TRABAJO DE INVESTIGACIN: GOBERNABILIDAD DE LA SEGURIDAD EN EL PUERTO Y BAHA DEL CALLAO

POR: JORGE F. MORENO LEN1

30 NOVIEMBRE 2010

Magster con mrito en Estudios Internacionales (Kings College London - University of London), Royal College of Defence Studies (Reino Unido), Magster en Finanzas (Universidad del Pacfico), Magster en Administracin MBA (Universidad del Pacfico), Programa de Gobernabilidad y Gerencia Poltica (The George Washington University PUCP).

NDICE Pag. Portada ndice Abstract CAPTULO PRIMERO: Presentacin o Justificacin Enfoque del proyecto Generalidades El Cdigo Internacional PBIP Distribucin fsica de las reas del puerto y baha del Callao Definicin del problema de seguridad Amenazas a la seguridad Recursos econmicos para la seguridad portuaria Acciones realizadas por Organismos Estatales claves CAPTULO SEGUNDO: Desarrollo de la propuesta de accin Primer eje: Desarrollo de estndares complementarios Segundo eje: Asignacin de recursos econmicos Tercer eje: Organizacin CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Bibliografa Anexo 1 Marco Lgico del Proyecto 1 2 3 4 4 5 6 7 7 9 13 14 17 17 18 20 22 23 25

ABSTRACT

El puerto y baha del Callao presentan alto riesgo a la seguridad, debido a su amplia extensin geogrfica, importante movimiento de personas, naves y mercaderas, trascendencia para la economa nacional al congregar el 92% del comercio exterior y ser el puerto que mayor cantidad de contenedores moviliza en la costa oeste de Sudamrica. Las principales amenazas a la seguridad del puerto y baha del Callao son el narcotrfico, robos a mano armada, terrorismo, sustraccin de mercaderas y peligro de epidemias sanitarias. La problemtica de seguridad observada en el puerto y baha del Callao se caracteriza por el excesivo nmero (ms de treinta) organismos pblicos que tienen injerencia en aspectos de seguridad, la superposicin de funciones y responsabilidades de los mismos, as como la baja colaboracin y compromiso de la mayora de ellos, tambin destacan la casi nula asignacin de recursos presupuestales del Estado, la carencia de estndares complementarios al Cdigo Internacional PBIP y el elevado costo que representa la implementacin de las medidas de seguridad necesarias. A fin de realizar las mejoras de seguridad necesarias, el presente trabajo de investigacin propone actuar en tres ejes fundamentales: emisin de estndares complementarios al cdigo PBIP, asignacin de recursos econmicos y mejoras en la organizacin. El primer eje comprende implementar una serie de estndares complementarios que indiquen qu elementos y procedimientos de seguridad se implementarn en el puerto y baha del Callao. El segundo eje involucra los requerimientos de recursos econmicos, as como contar con las fuentes de recursos que permitan implementar las necesidades de seguridad derivadas de los estndares establecidos. El tercer eje est referido a asegurar la debida organizacin, cooperacin y coordinacin entre los organismos involucrados a fin de lograr que las medidas de seguridad funcionen. nicamente a travs de la accin completa en los tres ejes se podr alcanzar los niveles necesarios de prevencin, proteccin y capacidad de respuesta frente a eventos crticos, logrando brindar una seguridad adecuada. Se espera que los organismos involucrados tomen medidas ms activas para mejorar la seguridad del puerto y baha del Callao, en resguardo de la integridad fsica de las personas, instalaciones, naves y mercaderas, asegurando la continuidad de las operaciones portuarias como elemento fundamental para la seguridad, estabilidad y prosperidad del pas.

CAPTULO PRIMERO PRESENTACIN O JUSTIFICACIN ENFOQUE DEL PROYECTO: En las ltimas dos dcadas, el crecimiento de la economa peruana ha generado un importante dinamismo en el puerto del Callao, el cual se ha traducido en significantes inversiones pblicas y privadas en infraestructura, mayor cantidad de zarpes y arribos de naves, incremento del volumen de cargas, crecimiento del nmero de empleos y empresas dedicadas a las actividades portuarias y conexas. Se ha observado que dicho desarrollo econmico no ha venido acompaado por las medidas necesarias en seguridad del puerto y baha del Callao. El puerto del Callao resulta fundamental para la economa peruana: El 92% del comercio exterior se moviliza a travs del transporte martimo2, a travs del mismo ingresan los insumos que necesita la industria y el consumo local, a su vez salen los productos terminados. El puerto del Callao congrega el 79.08% del movimiento portuario nacional3 y es el puerto que ms contenedores moviliza en la costa oeste de Sudamrica4. La multiplicidad de organismos pblicos y privados involucrados en aspectos de seguridad del puerto y baha del Callao, la superposicin de funciones de los mismos y la ausencia de un plan de accin conjunta ocasionan que el puerto y baha del Callao requieran urgentes mejoras en seguridad, las cuales deben estar orientadas a tanto a la elevar la prevencin como la capacidad de respuesta frente a incidentes de seguridad, de manera tal que se proteja la integridad fsica de las personas, naves, instalaciones y mercaderas, garantizando la continuidad de sus operaciones. La gobernabilidad, entendida como la cualidad de un sistema social para generar la accin colectiva necesaria para enfrentar positivamente sus desafos y sus oportunidades5, para el caso de la seguridad del puerto y baha del Callao requiere de una adecuada organizacin, estndares, recursos econmicos y acciones de cooperacin entre los organismos pblicos y privados involucrados, sin afectar la rapidez de las operaciones del puerto, dado que el comercio moderno de bienes exige la pronta atencin de las naves y movilizacin oportuna de la carga. El presente trabajo de investigacin busca analizar de manera integral la problemtica de la seguridad en el puerto y baha del Callao, el rol de los organismos pblicos y privados involucrados, la superposicin de funciones as
2 3

Fuente: CONUDFI, Comisin Nacional de Usuarios de la Distribucin Fsica Internacional. Fuente: ENAPU. http://www.enapu.com.pe/spn/estadisticas.asp 4 Fuente: PROINVERSION. http://www.proinversion.pe/0/0/modulos/JER/PlantillaFichaHijo.asp 5 Gobernabilidad y Liderazgos, Zafra Manuel y Lasagna Marcelo, pag. 1.

como establecer una propuesta de accin cuya ejecucin permita mejorar la seguridad y las capacidades de prevencin y respuesta frente a eventos crticos, contribuyendo a la seguridad, estabilidad y prosperidad de la sociedad. GENERALIDADES: La seguridad es un componente esencial de toda actividad humana, normalmente la seguridad del movimiento de personas y mercaderas se focaliza en aeropuertos y vas terrestres, a travs de estrictos controles aduaneros, migratorios y antidrogas. A nivel nacional, muy poco nfasis se ha dado a la seguridad de los puertos y bahas, a pesar que por ellos se moviliza nueve dcimos del comercio exterior y de la importancia que representan para la economa peruana. La seguridad portuaria normalmente se relaciona con medidas para prevenir el trfico ilcito de drogas, contrabando y robos de mercaderas, dejando de lado los riesgos a la integridad de las personas, infraestructura portuaria y naves mercantes. Afrontar las amenazas a la seguridad es complicado debido a la cantidad de organismos involucrados de nivel nacional, regional y local, conflictos entre las partes y escasez de recursos pblicos. Los puertos y bahas son inherentemente vulnerables a problemas de seguridad debido a su amplia extensin, mltiples puntos de accesos por mar y tierra, localizacin geogrfica adyacente a zonas urbanas y principalmente por el importante flujo de personas y mercaderas, los cuales arriban al puerto por diversos medios de transporte. El rea del puerto y baha del Callao presenta todas esas vulnerabilidades y adems se encuentra adyacente a instalaciones sensibles como son la Base Naval del Callao, la planta de envase de gas, el terminal martimo de hidrocarburos y tanques de almacenamiento de petrleo. En los ltimos aos, tanto el sector pblico como el privado han realizado importantes avances en las medidas de seguridad del puerto y baha del Callao, la Autoridad Martima Nacional ha incrementado los medios de vigilancia mediante la construccin de catorce patrulleras guardacostas de costa6, extensin de las reas y frecuencia de los patrullajes de baha y tiene en proceso un proyecto de inversin pblica de cmaras de vigilancia para la baha del Callao, a su vez la Autoridad Portuaria Nacional ha propiciado la inversin privada en seguridad y realizado inspecciones para el otorgamiento de declaraciones de cumplimiento de la instalacin portuaria, la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU) ha implementado diversos medios de vigilancia electrnica y DP World ha instalado elementos de seguridad en el recientemente inaugurado muelle sur. El puerto del Callao es la ventana comercial hacia el mundo, sobre la misma se sustenta parte del dinamismo de la economa peruana, dado que el 92% del comercio exterior se moviliza por va martima7, incluyendo la totalidad de los
6

