grado graduandos graduandos 55.20 *** 3.55 ** -0.79 2.48 -7.12 *** 0.46* 1.34 -0.64 * 0.10 -5.44 *** 0.40 -2.83 *** 0.46*** ... ... ... ... ... -4.17 *** 6.76*** ... ... ... ... ... 17.87 *** -0.37 *** 49.16 *** 7.10 ***

5.18 *** 0.00 0.32 0.10 18,346

3.07 *** -0.41 0.26 0.07 18,346

-0.09 -2.02 0.51 0.26 905

2.22 -2.65 0.37 0.14 905

... ... 0.21 0.05 80,688

... ... 0.36 0.13 80,688

Nb/

a/ Niveles de significancia: *** 1%, ** 5%, * 10%. [...] No hay datos disponibles. b/ Para la prueba de 3er grado la muestra corresponde al nmero de padres que contestaron el cuestionario, para primer grado y para graduandos de diversificado la muestra responde al total de alumnos que tomaron la prueba. Fuente: elaboracin propia sobre la base de resultados de las evaluaciones y cuestionarios complementarios.

Las ecuaciones estimadas en el cuadro anterior explican un 14% de la variacin observada en las calificaciones obtenidas por los estudiantes en las pruebas aplicadas, y las que se incluyen en el Anexo 2, entre 14 % y 20%. Este nivel es tpico de cualquier regresin mltiple de seccin cruzada de acuerdo a Arca et al (2004).41

Calificaci Calificaci Calificaci ones= 0=1Nio= 2 Hogar = Calificaci+ 4 = 04+EscuelaMaestro es 3 Maestro ones= 1ones+ 3 03+Maestro3 MaestroNio+ 2 Hogar4 la elasNio 2 Hogar 1 Nio Escuela1 4 3 donde ones + La ecuacin estimada puede escribirse como: 0 + 1 Nio+ 02+Hogar+=Maestro += 2 Hogar+ Escuela + +Escuela + 4 Escuela ticidad de las calificaciones respecto al valor que adquieren las variables independientes.
41

55

El anlisis de las regresiones sugiere lo siguiente. * Las caractersticas de los nios (o caractersticas de la demanda) indican que la edad tiene un efecto significativo en el rendimiento. En el primer grado a mayor edad hay mejores resultados, pero en el tercer grado la sobre-edad tiene un efecto negativo en los mismos. Los nios y nias del rea urbana presentan ventajas sobre los del rea rural: un estudiante urbano tiene un promedio de calificacin pronosticado de 6.7 puntos superiores en lectura y de 4.5 en matemticas en comparacin a uno del rea rural. Los nios y nias indgenas presentan resultados inferiores al resto de sus compaeros en todas las reas y en todos los niveles. El sexo tiene un resultado en el rendimiento estadsticamente dbil, indicando que los hombres obtienen mejores resultados en matemticas y las mujeres en lenguaje. * Las caractersticas del hogar (tambin caractersticas de la demanda) exploradas en la prueba a nios de tercer grado sealan que a mayor nivel educativo de los padres mejores son los resultados en la evaluacin. El tamao del hogar tiene un impacto negativo en los resultados. Esto se explica porque en hogares numerosos el ambiente no es propicio para el estudio y por el nmero de tareas en el hogar que el nio debe realizar. Los recursos del hogar tambin tienen un impacto positivo en el rendimiento, aunque esta variable pueda estar recogida por otras variables ya que un hogar con pocos recursos probablemente tenga jefes de familia con bajos estudios, acceso a escuelas con recursos limitados y est compuesto por muchas personas. * La principal caracterstica explorada del docente (oferta) es la experiencia medida en aos. La experiencia tiene un impacto positivo mayor en el primer grado, es decir que por un ao adicional de experiencia los resultados de los alumnos aumentan en 0.19 para lectura y en 0.12 para matemticas. Para el tercer grado la experiencia est dbilmente relacionada con los resultados, pero su impacto sigue siendo positivo. Por otra parte, la caracterstica docente que ms contribuye a aumentar las calificaciones en primer grado, tanto de lectura como de matemticas, es la habilidad de hablar el mismo lenguaje que la comunidad (Ver Cuadro 1.1 a Cuadro 2.4, Anexo 2), pero este factor ya no resulta significativo en tercer grado. En tercer grado resulta significativo, en cambio, la capacitacin docente, lo cual no ocurra en primer grado. Al concebir la educacin como un proceso, estos resultados estaran confirmando la contribucin de la educacin bilinge durante los primeros aos al rendimiento escolar, luego de lo cual se volvera ms importante la formacin docente ms especializada. Por cierto, la capacitacin solamente resulta significativa en lo que se refiere a pruebas de lectura y no de matemticas en tercer grado, lo cual sugerira serias deficiencias de la capacitacin o la posibilidad muy tentativa de que, al llevarse a cabo durante el perodo de clases, la capacitacin resulta en que los maestros le dediquen menos tiempo a preparar sus clases. * Las caractersticas de la escuela (oferta) se pueden dividir en dos aspectos: los recursos de la escuela y el modelo de gestin. Los recursos de la escuela indican que mientras mejor acceso a servicios bsicos tiene la escuela, mejor es el ambiente donde se desarrolla el proceso de aprendizaje y mejores son los resultados. El indicador de recursos ms significativo en la ecuacin es el acceso a agua entubada. En las escuelas con esta caracterstica la calificacin promedio pronosticada aumenta en 5.2 para lectura y 3.1 para matemticas. Las variables de gestin indican que aquellas escuelas que reciben algn tipo de supervisin obtienen mejores resultados y que aquellas escuelas que funcionan con multigrados obtienen resultados significativamente menores. El Informe de Auditora Social de la Gran Campaa de la Educacin (2006) seal al respecto que nicamente las escuelas ms cercanas y ubicadas en el rea urbana son visitadas en ms de una ocasin, mientras que las ms alejadas tienen menor o ninguna supervisin. Un mayor nmero de alumnos por maestro tambin incide negativamente en ambas pruebas de primer grado as como en las de matemticas de tercero. Ambos factores negativos sugieren la necesidad de contar con ms maestros para atender menos alumnos. Aunque la atencin de un maestro a varios grados puede reducir costos, se sacrifica la calidad de la educacin. 56

Se compar los modelos de gestin de diGebi, pronade y la gestin tradicional de Mineduc (Ver Cuadro 2.1 a Cuadro 2.4, Anexo 2). Las escuelas de diGebi tienden a dar mejores resultados que las escuelas pronade y Multigrado, en primero de primaria, pero ocurre lo contrario en tercero de primaria. Las escuelas de pronade tienden a tener un desempeo menor al de las escuelas tradicionales de Mineduc en ambos grados, pero con un menor grado de significancia estadstica. Los resultados de diGebi estaran confirmando la mayor incidencia de la educacin bilinge en el rendimiento en primero y posiblemente segundo grado.42 Esta disminucin del rendimiento se puede deber a la mayor tasa de retencin que presentan pronade y diGebi, modalidades que han sido exitosas para atraer a una poblacin habitualmente excluida del modelo tradicional, pero que an tiene que mejorar el desempeo de sus estudiantes. Al analizar los resultados se pueden identificar cuatro factores decisivos que inciden en la calidad de la educacin o en el rendimiento de los nios y que deberan ser el centro de atencin de las polticas pblicas para mejorar la calidad. El primero estara referido a la demanda, donde los hogares rurales, indgenas, liderados por padres con bajos niveles educativos, con familias numerosas y de pocos recursos obtienen menores resultados en las pruebas de rendimiento educativo que aquellos hogares urbanos, no indgenas, con padres educados, con pocos miembros en el hogar y con mayores recursos. El hecho que las condiciones del hogar son determinantes tanto para la cobertura como para la calidad de la educacin demuestra la utilidad de contar un con enfoque integrado, que acuda a las transferencias para los hogares pobres, especialmente para aumentar la asistencia y reducir el abandono de la escuela. Un segundo factor que explica las diferencias en calidad de la educacin es el conjunto de desventajas en que se encuentra la poblacin indgena, lo cual tiene una dimensin tnico-cultural que debiera atenderse con la expansin de la educacin bilinge e intercultural. El tercer factor que incide de manera determinante en la calidad es el desempeo de los docentes, donde el mejor rendimiento de los nios se observa cuando estos han ganado mayor experiencia o, en tercer grado, cuando tienen una capacitacin adecuada. Finalmente, la cuarta explicacin de los problemas de calidad son las deficiencias en materia de gestin de las escuelas, donde aquellas que son multigrados, que tienen condiciones fsicas precarias, y que no estn adecuadamente supervisadas, estn brindando una educacin de menor calidad.43 Las condiciones socio-econmicas de los hogares, las deficiencias de la educacin bilinge e intercultural, las limitaciones que enfrenta la docencia, y los problemas de gestin son todos problemas propios que inciden negativamente en la calidad de la educacin en Guatemala. Evaluar en qu medida un mayor nivel de gasto pblico puede contribuir a superarlos requiere analizarlos con ms detenimiento, lo cual se hace a continuacin.

a. La desnutricin como condicionante de la calidad de la educacin Existe evidencia del efecto negativo de la desnutricin crnica sobre el rendimiento escolar en Guatemala y en otros pases. De acuerdo con Jukes et al. (2002), el retardo de crecimiento (desnutricin crnica), an en casos leves o moderados, est asociado con una reduccin sustancial en la capacidad mental y con un rendimiento escolar deficiente. La deficiencia de yodo est asociada con una reduccin promedio de 13.5 puntos del coeficiente intelectual de una poblacin, mientras que la

Debe tomarse en cuenta que ste no debe ser el nico criterio para evaluar la educacin bilinge, puesto que tambin tiene valor desde una perspectiva intercultural. 43 Las caractersticas de la oferta pueden estar altamente relacionadas con las caractersticas de la demanda, es decir, que los hogares ms vulnerables acceden a las escuelas con mayores deficiencias.
42

57

anemia por deficiencia de hierro se asocia con una disminucin de las habilidades cognoscitivas, con reducciones en el rendimiento escolar en el orden de una desviacin estndar.44 Confirman lo anterior diversos estudios en los que se ha demostrado que los nios adecuadamente alimentados obtienen mejores puntajes en pruebas de conocimiento que aquellos que no reciben una dieta apropiada.45 Los programas de salud y nutricin escolar ayudan a los nios y nias a mejorar en la escuela. Sin embargo, debido a la falta de intervenciones ms tempranas en su vida, muchas veces stos ingresan a las mismas con el efecto acumulativo de aos de desnutricin. Los tres primeros aos de vida, ms la etapa prenatal, son los perodos ms importantes en trminos del desarrollo mental, fsico y emocional de un individuo, por lo que los programas de nutricin deben asegurar que tanto la madre como el hijo tengan acceso a una alimentacin adecuada.46 La unesco destaca, por un lado, que un dficit grave o crnico de nutrientes esenciales en la primera infancia altera el desarrollo lingstico, motriz, social y afectivo y, por otro, que los nios raquticos poco desarrollados para su edad tienen menos posibilidades de ser escolarizados y ms probabilidades de ingresar tardamente en la escuela y abandonarla prematuramente.47 La Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002 revela que el 49.3% de los menores de cinco aos padecan desnutricin crnica, mientras que el padecimiento de anemia afectaba al 39.7% de los nios menores de 5 aos y al 22.1% de las madres embarazadas. El siguiente cuadro muestra las disparidades que en materia de salud persisten en los mbitos de rea, grupo tnico y nivel de educacin de la madre. Cuadro 10 Indicadores de Salud Materno Infantil Como porcentaje del total de la poblacin de estudio 2002
Caracterstica Total Nacional rea Urbana Rural Grupo tnico Indgena No indgena Nivel de Educacin de la madre Sin educacin Primaria Secundaria
Fuente: Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002.

Desnutricin crnica total en infantes de 3 a 59 meses de edad 49.3 36.5 55.5 69.5 35.7 65.6 46.4 18.6

Anemia en nios de 6 a 59 meses 39.7 35.2 41.8 41.9 38.2 41.4 41.3 28.9

Anemia en mujeres embarazadas de 15 a 49 aos 22.1 8.0 24.1 23.6 21.2 21.8 24.8 14.4

jukes, M. et al (2002), ver tambin Banco Mundial (2004) p. 134-137. unesco (2006a). 46 jukes, M. et al (2002). 47 unesco (2006b).
44 45

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En Guatemala el nmero de personas subnutridas pas de 1.4 millones entre 1990 y 1992 a 2.8 millones entre 2002 y 2004.48 Adems, las medidas de desnutricin global y crnica en la regin estudiada (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua) revelan que los menores de 5 aos presentan por lo general un peso bajo y muy bajo y estn sufriendo condiciones adversas en su crecimiento, siendo el caso ms crtico en ambas mediciones el de Guatemala. De acuerdo con un estudio del icefi los determinantes socioeconmicos de la desnutricin crnica infantil en estos pases incluyen la salud materna, el nivel de ingreso, el nivel educativo de los padres y el acceso a los servicios de salud.49 En el caso de Guatemala la pertenencia a un grupo tnico (maya, xinca o garfuna) constituye otro determinante de la desnutricin crnica. Estos hallazgos destacan la importancia de atender con programas de nutricin especialmente a la poblacin pobre y a los grupos mayormente discriminados. Cuadro 11 Centroamrica: Determinantes de la desnutricin crnica, mnimos cuadrados ordinarios a/
Variables Constante Vector de caractersticas del nio Sexo (Hombre) Edad rea Grupo tnico (indgena) Baja capacidad adquisitiva ndice de bienes Madre trabaja fuera de la casa (Alguna vez ha trabajado) Comportamiento alimentario inadecuado Instruccin del esposo o compaero b/ Instruccin de la madre en la familia Antropometra de la madre (iMc) Edad de madre al dar a luz (aos) Condiciones sanitarias insuficientes Agua segura Sanitario seguro Hacinamiento Infecciones respiratorias Infecciones diarricas -0.103 *** -0.025 *** -0.007 -0.061 -0.161 *** -0.003 -0.043 0.099 0.278 *** -0.037 *** -0.205 -0.257 0.031 *** *** *** 0.184 *** 0.024 *** -0.004 0.056 *** 0.025 *** 0.023 0.207 *** 0.160 *** 0.276 -0.023 0.075 *** 0.155 -0.140 0.045 *** ** 0.008 -0.015 -0.048 -0.614 *** *** 0.035 -0.013 *** -0.127 *** -0.100 ** -0.009 *** 0.022 Guatemala sig -1.658 *** El Salvador sig -1.610 *** Honduras sig -3.276 *** Nicaragua sig -1.328 ***

48 49

icefi icefi

(2007). (2007).

59

Variables Inmunizacin contra el Sarampin R F Nmero de variables exgenas Nmero de Observaciones Grados de libertad
2

Guatemala 0.245 160.415 11 4,950 4,939 sig

El Salvador 0.162 76.438 13 4,756 4,743 sig -0.015 **

Honduras 0.257 67.054 10 1,755 1,745 sig

Nicaragua 0.108 93.842 10 5,434 5,426 sig

a/ Niveles de significancia para los coeficientes: *** p < 0.001; ** p < 0.05 y * p < 0.1. b/ El nivel educativo en de los padres de familia ha sido medido de manera inversa para Guatemala, respecto a los otros pases. Para Guatemala 1 implica nivel inadecuado de instruccin y 0 implica nivel adecuado. Para el resto de pases 0 implica analfabetismo, y se asume un valor unitario por cada nivel alcanzado. Fuente: icefi (2007).

b. Inequidad tnica en educacin y la situacin de la educacin bilinge e intercultural en Guatemala La relacin negativa entre la pertenencia a la poblacin indgena y la asistencia a la escuela, y el bajo rendimiento de stos en las evaluaciones reflejan las brechas intertnicas en la educacin que han existido en Guatemala. De acuerdo con Rubio los no indgenas tienen en promedio 5.8 aos de escolaridad, ms del doble de escolaridad que los indgenas, de 2.6 aos.50 Dentro de la poblacin indgena las mujeres tienen una escolaridad promedio de 2.0 aos y los hombres de 3.3, los indgenas en el rea rural 1.4 y en el rea urbana 3.1. Las brechas intertnicas han disminuido, pero a un paso muy lento. La poblacin joven (15 a 24 aos) indgena report para 2002 una escolaridad promedio de 3.8, mientras la no indgena 6.5. La brecha en la poblacin joven es de 2.7 aos, mientras que en la poblacin adulta de 3.2 aos de escolaridad. Este avance, aunque significativo, dista mucho de lograr un acceso igualitario a la educacin. El Ministerio de Educacin report que para 2005 nicamente se atendi al 62% de los nios y jvenes indgenas en edad escolar.51 Tambin se ha sealado que, al analizar las estadsticas del Ministerio, resalta que la poblacin indgena que logra estar en el sistema escolar es atendida predominantemente por el sector pblico y que menos del 5.0% asiste al sector privado.52 En este sentido, los errores y aciertos de la administracin del sector repercuten directamente en el aprendizaje y la formacin de la poblacin indgena.

rubio (2004). Mineduc (2006a). 52 cnpre (2006).

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Cuadro 12 Poblacin indgena en edad escolar, 2002

Indgena Nivel Preprimaria Primaria Bsica Diversificado Total Edad 5a6 7 a 12 13 a 15 16 a 18 5 a 18 aos Personas 309,511 831,287 341,381 310,915 1,793,094 % del grupo etreo 45.6 44.1 42.2 41.8 43.6 No indgena Personas 368,738 1,052,499 67,949 432,880 2,322,066 % del grupo etreo 54.4 55.9 57.8 58.2 56.4 Total Personas 678,249 1,883,786 809,330 743,795 4,115,160 % del grupo etreo 45.6 44.1 42.2 41.8 43.6

Fuente: Censo de Poblacin, 2002.

La poblacin indgena represent para el 2002 el 43.6% de la poblacin en edad escolar (cuadro 12), mientras que el Ministerio de Educacin report que en 2005 nicamente el 31.2% de la poblacin inscrita en el sistema escolar era indgena (cuadro 13). Esta relacin del peso de la poblacin indgena en el sistema escolar no representa una tasa de cobertura, pero da una idea del bajo acceso a la educacin de la poblacin indgena. Cuadro 13 Alumnos indgenas inscritos en el sistema escolar, 2005 Total de inscritos y porcentajes del total de inscritos
Pblico Inscritos Preprimaria Prvulos Preprimaria bilinge Primaria Bsico Diversificado Total 132,199 57,572 74,627 807,727 25,044 10,790 957,760 % 37.5 20.9 96.6 38.9 17.2 20.8 37.1 Privado Inscritos 5,350 3,925 1,425 31,268 28,743 18,449 83,810 % 6.4 4.8 94.8 11.7 12.4 10.0 10.9 Cooperativa Inscritos 41,101 2,523 43,624 % 31.3 22.4 30.6 Total Inscritos 137,549 61,497 76,052 838,995 94,888 31,762 1,103,194 % 31.5 17.2 96.6 35.8 18.7 12.9 31.2

Fuente: Anuario Estadstico 2005 del Ministerio de Educacin.

La poblacin indgena no solo tiene menor acceso a la educacin sino que tambin presenta menores resultados en las evaluaciones del rendimiento, obteniendo en promedio 5.3 puntos menos que la poblacin no indgena (ver Cuadro 9). nicamente el 43.0% de la poblacin indgena de primer grado obtuvo el criterio de logro en la prueba de lecto-escritura en idioma espaol, en contraste con un 50.0% del estudiantado no indgena.53

53

pronere

(2005).

61

Tambin se ha argumentado que en Guatemala el alfabetismo se logra cuando los estudiantes completan cuatro aos de educacin primaria, mientras que la poblacin indgena requiere un ao ms de educacin que la poblacin no indgena para alcanzar el 100.0% de la habilidad lectora.54 En este sentido, las experiencias de educacin bilinge intercultural presentan una mayor eficiencia interna que otras que tambin atienden poblacin indgena, logrando que el 35.5% de los nios y el 31.3% de las nias completaran de primero a tercero de primaria en tres aos.55 Esta evidencia apunta a la educacin bilinge intercultural como un instrumento necesario para mejorar la calidad de la educacin y para desminuir la desigualdad en el acceso a la misma. c. La educacin bilinge intercultural en Guatemala. Actualmente se brinda la educacin bilinge en 14 idiomas mayas y el garfuna. Para 2003 se reportaban 3,186 escuelas con modalidad bilinge, 6,558 docentes bilinges y 268,249 alumnos atendidos bajo esta modalidad, mientras que para 2005, despus de un cambio en la forma de registro, las estadsticas no permiten comparar los avances o retrocesos en la cobertura de esta modalidad.56 Cuadro 14 Cobertura educativa bilinge*/ 2003-2005
Niveles educativos Escuelas Docentes Alumnos atendidos 2003 Preprimaria 1,503 1,967 65,915 Primaria 1,683 4,591 202,334 2,083 2,083 79,279 2004 Preprimaria Primaria 3,377 8,816 353,721 2005 Preprimaria 2,145 2,440 77,216 Primaria 1,969 4,030 129,084

*/De acuerdo con seGeplan (2006b) la informacin de 2003 y 2004 incluye datos de docentes con contrato departamental y docentes con nombramiento bilinge sin importar que estuvieran impartiendo educacin monolinge. En 2005 los datos corresponden nicamente a docentes del sector oficial que tenan un nombramiento bilinge y modalidad bilinge. Fuente: seGeplan (2006b), cuadro 5, pp.26.

En 2005 se defini el Marco Estratgico para la Revitalizacin de la Educacin Bilinge Intercultural en Guatemala, con el fin de aumentar la eficiencia e institucionalizar la educacin bilinge intercultural.57 Se ha buscado expandir el servicio mediante la formacin de maestros bilinges certificados para preprimaria y primero de primaria y se ha intentado expandir el servicio de educacin bilinge hasta los ltimos grados de la primaria, pero con xito limitado hasta ahora. La implementacin de la metodologa de la Educacin Bilinge Intercultural (ebi) ha sido monitoreada por la diGebi por medio del Proyecto Medir, que ha encontrado significativas deficiencias en su aplicacin. El currculo establece que en funcin de la realidad lingstica de cada comunidad se deben evaluar las habilidades lingsticas de los estudiantes al ingresar por primera vez a la escuela. Estas pueden definirse en cuatro escenarios: monolingismo maya, bilingismo incipiente, paralelismo

(2005) p. 163. (2005) p. 163. 56 De acuerdo con seGeplan (2006b) la baja que se observa en 2005 obedeci a que la informacin de 2003 y 2004 incluye datos de docentes con contrato departamental y docentes con nombramiento bilinge sin importar que estuvieran impartiendo educacin monolinge, en tanto que en 2005 los datos corresponden nicamente a docentes del sector oficial que tenan un nombramiento bilinge y modalidad bilinge. 57 Vase, sobre este tema Mineduc (2006b).
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pnud pnud

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idiomtico y monolingismo espaol.58 La realidad de las escuelas guatemaltecas al respecto es compleja, pero se agrava para aquellos alumnos con paralelismo idiomtico y el monolingismo espaol, sumado a la falta de capacitacin a los docentes para enfrentar las diferencias lingsticas de los alumnos.59 Cuadro 15 Habilidades lingsticas de estudiantes de primer ingreso en escuelas bilinges 2003
Modalidad Monolingismo maya Bilingismo incipiente Paralelismo idiomtico Monolingismo espaol
Fuente: rubio (2004).

rea Qeqchi (Alta Verapaz), achi, mam, tzutujil Qeqchi ( Baja Verapaz), kaqchikel (Solol) Castellano-kaqchikel (Chimaltenango), castellano-kiche Kaqchikel (Guatemala), garfuna, kiche (Quetzaltenango), kaqchikel (Sacatepquez)

El desarrollo de la educacin con base en maestros bilinges es todava incipiente. Esta modalidad se empez a prestar con maestros bilinges sin formacin docente, que a menudo no haban terminado la secundaria. Se hicieron varios esfuerzos de capacitacin con la metodologa de la Educacin Bilinge Intercultural, principalmente por medio del proyecto BEST y mediante otros procesos de profesionalizacin asumidos por el Ministerio de Educacin. En la actualidad existen 18 escuelas normales oficiales que ofrecen carreras de maestro bilinge intercultural de preprimaria y de primaria en 9 idiomas diferentes. El Ministerio de Educacin reportaba 1,192 nuevos docentes bilinges para el 2005.60 Finalmente, las escuelas que ofrecen Educacin Bilinge Intercultural presentan mayores grados de eficiencia que aquellas escuelas que funcionan en las mismas zonas geogrficas y lingsticas.61 La mayor eficiencia es medida a travs de mejores niveles de promocin aprobacin y menores niveles de desercin y repitencia. Para 2002 las escuelas con Educacin Bilinge tenan una tasa de promocin en el primer grado del 74.0%, de desercin del 6.7% y de repitencia del 16.3%, similar a tasas de promocin del 71.3%, de desercin del 9.6% y de repitencia del 16.3% en las escuelas tradicionales. Sin embargo, los resultados en el rendimiento escolar son ambiguos. Como ya se observ en las pruebas estandarizadas aplicadas a nivel nacional, los alumnos de Educacin Bilinge no tuvieron un mejor desempeo que las escuelas comparables (ni en las pruebas del proyecto BEST ni en las de pronere). d. La situacin laboral de los docentes Los maestros son uno de los pilares fundamentales para brindar una educacin de calidad. Los distintos ejercicios de medicin de la calidad coinciden en sealar a la capacidad del docente, a la profesionalidad y a la experiencia como fuertes determinantes del rendimiento. Para Nicaragua, aquellos centros escolares donde los directores y los maestros se preocupan por el aprendizaje del alumnado generan un modelo de gestin ms eficiente.62 Para Honduras, el nivel educativo
(2006b). rubio (2004). 60 Mineduc (2006a). 61 rubio (2004). 62 arca et al (2004).
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Mineduc

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del maestro y el nmero de capacitaciones atendidas tienen un efecto positivo en los resultados de las pruebas.63 En el ejercicio economtrico hecho para Guatemala se destaca la experiencia como principal determinante de las caractersticas del maestro que mejoran la calidad. En las escuelas pobres de Gary, Indiana, un estudiante con un buen profesor progresar 1.5 grados equivalentes en un ao escolar, mientras aquellos con malos maestros avanzan a 0.5 grados equivalentes.64 Una estimacin similar se reporta para Texas, donde una desviacin estndar en la calidad del docente disminuye en un quinto la diferencia en el rendimiento entre estudiantes de bajo y alto ingreso.65 Segn el Anuario Estadstico 2005 del Ministerio de Educacin Pblica, los docentes en el sector pblico en Guatemala representan el 59.9% del total de docentes que trabajan en el sistema de educacin, mientras que el restante 41.1% est compuesto por docentes que laboran en el mbito privado y en cooperativas, principalmente en el nivel bsico y diversificado. La mayor parte de los docentes que trabajan en el sector pblico realizan sus actividades en escuelas de nivel primario (74.5% del total) y preprimario (15.3%). Los dos niveles restantes son atendidos por un bajo nmero de docentes (7.2% del total laboran en el nivel bsico y 3.0% en el nivel diversificado) como consecuencia de la limitada participacin del sector pblico en la educacin secundaria. El Ministerio de Educacin report en la Memoria de Labores 2005 un total aproximado de diez mil establecimientos multigrado.66 En el 2005 se impuls un proyecto de fortalecimiento que cubri a 5,476 escuelas unitarias o multigrado, de las cuales el 69.3% eran de pronade y en conjunto atendan a 326,389 alumnos de primaria, equivalente al 13.4% de los inscritos en el sector pblico para dicho nivel. La mayor parte de los maestros contratados por pronade para el nivel primario ejercen su labor impartiendo clase en ms de un grado aunque, como se puede observar en el grfico siguiente, en los ltimos grados del nivel primario en su conjunto es mayor el nmero de maestros que laboran bajo esta condicin, independientemente del sistema de gestin (pronade u otro). Los alumnos en aulas multigrado obtuvieron entre 10 y 4 puntos menos que sus similares (ver Cuadro 9), y el anlisis de la funcin de produccin de la educacin hecho previamente confirma que las aulas multigrado estn asociadas con una menor calidad de la educacin. Grfico 1 Grados por tipo de maestro que lo atiende Como porcentaje del total de grados, 2005

bedi y MarsHall (2002). HanusHek (2002). 65 HanusHek (2002) p. 2072. 66 La cifra que suministra el Anuario, de 10 mil, sugiere que no se trata de una cifra muy confiable. Ver pgina 12 de Mineduc (2006a).
63 64

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El Decreto 1485, Ley de dignificacin y catalogacin del magisterio nacional, vigente en la actualidad aunque con algunas modificaciones, es el estatuto que regula las relaciones laborales entre los maestros del sector pblico y el Estado. Norma lo relativo a la clasificacin del personal, a los procedimientos de oposicin, a la capacitacin y nivelacin docente y otras disposiciones de materia administrativa. Esta ley es de observancia para los docentes contratados por tiempo indefinido (incluidos en el rengln 011 Personal Permanente del presupuesto de gastos del Ministerio de Educacin), no as para los contratados de forma temporal (incluidos en los renglones 021 y 022 Personal Temporal del Ministerio de Educacin) o para el pronade (regulados bajo contratos individuales con los Comits Educativos, coeducas). El sistema de escalafones se basa en la evaluacin de los maestros a partir del tiempo de servicio (40%), la calidad (20%), la capacitacin o perfeccionamiento profesional (20%), mritos especiales (5%), y servicios independientes de su cargo remunerado (15%), de acuerdo con el artculo 51 de la Ley de dignificacin y catalogacin del Magisterio Nacional. Por lo general el docente que gana un escalafn no lo vuelve a perder y la medicin de la calidad, expuesta en la ley, se basa en componentes de los que no se llevan registro, como puntualidad, asistencia, colaboracin, iniciativa, tiempo laborado, dedicacin y esmero. Grfico 2 Maestros de primaria por escalafn y tipo de contrato 2005

Al analizar a los docentes de los niveles preprimario y primario de acuerdo con las seis clases vigentes de catalogacin,67 el 43.6% de ellos no entran dentro del sistema escalafonario por tener contratos temporales o estar en pronade. De la poblacin que es sujeta al esquema escalafonario, el 66.0% se encuentra en categoras inferiores a la categora C, 15% en la categora D, 11.3% en la categora E y un 7.7% en la categora F.68 En el cuadro siguiente se puede observar la importante diferencia salarial que existe entre los diferentes tipos de contrato, donde los maestros en el ltimo escalafn ganan el triple que un maestro temporal o de pronade.

La Catalogacin del Magisterio Nacional, es la clasificacin valorativa que el Estado instituye para las personas que se dedican a la enseanza y las que, con ttulo docente, prestan servicios en cargos dependientes del Ministerio de Educacin y del Ministerio de Cultura y Deportes y llenen los requisitos de la presente ley. Para tal efecto se tomarn en cuenta los estudios efectuados, ttulos, diplomas, certificados de aptitud, mritos obtenidos en el ejercicio de la profesin, tiempo, calidad de servicios y licencias o incorporaciones otorgadas conforme a la ley. Artculo 2 del Decreto No. 1485-61 modificado por el Decreto No. 66-88. 68 Estos datos han sido calculados sobre la base del Censo de Infraestructura, el cual puede tener un problema de submedicin al depender de que el maestro acceda a dar la informacin y no estar basado en las planillas del Ministerio.
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Cuadro 16 Remuneracin de los docentes para 2006 Por tipo de contrato y clase escalafonaria
Clase Escalafonaria % adicional sobre el Sueldo Base Aumento por escalafn 25.0 50.0 75.0 100.0 125.0 483 966 1,449 1,932 2,415 Sueldo base mensual Sueldo base ms % escalafn Q 1,680 1,885 1,885 1,932 2,415 2,898 3,381 3,864 4,347 Salario anual Salario anual ms bono vacacional, aguinaldo y bono 14 Q 19,800 22,328 26,098 27,248 34,035 40,792 47,551 54,310 61,071

Clase

Variacin porcentual tipo y escalafn 12.8 16.9 4.4 24.9 19.9 16.6 14.2 12.4

Por Contrato (021)

pronade

Q1,680 1,885 1,885 1,932 1,932 1,932 1,932 1,932 1,932

Q 16,800 18,850 22,620 23,184 28,980 34,776 40,572 46,368 52,164

Docente

Multigrado A B C D E F

Fuente: Departamento de Planificacin del Ministerio de Educacin.

El Cuadro 17, por otro lado, muestra que entre los trabajadores con similar nivel de formacin el sector educacin no ofrece los mejores salarios respecto del resto de ramas de la actividad econmica. Para personas con educacin media, el sector de educacin ofrece ingresos inferiores al del resto del sector pblico, la electricidad y agua, comunicaciones y transporte, y a los servicios financieros. Para las personas con estudios universitarios el sector educacin es todava menos atractivo ya que ofrece los ingresos ms bajos. En otras palabras, los ingresos como docente no constituyen, como en otros pases, un incentivo muy favorable para personas con educacin media o superior.69 Cuadro 17 Salario mensual promedio de los ocupados, por rama de actividad econmica en 2003
Rama de actividad econmica Agricultura Minas y canteras Industria Electricidad y agua Nivel educativo mas alto aprobado Secundaria Q 1,781.0 n.d. 1,686.1 6,379.4 Secundaria Superior Q 5,124.2 n.d. 3,833.5 5,157.8 Superior Postgrado n.d. n.d. 8,000.0 n.d. Postgrado Promedio de todos los niveles educativos Q 777.5 750.5 1,478.5 1,849.7

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lindert (2004).

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Rama de actividad econmica Construccion Comercio Transporte y comunicaciones Servicios financieros Servicios comunales y personales * Enseanza * Servicios sociales y de salud * Actividades de asociaciones n. c. * Actividades de esparcimiento, culturales y deportivas * Otras actividades de servicios * Hogares privados con servicios domstico Otros * Admon. pblica, defensa, seguro social y afilia. Oblig Promedio

Nivel educativo mas alto aprobado 1,786.7 1,736.5 2,046.1 1,933.3 1,656.6 1,761.3 1,630.7 1,121.2 1,749.8 1,928.8 747.2 2,583.1 2,814.3 1,835.3 4,101.6 4,891.9 3,871.2 3,288.2 2,651.9 2,581.9 2,991.3 2,534.8 2,707.5 1,600.0 n.a. 5,264.8 5,606.2 3,937.0 n.d. 4,527.9 n.d. n.d. 4,242.8 6,327.1 3,545.8 n.d. n.d. n.d. n.a. 13,021.7 10,900.4 6,949.1

Promedio de todos los niveles educativos 1,392.3 1,686.2 1,970.2 2,375.8 1,420.3 1,953.2 1,930.7 844.0 1,933.5 1,493.9 1,953.2 3,275.0 3,474.4 1,505.4

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos 2003 (ENEI IV).

Al examinar la Evaluacin a Graduandos 2005, se puede constatar que los estudiantes de magisterio fueron los que peores notas obtuvieron: el 66.5% tuvo notas insatisfactorias en matemticas y el 51.7% en lectura. El cuadro 18 confirma, finalmente, la existencia de menores incentivos para atender las reas con mayores necesidades (el rea rural), y su consecuencia, que es que los maestros con mayor experiencia de acuerdo con las pruebas realizadas seran los que mayor capacidad tienen para proporcionar una educacin de mayor calidad prefieren atender las reas urbanas. Especficamente, ejercer la docencia en lugares alejados, con pocos servicios bsicos y lejos de centros urbanos tiene una valoracin negativa (es percibido como un castigo), lo cual explica parte de las diferencias en la calidad de la educacin rural y urbana. Cuadro 18 Experiencia promedio de maestros de primer y tercer grado de primaria 2004-Promedio por rea
Pregunta Cuntos aos tiene de dar clases? Cuntos aos tiene de dar clases en primer/tercer grado de primaria? Cuntos aos tiene de dar clases en esta escuela?
Fuente: elaboracin propia sobre la base de pronere (2005).

Primer grado Rural 7.26 3.465.31 4.33 Urbana 13.33 2.49 7.06

Tercer grado Rural 8.35 3.39 4.82 8.31 Urbana 15.20

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Los resultados de las pruebas de lectura y matemticas aplicadas en 2004 a 1,385 docentes de 739 escuelas pblicas localizadas en 21 departamentos del pas aportan hallazgos tiles en torno a la experiencia, habilidades e incentivos docentes.70 Primero, los docentes del estudio tienen en promedio una experiencia laboral de 10 aos, con una clara diferencia a favor del rea urbana, en donde los docentes tienen en promedio 15 aos de experiencia. Segundo, la habilidad promedio de los docentes es baja en lectura (en espaol) y muy baja en matemticas, con una amplia variabilidad inter-departamental, lo cual es coherente con los resultados de las regresiones estimadas previamente. Esta variabilidad sugiere que la formacin que han recibido los maestros no permite alcanzar un estndar uniforme en el desarrollo de habilidades bsicas en las materias evaluadas. Tercero, se encontr una correlacin positiva y significativa entre los resultados de las pruebas de lectura de los docentes y los resultados de los estudiantes. Esta correlacin fue ms fuerte para lectura que para matemticas, y fue ms fuerte para tercer grado que para primer grado, sugiriendo este hallazgo que la habilidad lectora del docente es de importancia para mejorar el logro acadmico de los estudiantes. Cuarto, se encontr que los docentes con el mejor desempeo en las pruebas, especialmente en lectura, no contemplan continuar trabajando como docentes de primaria en el futuro, y los docentes con el desempeo ms alto no anticipan trabajar en el futuro en docencia, aunque s en el rea de educacin. Lo anterior plantea el peligro de que el sistema de educacin pblica no pueda retener a los docentes con las mayores habilidades. Entre las implicaciones que resultan de la evaluacin realizada, estaran la necesidad de desarrollar programas de perfeccionamiento y desarrollo docente que mejoren sus habilidades lectoras y matemticas; la revisin del sistema de incentivos, tanto para retener a los mejores como para ubicar a los ms capaces en las escuelas que ms los requieran; el fortalecimiento del currculo de formacin docente en las reas evaluadas, y la implementacin de procesos de seleccin de aspirantes al magisterio.71 Tambin correspondera continuar con los procesos de evaluacin docente.

e. La gestin educativa y el papel de los directores Investigaciones recientes demuestran el papel del liderazgo directivo como clave para el logro de los objetivos en las escuelas. Un trabajo de seguimiento por 30 aos de 70 estudios que cubrieron a 2,894 colegios, 1.1 milln de estudiantes y a 14,000 docentes, as como la evaluacin de 21 responsabilidades atribuidas al director, demostr dos fenmenos importantes en el caso de los Estados Unidos.72 Primero, los directores efectivos involucraban de manera ms general a los maestros en la toma de decisiones. Segundo, existe una relacin sustancial entre el liderazgo del director y el logro de los estudiantes.73 En la funcin de produccin de la educacin y rendimiento en Guatemala presentada anteriormente se demuestra el impacto que tiene la supervisin, con resultados mejores en las escuelas que recibieron algn tipo de supervisin frente a las escuelas en donde no se ejerci ninguna

rubio y salanic (2005). Las pruebas de lectura (en espaol y en idioma maya) midieron vocabulario y comprensin lectora y las de matemticas midieron aritmtica, algebra bsica, geometra y resolucin de problemas, secuencias numricas y lgica matemtica. A los docentes que reportaron que podan leer en un idioma maya se les pidi adicionalmente tomar una prueba de lectura en el idioma que hablaban. Esta prueba slo fue tomada por 128 de los 283 docentes que reportaron poder leer en un idioma maya. 71 rubio y salanic (2005). 72 waters et al (2003). 73 El estudio revel que cuando el director de una escuela mejoraba sus capacidades para las 21 responsabilidades identificadas en el estudio por exactamente una desviacin estndar, este aumento en las capacidades de liderazgo se tradujeron en que el logro de los estudiantes aumentaba en 10 percentiles.
70

68

supervisin. Otro factor que juega un papel importante en el trabajo del director es su estabilidad y continuidad en el cargo. La provisionalidad y la rotacin de directores es una de las explicaciones de la ineficiencia en las escuelas de Espaa y sugiere ser una de las causas por las que no se formulan planes a mediano y largo plazo. Adems, en la medida que se avanza con un proceso de descentralizacin de la educacin es evidente que el director tiene que jugar un papel de creciente importancia.74 La evidencia disponible para Guatemala permite identificar dbiles procesos de direccin en las escuelas. En particular, parecieran existir cuatro problemas claramente identificados: la existencia de directores a medio tiempo, la ausencia de una persona con funciones nicamente de direccin en un nmero indeterminado de establecimientos multigrado, salarios bajos para directores y su dbil formacin a la luz de las funciones que deben desempear. En primer lugar, existen numerosos casos en que se combinan labores de docencia con labores de gerencia y liderazgo, reduciendo en la prctica la capacidad de los directores de ejercer sus funciones de lderes y gerentes. De las 13,110 escuelas (preprimaria y primaria) que figuran en el Censo de Infraestructura Educativa (2005), el 66.8% de las mismas cuenta con menos de cinco docentes. Solamente estaban registrados 9,561 directores en este Censo, de los cuales no se puede saber cuntos estaban contratados como Director-Profesor Titular, es decir, que adems de sus labores docentes deban ejercer el papel de direccin de la escuela. Las escuelas que no reportaron tener un director (3,549 escuelas) eran probablemente las que funcionan bajo la modalidad pronade y que carecen de director. El segundo problema es la existencia de escuelas multigrado que no cuentan con una persona dedicada por completo a las labores propias de la direccin del plantel. El total de establecimientos reportados en el Anuario Estadstico 2005 del Mineduc asciende a 25,659 y la Memoria de Labores 2005 da cuenta que alrededor de diez mil establecimientos son multigrados, es decir, escuelas principalmente de primaria que tienen maestros que atienden varios grados y a la vez ocupan el lugar del director. El tercer problema que podra dar lugar a problemas de alta rotacin y de provisionalidad como se ha sealado en el caso de Espaa, adems de otros problemas es que los salarios de los directores se encuentran por debajo del salario promedio de los profesionales universitarios que se desempean en otras actividades econmicas. Segn La Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos febrero marzo 2003, -enei-04, el ingreso promedio mensual de las personas con educacin superior en el 2003 era de Q3,937.0 (aproximadamente Q55,120.0 anuales), lo que en trminos del pib per cpita significa que este segmento de la poblacin tuvo ingresos en promedio equivalentes a 3.4 veces el pib per cpita. Suponiendo que la relacin de ingresos de los profesionales con respecto al pib se ha mantenido constante entre el 2003 y el 2006, sus ingresos promedio para el 2006 seran de aproximadamente Q69,700.0, mientras que un director de escuela tendr en promedio ingresos de aproximadamente Q42,00075 en ese mismo ao, lo que significa que su salario anual representara aproximadamente el 60.0% del promedio de los ingresos percibidos por los profesionales universitarios.

antnez, Seraf (1999). Corresponde al salario anual de un profesional Clase C ms Q100.00 mensuales que se le otorgan por ejercer el cargo de Director en una escuela de tipo federacin.
74 75

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pib

Cuadro 19 per cpita y comparacin con ingresos de profesionales universitarios y de directores 2003 y 2006
Concepto 2003 197,596.9 12.1 16,347.9 55,118.4 3.4 2006 py/ 241,596.0 13.0 20,656.7 69,646.2 3.4 41,972.0 2.0

pib en millones de Quetzales de cada ao

Poblacin en millones
pib per cpita

Salario promedio profesionales universitarios En trminos del pib per cpita Salario promedio de un director de escuela En trminos del pib per cpita
Py/ Proyectado. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del banGuat y del ine (ENEI-04).

En cuarto lugar, los requisitos para ocupar el cargo de director se limitan a un ttulo de magisterio y cinco aos mnimos de experiencia docente en el pas para los niveles preprimario y primario76, y para los niveles post primarios se plantean como requisitos ser doctores o licenciados en pedagoga o ciencias de educacin; profesores de segunda enseanza en ciencias de la educacin; con un mnimo de experiencia en la docencia del pas de cinco aos; o maestros de educacin primaria urbana diplomados en segunda enseanza y que pertenezcan por lo menos a la Clase C.77 Estos requisitos parecen no ser los pertinentes para el perfil del directivo escolar, especialmente si se toma en cuenta la ausencia de requisitos que tienen que ver con las funciones de gerencia y liderazgo que un director debera asumir. En particular, estas funciones (vase el cuadro siguiente) debern llevarse a cabo mediante algunas prcticas que motiven el desempeo de un trabajo en equipo,78 como son concebir el funcionamiento de la comunidad educativa como un ejemplo del trabajo colaborativo, configurar una estructura organizativa flexible y gil, prestar atencin al personal nuevo y evitar la confianza ingenua en el azar. Tambin requiere conocer, analizar y utilizar mecanismos, estrategias y procedimientos especficos, basados en la dinmica de grupos, adems de utilizar de manera creativa las variables organizativas, y crear oportunidades y ambientes favorables para todos los miembros de la comunidad educativa.

Decreto 1485-61 Ley de dignificacin y catalogacin del Magisterio Nacional. Decreto 1485-61 Ley de dignificacin y catalogacin del Magisterio Nacional. 78 antnez, Seraf (1999).
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Cuadro 20 Recomendacin de Funciones del director escolar Bajo un modelo de gestin que busque la calidad
Dimensin de la Gestin Educativa Bases de referencia Funcin del director Actividades que permitan crear oportunidades de mejoramiento de la gestin escolar

Currculo Nacional Base y Direccionamiento estra- Visin compartida/ horizonte Proyecto Educativo de la tgico institucional escuela Organizacional La gestin administrativa y Planeacin financiera La gestin de la comunidad La gestin de la comunidad Currculo Nacional Base y Proyecto Educativo de la escuela Resultados de las evaluacioPedaggico didctica nes Sistemas de Comunicacin Proyeccin y definicin de oportunidades Procesos comunicativos

Desarrollo del clima institu- Integracin de equipos de tracional bajo Estrategias de articulacin Integracin curricular de grados, niveles y reas Metodologa de enseanza Proyectos transversales Investigacin Clima de aula Acuerdos pedaggicos Dilogo entre grados, reas y niveles Tiempos para el aprendizaje Sistema de evaluacin interna Uso de resultados Uso pedaggico de recursos Formacin

Estndares educativos para Guatemala Currculo Nacional Base y Participacin Proyecto Educativo de la escuela Comunitaria Manual de convivencia Proyectos transversales Contexto de la institucin Las normas Los procesos Administrativa Apoyo administrativo Informacin y registro Apoyo financiero Apoyo logstico Servicios complementarios Recursos Humanos Prevencin Inclusin y permanencia Resultados de la evaluacin Convivencia

Acuerdos de convivencia Proyectos de vida Utilizacin del tiempo libre Direccin de grupo Servicios internos Biblioteca (apoyo logstico) Laboratorios (apoyo logstico) Inventarios de bienes (apoyo logstico) Mejora de procesos

Fuente: Elaboracin propia con base en antnez, Seraf (1999) y Ministerio de Educacin Nacional de Colombia y Ministerio de Educacin de Cuba (2003).

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El anlisis anterior sugiere que asegurar una adecuada asignacin de directores a escuelas, reducir la importancia de escuelas o maestros multigrados, pagarles salarios decorosos a los directores y capacitarlos, al mismo tiempo que se modifican los requisitos de reclutamiento en el futuro, es parte de las medidas requeridas para aumentar la calidad de educacin en Guatemala.

a. Ausencia de preasignaciones presupuestarias: un supuesto para la estimacin del costo Las preasignaciones presupuestarias constituyen restricciones al manejo del gasto del Gobierno Central. Algunos estudios estiman que dos tercios de la carga tributaria ya cuentan con un destino especfico, creando cierta rigidez presupuestaria.79 Si se clasifican las preasignaciones por la ley que las origina se tienen dos tipos principales: las respaldadas por la Constitucin Poltica de la Repblica y las respaldadas por leyes tributarias. Las que provienen de la Constitucin asignan porcentajes de ingresos totales ordinarios del presupuesto a determinadas instituciones, incluyendo a la Universidad San Carlos, 5.0%; municipalidades, 10.0%; Organismo Judicial, 2.0%; Corte de Constitucionalidad, 0.1%; Deporte federado y no federado, 3.0%; y Tribunal Supremo Electoral, 0.5%; que en conjunto no deberan ser inferiores al 20.0% del total de gastos. Las asignaciones respaldadas por leyes tributarias dependen del monto recaudado por cada impuesto, no as las constitucionales que dependen del total de ingresos. Los impuestos que poseen asignaciones especficas son el iva-Paz- y los impuestos aplicados a la circulacin de vehculos, a bebidas alcohlicas, a la distribucin de petrleo, sobre inmuebles, de salida del pas, a productos del tabaco y el impuesto sobre timbres y papel de protocolos. Existen asignaciones especficas que se designan al sector educacin, pero no todas corresponden al sistema escolar, ya que dentro del sector educacin, pero fuera del Ministerio existe la formacin de recurso humano, academias y escuelas especializadas, alfabetizacin y educacin superior, entre otras. Las asignaciones especficas que se pueden canalizar a educacin son las destinadas a las municipalidades, a los Consejos de Desarrollo y a los Fondos Sociales que dependen principalmente del iva Paz. Tambin hay otros ingresos con destino especfico que no pueden ser reasignados como: el servicio de la deuda, los ingresos privativos, las clases pasivas del Estado y las asignaciones anuales a instituciones del Estado y a Organismos Internacionales.80 Para 2005 los aportes preasignados que efectivamente se transfirieron ascendieron a Q4,424.5 millones, equivalentes al 17.8% de los ingresos totales, los cuales se distribuyeron entre 22 instituciones diferentes.81 Las transferencias a las municipalidades ascendieron a Q 2,801.0 millones,
lavarreda et al (2005). lavarreda et al (2005). 81 Academia de Lenguas Mayas de Guatemala -alMG-, aporte a entidades de atencin en el orden militar, aporte al deporte federado (confede y coG), Comisionado presidencial para la reforma, modernizacin y fortalecimiento del Estado -copre-, Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Corte de Constitucionalidad, Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -iGss-, Instituto Guatemalteco de Turismo -inGuat-, Instituto Nacional de Administracin Pblica -inap-, Instituto de Fomento Municipal -infoM-, Instituto de la defensa pblica penal, Instituto Nacional de Bosques -inab-, Ministerio pblico, Organismo Judicial, Organismo Legislativo, Procuradura de los Derechos Humanos, Secretara instancia de modernizacin del Sector Justicia, Sector cooperativo (inacop e inGecop), Superintendencia de Administracin Tributaria -sat-, Superintendencia de Bancos -sib-, Tribunal Supremo Electoral, Universidad de San Carlos de Guatemala -usac-.
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de las cuales, Q 1,469.0 millones fueron por aporte constitucional y el resto por el aporte previsto en las leyes tributarias. La suma de las preasignaciones para 2005 totaliza un 29.0% del total de ingresos para dicho ao, por lo que, si asumimos que la rigidez presupuestaria se mantiene con el comportamiento de 2005, aumentar el presupuesto de educacin en un quetzal requerira aumentar el presupuesto de ingresos en Q1.29. Cuadro 21 Rigidez presupuestaria y gastos en el sistema escolar, 2005
Quetzales Aportes preasignados Transferencias a municipalidades Rigidez presupuestaria Gastos en el sistema escolar Ingresos totales de la administracin central 4,424,490,469.02 2,801,001,751.03 7,225,492,220.05 4,978,896,622.50 24,881,081,473.28 % 17.8 11.3 29.0 18.8 100.0

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Portal de Transparencia del Ministerio de Finanzas Pblicas.

