S64
Carlos Carmona Santander’
El principio pro requirente en la
jurisprudencia del Tribunal
Constitucional
* Profisor de
Derecho
Admnierativo,
Faculsades de
Derecho
Universidad
de Chile y
Diego Portales,
y del Magister
1 Derecho
Constitucional
dela U.
Gusética de
Chile
1. Introduccién.
EI Ne 2 del art. 82 dela Constitucisn dispone que corresponde al Tribunal Constitu-
cional «tesolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la
tramitacién de los proyectos de ley o de reforma constitucional y de los tratados
sometidos a la aprobacin del Congreso», Tal situacién constituye uno de los casos
que la docteina conoce como «cuestién de constitucionalidads, que la LOCTC denomi-
na sconflictos de constitucionalidad> y que en el derecho comparado se sindica como
recurso previon
La denominacién de scuestién» obedece al sentido que el Diccionario de la Real
Academia da a esta expresion: «pregunta que se hace 0 propone para averiguat la
verdad de una cosa controvirtiéndola», Es deci la scuestién de constitucionalidads
os la pregunta conetcta que se hace af Tribunal Constirucional mediante requeri=
miento para que, en sa rol de supremo guardién de fa supremacia constitucional,
resuelva sobre la controversia que existe sobre la constitucionalidad de determinadas
materias que no han podido dilucidarse definitivamente por otros mecanismos, como
los informes de comisién o fa declaracién de inconstitucionalidad hecha por el presi
dente de una comisién 0 por la sala de alguna de las Cémaras.
Como lo ha sefalado el propio Tribunal, la facultad de formular un requetimiento es
una atribucién constitucional concedida para impetrar un esclarecimiento, 2 través
de una decisién jurisdiccional, que impida que un proyecto de ley legue a consagrar
normas que se aparten de los preceptes constitucionales (STC, rol 207, 10.02.95).
Por lo mismo, la existencia de una cuestién de constitucionalidad constituye un pre-
supuesto de admisiblidad de la accién constitucional, la que se hace efectiva a través
de un requerimiento (STC tol 228, 15.12.95).
Ahora bien, existen requisitos de fondo, escablecidos en la Constitucién, y requisitos
de forma establecidos en la LOC del Tribunal Constitucional. Los requisitos de fondo de una cuestién de constitucionalidad son los siguientes:
1. Debe existr una discrepancia, esto es, debe producirse un desacuerdo, una dis-
crepancia sobre la preceptiva constitucional entre los Srganos colegisladores. ‘Tal
discrepancia puede surgic en el seno del legislativo o entre este y el Ejecutivo.
La discrepancia debe ser precisa y concreta.
2, Lacuestidn debe suscitarse, es decir, levantarse, promoverse por los requirentes
E] Tribunal se ha encargado de precisar que para que se cumpla este requisito, ¢s
necesario que haya quedado de manifiesto en la deliberaciones, sesiones y actas
respectivas, que ha surgido, que se ha suscitado una cuestién por la que se pone
en duda la constitucionalidad de una norma o disposicién de un proyecto de ley.
Si tal hecho no se ha producido, habré certeza quie la cuestiGn no se presenté y
que, consiguientemente, no habré base alguna para que exista un requerimiento
ai Tribunal Consticucional. No es de esta manera, un evento sorpresivo el que un
requerimiento sea formulado, ya que necesariamente debe contar com un antece-
dente preciso, puesto publicamente de manifiesto (STC Rol No 207, de 10/02/
95).
3, La cuestién debe decir relacién con disposiciones de un proyecto de ley, La des-
igual interpretacién de las normas constitucionales, debe producirse en relacién
aun proyecto de ley oa una o mas de sus disposiciones.