Construidas entre los aos 2001 y 2002 en los Servicios Industriales de la Marina - Callao. Las citadas Unidades operan en la costa peruana y en el lago Titicaca.

hidrocarburos. Segn la Autoridad Portuaria Nacional, en el ao 20098 los puertos peruanos movilizaron 59.573 millones de toneladas mtricas de carga, 1242,273 TEUs9, se atendieron 24,061 zarpes y arribos de naves. Segn ENAPU, en el ao 2009 el puerto del Callao congreg el 79.08% de la carga movilizada por el sistema portuario nacional y, de acuerdo a PROINVERSIN10, el Callao es el principal puerto de la costa oeste de Amrica del Sur en movimiento de contenedores. EL CDIGO INTERNACIONAL PBIP: Internacionalmente se han establecido estndares de seguridad martima y portuaria que deben cumplir los Estados. A raz de los atentados del 11 setiembre 2001, la Organizacin Martima Internacional (OMI), organismo especializado de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) para la seguridad martima y prevenir la contaminacin del medio ambiente marino, estableci disposiciones de seguridad para proteger el comercio internacional. Dichas disposiciones se encuentran contenidas en el Cdigo Internacional para la Proteccin de Buques e Instalaciones Portuarias (Cdigo PBIP), el citado Cdigo forma parte del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS) que establece las regulaciones que deben cumplir las naves respecto a seguridad (safety) en construccin, equipamiento, navegacin, agregndose el concepto de proteccin (security)11. El Cdigo PBIP establece el marco para la cooperacin internacional en materia de seguridad entre gobiernos, administradores locales, sector naviero y portuario a fin de detectar las amenazas a la seguridad y adoptar medidas preventivas contra sucesos que pudieran afectar a las personas, instalaciones portuarias y naves; asimismo define las funciones y responsabilidades de los gobiernos, administraciones navieras y portuarias a fin de garantizar la seguridad e informacin permanente y eficaz. Las disposiciones del Cdigo PBIP establecen el intercambio de informacin sobre amenazas a la seguridad, en particular el terrorismo, organizaciones criminales dedicadas al trfico de drogas, armas, inmigrantes, piratera en la mar y asaltos a mano armada, entre otros, a su vez se establecen protocolos de seguridad para evitar el acceso no autorizado a buques e instalaciones portuarias, evitar el ingreso de armas y explosivos, facilitar los medios para dar alarma, implementar planes de proteccin portuaria as como la realizacin de ejercicios y prcticas.

Fuente: CONUDFI - Consejo Nacional de Usuarios de Distribucin Fsica Internacional de Mercancas. 8 Fuente: Memoria Institucional Autoridad Portuaria Nacional ao 2009. 9 TEU: Unidades equivalentes de contenedores de veinte pies cbicos. Twenty-feet equivalent unit 10 Fuente: www.proinversion.pe/0/0/modulos/JER/PlantillaFichaHijo.aspx? ARE=0&PFL=0&JER=4844 11 En idioma ingls, la palabra safety se relaciona con proteccin industrial, mientras que security se relaciona con la proteccin y resguardo fsico. Tambin se asocia safety a la prevencin de accidentes mientras que security se vincula a la prevencin de daos intencionales.

Las regulaciones incluyen el establecimiento de comits de seguridad portuaria, planes de seguridad portuaria, la determinacin de vulnerabilidades y la formulacin de planes de seguridad para instalaciones portuarias y naves. En Per, a travs del Decreto Supremo Nro. 019-2004-MTC, se asign la aplicacin del Cdigo PBIP de la siguiente manera: la Autoridad Portuaria Nacional (APN) en lo que se refiere a instalaciones portuarias y la Autoridad Martima Nacional (DICAPI) en lo que se refiere a buques. DISTRIBUCIN FSICA DE LAS REAS DEL PUERTO Y BAHA DEL CALLAO El Mapa Nro. 1 presenta la distribucin de reas del puerto y baha del Callao, el rea de la baha se encuentra bajo la responsabilidad de la Autoridad Martima (Direccin General de Capitanas y Guardacostas), las principales reas en tierra se encuentran ocupadas por dos operadores portuarios (DP World Callao y ENAPU-Callao), un astillero estatal (SIMA-CALLAO), una base militar (Base Naval del Callao) y un muelle pesquero artesanal. MAPA NRO. 1 REAS DEL PUERTO DEL CALLAO

Base Naval Proyecto Muelle Norte SIMA

Baha

ENAPU

DP World

DEFINICIN DEL PROBLEMA DE SEGURIDAD El problema de seguridad en el puerto y baha del Callao se caracteriza por:

a. Se carece de una visin integral de la seguridad en el puerto y baha del Callao, cada organismo involucrado se concentra en el cumplimiento de las responsabilidades asignadas careciendo de visin en su conjunto. b. Existencia de conflictos jurisdiccionales: Treintain entidades pblicas (de nivel nacional, regional y local) y mltiples organismos privados tienen injerencia en la seguridad del puerto y baha del Callao. Adems, existe superposicin de funciones y responsabilidades entre los organismos. c. Bajo compromiso: La mayor parte de las entidades involucradas muestran bajo compromiso en temas de seguridad, tienen limitada experiencia en seguridad y generalmente solo se concentran en la custodia de sus instalaciones, no se quieren subordinar a ningn otro organismo. d. Alto movimiento portuario: En el ao 2009, el puerto del Callao moviliz 1,24 millones de TEUs y 47.11 millones de toneladas de carga. e. Mltiple movimiento de personas, materiales y mercancas de parte de los operadores portuarios, naves mercantes y usuarios y proveedores de servicios, tales como transportistas, agentes navieros, agentes logsticos, exportadores, importadores, gremios laborales, prcticos, remolcadores, gavieros y otros. f. Intermodalidad del transporte: Las mercaderas arriban y salen del puerto por va martima y terrestre (camiones y trenes). g. Restricciones de recursos econmicos para la Autoridad Martima Nacional y Autoridad Portuaria Nacional, producto de la severa cada de recaudaciones. La siguiente Tabla presenta la relacin de organismos involucrados: TABLA NRO. 1 ORGANISMOS INVOLUCRADOS EN LA SEGURIDAD DEL PUERTO CALLAO SECTOR ORGANISMOS (en orden alfabtico) Pblico Autoridad Martima (Direccin General de Capitanas y Guardacostas DICAPI), Autoridad Portuaria Nacional (APN), Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per, Direccin Antidrogas (DIRANDRO), Direccin General de Migraciones y Naturalizacin (DIGEMIN), Direccin General de Transporte Acutico (DGTA), Direccin Nacional de Salud Ambiental (DIGESA), Direccin Regional de Salud del Callao, Empresa Nacional de Puertos S.A. ( ENAPU), Fiscala de la Nacin, Fondo Nacional de Fomento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), Gobierno Regional del Callao, Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Marina de Guerra del Per (MGP), Ministerio de Agricultura, Ministerio de Defensa (MINDEF), Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), Ministerio de la Produccin (PRODUCE), Ministerio de Salud (MINSA), Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), Ministerio del Interior, Ministerio Pblico, Municipalidad del Callao, Muelle pesquero 8

Privado

artesanal del Callao, Organismo Supervisor de la Infraestructura en Transporte de Uso Pblico (OSITRAN), Polica Nacional del Per (PNP), Sanidad Martima Internacional, Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), Servicios Industriales de la Marina S.A. (SIMAPER S.A.), Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin Tributaria (SUNAT). Agencias de aduana, agencias martimas, Asociacin de Exportadores (ADEX), Certificadora Internacional de seguridad BASC, DP World Callao, empresas de estibadores, empresas navieras, empresas transportistas.