Dentro del total de preasignaciones presupuestarias los aportes de mayor peso son aquellos que estn respaldados por la Constitucin Poltica de la Repblica, los cuales generalmente no deberan ser menores al 20.6% de los ingresos ordinarios, pero que para 2005 nicamente representaron el 18.0% de los ingresos totales. El 8.4% restante depende de leyes y de la recaudacin especfica de cada impuesto, por lo que este porcentaje restante es menos rgido que los referidos por aporte constitucional y podran ser modificados en el mediano plazo. En ausencia de cambios en la Constitucin y en las leyes correspondientes, resulta claro que un aumento del gasto en educacin de cierto monto significara que habra que aumentar el gasto pblico en casi un 30.0% adicional, lo cual conduce a la necesidad de identificar un incremento equivalente de los recursos disponibles en esta proporcin. En otras palabras, si se pretende aumentar el presupuesto en educacin en 1.0%, los ingresos totales del gobierno deben aumentar en 1.29% si se mantienen todos los aportes, y en 1.21% si nicamente se mantienen los aportes respaldados por la Constitucin.82 Las preasignaciones presupuestarias pueden concebirse, en este sentido, como un gasto indirecto. Sin embargo, en la medida que pueda establecerse un mecanismo ad hoc, posiblemente una asignacin especfica de recursos para financiar gastos en educacin, que permita realizar los gastos adicionales que se requieren sin tener que destinarse casi un 30% de lo movilizado para otros recursos, podra evitarse ese gasto indirecto. Ello permite que los clculos de los costos de una mejor educacin escolar para todos puedan basarse en el costo directo por alumno y no el gasto presupuestado para el sector educacin en su conjunto. b. El gasto del sector de educacin y el gasto en el sistema escolar A continuacin se elaboran estimaciones basadas en la distincin entre el gasto en educacin pblica en general y el gasto en el sistema escolar. Por una parte, el sector educacin en la Administracin Pblica incluye el gasto que realiza el Estado en el sistema escolar, la formacin de recurso humano a travs de capacitaciones, la educacin superior, la alfabetizacin, la educacin extra escolar, etc. Por otra parte, el gasto en el sistema escolar se restringe al gasto en que incurre el Estado por brindar la educacin desde la preprimaria hasta el diversificado.
Dentro de los aportes constitucionales estn los fondos de las municipalidades, los cuales pueden ser dedicados a infraestructura educativa, con lo cual la proporcin de gasto adicional no dedicado a educacin sera menor.
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El gasto en el sector educacin de la administracin central lo ejecutan 12 instituciones diferentes y represent para 2005 el 2.3% del pib. Por otro lado, el gasto en el sistema escolar lo ejecutan 7 instituciones y represent el 2.0% del pib para 2005. La principal institucin ejecutora del gasto para el sistema escolar es el Ministerio de Educacin (Mineduc), pero tambin otras instancias ejecutan parte del gasto, tales como el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (con el programa Vaso de Leche), el Ministerio de Comunicaciones, Transportes y Obras Pblicas, las Secretaras y otras dependencias del Ejecutivo, y las Obligaciones a Cargo del Tesoro, que incluyen toda la inversin en infraestructura educativa, en conjunto con las municipalidades. Para obtener una primera estimacin de los gastos en el sistema escolar se eliminaron los gastos del Mineduc en programas de alfabetizacin, extra escolar y educacin inicial, as como las transferencias realizadas a la Universidad de San Carlos. El cuadro 22 muestra el monto estimado que se gast en el sistema escolar en Guatemala para 2005. Esto significa que no se incluyen, como parte de los gastos del sistema escolar, el conjunto de preasignaciones presupuestarias. Cuadro 22 Gastos de la Administracin Central en el sistema escolar, 2005
Quetzales Sector Educacin Ministerio de Educacin Alfabetizacin, extraescolar y educacin inicial * (=) Preprimaria, primaria, bsico y diversificado * (+) Ministerio de Agricultura (programas de alimentacin escolar) (+) Gastos de capital del resto de la administracin central ** (+) Gastos de capital de las municipalidades *** Total de gastos en el sistema escolar 5,627,417,563.6 4,280,395,097.8 113,736,383.5 4,166,658,714.2 32,889,748.0 360,607,616.3 308,042,050.7 4,978,896,622.5 % del PIB 2.30 1.75 0.05 1.70 0.01 0.16 0.13 2.04

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Portal de transparencia fiscal del Ministerio de Finanzas Pblicas (http://transparencia. minfin.gob.gt/transparencia/). */ Los datos incluyen un prorrateo de los gastos administrativos del Mineduc. **/ Los datos excluyen la transferencia que se realiza a la Universidad de San Carlos, e incluye la inversin en educacin del Fondo de Inversin Social, el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, fonapaz, etc. ***/ Los datos son de los 269 municipios que reportan su presupuesto en el Sistema Integrado de Administracin Financiera (http:// siafmuni.minfin.gob.gt/siafmuni/). De lo reportado en educacin se tomaron en cuenta las construcciones escolares y se excluyeron los gastos en bibliotecas municipales, pago de servicios a la educacin y otros sin clasificar.

c. Gasto en el sistema escolar por nivel educativo A continuacin se distingue entre gasto destinado al sistema escolar en los diferentes niveles, tomando en cuenta el costo diferenciado entre ellos. La diferencia del costo entre niveles se establece a partir del pago de salarios a maestros, el pago de servicios y materiales, los gastos para estimular la demanda (becas y programas alimenticios), los gastos en construccin y mantenimiento de las escuelas y los servicios centrales del Ministerio de Educacin. Inclusive, dentro de cada nivel existen diferencias del costo segn se haya acudido al sistema escolar tradicional de escuelas pblicas, a pronade (en preprimaria y primaria), o a los institutos por cooperativa en bsico y diversificado

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mediante el otorgamiento de subsidios.83 Una tercera distincin se hace dependiendo de si la educacin se brinda en el rea urbana o en el rea rural. Dado que la mayor inversin en infraestructura no es realizada por el Ministerio de Educacin, sino por otras instituciones, se adiciona al gasto por alumno los gastos de capital en educacin realizados por el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, el Fondo Nacional para la Paz (fonapaz), el Fondo de Inversin Social (fis), otros programas bajo secretaras y otras dependencias, las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro (descontando las transferencias que se realizan a la Universidad San Carlos) y el gasto reportado por las municipalidades en construcciones escolares. Para las estimaciones de costo este monto se incluye y distribuye en los niveles educativos de acuerdo con el nmero de alumnos inscritos, debido a que ninguna institucin reporta la inversin por nivel educativo. Los montos representan el flujo de gastos que las instituciones reportan anualmente.84 Cuadro 23 Gasto del Estado por estudiante en el sistema escolar por rea, nivel educativo y modalidad de enseanza, 2005
Modalidad de enseanza y rea Nivel educativo Tradicional Urbana Rural
pronade

Cobertura Porcentajes del total de inscritos 66.1 56.1 72.5 18.1 24.9

Gastos por estudiante

Cobertura Porcentajes del total de inscritos 71.6 68.4 73.0 17.0 24.2

Gastos por estudiante

Preprimario 1,425.84 1,221.45 1,527.12 1,134.19 1,134.19 Bsico 28.6 25.6 37.2 25.8 2,337.77 2,327.66 2,357.78 538.7 21.0 20.8 24.3 4.6

Primario 1,903.51 1,749.44 1,964.90 1,673.35 1,673.35 Diversificado 3,737.13 3,668.66 4,563.62 708.1

Rural Nivel educativo Tradicional Urbana Rural Cooperativa

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los anuarios estadsticos del Ministerio de Educacin y el Portal de transparencia fiscal del Ministerio de Finanzas Pblicas (http://transparencia.minfin.gob.gt/transparencia/).

Para el clculo de los gastos por alumno en preprimaria en el sistema escolar tradicional se tomaron los montos totales ejecutados por el programa de preprimaria de acuerdo con el portal de transparencia y se dividieron entre el total de la cobertura bajo el sistema tradicional. Para el clculo de los gastos de pronade en preprimaria se utiliz el monto total de pronade reportado por el Sistema Integrado de Administracin Financiera (siaf), el cual reporta los datos de pronade divididos por nivel para 2005. A los gastos totales ejecutados en primaria se le ha restado el monto transferido a pronade para calcular el monto de la forma tradicional de prestacin del servicio. A los montos ejecutados por pronade se le ha restado lo estimado para preprimaria y se ha calculado el monto por alumno, manteniendo los supuestos para el clculo en preprimaria. Para el clculo de los gastos por alumnos en el nivel bsico y diversificado, se ha restado del total ejecutado por el programa en este nivel (reportado por el Portal de transparencia) el monto de transferencias a instituciones de enseanza. Las transferencias representan un subsidio que ha sido asignado, para efectos del clculo, al total de los alumnos inscritos en institutos por cooperativa reportados en los anuarios estadsticos del Ministerio de Educacin. 84 La informacin sobre los gastos en infraestructura educativa es incompleta y dispersa en cada una de las instituciones responsables de impartir la educacin o de coordinar la poltica educativa. Esta limitante no permite desagregar el costo de ampliar la infraestructura educativa ni profundizar en las limitantes que esta pueda tener frente a los accidentes geogrficos ni a la dispersin de la poblacin.
83

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Los programas de desayunos y almuerzos escolares para la primaria y preprimaria, ejecutados por el Ministerio de Agricultura durante 2003 y 2004 tambin constituyen gastos adicionales para atender el sistema escolar. Para 2005 el nMaGa tuvo a su cargo el programa Vaso de Leche y estos gastos se adicionan al gasto por alumno en los niveles referidos. Los gastos del Ministerio de Educacin en actividades centrales se reparten entre los diferentes programas de acuerdo con su peso en los gastos ejecutados, en el entendido que un programa con ms recursos requiere de mayores actividades administrativas. Finalmente, el Ministerio de Educacin realiza programas especiales o programas comunes a los cuatro niveles del sistema escolar, y para desagregarlos se distribuye el total de montos de acuerdo con el nmero de inscritos en cada nivel. Una primera estimacin de gasto por alumno que se aproximara al costo por alumno, de acuerdo con los criterios anteriores, se presenta en el cuadro 23. Congruente con otros estudios,85 el gasto por estudiante es mayor a mayor nivel de educacin. Para estimar los gastos, segn se trate del rea rural o urbana, se utilizan las proporciones de cobertura reportadas en los anuarios. Especficamente, la partida de servicios personales se divide por la razn de docentes reportados en cada rea y sector. Adems, las partidas de servicios no personales, los materiales y suministros, y las transferencias corrientes menos las transferencias a proande y los subsidios a institutos por cooperativa de nivel bsico y diversificado se asignan de acuerdo con las proporciones de alumnos inscritos. Finalmente, la partida Propiedad, planta, equipo e intangibles se asigna de acuerdo a las proporciones de establecimientos que funcionaron. Esta diferenciacin de partidas permite desagregar un gasto por alumno en el rea rural y un gasto por alumno en el rea urbana. En cuanto al costo monetario de la ineficiencia interna del sistema, ste se calcula por medio del costo de aquellos nios y jvenes que no llegan a concluir el grado en el cual se han inscrito (desercin), agregando aquellos que terminan el ao pero de forma insatisfactoria (reprobacin), y aquellos que estn repitiendo (repeticin), tomando en cuenta el nivel educativo, la modalidad de enseanza y el rea de residencia.86 De acuerdo con las estimaciones realizadas, el costo de la ineficiencia interna del sistema escolar en los aos 2008, 2015 y 2021 ser de aproximadamente US$180.9 millones, US$251.2 millones y US$329.5 millones, respectivamente, lo que equivaldr aproximadamente al 28.0% del presupuesto destinado a la educacin escolar. En trminos del pib, de acuerdo con el crecimiento por tendencia histrica, el nivel de ineficiencia en los aos antes mencionados equivaldr a entre 0.6 y 0.5%.

Saqbichil Copmagua (2001). La frmula para el clculo de este costo toma en cuenta las diferencias que en el costo por alumno tiene el nivel educativo que cursa, el rea de residencia y la modalidad educativa que se le brinda.
85 86

En donde: Costoijkm = Costo por alumno en el ao i, del rea j en el nivel k y en la modalidad m Al_desijkm = Nmero de alumnos que desertaron durante el ao i en el rea j del nivel k y la modalidad m Al_repijkm = Nmero de alumnos que repitieron durante el ao i en el rea j en el nivel k en la modalidad m Al_reproijkm = Nmreo de alumnos que reprobaron durante el ao i en el rea j en el nivel k en la modalidad m j = rea de residencia del alumno (urbano, rural) k = Nivel educativo (1 = primaria, 2 = primaria, 3 = bsico y 4 = diversificado) m = Modalidad en que se presta el servicio educativo (Tradicional, pronade, Cooperativa).

Costo de la 4 Ineficiencia del = S Costoijkm * (Al_repijkm + Al_repijkm + Al_reproijkm

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d. Del gasto al costo: la reduccin de costos como resultado de un mayor nivel de eficiencia Una forma de avanzar con la determinacin de lo que seran los costos (idealmente ptimos) para asegurar el acceso a la educacin ha sido comparar los gastos por alumno en los diferentes niveles para identificar lo que pueden ser rubros de gasto excesivo. Los cuadros 24 y 25 presentan la estimacin por alumno de los gastos en el sistema escolar que se acercan a la determinacin del costo. Se presenta el gasto ejecutado en el 2005 por todas las instituciones del Estado involucradas y los diferentes rubros correspondientes a lo que sera necesario para generar la oferta de servicios educativos y para estimular su demanda, y para cada nivel educativo. Cuadro 24 Gasto por estudiante de preprimaria y primaria, por oferta y demanda Quetzales de cada ao y porcentajes, 2005
Partidas Gasto de oferta Salarios de maestros Servicios de agua, luz, alquiler, etc. Materiales y suministros Transferencias a juntas escolares Gastos de capital Actividades centrales Mineduc y programas comunes Subtotal Gastos para estimular la demanda Alimentos (Mineduc + MaGa) Becas* Subtotal Total 114.0 0.0 114.0 1,425.8 8.0 0.0 8.0 100.0 139.6 22.1 161.8 1,903.5 7.3 1.2 8.5 100.0 934.3 11.4 9.3 8.3 252.3 96.2 1,311.8 65.5 0.8 0.7 0.6 17.7 6.7 92.0 1,195.5 22.1 32.1 39.5 299.4 153.1 1,741.8 62.8 1.2 1.7 2.1 15.7 8.0 91.5 Preprimaria Quetzales % Primaria Quetzales %

*/Este monto es el resultado de dividir los gastos ejecutados en programas de becas entre el total de alumnos inscritos en el nivel primario. Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del Ministerio de Educacin y Presupuesto de Ingresos y Gastos de la Nacin.

Cuadro 25 Gasto por estudiante de nivel bsico y diversificado, por oferta y demanda Quetzales de cada ao y porcentajes, 2005
Partidas Gasto de oferta Salarios de maestros Servicios de agua, luz, alquiler, etc. Materiales y suministros Transferencias organismos internacionales y onG Gastos de capital 1,602.3 52.1 12.8 24.8 331.0 68.5 2.2 0.5 1.1 14.2 2,329.2 111.4 49.6 217.2 478.0 62.3 3.0 1.3 5.8 12.8 Bsico Quetzales % Diversificado Quetzales %

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Partidas Actividades centrales Mineduc y programas comunes Subtotal Gastos para estimular la demanda Becas Subtotal Total

Bsico Quetzales 211.9 2,235.0 102.7 102.7 2,337.8 % 9.1 95.6 4.4 4.4 100.0

Diversificado Quetzales 292.5 3,478.0 259.2 259.2 3,737.1 % 7.8 93.1 6.9 7 100.0

a/ Se hace el supuesto de que los subsidios a institutos por cooperativa son asignados al total de inscritos en dichos institutos (es decir, es un promedio). Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del Ministerio de Educacin y Presupuesto de Ingresos y Gastos de la Nacin.

Para avanzar con la precisin de costos resulta til notar que la principal diferencia al comparar los costos de cada nivel proviene de diferencias salariales de los maestros. Puesto que puede suponerse que en los ciclos superiores se requerirn maestros ms calificados, resulta comprensible este tipo de diferencia.87 Las diferencias de otros costos, y especialmente el mayor monto en los niveles bsico y diversificado en comparacin con los de primaria y preprimaria, parecieran reflejar ciertas economas de escala en primaria (o deseconomas o ineficiencias en bsico y diversificado) que sugiere que si se aumenta el nmero de estudiantes en los dos niveles superiores, y si las autoridades realizan un esfuerzo por reducir costos,88 los gastos no-salariales por alumno podran reducirse en el nivel secundario.89 Como se explica ms adelante, lo anterior justifica ajustar los gastos de la educacin secundaria, reducindolos, para que reflejen un mismo costo no salarial que en la primaria. Adems, como se ver ms adelante, existe evidencia de que la ineficiencia en la secundaria en Guatemala es significativamente mayor que la ineficiencia de la primaria.90 Para la estimacin del costo a futuro se ha partido de los costos educativos calculados para el ao 2005. Estos costos han sido convertidos a US dlares del mismo ao y se ha elaborado un pronstico de la inflacin de los Estados Unidos para los aos 2006 al 2021, suponiendo que esto permitir pronosticar un escenario menos fluctuante que el obtenido a partir de proyecciones de la inflacin guatemalteca. El pronstico est basado en la tendencia que sigue la serie histrica de la inflacin estadounidense,91 combinando dos posibles escenarios: el primero, con tasas de inflacin que reflejen importantes aumentos en los precios del petrleo y, el segundo, con tasas de inflacin que no reflejen dichos aumentos. A cada proyeccin se le ha asignado una probabilidad de ocurrencia del 50.0%, con lo cual la inflacin estimada refleja los dos escenarios. El cuadro 26 presenta la variacin en el costo por estudiante que resulta de aplicarle la tasa de inflacin estimada a los gastos presupuestarios registrados en 2005, suponiendo que la relacin entre gasto y alumno se mantiene constante (es decir, ausencia de cambio tecnolgico).

Dada la importancia del primer grado de primaria, una recomendacin generalmente aceptada es que los mejores maestros atiendan este grado, lo cual podra conducir a que se remunere mejor a maestros en este nivel. Este tema y otras intervenciones se tratarn ms adelante, al evaluar los costos de aumentar la calidad. 88 Existe evidencia de que una descentralizacin de la gestin del presupuesto, acompaado por una centralizacin de la asignacin y monitoreo de los presupuestos escolares, puede dar lugar a mejores resultados. Vase fucHs y woessMann (2004). 89 Guatemala tiene los costos salariales del sector pblico ms bajos de Amrica Central, medidos como proporcin del pib . Vase cepal-icefi (2006). 90 Vase Herrera y panG (2005), tabla B.1. 91 La fuente de esta informacin ha sido el Bureau of Labor Statistics de los Estados Unidos. Vase pgina web http:// www.bls.gov/cpi/home.htm.
87

78

Cuadro 26 Costo per cpita en educacin Por rea, nivel y modalidad de enseanza, en us dlares de cada ao 2010, 2015 y 2021
Nivel / modalidad de enseanza Preprimario Tradicional
pronade

2010 Urbana 186.7 Rural 233.4 173.3 267.4 300.3 255.7 355.7 82.3 560.7 108.2 360.3 82.3 697.4 108.2 406.7 94.1 641.1 123.7 305.7

2015 Urbana 213.4 Rural 266.9 198.2 343.4 292.4 412.0 94.1 797.5 123.7 478.0 110.6 753.4 145.4 359.2

2021 Urbana 250.8 Rural 313.6 232.9 403.5 343.6 484.2 110.6 937.1 145.4

Primario Tradicional
pronade

Bsico Tradicional
pronade

Cooperativas Diversificado Tradicional

pronade

Cooperativas

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del Mineduc y proyecciones de inflacin.

Con base en lo anterior, y congruente con la idea de reflejar lo que deben ser costos y no gastos que estaran escondiendo ineficiencias, se ajust la estimacin del costo por alumno de los niveles bsico y diversificado. En particular, y como base de las proyecciones de requerimientos financieros de la educacin a futuro, se redujo este costo/alumno en la secundaria al nivel del costo/alumno de la primaria, que es menor para la mayor parte de rubros de la oferta (es decir, insumos indispensables para asegurar la oferta de servicios educativos: salarios, infraestructura, materiales educativos, administracin y supervisin central). Este ajuste se justifica, adicionalmente, si se toma en cuenta que se ha encontrado que aunque la educacin preprimaria y primaria en Guatemala tienden a tener niveles de eficiencia (medida por la relacin entre gasto y resultados) similares a los de otros pases de Amrica Latina, y especialmente de Amrica Central, no ocurre lo mismo con la educacin secundaria, como puede observarse en el cuadro siguiente.92 Evidentemente, lograr mayores niveles de eficiencia requerir de un esfuerzo especial de las autoridades en este mbito, y los mrgenes para hacerlo en la secundaria son mayores.

92

Herrera y panG (2005).

79

Cuadro 27 ndices de eficiencia del gasto pblico en educacin*/ Eficiencia de resultados utilizando el Anlisis de la Envolvente de Datos
Indicadores Matriculacin Primaria Bruta Matriculacin Secundaria Bruta Guatemala 0.81 0.30 El Salvador 0.86 0.46 Honduras 0.77 0.26 Nicaragua 0.73 0.43 Costa Rica 0.76 0.43 Panam 0.77 0.53 Promedio Promedio Amrica Amrica Central Latina 0.79 0.38 0.82 0.61

*/ Los ndices de eficiencia se refieren exclusivamente a mediciones con orientacin a resultados, y asumen un valor entre 0 (ineficiente) y 1 (eficiente). Fuente: Herrera y panG (2005).

Basados siempre en el anlisis de la funcin de produccin de la educacin (ecuacin 2), se estima el vnculo entre la calidad y la eficiencia, utilizando una metodologa diferente a la de Herrera y Pang (2005), que toma en cuenta variaciones estadsticas. Para evaluar la eficiencia se transforman las notas de los estudiantes en valores que indican la promocin o reprobacin del grado. Esta transformacin en variables binarias permite estimar un modelo probabilstico para el desempeo de los estudiantes y aplicar un enfoque de fronteras estocsticas93 para el desempeo de las escuelas. El enfoque de fronteras estocsticas mide la diferencia entre el desempeo potencial y el desempeo observado de las escuelas, representando as una medida de la ineficiencia tcnica. Se utiliza una tcnica estadstica, conocida como Aproximacin a la Frontera Estocstica (sfa por sus siglas en ingls) que permite corregir por observaciones estadsticamente no significativas y factores no controlados.94 A continuacin se detallan los principales hallazgos de las estimaciones descritas y el ndice de ineficiencia calculado a partir de las mismas. Un mayor detalle de la metodologa utilizada se encuentra en el Anexo 2. Cuadro 28 ndice de ineficiencia por tamao de la escuela, rea, departamento y grado
Calificacin media Distribucin de la ineficiencia Promedio Tipo de escuela
pronade Mineduc-TRADICIONAL diGebi

Estimacin en la segunda etapa 1 Primaria Normalizada 26.4 34.1 24.8 25.0 37.0 34.6 Exponencial 21.3 28.6 19.7 20.3 32.2 29.3

Estimacin en la segunda etapa 3 Primaria Normalizada 31.2 42.6 27.0 40.0 43.6 42.3 Exponencial 20.3 26.6 17.2 29.8 25.3 26.2

Tamao de la escuela 5 6

El enfoque de fronteras estocsticas se basa en el anlisis econmico de las fronteras de produccin. Las fronteras de produccin representan la mxima produccin alcanzable, dada la disponibilidad de los insumos requeridos. 94 Herrera y panG (2005) utilizan una tcnica no paramtrica, el Anlisis de la Envolvente de Datos (dea, por sus siglas en ingls) y el Anlisis fdH (Free Disposable Hull), traducido tambin como la Frontera de eliminacin gratuita).
93

80

Calificacin media Distribucin de la ineficiencia 4 3 2 1 rea Rural Urbana Departamento Retalhuleu San Marcos Progreso Zacapa Huehuetenango Chiquimula Jutiapa Alta Verapaz Escuintla Jalapa Totonicapn Quich Baja Verapaz Solol Ciudad de Guatemala Sacatepquez Chimaltenango Petn Suchitepquez Quetzaltenango Santa Rosa Guatemala Izabal
Fuente: vsquez (2006).

Estimacin en la segunda etapa 1 Primaria Normalizada 28.4 24.2 23.0 21.6 28.5 19.2 39.3 38.8 33.92 33.2 35.2 31.5 30.3 31.2 25.6 28.4 29.3 25.4 24.6 24.2 19.81 23.7 20.9 18.3 17.1 19.5 14.6 13.7 13.4 Exponencial 23.2 19.0 18.1 16.8 23.3 14.6 33.3 33.3 9.2 26.6 30.4 25.6 23.7 25.9 20.0 22.7 23.6 21.1 19.4 17.8 5.1 18.5 16.2 13.4 12.5 15.7 11.0 10.5 9.84

Estimacin en la segunda etapa 3 Primaria Normalizada 35.8 27.4 26.4 24.5 35.5 17.4 10.3 13.8 33.6 28.6 27.9 6.1 --45.3 37.9 30.0 21.7 19.6 45.5 44.4 34.9 32.8 0.9 21.7 25.3 26.3 36.2 22.2 26.2 Exponencial 22.6 7.6 18.6 17.5 22.6 12.7 8.7 11.0 16.5 20.8 18.4 15.7 --34.7 26.7 19.4 12.3 13.6 30.1 31.8 22.0 18.1 25.2 3.8 17.1 14.7 21.7 1.9 14.9

El cuadro 28 presenta una evaluacin del gasto pblico frente a los requerimientos de una mejor educacin. Los resultados muestran que existe entre un 20.0 y 26.0% de ineficiencia para el promedio de escuelas pblicas, cuando se miden en este sentido, lo cual es congruente con las estimaciones mostradas en el cuadro 27, calculadas con otra metodologa.95 Los datos tambin sugieren que las escuelas urbanas
95

Herrera y panG (2005).

81

son ms eficientes que las rurales, que las escuelas tradicionales y de diGebi tienden a ser ms eficientes que las de pronade, y que existen diferencias significativas entre departamentos, con Guatemala y Quetzaltenango entre los ms eficientes, en contraste con los ms poblados y pobres, como San Marcos y Huehuetenango, como los ms ineficientes. Estas estimaciones tambin demuestran que existe un margen importante para mejorar la eficiencia. Los recursos que as se estaran ahorrando podran utilizarse para inversiones en el futuro, incluyendo el costo de introducir innovaciones tecnolgicas que por su naturaleza incierta no pueden preverse. Como parte de estas mejoras en la eficiencia est la necesidad de mejorar la gestin del sistema escolar, lo cual depende en buena parte del papel de los directores. En sntesis, del anlisis de la eficiencia se deducen tres conclusiones. Primero, el grado de ineficiencia no es muy alto cuando se compara con otros pases de Amrica Latina. Ello significa que el margen para ahorrar recursos no es muy significativo y, de lograrse, sera un proceso gradual de largo plazo. Segundo, la ineficiencia, como en el resto de Amrica Latina pero aun en mayor grado es ms alta en la secundaria, como consecuencia de una dbil gestin territorial y por resultados, as como por una menor tasa de cobertura que no permite economas de escala. En este caso existe un mayor margen para reducir costos, lo cual se estara reflejando en un ajuste hacia abajo de los costos por alumno en la secundaria, que aqu se utilizan ms adelante. Tercero, el eventual ahorro de recursos que podra lograrse con una mayor eficiencia, y especialmente si se mejora la calidad docente y de direccin de planteles educativos, podra liberar recursos para financiar inversiones imprevistas en innovaciones tecnolgicas en educacin (informticas y comunicacin) y fortalecer cierto tipo de enseanza que requiere el desarrollo de la competitividad, incluyendo el ingls. En trminos de la estimacin de costos por alumno, y adems del ajuste por eficiencia en la secundaria, se excluyeron del costo por alumno los gastos dirigidos a estimular la demanda (para atraer a alumnos a la escuela, como becas, alimentos y transferencias condicionadas en efectivo) en el entendido que en este mbito se requerirn nuevas intervenciones cuyas caractersticas y costos no pueden estimarse con base en lo realizado en Guatemala en el pasado. Aunque estas intervenciones sirven de referencia para intervenciones pblicas futuras, su naturaleza y magnitud estara modificndose, especialmente porque no han existido programas amplios de transferencias condicionadas en efectivo (tce).96

a. La transicin demogrfica en Guatemala La demanda de educacin en Guatemala en el futuro depender en buena parte del crecimiento y composicin futura de la poblacin. Las poblaciones tienden a pasar por diversas etapas de cambio demogrfico determinado por la evolucin de la mortalidad y la natalidad, como respuesta a las transformaciones sociales y econmicas que trae consigo la modernizacin. Los niveles de fecundidad y mortalidad de la poblacin estn condicionados principalmente por factores socioeconmicos, culturales, polticos y geogrfico-sociales, ms que por leyes biolgicas.97 El Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa -celade-, y otros autores han elaborado un modelo sintetizado de la transicin demogrfica para Amrica Latina que distingue cuatro etapas evolutivas segn las condiciones de desarrollo econmico y los niveles de mortalidad y fecundidad: a) la transicin incipiente, con un crecimiento de la poblacin de alrededor del 2.5% anual; b) la
Al realizar este ajuste con base en mayor eficiencia y considerando un escenario de tendencias que se mantienen, el presupuesto destinado a ofrecer la educacin pblica se estara reduciendo en aproximadamente 0.2% del pib durante los aos que comprende este estudio, tanto con la trayectoria de crecimiento del 6.0% anual del pib como con la trayectoria basada en tasas pasadas de crecimiento. Esto significara que para el 2008 el costo de la oferta de servicios de educacin sera de US$66.0 millones en preprimaria, US$569.7 millones en primaria, US$53.1 millones en el nivel bsico y US$15.2 millones en el diversificado. 97 erviti daz, Beatriz (1998).
96

82

transicin moderada, con crecimiento poblacional cercano al 3.0% anual; c) la plena transicin, con un crecimiento poblacional aproximado del 2.0% anual; y d) la transicin avanzada, con un crecimiento poblacional cercano al 1.0% anual, e incluso menor. Los ltimos tres censos de poblacin realizados en 1981, 1994 y 2002 y las proyecciones elaboradas por celade para el 2021,98 revelan que la poblacin guatemalteca estara entrando a una etapa de plena transicin, con las siguientes caractersticas: a) Crecimiento poblacional. La tasa de crecimiento de la poblacin guatemalteca se reducir. Del 2.6% estimado por celade para 1981 y 2002 llegar a un 2.2% en el 2015 y se aproximar al 1.9% en el 2021. Estas variaciones reflejan que Guatemala pasar de la etapa de transicin moderada a la etapa de plena transicin. b) Transformacin urbano-rural. Del total de la poblacin del 2002, el 46.1% viva en reas consideradas urbanas, mientras que en el censo realizado en 1994, la poblacin ubicada en zonas urbanas constitua el 35.0% del total; para el 2021, totalizar el 69.5% de la poblacin guatemalteca.99 c) Poblacin en edad escolar. Este estudio ha delimitado como poblacin en edad escolar a personas entre los 3 y 21 aos de edad, la que continuar en disminucin respecto al total de la poblacin, ya que pas de 41.3% del total en 1981 al 40.2% en 2002 y llegar al 33.6% del total en 2021.100 d) Poblacin en edad de trabajar. Este grupo etreo conformado por personas entre 15 y 64 aos constitua el 52.0% del total de la poblacin en 1981, mientras que para 2002 constitua el 53.3%. Las proyecciones al 2021 sealan que representar el 61.6% del total de la poblacin ese ao. e) Migracin interna. Tanto el Censo de 1994 como el de 2002 revelan que aproximadamente el 11.0% de la poblacin total resida en un lugar distinto al de nacimiento. De acuerdo con el Censo de 2002 el 36.0% de los inmigrantes se ubicaron en el departamento de Guatemala. f) Migracin internacional. De los hogares censados en 2002, el 6.0% declar que en los ltimos diez aos, por lo menos una persona miembro de ese hogar se fue a vivir permanentemente a otro pas. En conclusin, el menor crecimiento poblacional, la disminucin de la poblacin en edad escolar, el aumento de la poblacin en edad de trabajar, el fenmeno de la migracin, el envejecimiento de la poblacin y la transformacin urbana incidirn en los prximos aos de manera significativa en los costos de brindar la educacin pblica en los diferentes niveles de enseanza. b. La poblacin escolar del 2008 al 2021 Partiendo de las tendencias demogrficas descritas, se requiere contar con estimaciones de la poblacin escolar que requerira atencin. Para el presente ejercicio se ha distribuido la poblacin proyectada
Las estimaciones de poblacin, urbana y rural por sexo, utilizadas en este documento han sido elaboradas con base en las estadsticas del celade (2005), y estn basadas en la informacin proveniente de los censos de poblacin realizados por el Instituto Nacional de Estadstica de la Repblica de Guatemala -ine-. Las proyecciones elaboradas cuentan con la comprobacin de coherencia con los resultados censales, mediante la aplicacin de la metodologa propuesta por J. M. pujol y J. cHackiel (2005). Estn basadas en la informacin proveniente de los censos de poblacin realizados por el Instituto Nacional de Estadstica de Guatemala. 99 Para la determinacin del criterio de poblacin urbana y rural, celade utiliz el concepto adoptado por el ine para el ltimo censo, el cual textualmente define como rea urbana ciudades, villas y pueblos (cabeceras departamentales y municipales), as como a aquellos otros lugares poblados que tienen la categora de colonia o condominio y los que cuentan con ms de 2,000 habitantes, siempre que en dichos lugares poblados el 51.0% o ms de los hogares disponga de alumbrado con energa elctrica y de agua por tubera (chorro) dentro de sus viviendas. Al igual que en los Censos anteriores, se consider como rea urbana todo el municipio de Guatemala. 100 La distribucin de la poblacin por sexo no variara significativamente. Las mujeres constituan el 51.1% del total de la poblacin en el 2002 y el 51.0% en el 2021.
98

83

por reas de residencia y por sexo, de tal forma que se han construido cuatro matrices para explicar el sistema educativo en cada ao, distinguiendo entre mujeres y hombres, urbanos y rurales. Esta distribucin obedece a que, por un lado, las tasas de desercin son diferentes dependiendo de estos factores (rea y sexo) y, por otro, a que los costos de brindar educacin pblica variarn dependiendo del rea en la que se preste el servicio y de los niveles de desercin diferenciados. En una primera etapa de aproximacin metodolgica se supone que se conserva la estructura por edad existente en cada grado en el 2005 y que la probabilidad de que tanto un desertor como un reprobado regresen a repetir un grado es la misma sin importar la edad que tenga. Debido a que los anuarios estadsticos del Ministerio de Educacin slo cuentan con estadsticas de aprobacin y repeticin por sexo y por nivel, se ha supuesto que las tasas son similares en todos los grados. La cobertura se ha clasificado por edad y sexo, y no por el nivel de enseanza, pudindose as determinar cuntas personas de entre 3 y 21 aos estn integradas al sistema educativo, sin importar el grado que estn cursando. Tambin se ha supuesto que el porcentaje de participacin del sector pblico en la educacin en el 2005 se mantiene en los diferentes niveles del sistema educativo nacional en el futuro.

Para estimar el costo de la educacin como proporcin del pib se necesita contar con una estimacin de la trayectoria esperada de crecimiento del pib. Si este crecimiento es mayor, la proporcin del pib que deber dedicarse a la educacin podr ser menor, mientras que lo contrario ocurrir con una tasa baja o negativa de crecimiento econmico. Dado lo aleatorio que resultan las estimaciones de crecimiento econmico futuro, se decidi plantear dos escenarios probables, uno optimista, en el que se alcanzara la meta de crecimiento planteada de manera indicativa en los Acuerdos de Paz, y otra intermedia basada en la tendencia pasada de crecimiento. La primera es la trayectoria planteada en el Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria, que en su punto 18 afirma el compromiso gubernamental de adoptar polticas econmicas tendientes a alcanzar un crecimiento sostenido del pib a una tasa no menor del 6.0% anual. La segunda trayectoria plantea el aumento del pib de acuerdo con la tendencia observada en los ltimos diez aos. Durante este perodo el pib creci en promedio 3.2%, que se supone sera la tasa de crecimiento econmico en el futuro, como escenario alternativo. Grfico 3 Evolucin del Producto Interno Bruto -pibsegn posibles escenarios Millones de us dlares de cada ao

84

n este captulo se determinan los costos de cumplir con las metas de cobertura y calidad de la educacin, incluyendo como parte de lo ltimo el cumplimiento de las metas en relacin con la educacin bilinge e intercultural, la equidad de gnero y la ciudadana. El ejercicio de estimacin de costos presupuestarios se inicia con un anlisis de las tendencias actuales en materia de cobertura con el fin de determinar hasta qu punto se lograra alcanzar las metas propuestas manteniendo estas tendencias, con los costos que ello significara (basado en las estimaciones de costo / alumno definidas en el captulo anterior), o si sera necesario realizar un esfuerzo adicional. Puesto que no resulta suficiente el mantenimiento de las tendencias, se identifican entonces las acciones adicionales, incluyendo transferencias condicionadas de efectivo para los hogares ms pobres, para cumplir con las metas de cobertura. La secuencia del anlisis que sigue se hace tomando en cuenta que la calidad de la educacin depende de al menos cuatro grandes conjuntos de factores sobre los cuales hay que incidir para que efectivamente aumente. El primero est constituido por las caractersticas socioeconmicas del hogar, el segundo es el desempeo de los docentes, y el tercer factor incluye las deficiencias en materia de gestin de las escuelas, especialmente en relacin con los directores de las escuelas. Por ltimo, estn las diferencias de calidad que surgen de prcticas discriminatorias, tnicas o de gnero. Este conjunto de factores condicionantes tambin puede asociarse, en trminos positivos, a las metas de cobertura, calidad, educacin bilinge e intercultural, equidad de gnero y construccin de ciudadana, como se hace a continuacin.

1. Los problemas con las metas de cobertura: de la tasa de matriculacin a la tasa de finalizacin de primaria y secundaria Como punto de partida conviene tener presentes que las metas de cobertura, o de universalizar la educacin, identificadas con base en las propuestas gubernamentales y de organizaciones sociales e internacionales, incluyen incrementar la cobertura de los cuatro niveles del sistema escolar, junto con extender los programas de alimentos y de las becas y bolsas de estudio. Estrictamente, las dos ltimas metas constituyen en realidad instrumentos de poltica, lo cual queda reflejado en las propuestas dirigidas a atender los condicionantes de la demanda de la educacin que se hacen a continuacin. Por otra parte, las tasas de cobertura de los ciclos no toman en cuenta lo que en realidad se ha vuelto ms importante: la tasa de finalizacin de cada ciclo, puesto que la evidencia para Guatemala demuestra que aunque la tasa de matriculacin ha aumentado, las tasas de finalizacin de cada ciclo continan mantenindose en niveles extremadamente bajos.

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Cuadro 29 Metas relacionadas con la universalizacin de la educacin

Objetivo General Meta 1.1 Tasa de cobertura de la preprimaria del 100% para 2025 (90.0% para 2021). 1.2 Tasa de cobertura de la primaria del 100% para 2009. 1.3 Tasa de cobertura del ciclo bsico del 100% para 2015. 1.4 Tasa de cobertura del ciclo diversificado del 41% para 2023 (38.4% para 2021). 1.5 Tasa de alfabetizacin del 93% para 2023 (91% para 2021). Universalizar la educacin 1.6 Tasa de cobertura de educacin extraescolar del 80% para jvenes y adultos (15-24 aos) fuera del sistema escolar para 2021. 1.7 Tasa de cobertura de capacitacin tcnica o profesional del 100% de jvenes y adultos de 18-45 aos en 2021. 1.8 Tasa de cobertura de alimentos del 100% para escuelas urbanas marginales y para escuelas rurales en 2021. 1.9 Tasa de cobertura de programas de becas y bolsas de estudio del 80% para nios en hogares en situacin de pobreza para 2021

a. Variaciones en las tasas de cobertura, retencin y aprobacin Con base en un ejercicio de estimaciones sucesivas, en este estudio se hace una simulacin de lo que ocurrira de mantenerse las tendencias actuales de aumento de las tasas de cobertura escolar.101 En los ltimos aos hubo un aumento significativo de la cobertura, por lo que resulta vlido estimar si el mantenimiento de esas tendencias dara lugar al cumplimiento de las metas de educacin convenidas. En el pasado reciente la cobertura aument ms en el ciclo bsico, seguido por el diversificado y preprimario, en parte por la baja cobertura inicial que hace ms fcil su expansin. El ciclo primario presenta la menor tasa de variacin, debido a que su cobertura aparentemente ya sobrepasaba en 2005 el 95.5% de los hombres en edad de cursar este nivel y el 91.5% de las mujeres. Adems, en el perodo 2000-2005 los niveles que tuvieron una disminucin ms rpida de la desercin fueron el preprimario, bsico y diversificado, con disminuciones anuales de entre 15.0% y 18.0%, mientras que en el nivel primario la desercin disminuy menos, en un 6.0%. Este nivel es el que registra la mayor desercin y la menor tendencia a disminuir.102 En el primer ao y entre los varones en el mbito rural es donde se presenta la mayor tasa de desercin. Al introducir la tendencia de desercin en las proyecciones de la poblacin escolar a futuro aumenta el nmero de alumnos inscritos que concluyen el grado, lo que disminuye el nmero de repitentes en el siguiente ao.103 Debido a diferencias entre las tendencias de desercin observadas en el

Vase el Anexo 3 para la explicacin de la metodologa con base en la cual se hicieron las estimaciones de las tendencias de cobertura. 102 Este hecho es preocupante si se toma en cuenta que este nivel es el que aglutina al mayor nmero de estudiantes y, adems, es un paso previo e indispensable para continuar en los siguientes niveles de enseanza. 103 Los repitentes en el sistema escolar estn conformados por alumnos que se van sin concluir el grado (desertores) y alumnos que concluyen el grado, pero lo reprueban, como se describe en la siguiente ecuacin:
101

Repitentesit = (i(Desertoresit-1 + Reprobados it-1)) Donde: Repitentesit = Nmero de repitentes del grado i en el ao t i = Tasa de repitencia del grado i Desertoresix = Nmero de inscritos que desertaron del grado i en aos anteriores a t Reprobadosix = Nmero de inscritos que reprobaron el grado i en aos anteriores a t

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pasado reciente, la desercin disminuira menos entre los estudiantes de primaria, especialmente los hombres y mujeres en el rea rural. Al introducir las tendencias de ampliacin de la cobertura hay un aumento importante en el nmero de estudiantes a ser atendidos. En cuanto a la repitencia, sta disminuye por dos vas: por medio de menores tasas de desercin y mediante menores tasas de reprobacin.104 Ello significa que habra cierta mejora de lo que a menudo se califica como la eficiencia interna del sistema escolar. Grfico 4 Composicin de los alumnos, entre 3 y 21 aos, inscritos en el sistema escolar al finalizar cada ao 2010, 2015 y 2021

La simulacin resultante de combinar los cambios en las tendencias de cobertura con las tendencias demogrficas, detallada en el Anexo 3 y resumida en el cuadro siguiente, indica que para el ao 2021 la Tasa Neta de Escolarizacin (tne) para la preprimaria que se alcanzara sera del 74.4% en contraste con la meta del 89.2%. En el caso de la primaria el 96.6% de los nios y nias con edades comprendidas entre 7 y 12 aos llegaran a ser atendidas a partir del 2015, con lo cual se estara muy cerca de cumplir la meta en este nivel. En lo que se refiere al ciclo bsico se alcanzara una cobertura del 53.6% para el 2021, en contraste con la meta del 100%, y en el ciclo diversificado se alcanzara una tasa del 36.4%, no muy alejado de la meta de 38.2% establecido como meta para ese ao. El mayor grado de cumplimiento en relacin al ciclo diversificado ocurre porque el sector pblico atiende solamente al 25.0% de los estudiantes, y la tendencia de creciente atencin se estara dando principalmente por el lado del sector privado.
La simulacin que se realiza en este caso slo ha afectado la desercin y la probabilidad de reprobar se ha mantenido constante. Es decir, los nios que concluyen el ao escolar, tienen probabilidad de aprobar o reprobar el grado (si lo aprueban pasan al siguiente grado y si lo reprueban tendrn que repetirlo), mientras que los nios que abandonan el grado antes de finalizar, estn destinados a repetirlo si regresan al sistema escolar en el futuro. El escenario de tendencia ha reducido gradualmente la tasa de desercin de cada grado (li), sin afectar la tasa de reprobacin (si). Continuando con la ecuacin anterior: Desertoresix = li(Inscritosix) Reprobadosix= si(Inscritosix - Desertoresix) Donde: li = Tasa de desercin del grado i Inscritosit-1= Inscritos en el grado i en aos anteriores a t si = Tasa de reprobacin del grado i
104

89

Cuadro 30 Metas de cobertura y resultados por tendencia En porcentajes, 2015 y 2021

Nivel Preprimario Primario Bsico Diversificado Resultado por tendencia 2015 66.0 96.6 46.7 27.4 2021 74.4 96.7 53.6 36.4 2015 82.6 100.0 100.0 27.4 Meta 2021 89.2 100.0 100.0 38.2

Fuente: Elaboracin propia con base en estimaciones.

b. Variacin de la tasa de finalizacin neta Las bajas tasas de finalizacin alcanzadas por tendencia revelan los problemas del sistema escolar actual y las limitaciones de restringir el anlisis y las metas a las tasas de escolaridad. De acuerdo con la tendencia de aos pasados, la tasa neta de finalizacin para el nivel primario se situar entre el 42 y 48% en 2012 y 2021 respectivamente, mientras que en los siguientes niveles las tasas rondarn entre el 60 y 80% en esos mismos aos. Estas tasas indican que los estudiantes de primaria seguiran siendo los que menos completan el nivel, mientras que los estudiantes que hubieran logrado superar este obstculo tendran una mayor probabilidad de concluir los siguientes niveles en el tiempo establecido para cada uno. Grfico 5 Tasa Neta de Finalizacin por nivel bsico y diversificado en porcentaje
90.0 Primaria 80.0 Bsico Diversificado */

70.0

60.0

50.0

40.0 0
0

2012

2015

2018

2021

Fuente: elaboracin propia en base a proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

90

En sntesis, con el mantenimiento de las tendencias actuales no se cumplen las metas de matriculacin en preprimaria, bsicos y diversificado pero s se cumple la matriculacin en primaria. Sin embargo, la alta matriculacin en primaria no toma en cuenta las altas tasas de abandono, la inscripcin tarda y la repitencia, lo cual se traduce en sobre-edad y en ineficiencia. El persistente abandono del sistema escolar y la sobre-edad continuar provocando bajas tasas de finalizacin neta de la primaria, constituyndose este ltimo proceso en un obstculo para el aumento de la cobertura en los niveles siguientes. Lo anterior justifica intervenciones adicionales para aumentar la cobertura en preprimaria, bsico y diversificado, adems de otras intervenciones para reducir el abandono y la repitencia, especialmente en la primaria, y demuestra que los recursos estimados como necesarios para mantener las tendencias seran insuficientes para cumplir con las metas bsicas de cobertura.

En lo que se refiere a costos, los cambios en cobertura y desercin resultaran en un aumento promedio de un 3.1% anual del nmero de estudiantes inscritos para el perodo de 2008 a 2021. En el cuadro siguiente se observa cmo este mayor aumento de estudiantes incide en el gasto total como proporcin del pib, partiendo de las estimaciones de costo por alumno que se hicieron en el captulo pasado. En una trayectoria de crecimiento alto (del 6.0% de crecimiento, meta establecida por los Acuerdos de Paz) tendra un costo total equivalente a entre 1.3 y 1.8% del pib, dependiendo del ao, mientras que en el caso de un crecimiento mediano, basado en tasas pasadas, el costo sera mayor, y se mantendra en torno a 2.0% del pib. El costo en dlares corrientes de los Estados Unidos sera de US$ 711.9 millones en el 2010, US$ 895.8 millones en el 2015 y US$ 1,167.5 millones en el 2021. Cuadro 31 Gasto total del sistema escolar, por nivel de enseanza En millones de us dlares de cada ao y como porcentaje del pib estimado por trayectoria, 2010, 2015 y 2021
Ao Concepto Millones de us dlares 2010
pib pib

Nivel Preprimario 67.7

a/

Primario 567.1 1.4 1.6 689.0 1.2 1.5 859.2 1.0 1.4

Bsico 60.4 0.2 0.2 88.6 0.2 0.2 138.4 0.2 0.2

Diversificado 16.8 0.0 0.0 28.2 0.0 0.1 51.9 0.1 0.1

Total 711.9 1.8 2.0 895.8 1.6 2.0 1,167.5 1.3 1.9

segn Acdos. de Paz segn tendencia

b/

0.2 0.2 90.0 0.2 0.2 117.9 0.1 0.2

Millones de us dlares 2015

pib pib

segn Acdos. de Paz a/ segn tendencia b/ segn Acdos. de Paz a/ segn tendencia b/

Millones de us dlares 2021

pib pib

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y estimaciones de costos.
a/ b/

91

La educacin pblica en el rea rural se imparte fundamentalmente bajo dos modalidades: la del Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo -pronade- y la modalidad de educacin tradicional. Entre ambas brindan educacin al 96.5% y 90.0% de los inscritos en preprimaria y primaria, respectivamente. El resto corresponde al sector privado. La tendencia de los ltimos aos revela un aumento en la participacin del pronade, por lo que resulta til conocer el impacto de esta tendencia en los costos de la educacin pblica. Con propsitos estrictamente ilustrativos se determin el costo de tres posibles escenarios: el primero evala los costos tomando en cuenta la tendencia creciente del pronade; el segundo los evala bajo el supuesto de que toda la educacin pblica preprimaria y primaria del rea rural llegar en el ao 2021 a ser brindada bajo la gestin del pronade; y un ltimo escenario supone que la gestin tradicional se extiende a toda el rea rural, sustituyendo a pronade. Cuadro 32 Gasto total del sistema escolar, por modalidad de enseanza 2010, 2015 y 2021, como porcentaje del pib
Trayectoria Tipo de programa Manteniendo tendencias Todo proande Todo Tradicional
a/ b/

Segn Acuerdos de Paz a/ 2010 1.8 1.8 1.8 2015 1.6 1.6 1.6 2021 1.3 1.3 1.3

Segn tendencia b/ 2010 2.0 2.0 2.0 2015 2.0 2.0 2.0 2021 1.9 1.9 1.9

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos de 2005.

Como puede observarse en el cuadro anterior las diferencias del costo total no son muy significativas en ninguno de los tres escenarios. El efecto de sustituir la modalidad pronade por la tradicional aumenta levemente el gasto total de la educacin. Sin embargo, el incremento no es muy grande debido a que la transformacin de poblacin rural a urbana proyectada en la estimacin convertira a nios rurales en urbanos y, como consecuencia, los integrara a escuelas que brindan educacin bajo la modalidad tradicional, que al situarse en lugares urbanos tiene un menor costo que la educacin impartida ruralmente bajo cualquier modalidad. Informacin ms detallada se encuentra en el Anexo 4.

Como se constat en la seccin anterior, si se mantienen las tendencias de (creciente) cobertura no se cumplir con las metas convenidas y, sobre todo, no se logra avanzar suficientemente en materia de primaria y secundaria completa. Ello requiere acudir a polticas adicionales que permitan modificar las tendencias actuales. Puesto que las condiciones de demanda son uno de los determinantes fundamentales de la cobertura como se demostr en la parte que determin la funcin de produccin de la cobertura de educacin en Guatemala, a continuacin se plantea una poltica de fomento de la demanda que reconoce que una forma de aumentar la eficiencia del gasto pblico en educacin es no centrarse exclusivamente en la oferta sino tambin atender la demanda de educacin. Con ello se puede articular en mayor medida la existencia de instala92

ciones, materiales y maestros con nios que efectivamente atienden la escuela. De acuerdo con la evidencia disponible, las Transferencias Condicionadas en Efectivo -tce- (que pueden tomar distintas formas, limitndose a una transferencia de efectivo en algunos casos y extendindose al suministro de otros servicios para fortalecer la actividad productiva de familias pobres en otros) constituyen la manera ms eficiente de hacerlo.105 Las tce entregan efectivo a los hogares con la condicin de que se realicen algunas actividades predeterminadas, tales como asistir habitualmente a la escuela o asistir a un centro de salud y estar sujetos a un programa nutricional, con lo que se refuerza el ingreso familiar y se contribuye al desarrollo del capital humano. Se busca de esa manera estimular, por el lado de la demanda, que las familias faciliten el acceso de sus miembros a la salud, la educacin y la nutricin. Existe un creciente reconocimiento de que este tipo de programas puede contribuir de manera decisiva a aumentar la asistencia a la escuela y a mejorar las condiciones de nutricin y salud. Antes de proceder a una estimacin del costo de intervenciones especficas, conviene revisar otras experiencias en esta materia. El Programa de Asignacin Familiar (praf) en Honduras y la Red de Proteccin Social (rps) en Nicaragua han sido pioneras en esta materia. El praf de Honduras fue creado en 1991 para compensar a las familias pobres por los efectos del ajuste econmico de ese ao. Empez como un programa piloto y en 2000 fue reestructurado con un prstamo del bid para atender a 50,000 familias en 40 municipios pobres seleccionados. Se considera que el programa est bien focalizado en atender a las familias.106 La rps en Nicaragua fue creada en 2000 para apoyar a familias en extrema pobreza en municipios rurales seleccionados. Como es un programa pequeo, con US$ 10.0 millones asignados para el perodo 1994-2001, los costos administrativos por dlar transferido han sido altos.107 El programa ha tenido un efecto redistributivo importante ya que 40.0% de la poblacin pobre recibe el 81.0% de los beneficios del programa, la matrcula ha aumentado en 18.0% y el ndice de nios que asisten exclusivamente a la escuela subi de 59.0% a 84.0%. En nutricin y salud el consumo de carnes y vegetales aument y los indicadores de desnutricin disminuyeron.108 En Guatemala, el Programa Nacional de Becas para la Educacin (edubecas) administrado por la Unidad de Becas del Ministerio de Educacin busca integrar todas las iniciativas relacionadas con becas en congruencia con las polticas y metas que persigue dicho Ministerio.109 edubecas en la actualidad cuenta con cuatro modalidades de beca, de las cuales el programa Becas para la Nia constituye un ejercicio de Transferencia Condicionada en Efectivo. El objetivo de este programa es elevar el nivel de inscripcin, retencin y promocin de las nias, principalmente del rea rural. Sin embargo, el propio Ministerio de Educacin reconoce que la mecnica de ejecucin no ha sido efectiva por dos razones. Primero, no permite un anlisis directo del efecto de la beca en la retencin de la nia becaria y no existe ninguna garanta de que los fondos sean utilizados para su educacin. Segundo, los listados de los municipios priorizados no estn actualizados y se carece de listados electrnicos con la informacin de las becarias y su desempeo acadmico.

Las evaluaciones ms rigurosas de este tipo de programa probablemente son las realizadas por el International Food Policy Research Institute. Para la evaluacin de la Red de Proteccin social de Nicaragua vase Maluccio y flores (2005) y para la evaluacin de PROGRESA de Mxico vase Skoufias (2005). Para el caso de PROGRESA vase tambin coady y parker (2004). 106 Vase calds et al (2005). 107 kakwani et al (2005). 108 calds et al (2004). 109 Ministerio de Educacin (2005).
105

93

Otro ejemplo bien documentado de tce lo constituye el Programa de Becas para Nias llevado a cabo por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid/Guatemala) en cooperacin con la Asociacin Eduquemos a la Nia (aen) y la Fundacin del Caf (funcafe). El programa fue implementado en el departamento de Quich, entre 2000 y 2003, y se propuso asistir anualmente a 3,000 nias cursantes de educacin primaria mediante el otorgamiento de una modesta beca en efectivo, por Q275.0 anuales. En 2005 se realiz una evaluacin de este programa.110 De sta se deducen cuatro conclusiones. Primero, las becas otorgadas contribuyeron a incrementar la tasa de promocin en los primeros grados, especialmente en primero. Sin embargo, no eliminaron la desercin entre primero y segundo grado. Segundo, la edad de adjudicacin de la beca parece ser de gran importancia, pues las nias que recibieron su beca a edad ms temprana tuvieron una mayor probabilidad de terminar la primaria. Por cada ao adicional de edad, la probabilidad de alcanzar sexto grado se redujo en un 7.0%. Tercero, las becas no parecen haber tenido un efecto compensador para las nias con mayores necesidades econmicas. La mitad de las nias becadas que no alcanzaron sexto grado asociaron su retiro a razones de ndole econmica. Cuarto, los resultados sugieren que muchas nias beneficiarias hubiesen continuado sus estudios an en ausencia de la beca. La evaluacin contiene algunas recomendaciones, entre las que destacan el reexaminar el monto mnimo de la beca para establecer la cantidad de efectivo que tiene el poder de compensar los costos de oportunidad asociados al envo de la nia a la escuela. Por otro lado, sugiere que se refinen y perfeccionen los procedimientos para la seleccin de las nias beneficiarias de las becas. Por ltimo, se recomienda que se examine con rigurosidad el costo-efectividad de las mismas. La Red Solidaria a la Familia (rsf) de El Salvador se formul en el 2005, y es el pilar de los tres ejes de intervencin de una estrategia integral de atencin a las familias en extrema pobreza. Debido a que el programa recin acaba de comenzar no se han realizado estudios de impacto. Los otros dos ejes corresponden a intervenciones por el lado de la oferta para servicios bsicos en educacin, salud y nutricin, as como proyectos productivos y micro crdito como herramientas para apoyar a los pequeos agricultores y diversificar las fuentes de ingreso, aumentar la productividad y mejorar la gestin ambiental. El cuadro siguiente presenta un resumen de los programas de El Salvador, Honduras, Nicaragua y Guatemala. Cuadro 33 Centroamrica: Programas de Transferencias Condicionadas en Efectivo
Componente Aos Cobertura Red solidaria El Salvador 2005-2009 (primera etapa) 100,000 familias en extrema pobreza rurales divididas en 100 municipios, beneficiando a 800,000 personas US$ 150-200 millones PRAF - Honduras 1999-2002 47,800 hogares rurales en 2002, en 40 de 297 municipalidades. 87% de la poblacin de estas son pobres. RPS Nicaragua 2000-2003 Becas para la nia Guatemala */ 1994-

10,000 hogares rurales Para 2005, 49,671 nien 2002, en seis de 151 as ubicadas en el rea municipalidades 20,000 rural del pas familias en 2004. En 2005 el monto total fue de Q15.0 millones (US$2.0 millones). Se entregaron Q300.0 (US$39) anuales por beneficiaria

Monto total

US$ 50 millones para US$ 11 millones para tres tres aos. US$ 54 por aos. US$ 19 por mes y nio por ao y US$ 43 US$ 21 al programa mujeres embarazadas o en lactancia una sola vez.