4, Lacuestidn debe suscitarse durante la tramitacién del proyecto de ley. La Cons-
titucidn no seftala desde cudndo esté en tramitacidn un proyecto; debe enten-
derse que elo ocurre desde que se da cuenta en la Cémara de fa iniciativa, Sf, en
cambio, sefiala hasta cuando se entiende que estd en tramitacién para estos efec-
tos; hasta antes de su promulgacién, Asi lo sefila el inc. 4° del art. 82, al dispo-
nner que el requerimiento debe formularse «antes de la promulgacién de la ley»
Los requisitos de forma, por su parte los establece el artfculo 39 de la LOC det Tribu-
nal Constitucional, Conforme a esta disposicién, el requerimiento debe contenes una
exposicidn clara de los hechos y fundamentos de derecho que lesirven de apoyo. Debe
sefialar, en forma precisa, la cuestién de constitucionalidad y, en su caso, el vicio ©
vicios de inconstitucionalidad que se aducen, con indicacién de las normas que se
estiman transgredidas. Al requetimiento deben acompafarse copias incegras de las
actas de sesiones de sala 0 comisién en las que se hubiere tratado el problema, y de los
instrumentos, escritos y demés antecedentes invocados. Astmismo, se debe adjuntar el
proyecta de ley, de reforma o tratado, con indicacién de la parte impugnada.
No abstante los claros requisitos de forma y fondo establecidos en la Constitucién y
en la LOC, en algunas oportunidades el Tribunal ha relajado la exigencia de estas
condiciones para favorecer su avocacién al asunto.
Lo anterior es lo que constituye la aplicacién del principio pro requirente.
ReVisTA DE DERECHOD PUBLICS fF VOL. 63
565
al
LOTISTLUCION:
sién de Derecho C
ome
Recibidas en la °C (CARLOS CARMONA SANTANDER
566
A continuacién se analiza, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, [as mani-
festaciones de este principio, Para ello, en primer lugar, se parte por precisar el con-
cepto de este principio: luego se sintetizan sus principales expresiones. Enseguida, se
pasa revista a jas causales en que el Tribunal Constitucional no ha hecho primar este
principio. Finalmente, se pasa revista a un caso reciente, en que el Tribunal Constity-
cional aplica todas las concreciones del principio pro requirente.
II. Concepto.
El principio pro requirente consiste en que el Tribunal Constitucional no exige los
requisitos para admixir vilidamente un requerimiento a tramitacién o interpreta, para
declararlo procedente, dichos requisitos en favor de quienes requieren
El principio, tal como lo sostuvo el Ministto Valenzuela Somartiva en el voto de
minorfa respecto de la inadmisibilidad del zequerimiento contra el tratado sobre Campo
de Hielo Sur, se funda en que una interpretacién restrictiva del articulo 82 de la Carta,
no se concilia con el espiritu de la Constitucién, cual es petmitir que los érganos
legitimados puedan recurrir en forma expedita y sin exceso de fortnalidades a esta
Magistratura, a fin de que ella vele efectivamente por e! principio de «supremacta
constitucional», misién que constituye la razn misma de su existencia dentro de
nuestro ordenamiento juridico (C4).
El principio pro requirente consiste, entonces, en considerar que para requerir no
pueden tener cabida otros obstéculos que no sean aquellos que las propias normas
constitucionales sefialan, Debe desecharse, en consecuencia, interpretaciones que con-
leven la configuracién de condicionantes ajenos a la propia Ley Fundamental (STC
Ro! 207, de 10/02/95).
El principio pro requirente entiende que presentar requerimientos no es el ejercicio
de una potestad, regida estrictamente por el principio de legalidad, sino un derecho
de los parlamentarios.
El ejercicio de este derecho activa las facultades del Tribunal Constitucional para velar
por la supremacia constitucional e impedir que un precepto contenido en un proyec-
to de iey, que vulnera la Constitucién, se incorpore al ordenamiento juridico. Es més
grave que el Tribunal no ejerea esta facultades impeditivas, que exigit los requisitos
para formuiar un requerimiento. Lo importante es que el Tribunal conozca de un
asunto, no cémo llegue a conocerlo.