Fuente: Diversa. Elaboracin propia

Por anexo (1) se adjunta la informacin del marco lgico del proyecto, que comprende la matriz de involucrados, rbol de causa efecto, rbol de objetivos, anlisis de medios fundamentales y matriz del marco lgico. AMENAZAS A LA SEGURIDAD: Las principales amenazas a la seguridad del puerto y baha del Callao, las mismas estn relacionadas con la carga, la tripulacin, la nave y organizaciones delincuenciales, son: Trfico Ilcito de Drogas: Segn la Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA)12 el 80% de la droga producida en el pas sale por el mar, los principales puertos utilizados por narcotraficantes para exportar droga son Paita, Chimbote, Callao, Pisco, Matarani e Ilo. El ltimo Informe13 sobre drogas en el Per emitido por la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito indica que el 42.9% de la cocana sale por el mar (Callao barcos pesqueros). El Reporte Mundial de Drogas 2010 emitido por la citada Oficina de las Naciones Unidas seala que el trfico de drogas es principalmente por mar y que la Organizacin Mundial de Aduanas ha informado que el 69% de la cocana incautada por autoridades aduaneras en ruta hacia Europa del Oeste se encontraba oculta en la carga o en la estructura de los buques. Los mapas Nro. 2 y 3 muestran las rutas del narcotrfico y modalidades de transporte utilizadas.

12 13

Fuente: Diario Per 21, http://peru21.pe/noticia/230478/80-droga-producida-pais-sale-mar Fuente: Informe Drogas y Delitos en el Per, Oficina contra las drogas y el delito de la Organizacin de las Naciones Unidas, ao 2007.

MAPAS NRO. 2 y 3 RUTAS DEL NARCOTRFICO Y MODALIDADES DE TRANSPORTE

Fuente: Informe Drogas y delitos en el Per, Oficina de las Naciones Unidad contra las Drogas y el Delito, 2007.

Robos y asaltos a mano armada: En el puerto del Callao se han suscitados robos y asaltos a mano armada, los cuales han sido incluidos en reportes de organismos extranjeros sobre actos de piratera y robos armados, segn se observa en el mapa Nro. 4. MAPA NRO. 4 PIRATERA Y ROBOS ARMADOS MARTIMOS

Fuente: Cmara Internacional de Comercio (International Commerce Chamber-ICC)

10

En el ao 1958, la Convencin de Gnova en su artculo 15 estableci que la piratera consiste en (1) Cualquier acto ilegal de violencia, detencin o cualquier acto de depredacin cometida por propsitos privados por una tripulacin o pasajeros de una embarcacin o aeronave privada y dirigida: (a) En alta mar contra otra embarcacin o aeronave o contra personas o propiedades a bordo de embarcaciones o aeronaves, (b) Contra alguna embarcacin o aeronave, personas o propiedades fuera de la jurisdiccin de algn Estado. (2) Algn acto de participacin voluntaria en la operacin de una embarcacin o aeronave con conocimiento de hechos que lo hagan embarcacin o aeronave pirata. (3) Algn acto que incite o intencionalmente facilite la realizacin de los actos descritos en los numerales (1) y (2). El incremento de los robos y asaltos a mano armada en el Callao no solamente afecta a la imagen del pas, poniendo al Per en un nivel cercano a pases donde la piratera campea como Somalia, sino que tambin genera un impacto econmico negativo por el incremento de costos de seguros a las naves y a la carga, as como el mayor consumo de combustible por naves mercantes que eventualmente podran preferir esperar navegando frente al Callao y no ingresar a fondear a dicho puerto, para no ser vctimas de robos y asaltos armados, con el consecuente riesgo para la integridad de la tripulacin, nave y mercaderas transportadas. Terrorismo: El Per, como pas democrtico y pacifista que ha sufrido el flagelo del terrorismo, se ha comprometido a combatir el terrorismo en el mbito martimo y portuario, a travs de la firma de los siguientes instrumentos internacionales: Resolucin de las Naciones Unidas Nro. 1373, la cual establece que los Estados deben trabajar mancomunadamente para prevenir y reprimir los actos de terrorismo, en particular acrecentando su cooperacin y cumpliendo plenamente los convenios internacionales contra el terrorismo que sean pertinentes. Compromiso de Mar del Plata, suscrito entre los pases de la OEA en 1998, el cual estableci intensificar la cooperacin entre los Estados miembros para combatir el terrorismo. Declaracin sobre el Fortalecimiento de la cooperacin hemisfrica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo de los Estados miembros de la OEA, suscrito el 21 setiembre 2001. Marco Estratgico para la cooperacin interamericana en materia de proteccin portuaria, suscrito entre los Estados miembros de la OEA, para combatir el terrorismo y otras amenazas como el trfico ilcito de drogas, armas y personas y otras formas de crimen organizado, as como otros ilcitos que afecten a la seguridad de la carga y el trfico martimo. Iniciativa Secure Trade in the APEC Regin (STAR), suscrita entre los pases de la APEC para estandarizar las medidas de seguridad, tanto para el movimiento seguro de personas, cargas, buques e instalaciones, con el fin de potenciar el comercio martimo y areo internacional, como medida contra el terrorismo. 11

El mayor volumen de cargas transportadas en contenedores, si bien han permitido reducir costos del traslado y manipuleo de mercancas, ha incrementado la vulnerabilidad de la seguridad de naves y puertos. En el ao 2009, el puerto del Callao moviliz 1,24 millones de TEUs, de todos esos contenedores solo fue posible inspeccionar una fraccin de los mismos, dado que la inspeccin solo pudo ser realizada a travs de personal especializado y con una sola mquina de rayos x. Los estndares internacionales indican que la inspeccin fsica de un contenedor por un grupo de cinco personas demora tres horas14, a su vez la inspeccin por mquinas de rayos x demora entre diez y quince minutos. En el puerto del Callao solamente existe una mquina de rayos x, la cual se encuentra a cargo de la SUNAT. La falta de capacidad para verificar el contenido de los contenedores y la imposibilidad de realizar inspecciones fsicas a todos los contenedores sugiere que los mismos podran ser utilizados por organizaciones criminales o terroristas para transportar armas o explosivos, lo cual se agrava por la completa ausencia de informacin acerca de los antecedentes de los miembros de la tripulacin de naves mercantes y si los buques han adoptado efectivas medidas de seguridad. Como referencia, el Cuerpo de Guardacostas de los Estados Unidos de Amrica ha desarrollado e implementado el Sistema de Reconocimiento del Dominio Martimo (MDA por sus siglas en ingls), el cual emplea las tecnologas de la informacin y comunicaciones (TICs) para contar con informacin oportuna de productores y empresas navieras, enviando varios das antes del arribo de la nave informacin del buque, puertos de procedencia, tripulacin, carga, propietarios de la carga, destinatarios, lo cual permite realizar un anlisis previo en un centro de mando de seguridad y ser ms selectivos en las inspecciones a ser realizadas. En el ao 2003 la Universidad de California (UCLA) Escuela de Polticas Pblicas e Investigacin Social realiz un estudio de seguridad para puerto de Los ngeles, en el cual se estableci que los tres principales problemas de seguridad portuaria eran la escasa coordinacin entre los organismos involucrados requirindose la creacin de un Grupo de Cinco para seguridad portuaria, escaso acceso al puerto para medidas de respuesta inmediata ante incidentes de seguridad e incompatibilidad de los sistemas de comunicaciones de los organismos responsables de la seguridad portuaria. Siendo el Callao el puerto que registra el 92% del comercio exterior, el 79.08% del movimiento portuario nacional y el mayor movimiento en contenedores de la costa oeste de Sudamrica, que a travs del mismo ingresan los insumos y salen los bienes finales e intermedios de la industria local limea que genera el 53% del producto bruto interno peruano, la magnitud de operaciones de servicios portuarios y conexos que se realizan en el Callao, as como por la importante densidad poblacional en dicho puerto, los efectos de un atentado terrorista en el puerto y baha del Callao seran catastrficos, tanto por la prdida de vidas humanas, como por el cierre de las operaciones portuarias, la ausencia de puertos
14

Flynn Stephen, Beyond Border Control, Revista Foreign Affairs, Nov/Dic 2000.