110

rubio et al (2005).

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Componente Condiciones

Red solidaria El Salvador

PRAF - Honduras

RPS Nicaragua

Becas para la nia Guatemala */

Visitas mensuales al 85% de asistencia a la Asistencia a la escuecentro de salud y asis- escuela la y dedicacin a la tencia regular misma Prstamos externos
bid

Financiamiento

Prstamos externos Los maestros reciben un pequeo bono por nio que participe en el programa y la mitad de este monto se destina a costear materiales escolares y la otra mitad a completar su salario Adems, se contratan onG para ofrecer servicios de salud

Ingresos corrientes del Gobierno Central Los maestros con alto desempeo reciben premios e incentivos no econmicos. Su desempeo est ligado a la aprobacin y continuidad en el sistema escolar de sus alumnos

A p oyo p o r e l Est includo en los otros lado de la oferta dos ejes del programa y no en el de transferencias condicionadas, pero son programas complementarios

Se dan donaciones directas a las escuelas por medio de las asociaciones de padres y a centros de salud por la va de comits de salud

Apoyo por el lado Poblacin de 0-5 aos de la demanda con vacunas completas. Nios y nias para primaria. Transferencias de 15%-18% del salario mnimo rural Costos administrativos

Nios entre 0-3 aos que asisten a la escuela primaria. Mujeres embarazadas o en lactancia. 28% en 2002

Nios entre 7-13 aos Nias en reas rurales que asisten a los cua- que asisten al primer tro primeros aos de grado de primaria primaria. Vacunas 0-5. Servicios prestados por
onG

25% en 2002

Lo presupuestado para este programa no contempla costos administrativos

Componentes

Salud, nutricin, educa- Educacin y salud cin bsica, seguridad ciudadana

Educacin, nutricin Educacin y salud Madres y padres de familia Priorizacin de centros educativos basada en las estadsticas de analfabetismo de la mujer del ao 1996 y otros criterios estadsticos. Las Juntas Escolares o los coeducas seleccionan a las becarias de cada escuela La Unidad de Becas del
Mineduc

Receptor directo Madres Focalizacin Enfoque territorial con Geogrfica y por cate- Geogrfica y mtodos base en el mapa de goras. Las municipali- estadsticos especficos pobreza dades se seleccionan con una periodizacin sobre la base del censo de tres aos. de altura de nios de primer ao bsico.

Coordinacin

Secretara tcnica de la presidencia coordinacin general. Consejo directivo estrategia, polticas y normas. fisdl ejecucin tcnica.

*/ Este programa actualmente es uno de las cuatro variantes de becas que maneja el Ministerio de Educacin a travs del Programa Nacional para la Educacin -edubecas-. Fuente: elaboracin propia con base en kakwani (2005), calds et al (2004) y datos de Red Solidaria de El Salvador. Para Guatemala la fuente de informacin es Ministerio de Educacin (2005) y Ministerio de Educacin (2006a).

95

Generalmente los programas contemplan alguna forma de inversiones por el lado de la oferta, aunque con diferencias significativas. El praf de Honduras acude al sistema pblico existente, mientras que el programa rps de Nicaragua utiliza proveedores privados para suministrar los servicios. Las metodologas de focalizacin para determinar la poblacin objetivo son diversas y se ajustan a las caractersticas de los pases y a las limitantes en cuanto a informacin, que todos enfrentan, especialmente los programas ms recientes.

En general, las tce tienen las siguientes ventajas: a) facilitan la integracin de servicios sociales ya que un solo instrumento logra varios objetivos en relacin con la salud, nutricin y educacin, estando demostrado su impacto sobre la matriculacin escolar;111 b) le dan mayor protagonismo a las familias, en especial a las mujeres, ya que les permiten elegir cmo y cundo usan el beneficio, lo cual en muchos casos ha conducido a inversiones productivas extremadamente creativas; c) disminuyen el trabajo infantil al reducir los costos de oportunidad que representa para los padres pobres mantener a sus hijos en la escuela; d) evita las distorsiones de precios vinculadas con la ayuda en especie y al mismo tiempo reduce los costos de transaccin. Los costos de las actividades de planeacin y administracin tienden a reducirse a medida que este tipo de programas alcanza su madurez y aumenta el aporte financiero correspondiente;112 y e) estn dirigidos a atender a las personas de menores recursos.

Existen ciertos peligros de las tce, en la medida que no se articule bien la demanda que estimule con una oferta existente o que no existan suficientes recursos internos para financiarlas. Tambin pueden tener una institucionalidad dbil, estando sujetos a cierta vulnerabilidad de carcter poltico, especialmente si no se financian con recursos nacionales sino que son parte de programas financiados por la cooperacin internacional y no estn integrados a los servicios sociales pblicos. La caractersticas descritas en los diferentes programas de tce puestos en marcha en Centroamrica y la evaluacin del programa de becas financiado por usaid/Guatemala, permite concluir que en Guatemala sera especialmente importante asegurar una institucionalidad slida, con recursos propios, un monitoreo central fuerte, transparencia completa y una estricta rendicin de cuentas. Partiendo de lo anterior, el conjunto de consideraciones anteriores justifican una (masiva) intervencin por el lado de la demanda en Guatemala que, adems de aumentar la matrcula escolar, podra tener un impacto positivo en el mbito de la nutricin, de la salud y, dependiendo del tipo de programa, en actividades productivas de los sectores ms pobres. La evidencia para varios pases de Amrica Latina (ver recuadro siguiente) comprueba que las tce pueden tener un impacto decisivo sobre la cobertura o aumento de la matrcula y la reduccin de la desercin, aparte de otros efectos como la reduccin de la pobreza.

Vase Maluccio y flores (2005), donde demuestran que en Nicaragua aument la matriculacin, en trminos netos, en un 13% como resultado del programa. 112 calds et al (2004).
111

96

Recuadro 2 Impacto de los programas de Transferencias Condicionadas en Efectivo -tceCifras en porcentajes

Mxico Tipo de Impacto Programa de Educacin, Salud y Alimentacin -PROGRESA(Oportunidades) 1.0 8.0 4.0 4.0 11.0 15.0 - 25.0 12.0 - 40.0 10.0
a/

Honduras Programa de asignacin Familiar -praf3.0 n.a. 5.0 4.0 12.0 1.4 sin efecto importante n.d.

Nicaragua Red de Proteccin Social

Colombia Familias en Accin

Brasil Bolsa Escola (Bolsa Familia)

Aumento de la matrcula Primaria Secundaria Mejora del rendimiento escolar Disminucin de repeticin Disminucin de desercin Aumento de nios que terminan la primaria Disminucin del trabajo infantil Disminucin de la desnutricin crnica Disminucin de la pobreza
n.a. = no aplica. n.d. = no hay datos disponibles.
a/ b/

18.0 n.a. n.d. 5.0 29.0 5.0 5.0

b/

2.1 13.0 n.d. n.d. n.d. 6.0 2.0 - 7.0 15.0e/

c/

1.3 - 2.8 3.2 10.6 n.d. n.d. n.d. 7.0 26.0 efecto negativo d/ n.d.

15.0

Se refiere a la disminucin en la incidencia de enfermedades.

ifpri -Instituto Internacional de Investigacin de Polticas Alimentarias-. (2005) Nicaragua: Red de Proteccin Social Mi Familia. Rompiendo el ciclo de la pobreza. http://www.ifpri.org/spanish/pubs/ib/ib34p.pdf

Banco Mundial (2006) Programa Familias en Accin. Resultados de impacto un ao despus de implementado el programa. Bogot, D. C.
c/

El estudio de flacso (2006) seala que los jefes de hogar podran haber pensando que era necesario que sus hijos estuvieran desnutridos para continuar teniendo derecho a la transferencia.
d/ e/

Se refiere al aumento promedio en el consumo del hogar.

Fuentes principales: Olinto, Pedro (2004) El impacto de los Programas tce de Amrica Latina y el Caribe en la escolaridad y la salud. Segunda Conferencia Internacional sobre Transferencias en Efectivo Condicionadas. ifpri. Sao Paulo, Brasil. Schady, Norbert (2006) Programas de transferencia en efectivo condicionadas: repaso de la informacin disponible. Tercera Conferencia Internacional sobre Transferencias en Efectivo Condicionadas. Banco Mundial. Estambul, Turqua. Skoufias, Emmanuel (2005) PROGRESA y sus efectos sobre el bienestar de las familias rurales en Mxico. Informe de Investigacin No. 139. ifpri. Washington, DC, Estados Unidos.

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Tomando en cuenta la importancia de los condicionantes de la demanda de educacin, con base en el Mapa de Pobreza,113 en las estadsticas de educacin municipales extradas de los anuarios estadsticos del Ministerio de Educacin, y en proyecciones de poblacin, se propone un programa destinado a transferir dinero en efectivo a las familias en situacin de pobreza extrema, condicionando esta entrega a la asistencia escolar de los beneficiarios de dicho programa, quienes tendran una edad comprendida entre los 5 y 18 aos.114 El objetivo que persigue la implementacin de este programa es cumplir con las metas de cobertura de educacin.115 Se ha concebido la implementacin gradual del programa que iniciara en 2008 dando cobertura a los nios en situacin de pobreza extrema que estn inscritos o se inscriban en los niveles preprimario y primario. Los nios que viven en situacin de extrema pobreza son los que tienen las menores probabilidades de ingresar al sistema escolar, como lo demuestran diferentes estudios relacionados con el tema. Se ha supuesto que el nmero de nias y jvenes de sexo femenino beneficiarias no ser menor del 51.0% del total de beneficiarios, con el objetivo de cumplir las metas de equidad de gnero planteadas en el cuadro 2. Para este ejercicio ha sido necesario proyectar la poblacin a nivel de municipio, conservando los supuestos demogrficos descritos en este mismo documento, con algunas precisiones adicionales. Respecto al grado de urbanizacin de cada municipio, se le ha otorgado el correspondiente al departamento al que pertenece y se ha proyectado de acuerdo con la tasa de variacin anual nacional utilizada en los escenarios ya expuestos. En esta aproximacin se ha supuesto que el porcentaje de poblacin en situacin de extrema pobreza no vara a lo largo del tiempo, aunque va hacindose menor en la medida en que la poblacin va transformndose de rural a urbana.116 Tambin se ha supuesto que los estudiantes beneficiarios de este programa se mantendrn en el sistema escolar hasta el momento en que se graden del ciclo diversificado, y que el monto de la tce se ajusta anualmente por la inflacin. Por el lado de la cobertura, se supone que la implementacin del programa har que nios y jvenes de hogares extremadamente pobres117 se integren al sistema escolar en los siguientes tres aos de implementado el programa. En cuanto a la administracin del programa, se ha supuesto que el costo de la misma ser equivalente al 25.0% del costo total del programa sin ningn cambio a lo largo del perodo. El monto que se otorga en cada grado depende de dos componentes: el primero es el costo de oportunidad de ir a estudiar, sin poder ir a trabajar o ayudar en el hogar, y el segundo es el costo para el hogar de tener a un miembro inscrito en el sistema escolar. Este segundo componente solamente

seGeplan (2005). Se ha delimitado el programa a la poblacin en este grupo etreo, para evitar el incremento de las distorsiones en la edad de los alumnos. Actualmente las estadsticas del sistema escolar reportan nios y nias de 3 y 4 aos estudiando preprimaria y jvenes de 19 a 21 aos estudiando el nivel secundario. Estos estudiantes deberan ser atendidos por otro tipo de programas, orientados a su edad y caractersticas. 115 Como ya se indic, este tipo de programas tambin puede contribuir a alcanzar otros objetivos, ya sea en materia de salud o pobreza. Estos programas tambin pueden contribuir a mejorar la calidad de la educacin, especialmente en la medida en que contribuyan a reducir la desnutricin crnica en los primeros aos, evitando as los efectos parcialmente irreversibles de este fenmeno a edad temprana. 116 De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida -encovi 2000- aproximadamente el 90.0% de las personas en situacin de pobreza extrema, de entre 3 y 21 aos, vive en zonas consideradas rurales, mientras que el restante 10.0% vive en reas urbanas. 117 En este ejercicio se reconoce que el aumento de cobertura se da por los nios y jvenes beneficiarios de las tce. Podra esperarse que el aumento de la cobertura diera lugar a un efecto demostracin que promovera una mayor cobertura en general, pero no se incluy una estimacin de este efecto.
113 114

98

se ha compensado con una transferencia parcial. Puesto que la principal razn para establecer este programa sera para aumentar la cobertura de la educacin neutralizando los incentivos que favorecen el trabajo infantil, no se incluye una tce para nios que asistan a preprimaria con base en este criterio, tomando en cuenta la reducida edad de los nios (ms adelante se incluyen transferencias adicionales para atender el tema de la nutricin). Sin embargo, como se ver ms adelante, s se justifica una transferencia para compensar a las familias por otros costos de enviar a sus hijos a la escuela.118 Para el clculo de la transferencia condicionada en efectivo se han utilizado varias fuentes que han aportado la siguiente informacin: * El Informe Nacional sobre Trabajo Infantil119 revela que la remuneracin promedio de los nios y jvenes de entre 10 y 17 aos equivale aproximadamente al 53.7% y 35.2% del salario mnimo vigente, dependiendo de si son trabajadores asalariados o por cuenta propia, respectivamente. * La Encuesta de Trabajo Infantil120 realizada en el 2000 describe que del total de nios y jvenes trabajadores de entre 5 y 17 aos, el 55.8% de esta poblacin trabaja en la rama de agricultura, silvicultura, caza y pesca; el 17.9% en comercio, hoteles y restaurantes; y un 12.1% en la industria manufacturera. * Las Encuestas Nacionales de Empleo e Ingresos -enei-121 revelan que la remuneracin de los nios y jvenes de entre 10 y 17 aos de edad aumenta en promedio un 22.9% por ao, a medida que aumenta la edad. * El Acuerdo Gubernativo 640-2005122, indica que, a partir del 1 de enero del ao 2006, el salario mnimo vigente por jornada ordinaria para las actividades agrcolas es de Q42.46, y de Q43.64 para las actividades no agrcolas. * El Banco Mundial en su estudio sobre la pobreza en Guatemala123 detalla que el costo anual promedio por estudiante inscrito en el nivel primario y secundario en el que incurrieron los hogares en situacin de pobreza en el 2000 fue de Q210.0 y Q956.0, respectivamente. * El estudio de Porta, Laguna y Morales reporta que el rendimiento de la educacin es de 15.3%, siendo mayor en el ciclo diversificado, 22.5%.124

Para la construccin del costo de oportunidad se han tomado los salarios mnimos vigentes a partir del 01 de enero de 2006. Estos dos datos (agrcola y no agrcola) han sido multiplicados respectivamente por el porcentaje de nios y jvenes que trabajan en los sectores agrcola y no agrcola y a su vez por el porcentaje de nios y jvenes que trabajan por cuenta propia y como asalariados. Se han multiplicado estos cuatro datos (agrcola, asalariado y cuenta propia, y no agrcola, asalariado y cuenta propia) por el porcentaje del salario mnimo que reciben de acuerdo con su relacin laboral (asalariado o cuenta propia), segn el Informe Nacional de Trabajo Infantil. La suma de estos cuatro valores es el ingreso promedio ponderado resultante y se ha supuesto como

edwards (2002) y Banco Mundial (2004) destacan la importancia de estos costos como condicionante de la matrcula. 119 Organizacin Internacional del Trabajo (2000a). 120 Organizacin Internacional del Trabajo (2000b). 121 Programa Nacional de Mejoramiento de las Estadsticas Econmicas -pronaMe- (2002-2003) 122 Ministerio de Trabajo y Previsin Social (2005). 123 Banco Mundial (2004), pg. 122. 124 porta et al/usaid (2006).
118

99

mximo.125 Este mximo se ha otorgado a los jvenes de 18 aos tomando en cuenta la informacin revelada en las encuestas nacionales de empleo e ingresos y se han calculado ingresos para los nios y jvenes de menor edad. Cuadro 34 Clculo de la Transferencia Condicionada en Efectivo Escalonada por grado, quetzales corrientes de 2008
Edad Normativa para el grado Costo de Oportunidad de la escolaridad Ingreso Ingreso promedio promedio ponderado ponderado equivalente a 10 meses 0.0 0.0 63.5 77.5 94.5 115.4 140.7 171.7 209.5 255.5 311.8 380.3 464.0 566.1 0.0 0.0 635.2 775.0 945.5 1,153.5 1,407.3 1,716.9 2,094.6 2,555.4 3,117.6 3,803.5 4,640.2 5,661.1 Costo directo de la Escolaridad (gasto privado de los hogares) 355.0 355.0 Costo de oportunidad o costo directo de la escolaridad 355.0 355.0 635.2 775.0 945.5 1,153.5 1,407.3 1,716.9 2,094.6 2,555.4 3,117.6 3,803.5 4,640.2 5,661.1 Monto anual de la
tce

Grado / Nivel Educativo

Monto mensual de la tce

Preprimaria Preprimaria 1ro primaria 2do primaria 3ro primaria 4to primaria 5to primaria 6to primaria 1ro bsico 2do bsico 3ro bsico 4to diversificado 5to diversificado 6to diversificado

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

40.0 40.0 65.0 80.0 95.0 115.0 140.0 170.0 210.0 255.0 310.0 380.0 465.0 565.0

400.0 400.0 650.0 800.0 950.0 1,150.0 1,400.0 1,700.0 2,100.0 2,550.0 3,100.0 3,800.0 4,650.0 5,650.0

Fuente: Elaboracin propia con base en: 1) Informe Nacional sobre Trabajo Infantil 2000 (oit); 2) Encuesta de Trabajo Infantil 2000 (oit); 3) enei I, II, III y IV (pronaMe); 4)Acuerdo Gubernativo 640-2005 (Ministerio de Trabajo y Previsin Social); y, 5) Estudio La pobreza en Guatemala (Banco Mundial).

Para determinar el gasto de los hogares en educacin se han tomado los costos estimados para el 2000 y se les ha agregado la tasa de inflacin. Para los aos 2001 al 2005 se ha utilizado la inflacin histrica y del 2006 al 2008 se ha estimado de 6.0%, 5.0% y 4.5% anual respectivamente.126 Esta informacin ha sido utilizada para determinar el monto de la tce para el nivel preprimario, suponiendo que en este nivel el costo es similar al reportado por el nivel primario.

Podra argumentarse que el rendimiento esperado de la educacin podra compensar el costo de oportunidad, al menos parcialmente, pero debido a que son fundamentalmente los padres los que toman las decisiones sobre la educacin de los hijos (en primaria y secundaria), este rendimiento futuro fuera del hogar no necesariamente se toma en cuenta, especialmente en hogares pobres con bajo nivel de instruccin. 126 Banco de Guatemala (2005).
125

100

Los costos del programa incluyen las transferencias condicionas en efectivo ms el costo de la administracin del programa, el cual se ha estimado en 25.0% del costo total, congruente con lo estimado en otros programas similares, en Nicaragua y Mxico. Como consecuencia de su implementacin se prev que el Ministerio de Educacin tendra que ampliar su oferta, pues nios que no estaban en el sistema escolar se incorporarn para ser beneficiarios de las tce, adems de los que no abandonaran el sistema. Esta incorporacin de nios y jvenes representar un costo adicional.127 La desagregacin del total de costos del programa, as como los costos de ampliar la oferta para satisfacer la demanda adicional que se genera, se presenta en el cuadro a continuacin. Cuadro 35 Costos del programa de tce, por oferta y demanda en millones de us dlares de cada ao 2010, 2015 y 2021
Tipo de Costo / Nivel Total Oferta y Demanda Oferta Preprimario Primario Bsico Diversificado Demanda Preprimario Primario Bsico Diversificado 2010 128.5 46.7 10.7 34.3 1.6 0.0 81.8 4.9 59.5 17.4 0.0 2015 382.0 93.5 12.9 54.7 17.9 8.0 288.5 5.0 99.6 98.7 85.3 2021 591.2 101.2 13.9 56.3 17.0 14.0 490.0 4.8 99.6 131.6 254.0

Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones del pib y costos de implementar el programa de tce.

En cuanto a los costos de aumentar la oferta del servicio educativo, existe la posibilidad de optar por la transferencia de estos montos a establecimientos privados que puedan acoger a los nios mediante la presentacin de bonos especiales o vouchers. Estos bonos o certificados se entregan a las familias por una cierta cantidad de dinero que pueden utilizar para matricular a sus hijos en una escuela privada de su eleccin. El sistema debera traducirse en mejoramientos en las escuelas y en el aprendizaje si, como consecuencia de la eleccin por parte del beneficiario, las escuelas de mala calidad o mal administradas van desapareciendo o se ven obligadas a mejorar con el fin de atraer a los alumnos. En la prctica existe menos claridad acerca del efecto de los vouchers y la ausencia de un nmero suficiente de escuelas (privadas) en las zonas rurales puede resultar en que solo tengan una aplicabilidad marginal.128

El programa de tce podra ampliarse con otros componentes de apoyo para la actividad productiva de los padres de familia, pero ello aumentara su costo y la complejidad de su gestin. Para efectos del presente estudio, solamente se tomarn en cuenta los costos de oportunidad referidos en la seccin anterior. 128 Banco Mundial (2005).
127

101

Al agregar el programa de Transferencias Condicionadas en Efectivo a los escenarios planteados con anterioridad junto con el aumento complementario de la oferta de educacin que tendra que acompaar al aumento de la demanda para poder satisfacerla la escolarizacin de la poblacin entre 5 y 18 aos se elevara significativamente. En el caso particular de la poblacin de 5 y 6 aos, que debera cursar la educacin preprimaria, se lograra llegar a la meta propuesta, hecho poco probable sin una intervencin dirigida a la demanda, como se puede observar en el cuadro 36. La escolarizacin de la poblacin entre 7 y 12 aos tambin se elevara, llegando a ser casi del 100.0% en el 2012. El logro ms importante que el programa de tce tendra en este nivel sera el de aumentar la probabilidad de que los nios concluyeran la primaria y continuaran en el siguiente nivel educativo. La tasa neta de finalizacin, que en el 2005 alcanz 39.1% en este nivel, se elevara de 61.0% en el 2012 y a 70.6% en 2021, muy por encima de lo que ocurrira sin la existencia del programa (41.8% en 2012 y 47.0% en 2021). Este logro incluira mejoras significativas de la eficiencia interna (menos repitencia y desercin) y, especficamente, una reduccin significativa del grado de sobre-edad. Estas mejoras en la tasa de finalizacin, ms que en las tasas de cobertura, seran el principal logro de las tce. En cuanto al nivel bsico, existen dos metas planteadas, respecto a matriculacin. La primera y ms ambiciosa es la fijada en la Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015, cuya meta de cobertura para el 2015 es del 100.0%. La segunda meta es la planteada en el Plan Nacional de Educacin a Largo Plazo 2004-2023, que para el 2023 fija una cobertura de 55.0%. Con la implementacin de las tce la escolarizacin de la poblacin de entre 13 y 15 aos se elevara, aproximndose al 62.0% en el 2021, cumpliendo slo con la segunda meta.129 La tasa neta de finalizacin llegara a 88.0% en 2021,130 lo cual refleja el aumento importante en la probabilidad de graduacin en este nivel. La escolarizacin de los jvenes entre 16 y 18 aos, correspondiente al grupo etreo que debiera atender el ciclo diversificado, tambin aumentara de forma significativa, aproximndose al 47% en 2021, con una tasa neta de finalizacin aproximada del 97%. Pese a que el programa de tce comenzar a brindarse en diversificado hasta el 2012 (debido a la implementacin gradual por niveles), la incidencia del mismo es muy importante, pues a travs de este programa se brindara ayuda a ms del 50.0% de los estudiantes rurales que estudien en este nivel. Como se ha explicado anteriormente, uno de los supuestos del programa de tce es que todos los beneficiarios del mismo concluirn sus estudios en el tiempo establecido, sin reprobacin ni desercin. Cuadro 36 Metas de cobertura y resultados por tendencia y programa tce En porcentajes 2015 y 2021
Nivel Preprimario Primario Bsico */ Diversificado Resultado por tendencia 2015 66.0 96.6 46.7 27.4 2021 74.4 96.7 53.6 36.4

Resultado con tce

2015 80.9 99.5 52.5 29.4 2021 88.9 99.7 61.7 46.9 2015 82.6 100.0 100.0 27.4

Meta 2021 89.2 100.0 100.0 36.4

*/ Las metas de este nivel corresponden a las planteadas en el Plan Nacional de Educacin a Largo Plazo 2004 -2023. Fuente: Elaboracin propia con base en estimaciones.

El logro de las metas de cobertura en los niveles bsico y diversificado se ve limitado por la baja tasa de finalizacin de la primaria en aos previos. 130 La tasa neta de finalizacin es ms alta que la de de la escolaridad neta porque la primera establece la relacin entre los que ingresan al sistema escolar y los que se gradan, independientemente de la cobertura.
129

102

Cuadro 37 Tasa Neta de Finalizacin por nivel educativo, en porcentaje 2012, 2015, 2018 y 2021 Nivel Primario Bsico Diversificado */ Sin tce Con tce Sin tce Con tce Sin tce Con tce 2012 41.8 61.0 63.4 72.5 59.9 n.a. 2015 43.6 64.8 69.2 82.4 64.2 77.6 2018 45.3 67.7 75.1 84.4 68.4 87.5 2021 47.0 70.6 80.8 88.0 79.1 97.0

n.a. = no aplica en ese ao. */ Se refiere a la promocin del quinto grado del nivel diversificado. Fuente: Elaboracin propia con base en proyeccin de poblacin e indicadores educativos.

El programa de tce garantiza el aumento de las Tasas Netas de Escolarizacin y de Finalizacin, pues su implementacin permite mitigar, en una significativa medida, las actuales condiciones de desigualdad como la pobreza, el rea de residencia y la discriminacin de gnero, condiciones que disminuyen la probabilidad de matriculacin, permanencia y xito en el sistema escolar. En cuanto a la eficiencia interna, la implementacin del programa de tce da como resultado un aumento de la retencin y aprobacin en el sistema escolar131, lo que se traduce en una disminucin de la ineficiencia interna medida a travs de los costos generados por los alumnos que desertan, reprueban o repiten. En trminos monetarios, de acuerdo a las estimaciones realizadas el costo de la ineficiencia interna del sistema escolar en los aos 2008, 2015 y 2021 ser de US$162.4 millones, US$206.7 millones y US$279.2 millones, respectivamente, estimndose una disminucin para los mismos aos de US$18.4 millones, US$44.5 millones y US$50.3 millones, respecto a los costos de la ineficiencia sin la implementacin del programa. Los dems programas destinados a mejorar la calidad educativa escolar, tendrn un efecto positivo sobre la eficiencia interna del sistema, por lo que los costos de la ineficiencia interna continuarn disminuyendo en la medida en que stos se implementen.

En la seccin anterior se identific a las tce como una poltica que servira para estimular la demanda de la educacin. Sin embargo, resulta fundamental cumplir las metas de calidad, de educacin bilinge e intercultural, de equidad de gnero y de ciudadana, que en parte tambin dependen de polticas que inciden en la demanda de la educacin escolar.

Se ha utilizado el supuesto de que todos los beneficiarios del programa de tce se quedarn en el sistema escolar hasta concluirlo sin reprobar ningn grado.
131

103

Cuadro 38 Metas relacionadas con la calidad educativa y otros objetivos

Objetivo general Meta 2.1 Tasa de retencin de todos los niveles del 100% en 2015. 2.2 Tasa de aprobacin de la primaria del 100% en 2015. 2.3 Tasa de cobertura del programa de evaluacin de calidad educativa del 100% de escuelas, docentes y estudiantes e implementacin de medidas derivadas de las mismas en 2009. Mejorar la calidad educativa en todos los niveles de enseanza 2.4 Aumentar anualmente los porcentajes de aprobacin de las Evaluaciones Educativas en todos los niveles. 2.5 Cobertura del programa de profesionalizacin y especializacin permanente de docentes de 100% en 2009. 2.6 Poltica laboral y salarial de docentes actualizada por quinquenio, a partir de 2009. 2.7 Sistema de incentivos aplicado a los docentes en todo el pas a partir de 2009. 3.1 Programa de descentralizacin financiera del Ministerio de Educacin operando a partir de 2008 3.2 Nuevo currculo que refleje: a) deberes y derechos de los ciudadanos; b) regionalizacin por reas educativas sociolingsticas, c) prioridades de la comunidad tomando en cuenta caractersticas lingsticas, tnicas, de gnero, de productividad, econmicas y socioculturales propias; y d) construccin de espacios democrticos en 2021 Construir ciudadana 3.3 Modelo de gestin consensuado operando en 2009 3.4 Cobertura de instancias locales de educacin funcionando en los 22 departamentos en 2013 3.5 Informes quinquenales de cumplimiento de las metas educativas en conocimiento de organizaciones polticas y sociales (publicados en 2009, 2014, 2019 y 2023) 3.6 Sistema de informacin educativa (con metas e indicadores consensuados) operando en 2009 4.1 Tasa de cobertura de la educacin bilinge intercultural de 100% en 2025 (90.0% para 2021) Contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge 4.2 Porcentaje de textos de preprimaria y primaria con enfoque intercultural de 100% en 2021 4.3 Cobertura de capacitacin docente en idiomas mayas, garfunas, xinca y en castellano de 100% en 2013 5.1 Tasa de matriculacin equivalente de hombres y mujeres en todos los niveles de enseanza en 2015 Promover la equidad de gnero en la enseanaza 5.2 Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia funcionando en el 2009
Mineduc

a partir de

5.3 Porcentaje de textos de preprimaria y primaria con enfoque de equidad de gnero del 100% en 2021 5.4 100% de egresados de preprimaria, primaria, bsico y diversificado con orientacin a la equidad de gnero (derivado de incorporacin de meta 3.2) en 2021
Fuente: elaboracin propia con base en icefi (2006).

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Las metas en el mbito de calidad, como puede observarse en el cuadro 38, son aumentar las tasas de aprobacin, las tasas de retencin y la asistencia complementaria, fortalecer la profesionalizacin de los docentes, mejorar sus condiciones laborales y aplicar pruebas de evaluacin. En el mbito de equidad de gnero se plantea aumentar la matriculacin equivalente, el establecimiento de un Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia y la revisin de los textos de preprimaria y primaria. En el mbito de la educacin bilinge e intercultural se plantea como meta un aumento de la tasa de cobertura de esta modalidad, reformulacin de textos y capacitacin docente. En el mbito de ciudadana se plantea fortalecer la descentralizacin, cambios curriculares, un nuevo modelo de gestin, transparencia e informacin. Algunas de estas metas pueden alcanzarse, al menos en parte, con polticas que inciden en la demanda de la educacin mientras que otras la mayora dependen de polticas que inciden en la oferta. Con las acciones conducentes a aumentar la tasa de finalizacin del ciclo de primaria y secundaria se reducen las tasas de desercin y aumentan las de aprobacin. A continuacin se identifican las polticas para erradicar la desnutricin crnica, factor resultante de las pobres condiciones socioeconmicas de los hogares que incide negativamente en el rendimiento de los nios.

a. Antecedentes En general, el rendimiento escolar de los nios es significativamente menor cuando estn desnutridos. Ms especficamente, existen dos razones que justifican las intervenciones orientadas a la reduccin de la desnutricin, directamente vinculadas al rendimiento de la educacin.132 Por una parte, la desnutricin desacelera el crecimiento econmico y perpeta la pobreza por tres vas: prdidas directas de productividad derivadas del mal estado de salud; prdidas indirectas resultantes del deterioro de las funciones cognitivas y la falta de escolaridad, y prdidas originadas en el aumento de los costos de la atencin de salud. Por otra parte, los beneficios generados por las intervenciones en nutricin se encuentran entre los ms elevados de 17 posibles inversiones en desarrollo. En el Consenso de Copenhague,133 las inversiones en micronutrientes recibieron calificaciones superiores a otras, como las orientadas a la liberalizacin comercial, el paludismo, y el agua y saneamiento. Dados los extremadamente altos ndices de desnutricin en Guatemala, entre los ms altos del mundo, se ha recomendado un conjunto ambicioso de intervenciones especficas que, por el lado de la demanda, podran incluir transferencias en efectivo condicionadas a cambios de conducta y monitoreo de la nutricin, que podran ser canalizados por diversos tipos de centros de salud.134 Partiendo del mejor conocimiento del nexo existente entre la salud, la nutricin y la educacin,135 se pueden recomendar dos tipos de programa, uno destinado a la atencin a los nios en edad escolar (Programas de Alimentacin Escolar -paes-) y otro destinado a la supervivencia, crecimiento, desarrollo y aprendizaje de los nios, desde su nacimiento hasta su ingreso a la escuela (Programas de Atencin y Educacin de la Primera Infancia -paepis-). Los paes se distinguen por ser programas orientados a cumplir objetivos relacionados con la mejora del estado nutricional de los escolares,

Banco Mundial (2006). Esta conferencia internacional organizada por el Instituto de Evaluacin Medioambiental de Dinamarca, se realiz en mayo 2003 y su propsito era iniciar un debate global sobre la priorizacin de recursos para mejorar el bienestar global. 134 Banco Mundial (2004), pg. 151. 135 unesco (2006b).
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el aumento de la asistencia a clases, la disminucin de la repitencia y desercin, facilitar el involucramiento de la comunidad con la escuela y complementar otras intervenciones escolares en el rea de la salud, incluyendo inmunizacin y desparasitacin, entre otros. En el caso de Guatemala lo equivalente al pae da cobertura al 53.0% de los matriculados en los niveles preprimario y primario.136 En cuanto a los alimentos que se sirven a los alumnos y alumnas hay una preferencia en proporcionar atoles, arroz y leche. En regular medida se brinda pan, verduras, pollo y frutas, y en menor cuanta se ofrece carne de res, refrescos, jugos de frutas, carne vegetal, boquitas saladas y aguas gaseosas. El men para los nios es escogido en la mayor parte de escuelas por la Junta Escolar (58.0%) o los padres de familia (23.0%). En el resto de escuelas (19.0%) el men es recomendado por maestros, directores y otras personas. La cantidad de dinero promedio reportada para gastar diariamente por alumno en 2005 fue de Q0.98.137 El 35.0% de las escuelas participa en el programa Vaso de Leche del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, cuyo costo promedio reportado es Q1.60 por racin.138 Por su parte, los paepis tienen como objetivo mejorar el bienestar fsico de los nios y nias y sus competencias cognitivas y lingsticas, as como su desarrollo social y afectivo. Para el cumplimiento de sus objetivos los paepis incluyen programas destinados a los padres, servicios de cuidados a la infancia en un marco comunitario, servicios de atencin a la infancia en centros institucionales y enseanza preescolar de carcter formal. Cada pas debe adaptar estos programas a sus caractersticas particulares, siendo as que los programas que han demostrado ser ms eficaces en el logro de sus objetivos tienen algunos rasgos en comn: engloban a un tiempo la nutricin, la salud, la atencin y la educacin; respetan la diversidad cultural y lingstica (programas en lengua materna); brindan condiciones de trabajo razonables para sus empleados; y fomentan la participacin de los padres.139 En la actualidad no existe en Guatemala un programa de atencin a la primera infancia sino esfuerzos dispersos llevados a cabo por diferentes instituciones de gobierno, entre las que destacan el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Salud Pblica y la Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente sosep. El Mineduc, por medio del Programa de Atencin Integral a la Niez pain atendi en 2005 a 15, 652 infantes menores de 5 aos (menos del 1.0% de la poblacin comprendida en este grupo etreo), en los 22 departamentos del pas, para lo cual cont con 276 centros y 328 docentes.140 Por su parte, la sosep coordina desde 2004 la ejecucin del programa Creciendo Bien, que responde a la poltica nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional san. Este programa se basa en un modelo de autogestin comunitaria cuyo objetivo es mejorar el estado nutricional de las madres, sus hijos y sus familias.141 En 2006 se report una cobertura de 79 municipios, habiendo capacitado a 71,828 mujeres en edad reproductiva y atendido a 75,053 nios menores de cinco aos, con un costo promedio por beneficiario de aproximadamente Q195.70 (US$25.70). Los objetivos del programa son acreditar a 18,000 mujeres como monitoras en nutricin y salud, capacitar a 540,000 mujeres y atender a 810,000 nios menores de 5 aos, distribuidos en 250 municipios.142

Infante Barros, Antonio (2005). Gran Campaa Nacional por la Educacin (2006). 138 Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (2006). 139 unesco (2006b). 140 Mineduc (2006a). 141 Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (2006a). 142 Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (2006b).
136 137

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Un ejemplo exitoso de atencin a la niez lo constituye el programa llevado a cabo por la Secretara de Salud de Honduras, denominado Atencin Integral a la Niez-Comunitario (ain-c).143 Este programa ha permitido un cambio de enfoque en la salud, pasando del tratamiento de enfermedades a la prevencin. Cuenta con un nico indicador de xito, el crecimiento adecuado de los nios menores de cinco aos y, para su seguimiento, existe la colaboracin de voluntarias comunitarias o monitoras que reciben formacin prctica y supervisin de apoyo de los centros de salud. Los costos anuales por participante ascendieron en 2003 a US$6.80.144 Este costo bsicamente incluye los gastos de formacin prctica de las voluntarias y la dotacin de manuales, lminas de consejos, balanzas y hojas de control de crecimiento. Los dems gastos que contribuyen al xito del programa, tales como vacunacin, administracin de micronutrientes, ayuda alimentaria y transferencias condicionadas en efectivo estn incluidos dentro de otros programas como el de Asignacin Familiar (praf), el de Comunicacin en Salud Infantil (coMsain), el de Atencin Integral al Ambiente, y el de Atencin Mdica Hospitalaria, entre otros. b. Atencin a la nutricin de mujeres embarazadas y nios de 0 a 4 aos Tomando en cuenta lo anterior se proponen dos programas. El primero estara dirigido a mujeres embarazadas y a nios de entre cero y cuatro aos que no estn asistiendo a la escuela. Este programa tendra una dotacin de dinero en efectivo, complementos vitamnicos y educacin y estar condicionado al cumplimiento de visitas y chequeos en el centro de salud ms cercano, tanto de la madre embarazada como del hijo beneficiario, despus de su nacimiento. En este programa se podra aprovechar la plataforma de voluntarias acreditadas como monitoras en nutricin y salud que ya cooperan en el programa Creciendo Bien. El segundo programa tendra por objeto complementar la alimentacin de los nios y nias que asisten a los niveles preprimario y primario de todos los establecimientos pblicos del pas. Las guas alimenticias existentes para Guatemala podrn ser el referente para la elaboracin del men que debera servirse a los alumnos y alumnas del sistema escolar pblico, as como tambin para educar e instruir a las mujeres embarazas y a las madres de los infantes menores de cinco aos que sean beneficiarios del paepi. El Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam incap ha elaborado estas guas alimentarias tomando en cuenta los problemas de salud y nutricin que afectan a la poblacin y otros factores que influyen en su alimentacin, como la disponibilidad de alimentos, el poder adquisitivo, sus hbitos de alimentacin y costumbres y tradiciones.145 El programa se centrara en la prevencin y el control de la anemia, tomando en cuenta tres de las cuatro estrategias ms comunes para el logro de este objetivo:146 la diversificacin alimentaria, la suplementacin con preparados farmacuticos y medidas de higiene ambiental y control de ciertas enfermedades. A continuacin se presenta un resumen del programa propuesto.

El programa empez como una iniciativa clnica a principios de los aos noventa. En 1994 se introdujo el componente comunitario (asistencia de voluntarias comunitarias para seguimiento del indicador). A partir de esta inclusin el programa comenz a prosperar y a producir resultados esperanzadores en materia de reduccin de la desnutricin. Para ms informacin vase villalobos et al (2000) y, GriffitHs y McGuire (2005). 144 GriffitHs y McGuire (2005). 145 incap (1998). 146 Instituto de Nutricin e Higiene de los Alimentos (1998).
143

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Cuadro 39 Programa de nutricin para mujeres embarazadas y nios de cero a cuatro aos de edad Estrategias, instrumentos, beneficiarios y beneficios
Estrategia Instrumento Beneficiarios Dos tipos de beneficiarios: Diversificacin alimentaria. Dotar de recursos en efectivo a los be- Transferencia Condineficiarios para la adquisicin de cionada en Efectivo productos alimenticios 2) Madres de nios de entre 2 y 4 aos 1) Mujeres embarazadas y madres de nios menores de dos aos Beneficios Dos tipos de beneficios: 1) Entrega del equivalente al 20% de una Canasta Bsica de Alimentos Individual cbai 2) Entrega del equivalente al 10% de una Canasta Bsica de Alimentos Individual cbai Dos tipos de beneficios: 1) Pastillas prenatales

Dos tipos de beneficiarios: Suplementacin alimentaria. Entrega de suplementos vitamnicos para la prevencin y combate de la anemia. Componentes farmaceticos 1) Mujeres embarazadas y con menos de un ao de haber dado a luz 2) Todos los nios del programa Dos tipos de beneficiarios: Higiene ambiental y control de ciertas enfermedades. Control y combate de enfermedades asociadas a la desnutricin. Multiestratgico. Educar en temas relacionados con la salud y el desarrollo de los nios
Fuente: elaboracin propia.

2) Chispitas nutricionales Tratamientos desparasitantes

Componentes farmaceticos

1) Mujeres embarazadas 2) Nios de entre 2 y cuatro aos

Plticas impartidas por voluntarias de la comunidad

Toda la comunidad puede participar

Mejor conocimiento de los temas relacionados con la salud familiar y el desarrollo del nio

En cuanto a la diversificacin alimentaria, se ha planteado la entrega mensual de efectivo con la condicin de que tanto la mujer embarazada o la madre del beneficiario permitan al centro de salud, a travs de las voluntarias, dar seguimiento al control de su salud y nutricin. Adems, debern participar en las plticas que se programarn para mejorar su educacin nutricional y su conocimiento del desarrollo infantil, tocando temas tales como los hbitos alimenticios, manipulacin, preparacin y conservacin de alimentos, crecimiento de los nios y la importancia de su educacin como instrumento para su ulterior bienestar, lactancia y nutricin y planificacin familiar, entre otros. Se plantea la entrega de suplementos para combatir la anemia. En el caso de las mujeres embarazadas existen diversos suplementos prenatales cuyos compuestos son suficientes para la prevencin de deficiencia de hierro y el tratamiento de anemia ligera. Para los infantes menores de cinco aos, se propone la introduccin del producto denominado chispitas nutricionales cuyos componentes (hierro, zinc, cido flico y vitaminas A y C) son suficientes para prevenir y tratar las anemias nutricionales. Este proyecto de bajo costo (US$5.00 anuales por nio) inici en 2005 en Bolivia y cuenta con el

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apoyo tcnico de Micronutrient Iniciative del Canad y tiene el aval de la Organizacin Panamericana y Mundial de la Salud, unicef y el Programa Mundial de Alimentos, entre otros.147 En lo que se refiere a la higiene ambiental y el control de ciertas enfermedades, ser importante educar a la madre acerca de la prevencin de enfermedades diarricas e infecciones respiratorias, cuyo padecimiento afecta la utilizacin metablica del hierro.148 El control de la carencia de hierro se complementa a travs del control del parasitismo, por lo que ser necesario programar una dosis de desparasitante tan pronto comience el perodo de gestacin de las madres beneficiarias, como tambin en los nios que hayan cumplido los dos aos de edad. Se prev la colaboracin de voluntarias en cada comunidad, quienes despus de un proceso de formacin prctica debern ser las encargadas de llevar el control y seguimiento de los chequeos clnicos de los beneficiarios, as como de organizar, programar e impartir las diferentes charlas. Esto debera llevarse a cabo bajo la supervisin del centro de salud responsable del rea. Su colaboracin sera recompensada por medio de incentivos no econmicos, tales como cartas de reconocimiento y carn de identificacin.149 Para determinar el nmero de beneficiarios se han usado las proyecciones para los aos que comprende el estudio, tanto de nacimientos como de poblacin de 0 a 4 aos, y las estadsticas provenientes de la ltima Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil del ao 2002, de donde se ha obtenido tanto el porcentaje de mujeres embarazadas y nios menores de cuatro aos que padecan anemia como la tendencia de disminucin de este padecimiento en los ltimos 15 aos. Para actualizar los diferentes costos y relacionarlos con el pib se han usado las proyecciones de inflacin y estimaciones de crecimiento utilizadas en este informe. Cuadro 40 Proyeccin de mujeres embarazadas y nios de cero a cuatro aos Totales y con probabilidad de padecer anemia 2010, 2015 y 2021
Ao 2010 2015 2021 Proyeccin de mujeres embarazadas Total 425,554 430,979 429,032 Urbana 148,012 166,393 180,936 Rural 277,542 264,586 248,096 Mujeres embarazadas con anemia Total 93,530 93,716 92,360 Urbana 26,642 29,951 32,569 Rural 66,888 63,765 59,791

Ao 2010 2015 2021

Proyeccin de nios menores de 5 aos Total 2,067,981 2,121,028 2,135,437 Urbana 1,183,275 1,349,353 1,483,367 Rural 884,706 771,675 652,070

Nios menores de 5 aos con anemia Total 850,453 713,911 524,792 Urbana 378,247 329,372 227,575 Rural 472,206 384,539 297,217

Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002.

Para ms informacin puede consultarse www.ops.org.bo/textocompleto/prensa/notaspwr10-05chispitas.pdf Instituto de Nutricin e Higiene de los Alimentos (1998). 149 En Honduras las evaluaciones de impacto del programa de Atencin Integral a la Niez en la Comunidad (ain-c) evidencian que el ser gestionado por medio de mujeres voluntarias ha permitido que las comunidades se consideren dueas del programa, convirtindose en una institucin arraigada en la vida de la comunidad, por lo que el trabajo en s ha proporcionado un incentivo intrnseco. Para ms informacin vase villalobos et al (2000) y, GriffitHs, Marcia y juditH s. McGuire (2005).
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Para el clculo de la Transferencia Condicionada en Efectivo tce se ha partido del costo de la Canasta Bsica Alimenticia cba150, que para diciembre 2005 ascenda a Q1,499.22 para una familia promedio de 5.4 personas.151 Tomando en cuenta este dato se puede obtener la cba individual cbai, la cual ascendi a Q278.67. La disminucin en los costos de este programa se explica por dos motivos. Primero, el fenmeno de transicin de poblacin rural a urbana que implica una disminucin en la probabilidad de padecer anemia, tanto en nios como en mujeres embarazadas. Segundo, se supone que la tendencia observada de disminucin del padecimiento de anemia se mantiene. El cuadro siguiente muestra que para el 2010 el costo del programa ascender a US$ 95.7 millones, lo que en trminos del pib, suponiendo que crece de acuerdo con su tendencia, sera de 0.27%. Para 2015 y 2021 el costo se aproximara a US$94.9 y US$87.8 millones, lo que respectivamente representara el 0.21% y 0.15% del pib estimado por tendencia. El nmero de beneficiarios para 2010 sera de aproximadamente 943,983, entre madres embarazadas y nios menores de cinco aos con anemia. Esta cifra ira en disminucin, de tal forma que para 2015 se estima llegara a 807,627 beneficiarios y, para 2021 a 617,152, mientras el costo por beneficiario en trminos corrientes ira en aumento como efecto de la inflacin esperada. En 2010 este costo ascendera a US$101.3, en 2015 a US$117.6 y en 2021 a US$142.3. Cuadro 41 Costo del programa para mujeres embarazadas y nios de cero a cuatro aos En millones de us dlares corrientes y como porcentajes del pib 2010, 2015 y 2021
Distribucin del programa por estrategia Ao/ Concepto Diversificacin alimentaria 20.0% de cbai 2010 Millones de us dlares segn Acdos. de Paz a/
pib pib tce,

Suplementacin alimentaria Dotacin de micronutrientes a madres Dotacin de micronutrientes a nios

Control de enfermedades Tratamientos desparasitantes

Multiestratgico Administracin del programa Total

10.0% de cbai

tce,

44.9 0.11 0.12 44.6 0.08 0.10 41.6 0.05 0.07

25.8 0.07 0.07 24.9 0.04 0.05 21.6 0.02 0.04

4.3 0.01 0.01 4.9 0.01 0.01 5.7 0.01 0.01

0.6 0.00 0.00 0.6 0.00 0.00 0.5 0.00 0.00

0.9 0.00 0.00 0.9 0.00 0.00 0.8 0.00 0.00

19.1 0.05 0.05 19.0 0.03 0.04 17.6 0.02 0.03

95.7 0.24 0.27 94.9 0.17 0.21 87.8 0.10 0.15

segn tendencia b/ 2015

Millones de us dlares segn Acdos. de Paz a/

pib pib

segn tendencia b/ 2021

Millones de us dlares segn Acdos. de Paz a/

pib pib
a/

segn tendencia b/

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y estimaciones de costos.
b/

La cba constituye el costo mensual en unidades monetarias del mnimo alimentario que debe satisfacer las necesidades energticas y protenicas de un hogar de referencia. 151 Instituto Nacional de Estadstica ine (2006).
150

110

c. Costo del programa de refaccin escolar universal en preprimaria y primaria De acuerdo con los datos estimados de crecimiento de la poblacin estudiantil en estos niveles para los aos 2008 al 2021, tomando en cuenta el aumento de cobertura como resultado de la implementacin del programa de tce, se ha procedido a establecer el nmero de raciones que debern servirse a lo largo de cada ao. El precio de cada racin ha sido tomado del promedio de gasto diario reportado para el 2005 en el Informe sobre resultados de la Auditora Social 2006 a los servicios de apoyo del Ministerio de Educacin, el cual ascendi a Q0.98.152 El calendario escolar establecido por el Ministerio de Educacin contempla la realizacin de 180 das de clases. Esta refaccin aportar aproximadamente el 20.0% de los requerimientos alimenticios diarios.153 Se ha supuesto que el programa ser de carcter universal. Sin embargo, ante la existencia de ms y mejor informacin (proporcionada a travs del Sistema de Informacin Educativa, que se describe ms adelante en el punto IV.B.7) se podran buscar mecanismos efectivos para que an conservando este supuesto se pueda privilegiar a los estudiantes ms vulnerables, tomando en cuenta variables como el porcentaje de dieta diaria que se deber brindar con relacin al nivel de desnutricin, talla de los escolares e ndices de repitencia. En 2008 se estima que el programa brindara 589.0 millones de raciones a 3.3 millones de nios con un costo de US$ 83.1 millones, lo que en trminos del pib, bajo el supuesto de un crecimiento similar a la tendencia de los aos pasados, ser de 0.26%. Para el ao 2015 se esperara atender a 4.0 millones de nios y nias que requerirn 721.3 millones de raciones a un costo de US$123.5 millones, equivalentes a 0.27% del pib. En los siguientes aos el crecimiento poblacional comenzara a desacelerarse, hecho que se refleja en el menor aumento de los beneficiarios del programa, que para 2021 llegaran a ser 4.4 millones. El costo del programa en ese ao se estima en US$159.6 millones, aproximadamente 0.26% del pib. Cuadro 42 Programa de refaccin universal para preprimaria y primaria Beneficiarios y costos 2010, 2015 y 2021
Ao 2010 2015 2021
a/ b/

Alumnos beneficiarios 3,510,947 4,007,118 4,406,298

Millones de raciones al ao 632.0 721.3 793.1

Costo en millones de us dlares de cada ao 94.6 123.5 159.6

Costo segn trayectoria del pib % pib Acdos. de Paz a/ 0.24 0.21 0.18 % pib Tendencia b/ 0.26 0.27 0.26

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y tendencias de indicadores educativos.