Tal como lo dijeron los Ministros Valenzuela y el abogado integrante Soto Kloss en el
voto de minoria de la sentencia Rol 269, 17.12.97; la Constitucién en parte alguna
restringe o subordina la atribucién de ls legitimados activos para accionat, a la acti
tud que hubieran tenido de votar favorablemente o en contra de la aprobacién del
precepto. Una interpretacién restrictiva no se concilia con la Casta Fundamental
Este es permitir que los érganos legitimados puedan recurrir en forma expedita al EL PRINCIPIO PRO REQUIRENTE EN LA JURISPRLDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
‘Tribunal, a fin que vele por el principio de supremacta constitucional, el cual se en-
cuentra consagtado como una de las bases esenciales de constitucionalidad.
A continuacién se analizan sus principales manifestaciones,
III. Las manifestaciones del principio pro requirente.
Las manifestaciones que en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional pueden en-
contrarse del principio pro requirente, pueden agruparse en las siguientes categocis:
1. La causa sobreviniente.
La causa sobreviniente como una manifestacién del principio pro requirente, tiene
dos jurisprudencias muy claras. En una, el Tribunal se declaré competence para seguir
conociendo de una norma impugnada, no obstante que cuando le correspondis resol-
ver, por la dinémica legislativa, no existia la norma, pues habia sido reermplazada. La
otra, es la oportunidad en que puede presentarse un requerimiento,
El requerimiento contra la LOC M.
Enisten varios fallos del Tribunal respecto de la norma exacta sobre la cual debe
presentarse el requerimiento, El asunto tiene rlevancia por el avance en su trax
mitacién de los proyectos de ley que son objeto de requerimiento. Pso ha orig
nado, en algunas ocasiones, que fa norma requerida desaparenca en la tramnita-
cién con posteriotidad a la presentacién det requerimiento, Ello ha generado
vacilaciones en el Tribunal, que se estructuran en dos posiciones:
En un primer momento, el Tribunal sostavo que fa oportunidad en que se
decerminaba procesal y juridicamente los preceptos cuestionados, era aquel
en que se prescntaba el requerimiento,
Esta doctrina la asenté con ocasién de requerimientos uno de un grupo de
Senadores y el otro de un grupo de Diputados- interpuestos contra el pro-
yecto de fey que modificaba el estaruto docente. En aquella oporcunidad se
impugnaron dos aspectos de la modificacién al estatuto docente que propo-
nfa una indicacién del Ejecutivo. El primero interpretaba un precepto legal
con el objeto de precisar la entrada en vigencia de una disposicién; el segun-
do sefalaba Jos fondos con cargo a los cuales se debian efectuar determina-
dos pagos.
Los requirentes presentaron la cuestién de constitucionalidad los dias 19 de
mayo y 12 de junio de 1995, mientras el proyecto se encontraba en el Sena-
do. Sin embargo, el Tribunal resolvié cuando el asunto haba sido despacha-
do por el Senado. Este timo comunicé al Tribunal, por oficio de 26 de
junio, que la segunda de las normas impugnadas habia sido rechazada por
dicho érgano.
REVISTA DE DERECHO PUBLICO § VOL. 83 567 ‘CARLOS CARMONA SANTANDER
568
En consecuencia, el Tribunal se vio enfrentado 2 la situacién de tener que
resolver sobre un texto impugnado, pero inexistente, pues habfa desapareci-
do durante su tramitacién parlamentari
En aquella oportunidad, el Tribunal resolvié el asunto indicando que no
podia pronunciarse sobre un texto que no existéa. Expresamente sefalé:
«Que los tequerimientos de hecho, procesaly juridicamente, han que-
dado limitados y reducidos conforme al oficio de fojas 139, de fecha 26
de junio iltimo, proveniente del H. Senado de la Republica, alo resuel-
to por dicha ramia del Congreso el dia 20 del mes ya citado, que aprue-
ba cl articulo 4° transitorio dela Ley No 19.070... En consecuencia, no
procede pronunciamiento de este Tribunal, en [o relativo a las circuns-
tancias de imputabilidad,
Como se observa, el Tribunal establecié una doctrina que consiste en que
no le cabe promunciarse sobre la inconstitucionalidad de un precepto de un
proyecto de ley, si &te, producto de las vicisitudes que sufre durante su
tramitacién, desaparece
El efecto de que la norma no exista al momento en que el Tribunal deba
emitir el fallo, es queel requerimiento se reduce a aquellos aspectos que atin
estdn vigentes en la tramitacién legisativa.