12

alternos de envergadura y el impacto social y econmico de la paralizacin de la mayor parte de las actividades productivas nacionales y del movimiento internacional de mercancas. RECURSOS ECONMICOS PARA LA SEGURIDAD PORTUARIA Actualmente no se asignan y no se han asignado recursos presupuestales del Estado para la seguridad del puerto y baha del Callao. Dentro de la citada problemtica, destaca el caso de la Autoridad Martima Nacional (Direccin General de Capitanas y Guardacostas), la cual ha reducido sus ingresos a menos de la mitad15 a raz de la emisin de la Ley del Sistema Portuario Nacional Ley 27943, la misma que transfiri diversas recaudaciones a la Autoridad Portuaria Nacional. La citada Ley en su decimosexta disposicin transitoria y final autoriz al Poder Ejecutivo a realizar las asignaciones de partidas presupuestales para el funcionamiento de la Autoridad Martima (DICAPI), situacin que no se concretado a pesar de las gestiones realizadas durante los ltimos seis aos por el Ministerio de Defensa ante el Ministerio de Economa y Finanzas. Los grficos Nro. 1 y 2 presentan informacin sobre ingresos de la Autoridad Martima. GRFICO NRO. 01 PER - MOVIMIENTO DE NAVES E INGRESOS AUTORIDAD MARTIMA
Zarpes y arribos de mercantes y pesqueros 10000 20000 30000 40000 50000

2000

2002

2004 Movimiento

ao

2006

2008 Recaudacin

2010

Fuentes: Memoria APN, ENAPU, DICAPI. Elaboracin propia.

GRFICO NRO. 02
15

En el ao 2009, las recaudaciones que antes eran percibidas por DICAPI fueron distribuidas de la siguiente manera: 54% para la APN y 46% para DICAPI, segn cifras de la Memoria anual APN y registros de ingresos de DICAPI.

30 35 40 45 50 55 Millones de Nuevos Soles

13

CHILE ECUADOR PER RECURSOS DE LAS AUTORIDADES MARTIMAS Expresados en millones de dlares americanos
120 100 80 60 40 20 0 2005 2006 2007 2008 2009 D E T MAR C ILE IR C E H D API IC D MAR R E U OR IR ME C AD

Fuentes: Chile: Ministerio de Economa Fomento y Turismo Direccin Nacional de Presupuestos, BCR Chile. Ecuador: Pgina de transparencia Direccin de Marina Mercante. Per: DICAPI, BCR Per. Elaboracin propia.

De manera referencial veamos el caso de dos pases, cuya realidad es muy cercana a la peruana, en Chile (cuya Autoridad Martima Nacional no tiene Amazona que vigilar y controlar) y Ecuador (cuya extensin costera es mucho menor que la costa peruana) se asignan recursos presupuestales a sus Autoridades Martimas Nacionales, dichos recursos presupuestales equivalen al 96.88% y 91.15% de sus ingresos respectivamente, lo cual les permite contar con nueve y cuatro veces ms recursos que la Autoridad Martima Nacional peruana. La Autoridad Martima Nacional peruana no solo no recibe ingresos presupuestales sino que, segn se mencion, afronta la reduccin de sus recaudaciones a menos de la mitad, por las disposiciones de la Ley 27943. La escasez de recursos econmicos en la citada Autoridad Martima se traduce en menores actividades operativas. Similar situacin se presenta en la Autoridad Portuaria Nacional (APN), la cual hasta la fecha tampoco recibe recursos presupuestales del Estado. ACCIONES REALIZADAS POR ORGANISMOS ESTALES CLAVES Tal como se ha indicado anteriormente, treintain organismos del Estado se encuentran directamente involucrados en la seguridad el puerto y baha del Callao, de todos ellos los que juegan un papel ms importante son la Autoridad Martima Nacional (DICAPI), la Autoridad Portuaria Nacional (APN), los operadores portuarios (ENAPU y DP World), la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin Tributaria (SUNAT) y la Polica Nacional del Per (PNP). La Autoridad Martima Nacional, ejercida por la Direccin General de Capitanas y Guardacostas, a pesar de la reduccin de sus recursos ha realizado bastante actividad en los ltimos aos, algunas de las principales acciones para la mejora 14

de la seguridad de puertos y bahas fueron: Se ha construido catorce nuevas patrulleras guardacostas de puerto, cuenta con el apoyo de Unidades de Combate de la Marina de Guerra la cual ha renovado sus aviones de exploracin martima de medio alcance reemplazndolos por aviones fokker-60 con equipamiento radrico y flir (infra-rojo), ha reposicionado sus unidades guardacostas y personal a fin de brindar mayor seguridad en puertos y bahas, ha elaborado estudios preliminares de seguridad en los principales puertos del litoral habindose identificado los puntos vulnerables y determinado los lugares de empleo de patrulleras guardacostas, viene operando el Sistema de Identificacin Automtica de Naves (AIS), mediante la cual se identifica a toda nave que se aproxima al puerto del Callao a una distancia de 40 millas nuticas. Cuando las naves estn a una distancia de 20 millas del puerto del Callao son guiadas a travs del Sistema de Seguridad para el trfico de naves en puerto, operado con radares ARPA y sistemas de comunicaciones. La injerencia de la Autoridad Martima Nacional corresponde adems de las reas martimas de la baha del Callao, comprende las funciones establecidas en la legislacin internacional de Estado Ribereo, Estado Rector de Puerto y Estado de Bandera16. Asimismo, tiene en proceso un proyecto de inversin pblica denominado Implementacin del Sistema de Monitoreo y Vigilancia de la Baha del Callao, que ser financiado por fondos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, que comprende la instalacin de sensores y cmaras de vigilancia. La Autoridad Portuaria Nacional (APN) y los dos operadores portuarios privados (ENAPU-Callao y DP World) han realizado mejoras a la seguridad como parte de la aplicacin del Cdigo PBIP: instalacin de equipos de comunicaciones, sistemas de video vigilancia (CCTV), equipos de deteccin, construccin de muros perimtricos de acuerdo a estndares de seguridad, instalacin de concertinas, sistemas de control de accesos, mejoramiento de los sistemas de alumbrado, sistemas de identificacin positiva y establecimiento de reas restringidas. Las auditoras e inspecciones de control portuaria de la APN han dado buenos resultados. La Superintendencia Nacional de Aduanas y Administracin Tributaria (SUNAT) ha implementado varias iniciativas para mejorar la seguridad de la carga que ingresa y sale del pas por va martima: Inspecciones de contenedores y otras cargas, incluyendo la operacin de una mquina de rayos x para examinar el contenido de contenedores, trabajo coordinado con la comunidad importadora y exportadora fomentando la mayor conciencia de seguridad a la carga en los puntos previos al ingreso al terminal portuario tal como lo propugna la certificacin internacional BASC. Segn la Ley H.R. 1 - USA, a partir del 01 julio 2012 ser obligatorio el escaneo en el puerto de origen de todos los contenedores que tengan como destino final puertos de los Estados Unidos de Amrica. La Polica Nacional del Per, a travs de la Direccin Antidrogas (DIRANDRO), Direccin General de Migraciones y Naturalizacin (DIGEMIN) y Comisara del
16

De acuerdo a la Convencin del Mar de las Naciones Unidas (CONVEMAR), artculos 91 y 92, los buques mercantes poseen la nacionalidad del Estado donde se encuentran registrados y subsecuentemente estn sujetos a las leyes de dicha jurisdiccin.