El informe tambin destaca que esta asignacin no fue suficiente para servir la refaccin a todos los alumnos, todos los das. Sin embargo, no existe la informacin necesaria (nmero de alumnos que se quedaron sin racin o nmero de raciones servidas a cada beneficiario) que permita determinar un valor de correccin para la asignacin. El Informe sobre el Programa de Alimentacin Escolar, elaborado por el cien en 2003 destaca que del total de escuelas que reciban recursos para este programa, solamente en el 87.4% de ellas el financiamiento era suficiente para brindar alimentacin a todos los alumnos, todos los das. En el resto de escuelas se report que el aporte solamente permita dar refaccin entre una y cuatro veces por semana. Este informe aporta ms datos pero no revela la distribucin de la poblacin estudiantil por nmero de raciones recibidas en la semana. 153 Este fue el porcentaje promedio que aport en 2005 la refaccin brindada a los escolares, de acuerdo con infante barros, antonio (2005).
152

111

Los costos anuales per cpita se estiman en trminos corrientes para 2008 en US$25.4, para 2015 en US$30.8 y para 2021 en US$36.2. Estas cifras son inferiores al gasto anual por alumno en el que incurrieron en 2005 otros pases de Amrica Latina que brindaron similares tipos de refaccin como Panam (US$28.3), Argentina (US$31.0) o Mxico (US$52.0).

a. Bono colectivo por resultados y programa de capacitacin Una vez se han atendido los principales condicionantes de la calidad de la educacin que existen en los hogares, y que son susceptibles de ser atendidos por polticas pblicas con un adecuado nivel de costo-efectividad, como ocurre con los programas de atencin a la desnutricin, se vuelve esencial atender los problemas que surgen por el lado de la oferta. No obstante la limitada informacin sobre las condiciones y capacidades de los docentes en Guatemala, las estimaciones realizadas y el diagnstico de su situacin apuntan claramente a que tienen un papel fundamental como determinantes de la calidad de la educacin. En este sentido, Lindert (2004) propone que desde la poltica educativa se deben establecer instituciones que den a los actores los incentivos adecuados. Anota que el enfoque tradicional ha sido principalmente aplicar impuestos y subsidios para alcanzar la cantidad de educacin necesaria, aunque no para lograr la mejor calidad deseada. Ello se ha complementado con el argumento que para lograr metas de calidad se debe acudir al principio de la competencia, estimulando a que las escuelas compitan por los mejores alumnos y maestros, los maestros por los mejores alumnos y la mejor paga, y los alumnos por el derecho a quedarse en la escuela con ms esfuerzo y disciplina.154 En la prctica un rgimen laboral para los docentes como el que existe en Guatemala, cimentado en la estabilidad en el cargo y salarios basados principalmente en la antigedad, puede generar un esquema de incentivos que no favorece la calidad educativa, al no existir un sistema remunerativo que dependa del rendimiento del maestro ni un rgimen que sea capaz de penalizar la irresponsabilidad laboral. Independientemente de otras medidas que pudieran adoptarse en este mbito, que rebasa la responsabilidad de este estudio, una medida para incentivar la mejora en la calidad de los maestros es por medio de exmenes de acreditacin docente que pueden renovarse peridicamente o estar sujetos a la aplicacin de incentivos condicionados al rendimiento.155 Con el propsito de crear incentivos que promuevan la mejora de la calidad de los docentes, en este estudio se propone un sistema de bono colectivo para establecimientos, entregado con base en resultados. Para establecer este sistema es indispensable poder medir efectivamente el desempeo de los maestros. La alternativa ms viable es universalizar las pruebas de conocimiento al final de cada ciclo (tercero, sexto, noveno y ltimo ao), adjudicando la calificacin del equipo docente al rendimiento de los alumnos. Estudios sobre el tema sealan que este esquema de premios colectivos es el que mejor se adapta a las caractersticas del proceso educativo.156 Uno de los efectos ms significativos de los incentivos a grupos de docentes o escuelas es que generan comportamientos de colaboracin en la bsqueda de objetivos comunes, por lo que se espera que este sistema de

lindert (2004) p. 153. Artana (2000) resalta los esquemas de acreditacin en Estados Unidos, Alemania y Francia, que se basan principalmente en la renovacin de la acreditacin inicial. 156 Mizala y roMaGuera (2002a). 157 Otros estudios como los de ricHard y MinG sHeu (1992), ladd (1999) y lavy (2002) concuerdan con esta afirmacin.
154 155

112

incentivos genere cambios internos en la organizacin de las escuelas y motiven a los docentes a trabajar en conjunto para conseguir el premio.157 El monto del bono colectivo variara de acuerdo con el nmero de docentes que trabajen en cada establecimiento. Para que el sistema de bono colectivo por resultados sea realmente atractivo y de fcil aplicacin se propone asignar por cada docente un monto equivalente al bono 14, es decir un sueldo base promedio adicional (US$ 686.9). Para aquellos establecimientos cuyos alumnos cumplan satisfactoriamente los criterios de la evaluacin el bono colectivo sera entregado en efectivo, mientras que para aquellos cuyos alumnos no aprobaran la evaluacin tendran que asistir a cursos de capacitacin para mejorar las habilidades de su equipo docente, con un costo por establecimiento equivalente al valor del bono colectivo. El monto total de recursos para el programa ascendera al total de maestros por el monto equivalente al bono 14, independientemente de si este se entrega como bono en efectivo al establecimiento o como recurso dedicado a la capacitacin. En el cuadro siguiente se identifica el costo de impulsar esta medida, en US dlares corrientes y como proporcin del pib. Cuadro 43 Costo de bonos por desempeo en millones de us dlares de cada ao y porcentaje del pib 2010, 2015 y 2021
Trayectoria Concepto Millones de us dlares de cada ao Porcentajes del pib
a/ b/

Segn Acuerdos de Paza/ 2010 125.8 0.32 2015 180.8 0.31 2021 253.0 0.28

Segn tendenciab/ 2010 125.8 0.35 2015 180.8 0.40 2021 253.0 0.42

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos de 2005.

b. Bonos a docentes en lugares en desventaja: bono por ruralidad En Guatemala el rendimiento de los estudiantes es mayor en las aulas de los docentes con mayor experiencia. Sin embargo, el nmero de aos de experiencia docente en el rea urbana es cerca del doble de los aos de experiencia de los docentes que trabajan en el rea rural. Ello justifica impulsar polticas para asegurar que docentes experimentados tambin laboren en el rea rural. Dado que el rea rural es el rea que mayores desafos presenta, y el rea menos atractiva laboralmente, es necesario crear un estmulo explcito para incentivar a que los mejores maestros atiendan esta rea. Nuevamente el mecanismo de ms fcil aplicacin es la utilizacin de bonos adicionales que no generen pasivo laboral. Al utilizar un sueldo base promedio como equivalente del bono anual, y tomando en cuenta el personal docente estimado para el rea rural, habra un costo que oscilara entre 0.15% del pib para los primero aos hasta un mximo del 0.11% del pib para 2021 (si se logra la meta de crecimiento de los Acuerdos de Paz) o un 0.16% si el crecimiento contina su tendencia.

113

Cuadro 44 Costo de bonos por ruralidad en millones de us dlares de cada ao y porcentaje del pib 2010, 2015 y 2021
Trayectoria Concepto Millones de us dlares de cada ao Porcentajes del pib
a/ b/

Segn Acuerdos de Paza/ 2010 57.2 0.15 2015 75.2 0.13 2021 94.1 0.11

Segn tendenciab/ 2010 57.2 0.16 2015 75.2 0.16 2021 94.1 0.16

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos de 2005.

c. Sustitucin de maestros multigrados en primero de primaria La importancia del primer grado del ciclo de educacin primaria exige dotar al cuerpo docente de las escuelas con los maestros ms capacitados y con mayor experiencia, para lograr que de acuerdo con una adecuada estrategia pedaggica y capacidad didctica aumente la tasa de aprobacin del primer ao, se evite la repitencia y la desercin, al mismo tiempo que pueda lograrse un incremento significativo en el porcentaje de logro de los contenidos curriculares mnimos. Como se seal anteriormente, una de las principales limitantes para el aprendizaje de la lecto-escritura es el multigrado, el cual tiene una alta incidencia en Guatemala. En principio esta modalidad puede ser viable si el maestro atiende a pocos alumnos y si tiene las herramientas pedaggicas necesarias para ello, pero en la prctica el contar con maestros nicos est asociado con un mayor rendimiento de los alumnos. Eliminar el sistema de multigrados en el primero de primaria requerira cambiar la situacin de alrededor de 6,500 maestros que atienden varios grados para que se convirtieran en maestros nicos. Esto equivaldra a aumentar en un 6.8% el personal de primaria del sector pblico. El aumento de la planilla con docentes contratados como personal permanente y aplicando las proyecciones de incrementos escalafonarios, de inflacin y de crecimiento de la economa, resultara en un aumento de recursos de alrededor de US$ 26.7 millones, equivalentes al 0.07% del pib para 2008 hasta un aproximado de US$ 71.5 millones, equivalentes entre 0.08% y 0.12% del pib para 2021, segn las trayectorias de crecimiento estimadas. Cuadro 45 Costo de eliminar el multigrado en primero de primaria en millones de us dlares de cada ao y porcentaje del pib 2010, 2015 y 2021
Trayectoria Concepto Millones de us dlares de cada ao Porcentajes del pib
a/ b/

Segn Acuerdos de Paza/ 2010 26.7 0.07 2015 38.1 0.07 2021 71.5 0.08

Segn tendenciab/ 2010 26.7 0.07 2015 38.1 0.08 2021 71.5 0.12

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos de 2005.

114

Designar maestros nicos para el primer grado sera una intervencin sin un costo muy alto y con un impacto potencialmente importante.

d. Sntesis y costo financiero de las intervenciones en el mbito docente En sntesis, se proponen tres intervenciones dirigidas a los docentes con el fin de alcanzar las metas convenidas, que se detallan en el cuadro siguiente. Cuadro 46 Resumen de intervenciones, metas referidas a la calidad y costo de alcanzarlas
Intervencin Acciones requeridas Costo asociado Salarios Monto estimado (% del pib) 0.07 al 0.12 Metas asociadas Aumentar anualmente los porcentajes de aprobacin de las evaluaciones. Tasa de cobertura del programa de evaluacin de calidad educativa del 100%. Aumentar anualmente los porcentajes de aprobacin de las evaluaciones. 0.28 al 0.42 Cobertura del programa de profesionalizacin y especializacin permanente de docentes. Poltica laboral y salarial actualizada. Sistema de incentivos a docentes. Poltica laboral y salarial actualizada. Sistema de incentivos a docentes.

1. Eliminar el multi- Contratacin de maesgrado en primero de tros primaria

Universalizacin de evaluaciones Establecimiento de evaluaciones del ren- Unificacin de dimiento de manera capacitaciones. censal a fin de cada ciclo. Bono para doEstablecimiento de centes que supeprograma de capaci- ren los criterios taciones. 3. Bono a docentes en situaciones en desventaja: bono por ruralidad
Fuente: elaboracin propia.

2. Bonos en funcin del desempeo

Delimitacin exacta Bono por de centros en desven- ruralidad taja (o reas rurales)

0.11 a 0.16

El costo de estas medidas aumentara gradualmente en trminos absolutos. En el supuesto de un crecimiento como el establecido en los Acuerdos de Paz, el costo de estas intervenciones se reducira como porcentaje del pib, como se observa en el cuadro a continuacin.

115

Cuadro 47 Costos totales de cumplir con metas en el mbito docente En millones de us dlares de cada ao y como porcentajes del pib, 2010, 2015 y 2021
Intervenciones Ao Concepto Eliminar el multigrado en primero de primaria 125.8
a/

Bonos en funcin del desempeo 57.2 0.15 0.16 75.2 0.13 0.16 94.1 0.11 0.16

Bono a docentes en situaciones en desventaja: bono por ruralidad 26.7 0.07 0.07 38.1 0.07 0.08 71.5 0.08 0.12

Total

Millones de us dlares 2010

pib pib

209.7 0.53 0.58 294.2 0.51 0.64 418.6 0.47 0.69

segn Acdos. de Paz segn tendencia

b/

0.32 0.35 180.8

Millones de us dlares 2015

pib pib

segn Acdos. de Paz segn tendencia b/

a/

0.31 0.40 253.0 0.28 0.42

Millones de us dlares 2021

pib pib
a/

segn Acdos. de Paz a/ segn tendencia b/

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y estimaciones de costos.
b/

a. Antecedentes Como se observ anteriormente, uno de los factores que inciden en la baja calidad de la educacin en Guatemala es la debilidad de los mecanismos de supervisin en particular, y de la gestin educativa en general. La gestin es el proceso emprendido por una o ms personas para coordinar las actividades laborales de otras personas con la finalidad de lograr resultados de alta calidad que cualquier otra persona, trabajando sola, no podra lograr.158 Trasladando esta definicin a la gestin educativa se puede afirmar que la misma debe tender al logro de resultados de alta calidad, atendiendo las necesidades bsicas de los alumnos, de los padres, de los docentes y de la comunidad. La firma de los Acuerdos de Paz en 1996 trajo consigo un ambicioso programa de transformacin de la gestin educativa. Este proceso de reforma tiene origen especficamente en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas. En 1997 se cre la Comisin Paritaria de Reforma Educativa copare159 formada por una delegacin del gobierno y una delegacin de los pueblos indgenas para la elaboracin del documento del Diseo de Reforma Educativa. En 1998 se cre la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa ccre160 con el objeto de poner en marcha el proceso de reforma educativa.

ivancevicH, (2003). Acuerdo Gubernativo No. 262-97. 160 Acuerdo Gubernativo No. 748-97.
158 159

116

El Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria contempla algunos compromisos en materia educativa tales como la regionalizacin de la educacin, la bsqueda de la equidad educativa, el aumento del presupuesto para educacin y la adecuacin de los contenidos educativos en funcin de los resultados recogidos por la ccre, establecida en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas. Asimismo, establece la creacin de una Comisin Consultiva para la elaboracin y realizacin de la Reforma Educativa adscrita al Ministerio de Educacin, integrada por participantes en el proceso educativo, incluyendo a una representacin de la ccre. La ccre tiene representacin multisectorial, conformndola 24 instituciones, incluido el Ministerio de Educacin. Asimismo, para desarrollar su funcin se encuentra organizada en subcomisiones de trabajo que han incluido la consideracin del Marco Jurdico, la Transformacin Curricular, los Recursos Humanos, la multi e interculturalidad, la Movilizacin Social, el Gnero, las Instituciones Privadas y otras organizadas para el anlisis de temas especficos. Tomando en cuenta que se puede clasificar el desarrollo de la gestin educativa en cuatro reas (pedaggico-didctica, organizacional, comunitaria y administrativa),161 en el Anexo 5 se describen los alcances que ha tenido la Reforma Educativa en estas cuatro dimensiones.

b. El mejoramiento de la gestin educativa con el apoyo de los directivos de planteles escolares Ante las cuatro dimensiones (vase el Anexo 5) de la gestin educativa se puede comprender el papel preponderante del director o directora de la escuela en su articulacin, que cobra incluso ms importancia en procesos de descentralizacin educativa. El directivo escolar debe ocupar un lugar de liderazgo en la comunidad educativa ejerciendo poder y autoridad dentro de la misma. El poder le confiere la capacidad de accionar para el logro de los objetivos, mientras que la autoridad le faculta para exigir ciertos comportamientos a los subordinados,162 recordando siempre que el trabajo en equipo que necesita desarrollar no se garantiza mediante la creacin de normas, reglas formales o procedimientos estandarizados. Se precisa que el directivo sepa liderar el proceso de gestin educativa de una manera atractiva, creativa y dinmica.163 En otras palabras, para que se produzcan cambios e innovaciones en los establecimientos escolares es indispensable que existan, adems de instancias externas que lo apoyen, un motor interno que dinamice y facilite dichos cambios.164 Los directores y directoras son sealados como ese motor interno o figuras clave para conseguir la colaboracin de todos los miembros de la comunidad educativa. Las necesidades de formacin de los directores y directoras, manifestadas por ellos mismos, se relacionan con temas de gestin tales como aprender las metodologas y estrategias para hacer reuniones; afrontar la resistencia a los cambios; contar con tcnicas para llegar a consensos, de negociacin, de resolucin de conflictos y para la toma de decisiones.165 En sntesis, el mejoramiento de la gestin educativa debe ser abordado tomando en cuenta que el director o directora juega el papel ms importante. Frente a los problemas de falta de claridad de funciones, escuelas sin directores (por su naturaleza multigrado, de uno o muy pocos docentes), salarios bajos e insuficiente capacitacin, se requiere actuar en cada uno de estos frentes. Ante el primer problema una solucin, ya contemplada por el Ministerio de Educacin actualmente, es nombrar un director o directora para un cierto nmero de escuelas cercanas con y sin multigrado.

friGerio, G. et al (1993). perassi, zulMa e. (s.f.). 163 antnez, seraf (1999). 164 dalin, p. y rust, v. d. (1990) (1996). 165 Gairn, J. (1995).
161 162

117

Asimismo, tomando en cuenta que el nmero promedio de maestros por establecimiento en el nivel preprimario se aproxima a 1, se deber estudiar la posibilidad de trasladar la labor de gestin educativa a la directora o director de la escuela primaria ms prxima. Ambas medidas deberan reflejarse en remuneraciones ms altas para los directores correspondientes. En general, ante la conveniencia de atraer profesionales idneos para ocupar el cargo de director o directora en los establecimientos de todos los niveles o hacer atractivo el puesto para los maestros que sean profesionales universitarios, ser necesario mejorar las compensaciones que en materia salarial se brindan a quienes ostenten este puesto. Por otro lado, tambin se deber aportar un incentivo econmico asociado con las metas anuales cuantificables de la gestin educativa, distinguiendo lo que son las labores de docencia de las de direccin y gestin. A continuacin se presentan dos intervenciones que buscan mejorar la posicin econmica y la capacitacin de quienes tienen a cargo la gestin escolar. La primera intervencin estara dirigida a mejorar su nivel de ingresos, de tal forma que la carrera de director fuera un trabajo atrayente dentro de la gama de empleos a los que pueden acceder los profesionales universitarios. La segunda intervencin cumplira con dos objetivos. Por un lado, mediante un bono de desempeo se premiara la labor directiva cuando los resultados de la gestin educativa fueran buenos ante las metas establecidas. Por otro lado, en el caso de que la evaluacin de la gestin educativa no fuera lo esperado frente a las metas, entonces el monto del bono de desempeo se destinara a un fondo para la capacitacin de los directivos escolares. c. Aumento del salario de los directivos escolares Se ha elaborado el clculo del costo del aumento del salario para directivos con base en tres consideraciones. La primera es que se toma en cuenta la mayor participacin de estudiantes resultante de las intervenciones para aumentar la cobertura y mejorar la calidad. La segunda consideracin es que se supone un esfuerzo por evitar que las escuelas multigrado sean ms de diez mil, destinndose por cada cinco de ellas a un director que gestione su funcionamiento. La tercera consideracin es que se hace el supuesto de que en los establecimientos de nivel preprimario (cuya relacin maestros/establecimiento fue de 1.4 en 2005) la gestin educativa ser asumida por el director o directora del establecimiento de nivel primario ms prximo a l. A partir de lo anterior se plantea un aumento salarial de 28.3%166 respecto al salario actual (2006), incluyendo en el clculo la inflacin anual, por lo que se est suponiendo la continua revisin y actualizacin anual de estos salarios para mantener su capacidad adquisitiva constante. Para el 2008 el aumento mensual (incluyendo bono 14 y aguinaldo) sera, en trminos nominales, de Q850.0, lo que anualizado ascendera a Q11,900.0. Este aumento s generara pasivos laborales que se han contemplado en los costos de esta intervencin y permitir disminuir la brecha existente entre el salario anual promedio de un profesional universitario y un director de escuela. En 2006 el salario anual promedio de un director de escuela equivala al 60.0% del salario anual promedio de un profesional universitario, mientras que para el 2008 equivaldra aproximadamente al 70.0%, sin incluir el aumento proveniente del bono incentivo. En trminos del Producto Interno Bruto, el aumento de salario a los directores tendr un costo cercano al 0.10% en 2008, equivalente a US$35.2 millones, y variar, dependiendo de la trayectoria de creci-

Este incremento de salario sumado al bono incentivo (vase el siguiente apartado) permitir que los ingresos de los directivos escolares sean equivalentes al 75.0% del ingreso estimado que percibir un profesional universitario en el 2008.
166

118

miento del pib. En el caso de que el pib contine creciendo a la misma tasa histrica, esta intervencin llegara a costar el equivalente al 0.13% del pib en el 2021. Si el pib crece a la tasa estimada por los Acuerdos de Paz, los costos de esta intervencin se aproximaran a 0.08% en el 2021. d. Bono incentivo a los directivos escolares y programa de capacitacin Este bono estara ligado al buen desempeo de la gestin escolar, medida por medio de indicadores cuantificables. Como se indic en la seccin anterior, estos bonos persiguen incentivar la mejora en la calidad de los directores mediante incentivos que premian el cumplimiento de las metas de gestin educativa. Este tipo de incentivos requerir que se instituyan algunos indicadores de seguimiento de la gestin y que los mismos se evalen sistemticamente a lo largo del tiempo, al final de cada ciclo escolar. El bono estara concebido para no causar pasivo laboral. El esquema actual no permite identificar y premiar a quienes ejercen de una manera ms efectiva sus funciones, de tal forma que un directivo que cumpla con los objetivos propuestos ganar lo mismo que otro que no los cumpla. El bono incentivo permitira que los directores y directoras cuya gestin resultara satisfactoria a la luz de las evaluaciones realizadas para tal efecto, pudiera recibir el equivalente a un bono 14, aproximadamente Q4,200.0. Los directores y directoras escolares que no alcanzaran el resultado satisfactorio no tendran derecho a este bono, pero los recursos seran destinados a programas de capacitacin que les permitiera mejorar sus conocimientos y aptitudes para el desempeo de las actividades de su competencia. El costo de este programa variara de 0.03% del pib en 2008 a 0.04% del pib en 2021, bajo la trayectoria de crecimiento por tendencia, y entre el 2010 y el 2015 aumentara de US$11.3 millones a US$16.5 millones. Para el 2021 el costo de esta intervencin ascendera a US$23.0 millones. Cuadro 48 Costos de intervenciones dirigidas a directivos escolares En millones de us dlares de cada ao y porcentaje del pib 2010, 2015 y 2021
Concepto Costo total de ambas intervenciones Millones de us dlares
pib pib

2010 46.5 0.12 0.16 35.2 0.09 0.10 11.3 0.03 0.03

2015 67.9 0.12 0.15 51.4 0.09 0.12 16.5 0.03 0.04

2021 94.8 0.11 0.16 71.8 0.08 0.13 23.0 0.03 0.04

Acdos. de Paz

a/ b/

segn tendencia

Aumento de salario Millones de us dlares

pib pib

Acdos. de Paz

a/ b/

segn tendencia

Bono incentivo Millones de us dlares

pib pib
a/

Acdos. de Paz

a/ b/

segn tendencia

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y tendencias de indicadores educativos.
b/

119

Al agregar el monto del bono incentivo al salario, con el aumento propuesto, ambas prestaciones permiten elevar los ingresos anuales de los directores y directoras escolares hasta hacerlos equivalentes al 75.0% de los ingresos estimados de los profesionales universitarios, como se muestra en la grfica siguiente. Grfico 6 Composicin y monto, actual y propuesto del salario de un director y salario de un profesional universitario Monto en quetzales de cada ao, 2006 y 2008
80,000.0 70,000.0 60,000.0 50,000.0 40,000.0 30,000.0 20,000.0 10,000.0 0.0 Salario de Director, 2006 Salario Anual Salario de profesional universitario, 2006 Aumento salarial Salario de Director, 2008 (propuesto) Salario profesional universitario, 2008

Bono incentivo a los directores

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del Ministerio de Educacin, BANGUAT, ENE-04 y clculo de intervenciones para mejorar la calidad.

En trminos del pib y tomando en cuenta los dos posibles escenarios, las dos intervenciones propuestas para mejorar la gestin educativa mediante el fortalecimiento del papel del director o directora tienen un costo aproximado de entre 0.12 y 0.16% del pib en 2010 respectivamente, segn el escenario de crecimiento del pib de Acuerdos de Paz o de tendencia histrica y para el 2021 un aproximado de 0.11% o 0.16%. Estos costos incluyen la parte que corresponde por pasivos laborales causados debido al aumento en el salario mensual de los directivos. Como se muestra a continuacin se est estimando el nmero de directores que demandar el sistema escolar formal en los prximos aos, los cuales comienzan siendo 15,687 en 2008 y, al finalizar el perodo de estudio, ascienden a 27,431. Grfico 7 Costos de implementar las intervenciones relacionadas con directores y nmero de directores necesarios en el sistema escolar 2008-2021
0.25 Porcentaje del PIB Nmero de directores 30,000

0.20

25,000

20,000 0.15 15,000 0.10 10,000 0.05

5,000

0.00 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Directores requeridos Acuerdos de Paz Tendencia

Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones del PIB y costo de implementar las intervenciones relacionadas con directores.

120

a. Antecedentes Las diferentes metas de educacin planteadas demandan que la educacin responda a la diversidad cultural y lingstica del pas. Las principales demandas son el aumento de la educacin bilinge intercultural, el aumento de textos con enfoque intercultural y en las lenguas ms importantes del pas y finalmente, la capacitacin de ms maestros bilinges. La educacin bilinge es una de las principales herramientas para disminuir la desigualdad del tipo de educacin que recibe la poblacin indgena. El enfoque intercultural es la forma de darle pertinencia cultural al proceso educativo. Ambos deben reflejar una visin de pas que en relacin con la educacin bilinge e intercultural todava no se ha precisado con mucho detalle. La educacin bilinge intercultural se sustenta tericamente como el sistema idneo para atender a los nios desconocedores de las lenguas oficiales y hablantes por lo general de lenguas minoritarias.167 La educacin bilinge se enmarca dentro de las polticas bilinges de cada pas, y se caracterizan estas polticas tomando en cuenta dos principios bsicos: el principio de territorialidad y el de personalidad.168 El de territorialidad supone la utilizacin plena y exclusiva de sus respectivas lenguas en ciertas zonas determinadas, como ocurre en Suiza y Blgica. El principio de personalidad garantiza a cualquier individuo ciertos derechos lingsticos en su lengua materna en cualquier lugar del pas, favoreciendo la difusin de las lenguas en todo el territorio del Estado y por ende la educacin bilinge, lo cual se impulsa en Holanda, Malta, Canad y Finlandia. Un modelo mixto es el de Espaa, que aplica el principio de personalidad en determinadas regiones autonmicas, siendo el espaol el nico idioma oficial en todo el pas. Estos modelos europeos no son de fcil aplicacin para las realidades lingsticas de Amrica Latina. Paraguay en su Constitucin de 1992 equipara oficialmente el guaran al espaol, convirtindolo de uso oficial y no slo como lengua nacional, incluyndose en la enseanza, no as los 16 idiomas restantes que existen en el pas. Bolivia reconoce los 33 idiomas indgenas como idiomas oficiales. En Guatemala, la Ley de Idiomas Nacionales establece el espaol como nica lengua oficial, pero garantiza el respeto, reconocimiento y promocin de las dems lenguas, es decir, garantiza el principio de personalidad de acuerdo con comunidades lingsticas. Colombia, Ecuador, Nicaragua, Per y Venezuela reconocen los idiomas indgenas como oficiales en los territorios indgenas. La Comisin de Oficializacin de los Idiomas Mayas Indgenas de Guatemala, establecida a partir de los Acuerdos de Paz, present una propuesta de oficializacin de los idiomas indgenas, estableciendo tres categoras: lenguas territoriales (aquellas con ms de 300.000 hablantes en ms de 20 municipios), lenguas comunitarias (con menos de 300.000 hablantes) y lenguas especiales (con menos de 1.000 hablantes, que incluira al itz y el xinca).

167 168

barnacH-calb (1997). barnacH-calb (1997).

121

Cuadro 49 Hablantes de lenguas mayas, xinca, garfuna y espaol 2002

Lenguas Territoriales Kiche Qeqchi Mam Kaqchikel Especiales Xinka Itz Idiomas Nacionales Idioma espaol Lenguas territoriales Lenguas comunitarias Lenguas especiales Datos no vlidos Total 7,080,909 2,529,368 670,733 2,377 953,809 11,237,196 63.0 22.5 6.0 0.02 8.5 100.0 1,283 1,094 0.01 0.01 890,596 716,101 477,717 444,954 7.9 6.4 4.3 4.0 Personas Porcentaje Porcentaje acumulado Lenguas Comunitarias 7.9 Qanjobal 14.3 Poqomchi 18.6 Ixil 22.6 Achi Tzutujil Chuj 0.01 Akateco 0.02 Jakalteco Otro Chorti Poqomam 63.0 Awakateco 85.5 Sakapulteko 91.5 Sipakapense 91.5 Uspanteko 100.0 Garfuna 100.0 Mopn Tektiteko
Fuente: Censo de Poblacin, 2002.

Personas

Porcentaje

Porcentaje acumulado 1.2 2.1 2.8 3.6 4.1 4.6 5.0 5.3 5.5 5.6 5.7 5.8 5.8 5.9 5.9 5.9 6.0 6.0

139,830 92,941 83,574 82,640 63,237 59,048 35,763 34,038 23,248 11,734 11,273 9,613 6,973 5,687 3,971 3,564 2,455 1,144

1.2 0.8 0.7 0.7 0.6 0.5 0.3 0.3 0.2 0.1 0.1 0.09 0.06 0.05 0.04 0.03 0.02 0.01

Sobre la base de estas polticas bilinges se desarrollan las diferentes experiencias de Educacin Bilinge. En este sentido, pueden distinguirse nuevamente dos experiencias registradas: programas escolares bilinges de transicin y programas escolares de mantenimiento e incluso de extensin a toda la sociedad.169 El modelo de transicin fue primero desarrollado en Estados Unidos, en 1968, como un programa federal dirigido a nios de origen hispano, donde los primeros aos de enseanza se impartan en ingls y espaol hasta que los estudiantes adquiran completamente el ingls. Hubo intentos de establecer una educacin bilinge de mantenimiento, a lo largo de todo el ciclo educativo, pero presiones sociopolticas llevaron al establecimiento del sistema English only, limitando los programas bilinges a tres aos como mximo. El modelo de mantenimiento es aplicado en pases como Luxemburgo y Noruega, donde la educacin suele ser bilinge, incluso la universitaria. Los modelos de Educacin Bilinge en Amrica surgieron en la dcada de los sesentas, pero de manera incipiente y con escasa cobertura, muchos como programas pilotos. La institucionalizacin

169

barnacH-calb (1997).

122

se dio posterior a la oficializacin, generalmente con la creacin de una institucin dentro del Ministerio de Educacin. Pioneros fueron los esfuerzos de Mxico en 1978, y de Ecuador y Per en 1988. Guatemala por su lado cre en 1985 el Programa Nacional de Educacin Bilinge (pronebi), pero mantena todava la actividad en los niveles de proyecto y programa, institucionalizndose finalmente en 1996 con la creacin de la Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural (diGebi). Otros pases que institucionalizan la educacin bilinge fueron Panam (1983), Nicaragua (1989), Chile (1995) y Bolivia (1990). La Comisin de Oficializacin de los Idiomas Mayas Indgenas de Guatemala propone los mbitos de uso de los idiomas en el contexto educativo, distinguiendo entre lenguas territoriales (las 4 mayores: kiche, mam, qeqchi y kaqchiquel), lenguas comunitarias (ver cuadro 49) y lenguas especiales (en peligro de extincin). Para las lenguas territoriales recomienda la educacin bilinge en la preprimaria y primaria completa, la secundaria, la educacin superior, la educacin no formal y la formacin de recursos humanos, caracterizndolas como lengua enseada y como lengua de instruccin. Para las lenguas comunitarias recomienda la educacin bilinge en preprimaria y los tres primeros grados de primaria, sin excluir la posibilidad de que pueda utilizarse en el resto de niveles.170 Posterior a la discusin sobre la Educacin Bilinge surgi la discusin sobre la Educacin Bilinge Intercultural, que buscaba que la educacin no slo respondiera a la diversidad lingstica sino tambin a la diversidad cultural. Con la interculturalidad comenz a plantearse en algunos pases de la regin que la diversidad cultural deba reflejarse en la educacin para toda la sociedad y no slo para los indgenas. Bolivia fue el primer pas que recogi en su legislacin educativa la construccin de un sistema educativo intercultural para todos los bolivianos, sin discriminacin alguna. En Guatemala se dieron pasos importantes con la Comisin Paritaria de Reforma Educativa (copare), establecida en 1997, que concret la Educacin Bilinge Intercultural y los cambios curriculares para el nivel primario, establecidos en el Diseo de la Reforma Educativa. El nuevo currculo nacional para la primaria recin inici su implementacin en 2005, por lo que se carece de evaluaciones de sus efectos. El currculo busca la educacin multicultural e intercultural para que todos los guatemaltecos reconozcan la riqueza tnica, lingstica y cultural del pas. Adems, la reforma busca el establecimiento de un sistema educativo multicultural, intercultural y plurilinge basado en la regionalizacin y descentralizacin de las bases lingsticas, culturales, econmicas y ambientales.171 b. Aumento de la cobertura de la Educacin Bilinge Intercultural Aunque varias organizaciones plantean la necesidad de contar con una meta del 100% de cobertura de la educacin bilinge e intercultural para el 2025, an es objeto de debate la amplitud de la cobertura que debiera tener la educacin bilinge (espaol y otra lengua maya, garfuna o xinca), si bien puede suponerse que contar con una educacin intercultural es una meta de cobertura universal en Guatemala, como lo establece el Diseo de la Reforma Educativa. Por consiguiente, no debe sorprender que no existen estimaciones definitivas de cuntos nios deberan recibir Educacin Bilinge en particular. En cuanto a la educacin bilinge, se han propuesto escenarios con diversos grados de cobertura de la educacin bilinge para atender a la poblacin maya, garfuna o xinca.172 En un escenario en que establece como lmite mnimo 5.000 nios hablantes de la lengua (aparte del espaol) para que est incluida en un programa bilinge, nicamente 13 de los 22 grupos indgenas contaran
rubio (2004). pnud (2005). 172 rubio (2004).
170 171

123

con Educacin Bilinge. Si se establece como lmite 1.000 nios hablantes de la lengua como mnimo, unido a la dispersin geogrfica de la poblacin, los siguientes grupos indgenas estaran excluidos de recibir Educacin Bilinge: el awakateco, uspanteko, sipakapense, sakapulteko, mopn, itz, tektiteko, garfuna y xinca. En estos escenarios no se incluye una educacin bilinge para la poblacin no definida como indgena. Diversos estudios173 han demostrado que la Educacin Bilinge logra menores costos que la educacin tradicional debido a la mejora de la eficiencia interna. Tambin se ha estimado que, derivado del mayor nivel de repeticin que se da en contextos indgenas cuando la educacin no presta atencin sistemtica a las diferencias lingsticas y culturales de los educandos, el Estado pudo haber ahorrado alrededor de 32 millones de quetzales anualmente.174 La Educacin Bilinge Intercultural tendra un costo por promovido de US$231.61 menos que la educacin monolinge tradicional para poblaciones similares.175 Para las presentes estimaciones sta mejora de la eficiencia se recoge en el flujo de poblacin que se estara promoviendo cada ao, aunque ello no sera nicamente el resultado de la Educacin Bilinge, sino tambin de la capacitacin de docentes, del uso de transferencias condicionadas en efectivo y de la mejora de la gestin. Suponiendo que las intervenciones para aumentar la cobertura se han realizado, como se propuso previamente, no se necesitara invertir en nuevas construcciones y ampliaciones, y el mayor costo de ampliar la cobertura de la educacin bilinge sera la formacin de docentes para la aplicacin de esta modalidad. Para calcular los costos correspondientes se estima el porcentaje de maestros que debern estar capacitados en metodologas bilinges, los maestros que cada ao debern de graduarse como maestros bilinges y los costos asociados a su formacin, que tendra que asumir el Ministerio de Educacin. Para realizar este ejercicio se supone que la proporcin de poblacin que habla idiomas mayas, xinca y garfuna dentro del sistema escolar se mantiene constante.176 El cuadro 50 indica que de acuerdo con el Censo de poblacin el 25.5% de los estudiantes hablaran lenguas territoriales, el 6.9% lenguas comunitarias y el 0.1% lenguas especiales. En este informe se adopta como base para estimar los recursos necesarios, el escenario que surgira de contar con educacin bilinge para la primaria en todos los municipios en que prevalecen los idiomas de carcter territorial, y de educacin bilinge hasta tercer grado en aquellos en que prevalecen los idiomas comunitarios y especiales, siguiendo la clasificacin de la Comisin de Oficializacin de los Idiomas Mayas Indgenas de Guatemala. En el recuadro 3 se incluyen dos mapas con la regionalizacin de municipios de acuerdo con criterios lingsticos, uno representando el mapa lingstico de Guatemala y otro clasificando los municipios de acuerdo con la distribucin de municipios segn el tipo de rgimen de educacin bilinge que podran tener de acuerdo con lo esbozado en esta propuesta.

rubio (2004) y lpez y kper (1999). lpez y kper (1999). 175 rubio (2004). 176 Este dato podra corregirse si existiesen tasas de crecimiento poblacional clasificada por lengua, pero ante la ausencia de informacin sobre este tema se supone que la composicin se mantiene, con los errores que este supuesto puede representar.
173 174

124

Cuadro 50 Poblacin en edad escolar, por idioma materno 2002

Lenguas Territoriales Kiche Qeqchi Mam Kaqchikel Especiales Xinka Itz Idiomas Nacionales Idioma espaol Lenguas territoriales Lenguas comunitarias Lenguas especiales Total 2,782,370 1,047,568 284,320 902 4,115,160 67.6 25.5 6.9 0.02 100.0 493 409 0.01 0.01 366,972 311,102 212,893 156,601 8.9 7.6 5.2 3.8 Personas Porcentaje Porcentaje acumulado Lenguas Comunitarias 8.9 Qanjobal 16.5 Poqomchi 21.7 Ixil 25.5 Achi Chuj Tzutujil 0.01 Akateco 0.02 Jakalteco Otro Chorti Awakateco 67.6 Poqomam 93.1 Sakapulteko 99.98 Sipakapense 100.0 Uspanteko Garfuna 100.0 Mopn Tektiteko
Fuente: Censo de Poblacin, 2002.

Personas

Porcentaje

Porcentaje acumulado

65,375 38,637 36,732 34,108 26,725 24,026 16,454 13,800 8,167 4,393 4,004 3,122 2,518 2,172 1,532 1,220 871 464

1.6 0.9 0.9 0.8 0.6 0.6 0.4 0.3 0.2 0.11 0.10 0.08 0.06 0.05 0.04 0.03 0.02 0.01

1.6 2.5 3.4 4.2 4.9 5.5 5.9 6.2 6.4 6.5 6.6 6.7 6.76 6.81 6.85 6.88 6.90 6.91

125

Recuadro 3 Regionalizacin por reas educativas socio-lingsticas

La ley de Idiomas Nacionales estipula que el Instituto Nacional de Estadsticas (ine) debe desarrollar Censos Sociolingsticos especficos con el fin de planificar el desarrollo y administracin del territorio de las comunidades lingsticas. Un primer esfuerzo de la Universidad del Valle permite conocer la cobertura geogrfica, los lmites lingsticos y los municipios donde se habla cada una de las lenguas investigadas (ver mapa superior). Esta informacin puede ser de valiosa ayuda para establecer la regionalizacin por reas educativas sociolingsticas y el establecimiento de currculos regionales. Por otro lado, el Censo de 2002 permite conocer en qu municipios es indispensable la educacin bilinge (ver mapa inferior). El anlisis del uso de lenguas territoriales permite concluir que en 214 municipios, de 330, ms del 50 % de la poblacin habla espaol (rea en rosa plido). Sin embargo, en 175 de los 214 ms del 20% habla otro idioma nacional. En la parte norte del pas, en 18 municipios, el qeqchi es lengua predominante (rea en amarillo) y es la segunda lengua ms importante en 6 municipios ms. Entre el altiplano y la regin norte se encuentra el rea de mayor diversidad lingstica (rea verde), donde en 26 municipios las lenguas comunitarias son habladas por ms del 50% de la poblacin. En el occidente existen 22 municipios cuya lengua predominante es el mam, y 9 municipios en los que es la segunda lengua ms importante. En la regin central el rea de predominancia kaqchikel (rea turquesa) comprende a 21 municipios y a 15 municipios donde es la segunda lengua ms importante. El rea de predominancia kiche (rea naranja) comprende 33 municipios donde ms del 50% habla kiche y 5 municipios donde es la segunda lengua ms importante. Mapa lingstico de Guatemala

Fuente: Universidad del Valle (2001) Atlas Lingstico de Guatemala.

Municipios de influencia de las Lenguas Territoriales, Comunitarias y Espaol

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Censo 2002 y ccad.

En el cuadro 51 puede observarse que estas estimaciones conducen a que para el 2010 se requeriran casi 33 mil docentes bilinges, algo ms de 37 mil en el 2015 y aproximadamente 40 mil en el 2021. Existen estimaciones de que en 2006 haba aproximadamente 12 mil docentes bilinges.177 Estas cifras, contrastadas con los docentes requeridos para 2008, sugieren un fuerte dficit de alrededor de 19 mil docentes bilinges. Las normales bilinges debern aumentar significativamente el nmero de docentes bilinges en idiomas nacionales durante los aos siguientes para cumplir esta meta.178
177 178

cnpre

Mineduc

(2006). (2006a) reportaba 1,192 nuevos docentes bilinges para 2005.

126

Cumplir la meta implica acelerar significativamente la cobertura de las normales bilinges, pero formar 19 mil docentes bilinges para 2008 no es viable, por lo que sera necesario contemplar un proceso gradual de formacin docente bilinge, donde se incrementase anualmente a 2,200 las promociones de graduandos para cumplir paulatinamente la meta requerida. Este clculo nos llevara a que en 2010 habra 20 mil docentes bilinges, 36 mil para 2015 y 55 mil para 2021. El costo de graduar nuevos maestros se estima como el equivalente de tres aos del gasto por alumno en diversificado que realiza el Estado (equivalente a US$490.0 de 2005 por ao). Cuadro 51 Estimacin de alumnos y docentes que requerirn educacin bilinge 2010, 2015 y 2021
Primaria bilinge hasta sexto Ao 2010 2015 2021
a/

Primaria bilinge hasta tercer grado Alumnos 255,333 293,053 319,772 Docentes 7,041 7,961 8,581

Docentes bilinge Impartiendo clases 32,902 37,199 40,097 Escenario viable de docentes bilingesa 17,880 28,988 42,318

Alumnos 937,790 1,076,330 1,174,465

Docentes 25,861 29,239 31,516

Esta columna se estima sobre la base de aumentar anualmente los docentes bilinges desde 11 mil docentes en 2006 hasta lograr los 40 mil necesarios para 2021. Fuente: elaboracin propia sobre proyecciones de poblacin, composicin de hablantes de lenguas mayas, garfuna y xinca del Censo de 2002 y datos de cnpre (2006).

Tomando en cuenta los mayores requisitos de formacin y conocimiento que requieren los docentes bilinges, se propone implementar un incentivo adjudicando un aumento equivalente a dos salarios mensuales, repartidos mensualmente, y asumiendo el pasivo laboral implcito. Si se toma como base un salario promedio (ver cuadro 16) el aumento mensual equivaldra a un 14.3%, ms el pasivo laboral. El incremento calculado equivaldra a un incremento de US$762.20 de 2006 anualmente a todos aquellos maestros certificados y que ejerzan como docentes bilinges, incluyendo el pasivo laboral. El cuadro 52 muestra que se necesitan alrededor de US$84.0 millones para 2010 y ms de US$150.0 millones en 2021 para ampliar la cobertura de la Educacin Bilinge bajo la modalidad propuesta.

127

Cuadro 52 Costo de brindar Educacin Bilinge a poblacin que habla lenguas mayas, xinca y garfuna. En millones de us dlares de cada ao y porcentaje del pib 2010, 2015 y 2021
Trayectoria Concepto Segn Acuerdos de Paza/ 2010 Costo de la expansin de la educacin bilinge intercultural Millones de us dlares de cada ao Porcentajes del pib Nuevas contrataciones de maestros bilinges Salario extra a maestros bilinges Ampliacin de la formacin de maestros bilinges
a/ b/

Segn tendenciab/ 2010 84.9 0.24 61.2 18.3 5.4 2015 122.1 0.27 79.2 36.8 6.1 2021 168.4 0.28 100.3 65.7 2.4

2015 122.1 0.21 79.2 36.8 6.1

2021 168.4 0.19 100.3 65.7 2.4

84.9 0.22 61.2 18.3 5.4

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin, indicadores educativos de 2005 y poblacionales de 2002.

Estos recursos equivalen a un aumento de entre 0.2 y 0.3 puntos porcentuales del pib. No sera posible alcanzar la meta sino hasta 2016, cuando el nmero de docentes bilinges sera suficiente para atender a la poblacin que lo requiere (ver grfico 8). Sin embargo, alcanzar una Educacin Bilinge Intercultural del 100.0% implicara que todo el sistema escolar fuera bilinge e intercultural, de modo que aquellas poblaciones cuyo idioma materno fuera el espaol tendran que educarse tambin en otro idioma nacional. Una meta ms modesta, pero congruente con un reconocimiento de la naturaleza multitnica, pluriculutural y multilinge de Guatemala, sera asegurar que toda la poblacin escolar tuviera al menos conocimientos bsicos de un segundo idioma nacional, adems del espaol. En este sentido, si se supone que se ensean tres horas semanales de un idioma nacional y que un maestro bilinge atender siete grados equivalentes a la semana, se necesitaran aproximadamente diez mil docentes bilinges adicionales para 2010 y doce mil para 2021. Ello permitira que todos los alumnos en el sistema escolar recibieran clases de idiomas nacionales (por la complejidad de la diversidad de lenguas y escasez de maestros, convendra restringirlos a los cuatro idiomas territoriales, aunque este criterio podra flexibilizarse para ciertas regiones del pas).

128

Cuadro 53 Costo de formar nuevos docentes de Educacin Bilinge Intercultural en millones de us dlares de cada ao y porcentaje del pib 2010, 2015 y 2021
Trayectoria Concepto Costo de la expansin de la educacin bilinge intercultural a todo el pas Millones de us dlares de cada ao Porcentajes del pib Nmero de docentes necesarios
a/ b/

Segn Acuerdos de Paza/ 2010 2015 2021

Segn tendenciab/ 2010 2015 2021

6.3 0.02 2,711

16.2 0.03 7,229

9.8 0.01 12,651

6.3 0.02 2,711

16.2 0.04 7,229

9.8 0.02 12,651

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin, indicadores educativos de 2005 y poblacionales de 2002.

El cuadro 53 muestra el nmero de maestros necesarios para expandir al 100.0% de alumnos de primaria la Educacin Bilinge Intercultural y los costos asociados. Estos clculos suponen que anualmente se graduarn 3,142 docentes bilinges (incluyendo los estipulados para poblaciones bilinges), postergando el cumplimiento de la meta hasta el 2021, cuando se alcanzara a tener la cantidad de docentes necesarios para atender a todo el pas. El costo de graduar docentes bilinges estara incluido en los costos de aumentar la cobertura, pero sobre las metas de graduacin del nivel diversificado ser necesario establecer una cuota de graduandos de magisterio bilinge. Grfico 8 Docentes biliges necesarios para una cobertura de ebi del 100% Nmero de docentes 2008-2021
60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Bilinges Bilinges para monolingus Si seforman 3.2 mil por ao

Fuente: elaboracin propia

c. Textos con enfoque intercultural y en todos los idiomas mayas, garfuna y xinca Los textos y materiales educativos son una herramienta importante para el establecimiento de la Educacin Bilinge Intercultural. El Ministerio de Educacin report que para 2005 se entregaron 7,000 gramticas pedaggicas en los idiomas: kiche, pocomam, mam, qanjobal, qeqchi, ach 129

y kaqchiquel. Tambin se cuenta con textos de castellano como segunda lengua, textos y materiales ldicos, principalmente para la primaria y preprimaria. El aumento de cobertura requerir producir textos y materiales bilinges hasta el sexto de primaria para el kiche, qeqchi, mam y kaqchikel. Para el resto de idiomas se debern contar con textos y materiales bilinges hasta el tercero de primaria. El cuadro 51 da una idea de cuntos docentes y alumnos utilizarn este tipo de material. El costo de los textos para alumnos de primaria oscila entre los 10 y 20 Quetzales.179 Cuadro 54 Costo estimado de textos para alumnos, 2005
Nivel Preprimaria 1 primaria bilinge 1 primaria espaol 2 a 3 primaria bilinge 2 a 6 primaria espaol
Fuente: porta/usaid (2006).

Costo en quetzales corrientes 19.78 10.00 19.78 10.00 20.00

Nmero de libros utilizados 1 1 4 1 4

Con los costos planteados,180 la proyeccin de poblacin y la propuesta de la Comisin de Oficializacin de los Idiomas Mayas Indgenas de Guatemala, se estim el costo de producir textos bilinges hasta el sexto de primaria para las lenguas territorial y hasta tercero de primaria para las lenguas comunales y especiales. Para lograr un bilingismo equilibrado, es decir dominio de la lengua materna como de la segunda lengua, se requerira traducir los libros de las cuatro materias bsicas para cada ao. Cuadro 55 Costo de incrementar los textos de la Educacin Bilinge Intercultural en millones de us dlares de cada ao y porcentaje del pib 2010, 2015 y 2021
Trayectoria Concepto Segn Acuerdos de Paza/ 2010 Costo de la expansin de la educacin bilinge intercultural Millones de us dlares de cada ao Porcentajes del pib Textos bilinges hasta sexto grado, cuatro materias, lenguas territoriales (Millones de us dlares de cada ao) Textos bilinges hasta tercer grado, lenguas comunitarias y especiales (Millones de us dlares de cada ao)
a/ b/

Segn tendenciab/ 2010 36.6 0.10 31.9 4.7 2015 42.0 0.09 36.6 5.4 2021 45.8 0.08 40.0 5.9

2015 42.0 0.07 36.6 5.4

2021 45.8 0.05 40.0 5.9

36.6 0.09 31.9 4.7

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin, indicadores educativos de 2005 y poblacionales de 2002.

179 180

porta/usaid (2006). porta/usaid (2006).

130

d. Capacitacin de maestros bilinges El escaso nmero de docentes formados bajo la metodologa bilinge ha obligado al Ministerio de Educacin a capacitar a los docentes en servicio. El incremento de la formacin inicial de docentes bilinges har que la necesidad de capacitar en esta modalidad disminuya paulatinamente. No obstante, es necesaria una actualizacin permanente del magisterio por lo que se estima una capacitacin anual para todos los docentes bilinges. Utilizando el dato de Q 600.0 por docente capacitado,181 el Cuadro 56 muestra que para nivelar la formacin de docentes bilinges en 2010 se necesitarn alrededor de US$ 3.9 millones, para 2015 US$ 5.1 millones y para 2021 US$ 6.4 millones, equivalente a menos del 0.01% del pib para cada ao. Cuadro 56 Costo de capacitacin a docentes bilinges en millones de us dlares de cada ao y porcentaje del pib 2010, 2015 y 2021
Trayectoria Concepto Millones de us dlares de cada ao Porcentajes del pib Segn Acuerdos de Paza/ 2010 3.9 0.01 2015 5.1 0.01 2021 6.4 0.01 Segn tendenciab/ 2010 3.9 0.01 2015 5.1 0.01 2021 6.4 0.01

a/ Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. b/ Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos de 2005.

6. El costo de cumplir con las metas de equidad de gnero La equidad de gnero es un tema transversal que se encuentra implcito en el resto de medidas antes discutidas. No se podr lograr una cobertura del 100% si las nias no tienen acceso a las escuelas, no se podr mejorar el rendimiento en el sistema escolar si las nias se quedan fuera de la mejora de la calidad, y no habr una educacin bilinge intercultural completa si se dejan excluidas a las mujeres. Pero no obstante su carcter transversal, los obstculos que enfrentan las mujeres, especialmente indgenas, hacen necesario tomar medidas afirmativas a su favor.182 En particular, existen 4 medidas especficas para contribuir a la equidad de gnero que tienen implicaciones de costo o gestin financiera que deben tomarse en cuenta. Primero, las metas planteadas respecto a la matriculacin equivalente (ver cuadro 38) debern lograrse otorgando no menos del 51.2% de las Transferencias Condicionas en Efectivo para beneficiar a nias y jvenes mujeres, tanto de los programas para aquellos en edad escolar como para los programas nutricionales previos.183 En el cuadro siguiente se puede observar que en los niveles preprimario, primario y diversificado la meta de equidad de gnero se estara logrando, mientras que en el nivel bsico an existiran ms nios inscritos. El programa de tce, mediante un mnimo de 51.0% de atencin a nias y mujeres, contribuir a alcanzar la meta de una nia inscrita por cada nio inscrito.

porta/usaid (2006). Sobre la situacin desventajosa de las mujeres indgenas en particular vase a HallMan et al (2006). 183 Este porcentaje responde al peso poblacional promedio de las mujeres. Se establece como un mnimo ya que se debe tener la flexibilidad para aumentarlo en el caso que la matriculacin equivalente disminuya.
181 182

131

Cuadro 57 Tasa de matriculacin equivalente de mujeres por hombre inscrito Por nivel educativo 2010, 2015 y 2021
Nivel Preprimario Primario Bsico Diversificado 2010 1.01 1.10 0.97 1.04 2015 1.01 1.13 0.97 1.04 2021 1.01 1.14 0.98 1.05

Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin estudiantil.

Segundo, los programas de Transferencias Condicionadas en Efectivo deben canalizarse por la va de las madres en el hogar. Ello contribuye a un cambio a favor de la mujer en los patrones de toma de decisiones dentro de los hogares, disminuyendo la probabilidad de que el esposo sea el nico que decide. Estudios sobre las familias beneficiadas por las tce en Mxico,184 revelan que con el paso del tiempo ha aumentado la probabilidad de que las mujeres decidan por s solas sobre el uso de estos ingresos adicionales y, a la vez, ha sido menos probable que los esposos tomen solos las decisiones que afectan a los hijos.185 Tercero, los programas de apoyo nutricional debern asegurar una asistencia especial para las madres embarazadas en condicin anmica, adems de la atencin o control nutricional del conjunto de madres embarazadas. Ello contribuira a mejorar la calidad de vida de los hijos y de las madres. Cuarto, resulta fundamental la revisin del currculo educativo para contribuir a la equidad de gnero. Como parte de este esfuerzo corresponde cumplir con la meta de crear el Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia. Este tendra como funcin principal la revisin de los textos escolares, los currculos y las prcticas pedaggicas con el fin de eliminar la transmisin de estereotipos. Este Consejo, as como las otras tres medidas propuestas, debera asignarle una especial atencin a las mujeres indgenas, por la situacin de exclusin en que se encuentran. Corresponder al Consejo impulsar la visin de gnero que permita desarrollar una sociedad sin perjuicios de ningn tipo. Tentativamente se propone que est integrado por siete profesionales,186 con una retribucin que dependa de un sistema de dietas. El costo de mantener el Consejo sera de US$66.8 miles en 2008, US$81.1 miles en 2015 y US$95.3 miles en 2021.187

skoufias (2005). Otros estudios que complementan este hallazgo son adato (2000), adato et al (2000), y parker y skoufias (2000). 186 Podran incluir una sociloga experta en gnero, una pedagoga, una antroploga y cuatro expertos o expertas para las reas de lingstica, matemticas, ciencias naturales e interculturalidad. 187 El costo de cada hora de trabajo ha sido determinado tomando en cuenta el salario mensual promedio reportado en encovi 2000 por profesionales universitarios con post-grado que trabajan en la rama de Servicios de salud, sociales y personales. Los dems costos en que incurra el Consejo (instalaciones, tiles de oficina, etctera) se supone sern asumidos por el Ministerio de Educacin. Para actualizar los diferentes costos y relacionarlos con el pib se han usado las proyecciones de inflacin y estimaciones de crecimiento utilizadas en este documento. En trminos del pib, no importando la trayectoria, el costo del Consejo equivaldr a entre 0.0001% y 0.0002%.
184 185

132

Cuadro 58 Costo del Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia en millones de us dlares de cada ao y porcentaje del pib 2010, 2015 y 2021
Ao 2010 2015 2021
a/

Millones de us dlares 0.071 0.081 0.095

Porcentaje del pib Acuerdos de Paz a/ 0.0002 0.0001 0.0001 Tendencia b/ 0.0002 0.0002 0.0002

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y tendencias de indicadores educativos.
b/

Las metas referidas a la construccin de la ciudadana (ver cuadro 38) tienen como componentes principales el rea de gestin y el rea de transformacin curricular para que el sistema escolar transmita los valores necesarios de construccin de ciudadana. Ya en lo que se refiere al rea de gestin se propuso y determin el costo de fortalecer el papel del director. Aun estaran pendientes de tomarse en cuenta dos metas en este mbito, ambas vinculadas con el tema de la ciudadana. El primero tiene que ver con el establecimiento de un modelo de gestin consensuado y el segundo con el establecimiento de un sistema de informacin educativo. El modelo de gestin consensuado tiene una dimensin de participacin y accin poltica y su costo e implementacin estar sujeto a la forma en que se llegue a un acuerdo sobre el tema. Resulta por ello totalmente incierto lo que podra costar su financiamiento aunque es evidente que incluir una creciente participacin de padres de familia y de vecinos de la comunidad, aprovechando experiencias que ya se tienen.188 Por otro lado, el establecimiento de un sistema informtico educativo tiene una referencia prctica en el Sistema Integrado de Administracin Financiera (siaf) que ejecuta el Ministerio de Finanzas. ste es un sistema informtico cuyo equivalente en educacin referido no solo a gastos sino a todo tipo de indicadores sera til para la toma de decisiones, as como para fortalecer la transparencia del sector. El sistema de informacin educativo deber unificar, actualizar y organizar toda la informacin dispersa que genera el Ministerio de Educacin y las otras instituciones estatales que se involucren en el sector de la educacin. Existe a la fecha importante informacin generada como el Censo de Infraestructura y los Anuarios Estadsticos. Sin embargo, falta por integrar la informacin y permitir el seguimiento en reas tan diversas como la de los docentes, los nios y nias desde que entran al sistema hasta que terminan, educacin bilinge y etnia, situacin de la infraestructura, rendimiento acadmico e indicadores de gestin, todo ello adecuadamente integrado. Este sistema sera de vital importancia tanto para facilitar el acceso a la informacin a los interesados en conocer la realidad educativa y a promover la rendicin de cuentas, como para la planificacin y elaboracin del presupuesto del Ministerio de Educacin. Para propsitos ilustrativos se incluye a continuacin un recuadro (4) con un resumen del sistema de informacin del Ministerio de Educacin de Chile.