La doctrina que senté ef Tribunal en dicho fallo se funda en que el articulo
82 Ne 2 dela Constitucién Politica facula al Tribunal Consticuciona! para
«Resolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la
tramitacién de los proyectos de ley... Por su parte, la ley 17.997, Ongénica
Constitucional de! THbunal Constitucional, precisa en su articulo 39, inc
s0 primero. que «el requerimiento deberd contener una exposicién clara de
los hechos y fundamentos de derecho que le sirven de apoyo. Se sefalard en
forma precisa fa cuestidn de constitucionalidad y, en st caso, el vicio 0 vi-
cios de inconstitucionalidad que se aducen, con indicacién de las normas
aque se estiman transgredidas».
Més adelante, cl inciso tercero del mismo articulo 39 afiade: «En todo caso,
se acompafiaré el proyecto de ley, de reforma constitucional o tratado, con
indicacién precisa de la parte impugnada».
De la lectura de fos textos pertinentes, y de la naturaleza de las cuestiones de
constitucionalidad, resulta evidente que los requerimiencos han de ditigise
contta normas precisas de un proyecto de ley en actual tramitacién. Es cla
to, en consecuencia, que fa objecién no puede impugnar un anteproyecto
asi como tampoco puede impugnar normas que, habiendo sido considera-
das en algsin momento durante la tramitacién legislativa, han sido poste-
riormente rechazadas. ELPRINCIPIO PRO REGUIRENTE EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
El examen del proceso formativo de la ley revel6, entonces, que los precep-
tos que se estimaron violatorios de la Carta Fundamental por el requeri-
miento -los ya referidos nimeros 4° y 8° del articulo 1° del proyecto- no
sobrevivieron el tercer tramite legislative y, en consecuencia, dejaron de ser
parte del proyecto de ley.
De este modo, el requerimiento de inconstitucionalidad no es un mecanis-
mo para formular consultas abstractas al Tribunal Constitucional ni tampo-
co ¢s un procedimiento para anular vulneraciones potenciales, virtuales o
probablesa la Carta Fundamental, El Tribunal Constirucional es un é:gano
jurisdiccional a quien la Carta Fundamental le ha confiado la misién de
resolver cuestiones de constitucionalidad concretas. No es un érgano de
consulta sobre el sentido y alcance dela preceptiva constitucional que pueda
incidir en futuros proyectos de ley, ni tampoco estd aurorizado a emitir dic-
témenes durante la tramitacién de dichos proyectos, sobre materias juridi-
co-constitucionales abstractas o generales (STC Rol Ne 23, de 26/09/84)
ii, Sin embargo, dicha doctrina la cambié el Tribunal Consticucional en la cau-
sa Rol 228, de 15/12/95, que tesolvié un requerimiento formulado al pro-
yecto de ley que modificaba la Ley Orginica Constitucional de Municipali-
dades cn lo relativo a la generacién de autoridades. En esta oportunidad,
sefialé que las modificaciones al texto requcrido eran causas sobrevinientes,
que no alteraban su competencia.
El asunto se originé en que el proyecto impugnado por los requirentes se
encontraba, en el momento de formularse éte, en Comision Mista, pues se
habia producido la situacién que contempla el articulo 68 de la Constitu-
ign Politica, es decir, el proyecto fue adicionado 0 enmendado por la Cé-
mara revisora y estas adiciones 0 enmiendas fueron reprobadas por la Céma-
ra de origen.
En efecto, el requerimiento de inconstitucionalidad impugné los ntimeros
4yy 8 del articulo 1° del proyecto de ley que modifica la Ley N° 18.695,
Organica Constitucional de Municipalidades. Especificamente, la objecién
se dirigié contra los articulos 99 y 115 de dicha ley, tal cual fueron aproba-
dos por el Senado en el segundo trémite constitucional.