15

Callao, en lo que va del ao ha realizado 11,167 operativos, varios de ellos en el terminal portuario del Callao y zonas adyacentes.

16

CAPTULO SEGUNDO DESARROLLO DE LA PROPUESTA DE ACCIN PRIMER EJE: DESARROLLO DE ESTNDARES COMPLEMENTARIOS Segn se mencion anteriormente, el Cdigo Internacional de Proteccin de Buques e Instalaciones Portuarias (Cdigo PBIP) represent un cambio trascendental en las medidas de seguridad portuaria a nivel mundial. Estndares adecuados, consistentemente aplicados, son importantes pues laxas medidas de seguridad hacen vulnerables las instalaciones portuarias y de baha frente a traficantes de drogas, robos a mano armada, terrorismo y criminales que quisieran atentar contra las instalaciones portuarias y naves mercantes o interrumpir el flujo de mercancas. En el Per, las medidas de seguridad se han manejado a criterio de cada organismo los cuales se han orientado a cumplir las disposiciones del Cdigo PBIP, bajo la supervisin y controles de la Autoridad Portuaria Nacional. Por ejemplo, mientras que en un determinado puerto las facilidades portuarias estaban casi completamente abiertas con pocos cercos perimtricos y varios accesos, en contraste en el Callao, ENAPU y DP World han establecido un fuerte control en los puntos de acceso y cada persona que desee ingresar debe identificarse y explicar el motivo de su visita antes que se le franquee el ingreso a las instalaciones. Conteniendo el Cdigo PBIP disposiciones de carcter internacional, muchas de las disposiciones son genricas y bsicas, diversos pases tales como Estados Unidos de Amrica y pases europeos han adoptado la formulacin de estndares nacionales para brindar una mayor seguridad a los puertos y bahas, dichas disposiciones son aplicables a todos los puertos y bahas, sean instalaciones pblicas o privadas. Para el caso peruano los estndares de seguridad portuaria, que se propone sean elaborados por la Autoridad Portuaria Nacional, debern cubrir aspectos tales como prevenir el ingreso no autorizado a reas sensibles, que permita detectar e interceptar intrusos, verificar referencias de aquellas personas que deseen ingresar al rea portuaria y conocer los antecedentes de trabajadores y otros visitantes al puerto. Esos estndares deberan estar orientados a resultados y niveles de cumplimiento, en los cuales se describir el producto deseado dejando al operador portuario la discrecin necesaria para establecer como cumplir con la tarea. Por ejemplo, los estndares seguramente van a disponer que todos los trabajadores portuarios que ingresan a las instalaciones debern ser inspeccionados (revisados) para asegurarse que no estn portando artculos peligrosos ni contrabando, sin embargo los estndares no especificarn el mtodo que se emplear para esas inspecciones, quedando ese mtodo a discrecin del operador portuario. Se considera que estos futuros estndares, orientados a resultados, permitirn a los operadores portuarios la flexibilidad necesaria para lidiar con condiciones y situaciones diversas que requerirn tratamientos

17

especficos, a su vez permitirn mejorar las condiciones de seguridad y capacidad de respuesta frente a emergencias. Desarrollar y ganar la aceptacin general de estos estndares ser difcil y lograr su implementacin ser ms difcil an. La implementacin de dichas medidas incluir resolver situaciones complicadas en las cuales las medidas de seguridad se contrapondrn a otros objetivos, tales como la agilizacin de las operaciones de movimiento de mercaderas. Por ejemplo, una compaa que realiza reparaciones de naves en muelle podra tener entre su personal a un operario con antecedentes policiales o penales que, como tal, se le denegara el ingreso al puerto, dicha situacin puede ser bastante incmoda porque quizs para la compaa de reparaciones navales no ser sencillo encontrar en el mercado a otro operario que cuente con las competencias requeridas y menos an si solo lo est contratando para un trabajo especfico. A medida que los organismos involucrados consideren que las medidas de los estndares son innecesarias o que se encuentran en conflicto con otros objetivos e intereses, habr dificultades en lograr consenso y aceptacin de las mismas. Otro reto para su implementacin es que existen muy pocos precedentes para reforzar la obligatoriedad de los estndares. En el caso de los puertos, la implementacin de los estndares de seguridad, que se propone sean establecidos por la Autoridad Portuaria Nacional, llevar cierto tiempo y demandar el empleo de recursos, con el correspondiente reclamo de los operadores portuarios respecto a quin pagar los costos de inversin y quien correr con los costos de operacin, lo cual precisamente es el segundo eje de accin que se trata a continuacin. SEGUNDO EJE: ASIGNACIN DE RECURSOS ECONMICOS Las mejoras de seguridad a ser implementadas en el puerto y baha del Callao requerirn de importantes desembolsos en infraestructura, tecnologa y personal. Son dos las fuentes de ingresos: recursos presupuestales del Estado, as como recaudaciones y tarifas a ser pagadas por el movimiento de la carga. Decidir cmo se van a financiar dichos desembolsos adicionales es un tema complejo, no solamente por la magnitud de los recursos, sino tambin porque la seguridad de los puertos es un asunto que concierne al gobierno nacional, regional y local, as como a los intereses comerciales privados. El tema de establecer quin deber pagar las medidas de seguridad es difcil de resolver. Dada la importancia del puerto del Callao dentro de la infraestructura nacional y la importancia de prevenir riesgos a la seguridad, una parte importante de los costos deberan ser asumidos por el Gobierno Nacional y otra parte por los Gobiernos Regional y Local del Callao. Al final, el beneficio de la operacin segura del puerto del Callao redundar en una mayor actividad econmica y mayor nivel de empleo, lo cual implicar retornos econmicos al Estado va impuestos que generarn recursos para los gobiernos nacional, regional y local as como el canon regional. Por otro lado, las actividades privadas y los intereses comerciales se vern 18

beneficiados por las medidas de seguridad, las mismas que permitirn reducir los riesgos de contaminacin de los cargamentos por introduccin de drogas por manos extraas y de robos de mercadera, as como la reduccin de los costos de seguros. Todo indica que el Estado est dando los primeros pasos para la mejora de los niveles de seguridad portuaria al haber considerado por primera vez a la Autoridad Portuaria Nacional en el Anteproyecto del Presupuesto del ao 2011, con la cantidad de S/. 3274,494 para el rubro de seguridad y proteccin portuaria, si bien el monto es reducido es un paso importante. Sin embargo, sigue sin asignar recursos presupuestales para el funcionamiento e inversin de la Autoridad Martima Nacional, con lo cual la extensa rea martima seguir carente de recursos, parte del problema es que la Autoridad Martima Nacional no tiene un pliego presupuestal por lo que los recursos tendran que formar parte del presupuesto del Sector Defensa, el cual afronta una significante reduccin presupuestal. Aqu lo recomendable es la creacin de un pliego presupuestal Autoridad Martima, tal como sucede en el Per con el Pliego 214 de la Autoridad Portuaria Nacional y como es el caso de las Autoridades Martimas Nacionales de Chile y Ecuador. Debido a las mltiples necesidades existentes para aumentar la seguridad en el puerto y baha del Callao, ser necesaria la asignacin de fondos de fuentes nacionales, regionales y locales para financiar los requerimientos de mejoras de seguridad. Ello incluye asignaciones presupuestales del gobierno nacional, fondos regionales provenientes del canon portuario, impuestos locales y utilidades de los operadores portuarios de empresas privadas y estatales. Como referencia, en un solo ao los puertos de Florida recibieron una asignacin gubernamental de US$ 300 millones para mejoras en la seguridad y los puertos de Carolina del Sur reportaron que en un solo ao financiaron inversiones en seguridad con sus propias utilidades operativas, tales como alquiler de equipamiento portuario, habiendo indicado que las utilidades operativas resultaron insuficientes para pagar la mayor parte de las necesidades de mejora. Es necesario que el Estado establezca las mejores decisiones acerca de cmo proveer los recursos econmicos para la seguridad del puerto y baha del Callao. El Estado tiene mltiples instrumentos de poltica econmica, lo cual incluye asignaciones presupuestales, regulaciones, incentivos tributarios y mecanismos de cruce de informacin para motivar u ordenar transferencias de recursos econmicos a diversos niveles del gobierno nacional, regional y local, as como del sector privado para financiar las mejoras necesarias de seguridad, cada una de las cuales tienen diferentes ventajas y desventajas. A su vez, se considera conveniente que una parte de los costos de seguridad deberan ser pagados por los usuarios del sistema portuario del Callao, segn el volumen de carga movilizado. De acuerdo al estudio17 preparado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), para el nivel de movimiento de contenedores del Puerto del Callao (1.2 millones de TEUs), la tarifa que
17