188

Mineduc

(2006b).

133

Recuadro 4 Sistemas de informacin del Ministerio de Educacin de Chile El objetivo de estos sistemas de informacin es proveer un panorama descriptivo de la educacin para cada comuna del pas, para el propio Ministerio y para los agentes externos que trabajan en el tema educativo. El sistema de informacin ha facilitado el proceso de consulta y visualizacin de la informacin requerida. El conocimiento de estadsticas y la visualizacin geogrfica de cada escuela se han convertido en un apoyo significativo a la gestin educativa y planificacin de las acciones que se implementan a nivel regional y provincial. Este conocimiento se complementa con la informacin proveniente de otros ministerios, lo cual permite conocer integralmente la realidad de cada localidad.

Sistema

Caractersticas Desarrollado como aplicacin Web, funciona bajo la lgica de fichas con informacin resumida de las variables educativas, que quedan disponibles en formato pdf y HtMl.

Sistema de Informacin Un punto relevante es que la informacin se presenta para tres niveles de administracin Territorial de Educacin diferentes: establecimiento, municipio y regin. (site) Otra caracterstica particular de este sistema es que, para el nivel de establecimientos, presenta mapas con su ubicacin hasta un plano de calles, lo que implica el uso de herramientas informticas de georeferenciacin. El acceso a este sistema es ilimitado y esta disponible para quienes accedan a la pgina Web del Ministerio de Educacin. Desarrollado como aplicacin Web, funciona bajo diferentes modelos de reportes: una ficha resumen (donde se integra distinta informacin de una comuna), un anlisis por variable (mostrando a cada una de forma aislada) y un anlisis por indicador. En el caso de las fichas resumen estas quedan disponibles en formato HtMl. Los anlisis separados por variable e indicador son entregados a su vez en formato Excel. Sistema de Informacin La informacin se presenta slo a nivel local (principalmente municipal) en el caso de Educativa Municipal (sieM) los indicadores y las fichas, y en estas ltimas se abarca una gran variedad temtica y de Versin 2 variables (docentes, matrcula, rendimiento, etc.). En el caso del anlisis por variable existe la posibilidad de obtener datos agregados por comuna, provincia y regin. Tambin permite el cruce de variables para el desarrollo de otros anlisis. El sistema pone a disposicin e los usuarios informacin de carcter anual, desde 1999 a la fecha. En trminos de acceso, esta disponible para todos quienes accedan a la pgina Web del Mineduc. Algunos sistemas de informacin externos al Ministerio de Educacin Sistema Caractersticas Sistema de Informacin Ofrece informacin para apoyar la elaboracin de estudios, diagnsticos y anlisis de la Regional (sir) situacin general de las regiones del pas Cuenta con informacin socioeconmica disponible para los diferentes niveles de la divisin poltico-administrativa del pas: regiones, provincias o comunas. Sistema de Estudios Regio- Es una iniciativa para publicar y difundir la informacin generada por los estudios y pronales (sider) yectos que se desarrollan en el marco del trabajo institucional que realiza la Divisin de Planificacin Regional. Contiene informacin numrica asociada a informacin cartogrfica que puede ser revisada en un contexto territorial, pudiendo acceder a estos datos hasta la desagregacin de Distrito Censal, cuando existen cifras disponibles a ese nivel.

134

Sistema Nacional de In- Es un sistema de informacin que sistematiza y rene un conjunto de variables e indicadores dicadores Municipales en el tiempo, relativos al quehacer y gestin municipal, y los pone a disposicin pblica. (siniM) Permite un mayor conocimiento de la realidad local, al poner estndares de informacin bsicos para el seguimiento y monitoreo de los municipios desde diversos mbitos, reforzando una visin integral de stos y su correspondiente desempeo. Sistema Integrado de Infor- Es una aplicacin interactiva en lnea, especialmente diseada para la consulta de datos macin Territorial (siit) de cualquier unidad territorial de Chile, sea regin, provincia, comuna, circunscripcin senatorial o distrito electoral, permitiendo tener una visin integrada y georeferenciada de la realidad de cada unidad poltico-administrativa.
Fuente: Ministerio de Educacin de Chile.

Para el clculo del costo de implementar esta medida se supone un costo similar al del SIAF, que para 2006 se presupuest en Q 44.0 millones (US$ 5.7 millones). Este costo permitir manejar la informacin que genera el Ministerio de Educacin y otras variables que son importantes para mejorar las intervenciones a la oferta y demanda educativa. Cuadro 59 Costo de establecer un Sistema de Informacin Educativa en millones de us dlares de cada ao y porcentaje del pib 2010, 2015 y 2021
Trayectoria Concepto Millones de us dlares de cada ao Porcentajes del pib
a/

Segn Acuerdos de Paza/ 2010 6.7 0.02 2015 7.7 0.01 2021 9.0 0.01

Segn tendenciab/ 2010 6.7 0.02 2015 7.7 0.02 2021 9.0 0.01

Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de inflacin.
b/

La contribucin de la educacin a la construccin de ciudadana probablemente dependa en mayor parte del currculo. En este sentido, la meta referida a la transformacin curricular contempla establecer un nuevo currculo que refleje: a) deberes y derechos de los ciudadanos; b) regionalizacin por reas educativas sociolingsticas, c) prioridades de la comunidad tomando en cuenta caractersticas lingsticas, tnicas, de gnero, de productividad, econmicas y socioculturales propias; y d) construccin de espacios democrticos en 2021. Requerir de la revisin integral del currculo, de capacitaciones a docentes y de revisin de los textos utilizados en el sistema escolar, tomando en cuenta una regionalizacin, actualmente muy tentativa, de las reas educativas de acuerdo con criterios socio-lingisticos (vase el recuadro 3). Cumplir esta meta es de carcter transversal y no requerira necesariamente la produccin de materiales y capacitaciones paralelas, sino ser integrada en las capacitaciones mediante el bono por desempeo y en las revisiones de textos y currculos que se hagan peridicamente. Un costo adicional que puede ser imputado es la creacin de una Comisin multidisciplinaria que vele por la integracin transversal de este tema al sistema educativo, pero esto puede ser parte de los gastos administrativos normales del Ministerio de Educacin.

135

Por ltimo, la contribucin de la educacin a la competitividad, incluyendo la enseanza del ingls y de materias que faciliten reconocer, adaptar y generar conocimientos para que Guatemala pueda insertarse exitosamente en la economa mundial tambin tendrn un costo adicional, reflejado en el uso de nuevas tecnologas, imposible de predecir. Algunos de los recursos que se ganen en eficiencia posiblemente se puedan dedicar a nuevas inversiones en estos campos.

Sumando el conjunto de recursos para alcanzar las metas de cobertura y calidad, incluyendo como parte de las ltimas la extensin de la educacin bilinge e intercultural, la equidad de gnero y la construccin de ciudadana resulta en un total de requiere duplicar el reducido presupuesto actual, de aproximadamente Q 5.0 mil millones en el 2005, a casi Q 9.3 mil millones en el 2008. Ello equivaldra a pasar de un gasto en educacin escolar que fue equivalente al 2.0% del pib en el 2005 a entre 3.6 y 3.7% del pib en el 2008, con un aumento gradual del presupuesto en el futuro. Posteriormente correspondera aumentar el gasto en educacin escolar a casi Q 12.5 mil millones para el 2012, lo cual sera equivalente a entre 3.6 y 4.1% del pib, proporcin que sera algo mayor o menor dependiendo del crecimiento de la economa. Esta tendencia ascendente del gasto tendra que continuar hasta alcanzar un 4.6% del pib en el 2021 si la economa creciera a las mismas tasas de crecimiento que en los ltimos diez aos, o podra mantenerse a menos del 3.2% del pib si ste creciera ms rpidamente, a un 6.0% por ao, meta indicativa de crecimiento econmico establecido en los Acuerdos de Paz. Ello equivale a menos de lo establecido en la Ley Nacional de Educacin, que establece como meta asignarle un 7.0% del pib a la educacin, aunque en este caso estara incluyendo la educacin no escolar (especialmente universitaria y capacitacin) adems de alfabetizacin, que no fue objeto de estimaciones en este estudio. Expresado en us dlares corrientes de cada ao, el presupuesto en educacin escolar tendra que aumentar de aproximadamente US$ 0.5 mil millones en el 2005 a US$ 1.2 mil millones en el 2008, para luego seguir aumentando a US$ 2.0 mil millones en el 2015 y a US$ 2.7 mil millones en el 2021. Cuadro 60 Costo total de cumplir con las metas de educacin
Costo asociado Metas Intervenciones para alcanzar las metas 2008 Cobertura por tendencia (sin ninguna intervencin) Universalizar la Ampliacin de la oferta educativa cobertura Programa de transferencias condicionadas en efectivo Mejorar la calidad Programa de atencin a la nutricin de mujeres educativa en todos embarazadas y nios de 0 a 4 aos los niveles de ensePrograma de refaccin universal para preprimaanza ria y primaria 625.4 33.0 41.0 94.0 83.1 Millones de us dlares 2010 711.9 46.7 81.8 95.7 94.6 2012 774.0 63.5 145.4 96.0 106.1 2015 93.5 288.5 94.9 123.5 2021 101.2 490.0 87.8 159.6 895.8 1,167.5

136

Costo asociado Metas Intervenciones para alcanzar las metas 2008 Bonos por resultados y programa de capacitacin. Bonos a docentes en lugares en desventaja: bono por ruralidad. Sustitucin de maestros multigrados en primero de primaria Aumento del salario al director escolar Bono incentivo a los directores y programa de capacitacin Contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge Nuevas contrataciones de maestros bilinges Salario extra a maestros bilinges Ampliacin de la formacin de maestros bilinges Textos con enfoque intercultural y en todas las lenguas mayas, garfuna y xinca. Capacitacin de maestros bilinges Promover la equi- Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia dad de gnero en Otras intervenciones ya incluidas en otras metas la enseanza (programa de tce y de nutricin) Construir ciuda- Establecer un Sistema de Informacin Educadana tiva COSTO TOTAL Relacin con el Producto Interno Bruto Segn Acuerdos de Paz Segn Tendencia histrica de crecimiento Brecha presupuestaria (Costo Total menos cobertura por tendencia) Relacin con el Producto Interno Bruto Segn crecimiento contemplado en Acuerdos de Paz Segn Tendencia histrica de crecimiento 105.7 51.2 25.2 29.2 9.4 53.2 12.0 5.0 33.5 3.4 0.1 -6.3 Millones de us dlares 2010 125.8 57.2 26.7 35.2 11.3 61.3 18.3 5.4 36.6 3.9 0.1 -6.7 2012 146.2 63.2 35.2 41.2 13.2 68.6 25.2 5.7 39.1 4.4 0.1 -7.1 2015 180.8 75.2 38.1 51.4 16.5 79.2 36.8 6.2 42 5.1 0.1 -7.7 2021 253.0 94.1 71.5 71.8 23.0 100.3 65.7 2.4 45.8 6.4 0.1 -9.0

1,210.6 1,419.1 1,634.1 2,035.3 2,749.2 3.6 3.7 585.2 3.6 3.9 702.2 3.6 4.1 860.1 3.5 4.5 3.1 4.6

1,139.5 1,581.7

1.7 1.8

1.8 2.0

1.9 2.2

2.0 2.5

1.8 2.6

Adems de mantener los recursos asignados para conservar las tendencias actuales de mejora gradual de cobertura y calidad, los rubros que inicialmente requeriran ms recursos seran los programas de nutricin, con cerca de US$100.0 millones por ao, a lo cual se agregaran los costos de refaccin universal para preprimaria y primaria, seguido del costo de mejorar la calidad docente, con alrededor de US$175.0 millones, y de la extensin de la educacin bilinge e intercultural. En el transcurso del tiempo aumentara el peso del programa de transferencias condicionadas de efectivo, que para el 2021 se convertira en el programa de mayor costo, pero que podra reducirse

137

en la medida en que se reduzca la pobreza. En el caso de los recursos necesarios para promover la equidad de gnero debe tomarse en cuenta que estn incluidos dentro de otros programas, especialmente el de tce y nutricin y que tambin se contemplan acciones dirigidas a construir ciudadana, especialmente la modificacin del currculo y procesos participativos, que estaran cubiertos con otros recursos. La estimacin de recursos que se realiz no toma en cuenta que estos recursos, al favorecer la educacin, pueden contribuir a aumentar el crecimiento econmico, como lo han demostrado diversos estudios.189 Esta mejora en el crecimiento econmico puede reducir el costo, como proporcin del ingreso nacional, de lograr ms y mejor educacin en Guatemala. A su vez, el mayor crecimiento econmico y el mayor nivel de educacin podran disminuir la pobreza extrema y as disminuir el costo de las transferencias condicionadas de efectivo y de los programas de apoyo para reducir la desnutricin. Adems, mejoras en la gestin que resultan de fortalecer el papel de los directores y de mejorar la capacidad docente podran aumentar la eficiencia del gasto, con lo cual se ahorraran ms recursos que estaran reduciendo las necesidades de recursos en el mediano plazo. Este conjunto de efectos virtuosos, de fortalecimiento recproco, podrn tener un mayor impacto en la medida que se realice un esfuerzo ms fuerte para contar con los recursos requeridos en el corto plazo. Grfico 9 Costo total del sistema escolar con intervencin y sin intervencin para alcanzar metas Cifras en millones de us dlares de cada ao
3,000
Costo de cobertura portendencia Costo de cumplir las metas

2,500

2,000

1,500

1,000

500

0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Fuente: elaboracin propia en base a costos estimados

HanusHek y kiMko (2000) demuestran que la cantidad de educacin (medida por aos promedio de educacin) y la calidad de la educacin (medida a travs de pruebas estandarizadas) son importantes no solo para aumentar los ingresos personales sino para aumentar la tasa de crecimiento del pib. neri (2001) muestra que la inclusin de la calidad educativa (considerada como el puntaje promedio de matemticas en pruebas estandarizadas de octavo grado) como variable explicativa del crecimiento econmico aumenta el efecto favorable de las variables tradicionales como la inversin (fsica) y la cantidad de educacin (medida como la tasa de asistencia a secundaria).
189

138

Grfico 10 Costo total de la educacin escolar con intervencin y sin intervencin para alcanzar metas como porcentajes del pib, segn trayectorias
7.0 6.5 6.0 5.5 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Costo de cobertura segn trayectoria por tendeencia del PIB Costo de cumplir las metas segn trayectoria por tendencia del PIB Costo de cumplir las metas segn trayectoria Acuerdos de paz

Fuente: elaboracin propia en base a costos estimados y proyecciones del PIB, segn las dos trayectorias planteadas.

139

a diferencia entre el monto total de recursos que se requieren en Guatemala para cumplir con las metas de la educacin y el valor de los recursos que actualmente se destinan a la educacin es significativa pero no imposible de eliminar. Equivale a alrededor de Q 5 mil millones para los primeros aos y asciende gradualmente en los aos siguientes. La proporcin del ingreso nacional que tendra que dedicarse a cubrir esta brecha sera menor en la medida que la economa guatemalteca mostrara un crecimiento econmico ms acelerado. Por ejemplo, si el pib creciera en un 6% por ao, tal como estaba previsto en los Acuerdos de Paz, cubrir esta brecha equivaldra entre el 1.7% y el 2.0% del pib de cada ao, mientras que si el crecimiento fuera el mismo de los ltimos diez aos habra que acudir a una proporcin mayor del pib, equivalente a entre el 1.8% y el 2.7% del pib por ao (Ver cuadro y grfica siguientes). Cuadro 61 Brecha presupuestaria acumulada por perodo*/ en millones de us dlares y en trminos del pib
Concepto Millones de us dlares Segn crecimiento econmico de Acdos. de Paz Segn crecimiento econmico histrico 2008 585.4 1.7 1.8 2009-2010 2011-2012 1,348.1 1.8 1.9 1,636.9 1.9 2.1 2013-2015 3,138.2 2.0 2.4 2016-2021 8,522.1 1.9 2.6 Brecha total 2008-2021 15,230.7 1.9 2.4

*/ El monto en millones de us dlares es la suma de la brecha de los aos considerados en el perodo. Para el clculo de la brecha en trminos del crecimiento econmico, se ha procedido a dividir la brecha agregada dentro de la suma del pib de cada uno de los aos considerados en el perodo. Fuente: Elaboracin propia con base en costos estimados y proyecciones del pib.

143

Grfico 11 Comparacin de becas presupuestarias para alcanzar las metas como porcentaje del pib, segn trayectorias
2.8
Crecimiento segn Acuerdos de Paz Crecimiento por tendencia (historico)

2.6

2.4

2.2

2.0

1.8

1.6

1.4 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Fuente: elaboracin propia en base a costos estimados y proyecciones del PIB

Existen una serie de condicionantes para la movilizacin de recursos para la educacin escolar. Entre estos, destacan el bajo nivel de ingresos tributarios del Estado, la rigidez presupuestaria y los compromisos asumidos como parte del Pacto Fiscal y de los Acuerdos de Paz, los cuales se discuten a continuacin.

De acuerdo con su comportamiento reciente y las proyecciones del Ministerio de Finanzas Pblicas, la carga tributaria se ubica en un nivel en torno al 10% como proporcin del pib. Como puede apreciarse en el Presupuesto Multianual, no se observaran modificaciones sustanciales para el 2009 en la recaudacin tributaria, lo cual pone de manifiesto la ausencia de planes para aumentar los ingresos del Estado en el futuro cercano. Adems de esta ausencia de planes para aumentar los ingresos tributarios, stos muestran rigidez debido a la persistencia de exenciones o exoneraciones y a la tradicional oposicin que han enfrentado las reformas tributarias en Guatemala. Cualquier intento de movilizar recursos adicionales para la educacin en Guatemala tiene que tomar en cuenta esta realidad. Grfico 12 Carga Tributaria 1995-2009 Porcentaje respecto al pib
1 1 .0 1 0 .5

1 0 .0

9 .5

9 .0

8 .5

8 .0

7 .5

7 .0 1995
a/

1996

1997

19 9 8

1 9 99

2000

2001

2002

2 00 3

2004

2005

2006

2007

2008

2 00 9

Las cifras del 2007 al 2009 son estimaciones tomadas del Presupuesto Multianual 2007 - 2009. Fuente: elaboracin propia con base en informacin del Ministerio de Finanzas Pblicas.

144

Como reflejo de la debilidad actual de los impuestos, y sin la presencia de otros ingresos adicionales190, Guatemala tiene un gasto pblico promedio de un 12% del pib. Esta situacin pone de manifiesto que el pas tiene el presupuesto nacional ms pequeo191 cuando se mide como proporcin del producto en Amrica Latina. Los escasos ingresos con los que cuenta el Estado en Guatemala limitan los recursos disponibles para el presupuesto, lo cual incide en que un sector prioritario como la educacin cuente con una insuficiente asignacin de recursos. Grfico 13 Gastos del Gobierno Central 1996-2006 como porcentajes del pib
16.0

14.0

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0
a/

En 2006 las cifras corresponden al presupuesto de Egresos aprobado Fuente: elaboracin propia con base en Presupuesto de Egresos ejecutados,Minissterio de Finanzas Pblicas

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006 a/

Una caracterstica propia de la poltica fiscal de Guatemala es la fraccin limitada de recursos presupuestarios de libre disponibilidad en cada ao, lo cual limita la posibilidad de reasignar el gasto para dedicarle una proporcin mayor a la educacin. Por un lado, existen las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, que consisten en asignaciones que tienen como propsito registrar los recursos financieros que son transferidos a los organismos y entidades del Estado y que no son imputados a ningn Ministerio especfico, por ser resultado de mandato constitucional, leyes especficas y tratados internacionales. Adems, existen disposiciones legales que establecen un destino preestablecido de ingresos ordinarios, incluyendo el aporte constitucional derivados de los ingresos ordinarios y del iva-paz que deben utilizarse para financiar el funcionamiento legislativo, judicial y de la administracin fiscal, adems del gasto para el desarrollo urbano y rural, el aporte patronal al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, y la contribucin a la educacin superior. Lo anterior plantea que, ante un aumento de la disponibilidad general de recursos para el Estado, stos normalmente no podran destinarse exclusivamente a la educacin a menos que se adopten medidas especiales para asegurar que as sea.

Como es el caso de pases como Mxico y Chile, los cuales disponen de ingresos procedentes del petrleo y cobre, respectivamente. 191 De acuerdo con cifras de cepal, Hait y Guatemala ocupan las ltimas dos posiciones.
190

145

Adems de las obligaciones nacionales192 e internacionales193 que deben tomarse en cuenta al orientar el gasto pblico y al movilizar recursos para financiarlo, existen una serie de principios y compromisos adquiridos en el Pacto Fiscal que condicionan la forma en que tendra que movilizarse recursos adicionales, y que son los siguientes: a) El sistema tributario debe ser globalmente progresivo. Esto significa que la carga tributaria promedio, (relacin ingresos tributarios netos/pib corriente) aumente en la medida en que el ingreso de los contribuyentes sea mayor. Si el ingreso de un tramo de contribuyentes es mayor al de otro tramo de contribuyentes, la carga tributaria del primer tramo deber ser mayor que la carga tributaria del segundo. La progresividad de la tributacin tambin significa que cuando aumenta el ingreso del pas, tender a aumentar ms la tributacin mientras que cuando la economa nacional crezca menos los impuestos percibidos aumentarn en menor medida, lo cual evitar daar a la economa en momentos de recesin pero permite aprovechar sus perodos de ms crecimiento, generando proporcionalmente ms recursos en esos momentos.194 b) La estabilidad y certeza son fundamentales para reducir los riesgos de cambios imprevistos o arbitrarios, permitiendo que los contribuyentes puedan prever el monto de sus obligaciones tributarias adems de avanzar hacia la simplificacin de la legislacin tributaria. En otras palabras, debern evitarse continuos cambios de la poltica tributaria para movilizar recursos para la educacin escolar. c) Deber favorecerse la descentralizacin fiscal, que consiste en la transferencia de competencias, recursos y capacidades entre dos entes autnomos de nivel jerrquico distinto, con el objeto de mejorar la provisin y calidad de los servicios pblicos y ampliar el acceso, gestin, mantenimiento, control ciudadano, sostenibilidad y transparencia de los mismos.

A continuacin se analiza el uso y la fuente de recursos nacionales e internacionales destinados al financiamiento de la educacin en particular, para conocer su estructura y destino y as determinar las posibilidades de recursos adicionales para el financiamiento de la brecha para cubrir las metas de la educacin para el ao 2021.

La fuente principal de financiamiento para la educacin de la mayora de la poblacin guatemalteca contina siendo el gasto pblico del Ministerio de Educacin, no obstante la importancia del gasto

Guatemala ha asumido obligaciones como resultado de una serie de compromisos legales y polticos nacionales e internacionales, donde se reconoce que la educacin es un derecho de la persona humana. Para atender estos compromisos el Estado de Guatemala, debe movilizar recursos financieros sobre la base de fundamentos legales. En el marco constitucional el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, debe sustentarse en el Rgimen Financiero, artculos 237, 238, 239, 240, 241, 242 y 243, y tambin debe tomar en cuenta las obligaciones del Estado segn el Rgimen Econmico y Social, contenido en los artculos 118 y 119 de la Constitucin. Otros compromisos legales nacionales surgen de la Seccin Cuarta de la Constitucin, sobre Educacin (Artculos del 71 al 81); de los Acuerdos de Paz y su Ley Marco, de la Ley de Educacin Nacional, del Decreto No. 114-97 del Congreso de la Repblica de Guatemala, Ley del Organismo Ejecutivo, artculo 33 y de la Ley de Idiomas Nacionales. 193 Los compromisos internacionales legales incluyen la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; la Convencin sobre los Derechos del Nio; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; y el Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales. A lo anterior hay que agregar los compromisos sobre las Metas del Milenio y sobre el Foro Mundial sobre la Educacin en el Marco de Accin de Dakar 2000. 194 En otras palabras, la progresividad le da un carcter anti-cclico a los impuestos.
192

146

propio de las familias y la participacin del sector privado a travs de fundaciones que apoyan la inversin educativa195. Como se aprecia en el siguiente cuadro, la gran mayora del gasto pblico en educacin escolar la realiza el Gobierno Central (90%), el cual se ejecuta principalmente a travs del Ministerio de Educacin y en menor medida por otros ministerios y dependencias, como el Ministerio Agricultura, Ganadera y Alimentacin, que ejecuta el programa de Alimentacin Escolar, tal como se aprecia en el siguiente cuadro. Cuadro 62 Gasto total en el sistema escolar En millones de quetzales y como porcentaje del total, 2005
Tipo de recursos Gasto pblico 1. Gobierno Central a. Ministerio de Educacin b. Otros ministerios y dependencias 2. Gobierno Local a. Municipalidades b. Consejos de Desarrollo Monto 5,045.2 4,533.2 4,280.4 252.8 512.0 350.0 162.0 Porcentaje del Total 100 90 85 5 10 7 3

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin presupuestaria del Ministerio de Finanzas Pblicas.

La principal fuente de recursos para el financiamiento de la educacin proviene de ingresos corrientes, como puede observarse en la siguiente grfica y cuadro. Por ejemplo, para el 2006, de los recursos que se asignaron al Ministerio de Educacin, el 71.6% procedieron de ingresos corrientes, un 18.7% de los ingresos tributarios iva-Paz, 2.3% de ingresos ordinarios de aporte constitucional, 2.6% de prstamos externos, 3.4% de donaciones externas y el restante 1.4% de otros recursos del tesoro con afectacin especfica. Esto significa que el 94% del financiamiento del Gobierno Central a travs del Ministerio de Educacin proviene de recursos internos (ingresos tributarios) en tanto que el 6% procede de fuentes externas (prstamos y donaciones). El monto relativamente bajo de recursos externos con que se ha contado sugiere que en este mbito podra existir un espacio para aumentar el monto de recursos disponibles para la educacin escolar.

195

Ver ms adelante en el inciso 3. de este apartado.

147

Cuadro 63 Presupuesto aprobado del Ministerio de Educacin segn fuente de financiamiento, 2006 En quetzales
Fuente de Financiamiento Ingresos corrientes Ingresos tributarios iva-Paz Ingresos ordinarios de aporte constitucional Otros recursos del Tesoro con afectacin especfica Prstamos externos Donaciones externas Total
Fuente: Elaboracin propia con base en el Presupuesto Nacional 2006.

Quetzales 3,736,450,565.0 974,155,854.0 119,394,224.0 72,103,680.0 137,140,000.0 178,166,507.0 5,217,410,830.0

Como porcentaje del total 71.6 18.7 2.3 1.4 2.6 3.4 100.0

Grfico 14 Flujo de recursos para el Ministerio de Educacin segn fuente de financiamiento 2002-2006 en millones de quetzales
7,000.0

Ingresos corrientes Donaciones

IVA-PAZ

Aporte constitucional Colocaciones internas

Prstamos

6,000.0

Ingresos especficos

5,000.0

4,000.0

3,000.0

2,000.0

1,000.0

0.0

Fuente: Elaboracin propia con base en los Presupuestos Nacionales.

2002

2003

2004

2005

2006

2007

La contribucin del gasto y del financiamiento local para la educacin es muy pequea en Guatemala. Solamente un 10% del total de gasto pblico total en educacin escolar es gasto local, que incluye municipalidades y Consejos de Desarrollo. Por otro lado, la proporcin del gasto escolar en infraestructura es mayor en los Consejos de Desarrollo (20%), que en las municipalidades (7%). Como puede observarse en el grfico siguiente, la proporcin del gasto total destinada a la educacin en el mbito local es invariablemente baja para todos los departamentos.

148

Grfico 15 Gasto municipal, total y en educacin, por departamento 2005 como porcentaje total
Gasto municipal en educacin
100%

Gasto municipal total

80%

60%

40%

20%

0% Baja Verapaz Escuintla El Progreso Retalhuleu Guatemala Huehuetenango Quetzaltenango Sacatepquez Santa Rosa Jutiapa Solol Izabal Petn Suchitepquez Totonicapn Jalapa Quich Chiquimula Alta Verapaz Chimaltenango San Marcos Zacapa

Fuente: elaboracin propia con base en informacin del Sistema de Administracin Financiera Municipal (SIAF Muni)

El 34% del financiamiento local proviene de los ingresos propios mientras que el 66% es obtenido por medio de las transferencias de capital del Gobierno Central Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, como puede observarse en el cuadro siguiente. Los recursos que ejecutan los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural tiene como fuente nica de financiamiento los ingresos tributarios iva-Paz. El financiamiento de las municipalidades procede de recursos propios y de las transferencias de capital del Gobierno Central. Los recursos propios provienen de arbitrios, tasas y deuda contrada por la propia municipalidad, lo que signific Q. 1,886.4 millones (40%) en el 2005. El restante 60% proviene del Gobierno Central (Q.2,816.1 millones). Cuadro 64 Financiamiento Local, 2005 En millones de quetzales
Gobierno Local Municipalidades Consejos de Desarrollo Total Obligaciones a Cargo del Tesoro -Gobierno Central2,816.1 830.5 3,646.6 Ingresos Propios Locales 1,886.4 0.0 1,886.4 Total 4,702.5 830.5 5,533.0

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Sistema Integrado de Administracin Financiera (http://siafmuni.minfin.gob.gt

La principal fuente de recursos de los cuales provienen las transferencias para las municipalidades son los ingresos ordinarios de aporte constitucional (50%), iva-Paz (44%), otros recursos del Tesoro con afectacin especfica (5.4%), prstamos externos (0.4%) y donaciones externas (0.01%).

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Grfico 16 Fuentes de financiamiento de las transferencias de capital a las municipalidades 2005 y 2006 millones de quetzales

2006

2005

0 .0

5 0 0 .0

1,0 0 0 .0

1 ,5 0 0 .0

2 ,0 0 0 .0

2 ,5 0 0 .0

3 ,00 0 .0

3 ,5 00 .0

IVA - Paz
Fuente: elaboracin propia con base en Presupuestos Nacionales

Aporte constitucional Prstamos externos

Ingresos especficos

En general, el patrn de gasto y financiamiento local permite identificar dos desafos en relacin con el posible aumento del gasto en educacin en este mbito. Primero, la proporcin del gasto total en el mbito local que se dedica a la educacin es baja (10%), por debajo de la proporcin que representa en el presupuesto nacional (14%).196 Esta proporcin es especialmente baja en el mbito municipal, donde en promedio alcanz el 7% en el 2005. Segundo, los recursos generados en el mbito local tambin son reducidos, cubriendo solamente el 34% del gasto pblico local. Combinando los hechos anteriores significa que solamente el 3% del gasto local en educacin se financia con recursos locales propios. Lo anterior sugiere que si se deseara aumentar la movilizacin de recursos locales para financiar la educacin escolar, este esfuerzo debera ir acompaado de una reorientacin del gasto local para aumentar la proporcin del gasto dedicada a la educacin.

a. Familias De acuerdo con la eniGfaM, durante 1999 el gasto anual de los hogares guatemaltecos en educacin fue de Q.2,143 millones, equivalentes al 1.6% del pib nominal de ese ao.197 Tomando en cuenta que el gasto pblico en educacin ha representado en torno a 2.4% del pib, el gasto familiar estara financiando aproximadamente una tercera parte de la educacin. Sin embargo, estos gastos se concentran en los grupos de mayores niveles de ingresos, mientras que la mayor parte de la poblacin depende primordialmente del acceso a la educacin pblica. De acuerdo con la ltima encuesta de ingresos y gastos (1999), el 52% de los gastos educativos del pas es realizado por el 10% de la poblacin con los ms altos ingresos (decil 10). Si a stos se suman los hogares ubicados en los deciles noveno y octavo, que en conjunto representan el 30% de los hogares con mayor ingreso, resulta que entre los tres acumulan el 80% del total de tales gastos. En contraste, el gasto del 50% de los hogares con menor ingreso apenas representa el 8% del total del desembolso
Este dato se refiere al gasto en el sistema escolar, ya que al referirse al gasto en educacin la proporcin se elevara al 18%. 197 Esta cifra incluye el pago por servicios educativos a los centros de enseanza, la compra de materiales y otros gastos en servicios auxiliares (fotocopias, contribucin a celebraciones, entre otros) sin incluir el costo de oportunidad de estudiar. indH (2001) Pg. 101.
196

150

privado realizado en educacin.198 Lo anterior confirma la necesidad de destinar recursos pblicos para poder cubrir la educacin de los sectores (mayoritarios) de menores ingresos. Cuadro 65 Gasto de hogares en educacin, por decil de ingreso segn grupo tnico del jefe de hogar
Decil de Ingreso 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Total 664,271.0 2,138,022.0 4,033,604.0 4,067,566.0 5,779,590.0 9,589,863.0 12,493,366.0 18,068,633.0 31,454,057.0 90,278,802.0 178,567,774.0 Indgena Quetzales 537,891.0 1,652,389.0 2,027,422.0 2,183,425.0 2,845,240.0 4,130,603.0 4,777,962.0 4,289,295.0 5,286,624.0 8,376,367.0 36,107,218.0 Porcentaje del total 1.5 4.6 5.6 6.0 7.9 11.4 13.2 11.9 14.6 23.2 100.0 Quetzales 126,380.0 485,633.0 2,006,182.0 1,884,141.0 2,934,350.0 5,459,260.0 7,715,404.0 13,779,338.0 26,167,433.0 81,902,435.0 142,460,556.0 No indgena Porcentaje del total 0.1 0.3 1.4 1.3 2.1 3.8 5.4 9.7 18.4 57.5 100.0

Fuente: Elaboracin propia con base en el Informe Nacional de Desarrollo Humano (2001).

b. Empresas No se cuenta con informacin sobre los aportes de empresas, aunque debe tomarse en cuenta que parte de los aportes privados resultan de exoneraciones de impuestos, con lo cual no se trata de una contribucin neta adicional sino de recursos con los cuales contara el Estado de no haberse aprovechado estas exoneraciones. Se trata, ms bien, de un gasto tributario que si bien implica un aumento del gasto privado en educacin, reduce la disponibilidad de recursos pblicos para la educacin.

Como se discuti anteriormente, las preasignaciones presupuestarias constituyen restricciones al manejo del gasto del Gobierno Central. Algunos estudios estiman que dos tercios de la carga tributaria ya cuentan con un destino especfico, creando cierta rigidez presupuestaria.199 Como ya se indic, se clasifican las preasignaciones por la ley que las origina se tienen dos tipos principales: las respaldadas por la Constitucin Poltica de la Repblica y las respaldadas por leyes tributarias.

El gasto de las familias en servicios educacionales cubre los gastos vinculados a la asistencia escolar (matrcula y mensualidades) los gastos en libros, transporte, refaccin y otros casos alimentacin (almuerzo) contribuciones para actividades extraescolares junto con el costo de oportunidad de estudiar, es decir, ingresos que deja de percibir la familia y la sociedad mientras el estudiantes concluye sus estudios en lugar de incorporarse al mercado de trabajo 199 lavarreda et al (2005).
198

151

Las que provienen de la Constitucin asignan porcentajes de ingresos totales ordinarios del presupuesto a determinadas instituciones, incluyendo a la Universidad San Carlos, 5%.; municipalidades, 10%; Organismo Judicial, 2%; Corte de Constitucionalidad, 0.1%; deporte federado y no federado, 3%; y Tribunal Supremo Electoral, 0.5%. En conjunto no deberan ser inferiores al 20% del total de gastos. Las asignaciones respaldadas por leyes tributarias dependen del monto recaudado por cada impuesto, no as las constitucionales que dependen del total de ingresos. Los impuestos que poseen asignaciones especficas son el iva-Paz- y los impuestos aplicados a la circulacin de vehculos, a la distribucin de petrleo, sobre inmuebles, de salida del pas, a productos del tabaco y el impuesto sobre timbres y papel de protocolos. Existen asignaciones especficas que se designan al Sector Educacin, pero no todas corresponden al sistema escolar, ya que dentro del Sector Educacin pero fuera del Ministerio existe la formacin de recurso humano, academias y escuelas especializadas, alfabetizacin y educacin superior, entre otras. Las asignaciones especficas que se pueden canalizar a educacin son las destinadas a las Municipalidades, a los Consejos de Desarrollo y a los Fondos Sociales que dependen principalmente del iva-Paz. Tambin hay otros ingresos con destino especfico que no pueden ser reasignados como el servicio de la deuda, los ingresos privativos, las clases pasivas del Estado y las asignaciones anuales a instituciones del Estado y a organismos internacionales.200 Para 2005 los aportes preasignados que efectivamente se transfirieron ascendieron a Q4,424.5 millones, equivalentes al 17.8% de los ingresos totales, los cuales se distribuyeron entre 22 instituciones diferentes.201 Las transferencias a las municipalidades ascendieron a Q 2,801.0 millones, de las cuales Q 1,469.0 millones fueron por aporte constitucional y el resto por el aporte previsto en las leyes tributarias. La suma de las preasignaciones para 2005 totaliza un 29.0% del total de ingresos para dicho ao, por lo que, si se supone que la rigidez presupuestaria se mantiene como en el 2005, aumentar el presupuesto de educacin en un quetzal requerira aumentar el presupuesto de ingresos en Q1.29. Cuadro 66 Rigidez presupuestaria y gastos en el sistema escolar, 2005
Quetzales Aportes preasignados Transferencias a Municipalidades Rigidez presupuestaria Gastos en el sistema escolar Ingresos totales de la administracin central 4,424,490,469.02 2,801,001,751.03 7,225,492,220.05 4,978,896,622.50 24,881,081,473.28 % 17.8 11.3 29.0 18.8 100.0

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Portal de Transparencia del Ministerio de Finanzas Pblicas.

lavarreda et al (2005). Academia de Lenguas Mayas de Guatemala -alMG-; aporte a entidades de atencin en el orden militar; Aporte al deporte federado (confede y coG); Comisionado presidencial para la reforma, modernizacin y fortalecimiento del Estado -copre-; Consejos de Desarrollo Urbano y Rural; Corte de Constitucionalidad, Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -iGss-; Instituto Guatemalteco de Turismo -inGuat-; Instituto Nacional de Administracin Pblica -inap-; Instituto de Fomento Municipal -infoM-; Instituto de la Defensa Pblica Penal; Instituto Nacional de Bosques -inab-; Ministerio Pblico; Organismo Judicial; Organismo Legislativo; Procuradura de los Derechos Humanos; Secretara instancia de modernizacin del Sector Justicia; Sector cooperativo (inacop e inGecop); Superintendencia de Administracin Tributaria -sat-; Superintendencia de Bancos -sib-; Tribunal Supremo Electoral; Universidad de San Carlos de Guatemala -usac-.
200 201

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Dentro del total de preasignaciones presupuestarias los aportes de mayor peso son aquellos que estn respaldados por la Constitucin Poltica de la Repblica, los cuales generalmente no deberan ser menores al 20.6% de los ingresos ordinarios, pero que para 2005 nicamente representaron el 18.0% de los ingresos totales. El 8.4% restante depende de leyes y de la recaudacin especfica de cada impuesto, por lo que este porcentaje restante es menos rgido que los referidos por aporte constitucional y podran ser modificados en el mediano plazo. En ausencia de cambios en la Constitucin y en las leyes correspondientes resulta claro que un aumento del gasto en educacin de cierto monto significara que habra que aumentar el gasto pblico en casi un 30.0% adicional, lo cual conduce a la necesidad de identificar un incremento equivalente de los recursos disponibles en esta proporcin. En otras palabras, si se pretende aumentar el presupuesto en educacin en 1.0%, los ingresos totales del gobierno deben aumentar en 1.29% si se mantienen todos los aportes, y en 1.21% si nicamente se mantienen los aportes respaldados por la Constitucin.202 Las preasignaciones presupuestarias pueden concebirse, en este sentido, como un gasto indirecto. Sin embargo, en la medida que pueda establecerse un mecanismo ad hoc, posiblemente un fondo especfico para financiar gastos en educacin, que permita realizar los gastos adicionales que se requieren sin tener que destinarse casi un 30% de lo movilizado para otros recursos, podra evitarse ese gasto indirecto. Otra opcin es preasignar a la educacin escolar los recursos obtenidos de cierto impuesto. Ello permite que los clculos de los costos de una mejor educacin escolar para todos puedan basarse en el costo directo por alumno y no en el gasto presupuestado para el sector educacin en su conjunto. El anlisis del Presupuesto Nacional conduce a concluir que la reasignacin del gasto enfrenta severos lmites como medio para movilizar recursos adicionales para la educacin escolar. En particular, la rigidez presupuestaria, como ya se analiz, impide contar con posibles supervit luego de la ejecucin de programas. Por otra parte, como se explic en la seccin sobre la calidad del gasto en educacin, Guatemala no se aparta significativamente de otros pases latinoamericanos en lo que se refiere a la eficiencia del gasto. Aunque existe algn margen para mejoras que contribuyan a mejorar la eficiencia y a liberar con ello recursos que podran considerarse como adicionales, este margen es limitado y, adems, susceptible de aprovecharse solo en el mediano y largo plazo.

Frente a la importancia de los recursos preasignados, que significara que si se quisiera aumentar el presupuesto en educacin escolar, tendra que aumentarse el gasto paralelamente en otros sectores, con lo cual el gasto adicional en educacin tendra que ser un 30% superior para cubrir estos sectores, una propuesta para discusin podra ser la de asegurar que la movilizacin de recursos para la educacin tuviera el carcter de recursos especficos con destino fijado para el cumplimiento de las metas educativas 2021. Esta propuesta, que podra materializarse mediante la constitucin de un Fondo para la Educacin que comprendiera estos recursos especficos, contribuira a reducir el monto de recursos necesarios en alrededor al 1% del pib, dependiendo del escenario de crecimiento econmico que pueda suponerse para el futuro.203
Dentro de los aportes constitucionales estn los fondos de las municipalidades, los cuales pueden ser dedicados a infraestructura educativa, con lo cual la proporcin de gasto adicional no dedicado a educacin sera menor. 203 Si tomamos como base la carga tributaria del ao 2006, que fue alrededor del 10.6% pib, de lograrse una disposicin para aprobar nuevos ingresos tributarios con carcter especfico para la educacin, con un crecimiento econmico del 6% la carga tributaria requerida para alcanzar las metas de educacin para el 2021, sera de 12.1% . Si no se excluyeran estas preasignaciones la carga tributaria necesaria alcanzara el 13% del pib. El segundo escenario indica que de mantenerse una tendencia histrica de crecimiento econmico, aprobndose la disposicin de ingresos tributarios con carcter especfico, la carga tributaria requerida sera de 13.1% para el cumplimiento de las metas educativas para el 2021, en tanto que de no aprobarse dicha disposicin la carga tributaria debera alcanzar alrededor del 14% del pib.
202

153

a. Gasto tributario La renuncia tributaria constituye una importante fuente de fragilidad fiscal y es otra notable caracterstica de la fiscalidad latinoamericana, en este caso asociada al uso de incentivos fiscales. El gasto tributario equivale a los ingresos tributarios que el Estado deja de percibir derivado de la aplicacin de tratamientos preferenciales a ciertos sectores privilegiados por medio de la concesin de exoneraciones y exenciones de impuestos. Una opcin para movilizar recursos adicionales para la educacin escolar sera eliminar o reducir significativamente estos privilegios. Como parte de la necesidad de asegurar una asignacin eficiente de recursos el Pacto Fiscal indic que deba evitarse, en lo posible, el otorgamiento de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales que distorsionen la asignacin eficiente de recursos y propone la revisin de los privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales existentes, con el objeto de eliminarlos gradualmente. Se contempl adems que mientras estn vigentes deban cuantificarse y registrarse en un apartado especial en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y en la Contabilidad del Estado. En atencin a esto y en cumplimiento parcial de lo anterior el Presupuesto actualmente consigna el apartado de Gasto Tributario. El gasto tributario ha significado entre el 2004 y el 2006 el equivalente al 14% del Producto Interno Bruto, Q.37,648.4 millones para el 2006 es decir, el porcentaje semejante a la meta de la carga tributaria (12%), pero este dato debe matizarse para determinar el tipo de privilegio que realmente podra eliminarse, generando as ms recursos para el fisco. Segn los estudios preliminares realizados204 al estimar el incremento en la recaudacin que se producira por la eliminacin de las exoneraciones y exenciones, la proporcin del pib que se dejara de percibir se reduce al 3.25% cuando se ajusta lo que se dejara de percibir tomando en cuenta la probable reaccin de las empresas a la reduccin de incentivos. Adems, si se excluye de las exenciones aquellas que estn contenidas en la Constitucin (cooperativas, entidades educativas), el iva aplicado a las exportaciones (que los pases en general no aplican) y compromisos internacionales (exenciones para diplomticos), esta proporcin se estara reduciendo en un punto porcentual, a 2.2% del pib. Al dato anterior pueden realizarse dos ajustes adicionales. En primer lugar, existe un grupo de gastos tributarios como el del Mnimo Vital Exento de Q36,000,205 que sera difcil eliminar en su totalidad.206 En segundo lugar, deben realizarse otros ajustes a esta proyeccin por alguna subestimacin en el gasto tributario derivada de la ampliacin de los mismos del ao 2000, en el cual se bas el estudio de Mann y Burke, y cambios posteriores en la legislacin, con una ampliacin de las exenciones, exoneraciones o acreditaciones.207 Derivado de las consideraciones anteriores, se estima de forma muy conservadora que podran obtenerse entre 0.8% a 1.0% del pib como resultado de reducir gastos tributarios asociados al crdito fiscal del iva a exportaciones;208 transferencia de bienes inmuebles; servicios e instituciones financieras; instrumentos financiados por la bolsa de valores; intereses por fideicomisos; aportes y donaciones a asociaciones; sector minero; instituciones benficas y centros educativos;209 exenciones del impuesto a distribucin de petrleo y derivados (para generadoras de electricidad y franquicias);

Mann, A. y burke, R. (2002). El cual segn Mann y burke es considerablemente elevado si se le compara con otros pases. 206 Un principio constitucional es de la capacidad de pago, por el cual siempre debiera existir un mnimo exento para evitar que tributen aquellos individuos que no poseen capacidad de pago. 207 Los estudios de la sat, utilizando otra metodologa estimaban en el 2000 que el gasto tributario equivala al 12.0% del pib, mientras que un estudio reciente lo ubica en 14.0% del pib para 2005-2007. 208 El cual efectivamente se aplique a las exportaciones, lo cual sera resultado de una mejor fiscalizacin. 209 Resultado de una mejor fiscalizacin, ya que estas actividades estn exentas de acuerdo con la Constitucin Poltica.
204 205

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crdito del iva aplicable al isr de asalariados; crdito por reinversin de utilidades; exenciones aplicables a impuestos especficos, como tabaco y bebidas; as como, una aplicacin mesurada del rgimen de maquila y zonas francas exclusivamente para fomentar inversin extranjera con destino fuera de Centroamrica.210 Este podra ser un aporte gradual fundamental para cubrir la mayor parte de los recursos requeridos para cumplir con las metas de educacin, especialmente en un escenario de alto crecimiento econmico, pero an as tendra que complementarse con otras medidas para alcanzar el total de recursos necesarios. La reduccin o eliminacin de privilegios afectaran los intereses de grupos especficos y, por lo tanto, desde el punto de vista poltico, sern difciles de implementar. Sin embargo, constituyen medidas positivas que suministrarn mayor transparencia al sistema tributario. Una medida sugerida por Mann y Burke, para apoyar este esfuerzo, sera la centralizacin de la concesin de franquicias en el Ministerio de Finanzas para asegurar la transparencia de la concesin de franquicias que otorguen exenciones y exoneraciones impositivas (iva y derechos arancelarios).

b. Medidas de fiscalizacin La movilizacin de recursos para alcanzar las metas de educacin para el 2021, debe complementarse con programas anti-evasin, acompaados de un permanente mejoramiento de la efectividad de la Superintendencia de Administracin Tributaria sat, ya que una accin importante para la movilidad de recursos es la persecucin y combate coordinado del incumplimiento tributario. El aumento del Presupuesto de Ingresos se fortalece en la medida que se ejecute la estrategia global de fiscalizacin que abarca todo el mbito de la administracin tributaria. Esta estrategia debe definir con precisin los objetivos y metas a lograr, los que deben ser claros, permanentes y de largo plazo. Como parte de una estrategia global e integral de fiscalizacin y control de los contribuyentes, en el Pacto Fiscal se indic que la sat debe fortalecer la Unidad Especfica de Contribuyentes Especiales (Art. 6, prrafo 2 de la Ley Orgnica de la sat) Esta estrategia global debe incluir mecanismos especiales para ampliar la base tributaria, incorporando a la economa informal, la cual debera realizarse de manera gradual, a travs del diseo e implementacin de un rgimen que tome en consideracin las caractersticas econmicas y sociales del sector, as como las propuestas de sus organizaciones representativas. La Ley Orgnica de la Superintendencia de Administracin Tributaria determina que el Superintendente deber someter al Congreso de la Repblica, al final de cada ao fiscal, un informe circunstanciado del cumplimiento, avances, mecanismos de eficiencia, eficacia, fiscalizacin y control de sus funciones y atribuciones. El Congreso de la Repblica, en sesin plenaria, aprobar o improbar dicho informe, siguiendo el procedimiento establecido en ley, para la liquidacin de los presupuestos de los organismos del Estado. Esto es fundamental y an no logra aplicarse. El Pacto Fiscal indica que como parte de dicho informe se incluir: a) un plan anual de operaciones, que especifique sus objetivos y metas de cada ao, incluyendo las de inspeccin, gestin, recaudacin y presencia fsica as como las necesidades de modificaciones legislativas para apoyar la ejecucin del plan; y b) una cuantificacin y evaluacin de la evasin y del costo de recaudacin de cada impuesto, adems de incluir otros indicadores de la eficiencia de la administracin tributaria, incluyendo propuestas para mejorarla, respetando la confidencialidad establecida en la Constitucin Poltica de la Repblica.
En este caso tambin podra agregarse la revisin que posteriormente se dar a los esquemas de incentivos tributarios en el marco de la oMc, lo cual podra eliminar algunos tratamientos especiales.
210

155

Con el propsito que el sistema de administracin tributaria se mantenga sujeto a reglas, se eviten acciones arbitrarias o cambios imprevistos y permita que el contribuyente tenga claras sus obligaciones, el Pacto Fiscal, sugiri a la Comisin de Finanzas del Congreso la contratacin, bianual, de una evaluacin independiente del proceso de pago de los impuestos, de la percepcin de ese proceso por parte del contribuyente y de casos documentados de abuso o acciones arbitrarias. La debilidad en la aplicacin de las sanciones y la impunidad daan a la administracin tributaria. Por ser contrario al fomento de una cultura tributaria, el Pacto Fiscal indic que deber evitarse la aplicacin de todo tipo de condonaciones o amnistas. La administracin tributaria deber imponer serios criterios de disciplina administrativa internos y externos. En el mbito interno, se hara evitando y sancionando el comportamiento indebido de sus funcionarios y funcionarias; en el externo, aplicando medidas rigurosas de sancin a los contribuyentes evasores y a aquellos que utilicen el fraude de ley para no cumplir sus obligaciones tributarias. Se inst a los organismos del Estado a crear, por ley, un ente integrado que ataque a la economa subterrnea y combate a la evasin fiscal, bajo la jurisdiccin del Ministerio Pblico, que incluya a la Polica Nacional Civil, a la sat y al Organismo Judicial. Las medidas de fiscalizacin realizadas en el ao 2006 por la sat evidencian un incremento de 0.9% de carga tributaria por efecto de medidas administrativas y de fiscalizacin, vinculado adems al crecimiento econmico, es decir, sin modificacin de tarifas. Por esta va tambin es posible la movilizacin de recursos con carcter especfico para la educacin por lo que se calcula un incremento en los ingresos considerando el crecimiento vegetativo de los ingresos de entre el 0.1 al 0.4% del pib, bajo un escenario conservador y dependiendo del crecimiento econmico.211 c. Impuestos Directos La evolucin reciente de los impuestos directos evidencia un comportamiento esttico con relacin al crecimiento del pib, y durante la presente dcada la mayor participacin se logr en el 2002, cuando se alcanz el 2.8% del pib, en promedio no ha superado el 2.25%. A partir del 2004 su participacin se mantiene en el 2.5% del pib. La recaudacin de los impuestos directos est centrada en el Impuesto sobre la Renta, isr. El ietaap concluye en el ao 2007 y el ieMa concluy en el 2005, y sin estos dos impuestos el isr representa el 15% de los ingresos tributarios. El isr ha permanecido inmovilizado durante los ltimos diez aos en trminos del pib, ya que de 1.6% en el 1996 tan slo alcanz el 1.8% en el 2005. Esto evidencia la dificultad de aumentar los ingresos tributarios basada en la contribucin de los impuestos directos. Una mayor movilidad de recursos por la va de los impuestos directos no necesariamente debe lograrse por el camino de un aumento de tarifas, focalizada en el isr. Otro resultado importante para un incremento de recursos destinados a la educacin ser posible por medio de la revisin de las exoneraciones y especialmente exenciones, que erosionan la base tributaria de los impuestos directos, lo cual queda reflejado en el gasto tributario como se anota con anterioridad, lo que debe ser revisado con carcter urgente como una prometedora salida en la bsqueda de recursos frescos a ser movilizados con miras a atender el financiamiento requerido para alcanzar las metas educativas para el 2021. Adicionalmente una medida que podra ser efectiva en el corto plazo consiste en el incremento gradual de las tasas del isr aplicable a la renta bruta. Sin embargo, estas alzas deberan ser mni-

Bajo supuestos de alto impacto en las medidas administrativas incluso podra esperarse hasta un 1.0% del pib como un resultado de una fiscalizacin efectiva.
211

156

mas y acompaadas del fortalecimiento de la tributacin de los regmenes de renta neta. De lo contrario, con regmenes de renta neta dbiles, es muy sencillo para el contribuyente cambiarse de esquema de tributacin sobre la renta.212 Otra medida que podra aplicarse es la de incrementar las tasas aplicables a personas jurdicas, para compensar el incremento en las tasas a la renta neta. Sin embargo, sin un rgimen consolidado de fiscalizacin de los gastos deducibles esta medida difcilmente podra tener algn impacto significativo. d. Impuestos indirectos Los impuestos indirectos tambin presentan cierta rigidez en su tendencia, al haber pasado del 6.6% en 1996 al 7.1% del pib en el 2005. Los derechos arancelarios presentan una tendencia decreciente (de representar el 24% en el 1995 significan el 11% en el 2005) por lo que la recaudacin se ha concentrado en el Impuesto al Valor Agregado iva que de 3.6% en 1996 pas a 4.4% del pib en el 2005. e. Deuda pblica Los distintos escenarios para la movilizacin de recursos se sustentan en el esfuerzo interno que podra ser complementado con el apoyo de la cooperacin internacional, la que en el ao 2006, en el caso del presupuesto del Ministerio de Educacin, signific el 6% de su presupuesto total, 2.6% proveniente de prstamos externos y 3.4% de donaciones externas, (0.05% y 0.07% del pib respectivamente) adems de la negociacin de deuda interna.

a. Reasignacin del gasto Como ya se indic, existe cierto margen para reorientar el gasto pblico en el mbito local para destinar una mayor proporcin del mismo al gasto en educacin. A pesar de que la educacin se ha posicionado como una prioridad a nivel nacional, ello no ha quedado reflejado en la asignacin de los recursos por parte de las municipalidades a este sector. En algunos municipios incluso no existe un espacio presupuestario para la funcin de educacin. El Cdigo Municipal indica en forma expresa la responsabilidad de las municipalidades en el apoyo a la educacin, (artculos 36, 68 y 131) por lo que resulta valedero plantear como una opcin realista que los gobiernos locales, en cumplimiento de esta disposicin, adecuen su presupuesto otorgando un espacio financiero que cada vez ms signifique un importante porcentaje dentro de su presupuesto. A esto debe agregarse el financiamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo, cuyo objetivo es organizar y coordinar la administracin pblica mediante la formulacin de polticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinacin interinstitucional, pblica y privada, por lo que el tema educacin debe ser parte prioritaria de su atencin.213 La legislacin referente al Sistema de Consejos de Desarrollo est vinculada con estipulaciones contenidas en la Constitucin Poltica de la Repblica, diversos tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos y la legislacin ordinaria sobre materias afines, en especial el Cdigo Municipal. Esta base legal conduce a la necesidad de orientar con prioridad los recursos locales a la funcin de educacin.
Adems, que un esquema de renta bruta sin una adecuada fiscalizacin es altamente vulnerable. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Artos. 3, 6, 8, 10, 14, 12, 17, 25, 27, 28, 29, 31, Decreto Nmero 11-2002.
212 213

157

Otro fundamento legal que respalda las acciones locales en apoyo a la educacin es la Ley de Descentralizacin. Un paso importante ser la apertura de un mayor espacio en la estructura presupuestaria de los Gobiernos Locales y los Consejos de Desarrollo Urbano Rural que evidencia un avance ms all del 9% de participacin de su financiamiento para la educacin local. A continuacin se supone que el gobierno local debera incrementar su gasto dedicado a la educacin, segn los escenarios presentados, en un 22% como mnimo hasta un 35% de su presupuesto local. b. Recursos nuevos Los recursos nuevos pueden provenir de los ingresos propios de las municipalidades los que se originan de arbitrios, tasas y deuda contrada por la propia municipalidad.