El examen de los antecedentes lcgislativos revelaba que ambos preceptos
cuestionados por el requerimiento, fueron adicionados o enmendados por
el Senado respecto del proyecto que habfa aprobado la Camara de Diputa-
dos en primer trémite constitucional, En consecuencia, y de acuerdo con el
inciso primero del articulo 68 de la Carta Fundamental el proyecto aproba-
do de esta manera volvié 2 su Camara de Origen, en este caso la Cémara de
Dipurados.
REVISTA DE DERECHO PUBLICD fF VOL. 62 569 CARLOS CARMONA SANTANDER
570
En el tercer trdmite constitucional, el 14 de noviembre de 1995, fa Camara
de Diputados procedié a dar sw aprobacién al niimero 1° del articulo 1° yal
articulo 2 del texto despachado por el Senado. Los mimeros 4 y 8 del articu-
lo 1°, en cambio, fueron rechazados por ia Cémara de Diputados. De esta
manera, y respecto de las materias contenidas en dichos numerales, proce-
dia la conformacién de una comisién mixta de igual ntimero de diputados
y senadores, la que debfa proponer la forma y modo de resolver las dfculta-
des»,
Cabe hacer presente que los requitentes hicieron su presentacién ante ef
‘Tribunal el 23 de noviembre, es decir, nueve dias después que el proyecto
habia pasado a la Comisién Mixta producto de la situacién recién descrita
El asunto es importante de precisar porque los requirentes hicieron su ale-
gato en base al texto que aprobé el Senado. De hecho, en la pagina cinco de
Su escrito sefalaron: «la actual redacciéin de este numeral fue producto de
unas modificaciones hechas al proyecto original ene! segundo informe dels
Comisién de Gobierno, Descentralizacién y Regionalizacién de! Senado,
de fecha 27 de octubre de 1995»
Sin embargo, cuando al Tribunal le correspondié resolver no existia el cexto
impugnado, pues la Cémara rechazé ct precepto aprobado por el Senado. ¥
como la Comision Mixta est facultada para establecer un texto consenstiado,
podia darse el caso que propusiera a ambas cimaras un texto totalmente
distinto al que aprobé la Camara de Diputados o el Senado.
El Ejecutivo, en su contestacién al requerimiento, sostuvo que ia situacién
era equivalente a la resuelta en fa causa del estatuto docente, En efecto, ra!
como ya se anoté, las normas impugnadas por los tequirentes no existan a!
formularse el requerimiento y las materias sobre las que versaban se encon-
traban para ser objeto de consenso en una comisidn mixca.
El Ejecutivo agregé que existia la posibilidad que la comisién mixta acordare
reponer alguno o todos los contenidos de las normas aprobadas por el Sena-
do en su oportunidad, Tal eventualidad, sin embargo, no podia anticiparse
nii menos ser condicién suficiente para justficar un requerimiento contra
preceptos desechados.
El Tribunal rechaz6 el alegato del Ejecutivo y cambié su precedente. Sostu-
vo en esta oportunidad que las modificaciones al texto de normas requeri-
das, constituian causas sobrevinientes en relacién a las materias sometidas a
su decisién, Ello no podia alterar la competencia del Tiibunal y menos la
radicacién de la causa. El Tribunal agregs que le correspondiz resolver e
requerimiento cualquiera fucra el estado del trémite legislacivo en que se
encuentte un proyecto. Y para resolver, debe tomarse en consideracién el RE
EL PRINGIFIO PRO REQUIRENTE EN LA JURISPRUDENGIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
texto requerido, Este texto es el que fija su competencia espectfca, determi-
nando el mérito del proceso,
Para fundar su razonamiento, el Tribunal sostuvo dos argumentos.