Sanchez Ricardo et. al., Proteccin Martima y Portuaria en Amrica del Sur,

19

permitira recuperar los costos de seguridad (calculada a una tasa de descuento del 12% y con un perodo de recuperacin de 10 aos) equivale al cobro de entre US$ 10.80 y US$ 14.24 por cada contenedor. El citado estudio indica que algunos de los requerimientos de seguridad a ser cubiertos con las recaudaciones de la tarifa mencionada son importantes, por ejemplo el precio de adquisicin de un escner de contenedores vara de uno a doce millones de dlares americanos, con una capacidad de escaneo de cuatro a doce contenedores por hora segn la tecnologa empleada, a su vez el gasto anual de mantenimiento y operacin del mismo equivale a US$ 900,000; si bien algunos fabricantes indican una vida til de 10 a 15 aos, el estudio considera que debido a la innovacin tecnolgica, estos quedarn obsoletos en cinco aos. TERCER EJE: ORGANIZACIN Finalmente, una vez que se hayan dispuesto los estndares adecuados de seguridad y que se cuente con las fuentes de recursos econmicos correspondientes, an quedan grandes retos para lograr que las medidas de seguridad funcionen. Tal como se expres anteriormente, parte del problema es la diversidad de organismos (treintain organismos pblicos y varios privados) que tienen injerencia en aspectos de seguridad en el puerto del Callao, presentndose superposicin de funciones. El Gobierno Regional del Callao podra actuar como pivote y articular una propuesta transversal a las organizaciones involucradas. El objetivo debe ser lograr un trabajo colaborativo y cooperativo, siempre existir la posibilidad que ante el poco compromiso o rechazo de alguna de las partes involucradas se pretenda imponer la participacin de los organismos, ello seguramente ser posible mediante medidas obligatorias, pero no lograr niveles adecuados de seguridad que requieren alto compromiso. Lo relevante es logar un trabajo en armona, de tal manera que se logre ganar recursos, experiencia y colaboracin de las personas que deban implementar las medidas de seguridad. En puertos estadounidenses, el medio primario de coordinacin es el Comit de Seguridad Portuaria, el mismo que es liderado por el Cuerpo de Guardacostas; estos Comits brindan un foro para la interaccin, compartir informacin, trabajar y tomar decisiones de manera colaborativa entre los organismos pblicos nacionales, regionales y locales involucrados, as como los operadores portuarios y usuarios privados. Los resultados son variados, en algunos puertos americanos los Capitanes de Puerto refieren que la coordinacin y cooperacin entre los actores involucrados en su rea de responsabilidad es excelente y que mensualmente las reuniones son llevadas a cabo con personal guardacostas encargado de hacer cumplir la ley, la autoridad portuaria, lneas navieras, agentes martimos y la comunidad de negocios martimos. Sin embargo, en otros puertos, se refiere que los comits de seguridad portuaria no siempre incluyen representantes de los actores portuarios pblicos y privados. Un incidente, acaecido en el puerto de Honolulu ilustra la importancia de asegurar que las medidas de seguridad estn siendo llevadas de manera adecuada y que 20

producirn los resultados deseados. El citado puerto tena un plan de seguridad que estableca que haba que notificar al Cuerpo de Guardacostas y a la Polica local cuando se presentaran incidentes serios que afecten a la seguridad. El hecho sucedi en abril 2002, en circunstancias que un buque de lnea estaba siendo cargado, los perros especialmente entrenados reaccionaron ante la posible presencia de explosivos en uno de los bultos, por lo que dicho bulto fue separado. A pesar que la poltica vigente estableca que deban notificar a las autoridades, el personal de trabajadores de la agencia martima y de la empresa privada que proporcionaba seguridad al muelle no comunicaron el hecho a las autoridades guardacostas y policiales. Pocas horas despus del incidente, el personal de guardacostas efectu una ronda por el muelle, encontr el bulto de carga separado y pregunt por el mismo; cuando tomaron conocimiento de la reaccin que haban tenido los perros, notificaron a las agencias locales de respuesta de emergencia. Una vez ms las coordinaciones fueron difciles debido a que los organismos utilizaban equipos de comunicaciones de diferentes frecuencias, afortunadamente el incidente no ocasion daos personales ni materiales. Un aspecto crucial para el xito es el intercambio de informacin de inteligencia, acerca de lo cual no existen protocolos acerca de qu se debe intercambiar y cmo se debe hacer, por lo que prima el criterio y voluntad de las partes. Respecto al organismo que liderar la seguridad integral del puerto y baha, el estudio de CEPAL anteriormente mencionado indica que en Amrica del Sur algunos pases delegan la responsabilidad principal en materia de proteccin martima y portuaria en organismos de la Marina y en la mayora de estos casos las medidas de seguridad fueron implantadas de manera eficiente y oportuna, brindando uniformidad y continuidad profesional. El citado documento tambin seala que en los pases europeos son los Ministerios o Secretaras de Transporte quienes poseen la responsabilidad principal en esta materia, lo cual permite que la visin est ms entrelazada con las polticas de transporte, econmicas, fiscales y del comercio. La magnitud del reto de lograr una mejor coordinacin y colaboracin es evidente frente a la magnitud y jerarqua de los organismos involucrados, por ello se requiere contar con un mando centralizado de seguridad, tal como sucede en otros puertos. La seguridad requiere un manejo integral, no es conveniente seguir trabajando aisladamente o limitarse a cumplir con las disposiciones del Cdigo PBIP, es necesario lograr unidad de mando y colaboracin plena de los organismos, no solamente en el mbito de las medidas preventivas de seguridad sino tambin en las acciones de respuesta inmediata frente a emergencias, afrontar incrementos de los niveles de amenaza terrorista as para la pronta restitucin de las operaciones portuarias.

21

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. Lograr puertos seguros no es una tarea sencilla ni alcanzable a corto plazo, existen muchos retos que deben ser afrontados y es necesario destinar mltiples recursos. El Estado peruano est obligado a brindar seguridad martima y portuaria, segn instrumentos suscritos a nivel de la Organizacin de las Naciones Unidas y Organizacin de Estados Americanos. 2. El Per est cumpliendo con el Cdigo Internacional de proteccin de buques e Instalaciones Portuarias (Cdigo PBIP). Se han implementado medidas de seguridad y proteccin para prevenir actos de trfico ilcito de drogas, robos a mano armada y terrorismo que pudieran poner en peligro la integridad de pasajeros, tripulantes y trabajadores portuarios, as como la seguridad de los buques e instalaciones portuarias. 3. A pesar del cumplimiento del Cdigo PBIP y de las medidas de seguridad implementadas, la seguridad en el puerto y baha del Callao requiere ser mejorada. Las deficiencias observadas comprenden un excesivo nmero de organismos involucrados (treintain entidades del sector pblico), cada una de los cuales acta casi independientemente existiendo escasa colaboracin, a su vez existe una nula asignacin de recursos presupuestales a la Autoridad Martima Nacional y Autoridad Portuaria Nacional. A partir del ao 2011 est previsto asignar presupuesto a la APN. 4. Para solucionar la citada problemtica de gobernabilidad de la seguridad del puerto y baha del Callao se requiere mayor liderazgo, eficacia, calidad y buena orientacin del Estado, as como una mayor cooperacin e interaccin entre los organismos pblicos y privados involucrados. 5. Se recomienda la ejecucin de las medidas propuestas en el Captulo Segundo del presente trabajo de investigacin, dichas medidas de mejora corresponden a tres ejes de accin: establecimiento de estndares, recursos econmicos y organizacin. 6. La aplicacin de las medidas propuestas permitir mejorar los niveles de seguridad y proteccin en el puerto y baha del Callao, lo cual redundar en una mayor seguridad, estabilidad y prosperidad del Per.