Una limitante para avanzar hacia una mayor inversin social en educacin es la corrupcin. La corrupcin afecta a los pobres ya que limita su acceso a la educacin. Las acciones anticorrupcin pueden ser consideradas como un factor importante que contribuye en el aumento de la inversin en educacin. La rendicin de cuentas en el sector educacin es importante para medir la eficacia de los recursos destinados a la educacin, ya que el mal manejo de los fondos restringe la disponibilidad para el financiamiento de programas prioritarios en el sector.

Con el propsito de ilustrar las opciones de financiamiento del gasto en educacin, se estimaron dos escenarios de proyeccin del perodo 2008-2021: el primero de ellos supone que el crecimiento econmico continuar la tendencia reciente (1996-2005), mientras que en el otro escenario el supuesto es que la economa crece acorde a lo establecido en los Acuerdos de Paz (6% anual en trminos reales). Las medidas que se analizan a continuacin no son recomendadas necesariamente por el icefi. Esta seccin simplemente se realiza para ilustrar las ventajas y desventajas de distintas opciones, las cuales tienen pros y contras a la hora de su implementacin. En este sentido, adems de estimar un escenario base en el cual no se llevan a cabo polticas,214 en cada uno de los escenarios se simularon efectos de distintas polticas: reduccin del gasto tributario, incremento de las tasas de isr correspondientes a renta bruta, mejora en la recaudacin del iusi e incremento del iva. En casos en que no se aumentan los ingresos tributarios se supone que aumentara la deuda, lo cual tambin se evala. Estas proyecciones se presentan a continuacin. a. Escenario con crecimiento econmico de acuerdo con las tendencias recientes i. Escenario base con tendencia histrica reciente En este caso puede observarse que debido a que las tasas de crecimiento son bajas, no es posible generar automticamente, sin reformas tributarias, un flujo de recursos para cumplir con las metas de educacin. De hecho, el crecimiento tendencial de la carga tributaria generado por mejoras administrativas apenas llegara a ser del 0.2% del pib en casi 13 aos. Ello trae como consecuencia que la fuente de financiamiento principal, sin reformas tributarias, sera el endeudamiento.
214

Ver Anexo 1 donde se describen los supuestos principales que se utilizaron para construir el escenario base.

158

A partir del 2011 el endeudamiento requerido (es decir, la brecha no cubierta con recursos tributarios propios, por lo que entonces se acude a la deuda) sera superior al 2% del pib, e incluso llegara a niveles del 2.5% del pib durante el 2020. En este caso habra que tomar en cuenta que el endeudamiento con el cual se financiara el gasto adicional en educacin prcticamente eliminara o reducira a su mnima expresin la capacidad de endeudamiento del resto del sector pblico. Adicionalmente, el fuerte endeudamiento del sector pblico podra influir en el alza de la tasa de inters, con lo que tanto el costo del financiamiento para el Gobierno como para el sector privado podran verse afectados. Por un lado, tendra efectos sobre el gasto pblico y, por el otro, podra reducir la inversin privada y, por lo tanto, el crecimiento econmico.215 Grfico 17 Escenario Base de Financiamiento de Brecha *Tendencia*
3.0 2.5 2.0 % del PIB 1.5 1.0 0.5 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2
2.0 1.9 2.1 2.0 2.2 2.1 2.4 2.3 2.3 2.2 2.4 2.5 2.6 2.4 2.6 2.5 2.7 2.5 2.7 2.5 2.7 2.5 2.6 2.4

1.8 1.8

1.9 1.8

0.2

0.2

0.2

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B recha
Fuente: estimacin propia

Impuestos

Deuda

ii. Reduccin del gasto tributario (exenciones y exoneraciones) Ante la imposibilidad de generar automticamente los recursos para cumplir con las metas de educacin, la primera opcin de reforma sera reducir el gasto tributario, es decir, reducir las exenciones y exoneraciones o, en otras palabras, disminuir los privilegios fiscales. Existe la dificultad de reducir estos incentivos debido a la existencia de lo que se ha convertido en derechos adquiridos para algunas empresas. Suponiendo que la eliminacin de estos incentivos demorar 10 aos en alcanzar su potencial mximo, su aporte a la carga tributaria generar 1% del pib en el 2014, aproximadamente. Eliminar este gasto tributario permitira reducir el endeudamiento a alrededor 1.7% del pib por ao, y dara lugar a un aumento de la carga tributaria del 1.2% del pib para el 2021. El endeudamiento, en promedio, estara en niveles muy similares al de los ltimos cinco aos, lo cual representara un problema para prximos gobiernos, ya que tendran un margen muy estrecho para contratar deuda adicional.

Debe tomarse en cuenta que este modelo de proyeccin no toma en cuenta interacciones negativas que podran darse entre la tasa de inters y el crecimiento econmico, a la vez que tampoco incorpora los efectos positivos que sobre el crecimiento podran observarse derivados de un incremento en el acervo de educacin de la poblacin guatemalteca.
215

159

Grfico 18 Escenario Base de Financiamiento de Brecha *Tendencia*

3.0 2.5 2.0 % del PIB 1.5 1.0 0.5 0.1 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B recha
Fuente: estimacin propia

1.8 1.4 1.4 1.5 1.6 1.6

1.7

1.7

1.8

1.7

1.7

1.7

1.7

1.7

0.6

0.7

0.7

0.8

0.8

0.9

1.0

1.0

1.1

1.2

1.2

1.2

1.2

Impuestos

Deuda

R eforma

iii. Reduccin del gasto tributario (exoneraciones y exenciones) e incremento del isr sobre renta bruta El impuesto sobre la renta bruta, aplicable al 5% del ingreso bruto de personas y empresas, no ha estado vigente durante mucho tiempo, con lo cual las proyecciones que se hagan sobre dicho impuesto deben tomarse con reserva. En todo caso, para lograr un escenario en el cual el endeudamiento sea menor al 1% del pib, la tasa del impuesto debera incrementarse del 5% al 9%.216 La combinacin de ambos medidas representara un incremento importante de la carga tributaria de hasta 2.4% del pib. Grfico 19 Escenario Tendencia Financiamiento de Brecha con Reforma Gasto Tributario
3.0 2.5 2.0 % del PIB 1.5 1.0 0.5 1.9
1.6 1.4 1.2 1.4

2.1

2.2

2.4

1.2

1.3

1.3

1.3 1.1

1.3

1.5
1.4

1.6

1.8

0.8

0.9

1.0

0.2

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B recha
Fuente: estimaciones propia

Impuestos

Deuda

R eforma

En esta proyeccin se asume una elasticidad unitaria. No se descarta que derivado de la imposicin de esta medida un grupo importante de contribuyentes opten por el rgimen de renta neta, en el cual pueden deducir gastos de sus ingresos. Una alternativa sera combinar el incremento de las tasas aplicables a la renta bruta con el aumento de las tasas aplicables a la renta neta, todo esto en un escenario de mayor fiscalizacin.
216

160

iv. Reduccin del gasto tributario y reforma iusi Para proyectar esta medida se hizo el supuesto de que el fortalecimiento de las finanzas municipales permite que el pas logre un incremento en la recaudacin del iusi con lo que se iguala el desempeo de Paraguay, pas de renta similar a la de Guatemala y que actualmente logra recaudar 0.7% de pib, mientras que Guatemala apenas logra 0.1%. Esta proyeccin supone que en el lapso de 10 aos sera posible fortalecer las finanzas municipales. En los resultados que se muestran a continuacin puede apreciarse que con esta medida el endeudamiento se reduce al 0.9% del pib bajo el supuesto de que todo el ingreso adicional se destina a educacin. En este caso, existiran la ventaja que no existen ingresos preasignados en las municipalidades, por lo que no sera necesario constituir un Fondo de Desarrollo de la Educacin para garantizar recursos destinados especficamente a la educacin escolar. Sin embargo, las dificultades que se podran presentar son diversas. En primer lugar, podra existir una correlacin inversa entre la capacidad de las municipalidades y las necesidades de financiamiento de la educacin, por lo cual podra existir un sesgo a que aquellas municipalidades ms fuertes y con mayores ingresos podran tener menores necesidades de financiamiento. En segundo trmino, en cada uno de los casos podran ser distintos los incentivos de las corporaciones municipales a destinar el gasto a la educacin, es decir, no necesariamente destinaran todos los nuevos recursos generados a la educacin. En tercer lugar, tendran que existir mecanismos de coordinacin para que la educacin escolar llevada a cabo por las entidades locales respondiera fielmente a los lineamientos del ente rector de la educacin, el Ministerio de Educacin. Grfico 20 Escenario Tendencia Financiamiento de Brecha con Reforma Gasto Tributario + iusi
3.0 2.5 2.0 % del PIB 1.5 1.0 0.5

1.8 1.3 1.3 1.3 1.4 1.4 1.4 1.4 1.3

1.9 1.7 1.5 1.3

1.1

2.0

2.0

2.0

0.7

0.8

0.9

1.0

1.1

1.2

1.0

1.0

1.0

0.9

0.1
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B recha
Fuente: estimaciones propia

Impuestos

Deuda

R eforma

v. Reduccin del gasto tributario e incremento del iva Otra opcin que existe para incrementar el gasto en educacin escolar consiste en incrementar el iva. En el escenario de crecimiento acorde a la tendencia reciente, sera necesario incrementar el iva al 15% para que as el endeudamiento requerido para cubrir lo restante sera relativamente pequeo, oscilando alrededor del 0.5% del pib. En este caso, la recomendacin sera que el iva fuese un impuesto pre-asignado, de la misma forma que el iva-Paz, ya que esto permitira que el aumento en la carga tributaria fuese utilizado ntegramente para la educacin escolar. 161

Si bien el iva es una medida de poltica tributaria que tiene un potencial recaudador, hay que tomar en cuenta dos aspectos. El primero es que el iva tiende a ser un impuesto de carcter regresivo, lo cual contraviene los principios del Pacto Fiscal. En segundo lugar, el incremento del iva podra no tener los efectos deseados en la recaudacin si no se cuenta con sistemas adecuados de fiscalizacin, principalmente en lo que se refiere al crdito fiscal, ya que a tasas ms elevadas el incentivo es mayor para acceder a crdito fiscal sin calificar para ello, declarando exportaciones no realizadas, por ejemplo. La reduccin del gasto tributario no solo contribuye al incremento en la recaudacin sino que adems tiene efectos positivos sobre las otras reformas. Para ejemplificar un caso, si se incrementa el iva y no se elimina la acreditacin del iva al isr sobre asalariados, el efecto que se tendra es que por un lado la recaudacin se incrementa al subir la recaudacin de iva, pero la recaudacin de isr para asalariados se vera reducida. Por otro lado, si no se reduce el gasto tributario, el resultado es que la tasa necesaria del iva no sera del 15% sino del 17% para obtener resultados similares. Grfico 21 Escenario Tendencia Financiamiento de Brecha con Reforma Gatos Tributario + iva (15%)
3.0 2.3 2.5 2.0 % del PIB 1.5 1.0 0.5 0.1 1.8 1.8 1.9 1.9 2.0 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.5 2.5

0.2

0.3

0.3

0.4

0.5

0.5

0.5

0.5

0.5

0.5

0.5

0.5

0.4

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 R eforma

B recha
Fuente: estimaciones propia

Impuestos

Deuda

b. Escenario con crecimiento econmico segn los Acuerdos de Paz En este caso, se requerira un endeudamiento anual superior al 1.5% del pib para hacerle frente a los nuevos compromisos de gasto pblico en educacin. Solo 0.3% del pib contribuira al financiamiento de los nuevos gastos de educacin.217
Hay que tomar en cuenta, que este escenario asume que no existirn cambios radicales en el gasto pblico no incluido en educacin, el cual se asume que crecer de acuerdo a la evolucin del pib. Otro aspecto a considerar tiene que ver con las condiciones en las cuales esta deuda sea contratada, como plazos, tasas y monedas, lo cual puede agregar cargas adicionales al pago de intereses de la deuda pblica. Esto podra reducir el monto de recursos disponibles para educacin. Sin embargo, debido a que para este escenario las tasas de crecimiento son alrededor de 6% en trminos reales, y el mximo endeudamiento por ao equivale al 1.8% del pib, en este escenario, incluso una trayectoria de endeudamiento no comprometera la sostenibilidad en el largo plazo del financiamiento para el pas. Ya que, ceteris paribus, la razn de endeudamiento respecto al pib se reducira, al crecer la deuda a la tercera parte en la que lo hace el producto.
217

162

Grfico 22 Escenario Base de Financiamiento de Brecha *Acuerdos de Paz*

2.5 2.0 2.0 2.0 2.0 1.9

2.0

1.7 1.7

1.8 1.6

1.8 1.7

1.8 1.7

1.9 1.7

1.9 1.8

1.9

1.8

1.8

% del PIB

1.8

1.8

1.8

1.5

1.8

1.7

1.7

1.6

1.5

1.0

0.5 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2

0.2

0.3

0.3

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B recha
Fuente: estimaciones propia

Impuestos

Deuda

i. Reduccin del gasto tributario Como se mencion anteriormente, el endeudamiento no es tan alto debido a que en este escenario la economa crece a tasas elevadas. Por lo tanto, al agregar una reforma como la eliminacin del gasto tributario el endeudamiento sera inferior al 1.0% del pib a partir del 2018 debido al impacto positivo del crecimiento econmico sobre la recaudacin tributaria. Grfico 23 Escenario Base *Acuerdos de Paz* Financiamiento de Brecha con Reforma Gasto Tributario
3.0 2.5 % del PIB 2.0 1.5 1.0 0.5 1.7 1.2 1.3 1.3 1.3 1.4

1.2 0.7 0.1 2008

1.2 0.7

1.2 0.8

1.2 0.8

1.2 0.9

1.2

1.0

1.1

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B recha Impuestos Deuda

Reforma

Fuente: estimaciones propia

ii. Reduccin del gasto tributario y reformas al isr sobre renta bruta Al aplicar una medida adicional, como es el incremento en la tasa del isr aplicable a la renta bruta, se dara un menor endeudamiento, el cual a partir del 2016 estara por debajo del 1% del pib, y para el 2021 llegara al 0.4% del pib. En este caso, si la economa toma un rumbo de crecimiento del 6%, sera ms recomendable aplicar una tasa del 7% en vez del 9% que se estim necesaria para el escenario del crecimiento segn la tendencia. Ac persistiran las observaciones sobre la necesidad de fortalecer la fiscalizacin, pero los incentivos a trasladarse al rgimen de isr de acuerdo con la renta neta seran menores. 163

Grfico 24 Escenario Base *Acuerdos de Paz* Financiamiento de Brecha con Reforma Gasto Tributario + isr
3.0 2.5 2.0 % del PIB 1.5 1.0 0.5 0.9 0.9 1.0 1.1 1.7 1.7 1.8

1.2

1.2

1.1

1.1

1.1

1.1 1.2

1.3

1.4

1.6

1.6

0.7

0.8

0.1 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B recha
Fuente: estimaciones propia

Impuestos

Deuda

Reforma

iii. Reduccin del gasto tributario y reformas al iusi En este caso, la reduccin del gasto tributario sumada a reformas al iusi, permitira financiar de forma completa la brecha en el gasto en educacin escolar. Sin embargo, deben tomarse en cuenta las advertencias que se hicieron en la seccin que trata estas medidas bajo el escenario de crecimiento econmico de acuerdo con la tendencia reciente. Grfico 25 Escenario *Acuerdos de Paz* Financiamiento de Brecha con Reforma Gasto Tributario + iusi
3.0 2.5 2.0 % del PIB 1.5 1.1 1.0 0.5 (0.5) 0.8 0.1 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
B recha
Fuente: estimaciones propia

1.7 2.0

2.1 1.1 0.9 1.1 1.3 1.4 1.8 1.6

2.1

2.1

1.1

1.0 1.0

0.8

0.9

Impuestos

Deuda

Reforma

164

iv. Reduccin del gasto tributario y reformas al iva Un panorama similar al anterior ocurrira al combinar la reduccin del gasto tributario y el incremento en la tasa del iva al 14%, destinando de forma ntegra el incremento del iva a la educacin escolar como un impuesto preasignado. En este escenario la ventaja consistira en que el endeudamiento sera el menor de todos los casos, e incluso para los aos 2020 y 2021 se estaran generando recursos por encima de los requeridos para financiar la brecha de esos aos, los cuales podran utilizarse para amortizaciones adicionales de la deuda que se acumul en los primeros aos para cubrir la brecha. Grfico 26 Escenario *Acuerdos de Paz* Financiamiento de Brecha con Reforma Gasto Tributario + iva (14%)

Al no aplicar la reduccin del gasto tributario y nicamente optar por el aumento del iva para obtener resultados similares a la reduccin del gasto tributario la tasa del iva al 14% permitira finalizar el 2021 con un endeudamiento anual del 0.6%. Mientras que si se deseara obtener nicamente con el aumento del iva, los resultados que se muestran en el cuadro anterior, sera necesario incrementarlo al 16%. c. Resumen de escenarios Como puede observarse en los siguientes cuadros, existen distintas opciones para financiar la brecha del gasto en educacin escolar, sobre las cuales se mencion con anterioridad sus pros y contras. Para todos los casos, y para cada uno de ellos con distinta intensidad, el financiamiento ser posible realizarlo con al combinacin de endeudamiento e incremento en la recaudacin tributaria. En sntesis, si bien puede resaltarse que no es posible financiar de una manera sostenible las necesidades de la educacin escolar en el pas sin una mayor captacin de impuestos, tambin es importante tomar en cuenta que todas aquellas medidas que contribuyan a contar con tasas de crecimiento similares a las de los Acuerdos de Paz permitiran contar con un entorno ms favorable para obtener estos recursos. No obstante, tambin el bajo acervo educativo de la poblacin guatemalteca es hoy en da un factor que limita la capacidad productiva del pas. Entonces, en la media que las medidas tributarias se combinen con una mejora en las condiciones para el crecimiento econmico del pas y los recursos se destinen a la educacin escolar, esto puede generar un crculo virtuoso en el cual el crecimiento econmico contribuye a dotar de mayores recursos a 165

la educacin y el logro educativo de la poblacin tambin puede traducirse en mayores tasas de crecimiento econmico y desarrollo social. Cuadro 67 Brecha presupuestaria y endeudamiento por perodo*/ Escenario segn Acuerdos de Paz en trminos del pib
Concepto Base (sin medidas) Reduccin exenciones Reduccin exenciones + isr (7%-9%) Reduccin exenciones + iusi Reduccin exenciones + 15%)
iva

2008 1.7 1.7 1.7 1.7 (14%1.7

2009-2010 2011-2012 2013-2015 1.6 1.2 1.2 1.1 0.5 1.7 1.2 1.1 1.1 0.5 1.8 1.2 1.1 0.9 0.4

20162021 1.7 0.9 0.7 0.2 0.1

Brecha total 2008-2021 1.7 1.1 1.0 0.7 0.4

*/ El monto en millones de us dlares es la suma de la brecha de los aos considerados en el perodo. Para el clculo de la brecha en trminos del crecimiento econmico, se ha procedido a dividir la brecha agregada dentro de la suma del pib de cada uno de los aos considerados en el perodo. Nota: el primer valor de cada columna corresponde a la proyeccin utilizando el crecimiento segn Acuerdos de Paz y el segundo valor corresponde a la tendencia. Fuente: Elaboracin propia con base en costos estimados y proyecciones del pib.

Cuadro 68 Brecha presupuestaria y endeudamiento por perodo*/ Escenario segn tendencia de crecimiento econmico
Concepto Base (sin medidas) Reduccin exenciones Reduccin exenciones + isr (7%-9%) Reduccin exenciones + iusi Reduccin exenciones + iva (14%-15%) 2008 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 2009-2010 1.8 1.4 1.2 1.3 0.3 2011-2012 2013-2015 2016-2021 2.0 1.5 1.3 1.4 0.4 2.3 1.7 1.4 1.4 0.5 2.5 1.7 1.1 1.0 0.5 Brecha anual total 2008-2021a/ 2.2 1.7 1.3 1.3 0.5

*/ El monto en millones de us dlares es la suma de la brecha de los aos considerados en el perodo. Para el clculo de la brecha en trminos del crecimiento econmico, se ha procedido a dividir la brecha agregada dentro de la suma del pib de cada uno de los aos considerados en el perodo. a/ Equivale al monto de endeudamiento al que tendra que acudirse para cubrir la brecha. Nota: el primer valor de cada columna corresponde a la proyeccin utilizando el crecimiento segn Acuerdos de Paz y el segundo valor corresponde a la tendencia Fuente: Elaboracin propia con base en costos estimados y proyecciones del pib.

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pnud

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La Constitucin Poltica de Guatemala afirma la primaca de la persona humana como sujeto y fin del orden social, reconociendo a la familia como gnesis de los valores espirituales y morales de la sociedad y al Estado como responsable de la promocin del bien comn y de la consolidacin del rgimen de legalidad, seguridad, justicia, igualdad, libertad y paz. Tambin establece que el Estado debe impulsar la plena vigencia de los derechos humanos dentro de un orden institucional estable, permanente y popular, donde gobernados y gobernantes procedan con absoluto apego al derecho. Adems, se establece que el Estado de Guatemala tiene como fin supremo la realizacin del bien comn. Por su parte, los Acuerdos de Paz enfatizan el reconocimiento de la identidad y derechos de los pueblos indgenas como base fundamental para la construccin de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge. Tambin establecen que el respeto y ejercicio de los derechos polticos, culturales, econmicos, sociales y espirituales son el principio para lograr una convivencia que manifieste la diversidad de nacin. Consideran la justicia social como el pilar de la unidad y la solidaridad nacional. Estos Acuerdos se reconocen como compromisos de Estado, al estar aprobado el Decreto No. 52-2005, Ley Marco de los Acuerdos de Paz, que adems crea la nueva institucionalidad de la paz. A su vez, el Pacto Fiscal, que es un acuerdo nacional sobre el monto, origen y destino de los recursos con que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones constitucionales y con obligaciones derivadas de los Acuerdos de Paz, presenta como parte de los fundamentos polticos y econmicos bsicos la visin de nacin. El Pacto Fiscal reconoce que la nacin guatemalteca tiene un carcter multitnico, pluricultural y multilinge y la construccin de la unidad nacional demanda el reconocimiento de la identidad de los pueblos indgenas que la componen y la regionalizacin lingstica del territorio nacional del Estado guatemalteco. Aunque Guatemala tiene avances formales importantes que plantean una visin de nacin de largo plazo, an no se observan avances reales como fruto de una poltica pblica educativa de largo plazo que haga valer la educacin como un derecho humano. La sistematizacin y propuesta de estas metas para el perodo 2008-2021 constituye un punto de partida para la determinacin de los costos y fuentes de financiamiento que hagan posible el cumplimiento de las mismas y orienten a las autoridades de gobierno venideras para que de forma continua se lleven a la prctica en un marco ms integrado y ms eficaz polticas que eviten desigualdades, especialmente en educacin, que contribuyan a un aumento del bienestar de la sociedad.

218

Extracto de icefi (2006).

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Guatemala ha asumido obligaciones como resultado de una serie de compromisos legales y polticos nacionales e internacionales, donde se reconoce que la educacin es un derecho de la persona humana. Estos compromisos incluyen los fundamentos legales nacionales, integrados por la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, los Acuerdos de Paz y su Ley Marco, la Ley Nacional de Educacin y la Ley de Idiomas Nacionales. Los internacionales incluyen la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; la Convencin sobre los Derechos del Nio; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; y el Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales. A lo anterior hay que agregar los acuerdos internacionales sobre las Metas del Milenio y el Foro Mundial sobre la Educacin en el Marco de Accin de Dakar 2000. Como resultado de lo anterior el Estado ha asumido el compromiso de garantizar la educacin en los niveles inicial, preprimario, primario y bsico de forma gratuita y obligatoria, sin discriminacin. Adems, los compromisos nacionales incluyen promover la enseanza bilinge, la alfabetizacin, la universalizacin de la educacin diversificada, y la descentralizacin y regionalizacin de la educacin. Finalmente, las Metas del Milenio estn orientadas a ofrecer a toda la niez un ciclo de enseanza primaria completa sin desigualdades de gnero para el 2015.

176

Para impulsar su desarrollo la sociedad guatemalteca necesita poseer una visin de largo plazo, que visualice una nacin democrtica, incluyente, participativa con una identidad pluricultural, multilinge y multitnica, y que a su vez sea competitiva, es decir, capaz de establecer las condiciones para generar prosperidad y desarrollo.219 La existencia de numerosas leyes y acuerdos nacionales e internacionales con compromisos sobre la educacin son una muestra de la importancia que se le da a la educacin dentro de este ideal. En el cuadro 1.1 se incluyen el conjunto de propuestas con incidencia directa en lo que podran ser grandes objetivos de la educacin en Guatemala. A continuacin se realiza una descripcin resumida de compromisos de aquellas propuestas internacionales y nacionales ms importantes, hasta culminar con una sntesis de objetivos propuestos al final de esta parte. Cuadro 1.1 Listado de propuestas estudiadas por orden alfabtico
Propuesta 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Agenda Gubernamental 2004-2008 Agenda Nacional Compartida Agenda Nacional de Competitividad, 2005-2015 Agenda pblica hacia los pueblos indgenas en el marco de los Acuerdos de Paz, 2005-2012 Declaracin del Milenio, onu Dilogo y Consenso Nacional, Mineduc Diseo de Reforma Educativa (Gran Campaa por la educacin) Foro Mundial sobre Educacin, Dakar 2000 Informe de Desarrollo Humano 2003, pnud Informe Nacional. El desarrollo de la educacin en el siglo XXI, Mineduc Kabawil Visin Profunda La propuesta de la Comisin Centroamericana para la Reforma Educativa, preal Mesa Intersectorial de Dilogo y Desarrollo Econmico y Social Plan de Desarrollo Econmico y Social 2004-2007, cacif Plan de Educacin Guatemala 2004-2007, Mineduc Plan Nacional de Educacin 2007, Mineduc Plan Nacional de Educacin de Largo Plazo 2023, Mineduc Plan Nacional de Largo Plazo Plan Nacional, Mineduc Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y el Caribe, preal Resultados para el 14 de enero de 2008, Mineduc Visin Educacin, Mineduc

219

Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015, elaborada por el Programa Nacional para la Competitividad.

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a) Foro Mundial sobre la Educacin, Dakar 2000 En este foro, celebrado en abril del 2000 en Dakar, Senegal, participaron docentes, investigadores, ministros y dirigentes de organizaciones internacionales de 164 pases, quienes reiteraron el planteamiento de la educacin bsica como un derecho fundamental reconocido en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y la Convencin sobre los Derechos del Nio. El marco de accin de Dakar se constituy en un compromiso en el que los gobiernos asumieron la obligacin de velar por que se alcancen los objetivos y finalidades establecidos en la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos (Jomtien, Tailandia, 1990) y se plantearon los objetivos que se detallan a continuacin. * Lograr la enseanza primaria universal. * Promover la alfabetizacin de adultos, con equidad de gnero. * Promover la igualdad entre los sexos. * Mejorar la calidad educativa. * Aumentar la asistencia complementaria. b) Declaracin del Milenio En septiembre del 2000, ciento ochenta y nueve pases, entre ellos Guatemala, suscribieron la Declaracin del Milenio que agrupa y sintetiza los objetivos para el desarrollo de la humanidad, de donde derivan las Metas del Milenio y cuyos objetivos relativos al tema de educacin, son los siguientes: * Lograr la enseanza primaria universal para el 2015 * Promover la igualdad entre los sexos en todos los niveles de enseanza, antes del fin del 2015.

a) Reforma Educativa La Reforma Educativa ha comprendido dos etapas. La primera incluy el diseo de la Reforma Educativa, presentado en 1998, y elaborada basndose en lo estipulado por los Acuerdos de Paz, partiendo de cuatro orientaciones: 1) Elaborar un proyecto integral para toda la nacin; 2) Responder a las caractersticas y necesidades de un pas multitnico, multicultural y multilinge; 3) Concretarse a travs de la participacin de todos los pueblos, sectores, organizaciones e instituciones que conforman la sociedad; y, 4) Hacer realidad el derecho de todas las personas a una educacin de calidad, con pertinencia cultural y lingstica. Despus de la presentacin del diseo de Reforma Educativa, la siguiente etapa consisti en elaborar el proceso de dilogo y consenso para la Reforma Educativa (publicado en marzo de 2001). Ello permiti fortalecer los espacios de participacin, discusin y expresin en los mbitos municipal, departamental y nacional, enriquecidos por la presencia de organizaciones de la sociedad civil en la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa. Los objetivos planteados por esta iniciativa fueron los siguientes: * Ampliar la cobertura con calidad en todos los niveles del sistema educativo. * Mejorar la calidad educativa y el respaldo a la transformacin curricular, donde se destacan los ejes de respeto y promocin de las identidades culturales y tnicas, la promocin de la forma178

cin ciudadana, el fortalecimiento de la nia y la mujer en el sistema educativo y el desarrollo de la educacin para el trabajo. * Ampliar la educacin bilinge intercultural. * Por parte del Estado, garantizar una educacin obligatoria y gratuita. * Profesionalizar a los docentes y dignificarlos. * Descentralizar el sistema educativo. * Aumentar el presupuesto de educacin. * Aumentar la participacin ciudadana en el proceso de la reforma educativa. b) Visin Educacin En el 2005 se hicieron pblicos los resultados de esta propuesta, que fue elaborada en dos fases y que retoma algunos de los acuerdos alcanzados en la Reforma Educativa. En la primera fase se constituy un grupo promotor conformado por guatemaltecos prominentes, con amplia credibilidad y capacidad de convocatoria. Este grupo se encarg de convocar dentro de su esfera de influencia a quienes conformaran el equipo de dilogo. En la segunda fase, el equipo de dilogo fue conformado por cerca de cuarenta ciudadanos guatemaltecos provenientes de diferentes sectores sociales y tcnicos, as como de diversas lneas de pensamiento. Tambin hubo participacin de representantes de partidos polticos y en todo el proceso se cont con un equipo tcnico. La propuesta defini tres ejes de trabajo considerados clave para el avance de la educacin en Guatemala: i) el modelo de gestin; ii) la educacin bilinge intercultural; y iii) la ciencia y tecnologa. A partir de stos se establecieron los siguientes objetivos: * Lograr una educacin de calidad para el 2025, e * Impulsar un nuevo modelo de gestin donde las competencias sean integradas en cuatro reas: organizacin del proceso enseanza aprendizaje, administracin del personal docente y directores, la planificacin y estructuras, y recursos. A su vez, se acord que este nuevo modelo requera lo siguiente: a) Definir el micro-currculo con elementos de la propia cultura como tarea de la comunidad educativa. b) Establecer los mtodos de enseanza basados en estndares nacionales y regionales. c) Establecer estndares y mecanismos para evaluar a los educandos (3ero. y 6to. primaria, 3ero. bsico y diversificado). d) Crear la carrera de directores en gestin escolar y un sistema de clasificacin de directores segn el tamao de la escuela. e) Aplicar un sistema de jurados municipales para el reclutamiento de los docentes. f) Realizar auditora social de la escuela por parte de la comunidad. g) Profesionalizar y actualizar a docentes y directores. h) Elaborar el proyecto escolar y el presupuesto con la participacin de la direccin escolar, el equipo docente y los padres de familia. i) Transformar el currculo de los programas de educacin bilinge.

179

Las propuestas estudiadas y presentadas en el Cuadro nmero 1.1 constituyen esfuerzos internacionales, nacionales y de gobierno interesadas en la educacin de los guatemaltecos. Para facilitar la identificacin de aquellos objetivos de la educacin en Guatemala que cuentan con mayor apoyo, se evaluaron aquellos aspectos que se repetan con mayor frecuencia en cada una de las propuestas, llegando a establecer en niveles jerrquicos aquellos que constituan metas, objetivos especficos y objetivos generales, y otorgando una ponderacin simple que permiti plantear con claridad una agenda mnima de objetivos y metas. Las propuestas, a pesar de su variado origen, tienen en comn, los siguientes objetivos (vase el Cuadro 1.2): * Universalizar la educacin primaria. * Aumentar la cobertura del nivel secundario. * Promover la alfabetizacin de adultos. * Aumentar la cobertura de la Educacin Bilinge Intercultural. * Aumentar las tasas de retencin y aprobacin en todos los niveles de enseanza. * Promover la igualdad entre los sexos. Cuadro 1.2 Principales objetivos compartidos por las diferentes propuestas como porcentaje del total Nmero total de propuestas estudiadas: 22
Objetivo TOTAL DE OBJETIVOS PROPUESTOS 1. Objetivos de cobertura Universalizar la educacin primaria Aumentar la tasa de alfabetismo Aumentar la cobertura del nivel secundario Aumentar la cobertura del nivel preprimario monolinge y bilinge Fortalecer la educacin extraescolar (cobertura nacional) Aumentar la cobertura del nivel diversificado 2. Objetivos de calidad Aumentar la tasa de retencin Aumentar la tasa de aprobacin Profesionalizar docentes/ Crear un sistema de certificacin de maestros Ampliar la atencin a las necesidades de capacitacin de jvenes y adultos Mejorar condiciones laborales para los docentes Mejorar aspectos cualitativos de la educacin/Sistema de gestin de la calidad Adaptar la educacin a estndares internacionales de calidad educativa 3. Objetivos de participacin ciudadana Descentralizar la educacin Aumentar la participacin ciudadana (auditora social) Promover la educacin cvica-ciudadana Nmero de propuestas en las que aparece el objetivo especfico 100.0 32.9 9.5 6.7 5.2 4.3 3.8 3.3 28.6 5.2 5.2 4.8 4.3 3.8 3.3 1.9 13.8 3.8 3.8 3.3

180

Objetivo Disear sistema administrativo y curricular descentralizado hasta el nivel de municipalidades 4. Objetivos de Educacin Bilinge Intercultural Aumentar la tasa de cobertura de la Educacin Bilinge Intercultural Promover la educacin con sentido de pertinencia sociocultural Preparar y capacitar docentes bilinges 5. Objetivo de gnero Equilibrar la relacin mujer/hombre Metas de calidad y cobertura Aumentar el gasto total en educacin en relacin al pib Aumentar la asistencia complementaria (becas, desayunos, etc.)

Nmero de propuestas en las que aparece el objetivo especfico 2.9 11.4 5.7 3.8 1.9 5.2 5.2 8.1 4.3 3.8

Con base en un reordenamiento que permita el mximo de coherencia al conjunto de objetivos de educacin en Guatemala, evitando traslapes al tiempo que tome en cuenta la frecuencia con que fueron reconocidos en las propuestas analizadas, se pueden identificar tentativamente cinco objetivos generales. De acuerdo con los trminos de referencia de este estudio, estos objetivos se plantean en un horizonte que inicia en el 2008 y concluye en el 2021. Ello es consistente con el objetivo de construir la visin de nacin de largo plazo, que implica la identificacin de objetivos y metas, as como la determinacin de los costos de alcanzarlos y las fuentes del financiamiento requerido para cubrir estos costos.

Los objetivos generales seran los siguientes: a) Universalizar la educacin. b) Mejorar la calidad educativa en todos los niveles. c) Construir ciudadana. d) Contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge. e) Promover la equidad de gnero en la enseanza. Cuadro 1.3 Principales objetivos compartidos en las diferentes propuestas Nmero total de propuestas estudiadas: 22
Objetivo 1. Universalizar la educacin Universalizar la educacin primaria Aumentar la tasa de alfabetismo Aumentar la cobertura del nivel secundario Aumentar la cobertura del nivel pre-primario monolinge y bilinge 20 14 11 9 Nmero de propuestas en las que aparece el objetivo especfico

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Objetivo Fortalecer la educacin extraescolar (cobertura nacional) Aumentar la cobertura del nivel diversificado 2. Mejorar la calidad educativa en todos los niveles Aumentar la tasa de retencin Aumentar la tasa de aprobacin Profesionalizar docentes/ Crear un sistema de certificacin de maestros Ampliar la atencin a las necesidades de capacitacin de jvenes y adultos Mejorar condiciones laborales para los docentes Mejorar aspectos cualitativos de la educacin/Sistema de gestin de la calidad Adaptar la educacin a estndares internacionales de calidad educativa 3. Construir ciudadana Descentralizar la educacin Aumentar la participacin ciudadana (auditora social) Promover la educacin cvica-ciudadana Disear sistema administrativo y curricular descentralizado hasta el nivel de municipalidades 4. Construir una nacin multitnica, pluricultural y multilinge Aumentar la tasa de cobertura de la Educacin Bilinge Intercultural Promover la educacin con sentido de pertinencia sociocultural Preparar y capacitar docentes bilinges 5. Promover la equidad de gnero en la enseanza Equilibrar la relacin mujer/hombre Metas de calidad y cobertura Aumentar el gasto total en educacin en relacin al PIB Aumentar la asistencia complementaria (becas, desayunos, etc.) Fuente: Elaboracin propia con base en las propuestas mencionadas en el Cuadro No. 7.

Nmero de propuestas en las que aparece el objetivo especfico 8 7

11 11 10 9 8 7 4

8 8 7 6

12 8 4

11

9 8

A continuacin se evala el contenido y origen de cada uno de estos objetivos. 1. Universalizar la educacin Las propuestas evaluadas favorecen universalizar la educacin pre-primaria y primaria. El objetivo de lograr la enseanza primaria universal es el de mayor consenso nacional y mundial. Con respecto a la alfabetizacin, diferentes propuestas, entre ellas el Foro Mundial sobre Educacin Dakar 2000 y la Agenda Nacional Compartida, pretenden mejorar y fortalecer los programas elaborados para este fin, dando especial importancia a las mujeres, y tomando en cuenta que las personas alfabetizadas debern disponer de programas de post-alfabetizacin, es decir, de seguimiento al concluir el proceso de alfabetizacin. Las propuestas tambin plantean el fortalecimiento de la educacin extraescolar que permita a los jvenes y adultos poder calificarse tcnica y profesionalmente. Se busca llegar a constituir la educacin extraescolar en una poltica de Estado, como lo especifica la Agenda Nacional Compartida. La mayora de propuestas tambin destacan la necesidad de extender a toda la repblica los programas de asistencia complementaria, destinados a alimentacin, becas y bolsas de estudio. 182

Algunas propuestas, entre las que destacan la Agenda Nacional Compartida, la Reforma Educativa y Visin Educacin, proponen aumentar la cobertura de la educacin bsica. La Agenda Nacional de Competitividad 2005-2015 propone su universalizacin para el 2015. 2. Mejorar la calidad educativa en todos los niveles de enseanza En relacin con la calidad educativa, las propuestas extienden el objetivo a todos los niveles de enseanza pblica. Hacen referencia a la necesidad de aumentar las tasas de aprobacin y de retencin de los estudiantes, adems de identificar otros factores que tambin inciden en la calidad, que incluyen: i) El aumento de la asistencia complementaria, como los programas de nutricin, las becas y las bolsas de estudio.

ii) La profesionalizacin de los docentes y el mejoramiento de sus condiciones laborales. Las propuestas de Reforma Educativa y de Visin Educacin han planteado la elaboracin de un programa conjunto entre el Ministerio de Educacin Pblica, los centros de estudios y las universidades para la profesionalizacin, especializacin y educacin permanente de los maestros y directores para as certificar su calidad profesional y mejorar sus ingresos. A juicio del Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y El Caribe (preal), la certificacin de esa calidad profesional deber ser sometida al ms amplio conocimiento de la sociedad como un componente importante del sistema de seguimiento y evaluacin de la educacin. iii) La evaluacin del rendimiento de los estudiantes. A esto tambin debe agregarse la necesidad de conocer, como sociedad, los resultados de las pruebas a los graduandos para poder evaluar y dar seguimiento a las reformas curriculares que se ejecuten en los prximos aos. ha propuesto desarrollar estndares comunes y consensuados que orienten la labor educativa as como la creacin de un sistema unificado de medicin de su cumplimiento como parte del sistema de seguimiento y evaluacin de la calidad. Tambin ha propuesto disear pruebas para los estudiantes que finalicen cada ciclo escolar para evaluar en qu medida se trata de una educacin que incluya el aprender a ser, el aprender a conocer y el aprender a convivir, hacindolos compatibles con los estndares internacionales de calidad educativa para facilitar comparaciones y eventuales convergencias en aquellos temas de mayor inters nacional. Ms concretamente, se ha sugerido fortalecer el Programa Nacional de Evaluacin del Rendimiento Escolar (pronare) para evaluar a los estudiantes de tercero y sexto grados del nivel primario y el tercero y quinto grados del nivel medio y ampliarlo para evaluar el desempeo de los docentes.
preal

3. Construir ciudadana Las propuestas sostienen que la educacin debe contribuir a aumentar la participacin ciudadana, incluyendo el fortalecimiento de la capacidad de ejercer la auditora social y la promocin de una educacin cvica que contribuya a una relacin constructiva entre el Estado y la sociedad. Tambin plantean que la descentralizacin y distribucin del currculo en tres partes (nacional, regional y local), permitir, tal y como lo propone Visin Educacin, la ampliacin de espacios de participacin. Tanto el gobierno como algunas organizaciones recomiendan universalizar la existencia de organizaciones comunitarias escolares con personera jurdica. Ello tendra por objeto facilitar que los padres y todos los interesados en la educacin participaran activamente en el proceso educativo, asumiendo su papel de supervisin y control ciudadano de tal manera que tomara la forma de una auditora social efectiva, de cobertura local, regional y nacional. 183

4. Contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge En el tema relacionado a la educacin bilinge intercultural, ha quedado reconocida por la mayora de propuestas la importancia de la educacin tanto para la transmisin de valores como para el desarrollo de los valores y conocimientos de la sociedad guatemalteca y de sus culturas.220 Por lo tanto, las propuestas plantean que los servicios educativos de la nacin deben responder a su diversidad cultural y lingstica. La propuesta Visin Educacin propone para el 2025 la universalizacin de la educacin bilinge intercultural, (desde preprimaria hasta el tercer grado de primaria). El Plan 2004-2007 del Mineduc persigue como poltica educativa de mediano y largo plazo la universalizacin de la educacin bilinge e intercultural en todos los niveles. El objetivo formulado para esta rea es, probablemente, el mayor desafo a enfrentar, porque implica la regionalizacin de la educacin por reas lingsticas, como lo establecen principalmente las propuestas Visin Educacin y Reforma Educativa. Asimismo, las diferentes propuestas estiman necesario capacitar maestros bilinges con el fin de cubrir la demanda futura en los idiomas diferentes al castellano. Por otro lado, la propuesta denominada Agenda pblica hacia los pueblos indgenas en el marco de los Acuerdos de Paz 2005-2012 propone que se debern traducir los textos y el material didctico utilizado en los niveles de estudio objetivo. Otro gran desafo, identificado por las diferentes propuestas, entre las que cabe destacar la Agenda Nacional Compartida, Visin Educacin y Reforma Educativa, es la inclusin de material intercultural en el currculo nacional, para que se fortalezca el estudio de las diversas culturas e idiomas guatemaltecos. Finalmente, la mayora de las propuestas han planteado el objetivo de aumentar la cobertura de la educacin bilinge intercultural a todos los niveles educativos. 5. Promover la equidad de gnero en la enseanza De acuerdo con las propuestas nacionales estudiadas, adems de los compromisos incluidos en la Declaracin del Milenio y el Foro Mundial sobre Educacin Dakar 2000, el esfuerzo de aumentar el acceso a la educacin deber traducirse tambin en un acceso ms equitativo entre nias y nios, hombres y mujeres, a los distintos niveles educativos. Los avances que se logren en el acceso equilibrado a la educacin entre hombres y mujeres no implican que las metas de equidad estn logradas. Algunas de las propuestas sugieren la conveniencia de revisar los textos escolares, los currculos y las prcticas pedaggicas para eliminar la transmisin de estereotipos que perjudiquen a la mujer y que promueva su participacin ciudadana. En otras palabras, correspondera impulsar una visin de gnero que permita desarrollar una sociedad sin prejuicios ni estereotipos perjudiciales para ninguno de ambos sexos y que asegure una plena ciudadana de todos.

Establecidos los grandes objetivos de la educacin en Guatemala, sobre lo cual ya parece existir un consenso nacional, corresponde entonces definir las metas. Mientras un objetivo permite identificar la finalidad hacia la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos, una meta permite cuantificar cmo ese objetivo se puede alcanzar en un tiempo determinado. Definir metas, con base en objetivos compartidos, tiene varias ventajas. En primer lugar, permite a la sociedad definirse a s misma, plantendose con certeza su futuro y priorizando sus necesidades. En segundo trmino, permite darles seguimiento lo cual se complementa con indicadores y eva-

Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indgenas, suscrito el 31 de marzo de 1995, el cual forma parte del Acuerdo de Paz, firme y duradera, con vigencia a partir del 29 de diciembre de 1996.
220

184

luarlas a lo largo del tiempo, velando por el adecuado uso de los recursos pblicos y proponiendo cambios que permitan a la educacin adaptarse a las necesidades de una manera ms rpida. En tercer lugar, el ejercicio de establecer metas educativas permite una evaluacin ms minuciosa del gasto pblico, con lo cual se puede obtener una importante retroalimentacin entre metas propuestas y avances reales, con la consiguiente posibilidad de corregir el rumbo de las polticas correspondientes y alcanzar mayor transparencia. En este sentido cabe recordar que para el logro del objetivo de cobertura y calidad, el aumento del gasto pblico tendr un papel determinante. La Ley de Educacin Nacional ha destacado la necesidad de una asignacin prioritaria de recursos, fijando como mnimo el 35.0% de los ingresos ordinarios del Estado y estipulando su incremento hasta el 7.0% del pib. Asimismo, este compromiso ha quedado incluido en la Agenda Nacional Compartida, en la Agenda Gubernamental 2004-2008, en la Reforma Educativa y en un gran nmero de propuestas presentadas por la sociedad civil.

Para avanzar con la definicin de metas se hizo un esfuerzo por determinar objetivos ms especficos, partiendo de las propuestas analizadas, y ubicndolas dentro de los cinco grandes objetivos ya identificados. Con base en estos objetivos especficos, y tomando en cuenta diversos indicadores ya existentes, se procedi entonces a identificar metas, siempre tomando en cuenta aquellas ya identificadas en las propuestas analizadas (Ver Anexos 2 y 3). Como criterio para identificar metas se tom en cuenta que fueran cuantificables, que tuvieran una fecha de cumplimiento y que estuvieran ms orientadas a productos que a insumos. A continuacin se presentan los objetivos generales, las 30 metas que resultaron de sistematizar las propuestas que se han dado y los compromisos ya asumidos por el Estado guatemalteco. Como puede observarse a continuacin, se identificaron de manera tentativa 9 metas para universalizar la educacin, 7 para mejorar la calidad, 7 para construir ciudadana, 3 para contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge y 4 para promover la equidad de gnero en la enseanza. El alcanzar los objetivos identificados y cumplir las metas establecidas requerir la implementacin de estrategias claras, que signifiquen incluso el planteamiento de nuevos mecanismos e instrumentos que fortalezcan y faciliten la gestin institucional para aumentar la cobertura y mejorar la calidad educativa en el pas. Este planteamiento ser abordado en las etapas subsiguientes de este estudio. Las metas correspondientes a cada objetivo se identifican a continuacin. Objetivo 1 Universalizar la educacin Metas: 1.10 1.11 1.12 1.13 1.14 1.15 Tasa de cobertura de la pre-primaria del 100% para 2025 (90.0% para 2021). Tasa de cobertura de la primaria del 100% para 2009. Tasa de cobertura del ciclo bsico del 100% para 2015. Tasa de cobertura del ciclo diversificado del 41% para 2023 (38.4% para 2021). Tasa de alfabetizacin del 93% para 2023 (91.0% para 2021). Tasa de cobertura de educacin extraescolar de 80% para jvenes y adultos (15-24 aos) fuera del sistema escolar para 2021. 185

1.16 Tasa de cobertura de capacitacin tcnica o profesional del 100% de jvenes y adultos de 18-45 aos en 2021. 1.17 Tasa de cobertura de alimentos del 100% para escuelas urbanas marginales y para escuelas rurales en 2021. 1.18 Tasa de cobertura de programas de becas y bolsas de estudio del 80% para nios en hogares en situacin de pobreza para 2021. Objetivo 2 Mejorar la calidad educativa en todos los niveles de enseanza Metas: 2.1. Tasa de retencin de todos los niveles del 100% en 2015. 2.2. Tasa de aprobacin de la primaria del 100% en 2015. 2.3. Tasa de cobertura del programa de evaluacin de calidad educativa del 100% de escuelas, docentes y estudiantes e implementacin de medidas derivadas de las mismas en 2009. 2.4. Aumentar anualmente los porcentajes de aprobacin de las Evaluaciones Educativas en todos lo niveles. 2.5. Cobertura del programa de profesionalizacin y especializacin permanente de docentes de 100% en 2009. 2.6. Poltica laboral y salarial de docentes actualizada por quinquenio, a partir de 2009. 2.7. Sistema de incentivos aplicado a los docentes en todo el pas a partir de 2009. Objetivo 3 Construir ciudadana Metas 3.1. Programa de descentralizacin financiera del Ministerio de Educacin operando a partir de 2008. 3.2. Nuevo currculo que refleje: a) deberes y derechos de los ciudadanos; b) regionalizacin por reas educativas sociolingsticas, c) prioridades de la comunidad tomando en cuenta caractersticas lingsticas, tnicas, de gnero, de productividad, econmicas y socioculturales propias; y d) construccin de espacios democrticos en 2021. 3.3. Modelo de gestin consensuado operando en 2009. 3.4. Cobertura de instancias locales de educacin funcionando en los 22 departamentos en 2013. 3.5. Informes quinquenales de cumplimiento de las metas educativas en conocimiento de organizaciones polticas y sociales (publicados en 2009, 2014, 2019 y 2023). 3.6. Sistema de informacin educativa (con metas e indicadores consensuados) operando en 2009. Objetivo 4 Contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge Metas 4.1 4.2 4.3 186 Tasa de cobertura de la educacin bilinge intercultural de 100% en 2025 (90.0% para 2021). Porcentaje de textos de pre-primaria y primaria con enfoque intercultural de 100% en 2021. Cobertura de capacitacin docente en idiomas mayas, garfunas, xinca y en castellano de 100% en 2013.

Objetivo 5 Promover la equidad de gnero en la enseanza Metas 5.1 Tasa de matriculacin equivalente de hombres y mujeres en todos los niveles de enseanza en 2015. 5.2 Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia funcionando en el Mineduc a partir de 2009. 5.3 Porcentaje de textos de pre-primaria y primaria con enfoque de equidad de gnero del 100% en 2021. 5.4 100% de egresados de pre-primaria, primaria, bsico y diversificado con orientacin a la equidad de gnero (derivado de incorporacin de meta 3.2) en 2021.