Ea primer Jugas, que el Tribunal fre constitucional y legalmente reque-
rido para pronunciarse. Por considerarlo ast, agregé, Jo declaré admisi-
ble, abrié un proceso y lo sometié a eramitacién, Por lo tanto, a partir
de la resolucién que acepts cl cjercicio de la accidn de los requirentes,
radicé el conocimiento de la causa adquiriendo competencia especifica
para resolver fas materias de inconstitucionalidad. Estd en juego -sefia-
I6- el principio de inexcusabilidad que consagra el articulo 3°, inciso
segundo de la Ley Organica Constitucional del ‘Tribunal Constitucio-
nal, Los dos requisitas que exige dicho precepto, sostuve el Tribunal,
concurren en la especie: el Tribunal es competente y fue requerida en I
forrma legal. El efecto de la rela de la inexcusabilidad lo obliga a cono-
cory resolver las materias sometidas a su jurisdiccidn. La jurisdiccién es
tun apoder deber. Ello significa que e! Tribunal, impulsado de acuerdo
ala Constivucién y ala ley, no puede excusarse de conocer y resolver las
matetias contempladas en el articulo 82.
En segundo lugar, el Tribunal argument6 que los requirentes plancearon
con todo precisién la cuestidn de constitucionalidad y el vicio que se
alegaba, indicando las normas transgredidas.
4. El caso de la «ley» N° 19.369.
Para que un requerimiento pueda ser formulado vilidamente, debe presentarse
antes de su promulgacién.
Sin embargo, esto no siempre resulta claro.
Particular claridad del conflicto que puede suscitarse, se presenté con ocasién de
la Ley Ne 19.369.
Los hechos fueron los siguientes. Un proyecto de ley se promulgé el 23 de enero
le 195 (lunes) y se publics en ef Diario Oficial el martes 24 de enero del mismo
afo (martes). Sin embargo, el dia domingo 22, el Tribunal recibié un requeri-
miento por inconstitucionalidad de dicho proyecto. EI ‘Tribunal lo admitié a
ttamitacién y comunicd al Presidente de la Repiiblica la presentacién del reque-
rimiento y dicha resolucién el dia lunes 23. En otras palabras, el Tribunal admi-
ti6 a tramitacién el requerimiento cuando ef Presidente de la Repiiblica habia
promulgado el proyecto de ley y el decreto respectivo habia sido cursado por fa
Contralorla, Cuando el Tribunal dicts su sentencia, el 10 de febrero de 1995,
habia una ley publicada en el Diario Oficial.
Vista vE DERECHO FUSLICO # VOL 69 ‘CARLOS CARMONA SANTANDER
572
EI Tribunal consideré en su fallo de 10 de febrero, que no le eran oponidles los
hechos ocurridos con posterioridad a la presentacién del requerimiento. Como
ello ocurrié el dia domingo 22 de enero, la promulgacién realizada el dia 23 y la
publicacién realizada el dia 24, le eran totalmente ajenos.
i
Expecificamente, el Tribunal sostuvo lo siguiente:
En primer lugar, que la situacién constitufa una causa sobreviniente que de
acuerdo alos principios orgénicos y procesales consticucionales, no aterala
‘competencia del Tribunal ni puede ser constitutiva de una causal de enervae
miento de la atribucién y responsabilidad del Tribunal Consticucional de
conocer un requerimiento oportuna y correctamente formulado y de resol-
ver la cuestién de constitucionalidad que, en aplicacién de las normas dela
Carta Fundamental, se entrega a su funcién y competencia. Al Tribunal no
pueden afectarle los hechos ocurridos con posterioridad a la formulacién
del requerimiento, ni menos aquellos impedirle cumplir con su deber cons-
titucional de resolver una cuestién de constitucionalidad oportuna y co-
rectamente formulada. Ei Tribunal se encontré frente a un proyecto de ley
cuya inconstitucionalidad fue accionada en tiempo y a cuyo conocimiento
se avocd. E! juez legalmente requerido debe abrir un proceso para conocer
un requerimiento, Ast se lo ordena la regla de la inexcusabilidad. No hacerlo
implicaria negar su propia existencia y no asumir la responsabilidad que se
le ha entregado de dar justo término a una cuestién.
En segundo lugar, e! Tribunal sostuvo que se encontraba tequerido oportu-
namente, pues el requerimiento se formulé antes dela promulgacién de la
ley.
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