22

BIBLIOGRAFA Allen, Warren, et. al., Port Security: Applied Policy Project Recommendations to improve emergency response capabilities at the port of Los Angeles and Port of Long Beach, UCLA School of Public Policy and Social Research, San Francisco, marzo 2003. American Enterprise Institute for Public Policy Research, AEI working paper # 115, Is Port Security spending making US safer?, setiembre 2005. Autoridad Portuaria Nacional (APN), Memoria anual aos 2006, 2007, 2008 y 2009. Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU S.A.), Poltica de Proteccin, 2007 Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU S.A), Reglamento interno de seguridad del terminal portuario del Callao, Cdigo RS-006-01-OSMA, Lima, 15 julio 2009. Greenberg, Michael, Risk analysis and port security: some contextual observations and considerations, Springer Science + Business Media, New Brunswich, USA. Ley 27943 Ley del Sistema Portuario Nacional y Reglamento de la Ley del Sistema Portuario Nacional. Mellor, Justin, Missing the boat: the legal and practical problems of the prevention of maritime terrorism, Vancouver, 2007. Organizacin de Naciones Unidas Oficina contra la Droga y el Delito Oficina Regional para Per y Ecuador, Informe Drogas y Delitos en el Per, Lima, 2007. Organizacin de Naciones Unidas Oficina contra la Droga y el Delito, World Drug Report, Vienna, 2010. Organizacin Martima Internacional (OMI), Cdigo Internacional para la proteccin de los buques y de las instalaciones portuarias (Cdigo PBIP), Londres, diciembre 2002. Organizacin Mundial de la Salud, International health regulations assessment tool for core capacity requirements at designed airports, ports and ground crossing, New York, octubre 2009. Naval Post-graduate School, Port Security Strategy 2012, Monterrey, Junio 2007.

23

Puerto de Barcelona Seguridad Operativa, Antecedentes y aplicacin del Cdigo I.S.P.S. en el puerto de Barcelona, Barcelona, 2007. United States General Accounting Office (GAO), Port Security: Nation faces formidable challenges in making new initiatives successful, Washington, Agosto 2002. Vielma, Jorge, Reportaje: Cdigo Internacional para la proteccin de los buques y de las instalaciones portuarias (Cdigo PBIP), Santiago, 2009. Zegart, Amy et. al., Port Security: Improving emergency response capabilities art he port of Los Angeles and Long Beach, San Francisco, 2007.

24

ANEXO 1 MARCO LGICO DEL PROYECTO 1.- MATRIZ DE GRUPOS INVOLUCRADOS

GRUPOS Autoridad Martima (Direccin General de Capitanas y Guardacostas), Autoridad Portuaria Nacional, Marina de Guerra del Per, Direccin General de Transporte Acutico, Ministerio de Defensa, Ministerio de Transportes y Comunicaciones INTERESES 1. Mejora general de la seguridad y condiciones del puerto y baha del Callao. 2. Mejora de los niveles de organizacin de la seguridad. 3. Captacin de fondos de organismos nacionales y extranjeros. 4. Propiciar y velar por el desarrollo local del puerto y baha. RECURSOS 1. Recaudaciones. 2. Relaciones con el Estado y organismos gubernamentales. 3. Conocimiento directo de la realidad del puerto y baha. 4. Relacin diaria y directa con la seguridad. 5. Conocimiento directo de la problemtica y proyectos. 6. Representatividad oficial del Estado. 7. Organizacin, recursos humanos y materiales. PROBLEMAS 1. Falta de recursos econmicos para cumplir las funciones asignadas. 2. Falta de una adecuada organizacin y compromiso de organismos privados. 3. Bajo nivel de importancia que se le da a la seguridad en otros organismos del Estado. 4. Falta de equipamiento en organismos involucrados en seguridad. 5. Falta de capacitacin en otras organizaciones. 6. Falta de unin y comunicacin entre pobladores. 1. Necesidad de controlar y reducir costos. 2. Imposibilidad de elevar tarifas, debido a que las mismas no son competitivas. 3. Crisis internacional. 4. Limitada disponibilidad de personal altamente especializado. 1. Mltiples necesidades y presin social. 5. Relaciones conflictivas con el Estado.

Operadores portuarios: ENAPU, DP World

Gobierno Regional del Callao, Municipalidad del Callao,

1. Brindar un servicio portuario de calidad. 2. Generar utilidades, recuperar la inversin. 3. Lograr captar carga de otros puertos. 4. Promover mayor actividad portuaria. 5. Contar con adecuada seguridad 1. Mejorar las condiciones de vida de la poblacin en general. 2. Fomentar las actividades econmicas del puerto. 3. Velar por la seguridad y el bienestar de los pobladores.

1. Organizacin, recursos humanos especializados y material apropiado. 2. Recursos financieros, acceso a lneas de financiamiento. 3. Relaciones con organismos estatales y con la comunidad acutica.

1. Disponibilidad de fondos del canon. 2. Apoyo de la comunidad.

3. Capacidad de organizacin. 4. Relacin con los pobladores el distrito. 5. Representatividad oficial en el distrito.

25

Polica Nacional del Per, Ministerio del Interior, Direccin Antidrogas, Direccin General de Migraciones y Naturalizacin

1. Mejorar las condiciones de vida de la poblacin en general. 2. Velar por la seguridad y el bienestar de los pobladores. 3. Reducir el nmero de robos y asaltos en la zona.

1. Personal especializado. 2. Ascendencia en la poblacin. 3. Coordinacin y apoyo de organismos estatales.

Otros organismos estatales

1. Cumplir con las funciones asignadas. 2. Contribuir al desarrollo nacional. 3. Promover la mejora de la calidad de vida de la poblacin.

1. Relacin con organismos estatales. 2. Recursos humanos, materiales y financieros.

Organismos privados de la comunidad acutica

1. Generar utilidades. 2. Obtener mayor participacin en el mercado. 3. Promover mayor actividad econmica del puerto. 4. Promover la mejora de la calidad de vida de la poblacin. 5. No incrementar los costos portuarios ni costos de manipuleo de la carga.

1. Recursos humanos materiales y financieros. 2. Relaciones polticas, poder en la sociedad. 3. Disponibilidad de lneas de crdito.

1. Carencia de recursos. 2. Reducido nmero de puestos policiales e insuficiente personal. 3. Existencia de delincuencia y pandillaje pernicioso. 4. Alcoholismo y drogadiccin. 5. Falta de comunicacin entre los pobladores y las autoridades. 6. Desocupacin y subempleo. 7. Relaciones familiares conflictivas y con inadecuada comunicacin. 8. Abandono moral de los hijos. 9. Pobladores solo se preocupan por la seguridad ciudadana y no por la delincuencia portuaria. 1. Escasos recursos econmicos para tantas necesidades. 2. Exceso de centralismo del pas 3. Corrupcin 4. En general, personal con poca capacitacin que emplea malas prcticas que se traducen en servicios deficientes. 5. Mala imagen en la poblacin. 1. Falta de accin concertada. 2. Formacin de grupsculos dentro de los gremios.

26

Poblacin del Callao

1. Mejora general de las condiciones de vida del Callao. 2. Mejora de los niveles de actividad econmica del Callao. 3. Lograr el progreso y bienestar de los pobladores del distrito.