En este documento se identifican aquellas metas incluidas en propuestas que ya se han elaborado en Guatemala. Ello puede tener algunas limitaciones, como la que se deriva de la ausencia de metas precisas que permitan reflejar, por ejemplo, la intencin de acercarse a estndares internacionales en educacin, o de avanzar en materia de capacitacin y del cumplimiento de estndares centroamericanos. Sin embargo, se prefiri no aumentar el nmero de metas y, ms bien, se busc jerarquizar y ponderar las metas existentes, reflejando estas consideraciones en los indicadores, aunque siempre vinculados con los grandes objetivos y las metas. En este informe se ha formulado un conjunto de indicadores para darle seguimiento a cada meta, lo cual tambin se basa en las propuestas y compromisos sobre educacin que existen en Guatemala. Naturalmente, y especialmente en la medida que los objetivos y las metas aqu propuestos son tentativos, tambin lo sern los indicadores. Tal como se ha mencionado, estas metas son un punto de partida y constituyen una agenda mnima para consolidar un proceso de mejora educativa en el pas, que sirva como piedra angular en la construccin de una visin de pas a largo plazo. Estas metas identificadas representan una primera parte del planteamiento que ser realizado en este estudio, que con base en la determinacin de costos e identificacin de fuentes de financiamiento y de acuerdo a la implementacin de una estrategia de gestin podr potenciar mecanismos e instrumentos que hagan viable alcanzar los objetivos establecidos. La segunda parte del estudio plantear por lo tanto escenarios de costos y estrategias viables que permitan la articulacin de esfuerzos y alternativas de financiamiento que orienten la gestin gubernamental en el mediano y largo plazo. Cuadro 1.4 Matriz de objetivos, metas e indicadores de educacin, basada en las principales propuestas nacionales e internacionales
Objetivo General Meta Indicador

1. Universalizar la 1.1. Tasa de cobertura de la preprimaria del 1.1.1 Tasa neta de escolaridad, por regin y educacin 100% para 2025 (89.2% para 2021) por sexo 1.2. Tasa de cobertura de la primaria del 100% 1.2.1 Tasa neta de escolaridad, por regin y para 2009 por sexo 1.3 Tasa de cobertura del ciclo bsico del 100% 1.3.1 Tasa neta de escolaridad, por regin y para 2015 por sexo

187

Objetivo General

Meta

Indicador

1.4 Tasa de cobertura del ciclo diversificado del 1.4.1 Tasa neta de escolaridad, por regin y 41% para 2023 (38.4% para 2021) por sexo 1.5 Tasa de alfabetizacin del 93% para 2023 1.5.1 Tasa de alfabetizacin por sexo, etnia (91.0% para 2021) y edad 1.5.2 Nmero de instituciones que ejecutan procesos de alfabetizacin y post-alfabetizacin 1.5.3 Nmero de personas atendidas por programa, idioma y sexo 1.5.4 Cobertura de programas complementarios de alfabetizacin 1.5.5 Nmero de facilitadores y capacitaciones de programas de post-alfabetizacin, en espaol y bilinge 1.6 Tasa de cobertura de educacin extraescolar 1.6.1 Tasa de cobertura de la educacin exde 80% para jvenes y adultos (15-24 aos) traescolar fuera del sistema escolar para 2021 1.6.2 Nivel de ocupacin de personas con programas de educacin extraescolar, por regin y por sexo 1.6.3 Educacin Extraescolar como poltica de Estado 1.7 Tasa de cobertura de capacitacin tcnica 1.7.1 Cobertura de la capacitacin tcnica o profesional del 100% de jvenes y adultos de 18-45 aos en 2021 1.8 Tasa de cobertura de alimentos del 100% 1.8.1 Cobertura de programas de nutricin para escuelas urbanas marginales y para escue- por regin las rurales en 2021 1.8.2 Presupuesto destinado para programas de nutricin por regin 1.9 Tasa de cobertura de programas de becas y 1.9.1 Cobertura de programas de becas y bolsas bolsas de estudio del 80% para nios en hogares de estudio por regin en situacin de pobreza en 2021 1.9.2 Presupuesto destinado para programas de becas y bolsas de estudio por regin 2. Mejorar la calidad 2.1 Tasa de retencin de todos los niveles del 2.1.1 Tasa anual de retencin, por nivel de educativa 100% en 2015 enseanza, regin y sexo 2.2 Tasa de aprobacin de la primaria del 100% 2.2.1 Tasa de aprobacin por sexo, etnia y en 2015. regin, 2.2.2 Nmero de escuelas con multigrados por regin y nivel de enseanza 2.2.3 Relacin grado-maestro por regin y nivel de enseanza 2.2.4 Relacin alumno-maestro por regin y nivel de enseanza 2.2.5 Docentes por tramo de edad y por nivel de profesionalizacin

188

Objetivo General

Meta

Indicador

2.3 Tasa de cobertura del programa de evalua- 2.3.1 Porcentaje de escuelas evaluadas por el cin de calidad educativa del 100% de escuelas, programa de evaluacin de la calidad. docentes y estudiantes e implementacin de las 2.3.2 Porcentaje de docentes evaluados por el medidas derivadas de las mismas en 2009 programa de evaluacin de la calidad 2.3.3 Porcentaje de alumnos evaluados por el programa de evaluacin de la calidad 2.4 Aumentar anualmente los porcentajes de 2.4.1 Evaluacin del conocimiento, aprendizaaprobacin de las Evaluaciones Educativas en je y destrezas adquiridas por los estudiantes todos lo niveles (Matemtica y Lenguaje). 2.5.Cobertura del programa de profesionaliza- 2.5.1 Nmero de capacitaciones impartidas por cin y especializacin permanente de docentes el programa de profesionalizacin especializade 100% en 2009 cin y educacin permanente, impartidas por universidades, por regin. 2.5.2 Cobertura de capacitacin del programa de profesionalizacin, por regin, etnia y sexo. 2.5.3 Nmero promedio de horas de duracin de las capacitaciones del Programa de profesionalizacin, especializacin y educacin permanente por sexo, regin y tipo. 2.6 Poltica laboral y salarial de docentes actua- 2.6.1 Salario unificado docente con relacin lizada por quinquenio, a partir de 2009 al PIB per cpita 2.6.2 Evolucin del salario unificado promedio docente 2.7 Sistema de incentivos aplicado a los docen- 2.7.1 Porcentaje de maestros que reciben tes en todo el pas a partir de 2009 incentivos laborales, salariales y sociales. Desagregados por nivel educativo, regin y sexo 3. Construir ciuda- 3.1.Programa de descentralizacin financiera 3.1.1 Porcentaje del presupuesto en Educacin dana del Ministerio de Educacin operando a partir transferido a entes diferentes del Gobierno de 2009 Central. Desagregado por regin 3.2.Nuevo currculo en el 2001 que refleje: a) deberes y derechos ciudadanos b) regionalizacin por reas educativas sociolingsticas, c) prioridades de la comunidad tomando en cuenta caractersticas lingsticas, tnicas, de gnero, de productividad, econmicas y socioculturales propias; y d) construccin de espacios democrticos. 3.2.1 Regionalizacin del currculo por reas educativas sociolingsticas 3.2.2 Horas destinadas a la promocin del currculo local 3.2.3 Horas destinadas a la promocin de valores cvicos 3.2.4 Horas destinadas a la promocin de espacios democrticos

3.3 100% de egresados de ciclos de pre-prima- 3.3.1 Horas de educacin destinadas a la ria, primaria, bsica y diversificada con orien- promocin cvica-ciudadana, promedio por tacin al dilogo, la cultura de paz, desarrollo regin sostenible (derivado de incorporacin gradual de meta 3.2) en 2021 3.4. Modelo de gestin consensuado operando 3.4.1 Nuevo modelo de gestin concensuado en 2009 de la educacin como poltica de Estado 3.4.2 Participacin e incidencia de la sociedad civil en el establecimiento del nuevo modelo de gestin. (empoderamiento)

189

Objetivo General

Meta

Indicador

3.5. Cobertura de instancias locales de edu- 3.5.1 Cobertura de las instancias locales funcacin funcionando en los 22 departamentos cionando en los 22 departamentos. en 2013 3.7.Informes quinquenales de cumplimiento 3.7.1 Informes de cumplimiento de las metas de las metas educativas en conocimiento de publicados quinquenalmente en medios imorganizaciones polticas y sociales (publicados presos y digitales en 2009, 2014, 2019 y 2023) 3.7.2 Nmero de reuniones de divulgacin del Informe de Cumplimiento de Metas con organizaciones polticas y sociales 3.8.Sistema de informacin educativa (con 3.8.1 Cobertura de los sistemas de informacin metas e indicadores consensuados) operando educativa por regin en 2009 4 Contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge 4.1 Tasa de cobertura de la educacin bilinge 4.1.1 Cobertura de la ebi, de pre-primaria a intercultural de 100% en 2025 (90% en 2021) tercero primaria, por regin desde el nivel preprimario hasta tercero de primaria. 4.2 Porcentaje de textos de pre-primaria y 4.2.1 Nmero de textos traducidos del total de primaria con enfoque intercultural de 100% textos utilizados, por idioma y por grado en 2021 4.2.2 Textos educativos con orientacin intercultural 4.3 Cobertura de capacitacin docente en idio- 4.3.1 Nmero de maestros certificados por mas mayas, garfunas, xinca y en castellano de idioma 100% en 2013 4.3.2 Relacin alumno-maestro certificado por idioma 4.3.3 Nmero de institutos normales de formacin bilinge por regin y por nmero de estudiantes 5. Promover la equi- 5.1 Tasa de matriculacin equivalente de hom- 5.1.1 Relacin mujer-hombre por niveles de dad de gnero en la bres y mujeres en todos los niveles de enseanza educacin y por regin enseanza en 2015 5.2 Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia 5.2.1 Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia funcionando con el Mineduc a partir de 2009 establecido y funcionando 5.2.2 Nmero de textos, del total, con cambios realizados para eliminar los estereotipos perjudiciales a la mujer 5.3 Porcentaje de textos de pre-primaria y pri- 5.3.1 Textos educativos con orientacin al maria con enfoque de equidad de gnero del enfoque de equidad de gnero 100% en 2021 5.4 100% de egresados de pre-primaria, prima- 5.4.1 Horas de educacin destinadas a la proria, bsico y diversificado con orientacin a la mocin de la equidad de gnero equidad de gnero (derivado de incorporacin de meta 3.2) en 2021

190

Hayes (2000) describe cuatro diferentes funciones objetivo que pueden ser usadas para modelar la provisin de servicios pblicos cmo la educacin. Primero, Hayes asume que las escuelas pblicas maximizan sus servicios dado un nmero de insumos. Segundo, dada una demanda de servicios pblicos, el objetivo de los proveedores consiste en minimizar la cantidad de insumos usados para satisfacer la demanda. La tercera estimacin considera la demanda de los servicios como dada. Sin embargo, el objetivo es minimizar el costo. Finalmente, se asume que el sector pblico maximiza su producto sujeto a una restriccin presupuestaria y a unos precios de los insumos dados. Todas estas son aproximaciones vlidas para modelar la provisin de servicios pblicos. Dada la restriccin de informacin, el comportamiento de las escuelas pblicas guatemaltecas es modelada utilizando la primera estimacin. En este apartado el anlisis de la eficiencia de las escuelas pblicas se realiza a nivel de los estudiantes y de las escuelas. A nivel de los estudiantes, se implementa un anlisis de regresin y modelos probabilsticos para calcular el rendimiento de los estudiantes. A nivel de las escuelas, se utiliza un modelo de fronteras estocsticas para medir la ineficiencia. Este enfoque tambin permite identificar los determinantes del rendimiento y la ineficiencia, basados en la funcin de produccin:
Max Y = f ( , P , E , T , S , M ) C y

Donde variables como las caractersticas de los nios (C), las caractersticas de los padres (P), las caractersticas del ambiente o de la comunidad (E), las caractersticas de la escuela (S), las caractersticas de los profesores (T) y los materiales utilizados para el proceso de aprendizaje (M), representan los insumos educativos necesarios para obtener un rendimiento educativo determinado.

Para medir el rendimiento de los estudiantes se utilizan los resultados de las evaluaciones de matemticas y lectura. Para estimar los efectos de los insumos educativos en el rendimiento escolar, se estima un sistema de ecuaciones lineales basadas en las notas de las evaluaciones.
M = X R = X R + e
M

+e
R

2(a) 2(b)

Donde M y R son las notas de las evaluaciones en matemticas y lectura, respectivamente. X representa el vector de insumos educativos incluidos en la funcin de produccin de la educacin (caractersticas de los nios, de los padres, de la comunidad, de los profesores, de la escuela y de los materiales educativos). M y R representan los parmetros estimados y eM y eR las variaciones aleatorias no explicadas de las notas de los estudiantes.

221

Basado en vsquez (2006), con una ampliacin de los clculos para incluir a tercer grado.

191

El vector X incluye las variables Hombre, Edad, Indgena y Repitente para medir las caractersticas de los nios. Las variables Experiencia, Dominio lengua de la comunidad, ndice de formacin, Programa dev de profesionalizacin, se incluyen como caractersticas de los profesores. El tamao de la escuela, los pupitres, el programa diGebi, el programa pronade, la modalidad Multigrado y el nmero total de grados se incluyen como caractersticas de las escuelas. Se crea un ndice de Materiales para medir el uso de materiales en la clase. El rea y el departamento de la escuela se utilizan como variables binarias para controlar las caractersticas de la comunidad. Desafortunadamente la informacin no incluye informacin sobre las caractersticas de los padres, sin embargo, la visita de los padres se utiliza como una variable Proxy del inters de los padres en la educacin de sus hijos. Para estimar los parmetros de la ecuacin (2a) y (2b) se utilizan dos tcnicas economtricas. Primero, se asume que las ecuaciones son independientes, lo que permite usar mnimos cuadrados ordinarios (Mco) en cada ecuacin de manera separada. Segundo, se considera que existe interaccin entre las habilidades para matemticas y lectura, por lo que, los parmetros en las ecuaciones (2a) y (2b) se estiman simultneamente utilizando regresiones aparentemente no relacionadas. Estas estimaciones permiten calcular los efectos de cada insumo educativo en las notas de los estudiantes. A pesar de que la evaluaciones estndares proveen informacin sobre el rendimiento de los estudiantes, pero no proveen informacin sobre el nivel de logros educativos. Es decir, sin una lnea base con la cual comparar, los resultados de las evaluaciones no tienen sentido. Para superar este problema, los valores de M y R se reemplazan por las variables binarias Maprobado y Raprobado, stas variables toman el valor de 1 cuando el estudiante ha aprobado los exmenes de matemticas y lectura y 0 en caso contrario. Esta transformacin permite utilizar un modelo probit, con el fin de estimar la probabilidad de lograr aprobar el ao escolar. Los modelos probit para las ecuaciones (2a) y (2b) se estiman independientemente y simultneamente utilizando una tcnica de estimacin probit, aparentemente no correlacionada.

Estimacin economtrica de la ineficiencia Para estimar la ineficiencia se utilizan las calificaciones promedio de pruebas en matemticas y lectura para medir el producto de las escuelas. Se estiman dos fronteras estocsticas de produccin para evaluar el efecto de los insumos sobre el producto educativo y para calcular indicadores de ineficiencia. Primero, se supone que los insumos fuera del control de las escuelas afectan el producto educativo, como sigue:

Calificacin Media = X + Z a + e

(3)

Donde la Calificacin Media es el logaritmo natural de las calificaciones medias en pruebas de matemticas y de lectura; X representa insumos que controla la escuela; Z los insumos que no controla, y ( y ( son parmetros a ser estimados. La variable de error e es igual a v - u, donde v representa variaciones no observadas en calificaciones y u es la medida de ineficiencia. Puesto que u debe ser positiva, se supone que tiene una distribucin media-normal o exponencial. Segundo, los insumos fuera del control de las escuelas no estn incluidos en la ecuacin de produccin, pero son consideradas como determinantes de ineficiencia:

192

Donde w es ineficiencia de escuelas no sistemtica; X es un conjunto de insumos que las escuelas controlan; Z son factores del medio que afectan la eficiencia escolar; ,y d son parmetros a ser estimados; y el error e es igual a v - u. Las ecuaciones (4a) y (4b) son estimadas secuencialmente.

Calificacin Media = X + e

4(a) 4(b)

u=Z d +w

Los insumos incluidos en X son el ln de la experiencia del profesor, si el profesor habla la lengua de la comunidad, un ndice de formacin, un ndice de materiales, si utiliza libro de diGebi, libro Tejiendo, libro Camino, otro libro, el ln del nmero de pupitres y el ln del total de grados. Los factores que afectan la eficiencia de la escuela son el sexo, la edad, la etnia, los remitentes y las visitas de los padres. Con base en la estimacin de las fronteras de produccin se estima el grado en que no se alcanza el potencial de mxima eficiencia con los insumos identificados, lo cual se refleja en un ndice de ineficiencia, que puede observarse en el cuadro siguiente. En trminos ms concretos, este ndice da una idea de cunto mayor podran ser las calificaciones si los insumos se utilizaran ms eficientemente o, alternativamente, el grado en que podran utilizarse menores recursos para alcanzar las calificaciones actuales. Cuadro 2.1 Resultados de la regresin bajo mco a Para los resultados de las pruebas estandarizadas de primero de primaria
Variables
Sexo Edad Indgena Repitente Tamao de la escuela Pupitres
diGebi pronade

Notas en lectura Modelo 1

0.035 1.883 -4.874 -0.715 -1.211 ___ 1.661 0.727 -6.862 ___ 0.2 2.007 *** ***

Notas en matemticas Modelo 4

0.007 *** *** 1.979 -5.343 -0.734 ___ *** *** -0.165 4.179 -0.321 *** ___ -2.396 *** *** 0.228 1.912 *** *** *** *** *** *** ***

Modelo 2
0.029 1.92 -5.266 -0.707 -1.633 ___ 1.788 0.573 ___ -1.966 0.229 2.27 *** *** *** *** *** ***

Modelo 3
0.028 1.96 -4.809 -0.733 ___ -0.184 3.377 -0.132 -8.266 ___ 0.198 1.646

Modelo 1
1.952 2.323 -2.334 -0.381 -0.37 ___ 4.038 -0.718 -7.087 ___ 0.076 3.14 *** *** *** *** *** ***

Modelo 2
1.943 2.361 -2.716 -0.301 -0.574 ___ 4.239 -0.665 ___ -2.755 0.113 3.471 *** *** *** *** ** *** *** ***

Modelo 3
1.962 2.428 -2.278 -0.412 ___ -0.19 4.868 -1.607 -7.275 ___ 0.083 2.888 *** *** *** ** *** *** *** ***

Modelo 4
1.945 2.444 -2.711 -0.345 ___ -0.163 5.346 -1.513 ___ -2.717 0.116 3.211 *** *** *** *** ** *** *** ***

Multigrado Nmero de grados Experiencia del profesor Profesor habla lengua de la comunidad ndice de formacin PROFESSIONAL dev PROGRAM ndice de materiales

-1.438 -1.282 **

-2.632 -1.148

** **

-0.658 -1.225 **

-1.996 -0.94

-5.342 -0.21

***

-6.61 -0.105

***

-4.92 -0.264

***

-6.194 -0.078

***

0.772

1.037

0.636

0.903

3.618

***

4.033

***

3.542

***

3.921

***

193

Variables
Libro diGebi Libro Tejiendo Libro Camino Libro adicional Visita de los padres rea urbana Guatemala Progreso Sacatepquez Chimaltenango Escuintla Santa Rosa Solol Totonicapn Quetzaltenango Suchitepquez Retalhuleu San Marcos Huehuetenango Quich Baja Verapaz Alta Verapaz Petn Izabal Zacapa Chiquimula Jalapa Jutiapa Constante R2 Observaciones

Notas en lectura Modelo 1

6.351 -6.636 -2.333 2.921 3.132 7.014 5.03 -17.674 -0.953 0.935 -8.122 18.188 10.186 -7.869 3.364 2.089 -15.267 -16.152 -12.101 0.141 -1.249 -9.817 8.516 15.524 -17.521 -9.616 -6.419 -9.683 53.043 0.1969 10,093 *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ** *** *** ***

Notas en matemticas Modelo 4

7.695 -5.541 -2.623 3.387 2.969 7.613 6.535 16.564 0.331 1.392 *** *** *** *** -6.649 19.13 7.256 -7.175 3.647 3.226 *** *** *** 13.744 15.915 11.709 0.226 -1.007 *** *** *** *** *** ** -9.641 9.515 16.511 17.302 -8.431 -3.932 -9.42 *** 55.297 0.1936 10,093 *** *** *** *** *** ** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ** *** *** *** *** *** ***

Modelo 2
5.784 -5.94 -2.659 3.279 3.164 7.055 5.172 -17.454 -1.276 0.595 -8.27 18.25 8.51 -8.341 3.293 1.761 -16.228 -16.087 -12.225 -0.702 -1.65 -9.599 8.168 15.845 -17.825 -10.008 -6.34 -11.742 55.511 0.194 10,093 *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ** *** *** *** *** *** ***

Modelo 3
8.368 -6.388 -2.076 2.787 2.756 7.294 6.571 -17.525 0.438 1.527 -6.843 18.441 9.107 -6.945 3.43 3.167 -13.196 -15.543 -11.459 1.29 -0.984 -9.788 9.515 15.648 -17.332 -8.526 -4.442 -7.341 54.872 0.1997 10,093 *** ** *** *** *** *** *** ***

Modelo 1
-0.6 -4.281 -2.503 1.641 4.601 5.181 4.161 15.133 1.09 -2.088 -6.448 1.435 -2.661 -5.407 4.871 -2.521 16.146 10.642 -4.575 0.643 0.568 -1.577 3.095 9.177 -8.783 -6.854 -3.975 -11.41 28.041 0.14 10,093 *** *** *** ** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ** ***

Modelo 2
-1.179 -3.668 -2.576 2.169 4.468 5.13 4.239 14.998 0.914 -2.366 -6.486 1.501 -4.273 -5.906 4.756 -2.789 -17.1 -10.69 -4.728 -0.155 0.329 -1.263 3.228 10.349 -9.133 -6.786 -3.503 -13.4 30.52 0.142 10,093 *** *** *** ** *** *** *** *** *** ** *** *** *** ** *** *** *** *** *** ***

Modelo 3
1.139 -3.914 -2.248 1.324 4.132 5.176 5.856 15.714 1.928 -1.939 -5.77 0.981 -4.151 -5.015 4.594 -2.13 -15.11 -9.517 -3.884 1.586 0.158 -1.415 3.288 8.475 -9.092 -6.748 -2.777 10.107 33.03 0.1477 10,093 *** *** *** *** *** *** *** *** ** *** *** *** *** *** *** *** ** ***

Modelo 4
0.4 -3.295 -2.474 1.958 4.159 5.288 5.687 -15.128 1.804 -2.099 -5.682 1.425 -5.601 -5.373 4.673 -2.201 -15.849 -9.893 -4.152 0.647 0.172 -1.187 3.555 9.858 -9.201 -6.455 -2.235 -12.06 33.748 0.1466 10,093 *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

a/ * significancia al 10%, ** al 5%, y *** al 1%.

194

Cuadro 2.2 Regresiones aparentemente no relacionadas a Para los resultados de las pruebas estandarizadas de primero de primaria
Variables
Sexo Edad Indgena Repitente Tamao de la escuela Pupitres
diGebi pronade

Notas en lectura Modelo 1

-0.275 1.636 -4.656 -0.501 -1.127 ___ -0.181 0.096 -7.04 ___ 0.318 1.982 *** *** *** *** *** ***

Notas en matemticas Modelo 4

1.769 *** *** 1.961 -2.365 -0.102 *** -0.703 ___ 1.811 -0.856 ___ *** *** *** -2.495 0.215 3.008 *** *** *** ** *** *** *** ***

Modelo 2
1.784 1.938 -2.285 -0.161 -0.66 ___ 1.66 -0.956 -5.781 ___ 0.198 2.808 *** *** *** *** *** *** ***

Modelo 3
-0.28 1.66 -4.854 -0.504 -1.426 ___ 0.091 -0.002 ___ -2.032 0.334 2.201

Modelo 1
-0.255 1.735 -4.445 -0.514 ___ -0.229 1.328 -1.076 -8.141 ___ 0.324 1.534 *** *** *** *** *** ***

Modelo 2
1.808 2.053 -2.086 -0.172 ___ -0.236 2.872 -2.131 -6.2 ___ 0.203 2.397 *** *** *** *** *** *** *** *** ***

Modelo 3
-0.264 1.747 -4.71 -0.54 ___ -0.217 1.948 -1.224 ___ -2.296 0.343 1.774 *** *** *** *** ** *** ***

Modelo 4
1.793 2.065 -2.221 -0.135 ___ -0.218 3.114 -2.028 ___ -2.401 0.22 2.622 *** *** *** *** *** *** *** ** ***

Multigrado Nmero de grados Experiencia del profesor Profesor habla lengua de la comunidad ndice de formacin PROFESSIONAL dev PROGRAM ndice de materiales Libro diGebi Libro Tejiendo Libro Camino Libro adicional Visita de los padres rea urbana Guatemala Progreso Sacatepquez Chimaltenango Escuintla Santa Rosa Solol Totonicapn Quetzaltenango Suchitepquez Retalhuleu San Marcos Huehuetenango

1.952 -1.619

* ***

-1.511 -0.923 **

1.119 -1.579 ***

-2.116 -0.879

** **

2.837 -1.475

*** ***

-0.882 -0.846 **

2.005 -1.364

* ***

-1.532 -0.781 *

1.299 7.157 -6.81 -1.555 2.315 3.366 6.632 6.824 -17.055 -2.922 2.582 -5.817 17.099 8.131 -8.832 2.869 1.912 -16.788 -13.222 -15.057 *** *** *** * *** *** *** *** * *** *** *** *** *** *** *** ***

1.262 0.272 -3.937 -2.658 2.005 4.609 4.329 5.926 -12.656 0.854 0.669 -4.765 4.168 -0.693 -3.736 5.506 -1.187 -15.3 -7.141 -5.684 *** *** *** ** *** *** *** *** *** *** ** ***

1.407 6.564 -6.457 -1.916 2.725 3.358 6.875 7.084 -16.664 -3.001 2.385 -5.804 17.345 6.954 -9.211 2.776 1.831 -17.519 -13.125 -15.132 *** *** *** *** *** *** *** * *** *** *** *** *** *** *** ***

1.434 -0.234 -3.718 -2.692 2.367 4.482 4.353 5.96 -12.536 0.86 0.545 -4.687 4.245 -1.619 -4.115 5.365 -1.252 -15.833 -7.242 -5.789

1.086 9.104 *** *** * *** *** *** *** ***

1.075 2.149 -3.347 -2.134 1.418 4.124 4.086 7.674 -13.624 1.517 * ** *** *** *** * 0.793 -4.083 4.724 -2.636 -3.474 5.34 -0.988 *** *** *** -14.335 -6.613 -4.824 *** *** *** ** *** ** * *** ** *** *** *** ***

1.176 8.397 -5.852 -1.511 2.413 3.101 6.834 8.302 -16.844 -2.091 2.816 -4.613 18.593 5.142 -8.619 2.858 2.523 -15.84 -13.214 -14.53 *** *** *** * ** *** ** *** * *** *** *** *** *** *** *** ***

1.231 1.503 -3.123 -2.313 1.88 4.105 4.225 7.563 -13.215 1.51 0.704 -3.962 4.953 -3.486 -3.8 5.273 -0.97 -14.834 -6.812 -5.021 *** *** *** ** * * *** *** * *** *** *** *** *** ***

** *** *** *** *** *** ***

-6.262 -1.002 1.814 2.977 6.432 8.261 -17.711 -2.105 2.895

***

-4.859 17.965 6.389

*** ***

-8.362 2.83 2.376

*** *** ***

-15.345 -13.043 -14.316

195

Variables
Quich Baja Verapaz Alta Verapaz Petn Izabal Zacapa Chiquimula Jalapa Jutiapa Constante R2 Observaciones

Notas en lectura Modelo 1

-0.511 -3.13 -8.302 4.412 10.742 -16.021 -8.676 -7.422 -9.372 53.928 0.638 0.1982 10093 0.1372 10093 * *** *** *** *** *** *** *** ***

Notas en matemticas Modelo 4

0.402 ** *** ** *** *** *** *** *** *** -0.15 0.928 0.756 12.019 -6.885 -4.98 -3.23 -10.353 31.573 *** *** *** ** *** ***

Modelo 2
0.912 -0.035 0.73 0.589 11.604 -6.749 -5.16 -3.624 -9.275 29.545 *** *** *** *** **

Modelo 3
-1.068 -3.315 -8.198 4.188 10.623 -16.079 -8.835 -7.352 -10.775 56.068 0.639 0.1953 10093

Modelo 1
0.038 -3.048 -8.401 4.842 10.531 -16.489 -8.429 -5.762 -7.83 58.147 0.635 * *** *** *** *** *** *** *** ***

Modelo 2
1.544 -0.265 0.716 0.726 10.906 -7.39 -5.306 -2.309 -8.13 35.573 *** *** *** *** ***

Modelo 3
-0.734 -2.986 -8.385 4.738 10.715 -16.355 -8.339 -5.471 -9.246 58.878 0.636 * *** *** *** *** *** *** *** ***

Modelo 4
0.928 -0.274 0.853 0.857 11.367 -7.393 -5.085 -1.972 -9.281 36.624 *** *** *** *** ***

0.1386 10093

0.2039 10093

0.1479 10093

0.1982 10093

0.1472 10093

a/ * significancia al 10%, ** al 5%, y *** al 1%.

Cuadro 2.3 Resultados de la regresin bajo mco a Para los resultados de las pruebas estandarizadas de tercero de primaria
Variables
Sexo (hombre) Edad Indgena Repitente Tamao de la escuela Pupitres
diGebi pronade

Notas en lectura Modelo 1

2.17 -0.97 -8.07 2.31 -0.46 *** *** *** *** *

Notas en matemticas Modelo 4

2.10 -0.95 -8.00 2.35 *** *** *** ***

Modelo 2
2.09 -0.96 -8.04 2.35 -0.55 *** *** *** *** **

Modelo 3
2.18 -0.96 -8.01 2.29 *** *** *** ***

Modelo 1
4.99 -0.18 -5.96 3.98 -0.17 *** *** ***

Modelo 2
4.91 -0.15 -5.91 3.98 -0.02 *** *** ***

Modelo 3
4.98 -0.16 -5.84 3.95 *** *** ***

Modelo 4
4.90 -0.14 -5.80 3.97 *** *** ***

-0.05 -6.97 -2.72 -4.85 *** *** *** -2.12 0.10 -1.40 3.58 1.39 -3.06 -3.24 0.02 -1.27 3.92 -0.27 ** *** *** ** *** ** *** ** 0.11 -1.13 3.68 1.45 -2.83 -3.13 -0.17 -1.52 4.22 -0.29 *** *** -6.85 -2.62 *** *** -5.62 *** *** ** *** *** ** ** 0.11 -1.54 3.74 1.29 -3.34 -3.20 0.35 -1.59 4.05 -0.15 -6.67 -2.50 ***

** *** ***

-0.03 -6.46 -2.39 -3.15 *** *** *** -1.95 *** ** *** ** *** ** 0.05 0.42 1.56 1.44 -5.23 -0.25 -1.30 *** *** -1.43 1.59 -0.50 ** * ** *** -1.31 -2.55 *** -3.66 *** 0.06 0.58 1.66 1.43 -4.95 -0.15 -1.32 -1.67 1.74 -0.51 *** * ** *** -1.32 -2.30 *** -1.96 * **

-0.12 -1.13 -2.38

***

-0.10 -1.18

***

***

-2.22

**

Multigrado Nmero de grados Experiencia del profesor Teacher Community Language ndice de formacin Programa de profesionalizacin dev ndice de materiales Libro diGebi Libro Tejiendo Libro Camino Libro adicional Visita de los padres

-2.46 *** *** *** ** *** **

*** 0.13 -1.20 3.82 1.36 -3.12 -3.16 0.25

*** 0.07 0.19 1.84 1.37 -5.43 0.02 -1.31 -1.81 1.76 -0.28 *** * ** *** * 0.07 0.41 1.90 1.40 -5.11 0.10 -1.43 -1.97 1.91 -0.32 *** ** ** *** **

*** ***

-1.86 4.38 -0.21

196

Variables
Padre - escuela Madre - escuela Urbano Guatemala Progreso Sacatepquez Chimaltenango Escuintla Santa Rosa Solol Totonicapn Quetzaltenango Suchitepquez Retalhuleu San Marcos Huehuetenango Quich Baja Verapaz Alta Verapaz Petn Izabal Zacapa Chiquimula Jalapa Jutiapa Constante R
2

Notas en lectura Modelo 1

1.47 1.21 6.26 2.23 -5.83 -2.78 -2.00 -5.98 0.00 -6.19 -12.74 -5.62 -4.36 -4.98 -5.56 -12.58 -8.86 -6.34 -11.62 -2.82 -2.54 0.25 -4.42 -0.01 -0.98 110.31 0.3766 7,259 *** ** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** * *** *** * *** *

Notas en matemticas Modelo 4

1.50 1.20 6.53 2.76 -5.79 -2.02 -1.70 *** -4.40 ** *** * *** ** *

Modelo 2
1.52 1.18 6.52 2.77 -5.56 -2.23 -1.85 -5.10 0.00 -5.68 -12.20 -5.30 -3.74 -4.68 -5.69 -12.27 -8.60 -6.12 -11.11 -3.07 -1.54 0.45 -3.13 0.66 -1.00 111.20 0.3760 7,259 *** *** *** *** ** *** *** *** *** *** *** * *** *** * *** ** *

Modelo 3
1.42 1.21 6.23 2.23 -6.42 -2.65 -1.97 -5.48 ** * *** * *

Modelo 1
1.19 0.53 4.92 -0.74 -4.19 -6.15 -6.53 -6.81 *** *** *** *** **

Modelo 2
1.21 0.49 4.93 -0.72 -3.46 -5.97 -6.58 -6.36 ** *** *** *** **

Modelo 3
1.09 0.47 4.91 -0.38 -5.72 -5.89 -6.72 -6.35 ** *** *** *** *

Modelo 4
1.13 0.44 4.99 -0.25 -4.94 -5.66 -6.71 -5.92 ** *** *** *** *

-6.97 -12.93 -5.69 -4.22 -4.49 -5.66 -12.84 -8.85 -6.42 -11.90 -2.58 -2.52 -0.02 -4.20 0.37 -0.88 110.93 0.3768 7,267

*** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

-6.08 -12.23 -5.24 -3.31 -3.98 -5.92 -12.41 -8.49 -5.90 -11.23 -2.75 -1.00 0.52

*** *** *** ** ** *** *** *** *** *** *

-4.68 -6.47 -2.94 1.26 1.03 -6.52 -9.46 -0.46 -5.02 -3.02 1.77 -0.98 -7.01 -10.38 -3.40 -4.31

** *** *

-4.56 -6.42 -2.95 1.54 1.22

** *** *

-6.17 -6.75 -3.18 0.98 1.15

*** *** *

-5.75 -6.54 -3.09 1.32 1.26

*** *** *

*** ***

-6.72 -9.42 -0.48

*** ***

-6.35 -9.87 -0.55

*** ***

-6.52 -9.70 -0.50

*** ***

*** *

-4.83 -2.68 1.66 -0.21

*** *

-5.76 -3.51 1.68 -1.85

*** **

-5.51 -3.06 1.50 -1.00

*** **

*** *** * ** ***

-6.92 -9.15 -2.84 -4.19 97.53

*** ***

-8.08 -10.63 -3.33

*** *** * *** ***

-7.86 -9.44 -2.82 -4.76 101.00 0.1911 7,267

*** ***

**

-2.52 1.27 -0.66

** ***

-4.85 100.44 0.1895

*** ***

***

110.75 0.3756 7,267

***

96.68 0.1865 7,259

Observaciones

7,259

7,267

a/ * significancia al 10%, ** al 5%, y *** al 1%.

197

Cuadro 2.4 Regresiones aparentemente no relacionadas a Para los resultados de las pruebas estandarizadas de tercero de primaria
Variables
Sexo (hombre) Edad Indgena Repitente Tamao de la escuela Pupitres
diGebi pronade

Notas en lectura Modelo 1

1.69 -0.98 -8.08 2.75 -0.59 *** *** *** *** ***

Notas en matemticas Modelo 4

4.47 -0.25 -5.91 4.00 -0.08 -0.06 *** *** * *** -0.10 0.20 -2.73 -3.97 *** *** -2.70 0.13 -0.90 ** *** *** 3.07 0.98 -2.35 -4.78 1.24 *** -1.29 3.90 0.24 ** ** *** ** 1.78 1.99 6.12 0.42 -7.76 *** *** *** -3.92 -2.83 -6.41 * ** ** *** *** *** *** *** *** *** ** *** ** ** *** 0.02 0.05 2.75 2.86 -3.86 -1.55 -1.01 -1.57 0.21 -0.02 1.11 1.23 5.10 -3.10 -7.49 -8.68 -8.19 -8.89 *** *** *** ** ** *** ** *** ** *** *** *** 0.13 -0.78 2.89 1.03 -2.15 -4.80 1.37 -1.37 4.16 0.23 1.84 1.96 6.30 0.94 -6.91 -3.41 -2.48 -5.67 * ** *** *** *** *** *** *** -2.12 *** * *** ** ** *** *** 0.02 0.13 2.64 2.89 -3.63 -1.55 -0.94 -1.62 0.35 -0.02 1.15 1.20 5.19 -2.82 -6.71 -8.41 -8.02 -8.49 *** *** *** ** ** *** ** *** ** *** *** *** -0.04 -3.81 -1.27 ** *** * -0.09 0.22 -2.60 *** *** *** *** ***

Modelo 2
4.51 -0.28 -5.94 3.97 -0.10 *** * *** ***

Modelo 3
1.65 -0.96 -8.05 2.79 -0.64 *** *** *** *** ***

Modelo 1
1.70 -0.97 -8.01 2.75 *** *** *** ***

Modelo 2
4.51 -0.26 -5.84 3.95 *** *** ***

Modelo 3
1.66 -0.96 -7.97 2.79 *** *** *** ***

Modelo 4
4.47 -0.24 -5.80 3.98 *** *** ***

-4.13 -1.51 -4.56

*** ** ***

0.05 -2.66 -3.53 *** ***

-4.07 -1.37

*** *

0.05 -2.48 ***

-3.91 -1.41 -5.47

Multigrado Nmero de grados Experiencia del profesor Teacher community language ndice de formacin Programa de profesionalizacin dev ndice de materiales Libro de diGebi Libro Tejiendo Libro Camino Libro adicional Visita de los padres Padre - escuela Madre - escuela Urbano Guatemala Progreso Sacatepquez Chimaltenango Escuintla Santa Rosa Solol Totonicapn Quetzaltenango Suchitepquez Retalhuleu San Marcos Huehuetenango Quich Baja Verapaz Alta Verapaz Petn Izabal

-2.33 0.11 -0.74 3.20 1.05 -2.07 -5.17 0.77 -1.02 3.89 0.21 1.82 1.93 6.38 0.98 -6.61 -3.62 -2.46 -6.49 * ** *** *** *** *** ** *** *** * *** ** ** *** 0.01 0.24 2.75 2.91 -3.76 -1.99 -0.76 -1.31 0.28 -0.15 1.19 1.24 5.17 -3.16 -5.76 -8.62 -7.71 -8.89 *** *** *** ** ** *** ** *** ** *** *** 0.12 -0.66 3.11 1.08 -1.88 -5.14 0.78 -1.09 4.10 0.23 1.86 1.89 6.53 1.43 -5.97 -3.23 -2.25 -5.96

*** ***

-2.09 0.01 0.28

***

*** ** * ***

2.69 2.93 -3.54 -1.93 -0.71

** ***

-1.35 0.40 -0.13

*** *** ***

1.23 1.21 5.22 -3.00 -5.02 -8.48

* ***

-7.68 -8.64

-11.52 -13.42 -6.93 -4.59 -6.12 -7.81 -14.43 -11.56 -7.37 -10.84 -3.93 -6.43

*** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

-9.08 -8.35 -5.47 -1.57 -3.80 -9.38 -13.21 -3.23 -6.35 -3.64 -2.27 -6.34

*** *** ***

-11.05 -13.02 -6.72 -4.22

*** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

-8.87 -8.22 -5.45 -1.42 -3.70 -9.69 -13.11 -3.27 -6.22 -3.33 -2.34 -6.07

*** *** ***

-12.60 -13.89 -7.29 -4.70

*** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

-10.56 -8.75 -5.98 -1.91 -3.98 -9.38 -13.70 -3.71 -7.09 -4.21 -2.90 -7.62

*** *** ***

-11.81 -13.32 -6.92 -4.12

*** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

-10.08 -8.44 -5.80 -1.59 -3.75 -9.70 -13.47 -3.60 -6.75 -3.76 -2.85 -7.10

*** *** ***

** *** *** ** *** ***

-5.84 -8.12 -14.14 -11.40 -7.08 -10.36 -3.91

** *** *** ** *** **

-5.95 -8.24 -15.03 -12.06 -7.64 -11.38 -4.12

** *** *** ** *** *** * ***

-5.47 -8.67 -14.63 -11.78 -7.07 -10.71 -3.96 -6.02

** *** *** ** *** *** * ***

***

-5.98

***

-6.85

198

Variables
Zacapa Chiquimula Jalapa Jutiapa Constante R
2

Notas en lectura Modelo 1

-1.29 -3.74 -2.04 -2.16 109.29 0.3565 7259 7259 *** **

Notas en matemticas Modelo 4

-9.33 *** *** *** *** *** -12.82 -4.62 -6.61

Modelo 2
-9.43 -13.43 -4.98 -6.68 99.25 *** *** *** *** ***

Modelo 3
-1.05 -2.91 -1.50 -1.98 110.63 0.3563 7259 *** *

Modelo 1
-1.86 -4.08 -1.99 -2.45 110.24 0.3565 7267 * *** ***

Modelo 2
-10.66 -14.01 -5.19 -7.43 103.33 0.1845 7267 *** *** *** *** ***

Modelo 3
-1.35 -2.97 -1.23 -2.07 111.02 0.3558 7267 *** *

Modelo 4
-10.35 -13.25 -4.71 -7.22 104.21 0.1848 7267 *** *** *** *** ***

100.59 0.1832 7259

Observaciones

a/ * significancia al 10%, ** al 5%, y *** al 1%.

Cuadro 2.5 Efectos marginales del modelo probit Para los resultados de las pruebas estandarizadas
Variables
Sexo (hombre) Edad Indgena Repitente Tamao de la escuela Pupitres
diGebi

Notas en lectura Modelo 1

0.013 (0.011) 0.026 (0.004)*** -0.070 (0.015)*** 0.011 (0.010) -0.019 (0.005)** ___ -0.007 (0.022) 0.052 (0.020)* -0.124 (0.019)*** ___ 0.001 (0.001) 0.015 (0.014) 0.047 (0.028)

Notas en matemticas Modelo 4

0.012 (0.011) 0.028 (0.004)*** -0.076 (0.015)*** 0.011 (0.010) ___ -0.002 (0.001)*** 0.030 (0.021) 0.036 (0.020)* ___ -0.047 (0.007)*** 0.001 (0.001)* 0.016 (0.014) 0.036 (0.028)

Modelo 2
0.013 (0.011) 0.027 (0.004)*** -0.076 (0.015)*** 0.012 (0.01) -0.025 (0.005)*** ___ -0.005 (0.022) 0.050 (0.020)** ___ -0.040 (0.008)*** 0.001 (0.001)* 0.020 (0.014) 0.025 (0.028)

Modelo 3
0.012 (0.011) 0.027 (0.004)*** -0.068 (0.015)*** 0.011 (0.010) ___ -0.003 (0.001)*** 0.018 (0.022) 0.038 (0.020)* -0.145 (0.017)*** ___ 0.001 (0.001) 0.010 (0.014) 0.060 (0.028)**

Modelo 1
0.002 (0.010) 0.032 (0.003)*** -0.057 (0.012)*** -0.016 (0.008)* 0.000 (0.005) ___ 0.075 (0.021)*** -0.016 (0.017) -0.089 (0.015)*** ___ 0.000 (0.000) 0.031 (0.012)*** -0.116 (0.024)***

Modelo 2
0.002 (0.010) 0.033 (0.003)*** -0.061 (0.012)*** -0.014 (0.008) -0.001 (0.004) ___ 0.078 (0.021)*** -0.013 (0.017) ___ -0.041 (0.007)*** 0.001 (0.000) 0.036 (0.011)*** -0.134 (0.024)***

Modelo 3
0.002 (0.010) 0.033 (0.003)*** -0.056 (0.012)*** -0.016 (0.008)* ___ -0.001 (0.000)*** 0.077 (0.020)*** -0.023 (0.017) -0.086 (0.014)*** ___ 0.000 (0.000) 0.030 (0.012)** -0.116 (0.024)***

Modelo 4
0.002 (0.010) 0.034 (0.003)*** -0.061 (0.012)*** -0.014 (0.008)* ___ -0.001 (0.000)** 0.082 (0.020)*** -0.019 (0.017) ___ -0.039 (0.006)*** 0.001 (0.000) 0.035 (0.012)*** -0.133 (0.025)***

pronade

Multigrado Nmero de grados Experiencia del profesor Teacher community language ndice de formacin

199

Variables
Programa de profesionalizacin dev ndice de materiales Libro de diGebi Libro Tejiendo Libro Camino Libro adicional Visita de los padres Urbano Guatemala Progreso Sacatepquez Chimaltenango Escuintla Santa Rosa Solol Totonicapn Quetzaltenango Suchitepquez Retalhuleu San Marcos Huehuetenango Quich Baja Verapaz Alta Verapaz Petn

Notas en lectura Modelo 1

-0.009 (0.012) 0.028 (0.025) 0.267 (0.034)*** -0.047 (0.053) -0.016 (0.014) 0.035 (0.017)** 0.012 (0.014) 0.146 (0.016)*** 0.120 (0.037)** -0.248 (0.060)** -0.012 (0.051) 0.084 (0.038)** 0.038 (0.051) 0.364 (0.057)*** 0.310 (0.044)*** 0.006 (0.043) 0.112 (0.041)** 0.107 (0.043)** -0.149 (0.043)** -0.147 (0.047)** -0.135 (0.034)*** 0.044 (0.041) 0.094 (0.041)** -0.033 (0.037) 0.352 (0.035)*** 0.122 (0.037)*** -0.246 (0.060)*** -0.017 (0.051) 0.078 (0.039)** 0.036 (0.051) 0.364 (0.057)*** 0.282 (0.046)*** -0.002 (0.043) 0.110 (0.041)*** 0.100 (0.044)** -0.162 (0.043)*** -0.148 (0.047)*** -0.138 (0.034)*** 0.029 (0.041) 0.087 (0.041)** -0.030 (0.037) 0.351 (0.035)***

Notas en matemticas Modelo 4

-0.004 (0.012) 0.028 (0.025) 0.282 (0.034)*** -0.028 (0.055) -0.019 (0.013) 0.045 (0.017)** 0.009 (0.014) 0.155 (0.015)*** 0.141 (0.037)*** -0.240 (0.061)*** 0.007 (0.051) 0.090 (0.038)** 0.061 (0.051) 0.374 (0.055)*** 0.265 (0.047)*** 0.014 (0.042) 0.114 (0.041)*** 0.124 (0.043)*** -0.127 (0.044)*** -0.146 (0.047)*** -0.130 (0.034)*** 0.042 (0.041) 0.097 (0.041)** -0.033 (0.037) 0.367 (0.033)***

Modelo 2
-0.007 (0.012) 0.031 (0.025) 0.256 (0.034)*** -0.034 (0.054) -0.020 (0.013) 0.043 (0.017)** 0.012 (0.014)

Modelo 3
-0.008 (0.012) 0.026 (0.025) 0.296 (0.034)*** -0.042 (0.054) -0.012 (0.014) 0.033 (0.017)* 0.006 (0.014) 0.151 (0.016)*** 0.145 (0.037)*** -0.250 (0.058)*** 0.009 (0.051) 0.093 (0.038)** 0.059 (0.051) 0.367 (0.056)*** 0.297 (0.046)*** 0.019 (0.043) 0.113 (0.041)*** 0.125 (0.043)*** -0.118 (0.045)** -0.139 (0.047)*** -0.127 (0.034)*** 0.062 (0.041) 0.097 (0.041)** -0.034 (0.037) 0.365 (0.033)***

Modelo 1
-0.015 (0.011) 0.013 (0.022) -0.070 (0.028)** 0.033 (0.051) -0.006 (0.012) 0.043 (0.014)*** 0.059 (0.011)*** 0.050 (0.014)*** -0.000 (0.030) -0.150 (0.039) -0.037 (0.039) -0.059 (0.027)** -0.084 (0.032)** -0.044 (0.052) -0.085 (0.036)** -0.107 (0.026)*** 0.079 (0.038)** -0.061 (0.030)* -0.225 (0.010)*** -0.178 (0.022)*** -0.034 (0.028) -0.058 (0.031)* -0.070 (0.029)** -0.015 (0.030) 0.068 (0.039)*

Modelo 2
-0.016 (0.011) 0.015 (0.022) -0.074 (0.027)** 0.039 (0.052) -0.005 (0.012) 0.049 (0.014)*** 0.055 (0.011)*** 0.049 (0.014)*** 0.000 (0.030) -0.152 (0.038)*** -0.038 (0.03) -0.062 (0.027)** -0.085 (0.032)** -0.044 (0.053) -0.101 (0.034)** -0.111 (0.025)*** 0.077 (0.038)** -0.064 (0.030)* -0.226 (0.009)*** -0.179 (0.022)*** -0.037 (0.028) -0.066 (0.030)** -0.070 (0.029)** -0.013 (0.030) 0.074 (0.039)**

Modelo 3
-0.017 (0.011) 0.011 (0.022) -0.058 (0.029)* 0.034 (0.052) -0.004 (0.012) 0.039 (0.014)*** 0.056 (0.011)*** 0.049 (0.014)*** 0.015 (0.032) -0.156 (0.037)*** -0.033 (0.040) -0.060 (0.027)** 0.081 (0.033)** -0.047 (0.052) -0.096 (0.035)** -0.106 (0.026)*** 0.075 (0.037)** -0.061 (0.030)* -0.224 (0.010)** -0.171 (0.023)*** -0.028 (0.029) -0.051 (0.0317) -0.075 (0.028)** -0.013 (0.030) 0.066 (0.039)*

Modelo 4
-0.017 (0.011) 0.013 (0.022) -0.064 (0.029)** 0.040 (0.052) -0.005 (0.012) 0.046 (0.014)*** 0.053 (0.011)*** 0.049 (0.014)*** 0.012 (0.031) -0.155 (0.037)*** -0.034 (0.040) -0.062 (0.027)** -0.081 (0.033)** -0.045 (0.052) -0.109 (0.033)*** -0.110 (0.025)*** 0.076 (0.038)** -0.063 (0.030)* -0.225 (0.010)*** -0.174 (0.023)*** -0.033 (0.028) -0.060 (0.031)* -0.074 (0.028)** -0.011 (0.030) 0.073 (0.039)*

200

Variables
Izabal Zacapa Chiquimula Jalapa Jutiapa Pseudo R2 Observaciones

Notas en lectura Modelo 1

0.213 (0.048)*** -0.163 (0.037)*** -0.018 (0.045) -0.071 (0.040)* -0.079 (0.041)* 0.0885 10090

Notas en matemticas Modelo 4

0.232 (0.048)*** -0.163 (0.037)*** 0.001 (0.045) -0.032 (0.041) -0.081 (0.040)* 0.0871 10090

Modelo 2
0.223 (0.048)*** -0.169 (0.037)*** -0.022 (0.045) -0.068 (0.040)* -0.113 (0.039)*** 0.0874 10090

Modelo 3
0.214 (0.048)*** -0.162 (0.037)*** -0.002 (0.044) -0.040 (0.041) -0.045 (0.042) 0.0897 10090

Modelo 1
0.150 (0.048)*** -0.049 (0.031) -0.085 (0.030)** -0.023 (0.032) -0.212 (0.014)*** 0.0665 10093

Modelo 2
0.173 (0.050)*** -0.052 (0.031) -0.085 (0.030)** -0.019 (0.033) -0.219 (0.012)*** 0.0679 10093

Modelo 3
0.139 (0.048)*** -0.053 (0.031) -0.089 (0.029)*** -0.018 (0.033) -0.210 (0.014)*** 0.0676 10093

Modelo 4
0.164 (0.049)*** -0.055 (0.031)* -0.087 (0.029)*** -0.014 (0.033) -0.217 (0.013)*** 0.0686 10093

a/ * significancia al 10%, ** al 5%, y *** al 1%.