1. Empresas privadas de renombre que efectan labores portuarias y conexas. 2. Movilizacin de masas de la poblacin. 3. Experiencia en trabajos portuarios. 4. Organizaciones comunales ya existentes.

1. Familias con escasos recursos

econmicos, algunas en condicin de pobreza. 2. Falta de una adecuada organizacin general de la poblacin para lograr sus intereses. 3. Alto ndice de pobladores con estudios de educacin bsica incompleta. 4. Insuficiente y deficiente infraestructura bsica en asentamientos humanos: luz, agua, vivienda, comunicaciones, vas de acceso, etc. 5. Insuficiente y deficiente infraestructura 6. Comunal. 7. Condiciones sanitarias ambientales degradadas, que causan enfermedades de todo tipo. 8. Insuficiente y deficiente atencin primaria de salud. 9. Deficientes condiciones de seguridad ciudadana, fundamentalmente pandillaje juvenil pernicioso.

27

2.- RBOL DEL PROBLEMA O RBOL DE CAUSA - EFECTO

RIESGO A LA SEGURIDAD, ESTABILIDAD Y PROSPERIDAD

MAYOR ACTIVIDAD DELICTIVA

ESCASA DISUASIN A GRUPOS CRIMINALES

MENOR ESTABILIDAD POLTICO ECONMICA Y SOCIAL

MAYORES COSTOS EN SEGUROS

LIMITADA GOBERNABILIDAD DE SEGURIDAD EN EL PUERTO Y BAHIA DEL CALLAO

ESTNDARES LIMITADOS

ESCASEZ DE RECURSOS

ORGANIZACIN DEFICIENTE
ESTRUCTURA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL INADECUADA INADECUADA

ESCASA NORMATIVA NACIONAL COMPLEMENTARIA AL CDIGO PBIP

NULA ASIGNACIN PRESUPUESTAL DEL ESTADO

INEXISTENCIA DE TARIFAS POR SEGURIDAD

BAJO COMPROMISO Y COORDINACIN

28

3.- RBOL DE OBJETIVOS O RBOL DE MEDIOS - FINES

MAYOR SEGURIDAD, ESTABILIDAD Y PROSPERIDAD

MENOR ACTIVIDAD DELICTIVA

DISUASIN CREIBLE FRENTE A GRUPOS CRIMINALES

MAYOR ESTABILIDAD POLTICO ECONMICA Y SOCIAL

MENORES COSTOS EN SEGUROS

MEJORAR LA GOBERNABILIDAD DE SEGURIDAD EN EL PUERTO Y BAHIA DEL CALLAO

CONTAR CON DEBIDOS ESTNDARES

DESARROLLAR NORMATIVA COMPLEMENTARIA AL CDIGO PBIP

DISPONER DE RECURSOS

MEJORAR LA ORGANIZACIN

CONTAR CON ASIGNACIN PRESUPUESTAL DEL ESTADO ESTABLECER TARIFAS POR SEGURIDAD

MODIFICAR LA ESTRUCTURA ESTRUCTURA INADECUADA ORGANIZACIONAL

LOGRAR COMPROMISO Y COORDINACIN

29

4.- ANLISIS DE MEDIOS FUNDAMENTALES MEDIO FUNDAMENTAL 1 Desarrollar normativa complementaria al Cdigo PBIP ACCIN 1 Elaborar la normativa de estndares de seguridad complementarios. MEDIO FUNDAMENTAL 2 Contar con asignacin presupuestal del Estado ACCIN 2A Asignacin de presupuesto por el gobierno central. MEDIO FUNDAMENTAL 3 Establecer tarifas por seguridad MEDIO FUNDAMENTAL 4 Modificar la estructura organizacional ACCIN 4A Autoridad Martima a cargo del mando centralizado de la seguridad del puerto y baha del Callao (primera alternativa). ACCIN 4B APN a cargo del mando centralizado de la seguridad del puerto y baha del Callao (segunda alternativa). MEDIO FUNDAMENTAL 5 Lograr compromiso y coordinacin

ACCIN 3 Establecer el cobro de tarifas de seguridad por unidad de carga movilizada.

ACCIN 5 Liderazgo. Establecer canales de coordinacin Capacitacin y entrenamiento del personal.

30

5.- MATRIZ DEL MARCO LGICO JERARQUA DE OBJETIVOS FIN Contribuir a la seguridad, estabilidad y prosperidad PROPSITO: Mejorar la gobernabilidad del puerto y baha del Callao 100% de medidas de prevencin. 100% de medidas de emergencia y contingencia. Porcentaje de cumplimiento de las medidas de prevencin. Porcentaje de planes de emergencia y contingencia. Cantidad de incidentes presentados y resultados de los mismos. Cantidad de vulnerabilidades a la seguridad. Alistamiento para la respuesta frente a incidentes de seguridad. Auditoras externas de seguridad BASC. Informe de cada organismo involucrado. Ejercicios semanales de seguridad. Voluntad poltica de los partidos polticos. METAS INDICADORES FUENTES DE VERIFICACIN SUPUESTOS

31

RESULTADO 1. Contar con debidos estndares

Emisin de normatividad con estndares complementarios al Cdigo PBIP. El 80% de los organismos aplican, al tercer ao, los nuevos estndares.

2. Disponer de recursos econmicos

Financiar el 100% de los costos de las medidas de seguridad. Establecer cambios progresivos a la estructura organizacional. Propuesta tcnica elaborada. Realizar ejercicios semanales de evaluacin de impacto y capacidad de respuesta.

3. Mejorar la organizacin

Cumplimiento de la emisin de estndares complementarios de seguridad. Cantidad de organismos que aplican los nuevos estndares. Nivel de cumplimiento de los nuevos estndares de parte de los organismos que los aplican. Porcentaje de los costos derivados de las medidas de seguridad que se encuentran financiados. Porcentaje de cambios realizados a la estructura organizacional. Porcentaje de la propuesta tcnica implementada. Porcentaje de ejercicios en los que se cumpli con el objetivo.

Normas legales del diario oficial El Peruano. Informes mensuales de los organismos involucrados.

Propsito de desarrollar medidas efectivas y eficaces para mejorar la seguridad.

Informe mensual de cada organismo involucrado.

Voluntad poltica del poder Ejecutivo y aceptacin de agentes econmicos. Voluntad poltica de los organismos involucrados

Informe de la unidad de mando centralizado (por ser creada e implementada). Normas legales del diario oficial El Peruano. Informe mensual de los ejercicios realizados.

ACCIONES 1. Desarrollar normativa complementaria al cdigo PBIP

Apoyo de organismos pblicos y privados.

32

2. Contar con asignacin presupuestal del Estado 3. Establecer tarifas por seguridad

Incorporacin en el anteproyecto del presupuesto o como crdito suplementario. Elaboracin de propuesta tcnica de tarifa por unidad de carga movilizada. Implementar el mando centralizado de la seguridad del puerto y baha del Callao. Cuatro organizaciones principales participan en reuniones quincenales de coordinacin. Seis talleres de capacitacin por ao, con 50 participantes cada uno.

Monto presupuestal asignado versus presupuesto requerido. Nivel de implementacin de la propuesta. Designacin del organismo que tendr a su cargo el mando centralizado de la seguridad. Cantidad de organizaciones principales que participan efectivamente en reuniones quincenales de coordinacin. Cantidad de talleres ejecutados. Cantidad de organismos participantes. Cantidad de personal capacitado.

Anteproyecto del presupuesto y modificaciones. Normas legales del diario oficial El Peruano. Monto de recaudaciones. Emisin del dispositivo correspondiente. Informes de reuniones mensuales de coordinacin. Informes de talleres de capacitacin.

Voluntad poltica del poder ejecutivo.

Aceptacin de agentes econmicos.

4. Modificar la estructura organizacional 5. Lograr compromiso y coordinacin

Aceptacin de los organismos pblicos involucrados. Voluntad de las partes pblicas y privadas involucradas.

33