Cuadro 2.6 Efectos marginales del modelo probit aparentemente no relacionado Para los resultados de las pruebas estandarizadas
Modelo 1
Lectura
Sexo (hombre) Edad Indgena Repitente Tamao de la escuela Pupitres 0.004 (0.025) 0.058 (0.010)*** -0.136 (0.034)*** 0.015 (0.022) -0.036 (0.012)*** ___ 0.009 (0.049) 0.083 (0.045)* -0.296 (0.046)*** de ___ 0.008 (0.002)*** 0.056 (0.032)* 0.163 (0.063)***

Modelo 2
Lectura
-0.000 (0.006) 0.022 (0.002)*** -0.043 (0.007)*** -0.004 (0.005) -0.005 (0.003) ___ 0.029 (0.012)** -0.004 (0.011) -0.069 (0.008)*** ___ 0.002 (0.005)*** 0.025 (0.007)*** -0.025 (0.015)*

Modelo 3
Lectura
-0.000 (0.006) 0.022 (0.002)*** -0.044 (0.007)*** -0.004 (0.005) -0.005 (0.002)** ___ 0.032 (0.012)*** -0.002 (0.011) ___ -0.031 (0.004)*** 0.002 (0.000)*** 0.028 (0.007)*** -0.032 (0.015)**

Modelo 4
Lectura
0.000 (0.006) 0.023 (0.002)*** -0.041 (0.007)*** -0.004 (0.005) ___ -0.002 (0.000)*** 0.039 (0.012)*** -0.014 (0.010) -0.071 (0.008)*** ___ 0.002 (0.000)*** 0.022 (0.007)*** -0.020 (0.015)

Matemticas
-0.002 (0.027) 0.089 (0.010)*** -0.171 (0.035)*** -0.033 (0.024) -0.006 (0.013) ___ 0.152 (0.051)*** -0.064 (0.051) -0.262 (0.051)*** ___ 0.007 (0.002)*** 0.111 (0.033)*** -0.223 (0.068)***

Lectura
0.003 (0.025) 0.059 (0.010)*** -0.141 (0.034)*** 0.015 (0.022) -0.045 (0.012)*** ___ 0.019 (0.049) 0.082 (0.045)* ___ -0.102 (0.018)*** 0.009 (0.002)*** 0.066 (0.032)** 0.131 (0.063)**

Matemticas
-0.002 (0.027) 0.090 (0.010)*** -0.174 (0.035)*** -0.030 (0.024) -0.007 (0.013) ___ 0.158 (0.052)*** -0.056 (0.051) ___ -0.118 (0.020)*** 0.008 (0.002)*** 0.120 (0.033)*** -0.248 (0.067)***

Lectura
0.004 (0.025) 0.062 (0.010)*** -0.125 (0.034)*** 0.015 (0.023) ___ -0.009 (0.001)*** 0.056 (0.048) 0.037 (0.045) -0.335 (0.042)*** ___ 0.008 (0.002)*** 0.040 (0.032) 0.195 (0.063)***

Matemticas
-0.002 (0.027) 0.093 (0.010)*** -0.164 (0.035)*** -0.033 (0.024) ___ -0.008 (0.001)*** 0.174 (0.051)*** -0.098 (0.051)* -0.257 (0.048)*** ___ 0.007 (0.002)*** 0.100 (0.033)*** -0.216 (0.067)***

Lectura
0.003 (0.025) 0.063 (0.010)*** -0.134 (0.034)*** 0.014 (0.023) ___ -0.008 (0.001)*** 0.077 (0.048) 0.036 (0.046) ___ -0.108 (0.017)*** 0.009 (0.002)*** 0.051 (0.032) 0.162 (0.063)***

Matemticas
-0.002 (0.027) 0.094 (0.010)*** -0.168 (0.035)*** -0.031 (0.024) ___ -0.007 (0.001)*** 0.182 (0.051)*** -0.090 (0.051)* ___ -0.109 (0.019)*** 0.008 (0.002)*** 0.109 (0.033)*** -0.242 (0067)***

Lectura
-0.000 (0.006) 0 . 0 2 3 (0.002)*** -0.042 (0.007)*** -0.004 (0.005) ___ -0.002 (0.000)*** 0 . 0 4 3 (0.012)*** -0.013 (0.011) ___ -0.030 (0.004)*** 0 . 0 0 2 (0.000)*** 0 . 0 2 4 (0.007)*** -0.028 (0.015)*

diGebi

pronade

Multigrado Nmero grados

Experiencia del profesor Teacher community language ndice de formacin

201

Modelo 1
Lectura
Programa de profesionalizacin dev ndice de materiales Libro de diGebi Libro Tejiendo Libro Camino Libro adicional (0.008)*** Vi s i t a d e l o s padres Urbano Guatemala Progreso Sacatepquez Chimaltenango Escuintla Santa Rosa Solol Totonicapn Quetzaltenango Suchitepquez Retalhuleu San Marcos Huehuetenango Quich Baja Verapaz Alta Verapaz Petn Izabal Zacapa Chiquimula -0.023 (0.028) 0.078 (0.057) 0.648 (0.093)*** -0.051 (0.119) -0.015 (0.031 0.061 (0.039) 0.079 (0.039)** 0.058 (0.031)* 0.361 (0.036)*** 0.387 (0.086)*** -0.675 (0.217)*** -0.074 (0.122) 0.293 (0.090)*** 0.224 (0.120)* 1.065 (0.192)*** 0.599 (0.121)*** -0.064 (0.096) 0.252 (0.094)*** 0.245 (0.103)** -0.382 (0.117)*** -0.347 (0.130)*** -0.396 (0.084)*** 0.141 (0.094) 0.147 (0.096) -0.032 (0.087) 0.772 (0.102)*** 0.549 (0.107)*** -0.357 (0.101)*** -0.019 (0.104)

Modelo 2
Lectura
-0.017 (0.006)** -0.003 (0.014) 0.012 (0.024) -0.005 (0.028) -0.010 (0.007) 0.030 0.034 (0.008)*** 0.040 (0.007)*** 0.065 (0.009)*** 0.055 (0.024)** -0.113 (0.023)*** -0.030 (0.025) 0.023 (0.023) -0.004 (0.028) 0.125 (0.058)** 0.010 (0.031) -0.041 (0.019)** 0.080 (0.027)*** 0.006 (0.025) -0.146 (0.009)*** -0.111 (0.015)*** -0.064 (0.015)*** -0.019 (0.021) -0.019 (0.022) 0.001 (0.020) 0.113 (0.031)*** 0.195 (0.035)*** -0.051 (0.019)*** -0.035 (0.022) 0.042 (0.039) 0.056 (0.031)* 0.367 (0.036)*** 0.395 (0.087)*** -0.664 (0.217)*** -0.077 (0.122) 0.285 (0.090)*** 0.226 (0.120)* 1.074 (0.192)*** 0.547 (0.120)*** -0.081 (0.096) 0.245 (0.094)*** 0.240 (0.103)** -0.408 (0.117)*** -0.347 (0.130)*** -0.401 (0.084)*** 0.116 (0.094) 0.139 (0.096) -0.028 (0.087) 0.771 (0.102)*** 0.556 (0.108)*** -0.362 (0.101)*** -0.020 (0.105) 0.122 (0.042)*** 0.187 (0.034)*** 0.156 (0.037)*** 0.092 (0.089) -0.500 (0.229)** -0.133 (0.128) -0.020 (0.092) -0.117 (0.124) 0.185 (0.177 -0.197 (0.131) -0.223 (0.101)** 0.252 (0.098)*** -0.080 (0.106) -1.121 (0.155)*** -0.645 (0.147)*** -0.181 (0.088)** -0.186 (0.101)* -0.174 (0.102)* 0.028 (0.090) 0.207 (0.101)** 0.578 (0.106)*** -0.114 (0.105) -0.189 (0.110)* 0.025 (0.008)*** 0.038 (0.007)*** 0.066 (0.009)*** 0.056 (0.024)** -0.113 (0.023)*** -0.030 (0.025) 0.021 (0.023) -0.003 (0.028) 0.126 (0.058)** -0.001 (0.030) -0.045 (0.019)** 0.078 (0.027)*** 0.005 (0.025) -0.148 (0.009)*** -0.112 (0.015)*** -0.066 (0.015)*** -0.024 (0.021) -0.020 (0.22) 0.002 (0.020) 0.116 (0.032)*** 0.201 (0.036)*** -0.052 (0.019)*** -0.035 (0.022) 0.067 (0.039)* 0.041 (0.032) 0.351 (0.036)*** 0.450 (0.087)*** -0.721 (0.214)*** 0.046 (0.122) 0.301 (0.090)*** 0.255 (0.120)** 1.086 (0.193)*** 0.532 (0.122)*** -0.050 (0.096) -0.250 (0.095) 0.261 (0.103)*** -0.331 (0.116) -0.331 (0.128) -0.372 (0.084)*** 0.166 (0.094)* 0.145 (0.096) -0.034 (0.087) 0.787 (0.102)*** 0.529 (0.107)*** -0.384 (0.101)*** -0.019 (0.103)

Modelo 3
Lectura
-0.017 (0.006)** -0.003 (0.014) 0.007 (0.023) -0.003 (0.028) -0.010 (0.007)

Modelo 4
Lectura
-0.017 (0.006)*** -0.006 (0.014) 0.032 (0.025) -0.001 (0.028) -0.006 (0.007)

Matemticas
-0.080 (0.030)*** -0.059 (0.064) -0.158 (0.099) -0.004 (0.128) -0.047 (0.033) 0.141 (0.042)*** 0.157 (0.042)*** 0.195 (0.034)*** 0.155 (0.037)*** 0.091 (0.089) -0.499 (0.229)** -0.134 (0.128) -0.015 (0.092) -0.120 (0.124) 0.184 (0.177) -0.156 (0.131) -0.208 (0.101)** 0.257 (0.097)*** -0.077 (0.106) -1.102 (0.155)*** -0.640 (0.147)*** -0.173 (0.088)** -0.167 (0.101)* -0.170 (0.102)* 0.023 (0.090) 0.197 (101)** 0.558 (0.106)*** -0.108 (0.105) -0.192 (0.110)*

Lectura
-0.022 (0.028) 0.080 (0.057) 0.621 (0.093)*** -0.037 (0.119) -0.023 (0.030)

Matemticas
-0.081 (0.030)*** -0.060 (0.064) -0.173 (0.099)* 0.003 (0.128) -0.046 (0.033)

Lectura
-0.022 (0.028) 0.070 (0.057) 0.734 (0.097)*** -0.029 (0.121) 0.003 (0.031)

Matemticas
-0.084 (0.030)*** -0.072 (0.064) -0.093 (0.099) 0.007 (0.129) -0.035 (0.034)

Lectura
-0.018 (0.028) 0.071 (0.057) 0.695 (0.097)*** -0.012 (0.121) -0.010 (0.030)

Matemticas
-0.083 (0.030)*** -0.071 (0.064) -0.114 (0.099) 0.015 (0.129) -0.038 (0.033)

Lectura
-0.017 (0.006)** -0.006 (0.014) 0 . 0 2 5 (0.025) 0 . 0 0 1 (0.029) -0.008 (0.007)

0.140 (0.042)*** 0.178 (0.034)*** 0.145 (0.037)*** 0.157 (0.090)* 0.551 (0.227)** -0.116 (0.129) -0.019 (0.092) -0.105 (0.124) 0.207 (0.184) -0.224 (0.132)* -0.207 (0.102)** 0.252 (0.098)*** -0.080 (0.106) -1.090 (0.154)*** -0.607 (0.146)*** -0.146 (0.088)* -0.141 (0.101) -0.190 (0.101)* 0.028 (0.090) 0.190 (0.100)* 0.520 (0.105)*** -0.137 (0.105) -0.217 (0.109)**

0.030 (0.008)*** 0.035 (0.007)*** 0.062 (0.009)*** 0.076 (0.025)*** -0.119 (0.021)*** -0.024 (0.025) 0.023 (0.023) 0.001 (0.028) 0.133 (0.062)** -0.007 (0.029) -0.040 (0.019)** 0.078 (0.027)*** 0.006 (0.025) -0.144 (0.009)*** -0.107 (0.016)*** -0.058 (0.016)*** -0.012 (0.022) -0.022 (0.021) 0.001 (0.020) 0.112 (0.031)*** 0.182 (0.035)*** -0.057 (0.018)*** -0.039 (0.021)* 0.045 (0.032) 0.363 (0.036)*** 0.446 (0.087)*** -0.690 (0.214)*** -0.047 (0.122) 0.296 (0.090)*** 0.263 (0.120)** 1.106 (0.192)*** 0.479 (0.121)*** -0.064 (0.096) 0.246 (0.095)*** 0.264 (0.103)*** -0.350 (0.116)*** -0.341 (0.129)*** -0.381 (0.084)*** 0.132 (0.094) 0.145 (0.096) -0.034 (0.087) 0.786 (0.102)*** 0.545 (0.107)*** -0.380 (0.101)*** -0.012 (0.104) 0.173 (0.034)*** 0.149 (0.037)*** 0.151 (0.090)* -0.542 (0.227)** -0.116 (0.129) -0.022 (0.092) -0.102 (0.124) 0.210 (0.183) -0.258 (0.131)** -0.220 (0.102) 0.249 (0.098)** -0.081 (0.106) -1.107 (0.154)*** -0.616 (0.146)*** -0.157 (0.088)* -0.163 (0.101) -0.191 (0.101)** 0.031 (0.090) 0.199 (0.101)** 0.542 (0.106)*** -0.137 (0.105) -0.211 (0.109)* 0 . 0 3 5 (0.007)*** 0 . 0 6 4 (0.009)*** 0 . 0 7 4 (0.025)*** -0.117 (0.021)*** -0.024 (0.025) 0 . 0 2 2 (0.023)* 0 . 0 0 2 (0.028)*** 0 . 1 3 5 (0.061)** -0.017 (0.028) -0.043 (0.019)** 0 . 0 7 7 (0.027)*** 0 . 0 0 6 (0.025) -0.145 (0.009)*** -0.108 (0.016)*** -0.060 (0.016)*** -0.018 (0.021) -0.023 (0.021) 0 . 0 0 2 (0.020) 0 . 1 1 5 (0.032*** 0 . 1 9 0 (0.035)*** -0.057 (0.018)*** -0.037 (0.021)*

202

Modelo 1
Lectura
Jalapa Jutiapa Constante -0.159 (0.095)* -0.166 (0.098)* 0.759 (0.127)***

Modelo 2
Lectura
-0.016 (0.021) 0.112 (0.013)***

Modelo 3
Lectura
-0.013 (0.021) -0.118 (0.012)***

Modelo 4
Lectura
-0.005 (0.022) -0.108 (0.013)***

Matemticas
-0.004 (0.099) -0.697 (0.110)*** -1.466 (0.134)*** 0.381 -11717.159 10,090

Lectura
-0.149 (0.095) -0.221 (0.097)** -0.665 (0.127)***

Matemticas
0.010 (0.099) -0.737 (0.109)*** -1.369 (0.134)*** 0.381 -11718.02 10,090

Lectura
-0.096 (0.095) -0.114 (0.097) -0.545 (0.129)***

Matemticas
0.024 (0.098) -0.687 (0.109)*** -1.207 (0.135)*** 0.378 -11689.703 10,090

Lectura
-0.084 (0.095) -0.172 (0.097)* -0.513 (0.130)***

Matemticas
0.035 (0.099) -0.725 (0.109)*** -1.150 (0.136)*** 0.378 -11699.08 10,090

Lectura
-0.002 (0.022) -0.115 (0.012)***

Log likelihood Observaciones

a/ * significancia al 10%, ** al 5%, y *** al 1%.

Cuadro 2.7 Estimacin de la frontera a travs de los resultados promedios estandarizados de las pruebas
Output measure Inefficiency distribution Ln teacher experience Teacher community language Training index Material index
diGebi

ONE-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 0.045 (0.018)** 0.017 (0.024) -0.044 (0.055) 0.045 (0.048) -0.075 (0.043)* -0.078 (0.051) -0.030 (0.034) -0.054 (0.051) -0.125 (0.035)*** -0.072 (0.037)* -0.154 (0.069)** 0.052 (0.016)*** -0.094 (0.028)*** -0.241 (0.074)*** 0.012 (0.027) 4.498 (0.185)*** -999.74317 431 (Exponential) 0.040 (0.017)** 0.002 (0.023) -0.021 (0.057) 0.038 (0.054) -0.055 (0.041) -0.078 (0.072) -0.046 (0.027)* -0.050 (0.044) -0.107 (0.040)*** -0.071 (0.035)** -0.152 (0.072)** 0.053 (0.018)*** -0.090 (0.028)*** -0.273 (0.070)*** -0.005 (0.028) 4.389 (0.191)*** -904.8434 431

TWO-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 0.039 (0.022)* 0.019 (0.029) -0.061 (0.066) 0.111 (0.079) -0.059 (0.051) -0.108 (0.063)* -0.035 (0.030) 0.007 (0.044) -0.130 (0.036)*** -0.084 (0.053) ----------4.723 (0.133)*** -1617.7337 431 (Exponential) 0.038 (0.021)* 0.008 (0.026) -0.035 (0.067) 0.093 (0.093) -0.044 (0.054) -0.119 (0.068)* -0.039 (0.028) -0.000 (0.043) -0.121 (0.038)*** -0.089 (0.046)* ----------4.635 (0.142)*** -1906.833 431

book

Tejiendo book Camino book Additional book Ln pupils Ln total grades Male Age Indigenous Repeating Parents visit Constant Log pseudo-likelihood Observations

a/ * significancia al 10%, ** al 5%, y *** al 1%

203

Cuadro 2.8 Regresiones resultadas de ineficiencia Output measure Inefficiency Distribution Sexo (Hombre) Edad Indgena Repitente Visita de los padres Constante R2 OBSERVATIONS
a/ * significancia al 10%, ** al 5%, y *** al 1%.

TWO-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 0.107 (0.061)* 0.017 (0.020) 0.039 (0.028) 0.163 (0.065)** -0.051 (0.028)* 0.125 (0.152) 0.0564 431 (Exponential) 0.088 (0.056) 0.020 (0.019) 0.033 (0.026) 0.133 (0.061)** -0.050 (0.027)* 0.055 (0.144) 0.0521 431

Cuadro 2.9 ndice de ineficiencia para caractersticas seleccionadas, primero de primaria

Output measure Inefficiency distribution Promedio Tipo de escuela
pronade

ONE-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 26.6 33.4 25.3 24.1 (Exponential) 21.6 28.1 20.3 19.8 31.9 29.1 23.5 19.7 18.0 17.5 23.4 15.3 33.4 34.2

TWO-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 26.4 34.1 24.8 25.0 37.0 34.6 28.4 24.2 23.0 21.6 28.5 19.2 39.3 38.8 (Exponential) 21.3 28.6 19.7 20.3 32.2 29.3 23.2 19.0 18.1 16.8 23.3 14.6 33.3 33.3

Mineduc-traditional
diGebi

Tamao de la escuela 5 6 4 3 2 1 Area Rural Urbano Departmento Retalhuleu San Marcos 39.4 39.2 28.5 20.1 36.3 34.1 28.6 25.0 22.8 22.2

204

Output measure Inefficiency distribution Zacapa Huehuetenango Chiquimula Jutiapa Alta Verapaz Escuintla Jalapa Totonicapn Quich Baja Verapaz Solol Ciudad de Guatemala Sacatepquez Chimaltenango Petn Suchitepquez Quetzaltenango Santa Rosa Guatemala Izabal

ONE-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 35.8 35.3 33.1 32.6 30.1 29.4 29.2 29.1 25.8 23.2 22.3 21.8 21.3 21.3 20.0 18.5 17.4 14.4 13.2 11.9 (Exponential) 29.3 30.7 27.0 25.3 25.2 23.7 23.5 23.1 22.0 18.5 16.3 17.1 16.0 16.7 14.6 13.4 13.8 10.5 10.1 9.14

TWO-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 33.2 35.2 31.5 30.3 31.2 25.6 28.4 29.3 25.4 24.6 24.2 19.8 23.7 20.9 18.3 17.1 19.5 14.6 13.7 13.4 (Exponential) 26.6 30.4 25.6 23.7 25.9 20.0 22.7 23.6 21.1 19.4 17.8 15.1 18.5 16.2 13.4 12.5 15.7 11.0 10.5 9.84

Cuadro 2.10 ndice de ineficiencia para caractersticas seleccionadas, tercero de primaria

Output measure Inefficiency distribution Promedio Tipo de escuela
pronade Mineduc-tradicional diGebi

ONE-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 28.0 36.7 25.2 32.6 (Exponential)

TWO-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 31.2 42.6 27.0 40.0 43.6 42.3 35.8 27.4 (Exponential) 20.3 26.6 17.2 29.8 25.3 26.2 22.6 17.6

Tamao de la escuela 6 5 4 3 34.0 34.3 33.3 25.2

205

Output measure Inefficiency distribution 1 rea Rural Urbano Departamento Ciudad de Guatemala Guatemala Progreso Sacatepquez Chimaltenango Escuintla Santa Rosa Solol Totonicapn Quetzaltenango Suchitepquez Retalhuleu San Marcos Huehuetenango Quich Baja Verapaz Alta Verapaz Petn Izabal Zacapa Chiquimula Jalapa Jutiapa

ONE-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 21.6 31.1 18.2 10.6 12.9 37.5 23.8 25.2 31.3 --42.0 32.7 29.7 21.1 16.9 36.0 38.2 32.3 26.7 31.1 19.1 25.1 24.0 34.0 23.6 29.0 (Exponential)

TWO-STAGE ESTIMATION Average score (Half-normal) 24.5 35.5 17.4 10.3 13.8 33.6 28.6 27.9 26.1 --45.3 37.9 30.0 21.7 19.6 45.5 44.4 34.9 32.8 40.9 21.7 25.3 26.3 36.2 22.2 26.2 (Exponential) 17.5 22.6 12.7 8.7 11.0 16.5 20.8 18.4 15.7 --34.7 26.7 19.4 12.3 13.6 30.1 31.8 22.0 18.1 25.2 13.8 17.1 14.7 21.7 11.9 14.9

206

A continuacin se presenta I) la metodologa y la estimacin de las tendencias de la Tasa Neta de Escolarizacin222 -tne- (por niveles y por grupo etreo) y II) la brecha entre estas tendencias y las metas planteadas.

1. Tasa Neta de Escolarizacin calculada por nivel educativo

TNE ij = POB ij * _1 ij* (1-_2 ij )* (1-_3 ij) POB ij

La siguiente frmula representa la tne calculada para un nivel educativo i, y en la cual se observa la relacin entre la poblacin proyectada en edad de cursar dicho nivel educativo y los efectos de las variaciones esperadas en la Tasa Neta de Escolarizacin (__), la desercin (_2) y la reprobacin (_3) de este mismo nivel.

En donde: TNEij = Tasa Neta de Escolarizacin del nivel i en el ao calendario j POBij = Poblacin proyectada en edad de cursar el nivel i en el ao calendario j 1ij = Tasa de cobertura por edad para cursar el nivel i en el ao calendario j 2ij = Tasa de desercin del nivel i en el ao calendario j 3ij= Tasa de reprobacin del nivel i en el ao calendario j 2. Tasa Neta de Escolarizacin calculada por grupo etreo La frmula que se presenta a continuacin relaciona la proyeccin del grupo etreo en edad de estudiar un nivel educativo i con las variaciones de cobertura (1), desercin (2) y reprobacin (3) a las que este grupo est afecto, segn el nivel educativo que est cursando (a, , d o e. En sntesis, esta segunda frmula se refiere a los integrantes del grupo etreo que deberan estar cursando

La Tasa Neta de Escolarizacin es el nmero de alumnos inscritos en un determinado nivel de enseanza, y que tienen la edad oficial para cursarlo, expresado como porcentaje de la poblacin en edad de cursar ese nivel educativo. Esta tasa elimina el efecto de alumnos que han ingresado temprano o tarde al nivel educativo y de los que han repetido algn grado o grados. La edad oficial para cursar preprimaria es de 5 y 6 aos, para la primaria es de 7 a 12 aos, para los bsicos es de 13 a 15, y para el nivel diversificado es de 16 a 18 aos de edad.
222

207

el nivel i aunque estn cursando otros niveles. El objetivo de utilizar esta frmula es comprobar cmo la tne, un indicador tpico de cobertura, es afectado por la desercin y la reprobacin (o repitencia). Ambos determinan la eficiencia interna del sistema escolar.
TNE eij = POB ij ( ij*1a* ( 2 ) ( 3 ))+ (ij*1*( 2 ) ( 3))+ ( ij*1* ( 2 ) ( 3 ))+ ( ij 1*( 2 ) ( 3)) 1 *1 1 *1 1 *1 1 *1 POB ij

En donde: TNEeij = Tasa Neta de Escolarizacin del grupo tareo que debera estar en el nivel i en el ao calendario j POBij = Poblacin proyectada en edad de cursar el nivel i en el ao calendario j aij = Proporcin de la poblacin del grupo tareo que debera estar en el nivel i en el ao calendario j, que est en el nivel preprimario ij = Proporcin de la poblacin del grupo tareo que debera estar en el nivel i en el ao calendario j, que est en el nivel primario dij = Proporcin de la poblacin del grupo tareo que debera estar en el nivel i en el ao calendario j, que est en el nivel bsico eij = Proporcin de la poblacin del grupo tareo que debera estar en el nivel i en el ao calendario j, que est en el nivel diversificado 1ij = Tasa de cobertura del grupo etreo que debera estar en el nivel i en el ao calendario j, por nivel educativo (a, , d ,e) 2ij = Tasa de desercin del grupo etreo que debera estar en el nivel i en el ao calendario j, por nivel educativo (a, , d ,e)) 3ij = Tasa de reprobacin del grupo etreo que debera estar en el nivel i en el ao calendario j, por nivel educativo (a, , d ,e))

Las frmulas descritas anteriormente han sido utilizadas para proyectar, con la frmula (1) la tne de los niveles preprimario, primario, bsico y diversificado y, con la frmula (2) la tne de los grupos etreos de 5 y 6 aos, 7 a 12 aos, 13 a 15 aos, y 16 a 18 aos. Los datos correspondientes a cada una de las variables que integran las ecuaciones se obtuvieron proyectando la tendencia que tuvieron entre el 2001 y el 2005.

1. Tasa Neta de Escolarizacin del nivel preprimario y de nios entre 5 y 6 aos La tne para el perodo 2008-2021 correspondiente al nivel preprimaria (ecuacin 1) se presenta en la primera columna del cuadro 3.1 y la tne por grupo etreo (ecuacin 2) en la segunda columna. La tne segn el grupo etreo de 5 y 6 aos es mayor que la mostrada para el nivel educativo preprimario. Esto revela que una parte de los nios de 6 aos inscritos en el sistema escolar, aun cuando reglamentariamente deberan estar inscritos en la preprimaria, estn cursando el siguiente

208

nivel de enseanza.223 Este fenmeno disminuye en la medida en la que aumenta la cobertura de preprimaria, estimndose que para el ao 2008 el 81.0% de los nios de 6 aos inscritos en el sistema estaran cursando la preprimaria, mientras que para el ao 2021 este grupo constituira el 83.0% del total de inscritos con esa edad. Cuadro 3.1 del nivel preprimario y de nios de 5 y 6 aos de edad 2008 - 2021 Como porcentaje
Tasa Neta de Escolarizacin Ao 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Por nivel Preprimaria 49.2 51.5 53.9 56.5 59.1 61.8 64.5 66.0 67.2 68.6 69.9 71.3 72.8 74.4 Por grupo etreo Nios de 5 y 6 aos */ 56.3 58.8 61.4 64.1 66.9 69.8 72.8 74.4 75.6 76.9 78.3 79.8 81.3 82.8

tne

*/ Comprende el nmero de nios en el sistema escolar independientemente de el nivel que estn cursando Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

2. Tasa Neta de Escolarizacin del nivel primario y de nios entre 7 y 12 aos Como se aprecia en el siguiente cuadro, la tne de este nivel est muy prxima al 100.0%. Sin embargo, la tne del nivel primario se ve afectada tanto por el retraso como por la anticipacin en la incorporacin de los nios a este nivel. En los prximos aos el 4.0% y 1.2% de los nios de 7 y 8 aos inscritos en el sistema escolar, respectivamente, estarn cursando todava la preprimaria, mientras que el 11.0% de los nios de 12 aos estarn cursando el nivel bsico.224

La falta de obligatoriedad de cursar este nivel podra ser otro factor importante para la inscripcin prematura de los nios de 6 aos en el nivel primario. 224 Los nios que a los 12 aos ya estn cursando el nivel bsico son el reflejo del fenmeno explicado de nios adelantados, resultante de la falta de cobertura del nivel preprimario.
223

209

Al analizar la escolarizacin por edades, independientemente del nivel que se est cursando, aproximadamente el 100% de los nios, con edades comprendidas entre los 7 y 12 aos, llegarn a ser atendidos en el sistema escolar en el ao 2012, segn la tendencia de cobertura.225 No obstante, una parte importante de este grupo continuar abandonando la primaria o se quedar en ella repitiendo grados, como lo reflejan las bajas Tasas Netas de Escolarizacin esperadas en los niveles escolares siguientes. Cuadro 3.2 del nivel primario y de nios de 7 a 12 aos de edad 2008 - 2021 Como porcentaje
Tasa Neta de Escolarizacin Ao 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Por nivel Primaria 94.1 94.6 95.4 96.1 96.4 96.5 96.6 96.6 96.6 96.6 96.7 96.7 96.7 96.7 Por grupo etreo Nios de 7 a 12 aos */ 96.8 97.4 98.2 98.9 99.2 99.4 99.5 99.5 99.5 99.6 99.6 99.6 99.6 99.6

tne

*/ Comprende el nmero de nios en el sistema escolar independientemente de el nivel que estn cursando Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

3. Tasa Neta de Escolaridad del nivel bsico y de nios entre 13 y 15 aos La escolarizacin neta del nivel bsico obtenida a travs de la tendencia de cobertura estima que para los aos 2008, 2015 y 2021 esta se aproximar a 34.9%, 46.7% y 53.6%, respectivamente. En cuanto a la Tasa de Escolarizacin del grupo etreo comprendido entre los 13 y 15 aos, sin tomar en cuenta el nivel educativo en el que estn inscritos, ser de aproximadamente el 73.8% en 2008 y, de acuerdo con la tendencia, esta tasa se aproximar al 97.2% para el ao 2021, como se aprecia en el cuadro siguiente.

225

Las estimaciones indican que para este ao, ms del 99.0% de este grupo etreo estar dentro del sistema escolar.

210

tne

Cuadro 3.3 del nivel bsico y de jvenes de 13 a 15 aos de edad 2008-2021 Como porcentaje
Tasa Neta de Escolarizacin Por nivel Bsicos 37.3 39.2 41.2 42.5 43.8 45.2 46.7 48.1 49.0 49.8 51.5 52.7 53.6 Por grupo etreo Jvenes de 13 a 15 aos */ 77.0 79.8 82.5 84.3 86.0 87.8 89.8 91.3 92.3 93.2 94.9 96.3 97.2

Ao 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

*/ Comprende el nmero de nios en el sistema escolar independientemente de el nivel que estn cursando Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

Sin embargo, debido a las altas tasas de reprobacin y desercin en el nivel primario, y a la baja cobertura del nivel bsico, un importante nmero de alumnos estarn incorporndose a la educacin bsica de forma tarda, de tal manera que solamente el 40.0% del total de nios de 13 y 14 aos inscritos en el sistema escolar estarn cursando el nivel bsico, mientras el resto an estarn cursando el nivel primario. Cuadro 3.4 Composicin por nivel educativo de los nios entre 13 y 15 aos inscritos en el sistema educativo Porcentaje del total de inscritos por edad 2008, 2015 y 2021
Edad/ Nivel Educativo 13 aos Cursando nivel primario Cursando nivel bsico Cursando nivel diversificado 2008 100.0 64.2 35.8 0.0 2015 100.0 61.0 39.0 0.0 2021 100.0 61.0 39.0 0.0

211

Edad/ Nivel Educativo 14 aos Cursando nivel primario Cursando nivel bsico Cursando nivel diversificado 15 aos Cursando nivel primario Cursando nivel bsico Cursando nivel diversificado

2008 100.0 59.7 40.3 0.0 100.0 0.0 86.6 13.3

2015 100.0 59.7 40.3 0.0 100.0 0.0 88.1 11.9

2021 100.0 59.7 40.3 0.0 100.0 0.0 88.9 11.1

Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

4. Tasa Neta de Escolaridad del nivel diversificado y de jvenes entre 16 y 18 aos La tne en el nivel diversificado se aproximar a 18.4% y 36.4% en 2008 y 2021, respectivamente. Hay que tomar en cuenta que en este nivel el sector pblico atiende solamente al 25% de los estudiantes, por lo que, con base en tendencias pasadas, el mayor ajuste de la oferta de servicios educativos para atender la demanda en el futuro se dara por el lado del sector privado. La Tasa de Escolarizacin de los jvenes comprendidos entre los 16 y 18 aos de edad, de acuerdo al aumento por tendencia, pasara de 34.1% en 2008 a 75.7% en 2021. Cuadro 3.5 del nivel diversificado y de jvenes de 16 a 18 aos de edad 2008-2021 Como porcentaje
Tasa Neta de Escolarizacin Ao 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Por nivel Diversificado 18.4 20.6 21.6 22.6 23.7 24.9 26.1 27.4 28.7 30.1 31.6 33.2 34.8 36.4 Por grupo etreo Jvenes de 16 y 18 aos */ 34.1 38.4 40.6 43.0 45.5 48.1 51.0 53.9 57.1 60.4 64.0 67.7 71.7 75.7

tne

*/ Comprende el nmero de nios en el sistema escolar independientemente de el nivel que estn cursando Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

212

La variacin de la tne de los jvenes de entre 16 y 18 ser consecuencia, en gran medida, del aumento en la cobertura del nivel bsico. Este nivel estar siendo cursado, entre 2008 y 2021 por el 60.0%, 45.0% y 37.0% de los jvenes inscritos en el sistema escolar con edades de 16, 17 y 18 aos, respectivamente. La escolarizacin universal de este grupo etreo no se lograr siguiendo la tendencia. Cuadro 3.6 Composicin por nivel educativo de los jvenes entre 16 y 18 aos inscritos en el sistema educativo Como porcentaje del total de inscritos por edad 2008, 2015 y 2021
Edad/ Nivel Educativo 16 aos Cursando nivel primario Cursando nivel bsico Cursando nivel diversificado 17 aos Cursando nivel primario Cursando nivel bsico Cursando nivel diversificado 18 aos Cursando nivel primario Cursando nivel bsico Cursando nivel diversificado 2008 100.0 0.0 58.5 41.5 100.0 0.0 40.0 60.0 100.0 0.0 34.0 66.0 2015 100.0 0.0 61.7 38.3 100.0 0.0 43.2 56.8 100.0 0.0 36.6 63.4 2021 100.0 0.0 64.3 35.7 100.0 0.0 46.0 54.0 100.0 0.0 39.3 60.7

Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

En esta seccin se presentan las metas propuestas por las diferentes organizaciones y la brecha entre estas metas y la tne proyectada de acuerdo a la tendencia observada en los aos 2001-2005.

De acuerdo con la tendencia estimada, la tne para el nivel preprimario alcanzar el 49.2% en 2008, muy por debajo de la meta propuesta para este ao (75.0%). Sin embargo, la brecha va disminuyendo en el tiempo, como puede observarse en el siguiente cuadro. Para el 2021 la meta para la tne es del 89.2% mientras que la cobertura lograda al mantenerse la tendencia alcanzara el 74.4%, menos de lo establecido como meta para el 2008.

213

Cuadro 3.7 Meta y proyeccin de la tne del nivel preprimario 2008-2021 Como porcentaje
Ao 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Tasa Neta de Escolarizacin Meta 75.0 76.1 77.2 78.3 79.4 80.5 81.5 82.6 83.7 84.8 85.9 87.0 88.1 89.2 Proyeccin 49.2 51.5 53.9 56.5 59.1 61.8 64.5 66.0 67.2 68.6 69.9 71.3 72.8 74.4 Brecha (proyeccin - meta) -25.8 -24.6 -23.3 -21.8 -20.2 -18.6 -17.0 -16.6 -16.5 -16.3 -16.0 -15.6 -15.3 -14.8

Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

La tne proyectada para este nivel educativo est muy cerca de la meta planteada. Sin embargo, la persistente desercin y reprobacin, cuyo promedio en los ltimos cinco aos (2001-2005) fue de 6.6% y 16.4%, respectivamente, continuarn afectando el cumplimiento de la meta establecida. Asimismo, contrasta la casi universal escolarizacin en este nivel con la baja Tasa Neta de Finalizacin226 observada (39.1% en 2005). Cuadro 3.8 Meta y proyeccin de la tne del nivel primario 2008-2021 Como porcentaje
Ao Tasa Neta de Escolarizacin Meta Proyeccin Brecha (proyeccin - meta)

2008 2009 2010 2011

100.0 100.0 100.0 100.0

94.1 94.6 95.4 96.1

-5.9 -5.4 -4.6 -3.9

226

La Tasa Neta de Finalizacin -tnf- indica el porcentaje de nios que terminan cada nivel en el tiempo reglamentario.

214

Tasa Neta de Escolarizacin

Ao Tasa Neta de Escolarizacin Meta Proyeccin Brecha (proyeccin - meta)

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

96.4 96.5 96.6 96.6 96.6 96.6 96.7 96.7 96.7 96.7

-3.6 -3.5 -3.4 -3.4 -3.4 -3.4 -3.3 -3.3 -3.3 -3.3

Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

La tne para el nivel bsico propuesta como meta para el ao 2008 es de 40.0% y para el ao 2021 de 100.0%. La escolarizacin obtenida a travs de la tendencia de la tne estima que para dichos aos la misma se aproximar a 34.9% y 53.6%, respectivamente. La brecha entre la meta y la tendencia ir en aumento a lo largo del perodo, como se observa en el cuadro siguiente. Cuadro 3.9 Meta y proyeccin de la tne del nivel bsico 2008-2021 Como porcentaje
Ao Tasa Neta de Escolarizacin Meta Proyeccin Brecha (proyeccin - meta)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

40.0 48.6 57.1 65.7 74.3 82.9 91.4 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

34.9 37.3 39.2 41.2 42.5 43.8 45.2 46.7 48.1 49.0 49.8 51.5 52.7 53.6

-5.1 -11.3 -17.9 -24.5 -31.8 -39.1 -46.2 -53.3 -51.9 -51.0 -50.2 -48.5 -47.3 -46.4

Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

215

Para este nivel de enseanza, las metas conciliadas establecen una tne de 20.0% para el 2008 y de 38.2% para el 2021. La estimacin de cobertura que resulta de la tendencia observada en los ltimos cinco aos indica que la meta es factible de cumplirse sin ningn tipo de intervencin. La brecha entre la proyeccin y estimacin de la tne oscila entre 0.8 y 2.5% a lo largo del perodo estudiado. Como tambin se ha advertido en el nivel bsico, la tne en este nivel est siendo afectada tanto por la baja cobertura como por el retraso en la llegada de los estudiantes, debido a factores de ineficiencia interna (desercin y reprobacin) observados en los niveles primario y bsico. Estos factores de ineficiencia interna tambin estn presentes en el nivel diversificado, en donde el promedio de reprobacin y desercin de los ltimos cinco aos ha sido, respectivamente de 32.6% y 7.3%. Cuadro 3.10 Meta y proyeccin de la tne del nivel diversificado 2008-2021 Como porcentaje
Ao Tasa Neta de Escolarizacin Meta Proyeccin Brecha (proyeccin - meta)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

20.0 21.4 22.8 24.2 25.6 27.0 28.4 29.8 31.2 32.6 34.0 35.4 36.8 38.2

18.4 20.6 21.6 22.6 23.7 24.9 26.1 27.4 28.7 30.1 31.6 33.2 34.8 36.4

-1.6 -0.8 -1.2 -1.6 -1.9 -2.1 -2.3 -2.4 -2.5 -2.5 -2.4 -2.2 -2.0 -1.8

Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin e indicadores educativos.

En los prximos aos, segn las tendencias de cobertura, se continuar la mejora de las Tasas Netas de Escolarizacin. Sin embargo, este aumento de las tne se ver limitado por los persistentes niveles de desercin y reprobacin, que consecuentemente seguirn disminuyendo las Tasas Netas de Finalizacin. Por consiguiente, la evaluacin de las tendencias en materia de cobertura no debe limitarse a tomar en cuenta la tne sino, especialmente, las Tasas Netas de Finalizacin. Ello es especialmente importante en primaria donde la tnf es considerablemente baja.

216

Desde su implementacin, el pronade ha ido aumentando su participacin en la prestacin del servicio en los niveles de enseanza preprimaria y primaria, por lo que se podra esperar que continuara esta tendencia en los prximos aos. Para 2005, la educacin bajo la modalidad del pronade se imparta al 26.7% de los inscritos en escuelas pblicas de nivel preprimario, y al 30.7% de los inscritos en escuelas pblicas de nivel primario. Para el 2021, segn las tendencias, el pronade atender al 46.7% de los estudiantes del nivel preprimario y al 60.5% del nivel primario, ubicados en zonas rurales. A continuacin se conservan las tendencias de las tasas de cobertura y desercin explicadas en las secciones anteriores, pero se agrega la tendencia, observada de 2000 a 2005, de creciente prestacin del servicio pblico de educacin en el mbito rural del pas por medio de pronade. Grfico 1 Porcentaje de cobertura de la Educacin Pblica preprimaria en el rea rural por modalidad de prestacin de servicio 2005, 2010, 2015 y 2021
75.0
Tradicional PRONADE

60.0

45.0

30.0

15.0

0.0 2005 2010 2015 2021

Fuente: elaboracin propia en base a tendencia de prestacin del servicio de educacin pblica en el rea rural

Como consecuencia, el gasto disminuye levemente, puesto que el gasto por alumno que realiza pronade es menor al gasto de la educacin tradicional. Sin embargo, este efecto se ve disminuido, en el transcurso del tiempo, por la transformacin demogrfica de poblacin rural a urbana.227

El objetivo actual del pronade es ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios educativos en el rea rural, segn el Artculo No. 1 del Acuerdo Gubernativo No. 457-96. De acuerdo con las proyecciones demogrficas utilizadas, la poblacin rural ir disminuyendo en funcin, principalmente, del proceso de urbanizacin.
227

217

Cuadro 4.1 Relacin del Gasto Total de la Educacin Pblica, por nivel de enseanza En millones de us dlares de cada ao y como porcentaje del pib estimado por trayectoria 2010, 2015 y 2021
Ao/Concepto 2010 Millones de us dlares
pib pib

Nivel Preprimario 67.7 Primario 567.1 1.4 1.6 689.0 1.2 1.5 859.2 1.0 1.4 Bsico 60.4 0.2 0.2 88.6 0.2 0.2 138.4 0.2 0.2 Diversificado 16.8 0.0 0.0 28.2 0.0 0.1 51.9 0.1 0.1

Total

711.9 1.8 2.0 895.8 1.6 2.0 1,167.5 1.3 1.9

segn Acdos. de Paz segn tendencia 2015

b/

a/

0.2 0.2 90.0

Millones de us dlares
pib pib

segn Acdos. de Paz segn tendencia 2021

b/

a/

0.2 0.2 117.9

Millones de us dlares
pib pib

segn Acdos. de Paz segn tendencia

b/

a/

0.1 0.2

a/ Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. b/ Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y estimaciones de costos.

A continuacin se hace el ejercicio de aumentar la participacin del pronade en la prestacin del servicio educativo en reas rurales, en los niveles preprimario y primario, con una tendencia que permite convertir esta modalidad de gestin en la nica existente para 2021. La tendencia de la cobertura y la desercin se conserva (no est disponible una desagregacin que permita conocer las tasas de retencin, aprobacin y repeticin del pronade). En el cuadro siguiente se observa que la ampliacin de pronade hasta cubrir toda el rea rural reduce los costos solo levemente, y especialmente en los primeros aos. As, para el 2010 habra una reduccin de costos equivalentes a 0.1% del pib, suponiendo un crecimiento por tendencia, pero esta proporcin se reducira en aos subsiguientes.

218

Cuadro 4.2 Relacin del Gasto Total de la Educacin Pblica, por nivel de enseanza En millones de us dlares de cada ao y como porcentaje del pib estimado por trayectoria 2010, 2015 y 2021
Ao/Concepto
2010 Millones de us dlares
pib segn Acdos. de Paz a/ pib segn tendencia b/

Nivel Preprimario
67.1 0.2 0.2

Primario
566.9 1.4 1.6

Bsico
60.4 0.2 0.2

Diversificado
16.8 0.0 0.0

Total

711.1 1.8 2.0

2015 Millones de us dlares

pib segn Acdos. de Paz a/ pib segn tendencia b/

87.6 0.2 0.2

688.3 1.2 1.5

88.6 0.2 0.2

28.2 0.0 0.1

892.7 1.6 2.0

2021 Millones de us dlares

pib segn Acdos. de Paz pib segn tendencia b/
a/

112.9 0.1 0.2

857.7 1.0 1.4

138.4 0.2 0.2

51.9 0.1 0.1

1,160.9 1.3 1.9

a/ Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. b/ Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y estimaciones de costos.

Este ejercicio es similar al anterior. Se conservan las tendencias de cobertura y desercin, aumentando la participacin de la educacin tradicional en el rea rural hasta convertir a esta modalidad en la nica existente para el ao 2021, en los niveles preprimario y primario. El efecto de substituir la modalidad pronade por la tradicional, aumenta levemente el gasto total de la educacin. Sin embargo, el incremento no es muy significativo debido a que la transformacin de poblacin rural a urbana proyectada en la estimacin, ha ido convirtiendo nios rurales en urbanos y, como consecuencia, los ha integrado a escuelas que brindan educacin bajo la modalidad tradicional, que al situarse en lugares urbanos tiene un menor costo que la educacin impartida ruralmente bajo cualquier modalidad.

219

Cuadro 4.3 Relacin del Gasto Total de la Educacin Pblica, por nivel de enseanza En millones de us dlares de cada ao y como porcentaje del pib estimado por trayectoria 2010, 2015 y 2021
Ao/Concepto
2010 Millones de us dlares
pib pib

Nivel Preprimario
68.6

Primario
567.6 1.4 1.6

Bsico
60.4 0.2 0.2

Diversificado
16.8 0.0 0.0

Total

713.3 1.8 2.0

segn Acdos. de Paz segn tendencia

b/

a/

0.2 0.2

2015 Millones de us dlares

pib pib

92.3 0.2 0.2

690.3 1.2 1.5

88.6 0.2 0.2

28.2 0.0 0.1

899.4 1.6 2.0

segn Acdos. de Paz a/ segn tendencia

b/

2021 Millones de us dlares

pib pib

122.4
a/

861.5 1.0 1.4

138.4 0.2 0.2

51.9 0.1 0.1

1,174.2 1.3 1.9

segn Acdos. de Paz segn tendencia b/

0.1 0.2

a/ Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. b/ Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y estimaciones de costos.

220

1. Las cuatro dimensiones de la gestin educativa

Resulta til distinguir cuatro dimensiones de la gestin educativa,228 que son las siguientes: a) Dimensin pedaggico-didctica Se refiere a las actividades propias de la institucin educativa y que son caracterizadas por los vnculos que los actores construyen con el conocimiento y los modelos didcticos: las modalidades de enseanza, las teoras de enseanza y del aprendizaje que subyacen a las prcticas docentes, el valor y significado otorgado a los saberes, y los criterios de evaluacin de los procesos y resultados. Es en esta dimensin en la que el currculum juega un papel central en la orientacin de las prcticas educativas. b) Dimensin organizacional Los docentes y directivos, as como los estudiantes y los padres de familia, desarrollan su actividad educativa en el marco de una organizacin, juntos con otros compaeros, bajo ciertas normas y exigencias institucionales. Esta dimensin ofrece un marco para la sistematizacin y anlisis de las acciones referidas a aquellos aspectos de estructura que en cada comunidad educativa dan cuenta de un estilo de funcionamiento. Entre estos aspectos se consideran tanto los que pertenecen a la estructura formal (jerarquas, distribucin de tareas y divisin del trabajo, el uso del tiempo y los espacios), como los que conforman la estructura informal (vnculos y estilos de actores de la institucin que dan cuerpo y sentido a la estructura formal). c) Dimensin comunitaria En esta dimensin se relaciona el conjunto de actividades que promueven la participacin de los diferentes actores en la toma de decisiones y en las actividades de cada comunidad educativa. Se incluye tambin la manera o las perspectivas culturales en que cada institucin considera las demandas, las exigencias y los problemas que recibe de su entorno. d) Dimensin administrativa Enmarca las acciones de gobierno que incluyen estrategias de manejo de recursos humanos, financieros y tiempos requeridos, as como el manejo de la informacin significativa que, tanto desde el plano retrospectivo como desde el prospectivo, contribuya con la toma de decisiones. Esta dimensin se refiere a todos los procesos tcnicos que apoyarn la elaboracin y puesta en marcha del proyecto educativo, as como la rendicin de cuentas. La responsabilidad de la comunidad educativa depender del nivel de descentralizacin administrativa existente. Estas dimensiones no estn desarticuladas, sino por el contrario, interactan en la prctica cotidiana, por lo que las decisiones y acciones que se llevan a cabo en alguna de ellas tienen un impacto especfico en las otras. De acuerdo con estas cuatro dimensiones se puede hacer un diagnstico de la gestin educativa en Guatemala.
228

friGerio, G. et al (1993)

221

a) Dimensin pedaggico-didctica Las metas planteadas para esta dimensin estn relacionadas con el Nuevo Currculo y su capacidad de reflejar la regionalizacin por reas educativas sociolingsticas. Adems, deber proyectar aspectos de la comunidad, tomando en cuenta sus caractersticas particulares (tnicas, de gnero, de productividad, econmicas, socioculturales) y con una orientacin hacia el dilogo, la cultura de paz y el desarrollo sostenible. Entre los productos que ha desarrollado la ccre en el rea tcnico-pedaggica se cuenta el Currculo Nacional Base para el nivel preprimario, primario y bsico, as como observaciones a los textos escolares del Mineduc y el Anlisis de Estndares de Educacin. El Nuevo Currculo Nacional Base est basado en competencias, destrezas, habilidades y conocimientos por grado; est centrado en el alumno y en la capacitacin de los docentes y busca la transformacin de los mtodos de aprendizaje, el fortalecimiento de capacidades en lecto-escritura y matemticas, el fortalecimiento de los componentes de expresin corporal y artstica, la adecuacin de los libros con la nueva orientacin curricular y la pertinencia educativa. El Acuerdo Gubernativo 35-2005 establece el siguiente calendario para la implementacin del Nuevo Currculo Nacional Base del nivel primario: primero y segundo en el 2005, tercero y cuarto en 2006, y quinto y sexto en 2007. En este sentido, el Ministerio de Educacin ha informado que, al 2006, el Nuevo Currculo ha sido aplicado en todas las escuelas de nivel preprimario y, parcialmente, en los primeros cuatro grados del nivel primario. Los materiales educativos han sido contextualizados en idiomas mayas hasta el segundo grado de primaria, en cuatro idiomas mayas mayoritarios y dos minoritarios. En lo que se refiere a la Educacin Bilinge Intercultural -ebi-, esta modalidad est definida como una lnea de accin en la estrategia para el mejoramiento de la calidad educativa. Sin embargo, las estadsticas disponibles no permiten realizar un anlisis de los avances en este campo y slo ponen de manifiesto que esta modalidad apenas cubre al 19.0% de la poblacin que la necesita.229 La Memoria de Labores del Ministerio de Educacin reporta que 421,000 nios indgenas, de 5,460 escuelas, con 10,899 docentes reciben este tipo de educacin.230 La capacitacin y actualizacin de los maestros se ha adecuado en los ltimos dos aos a la implementacin del Nuevo Currculo. En 2004 fueron capacitados 19,500 maestros de primero primaria y, en el 2005 est cifra se increment a 47,754 maestros (14,635 del nivel preprimario y en el nivel primaria, 18,483 de primero y 14,636 de segundo). En 2005 solamente se capacit en temas relacionados con la ebi a 3,209 personas, entre ellas docentes y tcnicos. b) Dimensin organizacional El documento Visin Educacin: de frente hacia el futuro231 ofrece un panorama amplio y acorde con las metas que en esta dimensin han definido las diferentes organizaciones involucradas en el tema educativo. En primer trmino, plantea la creacin de un modelo de gestin consensuado, lo cual implica que todos los actores (directores, docentes, padres de familia y estudiantes) conocen la realidad de su escuela, se trazan metas para mejorar y las alcanzan mediante la concrecin del Proyecto Escolar, mismo que es liderado por una direccin escolar efectiva y un plantel docente comprometido.
Guatemala (2005). Ministerio de Educacin (2006). 231 Proyecto Visin Educacin (2005).
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usaid

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Cuadro 5.1 Diseo bsico de la nueva estructura organizativa

Institucin / Miembros La escuela Funciones Es la unidad donde se realizan los procesos educativos, administrada por la comunidad educativa a la que sirve, con autonoma relativa para impulsar los Proyectos EscoDirectores, maestros, educandos, padres de familia y lderes lares que respondan a las necesidades de la comunidad, comunitarios -comunidad educativaculturalmente pertinentes, en el marco de las polticas educativas y del currculum nacional base. El distrito escolar Ncleo de programas de apoyo para el xito de los Proyectos Escolares, administrados en forma descentralizada por unidades locales desconcentradas del Mineduc, para procesos de acompaamiento y administracin de personal. Los distritos podrn estar integrados por uno o ms municipios, e incluso podr existir ms de un distrito a escala municipal cuando sea conveniente. Unidades desconcentradas del Mineduc a las que se les delega competencia para la administracin educativa, tales como autorizacin de funcionamiento y construccin de planteles, contratacin y remocin de personal y presupuesto departamental, entre otros. Unidad territorial para la cual, con participacin social, se define el mesocurrculo, a fin de adecuarlo al contexto. La regin no existe en la actualidad, aunque el Diseo de Reforma Educativa plantea su creacin. Esta regin es de tipo cultural y socio-lingstica. rgano rector del sistema educativo nacional, responsable de establecer las polticas educativas, los estndares de calidad, de gestionar el financiamiento para la educacin pblica y de administrar la carrera docente.

Direccin departamental de Educacin

Regin cultural y lingstica

Instancia Nacional (Nivel Central del Mineduc)

Fuente: Hacia un nuevo modelo de gestin. Ministerio de Educacin.

La Direccin escolar se concibe como el eje del Proyecto Escolar por lo que se establece la meta de que los directores reciban una formacin integral que les permita enfrentar los desafos tcnicos y administrativos que se presentan en su escuela. Tambin cuentan con el apoyo tcnico, administrativo y financiero de los distritos escolares y de las direcciones departamentales, dependencias desconcentradas del Ministerio de Educacin. Las reas que se consideran relevantes y directamente influenciables por directores, docentes, estudiantes, padres de familia y comunidad son: infraestructura y equipamiento escolar, servicios de atencin a la poblacin especial y discapacitada, servicios especiales (educacin bilinge, educacin tcnica, entrenamiento en deportes e instrumentos musicales, etc.), tiempo efectivo de clases, nivel de capacitacin docente verificado por medio de evaluaciones estandarizadas y certificacin acadmica, y los logros obtenidos por estudiantes en pruebas de criterio basadas en estndares de aprendizaje. El Ministerio de Educacin ha planteado como meta el funcionamiento de este sistema de informacin educativa a partir del 2008. Sin embargo, la informacin pblica disponible para evaluar avances en este campo es limitada.

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c) Dimensin comunitaria El Ministerio de Educacin ha adoptado como una estrategia para cumplir con las metas en esta dimensin la promocin de actividades especficas orientadas a facilitar la participacin de la comunidad educativa por medio de tres componentes: 1. Fortalecimiento de los procesos de desconcentracin y descentralizacin de servicios. 2. Apoyo a las escuelas mediante la transferencia de recursos a Juntas Escolares y a Comits Educativos -coeducas-. 3. Asistencia tcnica a los Jurados de Oposicin en los procesos de gestin educativa.

En 2005 se organizaron, legalizaron y funcionaron 9,847 Juntas Escolares en escuelas oficiales de los 22 departamentos del pas. Funcionaron 4,633 Comits Educativos -coeducas- en 21 departamentos del pas, con excepcin del departamento de Guatemala, en los niveles preprimario y primario (cubriendo al 93.0% de los nios en estos niveles). Durante este perodo se consolidaron y funcionaron 331 Jurados Municipales, 22 Jurados Departamentales y 1 Jurado Nacional dedicados al otorgamiento de puestos docentes en los niveles preprimario y primario. Tambin se hicieron algunas transferencias de recursos financieros a las Juntas Escolares y a los coeducas para que estos se hicieran cargo de los denominados servicios de apoyo (reparaciones menores y mejoramiento de reas deportivas en los centros escolares, algunas becas escolares, bolsas de estudio y valijas didcticas)232. Adems del aumento de la participacin comunitaria en el sistema educativo, tambin se ha planteado la instauracin de Consejos de Educacin locales integrados al proceso educativo en los 22 departamentos (meta al 2013) y la elaboracin de informes quinquenales que permitan a las organizaciones polticas y sociales tener acceso a los resultados educativos, para los aos 2009, 2014, 2019 y 2023. d) Dimensin administrativa Debido al modelo de participacin de la comunidad implantado en los ltimos aos, actualmente una parte de los recursos est siendo trasladada a las juntas escolares y a los comits educativos, que tienen a su cargo el manejo del gasto en servicios de apoyo y los mecanismos de auditora social. La informacin que permita evaluar el impacto de la efectividad (mejora de la respuesta a las necesidades) de este modelo es limitada. En 2005 y como parte de la implementacin del nuevo modelo de gestin, el Ministerio de Educacin estableci un sistema de gestin de calidad, basado en los principios de la Norma iso 9001:2000, el cual contribuir a consolidar la descentralizacin de la administracin educativa y la modernizacin de sistemas y procesos. Tambin se procedi a la desconcentracin financiera, trasladndosele funciones en esta rea a las direcciones departamentales.233 Adems, se contrat un planificador educativo por departamento para buscar la mejor coordinacin entre los planes educativos, el presupuesto y la ejecucin del gasto. Asimismo, se realiz el Censo Educativo de Infraestructura con el objetivo de identificar las condiciones actuales del capital fsico escolar a nivel nacional y elaborar la poltica de infraestructura escolar para los prximos aos234.

Ministerio de Educacin (2006). Ministerio de Educacin (2006). 234 Ibdem.

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